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CAPTULO XII
PLURALISMO
EL PJ ..URALlS\1O DE LOS GRUPOS Y LA Dll-(.~~\ICA DEL PODER
EI tercero de 105 controles verticales que se intercala entre los deten-
tadores y J os dstinatarios dei poder, est constitudo por la multitud de
grupos pluralistas que representan colectivamente Ia variedad infinita
de los intereses ele los miembros en Ia comunidad estatal. Si existe un
rasgo csencia] que d un curio caracterstico a Ia sociedad de masas de Ia
poca tecnolgica es, sin duda, el de su fundamento y dinamismo plura-
lista.' Es cierto que el liderazgo elel proceso del poder est asignado
constitucionalniente o los detentadores dei poder -gobierno" parlamento
y electorado-. 'De los dctentaclores oficiales dei poder se espera que por
meelio de sus decisiones pol ticas armonicen los intereses contrapuestos
elelos grupos pluralistas en beneficio cornn de Ia sociedad. Pero como
los grupos plucalistas influyen en Ias decisiones polticas, influyen tam-
I. Un nrcnrotmprcsoname de explicar Ia histeria como el contrapunto de Ias
Iucrzas plural ist as, y sus rcprcsentaciones fue emprendido por lORENZ \'0/\ STEIN,
ic scliich t e der soziatcn Be weg ung ill Fronk rcich Vali 1789 bis J/!1sere Tage (3 vols.;
t.~ipzig, 1850; cd. rcv., MLlnich,I~7.1); esta obra es un anlsis socionolt ico de Fran-
ciu digno de ser citado junto a Ia investigacin sociolgico-poltica sobre Estados
nidos de Tocquevillc. Tras el trabajo pionero que abri nUCVO>caminos de ARTHUR
P. BE:\THLEY, Th e Process o] Governnent: A St udy il1 Social Pressures (Bloomington,
I ncl., 1908; nueva cd., 1934 y 1959) ha surgido en Amrica una importante literatura
., bre el pluralismo: a Ias t rabajos esrandar pertenecen D.-IvlD B, TRU~lA1\, The Govern-
inent al Proccss, Pol iticol l nt eresis aud Public Opinion (Nueva York, 1915); V. O.
KI:\' jr., Polit ics, Part ics an d Pr essur e Grou ps (3.' ed., Nueva York, 1952); E,IRL L.~,
IIIUI, The Grou p Basis o[ Polit ics: A St udv il1 Bttsing-Point Legislation (Ithaca,
N. Y., 1952); sigue tcnienclo inlcrs PEt\IlLETO/\ HERRI~G, Grou p Representat ion be-
[me COl/gres.> (Washing ton, D. C., 1929), Unoff icial Government, Pressure Groups
.uid Lobb ics, cn Tlie AI/Ilals o[ lhe American Academy o] Polit ical of Social Scien-
n', \'01. 319 (scpt iernbre de (958). Prcticamente, todos Ias trabajos americanos se li,
10i"'11 :1 13s relaciones internas americanas. Para una orientacin de Derccho Com,
parado, vid. J OSI'I'I-I H. K,\ISER, Die Rc priisemaiion organiser t er l nt eressen (Berln,
1956l. Hoy, Ia exposic in ms cx tensa de derecho comparado cs HE/\RY W, EI-IIUIA!\N
(cditor ), l nt erest Grou p 011 FOI/r Continents (Pittsburgh, 1958).
PLURALISMO 423
i
bin en el proceso dei poder misrno. Segn sea el grado de su interaccin
en el ambiente poltico especfico, los grupos pluralistas funcionan como
detentadores oficiosos o invisibles deI poder,
Bajo el punto de vista de Ia conformacin vertical deI proces,o ~el
poder, Ia intercalacin de los grupos pluralistas opera como una l~mlta-
cin impuesta aIos 'detentadores del poder. Cuando el individuo aislado
se une con otros en virtud de una comunidad eleintereses, tiene enlonces
Ia posibilidad de ofrecer mayor resistencia aios detentadores dei poder
esta tal que' si tuviese que enfrentarse aisladarnente: unido con ot ros,
ejerce una influencia sobre Ias decisiones polticas que corresponde a Ia
fuerza de su grupo. Los grupos pluralistas son,por J ?_,~,:~c:.~~rr:~,~:_ y .
frenos frente aI todopoderoSoLe'\I{a-til.---"- -.,-- -~
La siguii1ie-'exposici'n-sbre' i's'g~:~pospluralistas -t,ema de crec,ien~
te importancia en la ciencia poltica nacional y extranjera-> se fijar
slo, necesariamente, en Ias relaciones de estos grupos con el proceso
gubernamental.
EI pluralismo en la autocracia
En Ia actitud del poder estatal frente a Ia estratificacin pluralista de
Ia sociedad, se encuentra otro criterio ms para diferenciar los sistemas
polticos de Ia democracia constitucional y de Ia autocracia. La monar-
qua absoluta dei ancien .rgime francs trat de someter. aios g:upos
pluralistas. EI concorda to de Bolonia (1516) de FrancI~co I incluso Illte~-
t establecer Ia dominacin del Estaelo sobre Ia Iglesia, Hobbes, el mas
decidido defensor del Leviatn, llam J a atencin sobre Ias sociedades
privadas 'en el Estado que eran como Ios gusanos en Ias entrana,s ~el
hornbre, La estructura monoltica del poder en Ia actual autocraCIa,m-
siste no slo en lmonopolio "del poder "politico,qLle ~s! concen trado en
Ias detentadores ofcialesdel poder y'end pa~tido nico',.sino ~Ue exclu-
ye cualquier accin de ias gnlpospluralistas fueraHe Ia maquinaria
estatal y deI partido estatal. Los detentadores deI poder no pued,en tole-
rar ni Ia fragmentacin de su monopolio del ejercicio deI poder, mmucho
menos cualquier tipo de oposicin. Todos los impulsos de asociacin que
se producen entre Ias destinatarios dei poder sern controlados po~el Es-
tado y por el partido nico. Bajo el puno de hierro dei Estado p~hclaco se
elimina toda Ia vida orgnica de grupos y los intentos para reanimarla se-
rn implacablemente sofocados. En Ia Alernania nacionalsocialista esto
qued plenamente demostraelo con el destino ~~e.tuvier~n lo~grupos de
inters tradicionalmente ms poderosos -el ejercito, Ias iglesias, Ias altas
finanzas, Ia industria pesada y Ias sindicatos-o Ninguno eleeIJ os lleg a
tener influencia sobre Ias decisiones de Ia camarilla dominante."
2, Behcmot h, de FRANZ L, NEV~IANt-;(Nueva York, 1942) padece cl erro r funda-
I I
ELi PODER POL TI CO Y LOS CONTROLES VERTI CALES
PLURALI SMO 425
, I nico intento deI ejrcito de enfrentarse aI rgimen, Ia conspiracin
d,,1 Ode julio de 1944, fue un fracaso.
Asimismo, eri el mbito comunista de Ia U.R.S.S. ha dejado de existir
11111 linmica organizada de grupos, y ha sido sustituida por una movili-
H n artificial de Ia actividad de grupos contrclados por eI partido. Se
"llIlda uponer que Ias repetidas "purgas se han dirigido tanto contra Ia
11' uiimacin del.pluralismo fuera del Estado y deI partido, como contra
iullvl luos que se distanciaron de Ia lnea deI partido o se enfrentaron
Iuu 'I grupo dominante. Una autntica Iiberalizacin supondra no slo
di mlnuir Ia presin sobre Ias libertades individuales, sinotambin- rea-
u111 ir una estratjficacin social orgnica y pIuralista. Cuando' ~ri--rgimen
uuurtarono s<{siente 10suficientemente fuerte para someter absolia-
IIH'III' Ia vida d~ grupos, intentar canalizaria en instituciones ~~n-tr~Ia-
tlll ,t talrnente." .
grupo pluralista, en eI sentido ms amplio, es cualquierll..~oc~~c5.~~..E~
h~IE.9E.~s.9.11eJ ...,9nscientes.de.s!ls..~nt.~.r~~~scom.!!.Il~~,se)!.~~_l!pi,do de.J .9.E~
ma organizada. Estos intereses pueden ser de 10ms diverso: poltico
'.~l partido poltico es eI ms importante de todos los grupos pluralis-
tas-; religiosos -Ias iglesias-; econmicos -asociaciones de empresa-
rios y los sindicatos-; profesionales -gremios y asociaciones de profe- ,
:siones Ibres=-, y culturales -desde 105partidarios de Ia msica popular '!
hasta Ios propugnadores del nudismo.
En Ia sociedad multiforme americana, que por razones sociales y eco-
inmicas tiende especialmente a una escsn pluralista, se suele equipa-
rar, generalmente, los grup,?s pluralistas con los pressure groups (grupos
de presin). Aqu, sin embargo, se lleva a cabo una indebida simplifica-
;cin de unos fenmenos extremadamente complejos, y que adems no es
vlida, generalmente, para otros pases. Potencialmente, cualquier grupo
.pluralista organizado es tambin un grupo de presin (pressure group);
'sin embargo, puede existir1y hasta ejercer considerable influencia sin re-
currir a los mtodos utilizados por un grupo de presin. Cuando el grupo
,:sepreocupa exclusivamente de los intereses de los partidarios, puede
'permanecer completamente y_~uyr:<l.lJ .r:~Dt~ .._LpLQc~,sO_deLpo.d~r:; ..estes 1
grupos 'plralisfs"-slencicii;os son bastan~~_:.ar,?s.El otro extremo sera:
;un'grupci pluralista-puede _hab.ersejnc()rp~~9.? _~(,!,,:':lla. tor:!pa.J ,~I1.p(),~.e.:
'rosa en el proceso deI poder, que no ~~".$.~a.~er:I .... absoluto .P--~_~s~~i9pre- \-
sentrsecoffi'dufi'pressre' group:' n:~ vez que ha puesto bajo su control
i!personal de 10s detentadores del poder, se puede satisfacer con mante-
'ner Ia posicn conquistada y defenderse meramente de los competidores.
Ejemplos son' Ia Iglesia catlica en Irlanda o en Quebec, Ios militares
sen Ia Alemana imperial y en el J apn antes de 1945 y Ias burocracias en
"Prusia o Ia cIase de 10s mandarines en Manchuria. Bajo un grupo de : >
presin se debe de entender un grupo pluralistaque tende eliberad.
mente a promover los intereses de sus miembros influyendoen )os de-
tentadores del poder ydela 'opinin pblica: Finalmente, un lobby
-trmino americano meramente figurativo, derivado de Ia primitiva coso
.turnbre de coger deI brazo aIos diputados en el pasillo, e~_I~b.~Y,~!el
Parlamento- es una tropa de choque del grupo pluralista,' su cabeza
activa, cuya tarea es llevar laIuchporIos intereses a Ia arena pblica.
Los lobbies pueden identificarse absolutamente con el grupo pluralista,
pero esto no suele ser generalmente eI caso; funcionan como los coman-
dos mviles de Ios grupos de presin que representan y cuyo avance es
ms lento.
El pluralismo en Ia democracia constitucional
Frente a esto, Ia esencia de Ia democracia constitucional es que los
l'IIIJl . pluralistas ms diversos pueden participar ilimitadamente en el
1"II"S econmico y poltico. Todas Ias fuerzas sociales de importancia
1I 1\'11 garantizada Ia libertad de, competrenuncrcuito abiertode valo-
11", 1\1 libre juego de Ios grupos pluralistas corresponde al principio de
1I til, Iribucin der poder. Las --deisiones polticas de-Ios deteritadores
1IIII'Iitu ionales del poder presentan el compromiso entre Ias tendencias
I1 \'1'1/ untes de los intereses pluralistas de Ia sociedad. DeI forma ms
\ 111 \lI I, 1 s grupos de inters dan a cori~~~~"susobjetivos politicosocia-
I 11 bicrno,al parlamento, aI electorado y a Ia opinin pblica. El
1'1 IH Ipl de Ia libre organizacin de grupos en Ia sociedad est asegurado
I '111 I III 'ionalm~pte por el derecho fundamental de Ia libertad de asocia-
I li, llrultndo solamente por Ias exigencias de preservar el orden pblico
I, "/lIrid::ld del Estado. Lo significativo es que los grupos pluralistas
1111i'11 cur .cicndo, sin embargo, de una institucionalizacin legal que co-
11I }llImlh.: sc a su enorme importancia en ..-:1 proceso sociopoltico, y,
111111 1111 111 mos, de una incorporacin a Ia constitucin. En ningn otro
II"" 10li' ha mantenido tan viva Ia ideologa dellaissez faire clsico con
11111 IlIlwrnica tenacidad, como en Ia relacn entre los detentadores ofi-
I di IIl,l p der y Ias fuerzas pluralistas extraconstitucionales, que guan
1111"11 '111 in luso a los propios detentadores del poder:
/ 1II' lu lugar se hace necesario Ia aclaracin de ciertos conceptos. Un
)
1
111 111" ,iI '1"'[ que Ias grupos de inters ms importantes pudieror- resistir Ia pre-
h 11 01, I " ,,'UlO dei Estado y dei partido nazi.
I 1'11/. tnlra., pg. 460y ss.
I I' I' in s dctalles sobre este importante tema, vid. infra, pg. 442 y ss.
\
426
~L PODER POLTICO Y LOS CONTROLES VERTICALES
~;Los GRUPOS COMO BASE DE LA SOClEDAD ES'fATAL
r
Notas histricas sobre el plur alismo
Los grupos pluralistas son elementos orgnicos de Ia biologa de .laso-
cicdad estat,:t: Pertenecieron aI proceso del poder ~ucho ~IDtes--de que
M ntesquieu )' de Tocqueville, lIamndolos corps intermdiaires, les con-
.cdicran respetabilidad cientfica. Una investigacin extensa sobre el
r np I histrico de los grupos en el proceso deI poder no ha sido, aparen-
temente, emprendida todava; Ias observaciones de Mosca y Max Weber
sobre este terVa fueron simplemente incidcntales, no un anlisis sistem-
Iic de! fenmeno grupo en el proceso social. Un punto de partida,
III'todolgica!?ente irreprochable, en una investigacin de este tipo ten-
drfa que distinguir entre Ias clases sociales y los grupos pluralistas
1'1' piamentedchos. EI conceptode clases sociales ha sido conocido d~s-
ti . Aristtele~:y sus sucesores, que racionalizaron Ia coexistencia de .Ias
rIascs en el ti,ro de gobierno rnixto. Frecuentemente, fue una clase so-
('inl determin~da Ia que domin el proceso deI poder. Ejemplos son Ia oli-
nrqua de los senadores en Ia poca de madurez de IaRepblica romana,
I lase capitalista ccuestre en los sislos de Ia decadencia republicana
~ t: > ,
l'I ogun del perodo Tokugawa en el J apn y Ias clases monacales en eI
lumasmo del Tibet. Todas ellas dorninaban eI proceso poltico aI haberse
npr piado delaparato estatal como detentadores oficiales deI poder.
Por otra parte, Ia historia es rica en ejemplos de autnticos grupos
) luralistas qu:, sin identificarse con los detentaelores oficiales del poder,
IIpcraron [rente a stos como Iimitaciones al poder estatal. La burocra-
Iia, cn Ia po~aposterior deI Imperio romano y durante todo eI perodo
dl'i E tado bizantino, funcion como un cuerpo o institucin casi autno-
uio. dotado de sus propias leyes y regIas para Ia eIeccin del personal, eI
li', 'CI1S0 Y Ia deteritacin del cargo. Gracias a Ia objetividad y racionalidad
,'1\ 'I ejercici~, de su cargo, Ia burocracia fue el contrapeso de Ia seguri-
do I jurdica frente aIos frecuentes y violentos cambios en Ia cspide de
Ia pirrnide deI poder cesaropapista. En Ios estamentos deI feudalismo
l'11I" peo, en cambio, se organizaron autnticos intereses de clase -aristo-
rrncia, sacerdotes, burgueses (ciueladanos) y campesinos-, superiores a
II)~intereses de meros grupos pluralistas. No fue de otra manera en el
III ti '11 social estructurado feudalmente que existi, temporalmente, en
1,1 :.gipto de Ias faraones, en los Estados islrnicos y en China o J apn,
1\11 oposicin a esto, los gremios cn Ias ciudades medievales europeas fue-
1'(11) originariamente grupos organizados de intereses econmicos que pos-
I .rlormentc, como suel e ocurrir, adquirieron eI poder poltico de una c1ase
'o .ial.De igual ma.iera funcionaron los parlement s del ancien rgime en
FInncia, const ituioos en un grupo pluralista de profesionales; el resultado
PLURALISMO 427
lfinal fue, nuevarnente, que el grupo adquiri todos los rasgos de una
cIase social, pese a que el nmero de sus miembros fuese limitado. La
I Repblica de Venecia fue, por su parte, un orden de dominio sociopolti-
, co en el que un grupo pluralista, Ia aristocracia de los mercaderes, mont
Ia totalidad de Ia maquinaria estatal para el exclusivo beneficio de sus
intereses de c1ase.
EI pluralismo y Ia sociedad tecnologica de masas
As, pues, jeI fenmeno de Ia formacin de grupos y de su participacin
en el proceso deI poder no es nada nuevo. Alcanz, sin embargo, su pleno
desarrollo slo con Ia revolucin industrialycoriel advenimiento de 'Ia
sociedad tecnolgica de masas, 'Ninguna sociedad estatal moderna puede
ser--iuaJ iadi[ e~cl~'~iva~~nte a Ia luz de sus instituciones constituciona-
les y Iegales, prescindiendo deI papel que los grupos pluraIistas juegan
en el proceso poltico. Las races de Ia actual estructura pluralista son
d~masiaelo conocidas, y bastar aqui hacer una sumaria resefia: Ia indus-
trializacin bajo el capitalismo condujo a un crecimiento sin precedentes
de Ia poblacin, y a una correspondiente distribucin del trabajo y espe-
cializacin de Ias activielades profesionales. Esto, a su vez, produjo unas
tensiones crecientes entre los diferentes sectores -productores, distribui-
dores y consumidores->- de Ia econorna nacional. En esta lucha brutal de
competencia que vivi el primitivo capitalismo deI laisse: [aire, el indivi-
duo aislado que quera sobrevivir se vio obligaclo aunirse con los que
tenan una condicin profesional semejante. AI mismo tiernpo, cuando se
extendi Ia base del proceso del poder con Ia victoria ele Ia ideologa
democrtica, Ia democracia poltica tuvo necesariamente que compiemen-
''-.......,tarsecon su :actual estructura pluralista.
---"En toelos 'los Estados industriales, el pluralismo organizado tuvo nece-
sariamente que tomar rasgos semejantes: pero fue el ambiente de Ia em-
presa privada de Ias Estados Unidos el que ofreci el clima ms favora-
ble para Ia estructuraci6n pluralista de Ia sociedad. La diversidael de
" grupos alcanz aqu su grado mximo en virtud de diferentes factores es-
peciales. EI pluralismo funcional pudo crecer espcntnea y desenfrenada-
mente en una sociedad, basicamente, sin clases e igualitaria. A un pas
al que, segn Ia frase del poeta, le fue mejor porque no tuvo ni basalto
ni castillos, Ia formacin de grupos no necesit injertarse en los restos de
un esquema tradicional de clases, tal como fue el caso en Europa con su
pasado feudal. La riqueza natural deI pas y Ia habilidad, tanto innata
como condicionada por el media ambiente, de Ia poblacin plantearon
nuevas necesidades que tenan que ser satisfechas por Ia produccin
de nuevos bienes. La heterogeneidad racial y tnica ofreci puntos natu-
rales de cristalizacin para Ia diversielad de grupcs. Tambin Ia estructu-
428 "
IiL PODER POLTICO Y LOS CONTROLES VERTICALES
r? poltica tendia a Ia descentralizacin. Y, finalmente, el americano ha
sido desd.e sirnpre eI tipo deI animal social par excellence. Por naturale-
za gre~anos, ~ratables, sociables, necesitados de establecer relaciones con
'1 v~cl.no, los ,americanos se han designado a s misrnos como un pueblo
lu ~,~omers;.llevan, pues, en Ia sangre el impulso para formar grupos. La
nccion combinada de todos estos factores -y otros que no han sido aqu
n mb~ados- cre en Ios Estados Unidos Ia red ms completa y, al mis-
1110 tiernpo, ms complicada de grupos de inters, no quedndo-
les ~tra posibilidad en una situacin de competencia y concu-
1'1' meia que, bajo Ia fuerza de Ias circunstancias, conducirse ellos mis-
IIWS corr:o grupos de presin.ta penetracin de estos grupos en Ia estruc-
IIII'a social ha-alcanzado un grado en el que con justicia se puede hablar
ti una colectivizacin deI individuo. La mayora de los destinatarios deI
poder pertenece. en calidad de miembro o en otra relacin, por 10menos,
uno de estes grupos pluralistas o asociaciones de inters, siendo fre-
I II nte mantener lazos de unin con varios de ellos. Resulta comprensible
11\\ ' 10s Estados Unidos, dada su experiencia pragmtica durante un siglo
IcII .1 pluralisrno democrtico, desarrolJ aran un inters ponero por Ia
I -nciu de.la estructuracin pluralista de Ia sociedad. Es cierto que se
I1I producido una pltora de acertadas y correctas investigaciones con-
I II 11' sobre fenmenos pluralistas, pero hasta ahora no se ha podido
1111'1 ror Ia abrumadora cantidad de material en el cuadro total de una
11111 u funcional y unitaria deI Estado, tal como fue intentado en Europa
tun uc con .medios insuficientes- por Tnnies o Laski. Es evidente
'1IIi tudnva no ha surgido el Montesquieu americano.
(11' ~'asgo esencial, y no solamente limitado a Amrica, del pluralismo
Ii, 11(l11~l'ICO consiste en que se han borrado Ias fronteras entre los intere-
I 1'1 oumicos y polticos. En prime r lugar es mrito del marxismo el
111111'1' llnmado Ia atencin sobre el fundamento econmico del proceso
li'liI l, aunque Ias religiones polticas de nuestro tiempo han rebatido
1111, ,'111 'mente Ias simplificaciones doctrinarias deI materialismo histri-
'" 11' ,11 : siempre, Ia :conoma ha constituido Ia infraestructura del po-
diI pllll/J CO Y Ia seguir constituyendo siempre. Han dejado de existir
IliI I t11l11:ntc problemas puramente econrnicos o puramente polti-
" N111 'una cuestin poltica puede ser separada de sus repercusiones
111111111 : y, a Ia inversa, ningn problema econmico puede ser resuel-
I 11" I .di S polticos. Corresponde a esta transubstanciacion el hecho
li '1111 dncleo de cualquier ideologa poltica moderna yace en su esca-
1i 1I I ri' nmica. La poltica se ha convertido en Ia funcin de Ia
1IIIlilll ti, Y a Ia inversa.
/J " JHlu(a dejar de reflejarse esta evolucin en Ias relaciones de los
1111
111
pluralistas con el proceso poltico. La mayor parte de estos gru-
1"1 I f \ ori .ntda econmicamente, pero ellos buscarn promover sus
PLURALlSMO 429
~intereses influyendo o presionando directamente sobre los detentadores
del poder. EI xito en fomentar los intereses del grupo depende deI grado
de influencia ejercida sobre los detentadores polticos deI poder. A esta
; hay que afiadir que con el desarrollo deI Estado de bienestar y de una
amplia admi~istracin prestadora de servicios -fenmenos stos que
son, a su vez, el resultado de Iapresin ejercida por uno de estos grupos-
)slo Ia accn concertada de los miembros dbiles de Ia comunidad tiene
posibilidad de arrancar concesiones de los ms poderosos. Finalmente, el
desarrollo de los partidos polticos de masas ha acelerado Ia estructura-
, cin pluralista. Si el telas constitutivo de un partido poltico no tiene jus-
tamente como objetivo el promover el inters de una clase determinada
i-como en el caso de los partidos proletarios-, o est determinado ideo-
lgicamente de cualquier otra manera -como en los partidos confesiona-
les-,.Ios partidos formados a escala nacional suelen rechazar, por 10
general, el ser identificados con Ias necesidades de un grupo especfico de
"inters, o bien no est:'] en situacin de hacerlo.. Y esto por razones bien
pensadas: los partidos polticos tienen que aPeTr a Ia totalidad deI elec-
torado, independientemente de Ia profesin de cada elector individual, y
'sus filosofas sociopolticas tienen, por io tanto, que ser amplias y aI mis-
mo tiempo 10suficientemente indefinidas para acomodarse aIos intereses
:de todos; no pueden correr el riesgo de perjudicar a determinados gru-
! pos de inters aI favorecer abiertamente a otros. Esto explica que en Ia
, actual sociedad pluralista de masas los programas de los partidos se pa-
."rezcan entre s como dos gotas de agua, que cada partido aprenda de su
contrario y que tomen de l rasgos prestados, y que Ia formacin de Ias
: partidos no sea ningn sustitutivo de Ia formacin y estructuracin de
l~~p-os.
LA DINMICA DE LOS GRUPOS DE INTERS
No es ninguna casualidad que Ia forma moderna de los grupos de pre-
sin hayan surgido aI mismo tiernpo, hacia Ia mitad del siglo pasado, que
)os partidos polticos, y tampoco sorprende que sus estructuras de erga-
nizacin sean muy semejantes. En el primer perodo de Ia industrializa-
cin, Ias grupos de inters fueron asociados ad hoc para perseguir objeti-
vos limitados, desapareciendo en cuanto alcanzaban su objetivo. Un
ejemplo a este respecto fue Ia Cobdens Anti-Corn Law League, uno de
los primeros grupos de presin modernos.' En Ia actualidad, los grupos
pluralistas, igual que los partidos polticos, se constituyen generalrnente
como organizaciones permanentes. Igual que 10s partidos polticos, Ios
grupos de inters se encuentran bajo Ia experta direccin de managers
5. H.D.J ORDAI\, The Pclitical Method s of the ant i-Coro Law Leaguc, en Ali/C'
rican Political Science Review, XIII (l9n), pg. 38 y ss.
.',
430
EL PODER pOLTICO Y LOS CONTROLES VERTI CALES
profesionales, estn altamente burocratizados y mantienen un funciona-
miento constante: aplican todos los medias tcnicos conocidos de Ias re-
laciones pbljcas para atraer, a Ia mayor escala posible, adherentes que
ornpartan sus intereses. Hace tiempo que han dejado de ser organizacio-
nes puramente voluntarias y sin una estricta filiacin. En muchos casos
'S obligatoria Ia cualidad de miembro de uno de estas grupos como re-
quisito para e-Iejercicio de una profesin especfica. Frecuentemente, dis-
ponen de sumas econmicas considerables obtenidas por medio de con-
uibuciones voluntar ias o de cuotas obligatorias para los miembros, o a
travs elearnbas posibilidades. Dado que Ia gran mas a de los miembros se
.ornporta pasivamente, en Ias estructuras internas de estos grupos -nue-
varnenre, igual que en 103 partidos polticos-, hay pocas huellas de princi-
I is democrticos. EI liderazgo deI grupo est en Ias manos de una oligarJ
qua profesional y generalmente autonornbrada, que se justifica a s mis-
ma por 105 xitos a1canzados en relacin con los intereses comunes dei
r IpO. ~: ; ~.
No se dispone de clasificaciones vlidas de los grupos pluralistas basa-
rlns CI1 estudis comparativos. De todas formas, el material que ofrece Es-
I Idos Unidos+con Ia estratificacin pluralista ms articulada, puede servir
(' mo un modelo tpico para Ias var iacicnes existentes en cada pas. Nu-
111 ri arnente; el grupo pluralista ms importante es el constituido por Ias
I I' ias.Por su intluencia poltica, los partidos polticos ocupan elprimer
111J ':1 r.Las categoras ms importantes dentro de Ias grupos de intereses
1'1.' nmicos son Ia industria y los negocias, divididos, a su vez, en rnulti-
111(1Ic grupos enfrentados frecuentemente entre ellos. La clase obrera, en
\ lI!bio, organizada en Ias sindicatos y en sus asociaciones afiliadas, cons-
IIIU C fundamentalmente un frente cerrado, aunque aqu tambin han
1',I'lid durante largo tiernpo subdivisiones en los Estados Unidos, tal
I um todava-siguen siendo corrientes en Europa. Son relativamente ho-
IIlol,lncos y cerrados -en cornparacin con los restantes grupos plura-
l '.ln:;- los grupos de carnpesinos que, por 10menos cn Europa, estn
II ccucntcmente unidos cor Ias cooperativas. Posiblcmente Ia mayor cohe-
11' 1\ .xste en Ias organizaciones profesionales de los mdicos, abogados,
111 qui I ctos y actividades scrnejantes que exigen una preparacin especial;
I 'd I: a ociaciones estn organizadas hasta tal punto, que el grupo profesio-
1 1 1 1 Iunciona como una corporacn casi autnoma o como grernio, dotado
di' III} .xtcnso poder disciplinar.o sobre los miembros inscritos." La ex-
l
(I, obre Ia disciplina profesional dominante en uno de estos grupos, vid. WILLlAM
I IlIlS0'l,Jnstice and Administrcuive Law: A Study oi the Britisli Constitutiori
11um" cs, 1928),pgs. 176y 55., 310Y ss. (sobre los llamados domest ic tribunais). Se-
1I11'lillll.Facul tadcs de selj-governnient existcn en Francia en Ias ordres projession-
/11'/\ (Il( " cjemplo, abogados y mdicos). Vid. ANDR HEILBRONNER, Le pouvoir profe-
hlll ,1",'11 VII .eil tl'Et at, E/lides et document s (Paris, 1952),pg. 33y 55. EI colegio
PLURALISMO 431
c!usin deI grupo significa Ia imposibilidad de seguir ejerciendo Ia profe-
sin. Otras categorias de grupos de inters son los excombatientes, que
suelen ser, generalmente, un grupo de presin particularmente virulento;
tambin hay.que recordar aqu a 105 grupos tnicos y lingsticos en Esta-
dos con diversas nacionalidades, as como los grupos reformistas que
quieren cambiar ciertos aspectos de Ia realidad poltica. Los ltimos tres
grupos son asociaciones pluralistas sin una orientacin claramente profe-
sional. Finalmente, por muy sorprendente que parezca a primera vista,
Ias burocracias ccnstituyen, frecuentemente, grupos de presin organiza-
dos y lobbies dentro deI a; .irato gubernamental mismo; estas grupos
existen en forma ms o menos articulada en todos los pases cuya adrni-
nistracin cuenta con funcionarios de carrera. Es una peculiaridad de Ia
Unin americana, tambin corriente en Iberoamrica, los grupos de pre-
sin constituidos por los militares, subdivididos segn Ias diferentes ar-
mas, y frecuentemer.te hacindose Ia guerra entre s.Entre todos Ias gru-
pos pluralistas, el peor organizado y el menos eficaz contina siendo el de
Ios consumidores. La razn de esto yace en parte en que Ia universalidad
i de Ios miembros se opone a uno organizacin, y en parte porque el ama de
casa que, tomada por s sola es el miembro ms importante de Ia cornu-
nidad, ofrece mayor resistencia a organizarse que cualquier otro grupo
profesional. En Europa se cubre Ia laguna, por 10menos hasta un cierto
grado, a travs de Ias cooperativas de consumidores, un grupo pluralista
que, comprensiblemente, no goza de gran favor en el ambiente de nego-
cios de los Estados Unidos. En Ia prctica, todas estas categoras se inter-
fieren y estn escindidas en innumerables subgrupos que frecuentemente
persiguen intereses contrapuestos. Adems, no ha sido analizada todava
debidarnente Ia relaciri entre 105 grupos pluralistas ms poderosos, los
partidos polticos y Ias grupos de inters de orientacin profesional.
Es evidente que el anterior esquema c!asificatorio se basa largamente
en Ia experiencia americana y que no puede ser aplicado, sin ms, a todos
los pases actuales, a pesar de que Ia evolucin universal hacia una tecno-
Ioga de masas tiene que conducir, necesariamente, a que en otros luga-
res se forrnen parecidas estratificaciones de grupos. Por otra parte, fuera
de Estados Unidos apenas ha empezado Ia valoracion de Ia enorme can-
tidad de material emprico.' Las siguientes observaciones son tan slo
apuntes para un cuadro totaL
de abogados con una disciplina profesional existe en Alernania por 10menos desde cl
Estatuto de abogados (Rccht sanwasord nun.g) de 1878.
7. Sobre Inglaterra, vid., por ejemplo, J . Ivon J E~NING5, Parliament (Cambr idge ,
1939), pgs. 31 y ss., 171Y 55., 225Y SS.; SA~!UEL H. BEER, Pressure Groups and Part ies
in Great Britain, en AlIlerical1 Political Science Review, L (1956), pg. I. EI inters
cientfico por el pluralismo crece rpidamente en Francia; vid., por ejemplo, Ia colec-
cin de trabajos sobre Ias elccciones para cuerpos sociales y polticos en Ia Rcvue
[ranaise de science politique, VI (1955), pg. 221y ss.; HENRY MENDRA5, Lesorga-
1\
st, PODER POLTICO Y LOS CONTROLES VERTICALE.')
In constitucin de grupos de Ia clase trabajadora presenta eI mximo
11<I, rrrollo en Australia y en Nueva Zelanda. EI rgimen de cooperativas
I I muy extendido en Escandinavia, Holanda y Suiza. Intereses clerica-
I1 religiosos estn representados de Ia forma ms eficaz en regiones
11l1()llc.s de Europa. En Ia organizacin de grupos de intereses burocr-
I I I), Tancia est a Ia cabeza, mientras que en Inglaterra, Alemania y
I II I. I, los grupos burocrticos ocupan una posicin secundaria en rela-
I liIl ' n Ias asociaciones de inters (Interesscnverbiinde}, 10que tiene
\I 111'1 y n en cada uno de estes tres pases, en diferentes razones histri-
I II I) I lgicas; En Inglaterra y en Francia, en cambio, 10s maestros y
1111)1 'S rcs de Ifl ensefianza primaria y media estn plenamente organiza-
dll , Illi mtras que sus colegas en Alemania 10estn considerablemente
1111'11( '>, Y no pi~nsan en conducirse como grupos de presin, estando esto
11111I11\::<i n nuevamente con el heeho de que se sientan funcionarios del
I I Ido. as organizaciones colectivas de 10s intereses agrarios presentan
I1 1IIII,ximafuerza en Francia y en Escandinavia. La indstria, el comer-
I li, 111', profesines presentan, en cambio, por todas partes, un grado m-
11111) (k rganizacin en grupos pluralistas. Las razones por Ias cuales en
"1111 IL! es sbbresalen determinados grupos de inters y en otros no,
1
11
11 dl'l\ S'r estudiadas por investigaciones histrico-sociolgicas en casos
11111111 I()S,perohasta hoy se carece todavia, completamente, de puntos de
I 11I liI, Il1ctodolgicamente tiles, para emprender un anlisis comparado.
L\s TCNICAS DE OPERACIN DE LOS GRUPOS DE INTERS
I I Il1cnic<ls,que utilizan los grupos de inters para influir en el prece-
) di I 11
1
) ler dependen, en gran parte, del correspondiente tipo guberna-
1111111 I1Y .ambian de pas a pas. En general, su actividad va dirigida,
I 111111 I I elos 105medios de inforrnacin, persuasin y propaganda, a
111" 111', detcntadores oficiales del poder: al gobiernc y su burocracia, al
I 111111111'111) 'sus polticos y a Ia mesa de los destinatarios del poder, en
11I 11dI! I le electores, pero tarnbin, y no en ltimo lugar, a otros gru-
I I 11
1
111 illstas. Ni aun 105mismos tribunales, que se suponen neutrales,
I11I huuuncs, siendo ya una razn para que estn sometidos a esta in-
11111111.11'1hccho de que 10s jueces sean, al mismo tiernpo, miembros del
I Id"" li, .n jusiicia clasista 11asido un eslogan corri ente de Ia oposi-
11111 I I) I \ suropa continental, y con frecuencia era realmente algo ms
1111111\1 iplc eslogan, ya que los jueces se reclutaban preponderante-
I I III1l'lllrl.! Ias clases sociales altas. Pero aun donde estn ausentes bur-
I I f lll' 1111eis ~c clases, es necesario una fuerte personaldad en el juez
I' 11111"\' til' 1: .1sutil presin pluralista. Este aspecto de Ia mentalidad ju-
1111111111 1'1 J p lit ique, cn Reme [ranaise de sciencc politique, V (1955), pg. 736;
,\ 1111 \' ,1111,t.es groupes ele uression el1 France (Paris, 1957).
PLURALISMO 433
)
(
diciaI ha sid~ debidamente atendido en Ia escuela realista de Ia teoria
.jurdica americana. .
I Dicho de 'una manera concreta: 10s grupos de inters intentan, bien
penetrar en el marco de los detentadores del poder oficiales -en el go-
bierno y en el parlamento- para perforar desde dentro, o bien influyen
en el miembro individual del gobierno o deI parlamento desde fuera.
Y cuando sea posible, aplicarn ambas tcnicas.
, La infiltracin ~n Ias detentaores deZ poder
EI medio ms importante para acceder a Ia funcin de tomar Ia deci-
sin poltica a travs de Ia infiltracin en Ias filas.de 105detent~~ores
mismos deI poder es eI partido poltico. La estrategia de Ia operaclO~ es,
sin embargo, diferente. En los sistemas pluripartidistas, un grupo de l~te-
rs que sea suficientemente fuerte para disponer de un~ masa de.partida-
rios puede montar un propio partido poltico -partido. de mtereses
econmieos a diferenciadel partido deolgcov=-. Los diputados elegi-
dos bajo su estandarte representan tarnbin en el parlamento. aI grupo de
inters que los ha enviado a l.Entre ambas guerras mundiales fueron
corrientes los partidos de intereses econmicos en Ia Europa ~entral y
oriental. Aun 105moderados suizos tuvieron que conoc~rlos.S ltJ mam~n-
te, han perdido eI favor deI electorado, aunque eI partido ~e 10s refugia-
dos en Ia Repblica Federal Alernana (el bloque de Ios p~lVados del ho-
sar y vctimas de Ia injusticia) y los poujadistas en Francia sean agrupa-
~iones de este tipo. Su entrada en el parlamento.ha estado favoreci~a por
i el sistema proporcional, siempre y cuando pudieron superar Ia ~l~~sula
deI cinco por ciento u otras limitaciones dictadas contra Ia eSCISlOnde
partidos. Una vez en el parlamento, est.n en situacin .~e obtener benefi-
cios para sus propios asuntos en radical desproporcn con su fuerza
numrica. Cuando son aceptados en una coalicin gubernamental que
tan slo dispone de una mayora justa, funcionan como grupos de ~re-
sin sin disfraz, exigiendo su precio para. continuar apoyand~ aI gobier-
no.Este tipo de partido poltico aslado.rsuele ser usado amplIament~ en
Europa para promover y fomentar intereses religiosos. Estos partidos
son tradicionales en todos Ios Estados con fuerte poblacin catlica. En
Ios Estados Generales de 10s Pases Bajos, Ias dos confesiones estn ac-
tualmente representadas por no menos de cinco partido~. En IaRep~~ica
Federal Alemana, el partido mayoritario ostentando el liderazgo POhtl~O,
Ia Unin Cristiancdemcrata, que pone valor sobre su carcter aconfesio-
nal, ha desarrollado una aritmtica confesional extrernadamente refinada
8, KARL BRAUNIAS, Das parlament arische W~lzlrecl1t (Berln, 1932), vol. II, p-
gina 88.EI ejernplo suizo son los Indcpendientes de G.Duttweiler, un grupo de prc-
sin de Ias consumidores.
436 :EL PODER POLTICO Y LOS CONTROLES VERTlCALES
(
se acercan a l a travs de sus consejeros o de sus relaciones personales.
10cual puedejocurrir hasta en el campo de golf.Una parte deI trabajo de
los lobbies S} lleva a cabo pblicamente; los interrogatorios (hearings )
ante el Congreso y los comits investigadores son su campo de batalla
preferido, Pero Ia mayor parte de su actividad permanece, como un ice-
berg, bajo Ia superficie.
Adems, gran parte del trabajo de Ios grupos de presin y de Ios lob-
bies est consagrada a Ia tarea de ganar eI apoyo de Ia opinin pblica
para sus objetivos. Los lobbies no se identifican con un partido, sino que
son estrictarnente bipartidistas o, mejor todavia, estn por encima de Ias
partidos, aunjcuando saben muy bien en cul de ellos podrn obtener
ms beneficies para su asunto. Un deslumbrador juego de artificios con-
sistente en Ias ms refinadas tcnicas de relaciones pblicas, ser monta-
do para educr aI pblico americano, aunque no siempre con fines y re-
sultados edificantes: sobre esto puede testimoniar cualquier papelera en
cl pas, en Ia ~ual infinidad de irnpresos y anuncios encuentran una tum-
ba sin gloria, trados a Ia casa par un corre o que ni fue llamado ni desea-
do. EI pblico est inclinado a aceptar esta avalancha de propaganda
omo un signo de una sana democracia pluralista, sin darse cuenta de
que toelo est-montado por unos invisibles detentaelores deI poder, Ias
poderosos grupos de inters, que se sirven de Ias ms sutiles tcnicas deI
anuncio y de Ia publicidad. En honor a Ia justicia, hay que sefialar que
entre tanta causa, algunas son merecedoras del inters pblico.
Los esfuerzos legislativos de someter a control a los lobbies por medio
de un registro y de Ia obligacin de hacer Ias pertinentes declaraciones,
han resultado completamente ineficaces, en parte por Ia ausencia de coac-
cin judicial, pero, sobre todo, porque ellobbyismo ha sido aceptado por
Ia opinin pblica como un fenmeno inherente a Ia democracia ameri-
ana.
ll
Tampoco aqu el material comparado permite ninguna generalizacin.
Scgn Ias tipos de gobierno, Ia actividad de los grupos de presin se man-
ticne, bien en un cuadro ms limitado que en los Estados Unidos, bien
t icne que ser llevada a cabo por caminos ms respetables. Dado que en
Inglaterra Ias decisiones polticas fundamentales estn tomadas exclusi-
vamente por el gabinete, y Ia Crnara de Ias Comunes Ias confirma tan
slo, no tendr sentido para los grupos de inters el querer influir a tra-
vs de los lobbies en los miembros de dicha cmara. EI Parlamento y Ia
11. Regulatidn of Lobbyr.g Acr, Titel II dei Legislative Rcorganization Act de
1\146, 2 U. S. C. 26170. La ley fue declarada vlida por Ia SI/preme Court en el caso
Unit etl St at es v. Harris (347 U. S. 612 [1953]); vid. tarnbin federal Lobbyng Act :
A Rcconsidcration, en George Washingl01l LaIV Revicw, XXI (1953), pg. 585 y ss.
Rccientcrncnte, se" ha dado cucnta de unas multas impuestas a dos abogados tNev:
York Times, 15de diciembre de 1956), porque no se haban registrado como lobbyis-
tas cn conexin c?-n Ia accin de Ios productores en favor dcl Natural Gas Bill de 1956.
s
s
PLVRALlS~!O
437
opinin pblica desaprobaran fuertemente que un member of Parliament
Iuese entretenido por un lobbyista, tal como ocurre con su colega ame-
ricano, y que con esta ocasin le ilustrase sobre determinados proyec-
tos legislativos muy queridos para el grupo de inters. Por ello, en Ingla-
terra, no hay lobby en el sentido americano. Pero presin d~, intere~es,
aunque no en Ia forma de abiertos grupos de presin, e~tarr:b~en c.ornen.
te en Inglaterra. La presin se dirige sobre Ia burocracia .mmlste:lal y Ia
poblacin, en su totalidad, con Ia esperanza de que .esta mfluencia, se fil-
trar a travs de los electores en Ias decisiones polticas que tendran que
ser tornadas por el gobierno.. . 12
Los grupos de presin en Alernania -desde el Impeno hasta Bonn=-,
se aproximan mucho a Ia situacin en Estados Unidos, aunque por ahora
falten los aspectos menos felices de los lobbies americanos. Suelen prefe-
rir Ia media luz de los bastidores a Ias candilejas de Ia escena. Pero los
grupos pluralistas ms importantes -industria, .agricultura. y. sindica-
tos- desarrollan tanto ai nvel federal como aI nvel de Ias Lner una
influencia enorme en Ias decisiones polticas y en Ia legislacin que Ias
realiza. Suelen operar por sus portavoces en el Parlamento, por media de
sus contactos laterales con hombres claves en el gobierno y en Ia buro-
cracia ministerial, y por sus rganos de prensa.
Participacin de Ias grupos de inters el1 el proceso gubernamental
La importancia de los grupos de inters en, l~ gestin ~el ~stado mo-
derno queda reflejada en los Estados democrticos conStltuclOna~es por
Ia poltica del gobierno de consultar a estos grupos sobre Ias medlda.~ le-
gislativas, o por el hecho de ser consultado por ellos. Los gr~p~s de l~te-
rs traen consigo el conocimiento de Ias expertos y de los tecmcos; ~l l~
burocracia ministerial mejor preparada puede conocer los detalles tecrn-
cos necesarios para Ia regulacin de los complejos fenmenos de una
sociedad tecnclzica. EI paternalismo del Estado ha sido arnpliamente
sustituido por una colaboracin vcluntaria con los grupos de inters.En
los Estados democrticos constitucionales, esta prctica est tan incorpo-
" rada que se puede hablar de un uso constitucional n.o escrito, Esta situa-
cin puede ser aclarada de Ia mejor manera con el ejemplo de uno de los
12. Es creciente cl inters cientifico en Alemania sobre esta materia. V. WERNER
WEDER, Spamlllngell 1I1ld Krdfle im IVes/deUlschell Verfassullgssyslen; (Ham!)1\rgo,
1951), pg. 49 y ss. y passim; K.~ISER, op. C/I., en 12. nota 1de este captulo, pago 181
v 55. Rl'PERT BHEITLI!\G, Die Verbdl1de der Bunesrepublit: (Meisenheirn am. Glan,
'1957) (Ia exposicin ms completa y ms profl!nda); THEODOHESCHEI'DURG, Staat s-
aut or itiit und Gru ppenegoismus (Dsseldorf, 19)5); dei mlsmo~ fIerrschafl der Ver-
biinde (Stuttgart, 1956); los dos ltimos libros con una concepclo~ no diferente d<:,Ia
aqui defendida. Vid. aderns H. GROSS, Ilnt ernehmer 1!1 der Polit i): (Dsseldorf, 19)4).
Una buena visin se encuentra en el pequeno escrito de HAt-iS HUDE!<, St aat L/l1d
Verbal1de (Tubinga, 1958).
EL PODER POLTICO Y LOS CONTROLES VERTICALES
111~pequenos pases europeos, dotado de una estratificacin pluralista
1111I dcsarrollada.
J \n Suecia ~y en menor grado en Suiza- los grupos de inters son
Idl\ I I' y, aunque sin una regulacin legal expresa, estn incorporados aI
J IIOl'C' de decisin poltica. Los diferentes consejos y comits en los que
I I 11 representados los grupos de inters y los ministerios del gobierno,
I ().upan de laelaboracin.comn de los proyectos legislativos, siempre
V \ 11Indo los grupos de inters sean afectados por Ias medidas en cues-
I 1111, Ln fama de Suecia de ser un modelo de democracia pluralista se
1111I '11el hecho de que Ias organizaciones pluralistas ms importantes
I'J llprcsarios, industria, agricultura, profesiones libres y hasta Ia Igle-
I I ,participaJ \ igualmente en Ia preparacin de Ia legislacin. EI subsi-
1'11ente proces:parlamentario pone tan slo el sello oficial a Ias leyes
1/111'.ntcriormente fueron acordadas entre el gobierno y los grupos plura-
I II~.IJ ~
1,111. lrncnte, .sta prctica sin regular de los contactos de los grupos de
11I11j'(.)s con los ci:etentadores oficiales del poder a travs de grupos de pre-
II 11 J obbies ha conc1ucido, recientemente, a su reconocrnento legal;
I I\l supone Ia ceptacin de una de Ias consecuencias ms importantes
di 11trausformcin del Estado legislativo en Estado administrativo. Dis-
1"' j nes de este tipo legalizan Ia participacin de los grupos pluralistas
II11,1 obierno yen Ia administracin. Inglaterra y el continente estn en
Iv I1k1l1tObastante ms adelantados que 105 Estados Unidos. En estos
111,\'S 'e otorgar, frecuentemente, a los grupos de inters el acceso ofi-
I I11 legtimo a' Ia administracin real de amplios campos de los asuntos
11111 11' s que Iestafectan en prirnera lnea. Esta situacin ha sido caracte-
I ItI \ acertadamente como pluralisrno administrativo s.>'
UnI pltora de instancias administrativas con Ias ms diferentes asig-
11111 OJ lI.!S -boartls, cornmis sions authoriiies, councils, o sus equivalentes
I II ut )' idiomas-, han florccido como flores en Ia primavera, en parte en
II iuudro de los ministerios existentes, pero con frecuencia completa.
11111111.: ti sconectadas e ndependenres. Estas instancias estn ericargadas
111('Ice,ular Ias ms dferen.es funciones administrativas, y, frecuente-
11.La prctica dei agrec bil/ en Illinois tiene semejanza con Ia costumbre
"" ,: ni nguna prpuesra de ley importante ser discutida por Ia Asarnblea legisla-
111'11 lotes de no haber sido aprobada por las Cmaras de comercio, Ias asociacio-
111til' fabricantes y Ia unin de sindicatos AFL-CIO (vid. W.W.WIRTZ, Government
I,V l'rlvntc Groups, en Louisiana Law Review, XIII (195253), pg. 440 y S5.
I~. !\LF1U,IJ IJ E GRAZIA, Public and Republic, Political Represent ation in America
Ulill.'\'il York, 1951{, Para Inglaterra, vid. O. HoolJ PHILLIPS,.The Constitutionol Law
111(,/('(/1 Brit ain and lhe Commonweauti (Londres, 1952), pago 306 y ss. Sir ARTHUR
,11111 1',Q:/asi-Goverllll1ent Boar ds since 1918,en sir G.Campion (editor), British
I HI\"'/I/IIICnl since 1918(Londres, 1950" pg. 157 y ss. Para Francia, vid. CHARLES
( 11111(, Droit publi et vie conomique (Paris, 1949). Para instituciones comparadas,
I/ti KIIISER, op. Ci~ :, en Ia nota) de este captulo, pg. 27.\ y siguientcs.
PLURALlSMO
I fi'
mente, gozarn de potestad normatva: sus tareas se re eren, por eJ em~
plo, aI selj-governmeni de Ias profesiones, a Ia regulacin del mercado y
de los precios, 'a cuestiones culturales y, en especial, a Ia administra-
cin de los servicios y establecimientos sociales. Ouiz Ias ms interesan-
t~s e importantes sean Ias corporaciones pblicas, que estn encargadas
de dirigir Ias in'dustrias nacionalizadas en Inglaterra y en Francia (car-
b6n, gas, electricidad, transportes, aviacin y -antes de 1953-, acero en
II~glaterra; carbn, seguros, ferrocarriles y banca, en Francia). EI objeti-
vo de estas autoridades independientes es librar Ia administracin de es-
ds ramas econmicas nacionalizadas del control directo deI gobierno, de
los partidos y tambin deI parlamento. Frecuentemente, los grandes gru-
pos de inters estn oficial u oficialmente representados en estos comits
administrativos. En Ias industrias nacionalizadas francesas se ha he-
cho corriente una estructuracin tripartita, segn Ia cual estarn repre-
sentadas en Ias correspondientes entidades los trabajadores, los consumi-
dores y el gobierno." EI Labor Relations Board en los Estados Unidos
est estructurado de forma semejante. En Ia actualidad este proceso si-
gue sin regular, completamente asistemtico y con frecuencia depen-
diendo de Ias necesidades especiales de una determinada rama econrni-
ca. De todas maneras, no es difcil apreciar aqu el principio de Ia in-
corporacin legal de 103 grupos de inters aI proceso gubernamental y
administrativo ..Esto no significa, por otra parte, que actualmen te Ia
prctica tradicional de 10s grupos pluralistas de influir en el origen mis-
~o del proceso legislativo haya disrninuido, o que sea considerada ya
innecesaria.
EL INDIVIDUO EN LA SOCIEDAD PLURALlsn
(Ou ser del individuo en Ia sociedad pluralista? AI agruparse con
otros que se encuentran en Ia misma situacin profesional, es indudable
que ha ganado seguridad social y econmica. Su grupo le proteger con-
tra Ia concurrencia desleal de otros miembros del mismo grupo, as como
contra Ia presin de otros grupos concurrentes. Pero el precio es dcma-
15. EI Cansei I d'Administration puede servir de ejemplo. Es Ia autoridad admi-
nistrativa central para Ia industria francesa dei carbri, nacionalizada desde 1946.
Entre sus diecinueve rniernbros, seis sern nombrados por el gobierno, seis por los
sindicatos, delegados como representantes de los empleados y trabajadores, y seis
miembros representando a 103 consumidores; entre stos, tres estaran elegidos entre
Ias industr ias ms importantes consumidoras de carbn, uno por Ia cabe~a orgamz,a-
dora de las associations [amiliales y dos por los sindicatos, que tarnbin cuidarn
as los intereses de Ias consumidores (vid. K,IISER, op, cii., en Ia nota 1 de este capi-
tulo, pg. 168 y ss.). via. tarnbin WrLLlAM A..ROBSOX, Nat ionalized I~duslI ..ies )in
Britain and France en AlIlencan Political Science Review, XLIV (19J O), pago _00
y S5.; M. EI!';AUDI, M~l:RICE BY Y ER!,;ESTO ROSSI, Nationaliuuion ill France and Ltatv
(It haca, N. Y., 1955).
439
440
EL PODER POLTICO Y LOS CONTROLES VERTI CALES
siado alto: (,ha cambiado un amo por otro. Se nos suei e decir que ha
comenzadoJ a poca dei hornbre rnedio ( comrnon man }. Pero este com-
111011 mal1 t;0 tiene mucho que decir en su poca. Recientemente un
periodista ~~ericano ha expuesto expresivamente el siguiente diagn6sti-
co: como 'olectividad nosotros (esto es, el pueblo americano) somos Ia
rnayor y ms poderosa fuerza deI mundo. Pero como individuos nos arras-
trames poruna calle que no conduce a ningn sitio. Durante ms de cin-
co meses alafio, nos esforzamos sin remuneracin (porque en estos me-
ses tr~bajamos. slo para Ios impuestos), no tenemos ninguna voz en el
retorcido labennto de Ia poltica del poder, estamos reglamentados por
Ias costumb:-es, anestesiados intelectualmente por Ia televisin, indeferi-
sos frente a-:las manipulaciones de Ios precios, prisioneros en el caso de
l~nco~t1ict~i~entre trabajo y capital, sufriendo una imposicin fiscal para
nnanciar u~a carrera de armamentos en Ia que ninguno de los concu-
rrentes pue-!eesperar Ia vctoria sino slo Ia destruccin."
,-2. La soberania del grupo es incompatible con Ia soberana del individuo.
La libertad ;,enel ejercicio de su profesin en lugar de fortalecerse se ha
\~elto ms precaria. La pertenencia aI grupo le some te a Ias reglamenta-
c~ones, a.Ias;,condiciones y normas deI grupo profesonal, le liga a su c-
d,lg~sO~lal ~m,oral y le somete, con bastante frecuencia, a su poder dis-
ciplinario. S~ libertad de accin ha sido considerablemente cercenada a
lra~s de Ias' directrices profesionales del grupo. Lo que ha gana do en se-
guridad ecohrnica, 10 ha perdido en autodeterminacin individual. Co-
gido en Ia r~d de Ia sociedad pluralista, el individuo est en peligro de
ser colectivizado. .
Apenas e'snecesario aportar material sobre esta situacin. Basta hacer
refcrencias ~.~as limitaciones a que estn sometidos patronos y obreros
<: ~Ia regulain de Ias condiciones de trabajo y fijacin de salarios a tra-
ve? de Ios c9nvenios colectivos sindicales, a Ias limitaciones de Ia indus-
[na y el ?o~,ercio a travs de Ias prcticas de los crteles, por Ias que se
impondrn ~recios fijos y condiciones de venta -conocido esto en Am-
rica, como Iegslacon [air-trade, bajo 10 que se entiende Ia prohibicin
de bajar los precios mnimos de venta, establecidos por los producto-
res-. En especial, los sindicatos han asumido, en grado considerable el
papel deI gobierno: controlan Ia vida de millones de miembros y exigen
de ellos un grado de lealtad y de sometimiento que no es inferior sino
que es superior a los deberes exigidos por el gobierno poltico. Estas con-
t
16. J, F: SAlJ NDERS, cn Clevelatul Plain Dealer de 10 de fcbrcro de 1958. Para una
1l13nlfcstaCIOI1.semejants en Alcmania, vid. H.O.WESE~\ASi\, Die Macht beschrnkt
dcn [reler: .Ma;kt, en Sd deut sche Zcit ung, nms. 137-138 de 10 de junio de 1957_
vi. tarnbin lcas penetrantes observaciones de E.BOHLER, "Der Mensch in der 1110-
dernen Wirtschaft, en Neue Ziircher Zeituug, nms. 2,095-2.102 de 18 y 20 de julio de
1957: Par~ un:!:'cxposicin de Ias condiciones americanas, extraordinariamente ilus-
t rat rva, vid. Wy-LIA~\ H. WHITE jr., The Organization Mall (Nueva York, 1956).
PLURALISMO 441
, sideraciones no deben ser interpretadas como una negativa al movimien-
'to sindical o a Ia formacin de crteles; por muy criticadas que puedan
ser, estas nuevas instituciones y prcticas se han convertido hoy en par-
ires integrantes de Ia dinmica de una sociedad pluralista, prisionera de
"una competencia sin piedad, y sin Ias cuales reinara Ia guerra de todos
contra todos. Pero solamente perrniten sacar una conclusin: de forma
.:creciente se va sustituyendo y complementando el gobierno del Estado
, por el gobierno de los grupos privados extraestatales. Los grupos plura-
listas se han convertido, en 10que atafie a sus miernbros, en un verdade-
j ro gobierno que establece Ias normas profesionales y sociales. A esto hay
J que afiadir que por su mera existencia, estos grupcs extienden su influen-
cia tambin a todos los miembros de Ia misma rama profesional, an
; en el caso de que no estn unidos al grupO.17j~
, Ya no hayl que temer slo al Estado; eI-.,q;olador der Ia libertad indi-
i vidual es ahora el despotismo de los grupos pluralistas.jfin este implaca-
j ble proceso de colectivizacin del indivduo, el pilar del liberalismo cl-
sico, Ia liberthd de contrato; ha sido minada. Tan slo en casos extraor-
, dinarios se puede emancipar el individuo, en virtud de una determinada
;posicin de poder, de Ias condiciones dictadas por el grupo sobre su exis-
tencia socioeconmica. Pero no hay escape posible a Ia reglarnentacn
; que el grupo hace de su vida diaria. La autodeterminacin contractual ha
; sido sustituida por el contrato obligatorio y colectivo, en forma de 10 que
en Alemania se llaman Ias condiciones generales de contratacin (allge-
: meinen Gesch.djtsbeingungen ) y en Ia terminologa anglosajona el CO/1-
itract of ahesion?" aquellas normas obligatorias en Ias relaciones con-
tractuales que se establecen en una produccin, distribucin y consumo
; masivos de servicios pblicos y privados. La potestad reglamentaria de
; los grupos de, inters se extende con sus tentculos a todas Ias formas y
manifestaciones de Ia vida diaria: transportes y seguros, diversiones
: y arrendamientos, servicios y bienes de consumo.
Es cierto que tambin en Europa existe una legislacin anticrtel. Sus
ms recientes formulaciones han sido llevadas a cabo en Inglaterra y en
: Ia Repblica Federal Alernana. Pero en ningn sitio ha sido ernprendida y
,.ejecutada cori deterrninacin: y nada ha cambiado en Ias prcticas cnel
bien enraizadas en Ia poblacin. En Suiza fue rechazada una iniciativa,
popular en 1958 que exiga una legislacin anticrtel.!" Sobre toda Europa
17, Vid., por ejernplo, Ia interesante exposicin de WIRE, OJ]. cit . en Ia nora 13
de este captulo.
18, Vid. FRIEDRICH KESSLERi y MALCOU\ P.SHARP, Cont ract s, Cases and Materials
(Nueva York, 1953), pg. 8 y SS.; WOLFGA!\GFRIED\U:-.i"i, Changing Funct ions of lhe
Contract in Common Law, en University oi Toronto Law Review, IX (1951), pg. 15
y ss. Sobre Ia situacin en Alernania occidenral, vid. LT:OWIGK/.ISER, Vcrrragsfrei-
heit heutc, en Iuriste.tzeitung, 1958, pg. 1 y 5S,
19. La votacin fue de 584.842 votos contra 191.934 votos. Todos los canrones
votaron en contra: vid. Neli' York Times, de 27 de enero de 1YSf,.
I!
~L PODER POLTICO Y LOS CONTROLES VERTI CALES
1111rgirnen nuevo de gremios ha alcanzado un gran florecimiento, dupli-
rnndo los controles sociales en Iavida diaria dei Estado neornercantilista.
Pn Amrica, ei individuo lucha eu dos frentes: por una parte se enfrenta
.,
\ Ias prcticas monopolsticas de Ias poderosas empresas y trusts, y ai
rui mo tiernpo, es prisionero de Ias prcticas reglamentadoras de los gru-
pos de inters, a los que pertenece profesionalmente. La legislacin anti-
IIIISI en los Estados Unidos que debera quebrar el monopolio capitalis-
I Ipura evitar' el aniquilamiento de Ia libre cornpetencia, ha podido tener
I. Itos espordicos." pero no ha pedido parar Ia ola de dominio ele los
Irup s.Si bien Ias disposiciones judiciales conducan a Ia desconcentra-
'In de una d~terminada industria o de una determinada rama econmi-
I I, no significaban un beneficio para el consumidor. Aun all donde Ia le-
,Isl. cin antitrust ha alcanzado un cierto grado de eficcia al restablecer
I: llbre competencia, se seguir estrujando ai consumidor. Podr escoger
outre coches de diferentes colores, entre cigarrillos con diferente ernpa-
11" '!'Icin, pero el precio que tienen que pagar es siempre el mismo. Los
1\'11irdos sobre el precio, que perjudican a Ia libertad de comercio, estn
I,' .nlmcnte prohibidos, pero Ias grandes empresas tienen unas dotes in-
1IIlllva inquietantes para adivinar 10 que exigir Ia competencia, y, bajo
II IIf una -circunstancia. se pedir menos. Bajo libre competencia se entien-
,iI' (J lIC,en absoluto, se podr exigir menos ele10 que piele Ia cornpeten-
,111, '11 amplies campos de Ia vida econmica americana ha dejado de
1I'Idr I. ley mtica de Ia oferta y Ia demanda, de Ia que los senadores
'11111Adam Smith o Ricardo haban supuesto que determinaba Ia regu-
111,1,'1)1 dei mercado, sino que los precios estarn fijados discrecionalmen-
I' P r los productores, fenmeno ste que recientemente ha sido desig-
IIlIdo .on acierto como administered prices (precios administrados). En
11111); Estados industriales, Ia situacin no es rnuy diferente. EI consumi-
dlll I .ndr slo un pobre consuelo en el proceso -descrito por los ro-
111 uu i' . corporativistas, como el alivio aportado por Ias fuerzas de
"I'qullibri autogeneradas (countervailing forces}-/' segn el cual se
III"lIl' que los grupos pluralistas dominantes se neutralizan y compen-
lilI .cprocamente en Ia economia dei mercado libre de los Estados Uni-
ti" . Tl.nc poca importancia que un par de colosos dei pas Brobdingang
I' 111)1: n quilibrado mientras que una pequena multitud de pequenos
111111 11)1' .. de negocios liliputienses hayan sido pisoteados. AI final ser el
11111iunldor el que tendr que pagar Ia cuenta de mayores precios, de
'0, PIlI'U un rccicnte ejemplo de Ia accin judicial contra un flagrante monopo-
1111, 1'/ J, llnit c St at es v. Unit ed Shoe Machinerv Corporat ion (347 U. S. 321 [1954]) y
I \111I \ '~I't', Unit e St at es v. United Shoe Machinery Corporation: AI! Economic
11I111\'\f~ ul II/L AIl/i-trust Case (Cambridge, Mass., 1956).
I. J l)llt' KENt'ETH G,Il.DIUlTH. AmericciJ1 Cupit alism: The Concept oi lhe COUI7-
I1II \'I/fl/II/! Powcr.; (Boston, 1952), (irad. ai castcllano: Ariel, Barcelona, 3.' ed., 1968.
1 111,flllll\lIl!) americano: Concepto dei Poder Compensador).
PLURALISMO 443
mayores salarios, de mayores beneficios en una interminable espiral 111-
.flacionista.
LA INTEGRACIN LEGAL DE LOS GRUPOS PLURALISTAS EN ELPROCESO DEL PODER
EI siguiente apartado trata de Ia relacin de los grupos pluralistas con
Ia ley. Parte de Ia observacin emprica de que grupos pluralistas, en
oposicin a Ia, regulacin legal de casi todos los otros aspectos de Ia vida
social. permanecen en grado considerable hors de loi.'? Las preguntas a
plantear son/fiEs conveniente y, caso de serlo, es posible establecer re-
glas generalespara el funcionarniento de Ia sociedad pluralista? Y, icmo
puede ser regulado racionalmente a travs elenormas jurdicas -jurdi-
co-constituci6nales o Iegales=-el papel fctico de los grupos pluralistas
;,' en el proceso del poder? Si Ia regulacin es deseable o no, depende de Ia
.: filosofa poltica dei observador. Si cree, con el Dr.Pangloss, que vivimos
, en el mejor de todos Ios mundos posibles y que hay que dejar a Ia natu-
I raleza seguir su curso, entonces se aceptar Ia dominacin de nuestra
.existencia a travs de los grupos pluralistas como un hecho inalterable de
Ia biologa poltica dei hombre. Cuando no se puede hacer nada, tampoco
se debe hacer nada. Si, en cambio, ai observador le preocupa profunda-
mente Ia colectivizacin a Ia que est some tido el individuo y que crece
,implacablemente, no podr negar Ia necesidad de enfrentarse con medi-
:das legales a Ia anarquia del laisse: [aire en Ia que funcionan los grupos
':pluralistas y a Ia que ellos mismos nos han conducido. Estas medidas es-
taran destinadas a encauzar Ilegalmente a los grupos pluralistas centro-
'.lando debidamente el papel que juegan en el proceso poltico. Cualquiera
que sea Ia actitud ante este problema, no eleja de tener utilidad un an-
Iisis sumario sobre los intentos c:,uehasta ahora han sido emprendidos
:de regular estatalmente los grupos pluralistas.
La institucionaliuicion jurdica de Ias partidos polticos
Los partidos polticos y Ia constitucin. - Es evidente, que los parti-
dos polticos son indispensables en el proceso dei poder tanto en Ia de-
mocracia constitucional como en Ia moderna autocracia. Ninguno de los
tipos gubernamentales de Ia democracia constitucional podra funcionar
sin Ia libre competencia de Ios partidos, y ninguna autocracia autoritaria
22. Una encuesta digna de aplauso llevada a cabo por el Instituto de Ciencia
Poltica de Berln no lia proclucido ningn material. Vid. GC:<TER RE~\ MLJNG, Die
Interessenverbnde in der westlichen Welt, Zur Frage des Verbandeeinflusses in den
einzelnen Landern, en Zeitschriit [ur Politik (nueva serie), vol. 4 (1957). pg. 169
Y ss. Una invest igacin sobre Blgica, ejemplar para otrcs pases, es Ia de J .W.
GA1\SHOF VA:\ DER MEERSCH, POll~oir de [ait et rgle de dr oit dal1s le [onct ionnement
des inst ituiions politiques (Eruselas, 1957).
114 EL PODER POL TI CO Y LOS CONTROLES VERTI CALES
'1'(. posible sin el partido nico, institucin destinada a movilizar y a
, ontrolar a Ias masas, No deja de ser por ello sorprendente que todas Ias
Inustituciones antiguas y Ia mayor parte de Ias modernas hayan ignorado
III .xi tencia de los partidos, y que, aun all donde excepcionalmente ste
111) 'S el caso, silencien en general de forma absoluta su participacin en
I , f rmacin de Ia voluntad estatal y en el liderazgo dei proceso dei po-
11"1' p Itico. Los partidos polticos funcionan en un completo vaco cons-
I tuc nal. .
P r razonescomprensi bles Ias constituciones revolucionarias america-
111 francesa, .ornitieron mencionar a Ios partidos polticos, Expresado
'011 suficiente elocuencia por Madison en el nmero 10 dei Federalist, Ios
p u lidos fueron estigmatizados por los padres de Ia Constitucin como
\I p .rniciosas facciones. La Rcvolucin francesa, que haba heredado Ia
lio~lllidad dei ancien rgime hacia los corps intermdiaires, rechaz los
p IIIidos por considerarlos incornpatibles con el dogma imperante de Ia
uhcrnna de Ia voluntad general. Para ambas filosofias polticas, el ejer-
, 111) dcl poder poltico estaba delegado exclusivamente en los detentado-
I' .onstitucionales del poder, Las constituciones dei siglo XIX no fueron
1111'11 lidiscretas frente aIos partidos polticos, aunque stos hubiesen
do Irccuenremente Ios padrinos de su nacimiento. Se consider suficien-
li' que cl derecho liberal a Ia libertad de asociacin incluyese tambin el
dl'l" '110a Ia Iibertad de organizarse politicamente,
1,0.' constituciones del siglo xx continuaron en principio esta conjura-
, 1111LI I silencie." La Constitucin de Weirnar, que no fue ni tmida ni
111'11'1.0 sa en su texto, nombr slo de pasada a Ios partidos polticos ai
1IIIIII)1n3r a los funcionarios a ser servidores de Ia comunidad y no de un
1IIIIIld (artculo 130, prrafo 1).Pero tras Ia segunda guerra mundial,
IIIIIHlo ya no se pudo ignorar por ms tiempo Iaimportancia de los parti-
dll poI(1icos en Ia vida de Ia democracia constitucional, el tab se rompi
.t p.tl" icron diversas refcrencias a los partidos pol+ticos en Ias CODS-
11I11l ()II S. De todas formas, se trata de referencias hechas con gran re-
I I V I Y qLIC no entran en el meollo dei proceso poltico. Italia incorpor
1I li ' nstitucin de 1947 toda una seccin sobre Ias relaciones polticas
111111I1I' li politici) limitndose, sin embargo, en Ia que atafie a los partidos,
I I1 ulrmacin declaratoria (artculo 49): todos 10s ciudadanos tienen eI
ti I 'j 11 a afiliarse libremente en partidos para colaborar, en forma demo-
III111 I, 1,;11 Ia determinacin de Ia poltica nacional. Ninguna de Ias tres
II /1'1 ou 'i~l' a Ibs partidos en Ia Constitucin francesa de 1946, y que tan
II I ,I .cran a su papel en determinadas eleccio.ies, tiene un carcter que
I I Icstrictamente utilitario.> Recicnternente, Ia cxistencia de los par-
'I (rI', ROUERTPELLoex, Les partis poli tiques dans les constitutions d'apres gue-
11 I I ti I/I' vlle (]1J Droit Pubtic, LI (1934), pg. 238 y ss.
II Artlculos :11,52 y 91.Significativamente, Ias alusioncs a 105 partidos polticos
PLURALI Si \ 10 445
tidos polticos ha sido expresamente reconocida en Ia Constitucin, por
Ia menos en sentido negativo; ejernplos de ello se encuentran en Ibero-
amrica donde Ias partidos polticos que Ia clase dominante considera
como subversivos son:declarados fuera de Ia Iey.
Ninguna constitucin refleja, ni remotamente, Ia arrolladora influencia
de los partidos polticos en Ia dinmica dei proceso dei poder, que yace
en el hecho de que SOI! ellos.los que designan, mantienen, y destruyen a
Ios detentadores dei poder en el gobierno y en el parlamento. Las consti-
tuciones, a Ia manera de Ias; avestruces, tratan a Ias asambleas legislati-
vas como si estuviesen compuestas de representantes soberanos y con li-
bre potestad de decisin, en una atmsfera desinfectada de partidos. Ser
expresamente ignorado el hecho de que Ias diputados estn delegados en
Ia asarnblea a travs de Ias listas de candidatos de Ias partidos, y que, se-
gn el tipo gubernamental irnperante, estn sometidos a Ias instrucciones
y a Ia potestad disciplinaria de los partidos. Se repetir hasta Ia saciedad
Ia mstica espuria de que el miembro del parlamento representa a Ia na-
cin entera, siendo el resultado prctico que el parlamentario pueda cam-
biar de partido segn su voluntad, sin tener que temer que sus electores
le pidan cuentas por ello. EI compromiso de un diputado con su partido,
segn el cual el parlamentario tendra que deponer su mandato ai sepa-
rarse dei partido, ha sido declarado por los tribunales, como es sabido,
no obligatorio por contener un mandato imperativo. La representacin
proporcional ha facilitado todava ms este abuso escandaloso de Ia con-
fianza del electorado. En Inglaterra, Ia respetabilidad poltica obliga al
diputado que cambia de partido a presentarse a sus electores y someterse
a su veredicto. Cuando Ia Constitucin de de Gaulle de 1958 se toma el
esfuerzo de declarar expresamente que cualquier mandato imperativo es
nulo (artculo 27, frase 1), no se puede saber si con ello se repetir tan
slo una frase trivial, o se tendr que tomar en seria Ia prohibicin de
que el diputado dependa de Ia disciplina de los partidos y de los grupos
de inters.
Habr que conceder, sin embargo, que el intento de someter a normas
constitucionales el interjuego de los partidos en el Estado pluralista se
enfrenta con dificultades de tipo tcnico-normativo casi insuperables. Aun
Ia formulacin ms feliz no estaria en situacin de captar Ias realidades
dei toma y daca de Ios partidos, y Ia preponderancia dei Iiderazgo dei
partido en Ia formacin dei gobierno y en Ia fijacin de Ios principios y
.directrices polticas. AI derecho pblico, que crea el marco para el pro-
ceso dei poder poltico, le estn impuestas aqu determinadas fronteras,
a diferencia dei derecho privado que opera con tipos claramente deter-
en 105 artculos 11 y 52 Iucron suprimidos por Ia enmienda constitucional de 7 de:
diciembre de 1954.Slo se ha mantenido Ia prescripcin de que los grupos polit icos
participen en Ia eleccin de los miernbros deI Comit Constitucional.
EL ~"PODER POLTICO Y LOS CONTROLES VERTICALES
rulnnbles de Ia conducta social deI hombre. EI derecho poltico tiene
111'1 uucnte otro, estilo.
l.n Lcy Fundamental de Bonn y Ia Constitucin de Ia Repblica Demo-
II" 1\ 'U Aleman penetran hasta cierto punto con ms profundidad en
I li Iicrra de nadie, que ha sido Ia regulacin jurdico-constitucional de
\11 partidos polfticos. La Ley Fundamental (artculo 21, prrafo 1), reco-
11111'1' (\ I s part idos polticos como concurrentes en Ia formacin de Ia
\ 1111mrad poltica deI pueblo. Sernejantes afirmaciones declaratorias se
1111u .ntran tarnbin en una ser ie de Constituciones de los Estados miem-
11111 ; Ia Const itilcin de Baden -Land hoy disuelto-> poda vanagloriar-
I di' pu cer un utntico catecismo sobre Ia conducta de los partidos en
I \ 1'01i imo y en!:'laoposicin, que hubiese satisfecho hasta Ia etiqueta po-
111 I I I 'I extreriiadarnente minucioso Knigge -Ia actual generacin ale-
1111111\ no sabe riada de l y colocara en su lugar a Erica Pappritz."
I I' I Ias lasconstituciones -incluida Ia de Ia U.R.S.S., que es 10su-
IIi ('IIIl'lllcnte h,rnrada para ref'er irse expresamente al partido comunista
11111111ln vanguardia eleIa clase trabajadora (artculo 126 y 141)-, Ia ni-
I11 '111' e enfrenta cor, el problema de Ia participacin de los partidos
Illdilkos cn el p~-oceso gubernamental es Ia Constitucin de Ia Repblica
11 11111'I':iti a AI~~mal1a(1949). En el texto se establece jurdico-constitu-
1111111\111.nie Ia '~oalicin obligatoria en forma eleun gobierno de todos
I, Ihlllidos"O (artculos 91y 92).Pero el hedor caracterstico de Ias de-
1111111Ii ia, populares quita a es:e intento todo valor didctico para otras
111 \1111'~. Elpartido poltico (Fraktion ) con el mayor nmero de puestos
'11 I11 rimara Popular (Volkskammer ), designa aI ministro presidente
11'11 ,I li vez nornbra aI gabinete. Todos los partidos, con cuar enta miem-
11111 pnr 1 menos, part icipan en el Gabinete en proporcin a su fuerza.
I I 1IIIIIclo de l Unidad Socialista (SED) -Ios comunistas enmascara-
d'l ,lIllli .ncn 'naturalmente Ia parte dei len, tras haberse celebrado
1111I I 1'I' 'i nes amaadas: por otra parte, Ia oposiein es constitucional-
111' 111' I rixioncra del partido mayori tario, ya que Ia negativa a un ofre-
111111'11111pura formar parte del gobierno, que seria lcita segn eJ artcu-
110\(11'11. onst it ucin de 1947, art. 117 y ss.; Baviera (1946), arts. 15 y 52;
",11111111" dei [ hin (1947). art s. 133 " 135.
',. I I IIUIOr luva conocirnicnro dei libra AXEL Vt:LPICS, Die Allpnrteinnegier-
111111111111/111'1.a. M.) t ras haber finalizado el presente trabajo y no pudo, por Ia
HillI 11'iIl'llo <:11cuent a dcbidame nte. De su lectura ha aprendido que en Ias Consti-
111I1lilll"1 dt, I\J ~ l.iisut cr ausrrracos. antes y dcspus dei intcrrncdio nazi, cstaba fijada
111I111I1,llllIllI1cl1l<.: Ia iarca de Ia Ior macin de gobierno t Rcgicrungs proporz); cfr.,
I I r 1\ \ . F.I irucnto de CX]10ner sisternticarnente el fenmeno dcl gobierno de
"" 111111'11\'1 11Il' 10l11<1nparte Ias grandes grupos de partidos es en si muy de ala-
I 111'1li 1111n.uccc apropiado comparar estas crrclcs gubcrnamen rales ele Occidcnte
1111 111<11111 '~Iaciuncs coact ivas en el mundo comunista, donde existe una concep-
10I diI lI"d\'1 rudicalrncru e diferente. De rnporrancia fundamental para el tema es
!I'II til 1I 11I1I1,j.ICI Block und Koalit ion. en Lebcntle Verjassnng, Stuien iiber
111111111///111 P/'!J .,itioll (Mciscnheirn-Glan, 1956).
.PLURALISMO 447
10'92, prrafo 2,;se consideraria como una obstruccin hostil al Estado,
Es,te falso dispositivo es Ia razn del ahora famoso sistema de blcque
(Blocksyst em}: Ilos partidos ,representados en el gabinete se ponen de
acuerdo de antemano sobre Ia decisin poltica y Ia Volkskammer tiene
tan slo que confirmaria."
; En 10que al9anza el conocimiento del autor, Uruguay fue Ia primera
democracia constitucional que hizo el intento de integrar directamente a
los partidos polticos en el proceso gubernamental. Esto ocurri ya en Ia
Constitucin de Battle de 1917_Segn Ia Constitucin ele 1952, entre los
nueve miembros; del Consejo Nacional de Gobierno.> seis puestos deben
ser asignados aI partido mayoritario victorioso y tres aI partido minorita-
rio, o cuando se: trate de diversos partidos minoritarios tendr que lle-
varse a cabo una distribucin de acuerdo con los votos que respectiva-
mynte hayan obtenido cada uno de ellos. El partido de Ia oposicin (o los
partidos de Ia oposicin) se une de esta manera con la mayora en el go-
bierno. Adems, se regula en Ia Constitucin misma (artculo 79) Ia parti-
cipacin de los partidos en Ia designacin de todos los cargos electorales
(corno en el caso: de Ias asambleas legislativas), en base a una legislacin
mllY complicada.sobre qu partido tiene el derecho al lema simblico de
partido, decidiendo en ltimo trmino el Tribunal Supremo Electoral.
El: smbolo de partidos se conoce en Francia tambin bajo el trmino
de etiquette. Slo a aquellos grupos que legalmente, esto es, con con-
trol judicial poseen un lema oun sublema pueden participar en Ias elec-
cines."
Un experimento interesante' ha sido emprendido tambin recienternen-
te!enColombia con el fin de incorporar Ia dinmica de los partidos direc-
tamente a Ia Constitucin. Elpas ha sido gobernado alternativamente,
desde su liberaein del domi~io espafiol por Simn Bolvar. por dos
partidos polticos, los conservadores y los liberales. Las oligarquias de los
partidos han podido asegurar al pas, en el marco de una libre compe-
teneia, la ms slida tradicin constitucional y democrtica entre todos
J o~.Estados de Iberoamrica, estando libre durante muchas dcadas de
cualquier dictadura. Pero el afio 1948, Ia dictadura militar conservadora
bajo Gustavo Rojas Pinilla asumi el poder y declar ilegal al partido
liberal, hasta que fue derrocada el 10de mayo de 1957 por un levanta-
miento llevado a cabo por Ia banca, universidades, partidos polticos y
27. ALfONS STEINIGER, Das Blocksystem (Berln, 1949); vid. tarnbin Ias intcrcsan-
tes observacioncs ele VULPIUS en el libra mencionado en Ia pgina anterior (pg. 17);
segn VULPIUS (pg. 20, nota 2), STEINIGER tuvo posteriormente que arrcpcnt irse
y hacer penitencia. Sobre Ia Repblica Democrtica Alemana, vid. tarnbin THEODOR
M,IUNZ, Dcut sclics St aat srecl (5.' ed., Munich, 1956), pg.217 y ss.
28. Vid. supra, pg. 144 y ss,
29. Para Ia legislacin sobre el lema, vid. EIJ UAROO .T.Court-nr (editor), Legisla-
ciIl vigente en el Uruguay (MUlllevideo, 1956), pgs. 64-66; P. B. T.\nOR, lhe Elect o-
ral System in Uruguay, cn l ournal oi Politics, XVII (1955), pg. 19 y ss.
EL l'0DER POLTICO Y LOS CONTROLES VERTICALES
lil masas. Su lugar fue ocupado, nuevamente, por una junta militar que,
!tI embargo, prorneti el paso a Ia democracia constitucional, prornesa
1111\' Insta ahoraha mantenido lealmente. Para poner fin a Ia guerra civil
11 1 ,[ .ntc desde hace una dcada entre ambos partidos polticos y evitar
11111 cll conflictos en el futuro, Ia Constitucin de 1886 (en Ia redaccin
ill 1 45) fue complementada por un referndum el 1 de diciembre de
111~I, on ello qued establecido que durante Ias doce anos siguientes
11111 )s partidos.: independientemente de Ias votos que obtengan en Ias
I 11'\ .lones, estarn representados igualmente en todos Ias cuerpos legis-
IlIlv()s =-Parlamento Nacional, legislaturas de Ias departamentos, conse-
111 municipales-i- y en el gobierno, y el presidente ocupar tambin su
1 11)f , travs dei acuer do de Ias partidos, mientras que durante los pri-
111 'I( S cuatro afies detent Ia presidencia un conservador, durante Ias
11'111 uucs ha sido un liberal. EI 16 de marzo de 1958, Ias elecciones para
II 'ungreso tuvieron lugar sin disturbios, y pese a Ia superioridad nurn-
11 /I (/L: los liberales se respet Ia prevista distribucin igualitria de
I I' pucstos del Congreso. La eleccin de un presidente liberal f ue deli-
11I'llltIunente preparada el 4 de mayo de 1958 y el elegido, Alberto Lleras
IIU 11'/'0, OCUp;lSUcargo con Ia aprobacin general en agosto. Presenta
1IIIll'\ \ S ,[ Iuturo-desarrollo de este intento de incorporar en Ia Constituo
111111 I Itcnica del gobierno de coalicin en un sistema bipartidista, tal
111111II urre extraconstitucionalmente en Austria desde hace ms de una
til I 1i I I travs :de los acuerdos de los partidos.
I li I' partidos ipotiticos y Ia legislacion. - Como Ias constituciones ca-
II111 I i.nayor pane de Ias veces sobre los partidos polticos, Ia legislacin
'I .Ilnnriu ser Ia que regule su estatuto jurdico si es que se encuentran
11111 11'1111 ciones. Los partidos polticos sern considerados como asoca-
, " 11 [urIdicas 'privadas, permitidas en base a Ia garantizada libertad de
I I 111\ 1i U, Y estn sometidos a Ialegislacin orclinaria sobre Ias asociacio-
111 I lilH't/ .n tcner el derecho o el deber de registrarse y dejarse otorgar
I.I 111'1 n')los ele-una corporacin, Pero aun este mnimo formalismo, ni
I ,"1111111 ri eu todas partes ni ser observado voluntariamente.
I I tuncn puede quedar ilustrada con el ejernplo de Francia." Los
I 1IIIilIllo '11 WicQSno poseen o gozan de ningn estatuto jurdico especial.
11I11i1 li', 'I.ociaciones estn sometidas a Ias disposiciones, en s muy li-
I I 11111 'I, d ' Ia ley sobre Ia libertad de asociacin del 1 de junio de 1901,
I 11111111'1' \ lcy en Ia historia francesa que reconoci Ia completa libertad
I. 11111 i/11ll .n y formacin de grupos, Todo 10 que se requiere es una
1I 111 1'.xPisicin cn cl texto se basa en un trabajo de M..\\J RICE DUVERCER, Le
1/111 fl/llcli' ll/C' eles, pur t is politiques en France, que fue presen tado en el IV Congrc-
d, IIAI'lIlkll1ia para Dcrcchc Comparado cn Paris, agosto 1954; cfr. J . L. SE\ RI'\
I 11111'1141.1,14, L!\ siatut juridique des partis poli tiques cn Francc, cn Anuulcs de
1,/, /111,' li,' DI' (Ji()lc Bordcaux (1952).
I'
PLURALISMO 449
declaracin en Ia prefectura y depositar los estatutos. Pero Ia ley no es
aplicada, en absoluto, a los partidos polticos. Como organizaciones vo-
luntarias no dirigidas a obtener beneficios -asociaciones ideales (Ldeal-
vereine )-, Ias partidos no tienen ninguna personalidad jurdica y su ca-
pacidad para adquirir en propiedad est limitada.
i Esta situacin indeterrninada y carente de regulacin de los partidos
polticos contradice el nters que, por otra parte, el legislador tiene por
ellos, especialmente en relacin con Ias elecciones y con el orden interno
db gestin y adrninistracin del parlamento. Las leyes electorales tienen
necesariarnente, que aceptar Ia existencia de Ias partidos. Desde Ia intro-
duccin deI sistema proporcional que no podra funcionar sin partidos
organizados, stos se han convertido en una materia legtima de Ia legis-
lacin, aunque ,es interesante sefialar que muchas leyes electorales, con
timidez de doncella, siguen hablando de lis~as y candidatos~), en lugar
de partidos y de los nombrados por el partido. La proclamacin de los
candidatos es, prcticamente, por todas partes el monopolio de los par-
tidos organizados. El reconocimiento legal de asociacicnes polticas, for-
madas ad hoc para designar a candidatos suele ocurrir de forma muy
espordica. As; por ejernplo, 'fue puramente acadmica Ia Wahlerverei
y!igul1g prevista por Ia ley de 1949 para Ia eleccin de Ia Dieta Federal
alemana, y pensada tanto como contrapeso frente al monopolio de pro-
c1amacin de candidatos ejercido por los partidos establecidos, como
para dar un chance aios independientes." En general se suele dificul-
tar Ia forrnacin de nuevos partidos. Los partidos polticos encuentran
tambin un reconocirniento legal indirecto en Ias leyes que regulan Ia
rriecnica del proceso electoral, leyes contra Ia corrupcin y Ias prcticas
legales, y aquellas que regulan los costos de Ia carnpafia y Ia propagan-
da electoral, all donde existan tales disposiciones.
La laguna dejada por Ias constituciones sobre Ia participacin de los
partidos en el ~roceso polticb est en parte cubierta a travs de los regla-
mentos parlamentarios. Frecuentemente, Ia influencia de stos sobre el
tipo de gobierno que se impbne en un Estado, no es menor que Ia de Ia
constitucin misma. Las relaciones en Francia pueden servir de ejemplo.
Ellargo proceso histrico revela que 10s partidos polticos, aunque lenta-
mente, han avanzado hasta ser reconocidos corno instrumentos del prece-
so gubernamental. AI principio, su existencia dentro de Ia Asamblea rue
31. Con todo, Ias leyes e!ectorales de 1953 y 1956contenan una disposicin segn
Ia cual tambin poda ser candidato en una circunscripcin electoral aquel iridepen-
diente que estuviese por lo menos apoyado por doscientos votos. Pero como estas
candidaturas carecen en absoluto de cualquier probabilidad de xito, se trata tan
slo de un vaco gesto democrtico, De hecho, ni un solo independiente ha ido a Bonn
en Ias tres elecciones feder ales que hasta ahora han tenido lugar. EI Tribunal Consti-
tucional Federal, que confirm Ia, constitucionalidad de esta disposicin -sentencias
de! Tribunal Federal Constitucional, tomo V (1956), pg. 78-, hubicsc hccho mejor
de declararia jurdicamente ineficaz, por ser prcticarnente imposible.
-- ------- - I
I
EL~PODER POLTICO Y LOS CONTROLES VERTICALES
1'111'Hllh:nte fctfca, basada en Ia costumbre y en Ia utilidad. Las eleccio-
111' P Ira cubrir 10s cargos de Ias asarnbleas se celebraban bajo Ia hipte-
de que los diputados daban su voto personalrnente a que queran
11111', los miembros de Ias cornisiones fueron hasta designados por sor-
/1'1), P 'r los partidos se intrcdujeron en el proceso poltico aun sin invi-
I I (I) Iicial. En una crisis gubernarnental, el presidente est obligado a
I 111i',ullnr a los lderes de Ias partidos. El reconccirniento formal de los
I' 111 I . o de Ias fracciones fue lgicamente el paso siguiente. Por una
11 nlu in de 1910, Ia Crnara de oiputados, seguida por el Senado en 1920,
I' I1uuiz en su reglamento un estatuto oficial para los partidos polticos.
111 1111.mbros de Ias comisiones seran designados ahora en relacin con
I1 IUt'l'zn de sus'partidos y no a travs de sorteo. La ms alta autoridad
til 1111')de Ia Asarnblea, Ia Conferencia de Ias presidentes, est compuesta,
Ijl 11 It' lcl presidente y dei vicepresidente dei Parlamento, por los presi-
til IlIt, 1 Ias comisiones y de Ias partidos polticos o fracciones en el
1
1
,1111111 .m .Con ello, los partidos han conseguido, por 10 menos para
11111til' SU partieipacin en Ia gestin parlamentaria, un-i posicin oficial
111di arnente reccnocida.
I 1/1' tr lado; apenas se 11ahecho en Europa ningn intento legislati-
11Ih' I" ular e/ rden interno de los partidos, excepto en el sentido nega-
II '11dt' Cl LIC tendrfan que ser disueltos aquellos partidos que tendiesen
1'111,II~ lines o por Ia conducta de sus miembros a violar el orden demo-
, 1111I 11\'ons til ucional. Y es to puede ocurrir por un procedimiento judi-
li, IIIII\( cn Ia Repblica Federal Alemana (artculo 21, prrafo 2), o a
1111'1 rlc un decreto gubernamental, como fue el caso en Francia en Ias
1II'II1la bajo.la legislacin dirigida contra Ias ligas de tipo fascista
111111Il'upos.'" i
I 11111110 de organizacin. para Ias partidos polticos. - Gran parte de
I 1,I '1Ilcin a Ia que hasta ahora se ha hecho referencia, o bien ha sur-
Itll! 1\11S' 10por consideraciones pragmticas, o bien ha influi do slo
111I11 11tlmcnte eu el proceso poltico. Lo que actualmente constituye el
1111I 11d Ia dinmica de partidos es Ia estructura o el orden in terno de
111IlIll' no estr afectado por ninguna norma estatal y que ser aban-
I,11111111, ~ mismo. Sin embargo, Ia regulacin de Ia estructura de Ias
I' 1I111111', pucde ser llevada a cabo, si es -que esto es en absoluto posible,
I" 1
11
1111cdio de una ley orgnica o de una Carta que prescrba unas
1'11bnsc .a Ia Iey de 10de cnero de 1936 Iueron disuelras una serie de ligas
I I I I I , "li 'l alio 1939 el partido comunista fue declarado ilegal. El cri teria decisivo
1,11111111 11111' 'I onseil d'E,lar fue que este grupo poltico rena como intencin elimi-
1111'"1 1111'1lcncia Ia forma republicana de gobierno. Mientras Ia legislacin pudo
1,111Ih' III nll<.:, a Ios grupos fascistas, no pudo evitar Ia accin pcrforadora que
!llhl I, J 11R';!pub1l<:apor medio de Ias fuerzas antidemocrticas en anticipacin a
1I I 11'I1111nuzl.
PLURALISMO 451
eiigencias mnimas para Ia organizacin y para elliderazgo interno de Ias
partidos, debierido ser observadas estas disposiciones por todos ellos.
La teora constitucional europea e iberoamericana son completamente
conscientes del hecho de que el Estado deI sigla xx es un Estado de par-
tipos, y que el puesto de Ia soberania popular ha sido ocupado prctica-
mente por Ia soberana de Ias partidos; esta se refleja en Ia bsqueda de
una ley fundamental o de un estatuto orgnico para Ias partidos polticos.
Los resultados de lege lata son, sin embargo, desalentadores. Con ocasin
de Ia eIaboracin de Ia primera Constitucin de 1946, el Comit Constitu-
cional de Ia Asamblea Nacional francesa adopt, por una pequena mayo-
ra (22 contra 17), un pIan para una Ley fundamental de partidos que
d~ba ser incluida en Ia Constitucin. Contena los siguientes principias:
piuralidad de partidos polticos; cada partido est obligado a respetar Ias
principias de Ia Declaracin de Ias derechos del hombre; el orden interno
de los partidos debe estar de acuerdo con los principios democrticos, y
los ingresos y gastos de Ias partidos estn sornetidos a control pblico.
En modo alauno popular entre Ios partidos mismos y recibidos, por otra
, o
parte, con gran .indif'erencia por Ia opinin pblica, el plan no fue incor-
porado en Ia prirnera constitucin y en Ia segunda no fue ni mencionado.
La Constitucin de Ia V Repblica se contenta con Ia afirrnacin (artcu-
lo 4) de que Ias partidos tienen que respetar los principias de Ia soberana
nacional y de Ia' democracia; 10primero excluira a Ias partidos regicna-
les separatistas y tambin aquellos dependientes de un gobierno extranje ..
ro, el segundo punto afecta a Ias grupos totalitrios. Carente de una ley
que Ia desarrolle, esta disposicin es, por ahora, meramente declaratoria,
p~ro podra muy bien, si hubiera lugar a ello, constituir el punto de par-
ti'CJ .apara una ley de partidos. En Argentina fue elevado a Ia categora de
ley por el rgirnen de Farrell en el ano 1944, un ambicioso Estatuto or-
gnico de los partidos polticose.ipero no fue nunca aplicado por Pern."
La ley de partidos prevista por Ia Ley Fundamental de Bonn (artculo 21,
prrafo 3) no ha salido de su fase de estudio dentro de Ia burocracia mi-
nisterial, y ha conc!ucido tan slo al informe de una comisin ele estudios
cornpuesta por expertos cientficos que han tratado el problema con tal
33. EI Estatuto orgnico de los partidos polticos fue emitido en base ai decreto
11.976/45, pero no entr nunca en vigor (esta informacin ha sido proporcionada
amablemente por el profesor SEGC~DOV. LINARESQUINTANA, Buenos Aires, uno de
los coautores dei proyecto), Sobre el tema de un estatuto orgnico, vid. P,ISCALARRI
GHI, St atut des par tis politiques (Paris. 1948); PEDROJ .FRAs,El orderwmiellto de Ias
partidos polticos (Buenos Aires, 1944).EI problema dei orden interno de los partidos
polticos ha adquirido un considerable inters, aunque siempre de un tipo puramente
acadrnico, en Ia Repblica Federal Alemana; vid., por ejemplo, GERHARDLEIOHOLZ,
Der Parteienstaat im Bonner Grundgesetz, en Rechr, St aut , l' /irtschafr, vol. Il I
(Dsseldorf, 1951), pg. 99 y ss.: G:-'THERRABS,Die innere Ord nung der politischen
Parteien im gcgenwrt igen deutschen Staatsrecht, en Archiv des ijffel' lllicilel/ Rcchts,
vol. LXXVIII (1952-53), pg. 163.
,.
EL PJ DER POLTICO Y LOS CONTROLES VERTICALES
1IIIIIIIII'In a adrriica, que ni aun en el marco limitado de su tarea han
1
1111
1 dlljll" rcntar propuestas prcticamente utilizables.t-
NII,'~istc Ia ms mnima perspectiva de que Ia Iey de partidos, pres-
, I 1I Ilhll atoriarncnte por Ia Constitucin, sea jams promulgada.
111 /(' U; lacin sobre partidos polticos en ias Estados Unidos. - En
'1"
1
I ")11 n Ia libertad sin regular de que goza.i Ios partidos polticos en
I 1111IJ lI, '11Estados Unidos 35 los partidos estn sometidos a una extensa
lil I "I Ida lcgislacin a travs de Ia cual se produce su integracin for-
111" 1'11('I pr ceso poltico.
I I I partidos polticos no estn mencionados ni en Ias constituciones
01, 111 n I Idos, nH!n 13 de Ia Unin. A pesar de esto, Ia prctca poltica
111 I I bunnlcs ha 1fundamentado firmemente Ia razn de ser y el dere-
111/di I s P rtidas a participar en el proceso poltico en base a Ia liber-
I I I 1111\Iltucional de asociacin, al derecho de peticin y al sufrgio. EI
1.1I' I1111li. f rm3~ partidos polticos se supone inherente a un gobierno
10111111 1 \11'O. cgn Ia Constitucin federal (artculo 1, seccin 4, clusu-
11 II 11 vlcccioncs para cargos federales pertenecen a Ia cornpetencia
1 I I 11V,I ti\ 1 s Estados. Se ha hecho un uso muy restringido de Ia auto-
I 111\1(', '!'unda frase de Ia clusula 1) segn Ia cual el Congreso podra
I1I 11111"Ias eiecciones fez.erales.
I 1'1 1Il'Ipi ,y durante largo tiernpo, Ias partidos polticos fueron con-
Io! I 11111 m asociaciories privadas voluntrias y no orientadas a Ia
I 1111111111dt, beneficies econrnicos, as como dotadas de plena libertad
I I I' 'Ido)':u asuntos internos, incluyendo Ia fijacin de Ias requisi-
1
IIII
I1IIlll .ncr Ia cualidad de miernbro. Aderns, Ias partidos gozaban
I tio 1I1lill ludiscutible de proclamar a Ias candidatos para Ias cargos
1111111 "ti 'terminar Ias mtodos mismos de su nornbrarniento. Tras
iliI I""111 '1111de los BaUQt Acts =-forma de votacin que surgi en
1\ 11li I,'1"'(111 Ia cual Iosnornbres de todos los candidatos estn irnpre-
I I I" 11'1\'1del Estado, cn Ia misrna papeleta de voto-, Ia fase inicial
I 11 1 I 1I di' 1'1.: rulacin legal fue seguida por un perodo de una exten-
I I I " 11111de los Estados sobre Ia cualificacin para ser miembro eu
I 1111.111jllllllicos, prcticas ilegales e influencias cn el proceso electo-
111111111 ',!llll" I gastos de Ia carnpafia electoral: en Ios dos ltimos
I I I 11111111111' '11:)(.10en cl texto, elaborado por una comisin de especialistas
I 111I"" I" 1I1I!l1tr dei Interior y que estaba encargada de estudiar una futura
I I 1111'11111'11111 I s partidos polticos de acuerdo con Ia disposicin dei artculo
I 11I 1,1I, 1.'1111I.cy Fundamental, ha sido publicado bajo el ttulo Recluliclu:
1I ,I, I tu 11'11\11'.1' '/IS (Frankfurt, a. M., 1947).
I I 1,1'I,,, I ",II'I1..:n se cncucntra en J OSEPH .H. ST.\ RR, Thc Legal Status of
1\ 1',111110 111!'1I\'li 'S, cn AlI1erican Polit ical Science Review, XXXIV (1940),
I I ", I' \ I I tina til exposicin extranjcra, vicio :';EGli~I){) V. Ln;,\ REs QUI~-
/'''1 '/1111\I uttticos ell Ias Estados Unidos de Anuirica: 511 ordenamiento juri-
1111111 11. /1)'1). .
PLURALISMO 453
puntos intervinotarnbin Ia legislacin federal. Pero Ia limitacin decisi ..
va a Ia autonoma de Ias partidos tuvo lugar con Ia legislacin sobre Ias
elecciones primarias (primaries j aI principio de este sigla, afectando aI
procedimiento de nombramiento de Ias candidatos para los cargos elec-
torales en Ias Estados y en Ia Unin. Dirigidas en s a proteger Ia autono-
ma de los partidos, estas normas han transformado, de hecho, el partido
poltico de ser una organizacin privada extraconstitucional en un rgano
del Estado. La proclamacin de candidatos a travs de Ias convenciones
dei Ias partidos fue declarado un derecho legal, bajo Ia reserva de que Ias
partidos polticos tenan que observar Ias correspondienres exigencias le-
gales. Otras medidas privaroni a los partidos del derecho, que hasta en-
rances se haban atribuido, de determinar por s mismos Ias requisitos
para obtener Ia cualidad de ~iembro. Dado que Ia eleccin primaria se
constituye como parte integrante del proceso electoral y, con ello, deI
proceso gubernamental, dichos requisitos y condiciones pueden ser esta-
blecidos por media de Ia Iey. A diferencia de Ia concepcir; francesa, que
fundamenta en un contrato 12.cualidad de miembro de un partido;" el
partido polricoumericano no puede establecer ninguna condicin para
Ia admisin que estuviese destinada a excluir a aIguien. EI derecho a afi-
liarse Iibremente a un partido es un derecho del individuo protegido le-
galrnente. En una serie de sentencias histricas, Ia Supreme Court ccnfir-
m este principio tambin para Ias ciudadanos de calor que hasta ahora
haban sido excluidos por Ias elecciones primarias blancas."
Mucho menos xito tuvo Ia legislacn sobre Ia eleccin primaria en
su segundo objetivo, esto es, asegurar a travs de un honrado proceso
electoral Ia designacin democrtica del liderazgo interno deI partido por
sus propios miernbros. Tanto antes como ahora, el liderazgo del partido
es una amplia oligarquia autodesignada, y Ias tcnicas electorales, aIl
donde existen, sern tan slo utilizadas para confirmar Ia anterior deci-
sin de Ia jerarqua deI partido.
Este resultado =-el establecirniento deI partido como un instrumento
de Ia gestin gubernarnental controlado por Ia ley- est en curioso con-
traste con su permanente estatuto jurdico de asociacin privada sin re-
gistrar (non-incorporate}; aparentemente, Ia nica cxcepcin se da en
California, donde el partido ser considerado legalmente como una corpo-
racin con personalidad jurdica." Esta situacin es tanto ms anacrni-
36. Artculo 1 de Ia ley de 1901 V. J OSEPH-BARTHLEMY, Prcis de droit public
(Paris, 1937), pg. 136 y 55.
37. Nixon V. Herndom, 173 U. S. 536 (1927); United St at es v. Classic, 313 U. S.
299 (1941); Smith V. Allwright, 321 U. S. 649 (944); Terry V. Adonis, 345 U. S. 416
(1953).
38. L. M. FRlEOM.lXl'\, Reflections on lhe Law of Po lit ical Part ies, en Caliior-
nia Law Review, XLIV (1956), 65 y ss.
I 1 EL :PODER POLTICO Y LOS CONTROLES VERTICALES
I\ lin10que ls grandes partidos son empresas de nego cios con una
I1I\1~ldrable plantilla de ernpleados, medios econmicos y hasta, frecuen-
11111('111 ,con capital; toman parte en importantes transacciones financie-
I I .y ' ntraen deudas y otras responsabilidades. Si a los partidos polti-
111'.li' lcs otorga.el estatuto de una institucin oficial participando en el
11111' 'S gubernamental, se les debera tambin conceder personalidad
II1di a propia.
1lnulmente, los Estados Unidos han sentido tambin Ia necesidad de
111111 I' rislacin especial contra los partidos subversivos. Las lirnitaciones
IIlll'lJ lnrias dirigidas contra Ia actividad, considerada subversiva, de una
IH'I', )11;)individual fue aplicada a Ia colectividad de un partido poltico
I p '( Ifico, el partido comunista.v esto fue un acto de intolerancia polti-
I Ique no tiene equivalente desde eI principio de Ia Repblica.
I \1 resultado final eleuna detallaela legislacin es que el partido polti-
111,'11I ES1ados'Unidos -y esto es nuevamente una peculiaridad que le
IIi-rcn ia eleotros Estaelos- ha adquirido el estatuto y Ia categora ele
11111iurumento neconocido deI proceso poltico. Se trata, pues, de una
11I tucionalizacin legal que, por otra parte, sIo ha sielo consideraela
111'11", Iria en los Estados totalitarios.:"
Aunque nadicabogara por una solucin totalitaria en un Estado ele-
IIIIH'I' rico constitucional. el material expuesto sobre Ia libertad regulada
di los partidos polticos americanos puede merecer Ia atencin de otros
I I III s que buscan una solucin para uno ele.os problemas ms crticos
ti t.\1cxistencia p:oltica. De Ia prctica americana se puede sacar Ia con-
I II1ln de que el absoluto laisse; [aire de los partidos en el proceso pol-
li 1I puede ser sustituido perfectamente por una regulacin estatal, que
\ 1'1liI' ' cl orden democrtico dentro de los partidos y formalice su papel
I II \,1 proccso poltico, Un desarrollo de estos principios rudimentarios,
1 liIumo existen en algunos lugares, fracasapor un lado en Ia inercia de
1 \ 1IIInin pblica, y por otro en Ia resistencia de Ias jerarquias de los
/llllldo$ frente a cua!quier racionalizacin legislativa que pusiese en pe-
I jliI) su influencia.en Ia maquinaria de! partido y, con ello, en el proceso
IItllI'l'11:.1mental.Pero algn da habr que coger por los cuernos a este
pllll1l 'ma fundamental de Ia democracia constitucional.
\11,ta l larnada Smit h Act de 1940(54 Stat. 671) se ocupaba todava slo de Ias
11I11I1I1\'lfl5 de personas individualcs. La Subversive Control (McCarran) Act de 1950
11":1111.978) y Ia Communist Control Act (68 Stat. 775) afectan ai Partido Cornu-
11I11dlrcctamente. Sobre Ia legislacin para proteccin deI Estaco en general vid,
I 111I,OIlWENSTE1N, Staatspolit k und Yerfassungsrecht in den Vereignigten Staaten
1''' \ hl~ 1954, en Jathbuch des Offel1llir:hell Recht s, vol. 4 (n. serieJ . 1955, pg. 53
, l/obre Ia cuestron comunista, ibidem, pg. 134 y S5.
1/0, obre Ia Alrnania nazi, vid. Ia Icy sobre Ia Unidad de Partido y Estado
1101 I 111'dicicmbrc d~: 1933 Y K,\ I!L LOE\\'ENSTEr:\, Hitler's Germlllly (nueva cel., Nueva
11111, 1910). pg. 98y 5S. ./
PLURALISMO 455
\ I
La representacin corporativa y Ia institucionalizacin legal de los grupos
de inters
Dado 10spoos progresos que hace Ia integracin jurdica de 10s todo-
poderosos partidos polticos a causa de Ia indiferencia de Ia opinin p-
blica, se estaria inclinado a suponer que Ia institucionalizacin de Ias
grupos de inters socioeconrnicos -igualmente omnipresentes, pero
mucho ms evasivos- goza todava de menos atencin. Pero Ia situacin
es todo locontrario. La pretensin, frecuenternente manifestada con gran
I
ostentacin, de' incorporar a los grupos de inters en Ia propia maquina-
nia estatal estapoyada por un poderoso grupo de presin de intelectua-
les han sido hechos diversos intentos en Ia prctica, desde Ia Acte
additionnel (l8~5) 4l de Napolen hasta los tiempos ms recientes. Estos
esfuerzos se basan en Ia idea dei corporativismo y en Ia tcnica de Ia
representacin:profesional-gremialo funcional, y aspiran a intercalar a
los grupos de inters en el proceso legislativc."
II1
Las [uentes espirituales deZ corporativismo
En Ia ola individualista e igualitria de Ia Revolucin francesa, se
hundieron todos 10s pilares hasta entonces existentes de !a estructura or-
gnica de Ia sociedad. La ideologia democrtica sali vencedora con Slt
concepcin mecnica deI sufragio universal: un hombre, un voto, sin con-
sideracin de su cualidad intelectual y de su coridicin econrnica. El
proceso poltico se bas en el peso numrico de los votos emitidos y
~l nmero de los puestos obtenidos en Ia asarnblea. La mecnica deI sis-
tema representativo funciono satisfactoriamente mientras los partidos
polticos representaban exchisivamente Ias diferentes ramas de una clase
dominante homognea. Perocon Ia extensin deI sufragio a Ias masas y
con Ia proliferacin de partidos alentados por diferentes ideo!ogas, el
parlamentarismo cay en unas aguas turbulentas. Los partidos polticos
dirigidos por polticos profesionales se desacreditaron y, con ellos, el par-
Iamentarismo. .Adems, 10s grupos organizados de inters, trabajando
dentro y fuera de! parlamento y del gobierno, supieron influir a su favor
en Ias ms importantes decisiones polticas fundarnentales. EI abismo
entre Ia realidad pluralista y Ia ficcion deI monopolio poltico del parla-
mento se hizo palpable.
Todos estos factores se combinaron para crear en Europa, a principio
1
I
41. R. WARLEMONT, La Reprsentation conomique dans l'acte additionnel jus-
qu'aux constitutions de I'ernpires, en Revue internatonale d'histoire politique et
const itut ionnelle (N. S.), n." 15 (1954), pg. 244 y ss.
42. La cuestin es fundamentalmente diferente de Ia participacin de los grupos
de inters en Ia Administracin, que fue tratada anteriormente, vid, supra, pg. 43cl
y siguientes.
I 11 PLURALISMO 457
EL PODER POLTICO Y LOS CONTROLES VERTICALES
:I
11 \'SlL:siglo y eI.un considerable sector de intelectuales y de Ia masa,
1111 I amplia malaise frente ai parlamentarismo y a Ia democracia parla-
1lIl'lllaria. La integracin legal de los grupos de inters en el parlamento,
I IIIIVL:Sde una representacn corporativa o funcional, se convirti en Ia
I' 11111 ca universal, EI pluralismo inorgnico y catico tena que ser sus-
I I1dd por el pluralismo orgnico y racional.
t.n rcaccin pragmtica contra los parlamentos y los partidos acusa-
1111
1
de haber mecanizado el proceso poltico se ali con una fascinadora
Idl'lIloua: el corporativisrno y Ia teoraorgnica de Ia sociedad. Esta
"lltll'1l ia haba recibido su notable fuerza persuasiva de diferentes fuen-
11, I~I parlamentarismo democrtico acababa arenas de nacer cuando
I dlilllnd Burke enfrento al Estado artificialmente creado de Ia Revolu-
I 11111 Irancesa con:su imagen de una sociedad desarrollada orgnicamente
\'1\ ' ntinuo crecimiento. Burke fue redescubierto por los neopluralis-
I I , I~spccialmente en Europa central, el rornanticismo poltico, que con
111I urncia sirvi '(fiedisfraz respetable para el conservadurismo y Ia reac-
I li111, . mtreg a Ias doradas reminiscencias, a menudo presentadas en
I 111111' forma literaria, de un equilibrio feliz de Ias fuerzas sociales en
111I 1lI'l'::Inizacin.corporativa de los estamentos (Stdnde}. 43 El socialismo
h j I -rni s en Inglaterra y el sindicalismo revolucionario en los pases la-
11111uiurcharon por el mismo camino, aunque con diferentes objetivos.
I I 1l'()loga corporativa deriv, sin embargo, su mayor prestigio de Ia
I1I I1I ntlica. Desde Ias encclicas de los papas Len XIII tRerum no-
111/ 111//, 1891) Y PQ XI (Quadragesimo anno, 1931), IaSanta Sede haba pI'O-
11111 lil una nueva filosofa social para exorcizar al diablo de Ia escatolo-
11111111, ista, que-haba hechizado a Ias clases trabajadoras. EI corporati-
I 11111 l'I1C ntr, por 10 tanto, el suelo ms frtil en los pueblos catlicos
1I 1111,.' paria, Portugal, Austria, Eire y Brasil=-. En Francia, Iareforma
111inlc I tuvo diversas inspiraciones de naturaleza no religiosa como
1IliI '.llllOn, Louis Blanc, ia Commune de Pars y Ia solidaridad social de
I 0111Iltwuil. Fue'entonces evidente y fcil el paso de un conservaduris-
,"I I 1111 11'111 tico la recherche du temps perdu, a un activismo antidemo-
I I" 11,1,0 autocracia contempornea abri Ias puertas aI corporativismo,
ti I1 Illl(U TI Ia Itlia fascista y en Ia Espana actual. Otra contribucin,
II 1II 1I1l:Jinfluyente, Ia hizo el bolchevismo ruso en Ia forma de los
11'[,'111(' nscjos, que sustituyeron a Ia cstructuracin mecnica y terri-
I 11I ti til'! 1arlarnento.
I I" til' 1 rnitad dei siglo XIX han sido emprendidos repetidos intentos
I 11I 1I u.luclnr Ia teora a Ia prctica. No poda faltar que el espritu anti-
111 I ti Y \111idcmocrtico de Bisrnarck jugase con el corporativismo en el
efmero Ccnsejo Econmico de Prusia (1880-1886), primer paso para Ia
abolicin deI Reichstag. Tambin en Francia y en Blgica fueron hechas
proposiciones sin xito para introducir una representacin corporativa.
La institucionalizacin prctica de Ia representacin corporativa tuvo que
esperar, por 10tanto, al fuerte impulso antiparlamentario deI siglo xx.
Los autnticos esfuerzos para integrar 10s intereses econmicos y cor-
porativos en el procedimiento legislativo y el proceso poltico se reflejan
e~Ios siguientes tipos: 1.Partidos de inters econmico representados en
eI parlamento; este tema ha sido ya tratado r" 2.Integracin de 13s re-
presentaciones corporativas en Ia segunda cmara; 3.Distribucin de Ia
fncin legislativa entre una rama poltica y una econmica; 4. Cornple-
mento dei parlamento poltico con un consejo econmico, y 5.Corporati-
vismo integral. .
Representacin corporativa en la segunda cmara. - EI lugar aparen-
temente ms apropiado para Ia incorporacn de los grupos de inters en
eI iproceso legislativo parece ser Ia segunda cmara. Esfuerzos de este
tipo, que se remontan ya aI siglo XIX, se pueden encontrar tanto en los
Estados constitucicnales como en 10sautoritarios. Ejemplos son el Sena-
do rumano bajo Ia reforma de 1923, o Ia composicin de Ia Cmara de los
Magnates en Hngra, en base a Ia ley de 1926.Entre Ias recientes cma-
ras altas de tipo corporativo, es digno de ser sefialado el Senado de Eire
bajo Ia Constitucin de 1937 (artculos 18 y 19).Entre sus sesenta miem-
bros, se escogen cuarenta y tres de unas listas de candidatos que repre-
sentan Ias diferentes capas profesionales -cultura, industria, proletaria-
do, agricultura, .administracin pblica; once miembros sern designados
por el primer ministro, y seis sern elegidos por Ias universidades-o Los
resultados prcticos son descorazonadores: <5 elehecho, apenas sale a re-
lucir Ia composicin corporativa del Senado. Como 105 partidos deI DiI
Eireann (cmara baja) y Ias autoridades locales son los encargados, prc-
ticamente, de seleccionar a Ios candidatos entre Ias listas, Ias senadores
son, en realidad, nornbrados por los partidos y votan casi siempre en Ia
lnea deI partido correspondiente.
_.En general, Ia inclusin de representantes corporativos en Ia crnara
alta puede beneficiar Ia calidad de los debates, pero, dada Ia importancia
relativa de Ias segundas cmaras en Ia mayor parte de lospases, este
sistema no otorga aios grupos pluralistas Ia influencia que les correspon-
de ante el importante papel que juegan en Ia sociedad pluralista, y mu-
cho menos se puede decir que por el hecho de tener portavoces en Ia
II \'Ii/., rrt:l~RlClI HERRF,\HRDT, Die berui sstiindisc'ie Vertretung VOll der [ran-
,li 11vvotntion- bis z.ur Gcgenwart (Berln, 1921); R.\LPH BOWEN, Germal1 Theo-
,,' 1111' Coruoratiye St at e (Nueva York, 1947).
44. Vid. supra, pg, 42.9 y 55.
45. Vid. B. CHU8B, Vocational.Representation aud the Irish Scnate, en Political
St udies, XII (1954), pg. 97 ' .
45 8
EL ,-PODER POLTICO Y LOS CONTROLES VERTICALES
I mara alta, se haya creado un contrapeso a Ias influencias que los gru-
pos de inters ejercen fuera dei proceso legislativo.v
oinbinacin-d e Ia asambiea poltica con Ia asamblea corporativa.:-:
hll ' te esquema, el rgano legislativo est constituido por dos cmaras.
I','ricnmente son posibles dos modalidades: bien Ia asamblea poltica,
1,1' iIa por Ia totalidad de Ia poblacin, est encargada de Ia legislacin
IlIlJ jtica, y Ia rama dei parlamento designada por los grupos de inters, de
I \ I 'gislacin econmica, o arnbas cmaras tienen igual rango y estn en-
1,11das en comn de Ias dos clases de legislaciones. La primera variante
IlI) 11 pasado de-ser un proyecto sobre el papel, por Ia sencilla razn de
que 110yno se pueden separar ms Ia poltica y Ia economia, si es que
I' I ha sido posibIe alguna vez, 10cual parece dudoso; una ley, por ejern-
1'10,sobre Ias relciones entre los empresrios y 105 empleados, patronos
\ ' 01 r r05, que por su carcter sera considerada como ley econmica,
11,'11" al mismo 'tiempo, unas repercusiones polticas.
1:\ so!ucin a~este dilema se pens que estaba en Ia yuxtaposicin de
11111'{,mara baja poltica y de una cmara alta corpora.iva. EI esquema
I muy arrayente para regmenes autoritarios que se esfuerzan en adqui-
1111111arespetable apariencia constitucional. La Constitucin de Antonio
Ih' ( Iivcira Salazar de 1939, en Portugal, es el ejemplo preferido, ya que
111'11" Iras si una;-experiencia prctica eleveinte anos con el neocorporati-
I IIIU." La benevolente dictadura de Salazar goza de una excelente re-
11I111l'i '11en el extranjero y, desde luego, no totalmente injustificada. Este
I I{IdoNovo consiste en un rgimen autoritario no fascista que, por
1\1.11ctcr plenamente catlico, posee una gran capacidad de resistencia
1111111' a Ia idcolga marxista y otras ideologas iadicales, y que bajo un
l,dl'l 'xccpcionalmente honrado y eficiente funciona -o por 10menos ha
111111 Imado hasta-ahora- con un mnimo de opresin poltica y un mxi-
1111' Ilv par rnali smo gubernamental. Pero el rgimen ha sido adornado
I 111lo~Iaurcles del corporativismo, tan slo por gente que no ha obser-
111,"1 fantasma del corporativismo revolotea tambin sobre Ia concepcin gu-
I"111111111'111:11 11C li' st yle que el presidente Sukarno de Indonesia ha propagado en esta
I"1111icudida por Ias crisis. En base a una ley "de emcrgencia, promulgada el 8
.10 1I11\,0le 1957, dcba ser establecido un Consejo Nacional cuyos miembros ten-
di' 1111111 .ser cscog idos por el presidente entre 105diferentes grupos pluralistas, carn-
1"~IIIII , rrnbajadores, intelectuales, mujeres, juventud, grupos religiosos (y entre Ias
"111"'IIIIl~regienes geogrficas). La relacin de este nuevo cuerpo con el Parlamento
" 111111 1'111955cs totalmente confusa, pero si el Consejo Nacional no funciona tan
11111 111l,IOuna segunda crnara consultiva, puede muy bien servir como un prirner
1
1
11 11liI '11\cl ncopresidencialismo ivid. New York Times de 10de mayo de 1957).
1/, N se dispone de una investigacin crtica sobre el rgirnen portugus. La
111111111.rat ura autctona manificsta una clogiosidad unnime y es interesante a 10
1111111 jllIl'!1Ias clescripcioncs tcnicas y de procedimiento. Para una bibliograra ex-
1111I, viil. ahora JEMi MEYR,IT,Lc Portugal depuis Ia seconde guerre rnondiale, tat
I1 11IV iu: , cn Revue Iranaise de science polit ique, VII (1957), 647 y SS.; cfr. en
111[u] 1\5noras eI) Ia pgina 652.
PLURALISMO 459
vado Ia situacin sobre el terreno y que, por 10 tanto, creen ciegamente
10' que est escrito sobre el papel. La Cmara corporativa (arts. 103-106)
es slo un ornamento en una economia reglamentada y planeada desde
arriba hasta abajo. Los intereses corporativos estn organizados con gran
eficacia fuera de Ia Cmara en unas cooperativas dirigidas por el Estado,
y que desde 1956 estn integradas en unas amplias corporaciones -pesca,
produccin de corcho, vino, aceite de oliva y otras ramas de Ia agricultu-
ra-; a Ia Cmara alta Ie quedan tan sIo aquellas funciones consultivas
que le estn permitidas y asignadas por los managers estatales de Ia vida
econmica. Quizpueda producir una cierta impresin en los panegiris-
tas del corporativismo portugus el hecho de que Portugal, que se libr
de Ia guerra y hasta gan mucho con ella, tenga todava hoy el nivel de
vida ms bajo de todos los pueblos de Europa occidental -a excepcin
de Espaiia-, y esto en una poca en Ia que se est produciendo una ele-
vacin del nivel de vida de Ias masas, en todas partes. Y ntese: el gusano
del pueblo portugus, durante largo tiempo inrnvil, ha ernpezado recien-
temente a moverse.
! EI intento austr aco," bajo Ia Constitucin Ender- (1934) del rgi-
rrien de Dollfuss, fue un producto del fascismo clerical, que se vanaglori
de poseer una organizacin legislativa pseudocorporativa con no menos de
cinco diferentes ramas. Con todo 10 que se puede reprochar a Hitler, Ia
,eiminacin de esta farsa neocorporativa no fue Ia peor de sus acciones,
. Consejos econmicos. - Una posibilidad con ms perspectiva de al-
canzar una autntica intezracin de J os grupos corporativos en el proceso
legislativo, yace en Ia in;titucin ct' los llamados consejos econmicos.
Entre los pases que han hecho uso de ellos, estn Ia Repblica de Wei-
mar, Checoslovaquia despus de 1920 y Ia III y IV Repblicas francesas.
Todos estos casos tienen en comn el hecho de que el consejo econmico
tomase parte en Ia legislacin en calidad puramente consultiva. 'Funcio-
nalmente existen diversas variantes: elconsejo econmico es, bien una
institucin autnoma que est ligada al parlamento, bien est slo a dis-
posicin del gobierno, o bien podr ser consultado por ambos. EI consejo
econmico de Ia Hl Repblica en Francia estuvo asignado primero al ga-
binete, esto es, al cargo del primer ministro, hasta que Ia reforma de 1936
10uni oficialmente al Parlamento. De acuerdo con Ia importancia que
recientemente ha adquirido Ia poltica social y econrnica, Ia Repblica
de Weimar estableci ei Consejo Econmico del Reich (Reichswirtschait-
srat ) en Ia Constitucin misma (artculo 165), como Ia cspide eleuna pi-
rmide, que no fue nunca completada, de organizaciones corporativas.
48. AOOLF MERKEL, Die berujsst dndische Verjassung Osterreich s (Viena, 1935);
NORBERTGRKE Die Verfassung osterrechen. en Lahrbucli des oiicntlichen Recht s,
voI. 24 (1937), ~g. 166 y 5S. (ambas obras acrticas).
EL,::PODER POLTICO Y LOS CONTROLES VERTICALES
1~III'::In.tesu existenca sirvi como rgano consultivo de! Reichstag. EI
( onscjo Econ~ico nacional de Ia .IV Repblica francesa estaba igual-
IIII'I1teprevisto por Ia Constitucin (artculo 25), estando autorizado a
.(' xn/Tlina.rtodos 10s proyectos eleIey elecarcter sociceconmico, y tan-
111'I gcb icrno como el Parlamento recurrieron a l, Tarnbin Ia Consti-
I (I :~6n de, Ia V Repblica ha conservado esta institucin, aunque con Ia
"l'~" macion de! Consejo Econmico y Social; pero, significativamente,
( 10P~)~~ser consultado por el gobierno y no est, por 10tanto, a Ia
III"p SIClOndelParlamento.
Tarnbin Italia se ha otorgado rccientemente, de acuerdo con el artcu-
1119, de Ia Constitucin de 1947, un consejo econmico llamado Consejo
11urona I de Ia Economia y deI Trabajo que fue inaugurado con ocasin
11' I'cl brar el dcimo aniversario ele.~aConstitucin, Igual que Ias insti-
IIIl iines sernejantes en Weimar y Francia, tiene slo un carcter consulti-
(I, sobre todo al ayudar al Parlamento y al gobierno en Ia redaccin de
1,\"lcy ,aunque, tambin tiene un derecho de.iniciativa Iegislativa.
IIn lo~la~estas instituciones,los problemas crticos yacen por una par-
II 1'11delimitar, unos de otros, Ias diversos grupos corporativos que pre-
II IltI '11 estar representados, y, por otra parte, en asignar a cada uno de
1111)', d.correspondiente peso ciue est de acuerdo con su respectiva im-
11IIIIIII1Claeconmica para Ia comunidad. Ninguna soIucin est libre de
1'1 u'bitraria. Las variantes alemaua y francesa representaban al consu-
IllIdo!' d un rnanera completamente inadecuada. En 10que hace referen-
11.1h dcsignacir, elelos miembros, Weimar y Ia III Repblica francesa
1"
1
I I I .ron el nombramiento a travs dcl goberno, mientras que los
'li 1'1111 !'os.elel Consejo Econmico de Ia IV Repblica estaban elegidos
I"1\ 111'; mismos grupos profesionales; este ltimo mtodo debe de ser, sin
1111i", prclcrido.:
1'1(' .sultado 'eleeste experimento ha sielo diferente en Alemania y en
111111 h,1.El Reicliswirt schajtsra; <o pereli su lan inicial y empez pronto
I I '11111%:11". Bonn no 10ha resucitado, En Francia, se considero, en cam-
b li, 1111' I Conseil conomique haba sido 10suficientemente til, siendo
1 111!l1l1':ldocon.rns Iucrza cn Ia Constitucin ele 1946;0 y ha asesorado
" 1I,III~rnoy alParlamento en todas Ias cuestiones eccnrnicas y socia-
h Ill'~dc Ia reforma de 1951 ha publicado valiosos informes anuales,
111'Ittlltcs a los que el American Council oj Economia Advisers facilita
lilil1",idl.!nlC,y 11aernprendido investigaciones en gran escala sobre Ias
,1'1 l/itl. LI:--:IJ S,\YROGERSy W.H. DILULlR The Reichswirtschaftsrat de mortuis
I I' ' ' ' /I' I' I~ I Scieuce Ouart ertv, L (1950), pg.' 481 y S5. ' ,
1,/1 VIII, ,IV!.\\!J HCE D\'ERGEH, Droit constit utionnel et iust it ut ions polit iques (Pa-
IJ I I I I~). pago 510 y S5.; sobre cl Consejo Econmico de Ia III Repblica vid
I 111 '1\1.',:,\1)01(,. La rep~ sellt{1lioll des intrt s et les services publics (Pars, '1936)~
1", II ensejo Econrn ico de Ia IV Repblica, vid. !vL\t:RICE AVORY Le Conseil
"IIII//lIt(IIC! (Pars, 1953). '
,.
i
I
r
PLURALISMO 461
ms importantes cuestiones socioeconmicas, un poco en Ia misma forma
que Ias comisiones americanas Hoover. En ambos casos.J os Consejos han
mostrado ser un antdoto til contra el mono poli o planificador de Ia bu-
rocracia ministerial y han proporcionado aIos cuerpos parlamentarios
una slida informacin; sin embargo, padecieron el defecto de que en Ias
decisiones de Ias sesior.es plenrias se enfrentaban el patronato y los tra-
bajadores, en lugar de decidirse cada caso concreto sin consideracin de
tipo cIasista, 10que tuvo como consecuencia que Ia mejor labor se Ilev
a cabo fuera deI pleno, en pequenos comits, No se pudo desarrollar un
verdadero esprit de corps. Si Ia intencin era crear un foro para los inte-
reses pluralistas, este objetivo solamente ha sido alcanzado en grado muy
Imtado. Los consejos no pdieron canalizar en el proceso legislativo a
Ias fuerzas pluralistas que operan fuera del orelen constitucionaL Los par-
lamentos polticos que defienden celosamente su monopolio legislativo,
no les han permitido ningn tipo de influencia eleterminante en Ia toma
de Ias decisiones polticas fundarnentales. Como portaelores elel pluralis-
mo orgnico, estas instituciones no han cumplido Ias esperanzas que se
fabanpuesto en ellas.
EI corporativismo integral: - La completa realizacin de Ia ideologa
corporativa seda el corporativismo integral: Ia sustitucin del parlarnen-
to poltico, elegido sobre una base territorial por una asamblea corpora-
tiva cuyo fundamento electoral estada constituido por Ias grupos
pluralistas. En este sentido, este tipo se asemeja al orden estamental y
grernial de Ias ciudades medievales, en Ias que los representantes del co-
mercio y eleIas organzacones arte sanas formaban el gobierno poltico y
deterrninaban el curso econmico. Recientes manifestaciones de un cor-
porativisrno integral son Ia organizacin de Ia Italia fascista y Ia estructu-
ra de soviets (consejos) de Ia D.R.S.S. antes de 1936.
EI corporativismo italiano 51 se desarroll lentamente en base a Ia es-
tructura sindical que, bajo el control estatal, haba montado un sistema
casi sin lagunas en Ias relaciones entre patronos y trabajadores, habiendo
alcanzado su punto ms alto en Ia ensalzada Carta dei Lavoro del 21 de
abril de 1927.La segunda fase condujo a Ia creacin de Ias lIamadas co r-
poraciones, 22 cuadros verticales con supuesta autonoma c;ueabarcaban
Ias ramas principales deIa economa nacional. Era obligatoria Ia cualidad
de miembro en algunas eleIas subdivisiones para toda persona ejerciendo
una actividad econmica o una profesin. En su fcrrnacin final, caelauna
de estas corporaciones constituy una pirrnide que se extenda desde Ia
prcduccin hasta el consumo, pasando por Ia elaboracin y distribucin,
y abarcando todas Ias fases de Ias relaciones entre Ia direccin de Ia em-
51. Vid. AR;\OLD J . ZURCHER en J arnes T. Shotwell (editor), Cv\' erl1l1lellt vi Cou-
tinental Europe (Nueva York, 1940), pg. 871 y 55.
EL I"ODER POLTICO Y LOS CONTROLES VERTI CALES
,j
I'J ' -sa y los trabajadores, En Ia cspide, reinaba el Consejo Nacional de Ias
'111'1'raciones, un cuerpo con unos quinientos miembros completamente
I I, .isras y estrictamente supervisado por el Ministerio Nacional de Ias
1'lIlj raciones. La fase final se alcanz (1939) con Ia sustitucin deI Parla-
1111'1110 poltico por Ia Cmara de los Fascios y Corporaciones, con 10cual
I' Illt graron en el Estado Ias organizaciones sindicales y corporativas.
I li', miernbros de esta cmara, unos seiscientos fascistas cuidadosamente
I' 10 idos, eran nornbrados por el gobierno; pero esta asamblea no lleg
IllIlI 'o a asurnir Ias tareas deI difunto Parlamento, que haba jugado ya,
111110Ia dictadura'fascista un papel absolutamente secundario.
I~I experimento italiano fue emprendido en una econorna que se ba-
1III "aba precari<'imente entre un industrialismo subdesarrolIado y una
1'IIlIIuma agrariatodava bastante primitiva, sornetida. aderns, a Ias pre-
11111 'S generales de su tiempo. Fundamentalmente, DO fue sino un gigan-
11'\' aparato pafJ t controlar Ia vida social y econmica a travs deI parti-
til) del Estado.iLn, Estados democrtico-constitucionales DO pueden
li1/' de aqu ninguna en sefianza. Como campo de batalla para los polti-
IIII de partido, para los bosses de Ia industria que tenan el ltigo sobre
11rlnsc trabajadora y para algunos egostas y corrompidos jefes de sindi-
I 11111" cl sistema tio contribuy en nada a Ia elevacin deI nivel de vida o
I I, I rcparacin ~de Ia economa para Ia prueba de fuego de Ia guerra.
1II ti' LII1 punto de vista del derecho comparado, puede parecer, sin em-
11111 "0, Iamentabl que e! nico experimen to que ha sido hasta ahora rea-
I ulo con el corporativismo en un Estado occidental, haya quedado tan
1ti ihucntc desvaforizado por haberse utilizado tan slo como instrumen-
111p11':\ jercer un control totalitario.
I)IIC cl lugar ntural del actual corporativismo es el rgimen autorita-
111,queda confirmado tambin por los intentos realizados en Ia Alernania
til 1IIIIer o en Ia Espana de Franco. En el Tercer Reich," los estamentos
, " 1/11(') Y cuadr'os de servicio (Dienstornungen ) fueron utilizados ex-
Iil I' uncnte para coordinar [, Ics grupos pluralistas de tal manera que
1111I' posiblc someterlos al frreo control del Estado y deI partido, y se
11111I1nron indispensables para ejercer un dominio absoluto; aquel que
'1111I " ('(Inarse Ia 'vida, 10poda hacer tan slo cuando fuese miernbro de
111111 ti' 'sos grupos. Lo mismo rige en Ia organizacin sindical dei falan-
I 111IIvspaol, si bien es cierto que con un xito considerablemente me-
11111, I urre: pondiendo Ia ejecucin ms flexible a Ias capacidades adrninis-
I li II \ I Ii 111nos acentuadas de Ias escafioles,
11\)1I101\.:11le,no' se pucde dejar a" un lado, en esta visin sobre los in-
I
t
II II l'ol1tcmporaneos dei corporativisrno, Ia estructuracin corporativa
Viii. KIRL 1,9EWENSHIN, Hitler' s Gerniany (nueva ed.; Nueva York, 1940),
I I I1I\ 16~y 55.
P'LURALISMO 463
de Ia primera poca dei Estado sovitico " bajo Ias Constituciones de 1918
y 1924. Para el frtil cerebro de Lenin, estimulado por Ia Commune de Pa-
rfs de 1871, los activistas de Ia fali ida revolucin de 1905 se mostraron
como los puntos de partida ms apropiados para realizar un principio,
plenamente original, de organizacin deI proceso poltico: los soviet s o
consejos. Los consejos de los trabajadores y de los campesinos en Ia re-
volucin bolchevique de 1917 tenan que asumir simultneamente el papel
de detentadore~ deI poder ejecutivo y legislativo en eJ nivel administrati-
vo tanto bajo, medi o, como alto. La concepcin de Lenin estaba dictada
por consideraciones tanto tcticas como tericas: Ias elecciones libres no
podan haber Iievado a Ia victoria a Ia minora activista de los bolchevi-
ques, y Ia teora poltica bolchevique rechaza Ia separacin de poderes
junto con todo; el parlamentarismo occidental. Consecuentemente, en Ia
poca anterior a 1936, Ias soviets fueron los detentadores oficiales deI po-
der. La pirmide vertical culminaba en el Congreso de los Soviets de Ia
Unin, que poda ser comparado con el parlamento en Occiclente. La tc-
nica deI soviet 'autnomo Iue finalmente abandonada por Ia Coristitucin
stalinista de 1936 de orientacin occidental. Nuevamente, queda patente
qu cmo en Ia representacin funcional sovitica no hay espacio para
el desarrollo de Ias fuerzas pluralistas operando libremente, y fue slo
un instrumento para el control total de Ia vida social, econmica y pol-
tica a travs deI partido ccmunista. Aunque se concede gran valor a Ia
participacin masiva en los soviets a diferentes niveles, y se fomenta
Ia discusin en ellos, Ios soviets perrnanecen como meros anexos deI par-
tido comunista y de si; politbur.
I El neocorporativismo en Yugoslavia. - La organizacin corporativa
bajo Ia Constitucin de 1953~.n Yugoslavia puede ser, .sin embargo, de mu-
cho inters para Occiente. Es cierto que tambin est integrada en un
rgimen autoritario, pero desde el primer momento aparece menos osten-
siblernente como un medi o para camuflar el control estatal, siendo sus
tonos democrticos mucho ms autnticos que en cualquiera de los tipos
anteriormente tratados.
Determinadas circunstancias obligaron aI rgimen de Tito a evolucio-
nar a un tipo sociopoltico que combina rasgos de Ia democracia indus-
trial con Ios medi os tcnicos de Ia representacin corporativa. Para seguir
contando con Ia lealtad deI pueblo tras Ia ruptura con Ia Kominjorrn
(1948), el mariscal Tito se vio obligado a desmantelar Ia estricta central i-
zacin y burocratizacin estalinista, y a limitar Ias intervenciones estata-
53. Vid. JULIAN TOWESTER, Politicat Power in lhe U.R.S.S., 1917-1947 (Nueva
York, 1948), pg. 76 y 55. Informes, aparentemente dignos de confianza, sobre el
primer perodo sovitico se encuentran en LEO ZAITSEFF, I ahrb uch d es offcllIllclzel1
Recht s der Gegenwart , vol. XI (1922), pg, 275y 55., y N. N. ALEXEJ E\V, ibidem, volu-
men XIV (1925), pg. 256 y S5.
464
EL PODER POLTICO Y LOS CONTROLES VERTICALES
lcs en Ia economia por medio de unas medidas que se podran designar
, mo un intento de dejar crecer desde abajo una democracia colectiva.
f Ipaso decisivo en esta direccin fue Ia ley sobre los Consejos de Traba-
jadores de 1950. Los representantes elegidos por los trabajadores y
.rnpleados en cada empresa, y que haban dejado de ser seleccionados
.xclusivamenre entre Ias filas de los comunistas, recibieron el derecho de
participar activamente en Ia gestin de Ia empresa, tcnica similar aI de-
fecho de codeterminacin (Mitbestimmungsrecht) en Ia industria alema-
11<1 dei carbn y dei acero (1951). La gestin de Ia empresa fue retirada
'onsiderablemente de Ias manos deI Estado y de los managers dei parti-
U , y se entregji los trabajadores y empleados mismos.
Esta tendencrp hacia un socialismo descentralizado se continu en Ia
'onstitucin de ~953. La nueva filosofa social exigi nuevas tcnicas gu-
Il.:rnamentales y'administrativas; se crey que esto poda ser hallado en
I cstablecimienro de un sistema bicameral a todos los niveles adrninis-
'Irativos; una cmara baja elegida sobre una base numrica-territorial y
una crnara alta rque sirve como representacin corporatva de los traba-
[adores, empleados, campesinos y artesanos. La descentralizacin hori-
I ntal culmina eri Ia Asamblea Federal dei Pueblo, centro deI gobierno
poltico y econmico. Este rgano colectivo est-constitudo por dos C-
111ras (artculo 2.5y ss.), esto es, el Consejo Federal y el Consejo de los
I'roductores -o ms correctamente de tres cmaras, si se cuenta el Con-
'j de Ias Nacicnalidades, que refleja el orden federal de Ias seis rep-
blicas- .Mientras 10s miembros deI Consejo Federal, como Parlamento
pnltico, estn elegidos sobre Ia base tradicional de circunscripciones
1'1 ' norales, los lTl'jembros deI Consejo de Productores derivan su mandato
Ik un autntico sufragio corporativo; Ias elecciones se realizan en el mar-
I' c) de los tres grupos corporativos constituidos por los trabajadores y 10s
ruiplcados en Ias 'diferentes empresas econmicas, Ias cooperativas agr-
1111:\ " y Ias restantes asociaciones y organizaciones profesionales. Con el
1111de determinar Ia fuerza relativa de Ias diferentes ramas de Ia econo-
uun nacional se crearon trcs grandes categoras: industria (incluidos 10s
lrnnsportes), agri,cultura y artesana. Estas categoras envan, respectiva-
unutc, 140, 70 y P. representantes aI Consejo de Productores, Ambas c-
1IIIIra' posccn diferentes competencias, siendo el Consejo Federal el cuer-
'lil ms import<:lnte, Sin embargo, el Consejo de Productores tiene
1',1 .nadas importantes facultades de acuerdo con sus especcas tareas
l'I'IJ l1micas (artculo 40); junto a meras recomendaciones, puede tambin
tuuiur acuerdos o_bligatorios sobre Ia actividad econmica de Ias ernpre-
11'., Ic los rganos del Estado y de Ias instituciones autnomas.
1.:1 Iuncin de!' Consejo de Productores tiene que ser considerada en
11I 1.in con Ia n,ueva estructuraci.'1 del gobierno, que corresponde al
I1lIIS'j Ejecutv~' Federal. Esta institucin aparece como una curiosa
PLURALISMO 465
mezcla entre Ia forma sovitica deI Presidium y el gabinete o consejo de
ministros norrrial constituyndose en una especie de Ejecutivo colectivo
incorporado en el rgano legislativo. Todo el sistema, orig_inal en diversos
aspectos, se puede clasificar como un gobierno de asarnbiea en el que se
han integrado ios grupos pluralistas.
Los inventores del sistema celebran el nuevo orden yugoslavo ,co~o
un socialismo democrtico que abre nuevas rutas, y como una autentl~a
representacn: corporativa; los observadores extranjeros ,comentan el SIS-
tema con un mayor escepticismo.' ' No ha pasado todavia de su, fase de
prueba. Pero si este plan tiene xito, aunq~,e slo sea ~e forma limitada.
sera Ia primera vez que una representacion corporatl.va f~clOnase :n
una sociedad estatal.en Ia que no se puede negar Ia exstenca de auten-
tico deseo de democratizarse,
Valoracin de la representacin corporativa. - Con excepcion de, 10:;
consejos econ,micos puramente consultivos, en s de relativa importancia
y de limitado xito, y de Ia reforma yugoslava que .se encuentra todavia
en un perodo experimental, todos los esfuerzos de intercalar I~galmente
a los grupos pluralistas en el proceso legisl.a~ivo han sido realizados en
Ios regmenes totalitarios, donde fueron utilizados .por el.Estado c~m?
.coartada para .ejercer un control despiadado de Ia Vida SOCIaly econorru-
~a, En los Estados democrtico-constitucionales no parece que hasta aho-
ra haya sido posible canalizar Ia dinmica del laisse: [aire de los grupos
de inters en el marco de una regulacin estatal. EI Iracaso hast~ hoy no
e basa en Ia falta de inters pblico, pese a que los Estados Umdos so~
~ostiles tanto; ahora como antes, a cualquier racionalizacin de Ia reali-
dad plu~alista;" el problema, sin embargo, c.onti.~a atrayendo Iaatencin
dei pblico en' muchos otros pases, La explcacin doelos resultados des-
corazonadores tiene que ser buscada en causas mas profundas: 1.~o
existe ningn criterio viable que sirva para delimitar los grupos pluralis-
, se., EI punto de vista oficial est representado por E. KARDELL, Le rle du cito-
, en dans notre systeme poli tique et conomique, en Ouestions act uelles du socwll,:
;ne (Pars), XXII (1954), 9'{y 55.; y, tambin, O, MANDIC, I! consiglio degli produtton
nell'ordinamento costituzionale J ugoslavo, en Rlv!sta dI, stu di polit ici 1IIlernaZZOl1a-
li, XX (1953), 411 y ss.; para una voz crtica extranjera, vid. D.J .~.SCOOT,Producers
Representation in Yugoslavia, en Political Stuies, II (1954), pug. 210y 55. "
55 EI nico caso de aplicacin prctica dei pluralisrno organizado Iue el Nat io-
I I 'd tri I Recovery Act de 1933 (48 Stat. 195), Las cod e aut horities establecidas
na n us na . ' , j __' I -tr b
en base a esta ley y abarcando vanos cientes de ramas mr ustrra es es a ~n COI~;
puestas de representantes de los empresa,rios, d~los emplead~s y trabajadores ; de:
rbl: estaban autorizadas <J . errutir disposiciones obligatorias para todas ]:1-: ern
P~es~~od~ Ias catcgoras respectivas, EI experimento, cuyas gigantescas proporciones
Polamente estaban superadas por el diletantismo con que fue llevado a cabo, se habl~
S tid fracaso catico mucho antes de que Ia Suprcme Court 10 conde-
ya conver I o en un , 'S (29- U S
nase a muerte en el caso Schecliter Poultry Cor poration v. Unit ed lates ) , ,
495 [1935]),
i:
EL PODER POLTlCO Y LOS CONTROLES VERTlCALES
111'".ntre ellos, Las clases trZibajadoras, Ia industria, Ia agricultura y el
Iumcrcio no son entidades homogneas; cada una de ellas abarca subdi-
v loncs que, frecuentemente, tienen objetivos poltico-econmicos incem-
1lIllibks. c:Cmose puede buscar, por ejemplo, un comn denominador
111'111 1'0de Ia categora general de transportes, que incluye a Ios intereses
111'los fcrrocarriJ es, de Ia aviacin, de 105 camiones y de Ia navegacin,
IlltI s ellos enzarzados en una competencia sin piedad? 2.Aun cuando
1II'~I.!posible un acuerdo aI n.vel de Ias categoras fundamentales, el peso
"1'1v to atribuido a cada una de ellas tendra que ser calculado por me-
111<11' mecnicas '-nmero de ernpleados, capital desembolsado, etc.-, o
d"l .rrninado ar~Itrariamente. 3, Segn su mitologa, Ia representacin
I!lI P raiiva traer a aI proceso legislativo Ia lite de los tcnicos profesio-
IIIIII'S;pero, e
se
1?uede obtener, realmente, esta lite a travs de eleccio-
III",? Los elegidos' en cada categora sern, aI fin y aI cabo, aquelIos que
"111111 tirar de l0s.hilos. 4.Aun los mejores expertos de cada campo pro-
11'jOIJ nI suclen estar raramente mejor equipados, y con frecuencia estarn
1II pccr situacil1"que los polticos profesionales en el parlamento, cuan-
dll 'lI.!trate de en(rentarse con cuestiones en Ias cuales no son especialis-
1.1, 1..1 decisin ep un cuerpo con multitud de miembros tendr que ser
111111 Ida siernpre a~travs de votaciones: Ia tcnica mayoritaria contradce,
111'Illbargo, el verd adero objetivo de Ia representacin corporativa, que
Illdlca I.!I1el hechc; de que Ias decisiones polticas estn tornadas por ver-
"lldl'l'US cxpertos. Un lobbyismo desenfr enado y Ias sucias prctca-, dei
II/II/JIIS II/al/IIIII tavat dentro de Ia asamblea seran Ias consecuencias ine-
Ildbk. 5. La gr~n divisin en Ia estratificacin pluralista sigue siendo
IIIII'Vcapital y trabajo, direccin de Ia empresa y empleados y trabajado-
11 ,/:t reprcsentacin corporativa hara surgir un sistema bipartidista en
I 1IIIIl' ciert os grupos profesionales; que no encajan en ninguna de arnbas
1II'!'ur-ls, tcndrn que jugar el papel de Ia lengcta en Iabalanza. 6.Con
I /111de representar a todos los ciu dadanos, inclui dos los consumidores
I' IIilJ 'anecesario estructurar toda Ia sociedad estatal en asociaciones
.I! IIj'ntorias, todo individuo estada entonces atado por Ia camisa de fuer-
IlI\ - In colcctivizacin. 7. Aun Ia tcnica ms elaborada de una represen-
I111hll1 ~rporativa no C]iminada Ia lucha por elpoder de todos los grupos
di 11/ ercs y, probablemen te, ni Ia podra modificar sensiblemente. A 10
111111), habra que afiadir un campo de batalla ms a J os actualmente
IdVi11Cs.
l,' Nl'EVA:VIENTE LAS SOMBRAS DEL LEVIATlN
101mstica corporariva se puede echar abajo con faciliclad. Pero se-
1111.\in resolver el problema de los grupos de inters en el proceso del
I 1\'1')' sus relaciones con los detentadores oficiales deI poder, y no ha-
I
PLURALISMO 467
biendo sido ni toca da Ia cuestin, en estrecha relacin con sta, referente
a Ia interaccin de los partidos polticos y de los grupos de inters socio-
econmicos. Si: el genio poltico dei hombre que ha inventado Iatcnica de
ia representacin, Ia separacin de funciones y elopartido poltic~, no es-
tablece aqu un nuevo dispositivo, arnenaza el pelgro de que un dia -que
puede estar lejano, pero tambin ms cerca de 10 que se crec- el r.neca-
nismo pluralista, extremadameme delicado y complejo, de Ia sociedad
tecnolgica dernasas se paralice y se hunda. Pero, aunque esto no s~a ~I
caso, por ahora, el creciente pluralismo de nuestra socied.ad actual sigrn-
fica Ia erosin' implacable y Ia destruccin final de Ia hber:ad y d~ Ia
autodeterminacin individual -y, con ellas, de Ia democracia consttu-
cional-. En ltimo trmino -esto se puede prever consoladoramente-,
:J aanarquia, soberbiamente organizada de Ias corps interm~ diaire:, (~elos
partidos polticos, as como de los grupos c.e inters soclOeconorr:Ico y
,__.de los olgopolios tendr que ser sometida al control de.!a sociedad.
'Surge aqu, inevitablemente, Ia conclusin de que esta cuestn ~e refiere
auno de losproblemas cardinales con los que se enfrenta Ia scciedad es-
,~atal en Ia mitad del siglo xx.iCmo se puede superar el ~lmitado laisse;
!' faire pluralist de Ia sociedad tecnolgica de rnasas, Y ,como pu~den ser
!incorporados en el proceso poltico los grupos de inters, a traves de efi-
I , d . - d
Usaces y coactivas regulaciones legales? H~ce mas e cle~ an~s. q.ue. ,e
:Tocqueville previno: On ne peut se dissimuler que Ia h?erte, illimite
d'association, en matiere politique, ne soit de toutes les liberts Ia der-
.niere, qu'un peuplepuisse supporter. Si elle ne lefait tomber dans l'anar-
chie elle Ia lui fait pour ainsi dire, toucher achaque instant. 50
. Crno hab; que llevar a cabo tal reforma en nuestro actual orden
:social, sobrepasa el conocimiento y hasta Ia capacidad de imagi~a~in del
autor. Pero una cosa Ie parece segura: se tendr que crear un arbitro su-
.premo entre Ias fuerzas pluralistas en competicin, dominadoras del pro-
.ceso del poder, y los individuos que estn amenazados de ser ahogados
por 105lazos pluralistas; este rbitro estar encargado de_~rear el ~rden
y de mantener el equilbrio, y no podr ser otro que el Estado rrnsmo.
nr..-;; nica alternativa frente al gobierno de los grupos privados es el go-
11, bierno pblico, esto es el gobierno por el Estado. Slo el gobierno polti-
~ que ha alcanzado el poder por un proceso democrtico, libre dei
control de los grupos de inters, puede funcionar como el defensor dei
indivduo frente a su colectivizacin por Ias fuerzas pluralistas. Si Ios l-
llmos valores de Ia democracia poltica tienen que ser salvados, habr
!i:queregular a Ia democracia pluralista. . ..
\1\.-.Pero esta evolucin Ileva en s el riesgo incalculable de que el indivi-
I .
56. AII:.XJ S DE TOCQUEVILLE, De la mocratie en Amrique, II capo IV, ed. por
A. Gain (Pars, 1951), vol. I, pg. 305.
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EL PODER POLTICO Y LOS CONTROLES VERTICALES
11111, r atado de Ia tirana de Ias desenfrenadas fuerzas pluralistas, cai-
I' IY SI.: ometaal liderazgo autoritario del Estado. Y --habr que pre-
1111\1 use con preocupacin=- Gesrealmente posible abrirse camino hacia
I 1\ 'Op<ternalismo dei Estado neutral, objetivo y benevolente,
111\11 10Ias realidades deI proceso dei poder en nuestra sociedad tecnol-
I I 10 bl quean, en virtud dei hecho de que los grupos principales de
11111' li -o uno de ellos- estn tan profundamente enraizados en los
ti. II1111 Ires oficiales deI poder que no pueden ser expulsados por medios
I' li 111\ os? iQu influencia -dilatoria o aceleradora- tendr en esta evo-
111.11 II 11 Ta atmica o, cuando Ia energa solar sea utilizable, Ia era solar?
, 1'1 I 1,1 prximo sistema poltico al que tiende Ia humanidad -en el su-
11111 11\ d \ que tenga suficiente sentido comn para no autoaniquilarse-
I I .tlllll 1110 de 10s tecncratas que manejan Ias fuerzas de Ia naturaleza,
11111 ItI.\ Y dominadas con esfuerzo? Pero, algo parece seguro: Ia liber-
1101 111 1'ltI'I"nada de Ias fuerzas pluralistas, de los partidos polticos no
111 1111 '1"1' de 10s grupos de inters, ser el problema fundamental con el
1i I 1111'1'-iuc el arte de Ia poltica en Ia segunda mitad dei siglo xx.
/11 111111'1111', ,[ punto candente ser aquel eterno conflicto con el que se
1111111111uk toda sociedad estatal. c:Puede restablecerse un equilibrio
111 1i 11111'1'1(\([ dei individuo y Ia autoridad dei Estado?
1II I IIIII'{II cIa constitucin escrita en Ia mitad dei siglo xx desem-
I 1'"1 111 tunto, en una serie de graves interrogantes. La sociedad tec-
111 I til I11ri '0' de nuestro tiempo se ve confrontada con problemas
II \ I I I111ti 1"llll1 ser imaginados por Ia sabidura escolstica del siglo pa-
I I If lll I' 'lIlen razn y progreso. Buscar Ias respuestas que superen
1'111 11101 1111 ti Ia humanidad en dos sistemas polticos radicalmen-
I1 1110 ,v IIU' ncuentren un equilbrio entre los valores de Iadignidad
lI! 1111I I' I" exl rcncas eleIa comunielad, ser una labor que exigir to-
1I 11I I l,\ ddprctico de Ia poltica y del cientfico de Ia poltica.
'\
I'lJ ilLlCAC10l';ES DE!.. SE~lI."iARlO DE DERECHO POLTiCO
I I( LA :\IVEIlSIDAD DE BAIlCELO:\A, BAlO LA f'IRECCIN DEL
Prof. :\1. Iimuez de Pargu
KARL LOE\VENSTEIN
: '()r~g $ Burd~~u
1.11 dcmocrncia (2,' edicin)
rlt r Theimer
1I1~loda de Ias ideas polticas (2,' edicin)
MI'Lldcc Duverger
1'Ioelos de Ias ciencias socialcs (4,' edicin)
Wllli mEbenstein
I.,I)~Ismos polticos contempo rneos (2,' edicin muy ampliada)
('IJ lllunismo, fascismo, capitalismo, socialismo)
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111 me refundida)
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1.11 l'conorna y el arte de Ia contr:wersia
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I,a slslema cstablccido
11, ,T, Eyscnck
I' II'Ologa de Ia decisin poltica
.111111 M ynaud'
1'".,111 'mas ideolgicos dei siglo XX
(1';1 (i" tino de -las ideologias y Tecnocracia y poltica)
( 1I OI'{ s Lefranc
111 IlIdll de Ias doctrinas sociales en Ia Europa conternpornea
,IIUIIuos Lamber t
,. dCII latina (2,' edicin)
li': I,'li.turas sociales e instituciones polticas)
MIIIII'I' Duverger
11111111111 .In a Ia poltica (4,' edicin)
I 1111 L w nstein
'1'1111' "d Ia Coustitucln (2,' edicin)
IIIVII(\ur iner
111."rll' d I pcnsamento social
1\-111111 t' Duvenger
1,1\ 1111110 iruciu sin el pueblo
111111101 'oldcra
11111111111: /u democracia cristiana en Amrica latina
11I111' l Irun-i u .
\1101 111'111'eoustituconal e institueiones polticas
~IIIIII 1111 J uverger
,II~ 1111 I'HI'H~ 'de Occidente
1111 I1lil Ii:' I ban y otros
1111111 "11 uotuco y Constltucln espaiola
1111111\1 ('holT1sky
"111 II\~IIIIUNd, Estado
/
ORlA
T
CONS
/
ITUCION
Traduccin l estudio sobre la obra por
ALFREDO ALLEGO ANABITARTE
Profesor ayud nte de Ia Facultad de Derecho
en Ia niversidad de Madrid
EDI10RIAL ARIEL
BARCELO~A -CARACAS -MXICO
I
I,