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1-
El arto123de la
Constitucin Nacional
Los"contenidos .. ,. '.
de la autonoma
Como es sabido, la Constitucin Nacional
consagra ensuarticulo 123el status autonmico
de los' municipios argentinos, difiriendo al
derecho p"lbljcg provincial la,delimitacin de
los alcances'y contenidos de dicha autonoma
en sus aspectos institucional, poltico.
administrativo. econmicoy financiero.
Procurando especificar el mandato del -arto
"23 de la CN. entendem()s ..por "C9,.,te'lidos'
integrantes de la autonoma.a la autonorma-
tividad constituyente, .Ia autbcefala, .Ia
autarqua, la materia propia y la autode-
terminacin politica,
Cada uno de los 'contenidos' descriptos de
la autonoma uede ser inte rado con ms,
o meDOSfacultades ('alcantes' en e I loma
Los alcances
de los contenidos
Por autonormatividad. constltu ente se
entien e la capacidad del municipio de
dictarse uaprobar supropia norma regulatoria
fundamental (normalmente denominada
carta Orgnica o Estatuto) en el ' del
!ierecho no originario; por utocefala se
.interpreta lacapacidad del oolJ OIC!pjode elegir
. . . autoridades'. pc:>r
autarquia la capacidad de obtener y disponer
de os recursos nec n os ara cumplir con sus
cometidos; 'por mateiia ro I la potestad
Al decir "autonoma", la de planeamiento. regulacin. prestacin:
Constitucin Nacional erenciamiento control sobre I 'vida e
~adanas; y por(~uto etermina .. olitica
reconoce g~e~xiste "algo JSiji}arannas de lu'onamjentB la inmunidad
en comn" en todos los frente a presiones externas que restrinian o
impidan el ejercicio de las potestades propias
municipios del pas y, al deri:var laposibilidad de resolver susconflictos internos
a las prov.incias ladelimitacin dentro de sujurisdiccin ylos conflictos con
'otros rganos de.poder a.travs de tribunales
del alcance de laautonoma, judiciales imparciales.
admite que las realidades
locales no son idnticas, que
tienen matices, diferencias
oasimetras, siendo cada
provincia laescala vlida para
ponderarlas.
Al decir "autonoma", laConstitucin Nacional
. recon oce que existe " algo en comn " ) en
todos los mynicipios del-~pais y. -araerirar
a las provincias la delimitacin del-alcance
-de-I a..autonomia,. 'admite~gue'las-rea Iidades
'locales-no son',idnticas-qye-tienen-matices.
diferencias oasimetras;-siendo"cada- rovincia
la escalavlida pa'rapondera.rla .
G > Ex In ten den te mun ilipal de la dudad de San ta Fe (1995-1999). Ex con v en cion al con stituy en te en la ref orma con stitucion al na(~onalde .1994 ....5! .
Prgcurador del Tesoro de la Nasi6g (2003.2004). Ex Min istro de J usticiay Derechos Human os de la Nacin (2004-2005), CQn j uez de la Corte S! J prema
i la Nacin ,
n listado d e v ariables sodoeon micas a con siderar para la creacin legislativ a y la j erarquizadn de los mun icipios en la Argen tin a en f ROSATTll ~
orado " Tratado de Derecho Municipal~ Buen os Aires Rubin zal.Culzon i. 2006 t.1 (aoltlllg 1 An exo 11.
"""'" 15
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constitucional), de modo gue en el primer caso
seacercar al standard de autonomia "plena" y
en el segundo a una autonoma "semiplena" o
menguada.
@Grados de autonormatividad constituyente
Entre el no-reconocimiento de la facultad de
autonormatividad constituyente y el reconoci-
miento pleno e i((estricto de dicha atribucin
existen -cuanto menos- las siguientes alternati-
vas, ordenadas" de menor a mayor":
(ilSistema de Carta hetero-redactada de vi-
gencia plebiscitada: "na instancia de deci-
sin superior (en el 'sentido de pertenecien":
te a una escala institucional ms abarcativa
[vgr: Legislatura provincial]) redacta la Car-
ta Orgnica para los municipios. pero su
entrada en vigencia depende de la decisin
plebiscitada-de los propios vecinos de dich07
municipios;
~ Sistema de Cartas hetera-redactadas de
carcter opcional: una instancia de decisin
superior (vgr: Legislatura provincial) ofrece
a-los. municipios distintas Cartas alternati-
vas. debiendo los vecinos elegir una entrE:
ellas:
<!>?istemade Carta,marco hetero-red~~t~d~':
una instania de decisin .superior (vgr: Le-
gislatura provincial) establece las pautas ge-
nerales dentro de las cuales los municipios
pueden redactar sus Ca'rtas Orgnicas por
medio de sus propios vecinos (o sus repr-
sentantes);
~ Sistema de Carta auto-redactada ego \/i-
gencia condicionada: los vecinos del munici-
pio redactan (por s mismos o por medio de
sus representantes) la norma constituyente
local, pero su entrada en vigencia depende
de la aprobacin de una instancia de deci-
sin superior (vgr: Legislatura o Poder Eje-
cutivo Provincial). Este reguisito puede ser
requerido expresamente o bien -con una
pauta de mayor laxitud- entendrselo cum-
plido fictamente, por el mero transcurso del
tiempo y el silencio del rgano que debe ex-
pedirse.
. -
~ 1 Grados de autocefala I
Enun sentido amplio. la autocefa/ia debe ser en-
tendida no solamente como la potestad de un
1 6 md..
.
.
municipio para elegir a sus propias autoridades
y de destituirlas (de modo directo por el electo-
rado [revocatoria del mandato] o de modo indi-
recto por el rgano deliberante [juicio politico]),
sino tambin como la atribucin de optar entre
distintos sistemas de gobierno yto entre diferen-
tes sistemaselectorales, yaun como laposibilidad
de participar en el proceso de designacin de au-
toridades gubernamentales no municipales pero
estrechamente vinculadas a lavida local.
Enefecto:
@en un primer nivel. la amplitud de la au-
tocefalia se relaciona con la potestad del
municipio de optar entre los diferentes
regmenes de gobierno: alcalde-concejo
o "ejecutivista" (afn al presidencialismo),
manager o gerente (anlogo a cierto tipo
de parlamentarismo) o colegiado (similar,
en suescala, al directorialismo);
~en un segundo nivel la amplitud de la au-
tocefala se vincula con el reconocimiento
Q . e un sistema electoral propio, con la alter-
nativa dediferenciar lasfechas y modalidades
comiciales municipales con relacin a las pro-
vinciales y J o nacionales o la de decidir respec-
to de la representatividad territoral asignada
a los concejales (todo el ejido municipal otan
slo una circunscripcin limitada o un barrio
de laciudad); y,
<i en un tercer nivel, la autocefala local se
.potencia cuando el municipio es llamado
a participar -con carcter consultivo- en la
El planeamiento se expresa
en el pensar, Pensar la
ciudad a mediano ylargo
plazo (planeamiento
estratgico); pensar el
despliegue demogrfico y de
las actividades ciudadanas
enel espacio (planeamiento
territorial);pensar en la
autosuficiencia material
(planeamiento econ6nico); etc.
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tivas"
Ms all de los 'contenidos' (entendidos como
'temas') reconocidos o' 'asignados, es claro gue
sus 'alcances' remiten al'nKhOcimiento (o des-
conocimiento) de las distintas etapas en que
tales contenidos_pueden_ejercers- e; etapas que
discurren cronolgicamente por el planeamien-
to, ia gestin, el gerenciamiento y el control.
EI(j5laneamienlQ)se expresa en el pensar. Pensar
la ciudad a mediano y largo plazojplaneamiento
estratgico}; pensar el despliegue demogrfico y
de las actividades ciudadanas en el espacio (pla-
neamiento territorial); pensar en la autosuficien-
cia material (planeamiento econmico); etc.
La~~e expresa en el hacer. Los munici-
pios hacen por si mismos lo que otros sujetos
no deben, no pueden o no quieren hacer.

el primer subgrupo de actividades com-


prende aquellas que hasta la concepcin
ms liberal o anti- estatista consjderaria "nQ
privatizables" (vg.!::,:ejercicio de la funcin
legislativa, reglamentaria, jurisdiccional);
ra sea el criterio que sS!adopte para definirla,
est sujeta a vaivenes (que se traducen- en cre-
cimientos o decrecimientos de competencia)
generados por el doble juego de relacj entre
lo pblico y lo privado (con su mbito de tram-
ferencias horizontales) y lo nacional, p'roliincial
y municipal (con su mbito de 'transferencias
verticales).
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Acon la modalidad del 'reparto inverso' en
materia de coparticipacin (recauda el mu-
nicipio y coparticipa [en el sentido en que
reenvia los fondos que le correspondan] a la
provincia).
0 1 Grados de materia propia 1
La llamada materia propia municipal, cualguie-
La sentencia constituy un valioso antecedente
histrico de la clusula constitucional que in-
troduce la autonomia municipal "en el orden
econrrJico yfin'anciero". Pero tambin signifi-
ca (ahora en tiempo presente) una advertencia
para la delimitacin provincial de los alcances
de la autarqua local.
~I reconocimjento provincial de 'grados' de au-
tarquia municipal se vincula:
A con el nivel de participacin asignado al
municipio en la determinacin de los sis-
temas de djstrjbucin primaria (relacin
provincia- municipios) y secundaria (relacin
de los distintos municipios entre s) de los
recursos coparticipables;
&:on la garantia de mecanismos transparen-
tes y automticos de transferencia de dichos
fQnd9~:y
designacin de ciertos
funcionarios no mu-
nicipales responsables
~ervicios estrecha-
mente vinculados a la
vida local (directores de
escuelas, directores de
hospitales, jefes de sa-
lud, comisarios, jefes de
bomberos, autoridades
portuarias, etc.).
@[Grados de autarqual
A partir,del.fallo,recaido en
"Rivademar, Angela Marti-
nez Ga/vn de e/Municipa-
lidad de Rosario" (Fallos:
312:326), la Corte Suprema
de J usticia de la Nacin ha
sostenido ininterrumpidamente que la provin-
cia no puede desnaturalizar las atribuciones
municipales al punto de "causar 'su ruina eco-
nmica" o "poner en riesgo su subsistencia"
(consids. 9y 11).

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(planes de asistencia, pr estacin de ser vi-
cios no r entables) o aquellas gue siendo
lucr ativas son consider adas "estr atgicas"
por la gestin de gobier no (vgr ,: pr estacin
de deter minados ser vicios pblicos, r ealiza-
cin de obr as de infr aestr uctur a),
E~erenciamient9>se expr esa en mltiples ac-
ciones, tales como las de alentar, desalentar,
permitir, prohibir y -fundamentalmente- co-
ordinar. Sedespliega hacia las actividades ciu-
,dadanas y haCI ael inter ior de la or ganizacin
municipal.
.enel pr imer caso, el municipio sevale de
nor mas gener ales (tales como planes r egu-
lador es del cr ecimiento ciudadano, r egla-
mentos de zonificacin, de edificacin, de
pr ogr amacin vial, de tr nsito, etc.);
en el segundo caso, la tar ea de ger encia-
miento se tradqce en la intencin de p-
.timizar el apar ato administr ativo, asumido
como her r amienta par a el gobier no de la
ciudad, Contempor nea mente el objetivo
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18 ""
de la administr acin municipal se pr oyec-
ta a modificar el esquema c1aslcode "ges-
tin or r utinas" haCia la modalidad de
"gestin por r esuta os ,p a o cuaI se
plantean estr ategias macr o-administr ativas
tales como la obtencin de una r elacin r a-
zonable entr e el nmer o de habitantes de
la ciudad gober nada, los ser vicios que se
pr estan y elnmer o de empleados con que
secuenta; el logr o de una r elacin ptima
entr e per sonal de conduccin, super visin
y ejecucin de tar eas (pir mide jer r quica),
y la deter minacin de una r elacin r azo-
nable entr e las er ogaciones gener adas por
gastos en per sonal y los gastos gener ales
de la administr acin municipal.
Lafuncin d control e exter ior iza en la los c-
clny seconcr eta conlaposibilida desancionar,
Se contr olan tanto las actividades par ticular es
susceptibles de inter fer ir o compr ometer latr an-
quilidad, la salubr idad o la mor alidad pblicas
cuanto aquellas actividades (obr as o ser viciaSp-
blicos en sentido amplio) per misionadas, conce-
sionadas privatizadas por el municipio ..
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G j) G rados de autodeterminacin poltica


!,asgarantas reconocidas al municipio para hacer
f t .ent e l as pr esi ones o l a di scr i mi naci n pol t i ca
practicadasdesdeotras instanciasdepoder pueden
serde diversotipo.
Refuerzan la autodeterminacin:
<!lla falta de control politico por parte de
las Legislaturas provinciales de las Carta~
Orgnicas locales (cuando se les reconoce
a los municipios la atribucin de dictarlas);
lilla posibilidad inicial de resolver los con-
flictos institucionales sin salir de los lmites
del municipio G uicio poltico. revocatoria
de mandato, etc);
(jla posibilidad de participar en la elabora-
cinde los indices de coparticipacin impo-
sitiva y la automaticidad de la remisin de
los fondos correspondientes;
~I acceso a l a i nf or maci n de t odQ aque-
llo gue sevincula con la vida municipal (ni-
veles de recaudacin, polticas nacionales
y provinciales de vivienda, de empleo, de
promocin industrial, de promocin social,
etc.); y,
lla consagracin constitucional de la pre-
valencia de la legislacin municipal 'en'ma-
teria especifica mente local por sobre la
normativa provincial inferior a la Constitu-
ci n en casQde super posi ci n o'cont r adl C-
cin (vgr.: Const~Prov. Ro Ngro d 1988,
art.'"22S). " ,
Desde el :.uQtode vista ~strictamente pol-
~ la au o etermlnaClon presupone:
~Ia garantia de gue los conflictos institu-
cionales entre dos o ms municipios o en-
tre ellos y otras instancias de poder sean re-
sueltos por un tribunal de justicia imparcial
(Corte Suprema o Superior Tribunal provin-
cial y. eventualmente. Corte Suprema de
J usticia de la Nacin) y,
@>9.ueen caso de intervencin institucional
Roe ext r ana'l unsdj ccj 6Q-" SIIS consecuenci as
o se expr esen sobr e. l a aut onoma l ocal o
ALCANCE DE LOS CONTENIDOS
G rados de autonormativldad
constituyente
G rados de autocefala
G rados de autarqua
G rados de materia propia
G rados de autodeterminacin
poltica
.9..uela interpretacin de sus alcances sea
restrictiva (vgr.: la intervencin nacional a
una provincia no significa la intervencin
automtica a sus municipios, salvo que por
ellos se hayan generado los motivos que
suscitaron el remedio federal; la interven-
cin provincial debe concretarse por ley
formal -en algunas provincias argentinas
se exige una mayoria especial-, limitarse
en el tiempo y en la materia, evitando ex-
tenderse sobre todos los rganos de poder
si alcanzando a alguno de ellos el conflicto
puede resolverse;el interventor debe cumplr
lasnormas localesporque suobjetivo esresta-
blecery no alterar el orden juridico. etc.).
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Los modos de resolver la negacin autonmica de los
municipios por parte de las provincias

. . . . . . . "
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El reconoCi mi ento del status autonmi co de
los muni ci pi os -en funci n del nuevo trato que
plantea el arto 123de la Consti tuci n Naci onal-
debe ser encarado por los representantes
elegi dos por el pueblo de las provi nci as para
tal fi n, de acuerdo al mecani smo de reforma
que plantean las Consti tuci ones i ocales.
No parti ci pamos del cri teri o que propone
'judi ci al i zar' (en el senti do de aSi gnar
a un rgano carente de representaci n
polti ca di recta, aunque ese rgano sea la
Corte Suprema de J usti ci a de la Naci n) la
delimitacin genrica de IQS contenidos y
alcances de la autonoma muni ci pal en la
hi ptesi s en que una provi nCi a cuesti n no lo
haga. Puede entenderse que, frente a un caso
concreto, exi sta una descali fi caci n jurdi ca
La i mplementaci n provi nci al.
del art, 123 de laConsti tuci n
Naci onal no es una cuesti n
tcni ca (si no una cuesti n de
alta polti ca. Y debemos tener
confi anza en que fi nalmente
los polti cos habrn de
dedi carse a laalta polti ca.
puntual e sedejudi ci al (ello hace a la esenci a
del control de consti tuci onali dad
3
), pero de
ni ngn modo que sea un rgano judi ci al
qui en plantee o proponga genri camente cual
deba ser el conteni do y alcances concretos
de la autonoma muni ci pal en una provi nci a,
subrogando a los representantes del pueblo
encargados de hacerlo.
La i mplementaci n provnci al del arto 123 de
la Consti tuci n Naci onal no es una cuesti n
tcni ca (porque si as fuera el consti tuyente
de 1994 habra ,estableci do en forma clara y
Hemos di cho en otra ocasi n
-yahora lo rei teramos- que lo
peor que podra ocurri r sera
que reemplacemos a los
polti cos por los jueces, porque
en ese caso dejaramos de
tener a unos ya otros,
contundente los mi smos alcances y contenidos
de la autonoma para todos los muni ci pos del
pai s, de modo que la descali fi caci n en casode
i ncum'pli mi ento provi nci al fuese automti ca)
si no una cuesti n de alta polti ca. Y debemos
tener confi anza en que finalmente los polti cos
habrn de dedi carse a la alta polti ca.
Hemos di cho en otra ocasi n -y ahora lo
rei teramos- que lo peor que podri a ocurri r
sera que reemplacemos a los polti cos por los
jueces, porque en esecasodejaramos de tener
a unos ya otros
4

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3, Vgr: CSJ N328: 175 i n re "Ponce, Carlos Alberto d San Lus. Provi nCi a de s!accn declarati va de certeza", del 24/2/05.
4 ROSAnl, HoraClo, El rgi men muni ci pal de la Provi nci a de Santa Fe, en "Revi sta de Derecho Pbli co", Ed, Rubi nzal-Culzoni , n 2003-1, p. 349 Y ss.