Régimen Jurídico de Los Ríos Interprovinciales en Argentina

EL RGIMEN JURDICO DE LOS ROS INTERPROVINCIALES EN ARGENTINA 1
Mauricio Pinto
EL RGIMEN JURDICO
DE LOS ROS
INTERPROVINCIALES
EN ARGENTINA
2 MAURICIO PINTO EL RGIMEN JURDICO DE LOS ROS INTERPROVINCIALES EN ARGENTINA 7
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NDICE
Siglas y abreviaturas ...............................................................
Prefacio .....................................................................................
Prlogo ......................................................................................
Introduccin .............................................................................
I. Objeto del presente estudio .............................................
II. Metodologa y plan de exposicin ....................................
Captulo I. Los pases federales y sus cursos de agua ...........
I. El federalismo como forma de Estado ............................
II. La distribucin competencial en los sistemas federales
a) Competencias privativas ............................................
b) Competencias prohibidas ............................................
c) Competencias concurrentes ........................................
d) Competencias compartidas .........................................
III. Las clusulas expansivas de las competencias federales
a) Consideraciones generales ..........................................
b) Los poderes implcitos .................................................
c) La clusula del comercio .............................................
d) La clusula del progreso .............................................
e) Corolario ......................................................................
IV. Los esquemas de supremaca normativa ........................
V. La cuestin de la soberana en los Estados federales ....
VI. La evolucin de la configuracin federal ........................
VII. Las relaciones interestaduales en los pases federales..
VIII. Recapitulacin refexiva ..................................................
Captulo II. El Derecho interestadual sobre los cursos de
agua ..........................................................................................
I. El Derecho interestadual de aguas .................................
II. La vinculacin de los Derechos intrafederal e interna-
cional ................................................................................
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III. Los principios sobre cursos de agua compartidos esta-
blecidos en el mbito del Derecho internacional ............
a) El Derecho internacional y los cursos de agua ..........
b) La evolucin de las doctrinas sobre el Derecho de los
Estados sobre los cursos de agua ...............................
I) Doctrina de la soberana absoluta o Harmon ......
II) Doctrina de la integralidad territorial absoluta ..
III) Doctrinas restrictivas de la soberana territorial
1. Basadas en institutos de Derecho privado .....
2. Basadas en la comunidad de intereses de los
Estados .............................................................
c) Los principios del Derecho internacional sobre uso
de cursos de aguas compartidos .................................
I) Posibilidad de establecer principios generales en
el Derecho fuvial internacional ............................
II) Principio del uso equitativo y razonable ..............
III) Obligacin de no causar perjuicio sensible...........
IV) Vinculacin entre el uso equitativo y razonable y
el principio sic utere tuo ut alienum non laedas ..
V) Obligacin de cooperacin. La informacin y con-
sulta ........................................................................
VI) El deber de negociar ..............................................
VII) Obligacin de proteger y preservar los cursos de
agua ........................................................................
IV. Los principios sobre cursos de agua compartidos esta-
blecidos en el mbito del Derecho intrafederal ..............
a) La regulacin de las aguas en los pases federales ...
I) Estados Unidos de Norteamrica .........................
1. Pactos interestatales .........................................
2. Sentencias de la Suprema Corte ......................
3. Ley del Congreso ...............................................
II) Alemania ................................................................
III) Suiza .......................................................................
IV) India .......................................................................
b) Los principios del Derecho intrafederal sobre uso de
aguas de cursos compartidos ......................................
I) La correspondencia de los principios intrafedera-
les e internacionales ..............................................
II) Principio del uso equitativo y razonable ..............
III) Obligacin de no causar perjuicio sensible...........
IV) Las obligaciones de cooperar y negociar ...............
v) La obligacin de proteger y preservar los cursos
de agua ...................................................................
V. Recapitulacin reflexiva ..................................................
Captulo III. El federalismo argentino y su implicancia en
relacin a los ros interprovinciales ........................................
I. Impacto del federalismo argentino en la regulacin y
gestin de las aguas .........................................................
a) El sistema federal en Argentina ................................
b) Las competencias reservadas por los Estados pro-
vinciales .......................................................................
c) Las competencias delegadas al Estado Nacional ......
II. Anlisis particular de las delegaciones vinculadas a las
aguas ................................................................................
a) Encuadre general ........................................................
b) Navegacin y comercio interprovincial e internacio-
nal ................................................................................
c) Causas de almirantazgo y jurisdiccin martima ......
d) Normas de presupuestos mnimos .............................
e) Las normas de fondo ...................................................
f) Las relaciones internacionales ...................................
III. La evolucin de la discusin en torno a los ros interpro-
vinciales ............................................................................
a) Introduccin ................................................................
b) El conficto sobre el dominio de los ros interprovin-
ciales ............................................................................
c) El dominio provincial sobre los ros en la jurispru-
dencia de la Corte de la Nacin ..................................
d) El dominio originario sobre los recursos naturales ...
e) El dominio pblico nacional parcial del ro Limay ....
f) Desarrollos doctrinales en torno a las competencias
sobre ros interprovinciales ........................................
I) Tesis centralista ....................................................
II) Tesis intermedia ....................................................
III) Tesis federalista.....................................................
IV) La realidad institucional argentina......................
g) El conficto sobre las normas de preservacin am-
biental ..........................................................................
I) Los presupuestos mnimos de proteccin .............
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II) La ley 25.688 ..........................................................
III) El proceso de inconstitucionalidad sustanciado ..
1. Los cuestionamientos a la ley y su difcultad
procesal .............................................................
2. El planteamiento provincial ............................
3. La argumentacin nacional .............................
4. La resolucin de la causa .................................
IV) La doctrina sobre la ley 25.688 .............................
V) Otros aspectos cuestionables de la legalidad de la
norma .....................................................................
h) El dao ambiental .......................................................
I) Planteamiento de la cuestin: ...............................
II) El dao ambiental desde la perspectiva del dere-
cho al ambiente ......................................................
III) El dao ambiental desde la perspectiva del Dere-
cho interestadual ...................................................
IV) Exigencias para la conformacin del dao am-
biental ....................................................................
v) El dao ambiental y los ros interprovinciales ....
IV. Recapitulacin reflexiva ..................................................
Captulo IV. El Derecho de los tratados sobre ros provincia-
les compartidos en el federalismo argentino ..........................
I. El Derecho interestadual argentino y los Pactos inter-
provinciales ......................................................................
II. El rgimen de los Pactos interprovinciales en Argen-
tina ...................................................................................
III. El Derecho de los Tratados sobre los ros interprovin-
ciales argentinos ..............................................................
a) El Derecho de los tratados y su aplicacin a los tra-
tados sobre ros interprovinciales ..............................
b) La celebracin de los tratados interprovinciales .......
c) Vigencia de los tratados ..............................................
d) Reservas en los tratados .............................................
e) El desarrollo de los tratados sobre los ros interpro-
vinciales argentinos ....................................................
IV. Rgimen particular de los ros interprovinciales en Ar-
gentina..............................................................................
a) Introduccin ................................................................
b) El rgimen del Ro Colorado .......................................
I) Aspectos generales ................................................
1. Primera Conferencia de Gobernadores ...........
2. Segunda Conferencia de Gobernadores ..........
3. Tercera Conferencia de Gobernadores ............
4. Cuarta Conferencia de Gobernadores .............
5. Quinta Conferencia de Gobernadores .............
6. Sexta Conferencia de Gobernadores ...............
II) El Tratado del Ro Colorado ..................................
III) La distribucin de caudales ..................................
IV) El Comit Interjurisdiccional del Ro Colorado.
Su Estatuto ............................................................
1. Objeto y denominacin ....................................
2. Derecho aplicable .............................................
3. Personalidad jurdica .......................................
4. Atribuciones .....................................................
5. rganos y funciones .........................................
6. Rgimen econmico-fnanciero ........................
7. Solucin de Diferendos ....................................
c) El rgimen del Ro Bermejo ........................................
II) El Acta Constitutiva de la COREBE ....................
III) El Estatuto de la COREBE ...................................
1. Objeto ................................................................
IV) El Acuerdo de distribucin de caudales de 1982 ..
d) El rgimen de los Ros Limay, Neuqun y Negro ......
II) El Tratado de 1985 ................................................
III) El Estatuto de la Autoridad Interjurisdiccional
de las Cuencas de los Ros Limay, Neuqun y Ne-
gro (AIC) .................................................................
1. Objeto ................................................................
3. Personalidad Jurdica ......................................
4. Atribuciones .....................................................
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II) La queja de La Pampa ...........................................
III) La contestacin de Mendoza .................................
IV) Los argumentos del fallo de la Corte Suprema de
Justicia ...................................................................
1. La interprovincialidad del Ro Atuel ..............
2. Los actos nacionales cuando el territorio pam-
peano estaba bajo administracin del Estado
nacional ............................................................
3. Inaplicabilidad de las disposiciones del Dere-
cho privado. El Derecho aplicable ...................
4. El reconocimiento de la superfcie irrigada ....
5. El volumen de agua que corresponde a Men-
doza, y la eventualidad de caudales asigna-
bles al territorio pampeano .............................
6. Los eventuales usos futuros ............................
7. La resolucin del conficto ...............................
8. El planteo del dao ambiental ........................
b) El caso de La Picasa ....................................................
I) Aspectos Generales ................................................
II) La naturaleza de la sentencia emitida .................
III) La queja de la Provincia de Buenos Aires ............
IV) La respuesta de la Provincia de Santa Fe. Des-
acuerdo entre las partes ........................................
V) La procedencia de una medida precautoria en un
proceso dirimente ..................................................
VI) El contenido de la medida precautoria .................
VII) El pronunciamiento ...............................................
c) El caso Chaco ...............................................................
II) La reclamacin de Chaco ......................................
III) Los respondes de los interesados ..........................
IV) Las consideraciones de la Corte Suprema y la re-
solucin del pleito ..................................................
d) El caso Misiones ..........................................................
II) El reclamo de Misiones .........................................
III) El responde de las partes demandadas ................
IV) Las consideraciones de la Corte Suprema y la re-
solucin del pleito ..................................................
e) El caso Mendoza ..........................................................
7. Solucin de Controversias ...............................
e) El rgimen del Ro Azul ..............................................
I) Aspectos generales: ...............................................
II) La Autoridad de Cuenca del Ro Azul (ACRA) ....
1. Objeto ................................................................
4. Atribuciones. rganos y funciones ..................
f) El rgimen del ro Matanza-Riachuelo ......................
II) La Autoridad de Cuenca Matanza-Riachuelo
(ACUMAR) .............................................................
1. Objeto ................................................................
4. Atribuciones. ....................................................
V. Recapitulacin reflexiva ..................................................
Captulo V. El Derecho judicial sobre ros interprovinciales
en Argentina .............................................................................
I. El agotamiento de las negociaciones en torno a los cur-
sos interestaduales ..........................................................
II. Mecanismos constitucionales para dirimir conflictos in-
terprovinciales en Argentina ..........................................
III. La jurisdiccin dirimente de la Corte Suprema de Jus-
ticia de la Nacin .............................................................
IV. El contenido poltico del pronunciamiento dirimente y
su sustento jurdico ..........................................................
V. Apreciacin de la eficacia y eficiencia del poder diri-
mente depositado en la Corte ..........................................
VI. La funcin dirimente en la jurisprudencia de la Corte
Suprema de Argentina ....................................................
VII. Los conflictos interprovinciales sobre cursos de aguas
en la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de
la Nacin ..........................................................................
a) El caso del Ro Atuel ...................................................
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I) El proceso y sus particularidades .........................
II) Aspectos fundamentales considerados por el Tri-
bunal ......................................................................
1. Alcance del contenido de la sentencia .............
2. Efcacia y efciencia del pronunciamiento .......
3. La ACUMAR como persona responsable ........
4. La obligacin de proteger y preservar el curso
de agua .............................................................
5. La participacin pblica ..................................
III) El pronunciamiento ...............................................
VIII. Mecanismos alternativos de solucin de conflictos ........
IX. Recapitulacin reflexiva ..................................................
Conclusiones .............................................................................
Bibliografa ...............................................................................
Jurisprudencia .........................................................................
I. Tribunales Nacionales .................................................
a) Repblica Argentina ...................................................
I) Corte Suprema de Justicia de la Nacin ..............
II) Dictmenes de la Procuracin General de la Na-
cin .........................................................................
b) Estados Unidos de Norteamrica ...............................
I) Suprema Corte de Justicia ....................................
II) Cortes estatales .....................................................
c) Suiza ............................................................................
I) Tribunal Supremo .................................................
d) Espaa .........................................................................
I) Tribunal Constitucional ........................................
e) Alemania .....................................................................
I) Corte Constitucional..............................................
II. Tribunales comunitarios .................................................
a) Europa .........................................................................
I) Supremo Tribunal de Justicia de la Comunidad
Europea ..................................................................
III. Tribunales Internacionales .............................................
a) Corte Internacional de Justicia ..................................
b) Corte Permanente de Justicia Internacional ............
c) Tribunales arbitrales ..................................................
Apndice cartogrfico ...............................................................
I. Ro Colorado .....................................................................
II. Ro Bermejo ......................................................................
III. Ros Negro, Limay y Neuqun ........................................
IV. Ro Azul ............................................................................
V. Ro Matanza-Riachuelo ...................................................
VI. Ro Atuel...........................................................................
VII. Laguna La Picasa ............................................................
VIII. Ro Paran - Embalse Yaciret .......................................
IX. Ro Uruguay - Embalse Salto Grande ............................
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SIGLAS Y ABREVIATURAS
ACRA Autoridad de Cuenca del Ro Azul
ACUMAR Autoridad de Cuenca Matanza - Riachuelo
AIC Autoridad Interjurisdiccional de las Cuencas de
los Ros Limay, Neuqun y Negro
art./arts. artculo / artculos
CC Cdigo Civil
CE Comunidad Europea
CN Constitucin Nacional
COFEMA Consejo Federal del Medio Ambiente
COHIFE Consejo Hdrico Federal
COIRCO Comit Interjurisdiccional del Ro Colorado
comp. compilador
conc. concordante
conf. conforme
coord./coords. coordinador / coordinadores
COREBE Comisin Regional del Ro Bermejo
dir./dirs. director / directores
ed./eds. editor / editores
has. hectreas
m
3
/s. metros cbicos por segundo
msnm metros sobre el nivel del mar
n / N nmero
op. cit. opinin citada
pg./pgs. pgina / pginas
ss. siguientes
PREFACIO
El rgimen jurdico de los ros interprovinciales tiene una in-
cidencia jurdica, poltica, ideolgica y sentimental muy grande en
nuestro pas, y nuestra historia muestra que afrontarlo con deci-
sin condujo a la formacin de la Argentina de hoy y del futuro.
Hace ms de medio siglo, con Joaqun LPEZ, maestro de la
escuela a la que pertenece Mauricio PINTO, nos hacamos la ilu-
sin de que un da aprenderamos de nuestros discpulos. Por
suerte ese da lleg y hace algn tiempo.
Signifca que el derecho de aguas avanz, incluso en mate-
ria interprovincial, a pesar de los desencuentros ajenos y tambin
propios. Gracias a operadores jurdicos como Mauricio y, afortuna-
damente, muchos otros, vislumbramos cmo funciona el sistema
vigente, cul es la conducta de las partes y cmo reaccionan los
jueces cuando tienen que decidir. Pero sabemos claramente que
muchos pretenden usar en distintos lugares, de distintos modos,
para distintos fnes y en diferentes momentos el agua que corre
entre Provincias, que hay preservarla siempre y para siempre, que
no alcanza para todos y tambin que hay que usarla desde ahora.
Por lo tanto se requirieron las condiciones tcnicas, cientf-
cas y ticas bsicas y el pulso frme para generar un instrumen-
to veraz que atiende la tutela de intereses locales o regionales,
tomando en cuenta los de toda la Repblica y los valores que la
Repblica proclama y defende en materia internacional, y que
acompaan a Mauricio.
Se recibi de abogado en la Universidad de Mendoza, de doc-
tor en Derecho en la Universidad de Zaragoza, aprob maestras y
estudios avanzados en el exterior y ejerce el derecho de aguas cons-
tantemente. Ha dirigido y dirige con efcacia distintos proyectos
cientfcos vinculados al agua y al ambiente.
STJCE Sentencia del Tribunal de las Comunidades Euro-
peas
T. Tomo
vol. volumen
que se la evite. Confa, como la casi totalidad de la opinin jur-
dica, en la buena fe y el espritu solidario y fraternal de las Pro-
vincias y lo convierte en piedra angular del sistema. Mauricio lo
tuvo siempre que opin y actu. Es el camino ms difcil y que a
veces requiere esfuerzos y renunciamientos, pero es el que inspi-
r la gesta de mayo y nos condujo a armar una repblica federal
indestructible en 1853.
Para dejar bien en claro que el federalismo al que adhiere es
integrador ensea:
La historia argentina que conllev al perodo de conforma-
cin del Estado federal est signada por cruentas luchas para
dirimir la distribucin del poder entre Provincias gobernadas
por caudillos, lo que exigi al constituyente la previsin de un
mecanismo efcaz de solucin de controversias entre los Estados
federados preexistentes, asegurando que en defnitiva el proyec-
to nacional se consolidara efectivamente como una unin indes-
tructible de Estados indestructibles.
La obra va ms all de las normas expuestas y evaluadas,
seala el camino para su evaluacin y justa aplicacin y propone
las bases para su evolucin.
Prudentemente no formula una propuesta concreta de Tra-
tado interjurisdiccional, sino que expone principios rectores para
que otros lo hagan. Las prcticas republicanas y federales acon-
sejan que sean las mismas partes las que redacten los textos
legales a que se van a someter. Ello trasparenta y fortalece la
norma.
Ahora tenemos el instrumento veraz que atiende la tutela
de intereses locales y regionales tomando en cuenta los de toda
la Repblica y los valores que la Repblica proclama y defende
en materia internacional.
Marca un camino, que no es obligatorio, pero conduce a la
armonizacin y fortalecimiento del rgimen jurdico de los ros
interprovinciales. Hay que seguirlo.
Buenos Aires, 6 de febrero de 2014
MARIO F. VALLS
No est solo. Su responsabilidad al frente de equipos de in-
vestigadores es permanente, junto a su accin para la formacin
de recursos humanos, la direccin de tesis doctorales y de maes-
tras y la participacin en proyectos y grupos de investigacin
tambin de manera permanente. Adems, los que lo conocemos
no le escatimamos nuestra ayuda.
Este nuevo libro brinda a los distintos operadores jurdicos
un conocimiento detallado y veraz de las normas regulatorias de
los ros interprovinciales, de su alcance y efcacia concreta.
Analiza el federalismo como forma de Estado, la distribu-
cin de las competencias privativas, prohibidas, concurrentes y
compartidas en los sistemas federales, las clusulas expansivas
de las competencias federales, como son los poderes implcitos
y las clusulas comercial y del progreso. Refexiona luego sobre
la cuestin de la soberana en los Estados federales y el derecho
interestadual que rige los cursos de agua y la vinculacin del dere-
cho intrafederal y el internacional.
Pasa luego una revista a las doctrinas ms difundidas sobre
el derecho de los estados sobre los cursos de agua, analiza la
vinculacin entre el uso equitativo y razonable y el principio sic
utere tuo ut alienum non laedas e identifca distintas obligacio-
nes aceptadas por la doctrina y la prctica internacional.
El tratamiento que hace de cada uno de estos temas marca
caminos para emprender investigaciones, sentar tesis y formular
propuestas.
Describe luego la regulacin de las aguas en pases federales
y los principios rectores del derecho intrafederal sobre uso de
aguas de cursos compartidos.
Abonado as el terreno, entra de lleno a la exposicin precisa
del marco jurdico de los ros interprovinciales en la Argentina.
Cumple el objetivo de una monografa o dictamen tcnico en
cuanto informa detallada, actualizada y fehacientemente sobre el
tema, pero tambin toma posicin frente a cada una de las opcio-
nes. No es neutral y no puede escatimar su opinin porque es la
del que sabe.
No opina sobre las facultades que la Constitucin atribuye
a la Nacin en materia de ros, sean interprovinciales o no, no
es tema de este libro, pero rechaza fervientemente la conduccin
centralizada de los ros interprovinciales y hasta de su regula-
cin centralizada. Con argumentos polticos y jurdicos procura
PRLOGO
El agua no solo es fuente de vida sino tambin, y como con-
secuencia de ello, de controversias cuyo arreglo pacfco pasa de
manera necesaria por el hacer de juristas que adopten y apliquen
de manera justa el marco regulador del recurso. De hecho, esas
controversias sobre el acceso al recurso hdrico son especialmen-
te signifcativas, desde la perspectiva de la exigencia del Dere-
cho, en pases con estructura descentralizada, entre los que se
inserta Argentina, y tambin Espaa. No obstante, entre ambos
casos no solo hay similitudes, especialmente por lo que aqu inte-
resa el planteamiento de controversias por el uso del agua entre
Provincias en el primero y entre Comunidades Autnomas en el
segundo, sino tambin alguna diferencia reseable. La principal
quiz sea que la lgica ltima en la que se apoya la descentrali-
zacin es opuesta en ambos casos y mientras las Provincias ar-
gentinas son poseedoras de sus competencias desde el origen, las
Comunidades Autnomas ejercitan las recibidas del esquema de
distribucin competencialestablecido en la Constitucin de 1978
y los respectivos Estatutos de Autonoma.
Pero adems, esa condicin del agua como factor de conficto
se materializa no solo en el plano interno sino tambin en el inter-
nacional, en el que no debe olvidarse que se plantea la verdadera
solucin de cualquier problema de abastecimiento del recurso,
dado el porcentaje que las aguas transfronterizas representan
en el total de recursos hdricos disponibles, y aprovechables, en
el mundo. Sin embargo, las premisas sobre las que se asienta el
Derecho internacional de aguas son notablemente distintas
de las presentes en el caso de los ordenamientos nacionales. El
elemento de la soberana, que aunque sometido de facto a revi-
sin sigue siendo de iure el principio fundamental sobre el que en
este comienzo del siglo XXI se asienta la sociedad internacional,
provoca distorsiones respecto de la manera en la que se plantean
no solo a nivel nacional sino tambin fuera de las fronteras de
su pas. De hecho, la relevancia externa de ese grupo ha teni-
do entre otros resultados el establecimiento de una colaboracin
cientfca con el Grupo AGUDEMA (Agua, Derecho y Medio Am-
biente) de la Universidad de Zaragoza, del que formo parte, que
adems de generar relevantes estudios conjuntos ha favorecido
el nacimiento de una relacin personal que trasciende lo cient-
fco para entrar en el terreno de la amistad fraterna, una de las
principales ventajas de la vida universitaria. Ello hace que cuan-
do los miembros del Grupo AGUDEMA visitamos esa acogedora
ciudad nos sintamos como en nuestra propia casa, y no solo por
las similitudes que tiene con nuestra tierra, ms all de la som-
bras de los gigantes que se alzan a su espalda, sino sobre todo
por el trato que nos dispensan quienes nos acogen. Solo espero
que seamos capaces de generar el mismo sentimiento en quienes
desde Argentina visitan Zaragoza y la tierra aragonesa.
Uno de esos especialistas es Mauricio PINTO que rene una
serie de rasgos que creo de justicia resaltar, puesto que a sus
conocimientos jurdicos une una sed de ampliacin de los mismos
que le lleva a sacar horas de donde no las hay para continuar
con una profusa actividad investigadora. Pero a eso se aade un
talante personal que entre otras cosas ha hecho que la labor de
ayuda prestada desde mi posicin de director de la tesis doctoral
que est en el origen de este estudio fuese no solo sencilla y agra-
dable sino altamente fructfera para m, permitindome conocer
mejor el Derecho de aguas argentino.
Como acabo de apuntar este estudio tiene su origen en la te-
sis defendida por el autor en la Universidad de Zaragoza, ante un
tribunal compuesto por especialistas provenientes de distintos
mbitos del Derecho y presididos por el Dr. Antonio EMBID, que
acord conceder la mxima califcacin al trabajo presentado por
Mauricio PINTO. El objeto del mismo es, como tambin se ha sea-
lado, el rgimen jurdico de los ros interprovinciales argentinos,
anlisis que no solo se hace con el apoyo de la doctrina existente
al respecto sino que se basa tambin en un profundo y concien-
zudo estudio jurisprudencial, en el que se pone de manifesto la
doble faceta de su autor, como investigador pero tambin como
prctico, involucrado desde puestos de responsabilidad adminis-
trativa en algunos de los casos que se analizan.
y, sobre todo, se resuelven las controversias hdricas. En efecto,
como consecuencia del carcter descentralizado de la sociedad in-
ternacional, el papel de los rganos jurisdiccionales internaciona-
les, sean de naturaleza judicial o arbitral, es notablemente distinto
al de los tribunales nacionales, dados tanto el carcter voluntario
que presenta la jurisdiccin de la mayor parte de aquellos como el
contexto de intereses que rodea su actuacin.
El resultado de todo ello es que el arreglo de las controversias
internacionales en materia hdrica no cuenta con el instrumento
del recurso a la justicia como garanta ineludible para asegurar
el arreglo pacfco, como s ocurre en las diferencias que al res-
pecto puedan plantearse en el plano interno de los Estados. Sirva
para ello como prueba la sentencia del Tribunal Internacional
de Justicia de 20 de abril de 2010, en el asunto de las Plantas de
pasta de papel en el Ro Uruguay, cuya aportacin al necesario
desarrollo del Derecho internacional de aguas, y ms all de ste
al Derecho internacional del medio ambiente, no es precisamen-
te digna de alabanza, tal como ya he manifestado por escrito en
un estudio realizado conjuntamente con el autor de la tesis que
tengo el honor de prologar.
Pues bien las refexiones hasta aqu realizadas, breves como
corresponde a un Prlogo que en ningn caso intenta restar pro-
tagonismo a una obra tan relevante como la que encabeza, sirven
precisamente para ensalzar las aportaciones que la misma reali-
za al Derecho de aguas, y ello no solo en el plano nacional argen-
tino sino tambin, como consecuencias de las peculiaridades del
caso, al Derecho de aguas en general. Intentar a continuacin,
tambin de manera sinttica recapitular dichas aportaciones. La
primera es que la obra de Mauricio PINTO signifca una revisin
y una puesta al da de una cuestin tan relevante como la de la
regulacin del uso y aprovechamiento de los ros interprovincia-
les, cuyo tratamiento por la jurisprudencia argentina no tiene
su equivalente en cuanto a la atencin prestada por la doctrina.
Ello en ningn caso debe impedir reconocer que el Derecho de
aguas argentino, y muy en particular el mendocino, cuenta con
precedentes ilustres y con especialistas de relevancia internacio-
nal en la actualidad. A este respecto pueden sealarse los casos
de Guillermo CANO, Joaqun LPEZ y ms recientemente Miguel
MATHUS, a cuyo alrededor se ha conformado un grupo de espe-
cialistas en Derecho de aguas que asimismo son ya reconocidos
INTRODUCCIN
Cualquier persona que pueda resolver los problemas
relacionados con los recursos hdricos ser digno de dos
Premios Nobel, uno de la paz y otro de ciencias.
John F. KENNEDY
1
I. OBJETO DEL PRESENTE ESTUDIO
El aumento del uso de agua ha crecido ms del doble que
la tasa de crecimiento demogrfco en el ltimo siglo, y si bien
se considera que todava no hay escasez global de agua, alrede-
dor de 2800 millones de personas ms del 40% de la poblacin
mundial viven en cuencas hdricas con alguna forma de escasez
de agua. A su vez, ms de 1200 millones de personas viven en
condiciones de escasez fsica de agua debido a que ms del 75%
del curso de los ros ha sido extrado, lo que refeja situaciones de
degradacin ambiental y competencia por el agua
2
.
Esta realidad, nos conduce a la exigencia de percibir la con-
fictividad que puede generarse en torno a las necesidades que
los Estados presentan sobre los recursos hdricos, siendo una
funcin del Derecho reconducir los confictos sociales por meca-
nismos pacfcos.
1
Transcripto en el Boletn de Noticias del Portal del Agua de la
UNESCO n 85: El agua, fuente de vida en conmemoracin al Da Mundial
del Agua y al lanzamiento del Decenio Internacional para la Accin El agua,
fuente de vida, de 18 de marzo de 2005, disponible en http://www.unesco.org/
water/news/newsletter/85_es.shtml.
2
NACIONES UNIDAS, Objetivos de desarrollo del Milenio. Informe 2008,
Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales de Naciones Unidas, Nueva
York, 2008, pg. 40.
Pero para llegar a la cuestin que constituye el ncleo del es-
tudio Mauricio PINTO aborda otras que permiten una mejor com-
prensin de aqulla. As comienza por llevar a cabo un anlisis
comparativo de los distintos sistemas federales existentes en el
mundo, para posteriormente centrarse en el federalismo argenti-
no, siempre con especial atencin al tratamiento que en el mismo
se da a las competencias en materia hdrica. A todo ello se aade
la integracin en el anlisis jurdico del Derecho interestadual
de aguas, peculiaridad argentina que hace que este estudio re-
sulte atractivo para los internacionalistas, en la medida en que
dicho Derecho bebe, nunca mejor dicho dada la materia sobre la
que versa, del Derecho de los cursos de agua internacionales, que
tambin es abordado por Mauricio PINTO, demostrando su amplio
conocimiento del mismo.
El resultado es una obra que en mi opinin constituye un hito
en el Derecho de aguas argentino y cuya lectura resulta igualmen-
te relevante para cualquier jurista que provenga de otros sistemas
normativos, como es mi caso. Pero al mismo tiempo representa un
compromiso para el autor de seguir con esa labor investigadora
que permita alumbrar nuevos estudios que amplen esa aporta-
cin. Eso y la esperanza de que la amistad trabada hasta ahora
con l y con todos los dems integrantes del grupo que me per-
mitir califcar como escuela mendocina de Derecho de aguas, se
siga fortaleciendo con el tiempo son mis ltimas palabras en este
Prlogo.
Zaragoza, 3 de enero de 2013
DR. SERGIO SALINAS ALCEGA
organizada federalmente mediante 23 Estados o jurisdicciones
locales autnomas denominadas Provincias ms la llamada
Ciudad Autnoma de Buenos Aires, correspondiendo el 91,3%
de sus aguas a cuencas interprovinciales
6
.
Con todo ello, el estudio del rgimen jurdico de los ros in-
terprovinciales en Argentina presenta un inters especial, en la
inteligencia de que aunque la confictividad existente hasta el
presente sobre los mismos ha sido limitada y ms all de que la
potencialidad de su ocurrencia otorga trascendencia a la materia
que analizaremos, las relaciones de cooperacin interprovincial
aportan un abundante sustrato jurdico en la materia.
La naturaleza federal de la Repblica Argentina, como vere-
mos, se constituye como un factor de unin que implica en su seno
diversidades polticas subsistentes. Estos dos elementos unin
y diversidad se manifestan en potestades diversas sobre los cur-
sos de agua que corresponden a ms de un territorio provincial,
generndose as la posibilidad de cooperacin en torno a los mis-
mos, o de confrontacin en caso de disidencia.
En mi labor profesional, he tenido la oportunidad de expe-
rimentar de forma directa los procesos de conficto y acuerdo en
relacin a los ros interprovinciales, ya sea representando un de-
terminado inters local frente a otros estamentos federales, o ya
sea participando en la materializacin de desarrollos interpro-
vinciales concertados. Quizs tal experiencia ha sido la fuente
de mi inquietud en la temtica, y el principal motor de los cues-
tionamientos que se buscan clarifcar en los captulos siguientes,
los que constituyeron mi tesis doctoral defendida en la Universi-
dad de Zaragoza.
Bajo el esquema constitucional que diera lugar a la Fede-
racin en 1853, las Provincias argentinas han coordinado el uso
de los ros interprovinciales mediante diversos acuerdos y trata-
dos, con distintos grados de formalizacin. Y cuando los intereses
contrapuestos lo han exigido, han dirimido sus confictos por los
mecanismos previstos a tal efecto.
Sobre estas experiencias, el estado actual de la cuestin
muestra que aunque puede constatarse un reconocimiento
6
CONSEJO FEDERAL DE INVERSIONES, Los recursos hidrulicos de Argenti-
na, T. 6, CFI, Buenos Aires, 1969, pg. 85.
Con ello, desde el punto de vista jurdico, la obligatoriedad de
la exigencia de cooperacin interestadual se manifesta como una
necesidad en el contexto transfronterizo
3
, habindose observado
que es importante concebir el agua como un catalizador para la
cooperacin: las regiones con recursos hdricos compartidos es-
tn sujetas a disputas relacionadas con el agua; pero, cuando
estas situaciones se combinan con un uso razonable y equitativo
del agua, los intentos de cooperacin permiten asignar y compar-
tir el agua de forma ms efectiva
4
.
Estas particularidades, generalmente analizadas desde la
perspectiva de los cursos de agua internacionales, se manifestan
igualmente en las relaciones entre Estados federados que com-
parten entre ellos ros transfronterizos que surcan el territorio
del pas federal que los aglutina
5
, aspecto que en orden al estu-
dio del caso argentino oportunamente analizaremos en concreto
a partir de experiencias comparadas que en la casustica brindan
otros sistemas federales como los de Estados Unidos de Nortea-
mrica, Alemania, Suiza e India.
En relacin al especfco tema del rgimen de los ros en la
Repblica Argentina, debemos partir de la premisa de que tal
pas se manifesta polticamente con una estructura territorial
3
En este sentido, la CONFERENCIA DE LAS NACIONES UNIDAS SOBRE EL AM-
BIENTE Y EL DESARROLLO (1992) expres que: Los recursos de aguas transfronte-
rizos y su utilizacin revisten gran importancia para los Estados ribereos. A
ese respecto, puede ser conveniente la cooperacin entre esos Estados de confor-
midad con los acuerdos existentes u otros mecanismos pertinentes, teniendo en
cuenta los intereses de todos los Estados ribereos interesados; conf. Agenda
21, Captulo 18, Proteccin de la calidad y el suministro de los recursos de
agua dulce: Aplicacin de criterios integrados para el aprovechamiento, orde-
nacin y uso de los recursos de agua dulce, disponible en http://www.un.org/
esa/sustdev/documents/agenda21/spanish/agenda21spchapter18.htm.
4
PROGRAMA MUNDIAL DE EVALUACIN DE LOS RECURSOS HDRICOS DE LAS NA-
CIONES UNIDAS, El agua, una responsabilidad compartida. 2 Informe de las Na-
ciones Unidas sobre el desarrollo de los recursos hdricos en el mundo, versin
en lengua castellana editada por Sociedad Estatal Expoagua Zaragoza 2008
SA, 2006, pg. 376.
5
En la publicacin de Antonio EMBID IRUJO (dir.) y Mario KLLING (coord.),
Gestin del Agua y descentralizacin poltica, Conferencia internacional de ges-
tin del agua en pases federales y semejantes a los federales (Zaragoza, 9-11 de
junio de 2008), Aranzadi, Navarra, 2009) puede contemplarse el papel que en la
actualidad presenta el recurso hdrico como catalizador de la cooperacin entre
Estados federados, sin perjuicio de las tensiones propias de tales sistemas.
Igualmente, otros autores han analizado la problemtica
desde un examen casustico, sin que ello importe un desarrollo
general de los distintos aspectos que integran el rgimen de los
ros interprovinciales en Argentina
10
.
En nuestro pensamiento, existe un rgimen jurdico que en-
cauza la gestin de los ros interprovinciales a partir de principios
que determinan la conducta debida entre los Estados federados
ribereos. Este rgimen, cuya determinacin y anlisis resultar
el objeto del presente estudio, se presenta a partir del Derecho de
los tratados que se manifesta en los acuerdos interprovinciales;
y del Derecho judicial que produce la Corte Suprema de Justicia
de la Nacin mediante decisiones dirimentes y judiciales.
Estos postulados, no han sido hasta el momento considera-
dos en profundidad, sistemticamente, bajo una teora general
del referido rgimen que conceptualice el fundamento y alcance
de los mismos, y que exponga los procedimientos de conforma-
cin que encuentran en el rgimen constitucional argentino.
SPOTA, Alberto G., Los ros interestatales, Revista La Ley, T. 3, sec. doct.,
pg. 70; SPOTA, Alberto G., De nuevo sobre los ros interestatales, Revista La
Ley, T. 3, sec. doct., pg. 85. MARTN, Liber, Jurisdiccin para regular el uso
y aprovechamiento de las aguas, en MATHUS ESCORIHUELA, Miguel (dir.) et al,
Derecho y Administracin de Aguas, Zetaeditores, Mendoza, 2007, pg. 265.
10
Entre otros: LVAREZ BUSTOS, Pedro, Interprovincialidad del ro Atuel,
Depalma, Buenos Aires, 1984. DEL CAMPO, Cristina, Los organismos interju-
risdiccionales de cuenca y el nuevo orden ambiental: Cuenca del Sal-Dulce y
Matanza-Riachuelo, Tutela jurdica del medio ambiente, Academia Nacional
de Derecho y Ciencias Sociales de Crdoba, Crdoba, 2008, pg. 53. MOYANO,
Amlcar, Los tratados del ro Colorado, Actas del XII Congreso Nacional del
Agua, Congresos Nacionales del Agua, Mendoza, 1985, T. 4b. MOYANO, Amlcar,
Aguas interestaduales en Argentina. A propsito del trasvase del Ro Colora-
do, Revista La Ley Gran Cuyo, T. 2004, pg. 1059. MOYANO, Amlcar, Derecho
interestadual de aguas. A propsito de las consecuencias de la sentencia sobre
el Atuel, Revista La Ley Gran Cuyo, T. 2004, pg. 727. MOYANO, Amlcar, Re-
galas sobre Yaciret a propsito de las regalas sobre El Nihuil, Revista de
Derecho Ambiental, Lexis Nexis, n 3, julio-setiembre 2005, pg. 209. MOYANO,
Amlcar, Tratado sobre Recursos Hdricos Compartidos en Argentina. A prop-
sito del Ro Colorado, Revista La Ley, T. 1998-A, pg. 1062. OCHOA, Jos ngel,
Rgimen jurdico de los ros interprovinciales. Cuestin institucional entre las
Provincias de La Pampa y Mendoza, Gobierno de La Pampa, Santa Rosa, 1967.
POCHAT, Vctor, River Basin Management in Argentina: An Analysis of the
Negro Basin, en BISWAS, Asit K. y TORTAJADA, Cecilia (eds.), Integrated river
basin management. The latin American experience, Oxford University Press,
New Delhi, 2001, pg. 224.
jurisprudencial
7
de la existencia de principios que rigen la relacin
entre las Provincias argentinas en relacin a los cursos de agua
que comparten, la doctrina ha analizado tales principios de mane-
ra limitada, sin una consideracin sistemtica de los mismos.
Al respecto, el nico estudio extendido de la cuestin resul-
t la tesis doctoral de BENGOLEA ZAPATA
8
, aunque la misma pro-
cur fundamentar la denominada tesis centralista, que como
detallamos en el Captulo III no sera receptada en la realidad
jurdico-institucional argentina, siendo incluso incompatible con
el actual desarrollo de las instituciones normativas vigentes.
Por otra parte, existen diversos trabajos que han esquemati-
zado los aspectos competenciales que hacen a la regulacin de los
ros interprovinciales
9
, aunque sin desarrollar sustancialmente
la naturaleza, alcance y contenido de tales funciones.
7
Corte Suprema de Justicia de la Nacin in re La Pampa, Provincia
de c/Mendoza, Provincia de s/accin posesoria de aguas y regulacin de usos
(1987), Fallos 310:2479; in re Buenos Aires, Provincia de c/Santa Fe, Provincia
de (2000), Fallos, 323: 1877.
8
BENGOLEA ZAPATA, Jorge, Ros interprovinciales no navegables en la Re-
pblica Argentina, Compaa Impresora Argentina, Buenos Aires, 1942.
9
Entre otros: CANO, Guillermo, Ros interestaduales, Revista La Ley,
T. 3, sec. doct., pg. 67; CANO, Guillermo, Los ros interprovinciales, Revista
La Ley, T. 3, sec. doct., pg. 82; CANO, Guillermo, Los tratados y convenios
entre divisiones polticas de pases federales como fuentes del derecho fuvial
internacional, Revista La Ley, sec. doc., pg. 755; CANO, Guillermo, Sobre
Ros Interprovinciales. Discurso como miembro informante de la minora de
la Comisin que dictamin sobre el tema en la IV Conferencia Nacional de
Abogados, en Estudios de Derecho de Aguas, Valerio Abeledo, Mendoza, 1943,
pg. 90. LPEZ, Joaqun, La ley aplicable, Seminario de administracin de
cuencas interjurisdiccionales, INCyTH-CELA, Mendoza, 1976, pg. 180; LPEZ,
Joaqun, Problemas generados por el aprovechamiento de los ros interprovin-
ciales, Revista La Ley, T. 1975-A, seccin doctrina, pg. 1013. MATHUS ESCO-
RIHUELA, Miguel, La situacin en Argentina, en EMBID IRUJO, Antonio (dir.) y
KLLING, Mario (coord.), Gestin del Agua y descentralizacin poltica, op. cit.,
pg. 190; MATHUS ESCORIHUELA, Miguel, Los confictos de competencia sobre las
aguas en pases federales. La situacin en Argentina, en EMBID IRUJO, Antonio
(dir.), Agua y Territorio, Aranzadi, Navarra, 2007, pg. 160. MATIELLO, Hugo,
La experiencia argentina, Seminario de administracin de cuencas interjuris-
diccionales, INCyTH-CELA, Mendoza, 1976, pg. 11. QUIROGA LAVI, Humber-
to, Los ros interprovinciales en el sistema federal argentino, Revista La Ley,
T. 1989-E, pg. 1239. SOLANES, Miguel, La teora de la asignacin equitativa
de los ros interprovinciales a la luz de la doctrina y jurisprudencia, Revista
Ambiente y Recursos Naturales, vol. I, n 4, octubre-diciembre 1984, pg. 91.
El referido estudio tomar como universo aquellos Tratados
que, regulando los ros interprovinciales, han sido debidamente
ratifcados por los Estados ribereos; en consecuencia, conside-
raremos los acuerdos existentes sobre los ros Colorado, Azul,
Bermejo, Neuqun, Negro, Limay y Matanza-Riachuelo.
En el Captulo V, desarrollaremos los principios jurdicos
que pueden apreciarse desde el Derecho Judicial. Ello, en cuanto
los pronunciamientos judiciales tambin resultan una fuente del
Derecho que exterioriza las obligaciones y derechos de los Es-
tados federados en relacin a los ros interprovinciales. En esta
materia, adems de los pronunciamientos dirimentes de confic-
tos sobre aguas compartidas entre Estados federados, analizare-
mos tambin decisiones judiciales que aunque no responden a
la funcin dirimente de confictos interprovinciales otorgada en
la Constitucin Nacional al Poder Judicial federal expresan el
contenido de las obligaciones que las autoridades pblicas pre-
sentan sobre los ros interprovinciales.
El universo de estos pronunciamientos abarcar a los con-
fictos sobre el uso de las aguas del ro Atuel, los daos que
ocasionan la alteracin de las aguas de la laguna La Picasa, la
preservacin de las aguas del ro Matanza-Riachuelo, y la distri-
bucin de los benefcios del aprovechamiento de los ros Paran
y Uruguay.
De esta manera, el presente estudio estar dividido en cinco
captulos: el primero referido a los pases federales y sus cursos
de agua; el segundo al Derecho interestadual sobre los cursos de
agua; el tercer captulo refere al federalismo argentino y su im-
plicancia sobre los cursos de agua interprovinciales; el cuarto al
Derecho de los tratados sobre cursos de agua compartidos en el
federalismo argentino; y el quinto captulo al Derecho judicial
sobre los ros interprovinciales en Argentina.
Finalmente, el trabajo se cierra con las correspondientes con-
clusiones, que manifestan los principales aspectos arribados en la
investigacin, seguidas de la bibliografa y jurisprudencia consul-
tada, y un anexo cartogrfco que grafca la ubicacin de los ros
cuyo rgimen ha sido considerado en el desarrollo del trabajo.
Con ello, entendemos que el estudio de tales fuentes per-
mitir constatar nuestra hiptesis, consistente en que existe un
rgimen jurdico conformado por los principios que imponen a los
Estados provinciales normas de conductas en relacin al uso y
proteccin de las aguas interprovinciales.
II. METODOLOGA Y PLAN DE EXPOSICIN
A fn de atender el anlisis del objeto de nuestro estudio se
ha desarrollado un mtodo compuesto, que recurre tanto a un
mecanismo lgico-deductivo como a otro de naturaleza emprica-
inductiva.
En una primer parte, conformada principalmente por los
tres primeros Captulos, se realiza un anlisis lgico-deductivo
que procura brindar el sustrato conceptual necesario para el
anlisis emprico posterior.
De esta forma, desarrollaremos un esquema terico sobre la
dinmica de los sistemas federales en general (Captulo I), y en
relacin al mismo consideraremos con especial atencin a las
competencias sobre los ros el sistema argentino en particular
(Captulo III), procurando comprender la razn y los equilibrios
que conforman tal forma de gobierno. Igualmente, en el Captulo
II expondremos la vinculacin entre el Derecho internacional y
la materia que estudiamos, en orden a extrapolar y complemen-
tar los principios concordantes entre ambos ordenes normativos.
En una segunda parte, procuraremos determinar los prin-
cipios que conforman el rgimen jurdico de los ros interprovin-
ciales en Argentina, y para ello recurriremos a un mtodo emp-
rico-inductivo basado en el anlisis de la casustica existente en
la materia, sin perjuicio de la observacin terica del rgimen
general que sustenta tales experiencias prcticas a partir de la
ya referida metodologa deductiva.
El anlisis que a tal fn realizaremos en el Captulo IV con-
sistir en el estudio del denominado Derecho de los tratados, es
decir, del conjunto de normas acordadas por los Estados provin-
ciales sobre los ros que comparten, entendiendo que en la con-
ducta convencional de las Provincias puede observarse prcticas
habituales que refejan una verdadera conducta indicadora de
principios jurdicos.
CAPTULO I
LOS PASES FEDERALES Y SUS CURSOS DE AGUA
La repblica federativa es capaz de resistir a una fuer-
za exterior y de mantenerse en toda su integridad,
sin que se corrompa interiormente. No hay inconveniente
que no evite la federacin
MONTESQUIEU
11
Analizar el rgimen de las aguas interprovinciales argen-
tinas nos exigir primeramente considerar la cuestin en una
escala mayor, referida a los Estados federales en general.
Es que siendo la Repblica Argentina un Estado federal
(art. 1 CN), analizar las relaciones que se presentan entre sus
estamentos federados en relacin a las aguas que comparten im-
porta comprender primeramente qu son los sistemas federales,
cmo se conforman y armonizan, y fundamentalmente cmo se
relacionan sus partes en el marco de las competencias de distinta
naturaleza y alcance que presentan.
Comprender al federalismo como sistema poltico que encau-
za la forma de un Estado, es decir, advertir la dinmica evolutiva
del Estado federal, se presenta como indudablemente necesario
en el contexto del anlisis que se procura, ya que sin esa com-
prensin no podremos luego explicar por qu en los Estados fede-
rales como Argentina la regulacin de las aguas que surcan ms
de una jurisdiccin territorial interna es en principio algo propio
de esas jurisdicciones y consecuentemente escapa a la admi-
nistracin y legislacin nacional, y slo eventualmente la au-
toridad judicial federal puede dirimir confictos.
11
MONTESQUIEU, El Espritu de las Leyes, Heliasta, Buenos Aires, 2005,
pg. 158.
exista una evolucin de la conformacin estatal bajo un rgimen
constitucional constante, fenmeno sin el cual no puede com-
prenderse de manera completa realidad federal.
Concluyendo, en el presente Captulo procuraremos estable-
cer una base en cuanto al contexto federal que enmarca el De-
recho propio de las relaciones interjurisdiccionales que resulta
aplicable a los Estados provinciales argentinos en relacin a los
cursos de agua que los atraviesan.
Es necesario, fnalmente, realizar una aclaracin en cuan-
to al contenido sustancial de este captulo. El federalismo como
sistema poltico es por dems evolutivo y su casustica se altera
constantemente. Por ello quizs bajo el riesgo de una llamati-
va simplifcacin, el anlisis que se practica a continuacin se
entiende accesorio y consiguientemente se ha limitado a gran-
des aspectos elementales para comprender el objeto principal de
nuestro estudio, sin desconocer que sustancialmente presenta
una extensin mayor que no aspiramos a desentraar en este
momento, y que abarca no slo aspectos jurdicos sino tambin
flosfcos, polticos y sociales.
I. EL FEDERALISMO COMO FORMA DE ESTADO
Para analizar el rgimen de los ros interjurisdiccionales en
un pas federal como Argentina, es necesario partir de un marco
conceptual bsico que incluya consideraciones sobre el federalis-
mo como forma de Estado. Ello, en cuanto el sistema federal y
sus particularidades en el caso argentino resultar la impronta
que moldear el referido rgimen normativo en un contexto de
cursos de agua que surcan ms de un territorio provincial.
Realizando una aproximacin al concepto de federalismo
como forma de Estado, debemos considerar que con tal nocin
nos referimos a una organizacin descentralizada del poder es-
tadual con base territorial, de modo tal que se conforman como
anttesis del sistema unitario dos esferas de gobierno, cada una
con una parte del poder total, con jurisdicciones delimitadas so-
bre el mismo territorio
12
.
12
ITURREZ, Arturo Horacio, Derecho pblico provincial, en FRAS, Pedro
et al, Derecho Pblico Provincial, Depalma, Buenos Aires, 1987, pg. 4.
Por ello, en este Captulo no pretendemos, sin embargo, lle-
var a cabo un anlisis exhaustivo de la forma federal de gobierno
en s misma, sino slo brindar las bases conceptuales indispensa-
bles para contextualizar los aspectos que resultan bsicos para el
anlisis y comprensin de nuestro objetivo principal, es decir,
el rgimen jurdico de las aguas interprovinciales argentinas.
El federalismo importa la coexistencia de rdenes distintos,
y esa coexistencia lleva inmanente la idea de cooperacin y co-
ordinacin entre los mismos. Son los mecanismos propios de los
sistemas federales los que encauzarn las relaciones recprocas
entre la federacin y sus partes constitutivas, y en tal contexto se
desarrollar la armona que importa la unidad estatal.
Consiguientemente, es necesario apreciar los diversos dispo-
sitivos que brinda el constitucionalismo federal, ya sea mediante
la regulacin de competencias propias o exclusivas de algunos
de sus actores lo que consiguientemente excluye a los restantes
actores, o mediante competencias concurrentes que imponen la
necesidad de coordinacin y cooperacin poltica entre los mis-
mos, lo que nos lleva a la nocin de negociacin y acuerdo.
Pero a la vez, la revisin de los posibles esquemas competen-
ciales nos ayudar a comprender las distintas argumentaciones
que, en relacin a los ros interprovinciales argentinos, se han
realizado en el juego propio de la dinmica federal.
Claro est que desde la conformacin del llamado federalis-
mo dual ha existido un notable desarrollo social, cultural, pol-
tico y jurdico, y consecuentemente los esquemas confrontativos
que el mismo implicaba se han atemperado mediante el acrecen-
tamiento del mbito federal; no obstante, an as el manteni-
miento de los dos rdenes polticos que importa la esencia misma
del federalismo implica una constante puja.
El variante equilibrio del sistema federal exige replantear-
nos constantemente el alcance que en cada momento correspon-
de a un amplio espectro de facultades de alcance fexible. Los
llamados poderes implcitos y otras atribuciones como las que se
han atribuido a la llamada clusula del comercio o a la clusula
del progreso hacen que para surcar las atribuciones propias de
las aguas interprovinciales debamos primeramente embarcarnos
en estos conceptos generales.
Justamente, son esas atribuciones difusas, fexibles, varia-
bles mediante interpretacin jurisprudencial, lo que permite que
actividad particular puede servir de base para unir las personas
tanto a la comunidad particular como a la comunidad global
15
.
Para WHEARE, hablar de una federacin signifca aludir a un
tipo de organizacin poltica en el cual dos niveles de gobierno, el
federal y el regional, son independientes uno del otro pero ope-
ran de manera coordinada
16
. FRIEDRICH expresa por su parte que
solamente es posible hablar de federalismo cuando un conjunto
de agrupaciones polticas coexisten e interactan como entida-
des autnomas, unidas en un orden comn que tambin tiene su
propia autonoma
17
.
En sentido concordante, KING observa que una federacin es
un Estado soberano que se distingue de otros Estados por el solo
hecho de que su gobierno central incorpora a nivel constitucional
a unidades regionales dentro de su proceso de toma de decisio-
nes
18
. Pero debe apreciarse que en la organizacin de tipo federal
conviven en realidad dos niveles constitucionales distintos, pero
articulados; por un lado, existe un nivel constitucional general,
que defne el mbito dentro del cual se han de mover tanto los r-
ganos federales como los rganos estatales; y por otro lado, existe
un nivel constitucional local, subordinado al primero, pero que
dentro de los lmites defnidos por aquel tiene libertad de accin
y de expansin
19
.
15
FRIEDRICH, Carl J., Trends of Federalism in Theory and Practice,
Praeger, Nueva York, 1968, pg. 87.
16
WHEARE, Kenneth Clinton, Federal Government, 4 ed., Oxford Univer-
sity Press, London, 1963, pgs. 11 a 15.
17
FRIEDRICH, Carl J., Limited Government: A comparison, Englewoods
Cliffs, New Jersey, 1974, pg. 21.
18
KING, Preston, Federalism and Federation, Croom Helm, London y
Canberra, 1982, pg. 77.
19
SERNA DE LA GARZA, Jos Mara, Elementos conceptuales para el anli-
sis del Estado federal mexicano, en Cuadernos de Federalismo XXI, Academia
Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Crdoba, 1 ed., Crdoba, 2008, pg.
269. Por su parte, Diego VALADS (Los lmites del constitucionalismo local, en
Constitucin y Poltica, IIJ-UNAM, Mxico, 1987, pgs. 79 a 81) distingue es-
tos dos rdenes constitucionales refriendo al general como constitucionalismo
originario y al local como constitucionalismo refejo, entendiendo que el consti-
tucionalismo originario es la suma de disposiciones normativas que establecen
facultades y limitaciones para el Estado federal y para las entidades federati-
vas, mientras que al constitucionalismo refejo lo considera como un orden de-
rivado del marco constitucional general, que se mueve dentro de los mrgenes
ms anchos o ms estrechos que el constitucionalismo originario le permite y
En este concepto, y sin atender en este momento las particu-
laridades de ningn Estado en especial, los pases federales pre-
sentan como caracterstica que parte de los cometidos estatales
corresponden al Estado general o federal (denominado Nacin,
Federacin, Bund, etc.), y parte de ellos a un conjunto de comuni-
dades polticas o Estados locales, particulares o federados (referi-
dos como Provincias, Lnder, Cantones, Estados, etc.) miembros
del Estado general.
Es que en el fondo, todo federalismo realiza un compromiso
entre factores comunes y elementos diferentes; la solucin fede-
ral no es posible sino donde se equilibran, en la conciencia colec-
tiva, el sentimiento de pertenencia al grupo total y el sentimiento
de pertenencia a los grupos parciales
13
, cada uno respectivamen-
te representado en sendos ordenes estaduales que conviven en el
mismo territorio.
Lo referido, es en cuanto el fundamento de un sistema fede-
ral de gobierno es siempre una transaccin entre dos especies de
fuerzas polticas distintas y a veces en conficto. En primer lu-
gar, los intereses y propsitos comunes de los diversos Estados o
Provincias aisladamente. Estos intereses y propsitos solamente
pueden ser protegidos presentando un frente unido. En segundo
lugar, el deseo de cada una de esas comunidades de conservar su
identidad y de preservar una gran medida de su independencia.
Una estructura federal es siempre un matrimonio de convenien-
cia en el que las partes insisten en conservar sus identidades y
personalidades separadas
14
.
El hecho esencial es la combinacin de la unidad y la diver-
sidad, de tal manera que coexisten esferas de autonoma para
la comunidad global y para la comunidad particular, esferas de
fdelidad para lo uno y para lo otro, y donde una caracterstica
distintiva esto es, el hecho de vivir sobre un territorio particu-
lar, de pertenecer a una iglesia particular, o de dedicarse a una
13
RIVRO, Jean, Introduction une tude de levolution des socites fd-
rales, en Bulletin International des Sciences Sociales, vol. IV, nro 1, UNESCO,
1952, pgs. 22 y 41.
14
CORRY, James Alexander, The Federal Dilemma, en The Federal
Journal of Economics and Political Science, Toronto, mayo 1941, pg. 215.
comunidad global se hallan sometidos al poder superior de la Fe-
deracin.
La esencia de ese Estado federal, en consecuencia, consiste
en la divisin del poder entre dos gobiernos dentro de un mismo
territorio. Coexisten en el mismo mbito territorial dos gobiernos
local y general que presentan autoridad con respecto a distin-
tas situaciones. Con ello, el llamado principio federal importa la
divisin de los poderes entre las autoridades generales y regiona-
les, cada una de las cuales, en su propia esfera, debe actuar co-
ordinada con las otras aunque a la vez independiente de ellas
23
.
Es lo que la jurisprudencia norteamericana primero, y luego la
argentina, defniran como una unin indestructible de Estados
indestructibles
24
.
Por ello, GARCA PELAYO afrma en relacin a este aspecto que
el federalismo puede manifestarse tambin como una acentua-
cin del principio de divisin de poderes destinada a garantizar
la libertad
25
.
El federalismo es, desde esta perspectiva, una tcnica para
dividir el poder, as como la forma de gobierno republicana
23
WHEARE, Kenneth Clinton, Federal Government, op. cit., pg. 32.
24
La Suprema Corte norteamericana sostendr esta consideracin en
Texas v. White (1868), 74 US 700. La Corte Suprema argentina dira en este
sentido que: La Constitucin ha querido hacer un solo pas para un solo pue-
blo, pero no se ha propuesto hacer una nacin centralizada; ha fundado una
unin indestructible de Estados indestructibles, in re Bressani, Carlos H. y
otros c/ Prov. de Mendoza (1937), Fallos 178:9; y que: Es esencial al sistema
federal tanto la asignacin de competencias a las jurisdicciones federal y pro-
vincial, como la interrelacin de las mismas. No es un rgimen de subordina-
cin de los estados particulares al gobierno central, sino de correspondencia al
bien comn que declara la Constitucin. Supone asociacin y concertacin de
funciones, porque la dinmica de la repblica federal es de participacin y no de
aislamiento. La misin del gobierno central es presidir la unin indestructible
de Estados indestructibles y prestar los servicios territoriales indivisibles y los
dems que puedan habrsele atribuido. La sociedad poltica provincial no se
agota en la prestacin de los servicios jurisdiccionalmente divisibles, sino que
al participar en el gobierno central testimonia la destinacin nacional de todo
el sistema federativo, voto del Dr. Pedro J. FRAS in re Vialco S.A. c/ Nacin
(1979), Fallos 301:1122.
25
GARCA PELAYO, Manuel, Derecho constitucional comparado, Fundacin
Manuel Garca Pelayo, Caracas, 2002, pgs. 216 a 217. En igual sentido, Karl
LOEWENSSTEIN (Teora de la Constitucin, Ariel, Barcelona, 1976, pgs. 353 y ss.)
ubica al federalismo entre los mecanismos de control vertical del poder.
Analizando la descentralizacin en Provincias autnomas,
Hans KELSEN
20
explica desde una perspectiva estrictamente nor-
mativa el ejercicio de esos dos rdenes de gobierno simultneos,
refriendo que la articulacin del nivel federal y del nivel local se
confgura a travs de un tercer nivel normativo general o nacio-
nal, a partir del cual se crean los otros dos niveles y se establecen
sus relaciones recprocas, entendiendo que el orden jurdico de
un Estado federal se compone de normas centrales vlidas para
todo su territorio y de normas locales que valen solamente en
partes de dicho territorio. A su vez, estos dos rdenes jurdicos
considerados por KELSEN como parciales, se encuentran articu-
lados por un orden jurdico superior, que corresponde al Estado
federal total.
Este esquema de doble orden gubernamental que es propio
de los sistemas federales, cada uno independiente en su propia
rbita, puede verse con claridad en el pensamiento de HAMILTON
sobre la norma magna norteamericana, de donde surge la exis-
tencia de una divisin territorial del poder soberano: La Cons-
titucin propuesta, lejos de signifcar la abolicin de los gobier-
nos de los Estados, los convierte en partes constituyentes de la
soberana nacional, permitindoles estar representados directa-
mente en el Senado, y los deja en posesin de ciertas partes ex-
clusivas e importantsimas del poder soberano. Esto corresponde
por completo con la nocin del gobierno federal, y con todas las
denotaciones racionales de esos trminos
21
.
Es que, como seala TRUJILLO
22
, una organizacin federal
procura la conjugacin de la autonoma de las partes con la uni-
dad del todo, de manera tal que en lo especfcamente suyo los
grupos son autnomos pero en la direccin de los asuntos de la
que tiende a generar modalidades tambin originales en lo que se refere a la
concepcin, organizacin y funcionamiento del poder, y observa que mientras
el constitucionalismo originario ha sido ampliamente conceptualizado por la
teora constitucional moderna, el derivado suele ser escasamente abordado.
20
KELSEN, Hans, Teora general del derecho y del Estado, UNAM, Mxico,
1995, pgs. 376 a 377.
21
HAMILTON, Alexander, MADISON, James y JAY, John, El Federalista,
art. IX.
22
TRUJILLO, Gumersindo, El federalismo espaol, Cuadernos para el Di-
logo, Madrid, 1967, pg. 18.
al principio de la separacin de poderes, el cual distribuye fun-
cionalmente los poderes de gobierno, es aplicado el principio de
divisin de poderes, el cual divide territorialmente los poderes
gubernativos. Ambos mtodos son empleados en la organizacin
de todos los gobiernos modernos, reapareciendo la distribucin
funcional dentro de cada divisin territorial
29
.
GAGNON
30
observa por ello, dentro de la posibilidad de acudir
a la utilizacin del federalismo como tcnica poltica, que el mis-
mo presenta utilidad para la proteccin de minoras y de intere-
ses territoriales localizados, en cuanto el sistema federal propor-
ciona una estructura institucional para responder a problemas
derivados de una situacin donde distintos grupos de inters lo-
calizados territorialmente pueden distanciarse uno del otro sin
separarse defnitivamente, disfrutando de cierta autonoma en
sus respectivas unidades territoriales, entendiendo as que en el
sistema federal la mayora nacional puede ser controlada por
mayoras locales de diferente tono poltico partidista.
Coincidente con este esquema de distribucin del poder es-
tatal entre dos esferas de gobierno en un mismo territorio, se ha
sostenido que el Estado federal se puede caracterizar a travs de
las siguientes notas
31
:
a) La existencia de rganos de poder federales (o centrales)
y rganos de poder locales (o regionales) con autonoma garanti-
zada por la Constitucin.
b) La distribucin constitucional de competencias entre los
rganos centrales y los rganos locales.
c) La existencia de alguna forma de representacin de las
entidades locales en el gobierno federal y de participacin en la
formacin de la voluntad federal.
Es as como, al menos en una perspectiva general, puede
entenderse que desde el punto de vista territorial un Estado es
unitario cuando la totalidad del poder se encuentra concentrado
29
GETTELL, Raymond Garfeld, Political Science, Ginn, Boston, 1933,
pg. 226.
30
GAGNON, Alain-G., The Political Uses of Federalism, en BURGESS,
Michael y GAGNON, Alain-G., Comparative Federalism and federation, Harves-
ter Wheatsheaf, London, 1993, pgs. 15 a 20.
31
sis del Estado federal mexicano, op. cit., pg. 269.
tambin divide las funciones del poder: el clsico y fundamental
principio de la divisin de poderes no se circunscribe en su con-
cepcin contempornea a la divisin de poderes a nivel funcional
y horizontal en un rgano legislativo, en un rgano ejecutivo y
en un rgano judicial sino que se completa necesariamente con
la divisin de poderes a nivel territorial y vertical, en un rgano
central y en diversos rganos locales autnomos, a travs del me-
canismo del Estado Federal
26
.
En este sentido, Carl FRIEDRICH explica que una estructura
poltica federal establece una divisin espacial o territorial del
poder, aparte de la funcional, entendindose por ello que el fe-
deralismo, con su divisin de poderes entre las autoridades cen-
trales y locales, es un soporte del gobierno constitucional libre y
consiguientemente es una parte integrante del constitucionalis-
mo moderno
27
.
En este mismo orden de ideas, Lord ACTON ha sostenido que
de todos los frenos de la democracia, la federacin ha sido el ms
efcaz y el ms simptico, entendiendo por ello que el sistema fe-
deral limita y restringe el poder soberano, dividindolo y atribu-
yendo al gobierno slo ciertos derechos determinados. En opinin
de este autor el federalismo es el nico modo de restringir no
solamente a la mayora sino al poder de todo el pueblo
28
.
Igualmente, se observa que en adicin a la distribucin de
los poderes gubernamentales de acuerdo con el carcter de la
funcin a ser cumplida, los Estados modernos, a causa de la ex-
tensin de su rea, tambin encuentran deseable dividir los po-
deres de gobierno conforme a las lneas territoriales. De acuerdo
con este mtodo, el territorio del Estado es dividido en un nme-
ro de distritos distintos, cada uno de los cuales es investido con
el cumplimiento de ciertos deberes gubernativos dentro de sus
lmites y es provisto de una organizacin gubernativa para tal
propsito. El resultado de este propsito es un gobierno nacio-
nal y una serie de gobiernos locales. Por consiguiente, en adicin
26
LINARES QUINTANA, Segundo V., Tratado de interpretacin constitucio-
nal, T. I, 2 ed., AbeledoPerrot, Buenos Aires, 2007, pg. 884.
27
FRIEDRICH, Carl J., Teora y realidad de la organizacin constitucional
democrtica: en Europa y Amrica, trad. de Vicente Herrero, Fondo de Cultura
Econmica, Mxico, 1946, pg. 212.
28
ACTON, John Emerich Edward Dalberg, Essays on freedom and power,
Beacon Press, Boston, 1948, pg. 3.
del gobierno central est legalmente limitado al ejercicio de cier-
tas funciones, o menos frecuentemente, los poderes asignados
a los Estados federados estn especfcamente defnidos y el re-
manente dejado a la autoridad central. Pero en todos los casos,
el gobierno nacional es legalmente competente para ejercer slo
poderes limitados y es incapaz de aumentar su propia autoridad
por su sola voluntad. En cambio, en un Estado unitario, aunque
puede existir una divisin de funciones entre las autoridades lo-
cales y centrales, la divisin no importa limitacin alguna sobre
la soberana del gobierno nacional
34
.
KELSEN ha considerado de forma concordante la caracteri-
zacin del Estado federal y su contraposicin con el unitario,
afrmando as que el Estado federal se defne por el hecho de
que los Estados miembros poseen un cierto grado de autonoma
constitucional, es decir, por el hecho de que el rgano legislativo
de cada Estado miembro es competente en relacin con materias
que conciernen a la Constitucin de esa comunidad, de tal mane-
ra que los mismos Estados miembros pueden realizar, por medio
de leyes, cambios a sus propias Constituciones.
Esta autonoma constitucional de los Estados miembros es
limitada. Dichos Estados precisa dicho autor se encuentran
ligados por ciertos principios constitucionales de la Constitucin
federal. Por ejemplo: de acuerdo con la Constitucin, los Estados
miembros pueden encontrarse obligados a tener Constituciones
democrtico-republicanas. El Estado federal se distingue de un
Estado unitario relativamente descentralizado, organizado en
Provincias autnomas, precisamente en esta autonoma cons-
titucional de los Estados miembros, aunque tal autonoma sea
limitada. Si las Provincias son consideradas solamente como pro-
vincias autnomas y no como Estados miembros, ello se debe no
solamente a que su competencia, especialmente tratndose de
la legislacin provincial, se encuentra relativamente restringida,
sino tambin a que tales Provincias no tienen autonoma cons-
titucional, porque sus Constituciones les son prescritas por la
Constitucin del Estado considerado como totalidad, y slo pue-
den ser cambiadas mediante una modifcacin de dicha Consti-
tucin. La legislacin en materias constitucionales se encuentra
34
GREENWOOD, Gordon, The future of Australian federalism: a commen-
tary on the working of the constitution, Carlton, Melbourne, 1946, pgs. 8 a 12.
en un solo rgano para la totalidad del territorio
32
, y es federal
cuando existe una centralizacin de parte del poder en un solo
rgano, pero otra parte se mantiene constitucionalmente frac-
cionada en un conglomerado de esferas locales autnomas, que
participan de alguna manera en el poder general.
En este sentido se ha observado como principios bsicos del
sistema federal a los de autonoma y de participacin. La auto-
noma de las entidades miembros y sus consiguientes faculta-
des legislativas, ejecutivas y judiciales locales es lo que mantie-
ne la existencia de colectividades individualizadas y distintas,
evitando que la organizacin federal se confunda con un Estado
unitario complejo; la participacin de esas entidades en ciertos
rganos federales es lo que evita que la federacin se confunda
con ciertas uniones polticas desiguales (vasallaje, protectorado),
desplazndose la subordinacin para dar lugar a la colaboracin
entre las partes
33
.
Con ello, es necesario descubrir si la soberana del gobier-
no central est limitada por una preservacin rgida de ciertos
poderes a los gobiernos locales o provinciales. Las fuerzas que
presiden la creacin de un Estado federal son tales que las uni-
dades regionales estn usualmente en situacin de exigir salva-
guardas legales para sus derechos. El resultado es que el poder
32
Esta presentacin simplista del Estado unitario, sufciente en el con-
texto de este anlisis para el contraste que presenta con el Estado federal, es
sin perjuicio de confguraciones ms complejas que se presentan generalmente
en la casustica mediante descentralizaciones y desconcentraciones de funcio-
nes en rganos de esa misma estructura estatal. Aunque el concepto de Estado
unitario impone una organizacin poltica nica con un solo aparato guberna-
mental, suele presentarse en una conformacin compleja mediante descentrali-
zaciones en una pluralidad de instituciones-personas que no son polticamente
distintas e independientes, y consiguientemente las estructuras descentraliza-
das no presentan gobierno propio sino autoridades con competencias limita-
das a la administracin ni legislacin propia sino simples medidas de apli-
cacin y no disposiciones normativas iniciales, ni jurisdicciones propias; conf.
FERRANDO BADA, Juan, El federalismo, Revista de Estudios Polticos, CEPC,
n 206/207, 1976, pg. 46. En igual sentido, se ha observado que en el Estado
unitario la centralizacin poltica no es incompatible con la descentralizacin
administrativa, la cual se limita a la tarea administrativa, sin que asuman los
ncleos descentralizados la triple funcin legislativa, administrativa y jurisdic-
cional; en este sentido ver SARMIENTO GARCA, Jorge (dir.) et al, Derecho Pblico,
Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1997, pgs. 164 y ss.
33
FERRANDO BADA, Juan, El federalismo, op. cit., pg. 33.
con el consentimiento de las entidades federadas
37
, lo que impli-
ca modifcaciones normativas en la confguracin estatal.
Con ello, desde la consideracin de sus rasgos federales, la
conformacin de un Estado no puede considerarse exclusivamen-
te desde la teora o in abstracto, sino que exige un anlisis de su
esencia y peculiaridad en el caso concreto a partir de una con-
sideracin histrico-pragmtica
38
. Ser la realidad jurdica de
cada instancia la que nos seale si el Estado en cuestin puede
caracterizarse como federal, sin perjuicio de su conformacin an-
tecedente.
En estos procesos evolutivos, los Estados federales no han
de confundirse con las confederaciones, las que resultan en oca-
siones un antecedente de la federacin en el esquema progresi-
vo que mencionamos. Mientras que en la federacin existe una
unin en un solo Estado general con lo cual las autoridades fe-
derales tienen un verdadero poder gubernamental sobre el terri-
torio de los Estados miembros
39
, en la confederacin slo existe
un tratado entre diversos Estados que mantienen su indepen-
dencia y soberana plena.
Consecuentemente la confederacin se presenta nicamente
como una estructura de coordinacin entre Estados independien-
tes y por ello no presenta un poder propio sobre el conjunto de
ciudadanos de los Estados parte, pudiendo stos ltimos ejercer
el derecho de secesin para denunciar el pacto que los vincula y
separarse
40
. En estos casos, cada Estado resulta un imperium in
imperio
41
.
37
FRIEDRICH, Carl J., Trends of Federalism in Theory and Practice, op.
cit., pg. 173. An as, el esquema federal admite un dinamismo interpretativo
a partir de la justicia constitucional, tal como analizaremos infra, que excluye
el consentimiento de los Estados federados.
38
FERNNDEZ SEGADO, Francisco, Refexiones crticas en torno al fede-
ralismo en Amrica Latina, en SERNA DE LA GARZA, Jos Mara (Coordinador),
Federalismo y regionalismo. Memoria del VII Congreso Iberoamericano de De-
recho Constitucional, Serie Doctrina Jurdica, nm. 103, IIJ-UNAM, Mxico,
2002, pg. 105.
39
FERRANDO BADA, Juan, El federalismo, op. cit., pg. 29.
40
ITURREZ, Arturo Horacio, Derecho pblico provincial, op. cit., pg. 7.
41
GAVIOLA, Carlos A., El poder de la Suprema Corte de los Estados Uni-
dos, TEA, Buenos Aires, 1965, pg. 20.
aqu completamente centralizada, mientras que en el Estado
federal slo est incompletamente centralizada, es decir, se en-
cuentra hasta cierto punto descentralizada
35
.
Esta distincin entre Estados federales y unitarios, es a su
vez la base de una dinmica histrico-poltica entre ambos tipos.
Los Estados federales suelen provenir de un conjunto de Estados
originalmente unitarios que se asocian convencionalmente con
un vnculo de unin fexible dado que en una primera poca, de
naturaleza confederativa, pueden desvincularse; evolucin que
al perdurar contina luego hacia la forma federativa, en la que la
unin se transforma en indisoluble, unifcando una personalidad
jurdica internacional comn y manteniendo a la vez un doble
nivel estadual en cuanto esa unin no se transforma en la unidad
que caracteriza a los sistemas unitarios.
Dicha evolucin, en otras ocasiones, importa ms que una
unin de parcialidades un proceso de parcializacin de la uni-
dad, tal como claramente manifesta FRIEDRICH: El federalismo
no debe ser considerado como un modelo esttico, un trmino fjo
y preciso de divisin de poderes entre las autoridades central y
componentes. En su lugar, hay que ver al federalismo como un
proceso de federalizacin de una comunidad poltica; como un pro-
ceso mediante el cual varias organizaciones polticas separadas,
sean Estados u otra clase de asociaciones, convienen en llegar a re-
soluciones conjuntas sobre problemas comunes, o a la inversa, un
proceso mediante el cual una organizacin poltica hasta entonces
unitaria se descentraliza hasta el punto en que surgen comunida-
des polticas separadas y distintas y se organizan polticamente,
manifestndose capaces de resolver por separado sus problemas
distintos
36
.
Pero esto no debe ser mal comprendido, como signifcando
que las reglas que confguran un Estado son insignifcantes, vo-
ltiles o etreas, sino que lo que signifca es que toda relacin
federal exige arreglos efectivos y adecuados mediante los cuales
esas reglas pueden ser frecuentemente cambiadas a iniciativa y
35
KELSEN, Hans, Teora general del derecho y del Estado, op. cit., pg. 378.
36
FRIEDRICH, Carl J., Teora constitucional federal y propuestas emer-
gentes, en MACMAHON, Arthur W., Prctica del Federalismo, trad. de Moiss
Naymark y Martha Mercader de Snchez Albornoz, Bibliogrfca Argentina,
Buenos Aires, 1959, pg. 547.
Con ello, en un Estado federal pueden distinguirse diversos
rdenes competenciales, conforme las funciones correspondan a
la Federacin, o a los gobiernos federados (competencias privati-
vas o exclusivas y competencias prohibidas), a ambos indistinta-
mente (competencias concurrentes), o a ambos en conjunto (com-
petencias compartidas).
Particularizando este esquema, en la distribucin compe-
tencial propia de los sistemas federales, pueden existir:
a) Competencias privativas
Las competencias privativas son las que corresponde a uno
de los dos rdenes de gobierno en exclusividad, sea al general o
al local. Las tcnicas constitucionales generalmente realizan un
listado de atribucin de competencias a un orden o al otro, com-
plementndolo con una clusula genrica de atribucin a uno de
los rdenes de toda competencia residual o no atribuida expresa-
mente, y con un listado de competencias prohibidas en su ejerci-
cio a uno de los rdenes en benefcio del otro.
b) Competencias prohibidas
Importan la prohibicin en uno de los rdenes de desarrollar
ciertas materias, las que en consecuencia corresponden al otro
orden por su delegacin expresa o implcita. Si bien imprimen un
complemento al establecimiento de las competencias privativas
de uno de los rdenes, GELLI observa adems que implican una
prohibicin de delegacin desde el poder constitucionalmente
competente hacia la contraparte federal
43
.
c) Competencias concurrentes
Las competencias concurrentes son aquellas en que existe
una esfera material comn para ambos rdenes de poder que
integran el sistema federal
44
. En consecuencia, hay un espectro
43
GELLI, Mara Anglica, Constitucin de la Nacin Argentina. Comenta-
da y Concordada, T. II, La Ley, Buenos Aires, 2008, pg. 621.
44
GONZLEZ, Joaqun V., Manual de la Constitucin Argentina, ngel Es-
trada y Ca., Buenos Aires, 1971, pg. 672.
II. LA DISTRIBUCIN COMPETENCIAL EN LOS SISTEMAS FEDERALES
El anlisis genrico de las tcnicas y mecanismos de distri-
bucin competencial en los Estados federales aparece como una
exigencia bsica para el posterior anlisis que realizaremos en
particular sobre las competencias que hacen a los ros interpro-
vinciales, ya que justamente la invocacin de estos mecanismos
han sido la base para las distintas teoras que han buscado argu-
mentar las potestades centrales o locales en la materia.
Hemos sostenido anteriormente que el federalismo importa
un sistema en el que bajo la articulacin de un rgimen constitu-
cional comn coexisten dos rdenes de gobierno sobre un mismo
territorio, cada uno autnomo e independiente en el marco com-
petencial otorgado. En consecuencia, en el esquema bsico rela-
cional entre los elementos orgnicos que componen un sistema
federal la federacin y los estamentos que la integran, y stos
ltimos entre s se relacionan en funcin de las competencias
que a cada uno corresponden.
Ello, en cuanto suele establecerse un reparto de competen-
cias entre el Estado federal y los federados, de modo que las res-
pectivas funciones mediante las que se ejerce el poder estatal co-
rresponden a uno u otro orden, sea por atribucin de su ejercicio
que se acuerda en el texto constitucional a uno de esos rdenes, o
por prohibicin de tal funcin a uno de ellos.
Es decir, el federalismo se presenta como un sistema de con-
fguracin estatal en el que las competencias gubernativas se dis-
tribuyen materialmente en forma alternativa entre dos esferas
la general y la local, que por lo general se excluyen mutuamen-
te, establecindose habitualmente una clusula abierta o genri-
ca a favor de una de ellas
42
, sea el Estado general o el federado.
Esta frmula bsica de distribucin alternativa de funciones
entre la federacin y sus partes integrantes, es en realidad un es-
quema inicial sobre el que se construyen repartos competenciales
ms complejos, y donde algunas funciones no resultan privativas
de uno u otro orden, sino que pueden ser ejercidas por ambos
indistintamente concurrencia, o en conjunto comparticin.
42
ARGULLOL, Enric (dir.), Federalismo y Autonoma, Ariel, Barcelona,
2004, pg. 32.
normacin completa; de esta manera, la legislacin bsica per-
tenece a la Federacin, y la legislacin detallada, a los Estados
miembros
48
.
BIDART CAMPOS recuerda en relacin a este tipo de facultades
que no deben se confundidas con las concurrentes, en cuanto s-
tas ltimas implican que pueden ser ejercidas tanto por el Esta-
do federal como por los federados, mientras que las compartidas
requieren una doble decisin integratoria
49
.
III. LAS CLUSULAS EXPANSIVAS DE LAS COMPETENCIAS FEDERALES
a) Consideraciones generales
Interesa especialmente establecer una base conceptual en
relacin al presente tema, en cuanto como veremos al analizar
las teoras en cuanto a las competencias para reglar las aguas
interprovinciales en Argentina diversas tendencias jurdicas y
polticas han pretendido extender la competencia federal sobre
los ros de dominio provincial acudiendo a las clusulas expansi-
vas de la competencia del gobierno nacional.
Si bien a partir del orden constitucional el federalismo se
conforma en base a un sistema de atribucin de competencias
entre los distintos rdenes gubernamentales que lo componen,
distintas doctrinas fundamentan la existencia de competencias
a favor de la federacin que no se aprecian de manera expresa o
clara en los textos constitucionales.
Estas competencias, han permitido una evolucin interpre-
tativa de los sistemas federales, como veremos en los siguientes
puntos, cambiando la armona inicial que exista entre la federa-
cin y los Estados federados hacia un nuevo modelo que encuen-
tra su equilibrio en la existencia de un mbito competencial fede-
ral de mayor sustancia, neutralizando cierta diversidad poltica
y consiguientemente de decisin en los mbitos locales.
Es que como refere AJA ESPIL, en una concepcin aplicable
a toda atribucin de contenido indeterminado, la caracterizacin
48
ARGULLOL, Enric (dir.), Federalismo y Autonoma, op. cit., pg. 31.
GARCA PELAYO, Manuel, Derecho constitucional comparado, op. cit., pg. 14.
49
BIDART CAMPOS, Germn J., Compendio de Derecho Constitucional,
Ediar, Buenos Aires, 2004, pg. 52.
material comn a ambos gobiernos el federal y el local en
cuanto estn constitucionalmente habilitados para actuar en ta-
les aspectos.
Aunque los dos poderes pblicos distintos ostentan las mis-
mas facultades en un mismo mbito material, ante un conficto
normativo normalmente se considera que se produce el despla-
zamiento por parte de las normas federales de las que pudie-
ran haber dictado las entidades federadas en cuanto no puedan
coexistir
45
. La norma local en cuanto sea incompatible con otra
nacional, sera en consecuencia subsidiaria, transitoria, y por lo
tanto dependiente del ejercicio anterior de tal facultad
46
, lo que
es una expresin del principio de supremaca federal que anali-
zaremos infra.
Podra defnirse a las competencias concurrentes como aque-
llas que pueden ser ejercitadas por un nivel de gobierno (general-
mente los Estados miembros), mientras el otro no decida ejerci-
tarlas (generalmente la federacin); la idea esencial consiste en
la posibilidad del desplazamiento de un nivel de gobierno por el
otro, en el ejercicio de la competencia legislativa sobre una ma-
teria determinada.
La funcin de las competencias concurrentes consiste en do-
tar de fexibilidad al esquema constitucional de distribucin de
competencias, al abrir la posibilidad de que los rganos legislati-
vos de ambos niveles de gobierno, puedan legislar en una misma
materia, segn las circunstancias exijan mayor o menor unifor-
midad. Cabe sealar, sin embargo, que en la prctica han sido los
rganos federales, y no los de los Estados miembros, quienes ms
se han benefciado con este tipo de competencias
47
.
d) Competencias compartidas
Estas competencias son aquellas en que la federacin esta-
blece las bases o principios para la ordenacin de un mbito ma-
terial y a las entidades federadas les corresponde el desarrollo o
45
ARGULLOL, Enric (dir.), Federalismo y Autonoma, op. cit., pg. 31.
46
GONZLEZ, Joaqun V., Manual de la Constitucin Argentina, ngel Es-
trada y Ca., Buenos Aires, 1971, pg. 673.
47
En tal sentido, podemos distinguir dos variantes de este pro-
ceso. Por una parte, con una naturaleza fundamentalmente ins-
trumental, las denominadas competencias implcitas; y por otro
lado, ciertos estamentos competenciales de contenido material
aparentemente difuso fundamentalmente las llamadas clusu-
las de comercio y de progreso. Ambas variables resultarn los
pilares en base a los cuales, sin que exista alteracin en los textos
constitucionales, se ha producido una expansin competencial a
favor del poder federal o central.
b) Los poderes implcitos
Las competencias o poderes implcitos consisten en atri-
buciones que se encuentran en manos de la autoridad federal y
que no han sido establecidas expresamente en el texto constitu-
cional, pero an as representan los medios para hacer efectivos
otros poderes concedidos de manera expresa por la Constitucin
al gobierno federal
53
.
Como explica LINARES QUINTANA
54
, toda enumeracin, por
ms previsora y minuciosa que sea, en manera alguna puede pre-
tender ser exhaustiva y agotar la mencin expresa de todas las
materias a las que se refere. De all que las facultades implcitas
se confguren como una tcnica de interpretacin constitucional
razonable.
Su origen reside en el texto de la Constitucin norteameri-
cana, la que en su art. I, seccin octava, punto 18, dispone que
el Congreso tendr facultad: Para expedir todas las leyes que
sean necesarias y convenientes para llevar a efecto los poderes
anteriores y todos los dems que esta Constitucin confere al go-
bierno de los Estados Unidos o cualquiera de sus departamentos
o funcionarios.
Sobre esta base positiva, ante el cuestionamiento de la facul-
tad federal para crear un banco nacional a pesar de que ello no
fguraba en el texto constitucional, en 1819 la Suprema Corte de
Estados Unidos dijo que: Aunque entre los poderes enumerados
del Gobierno federal, no se encuentra la palabra banco, hallamos
53
SARMIENTO GARCA, Jorge (dir.) et al, Derecho Pblico, op. cit., pg. 394.
54
LINARES QUINTANA, Segundo V., Tratado de Interpretacin Constitucio-
nal, op. cit., T. I, , pg. 754.
de los poderes inherentes como substractum de un sistema cons-
titucional, que cambia de poca a poca, ofrece una elasticidad
que permite la acomodacin de sus instituciones a las modalida-
des y exigencias de la vida moderna
50
.
La circunstancia de que se ha producido una tendencia al
fortalecimiento del poder federal incluso ms all de las expl-
citas previsiones constitucionales con el consiguiente debilita-
miento de los Estados miembros es una caracterstica del deve-
nir del siglo XX, siendo un elemento importante de este proceso el
desarrollo desde la experiencia jurisprudencial norteamericana
51

como un mecanismo atemperador del federalismo dual de los
implied powers o poderes implcitos de la Administracin federal
en especial desde la aprobacin de la Enmienda XVI (1913),
proceso que analizaremos en el apartado siguiente.
Estas competencias tcitas que la doctrina y la jurispruden-
cia encontraban sobreentendida en el texto constitucional fueron
amplindose a partir de una interpretacin cada vez ms exten-
siva del texto constitucional, generndose as un proceso hacia
un federalismo cooperativo e incluso centralizado en el que los
poderes locales dependern de decisiones nacionales en los as-
pectos de mayor relevancia
52
.
50
AJA ESPIL, Jorge, Constitucin y poder. Historia y teora de los poderes
implcitos y de los poderes inherentes, TEA, Buenos Aires, 1987, pg 27. Esta
acomodacin es clara en las palabras que sobre la clusula del comercio ha ex-
presado Charles Evans HUGHES (La Suprema Corte de Estados Unidos, versin
espaola de Roberto Molina Pasquel y Vicente Herrero, Fondo de Cultura Eco-
nmica, Mxico, 1946, pgs. 137 a 138): [] el poder es el mismo. Lo extraor-
dinario no es que el poder no cambie, sino que en la era de los ferrocarriles, los
telgrafos, los telfonos, la radiocomunicacin y la fuerza elctrica, la autoridad
conferida en los das de los coches y las sillas de posta, los barcos de vela, y las
barcazas de los canales, sea adecuada a las actividades comerciales ms varia-
das, practicadas sobre la escala ms amplia de la libertad de comunicaciones
y de cambios que el mundo haya conocido. No se ha ampliado la clusula del
comercio interestatal; no se ha hecho ms que aplicarla.
51
FERNNDEZ SEGADO, Francisco, El federalismo en Amrica Latina, en
BAZAN, Vctor et al, Defensa de la Constitucin: garantismo y controles, Ediar,
Buenos Aires, 2003, pg. 1186. GAVIOLA, Carlos A., El poder de la Suprema Cor-
te de los Estados Unidos, op. cit., pg. 39.
52
FERNNDEZ SEGADO, Francisco, Refexiones crticas en torno al federa-
lismo en Amrica Latina, op. cit., 118.
particular, la Constitucin argentina lo contiene en su actual art.
75 inc. 32
58
.
Sobre esta disposicin en concreto, Carlos SNCHEZ VIAMON-
TE
59
observa que contiene las atribuciones o poderes implcitos del
Congreso en su carcter de Poder pblico que ejerce la represen-
tacin directa de la soberana nacional en el gobierno ordinario de
la Nacin. Entiende este autor que, en virtud de dicha norma, el
Congreso puede legislar, reglamentar y tomar resoluciones que co-
rrespondan como complemento necesario o conveniente a las atri-
buciones o poderes expresos que le estn conferidos en los dems
incisos que enumeran extremos competenciales en el art. 75 CN,
y tambin los que sean necesarios o convenientes con relacin al
funcionamiento del Poder Ejecutivo o del Poder Judicial que junto
con el Congreso, constituyen el Gobierno de la Nacin Argentina.
La idea de una facultad sufciente para poder desarrollar
instrumentalmente los poderes que en sustancia se han otorgado
a la autoridad nacional importa que, como observa BIDART CAM-
POS
60
: la regla de Cooley funciona perfectamente: la concesin
de lo principal incluye lo que incidentalmente resulta necesario
y conveniente, y sin lo cual esa concesin se tornara inefcaz.
Sin embargo, claro est, es necesario que los poderes inciden-
tales respondan a los principales, o de lo contrario se estara ex-
tendiendo las atribuciones federales ms all de los poderes cons-
titucionalmente conferidos, en abierta contradiccin a la clusula
residual de competencias locales que establece el art. 121 de la
Constitucin argentina, en concordancia con el sistema que ins-
taura la dcima enmienda para el Derecho norteamericano.
Con indudable acierto, ZUCCHERINO y MORENO RITHNER
61
ex-
plican que aunque las facultades implcitas por un lado no
58
Art. 75 CN: Corresponde al Congreso: [] 32. Hacer todas las leyes y
reglamentos que sean convenientes para poner en ejercicio los poderes antece-
dentes, y todos los otros concedidos por la presente Constitucin al Gobierno de
la Nacin Argentina.
59
SNCHEZ VIAMONTE, Carlos, Manual de Derecho Constitucional, Kape-
lusz, Buenos Aires, 1944, pg. 267.
60
BIDART CAMPOS, Germn Jos, Manual de derecho constitucional argen-
tino, op. cit., pg. 573.
61
ZUCCHERINO, Ricardo M. y MORENO RITHNER, Mara Josefna, Tratado de
Derecho Federal, Estadual, Estatuyente y Municipal, T. I, Lexis Nexis, Buenos
Aires, 2007, pg. 242.
los grandes poderes de imponer y percibir contribuciones, acuar
moneda, regular el comercio, declarar la guerra y levantar y sos-
tener ejrcitos. La espada y la bolsa, todas las relaciones inter-
nacionales y no poco de la industria de la Nacin, son entregadas
a su Gobierno. Nunca se ha esbozado la pretensin de que tan
vastos poderes excluyan otros de menor importancia, fundados
en esta ltima circunstancia. Pero se puede sostener con sobrado
fundamento que un gobierno investido de tan amplios poderes,
de la ejecucin de los cuales depende vitalmente la felicidad y
prosperidad de la Nacin, debe estar provisto de los medios para
ejercerlos
55
.
En el concepto inicial del desarrollo jurisprudencial norte-
americano, el Congreso tiene facultades ampliamente discrecio-
nales en cuanto a los medios a emplear en el ejercicio de todo po-
der que le ha sido conferido, ya que los poderes dados al Gobierno
Nacional no son inoperantes por el hecho de que los medios para
ponerlos en ejecucin no estn otorgados expresamente, cuidan-
do solamente de que no resulten incompatibles en la letra o en
el espritu con las limitaciones establecidas respecto del poder
general por la Constitucin
56
.
Esta tesis comenz a ser interpretada en la poca del New
Deal
57
en funcin de un mayor poder de intervencin del Gobier-
no Federal, y con posterioridad la Corte ampli su criterio argu-
mentando la facultad del Congreso para gastar en benefcio del
bienestar general, aspecto que profundizaremos infra al conside-
rar la clusula del progreso.
El sustrato constitucional que permite sostener la existen-
cia de poderes implcitos que presenta el sistema norteamericano
ha sido introducido en otros ordenamientos comparados. En
55
Mc Culloch c/Maryland (1819), 17 US 316.
56
Suprema Corte de Estados Unidos, in re Fairbank v. United States
(1901), 181 US 283; Mc Culloch c/Maryland (1819), 17 US 316; Prigg v. Penn-
sylvania (1842), 41 US 539; Quarles (1895), 158 US 532.
57
El New Deal (Nuevo Trato o Nuevo Reparto de Cartas, como se tradu-
cira al espaol) fue un conjunto de medidas econmicas puestas en marcha por
el Presidente de los Estados Unidos Franklin D. ROOSEVELT entre 1933 a 1937,
para actuar de forma enrgica sobre lo que se consideraban las causas de la grave
crisis econmica de 1929. Esta nueva poltica econmica se fundamentaba en el
intervencionismo estatal y en la frme creencia en las teoras del subconsumo.
perjuicio del sistema republicano y federal que instauran los sus-
tratos polticos a los que referimos
63
.
c) La clusula del comercio
Otro mecanismo constitucional que se presenta como expan-
sivo de la facultad de la federacin en relacin a las propias de
los estamentos federados, es la llamada clusula del comercio.
La clusula de comercio resulta una previsin constitucio-
nal que procura fortalecer el orden federal a efectos de imponer
cierta unidad entre los estamentos que lo componen, asegurando
una integralidad en la regulacin de las relaciones comerciales
interjurisdiccionales, destrabando eventuales confictos que pue-
dan impedir la fuidez del comercio
64
.
63
Arturo Enrique SAMPAY (Nocin del Estado de Derecho, Revista La
Ley, T. 14, pg. 64) expresa en relacin a dicha vertiente horizontal ciertas
apreciaciones que entendemos extensibles a la referida vertiente vertical de
la divisin de poderes estatales: A fn de que el control enfrene al vrtigo del
poder, manteniendo a quienes desempean el gobierno del Estado dentro de
las rbitas de sus funciones, se hace necesario encontrar una combinacin que
multiplicando las autoridades pblicas y seccionando entre ellas los diversos
atributos de la soberana, tenga por efecto limitar recprocamente el poder de
cada una de ellas, por el poder de las autoridades conexas. Ahora bien, como la
separacin de las competencias y la especifcacin de las funciones no sern por
s solas sufcientes para realizar una limitacin de los poderes, se hace indis-
pensable para ello, que ninguno de los titulares de los rganos estatales, tenga
o pueda adquirir superioridad jurdica, que le permita domear a los otros dos
y que por lo mismo, pueda degenerar en omnipresencia. Por esta razn, los titu-
lares de los tres poderes, no solamente deben estar investidos de competencias
diferenciadas, sino que tambin, es necesario otorgarles por su constitucin
orgnica, independencia e igualdad jurdica, uno frente a los otros.
64
Carlos Mara BIDEGAIN (Poderes del Congreso bajo la clusula comer-
cial de la Constitucin Norteamericana, Revista La Ley, T. 57, pg. 874) ex-
plica la gnesis de este precepto a partir de los artculos de la Confederacin
y la Unin Perpetua norteamericana, antecedente de la Constitucin de 1787,
donde la regulacin del comercio qued librada fragmentariamente a los Esta-
dos, con una experiencia tan desfavorable que la uniformidad en la materia fue
uno de los objetivos que ms tuvieron en vista los miembros de la Convencin
de Filadelfa al estructurar el naciente Estado federal moderno, reaccin con-
ducente a la necesidad de dar a un solo gobierno el control de esta importante
materia. La lucha econmica entre los Estados, la discriminacin a favor de las
industrias locales, las barreras opuestas a la circulacin de productos fueron
pueden dejar de existir so pena de tornar impracticables las fa-
cultades delegadas, desde otro punto de vista ellas no deben te-
ner un alcance amplio, ya que ello comprometera seriamente
las autonomas estaduales, y con esto la propia estructura del
Estado federal. De ah que, segn afrman, su interpretacin y
manejo supone la sutileza de encontrarles la faceta ms amplia
dentro de un marco obligatoriamente restrictivo. En tal concep-
to, sostienen que estas facultades suponen una vigilancia perma-
nente para mantener un delicado equilibrio, pues si se manejan
con exceso la muerte del federalismo es una realidad presumible
y si se ocupan por defecto el gobierno federal entrara en una
anomia o imposibilidad de ejercicio.
En este sentido, LINARES QUINTANA se manifesta en cuanto a
que al interpretar los lmites de la esfera de accin que la Ley Su-
prema otorga al Congreso en funcin de sus poderes implcitos,
debe siempre respetarse, en su letra como tambin y muy espe-
cialmente en su espritu el esencial principio de la divisin, sepa-
racin, equilibrio y control recproco de los Poderes gubernativos
que es columna vertebral del sistema jurdico poltico consagrado
por la Ley Suprema de la Repblica, al mismo tiempo que la de-
limitacin basal de competencias que el Estatuto Fundamental
establece entre la Nacin y las Provincias, con pleno respeto a la
autonoma y personalidad histrica, jurdica e institucional de
stas
62
. Por ello, como observa el referido autor, la regla juris-
prudencial de oro de la razonabilidad juega en este aspecto un
papel importante, ya que deber existir una relacin razonable
entre el poder expreso y el poder implcito que sirve de medio o
instrumento para llevar aqul a la prctica.
El pensamiento de LINARES QUINTANA sobre cmo inter-
pretar la clusula de las competencias implcita en los rdenes
constitucionales es por dems imperativo, si percibimos que en
los sistemas federales la divisin del poderes resulta tanto un
extremo republicano en su vertiente horizontal como federal
en su vertiente vertical, y como consecuencia de ello no debe
extenderse indebidamente la competencia legiferante federal en
62
nal, op. cit., T. I, pg. 758.
tradicional postura liberal basada en la defensa a ultranza del
laissez-faire haba bloqueado las polticas intervencionistas de
ROOSEVELT
70
, a partir de 1937 la jurisprudencia constitucional al-
terar el contenido de la clusula del comercio y se extendern
en la prctica las facultades federales de regulacin, abarcando
la regulacin de toda actividad intraestatal que guardara una
sustancial relacin con el comercio interestatal
71
.
70
Fernando REY MARTNEZ (United States v. Lpez y el nuevo federa-
lismo norteamericano, Revista Espaola de Derecho Constitucional, Ao 17,
N 51, septiembre-diciembre 1997, pg. 274) explica la tensin que mantuviera
el presidente ROOSEVELT con el Tribunal Supremo, cuya defensa a ultranza del
laissez-faire vena bloqueando las polticas intervencionistas del New Deal. La
jurisprudencia de esta poca se conoce como la era Lochner, en alusin a la sen-
tencia recada en in re Lochner v. New York (1905), 198 US 45, en la que el Tribu-
nal invalid una ley del Estado de Nueva York que limitaba el nmero de horas
de trabajo en las panaderas a sesenta por semana y diez por da, por considerar
tal restriccin contraria a la libertad de contratacin. A fn de provocar la revoca-
cin de la jurisprudencia de la era Lochner, el presidente ROOSEVELT, al comienzo
de su segundo mandato, amenaz al Tribunal con llevar adelante un packing
plan, que consista en aumentar el nmero de Magistrados para conseguir de
este modo una mayora ms deferente hacia su poltica. Pero no hizo falta, por-
que el cambio de criterio del juez ROBERTS propici the switch in time that saved
the nine (el cambio a tiempo que salv a los nueve, nmero de Magistrados que
componen el Tribunal Supremo), alterndose la lnea jurisprudencial que exista
hasta ese momento para interpretar la Constitucin. El fallo Carter de 1936 fue
as la culminacin de una serie de decisiones que invalidaron la mayor parte de
las primeras iniciativas del New Deal sobre la base de que la legislacin federal
exceda el poder constitucional del Congreso para regular el comercio entre los
diversos Estados, inicindose una nueva lnea jurisprudencial a partir del caso
NLRB v. Jones & Laughlin Steel Corp. (1937), 301 US 1.
71
A partir de 1936 se iniciar un periodo de interpretacin vaga y consi-
guientemente centralizante de la clusula comercial, hasta que como veremos
luego, la Corte Suprema de Justicia norteamericana adoptar una nueva inter-
pretacin que permitir anular una ley federal por aplicacin estricta de la clu-
sula del comercio. En Carter v. Carter Coal Co. (1936), 298 US 238, el Tribunal
declar la inconstitucionalidad de varios preceptos de una ley federal (Bitumi-
nous Coal Act), de 1935, respecto de salarios mnimos y negociacin colectiva.
El tribunal afrm en tal ocasin que la minera es produccin y, por tanto,
es un antecedente, pero no una parte del comercio. En 1937, tres meses des-
pus de que se iniciara el segundo mandato presidencial de ROOSEVELT, la Corte
se pronunci en NLRB v. Jones & Laughlin Steel Corp., sosteniendo la
constitucionalidad de una regulacin federal (National Labor Relations Act, de
1935) que prohiba discriminar a los empleados por su pertenencia a un sindi-
cato.
Inicialmente ideada en el art. I, seccin 8.3 de la Constitu-
cin norteamericana
65
, se ha extendido en el constitucionalismo
en general, y en particular en el argentino
66
. Esta previsin cons-
titucional se convirti en gran medida en la cua que, aplicada
por el Congreso norteamericano y luego sostenida por la Supre-
ma Corte de ese pas
67
, permiti fraccionar la solidez del federa-
lismo dual
68
.
Mara Anglica GELLI afrma en este sentido que la interpre-
tacin extensiva y ampliatoria aplicada al trmino comercio por
el Congreso al legislar acerca de un sinnmero de actividades,
y la convalidacin constitucional de esas normas por parte de la
Suprema Corte, atemper los rasgos fuertemente federales de la
Constitucin estadounidense, y entiende que podra decirse que
la clusula del comercio y el control de constitucionalidad efec-
tuados por la Suprema Corte de los Estados Unidos sobre la nor-
mativa estadual, unifc y centraliz la legislacin sustantiva
69
.
Es que al confgurarse el denominado New Deal, se produ-
jo una mutacin de la poltica federal norteamericana hacia el
intervencionismo, instrumentndose a partir de normas expedi-
das por el Congreso Federal argumentando competencias exten-
sas en materia de comercio interestadual; si bien la Suprema
Corte en un primer momento y siguiendo su hasta entonces
caractersticas del rgimen confederal que se quisieron abolir mediante la en-
trega al Congreso del poder de regular el comercio entre los Estados.
65
El Congreso tendr facultad: [] Para reglamentar el comercio con
las naciones extranjeras, entre los diferentes Estados y con las tribus indias.
66
Art. 75 inc. 13 CN: Corresponde al Congreso: [] Reglar el comercio
con las naciones extranjeras, y de las provincias entre s.
67
Gibbons v. Ogden (1824), 22 US 1.
68
Esta tendencia en el federalismo norteamericano se refejar en otros
sistemas anlogos, fundados bajo el modelo conceptual de la Constitucin de
ese pas.
69
GELLI, Mara Anglica, Constitucin de la Nacin Argentina. Comen-
tada y Concordada, op. cit., pg. 184. En este sentido, Antoni MONREAL (La
interpretacin de la clusula de comercio y el incremento del poder del Gobier-
no nacional en el federalismo norteamericano, Autonomies. Revista Catalana
de Derecho Pblico, Escola dAdministraci Pblica de Catalunya y Institut
dEstudis Autonmics, julio de 1988, pg. 21) observa en relacin a la experien-
cia norteamericana que la clusula de comercio ha sido argida por las partes
litigantes en una proporcin de casos signifcativamente mayor que la de los
poderes implcitos, razn por la cual se refere a dicha clusula como fuente
directa de los ms importantes poderes que el gobierno federal ejerce.
La postura centralista de la jurisprudencia, nos lleva al pa-
pel que en teora corresponde al sistema judicial como garante del
orden constitucional, y la concepcin formalista o procedimen-
tal del federalismo que lleva a los jueces a adoptar una postura
que evade la defnicin jurdica del equilibrio que corresponde a
tal forma de Estado segn la Constitucin
76
, defriendo tal labor
ms que al examen judicial en base a la norma constitucional en
el Congreso a travs del proceso poltico que el mismo implica
77
.
De tal manera, el federalismo procedimental importar un
papel restringido de la justicia en el estricto control de las nor-
mas federales, en cuanto omitir el examen sustantivo del repar-
to competencial dado por la norma fundamental, desconociendo
el carcter preceptivo del texto constitucional
78
. Este tema, se
76
Fernando REY MARTNEZ (United States v. Lpez y el nuevo federalis-
mo norteamericano, op. cit., pg. 277) recuerda distintos votos de integrantes
de la Corte norteamericana que muestran su enrolamiento en una concepcin
procedimental del federalismo en cuanto implica un proceso poltico, como la
existencia de poderes limitados en un Congreso integrado por representantes
de los Estados, correspondiendo a la judicatura controlar la garanta de cum-
plimiento de tal procedimiento. Contrariamente, la concepcin sustancial del fe-
deralismo importa lmites sustanciales o materiales al poder del Congreso que
pueden ser revisados judicialmente en aplicacin de la norma constitucional.
77
Tom STACY (Whats wrong with Lpez, The University of Kansas Law
Review, vol. 44, num. 2, febrero 1996, pgs. 258 y ss.) expresa su opinin en
cuanto a por qu la determinacin del equilibrio apropiado entre los poderes
federal y estatal debe dejarse en manos de los votantes y sus representantes
electos en el proceso poltico nacional y no en los jueces, entendiendo que el
federalismo implica mayoras polticas en los niveles federal y estatal, que son
ms capaces que el poder judicial de calibrar sus propios intereses, en cuanto
ambas mayoras estn efectivamente representadas en el proceso poltico na-
cional; entiende adems que el equilibrio de poderes depende de una conside-
rable cantidad de juicios polticos y de prediccin (por ejemplo, el impacto sobre
la economa nacional de una actividad) cuya determinacin se hace mejor por
el proceso poltico, ms fexible que el judicial, siendo el objeto de la judicial
review remediar los defectos del proceso poltico, ms que suplantarlo, siendo
que las mayoras polticas estatales estn sufcientemente representadas en el
proceso poltico nacional donde eligen a los representantes y a los senadores.
78
Este es el caso del voto del juez KENNEDY en el asunto Lpez, donde
afrma que es el Congreso quien debe controlar el equilibrio constitucional de
poderes entre la Federacin y los Estados, pues la esencia del federalismo, que
establece dos Gobiernos y, por ello mismo, dos lneas discernibles de responsa-
bilidad poltica, descansa sobre un juicio poltico; si bien, el Tribunal Supremo
tiene la misin ltima de preservar este equilibrio. Por su parte, la opinin
Con ello, a travs de una interpretacin de la justicia cons-
titucional variable en torno al contenido material del comercio
interjurisdiccional, se ha habilitado una infacin normativa fe-
deral que ha superado la instancia histrica del federalismo dual
hacia una versin centralista de dicho sistema poltico. Como ex-
presa BOGNETTI
72
, tras el New Deal norteamericano se produjo un
incremento del poder central del Estado federal a travs de una
relectura de la clusula del comercio y del poder de gasto central,
producindose un cambio del modelo poltico federal.
El criterio del efecto o relacin sustancial por el que se aten-
da la naturaleza comercial interjurisdiccional del caso, sera
completado con otros dos parmetros que fortifcan la interpre-
tacin centralista de la norma constitucional. Por una parte, el
principio Wickard
73
, en funcin del cual la relacin con el comer-
cio interestatal no debe ser considerada en funcin del caso con-
creto al que se aplica la ley, sino de la clase de actividad como
un todo; y por otra parte el test de racionalidad
74
en cuanto a la
necesidad de la regulacin dispuesta por el Congreso, aplicado
con un criterio amplio que no atenda una relacin cercana con el
comercio interestadual
Claro est que esta interpretacin judicial no responde a la
idea del constituyente, ya que como cuestiona BORRAJO
75
existe
una componente de divisin federal de poderes en esa norma que
es necesario recuperar, ya que la misma es un componente de
pluralismo que: [] no slo consagra la unidad econmica inter-
estatal, sino la anttesis necesaria de una federacin de Estados.
72
BOGNETTI, Giovanni, Lo spirito del costituzionalismo americano. La
constituzione democrtica, vol. II, Giappichelli, Torino, 2000, pgs. 200 y ss.
73
Establecido a partir de la sentencia Wickard v. Filburn (1942), 317 US
111, considerado en Lpez (524 US 549) por el juez REHNQUIST como: el ejemplo
ms radical de extensin de la clusula de comercio sobre la actividad intraes-
tatal. Este fallo trata de la validez de la aplicacin de una ley reguladora del
comercio interestatal de trigo al autoconsumo domstico realizado por un gran-
jero bajo la premisa de que el trigo domstico podra ser inducido por precios
crecientes a circular en el mercado y controlar el incremento de precios, y porque
aunque nunca entrara en el mercado, el trigo de consumo domstico satisface
una necesidad del hombre que lo cultiva, que lo sera de otra manera por venta en
el mercado abierto y, en este sentido, compite con el trigo en el comercio.
74
El rational basis test fue aplicado en relacin a la clusula del comercio
por primera vez en el caso Katzenbach v. McClung (1964), 379 US 294.
75
BORRAJO, Ignacio, Federalismo y unidad econmica. La clusula de co-
mercio de la Constitucin de Estados Unidos, INAP, Madrid, 1986, pgs. 157 y ss.
DURAND
81
un federalismo verdadero exige que la Constitucin se
imponga no slo a los Estados miembros, sino tambin a los r-
ganos federales
82
.
La supremaca constitucional impone controlar que el esque-
ma poltico normado sustancialmente por la constitucin norma
rgida no sea burlado en fraude al verdadero rgimen vigente,
politizando verdaderos aspectos jurdicos que instrumentan el
esquema organizativo estatal
83
.
81
DURAND, Charles, El Estado Federal en el Derecho positivo, en BER-
GER, G., CHEVALLIER, J. et al, Federalismo y Federalismo Europeo, Tecnos, Ma-
drid, 1965, pg. 207.
82
Montserrat CUCHILLO FOX (Jueces y Administracin en el federalismo
norteamericano (El control jurisdiccional de la actuacin administrativa), Ci-
vitas, Madrid, 1996, pg. 47) recuerda en relacin al caso norteamericano que:
en el desarrollo de su funcin de sujecin del poder pblico a la legalidad y en
esa condicin de colaborador con el poder legislativo y ejecutivo, el poder judi-
cial federal no ha dudado en apoyar la lnea poltica respectivamente marcada
por el Congreso y el Senado y por el Presidente. Este apoyo jurisdiccional, que
atiende adems el carcter directamente representativo del legislativo y el eje-
cutivo, se plasma en el respeto o deferencia (deference) que la magistratura
expresa hacia las decisiones adoptadas por aquellos poderes, en ejercicio de sus
funciones. Y aunque luego esta doctrina observar que en ocasiones el poder
judicial ha mantenido posturas encontradas con los otros poderes, no se deja
de observar que en realidad se produce un desequilibrio en los contrapesos re-
publicanos cuando la rama del gobierno que debe observar que las polticas se
desarrollen dentro de los cauces constitucionales omite su funcin en resguardo
de tales polticas gubernamentales.
83
William DOUGLAS (Autonoma de la Libertad, trad. de Ramn Palazn,
Herrero Hnos., Mxico, 1964, pg. 122) observa que: las cuestiones polticas
han sido utilizadas con demasiada frecuencia como una espesura a la que ha
corrido a refugiarse la rama judicial. A medida que los asuntos van hacindose
ms y ms complicados, va volvindose ms y ms manifesto que, cuando falta
el remedio judicial para un mal, no habr ya ninguno al alcance del ciudada-
no comn y corriente. [] Si el Poder Judicial se inclina a lo fcil e incluye
los asuntos en la categora de polticos ms bien que en la de justiciables, so-
lamente porque son perturbadores, embarazosos, o porque estn preados de
gran emocin, el Poder Judicial se convierte en un instrumento poltico. Los
Tribunales sesionan para decidir cuestiones tanto en tiempos calmados como
tormentosos. La medida de su deber la da la Constitucin. Y es la Constitucin,
y no las preferencias personales de los jueces, lo que seala la lnea de demar-
cacin entre lo que se encuentra a un lado y es justiciable, y lo que se encuentra
en el otro y es poltico y, por tanto, fuera del alcance de la competencia de los
Tribunales.
entrelaza notoriamente con el alcance de las cuestiones polti-
cas no judiciables
79
, en cuanto existe una declinacin del rgano
judicial de ejercer su funcin en base a criterios discrecionales
que, justamente, mal empleados se tornan en posicionamientos
polticos mediante la omisin referida
80
.
Esta postura formalista, en nuestra consideracin, es con-
traria a la funcin republicana que emana de la triada de MON-
TESQUIEU fjada constitucionalmente como elemento esencial del
Estado de Derecho constitucional, desvaneciendo el contrapeso
que la autoridad judicial debe tener frente a la legislativa en
la aplicacin de principios jurdicos que impone el orden cons-
titucional republicano orden que no slo es poltico, sino tam-
bin jurdico. Y en este sentido, recordemos que como observa
discrepante del juez BREYER insiste en esta misma idea cuando explica que los
tribunales deben conceder al Congreso libertad de accin en la determinacin
de la existencia de una conexin de hecho signifcativa entre la actividad regu-
lada y el comercio interestatal basndose en que la Constitucin otorga directa-
mente el poder de comercio al Congreso y en que dicha determinacin requiere
un juicio emprico que una asamblea legislativa puede hacer con ms garantas
que un tribunal.
79
Las cuestiones polticas no justiciables responden al principio de di-
visin de poderes, e importan el concepto de que la autoridad judicial no debe
conocer sobre aspectos polticos que corresponden a las ramas ejecutivas y
legislativas. Desde el clebre voto del juez MARSHALL en Marbury v. Madison
(1803), 5 US 137, en el que el tribunal autoexcluy su propia competencia en tal
sentido, el alcance dado judicialmente a tales cuestiones es variable, resultando
en ocasiones una verdadera denegacin de justicia.
80
Las cuestiones polticas resultan decisiones propias de un juicio de
valor de sustancia poltica y por ello excluidas como valoracin poltica del
control jurdico. Pero la exclusin es con respecto al juicio en s y las decisiones
que adopta, y no con respecto a la legalidad del decisorio. Los jueces no pueden
subrogarse en el papel de quin debe optar entre distintas posibilidades de
decisin, pero s deben verifcar que lo decidido sea conforme exige la norma
constitucional; con ello, la omisin del control de legalidad de la decisin no
resulta otra cosa que una accin por omisin en el mantenimiento de la mis-
ma. Segundo V. LINARES QUINTANA (Tratado de Interpretacin Constitucional,
op. cit. T. I, pg. 659) nos dice en este sentido que: las cuestiones polticas en
cuanto no justiciables deben limitarse a los asuntos genuina y especfcamente
polticos y no servir de instrumento para que malos jueces eviten asumir la alta
responsabilidad institucional que les corresponde, de controlar las demasas
constitucionales de los Poderes Polticos.
Sin perjuicio de algunos precedentes que matizaban la cues-
tin
86
, ser en Lpez
87
(1995) donde se produce una nueva altera-
cin clave en el discurso judicial interpretativo de la clusula del
comercio, entendiendo la Corte norteamericana que una inter-
pretacin amplia del comercio interestatal como la que hasta en-
tonces exista: convertira la autoridad del Congreso contempla-
da en la Clusula de Comercio Interestatal en un poder policiaco
general similar al que poseen los estados, y ello signifcara que:
nunca habra diferencia entre lo verdaderamente nacional y lo
verdaderamente local .
Con posterioridad al caso Lpez, en Printz v. United States
88

(1997) y United States v. Morrison
89
(2000) se ha dado lugar a la
continuidad de la redefnicin de la clusula del comercio, aun-
que la extensin de tal disposicin en Gonzles v. Raich
90
(2005)
representa un severo retroceso en la nueva tendencia jurispru-
dencial.
En la Repblica Argentina, la clusula del comercio que fa-
culta al Congreso a regular el comercio interjurisdiccional (art. 75
inc. 13 CN) ser considerada por la doctrina de manera conectada
con la norma que otorga al mismo cuerpo la reglamentacin de la
libre navegacin de los ros y la habilitacin de puertos (art. 75
inc. 10 CN), y la libertad de navegacin para todas las banderas
(art. 26 CN)
91
, y con las que prohben el establecimiento de adua-
nas interiores (arts. 9, 10, 126, 75 incs., 1, 10 CN)
92
.
del sentido de la norma, pero esta simple regularidad externa en la elaboracin
de los actos estatales, no los legitima como Derecho justo.
86
Entre otros, New York v. United States (1992), 505 US 144.
87
United States v. Lpez (1995), 524 US 549, donde se rechaz el funda-
mento de la clusula del comercio para defender la validez de una ley federal
sobre control de armas en centros educativos.
88
Printz v. United States (1997), 521 U.S. 898, donde se consider la in-
constitucionalidad de la Brady Handgun Violence Prevention Act de 1994, que
regulaba la adquisicin de armas de fuego.
89
United States v. Morrison (2000), 120 S. Ct. 1740, donde se rechaz
el fundamento de la clusula del comercio para defender la validez de una ley
federal sobre responsabilidad civil derivada de la violencia de gnero.
90
Gonzales v. Raich (2005), 545 US 1.
91
BIDART CAMPOS, Germn, Compendio de Derecho Constitucional, op.
cit., pg. 293.
92
da y concordada, op. cit., pg. 185.
Sobre este aspecto, resultan esclarecedoras las considera-
ciones que sobre el Estado de Derecho expresa SAMPAY
84
, quien
seala como una caracterstica formal del mismo la de presentar
competencias reguladas por las normas jurdicas que imponen
que en el desempeo de tales funciones no pueden utilizarse sino
medios autorizados por el Derecho. Este pensador sealar luego
que otro supuesto necesario del Estado de Derecho es la divisin
orgnica de los poderes como medio tcnico de garantizar la segu-
ridad del Derecho positivo, de modo que se mantenga a quienes
ejercen el poder estatal dentro de las rbitas de sus funciones.
Con ello, entendemos que es errnea la pretensin de un
federalismo procedimental, que se limita a analizar el procedi-
miento pero no la sustancia de la materia competencial, en cuan-
to ello nos lleva a desconocer la esencia del Estado de Derecho
federal como sistema basado en dos gobiernos con competencias
materiales diferenciadas en un mismo territorio, permitiendo sin
control real alguno que uno de ellos el legiferante federal se
arrogue la facultad de alterar el reparto competencial a travs de
una redefnicin del equilibrio entre federacin y federados que
slo compete al constituyente
85
.
84
SAMPAY, Arturo Enrique, Nocin del Estado de Derecho, op. cit.,
pg. 64.
85
No negamos la importancia y validez de ciertas normas de contenido
amplio, que permite adecuar el reparto competencial en base a interpretacio-
nes que se amoldan a las exigencias de cada poca; pero ello es muy distinto a
desnaturalizar el rgimen constitucional mediante una interpretacin forzada
de las competencias otorgadas y una ausencia de control judicial bajo un exceso
formal. Situaciones como estas, donde el superfcial anlisis ritual esconde el
contenido real de las normas, permiten sostener a Arturo Enrique SAMPAY (No-
cin del Estado de Derecho, op. cit., pg. 64) que: El preciso mecanismo de
contencin, de los frenos y contrapesos, como MONTESQUIEU fgura a la doctrina
de la separacin de poderes por l concebida sistemticamente, podr servir
acabadamente para garantizar la seguridad del Derecho positivo, la jurisdici-
dad formal, pero ante la exigencia de que el ordenamiento positivo sea, no otra
cosa que la concrecin tempoespacial de los principios del Derecho, o mejor
dicho, frente a la necesidad de que las normas jurdicas elaboradas por los r-
ganos del Estado gocen tambin de jurisdicidad material o intrnseca, nos re-
sulta un balad la formula de la separacin orgnica y funcional de los poderes,
ya que como recuerda Hermann HELLER, sera desatinado creer que todas las
normas emanadas de la legislacin democrtica sean Derecho justo, en virtud
de una misteriosa predestinacin metafsica. Por esta razn, la legalidad del
Estado de Derecho podr cimentar la seguridad del Derecho positivo, la certeza
que como observaremos en el apartado siguiente debe ser rea-
lizada atendiendo al sistema federativo en su conjunto y el consi-
guiente equilibrio de potestades que importa un rgimen federal.
Debemos observar fnalmente la interpretacin de las clu-
sulas referidas a la regulacin de los mercados internos en
otras estructuras federales de naturaleza internacional, por la
que dichos preceptos han resultado acotados al verdadero fn de
la potestad legislativa otorgada al ente general, en salvaguarda
de las potestades locales de regulacin general de los aspectos del
comercio que no exceden realmente las fronteras
95
, aspecto que
puede servir de ilustracin en la temtica que nos ocupa.
d) La clusula del progreso
La denominada clusula del progreso o del bienestar resulta
otra de las normas que estipulan competencias de contenido apa-
rentemente difuso o indeterminado a partir de la que se procura
establecer un crecimiento de las potestades de los estamentos fe-
derales, aspecto que estar presente, al igual que los analizados
en los puntos anteriores, cuando consideremos las tesis que han
95
En este sentido, en la jurisprudencia comunitaria europea puede men-
cionarse la STJCE, de 5 de octubre de 2000, Alemania c. Consejo y Parlamento
Europeo, en el asunto promovido por la Repblica de Alemania contra la Di-
rectiva 98/43/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 6 de julio de 1998,
relativa a la aproximacin de las disposiciones legales, reglamentarias y admi-
nistrativas de los Estados miembros en materia de publicidad y de patrocinio
de los productos del tabaco, en la que se prohiba en el mbito de la Comunidad
toda publicidad o patrocinio del tabaco. La Repblica Federal Alemana solicit,
con arreglo al art. 230 del actual texto del Tratado CE, la anulacin de la refe-
rida Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, adoptada sobre la base
de los arts. 47 apartado 2, 55 y 95 del actual texto del Tratado CE (antiguos
arts. 47, 66 y 100 A). En apoyo de su recurso, la Repblica Federal de Alemania
formul siete motivos basados, respectivamente, en el hecho de que los arts.
47 apartado 2, 55 y 95 del Tratado no constituyen una base jurdica adecuada
para la Directiva, en la infraccin de los arts. 47, apartado 2, y 55 del Tratado,
en la violacin del principio de proporcionalidad, en la violacin del principio de
subsidiariedad, en la vulneracin de derechos fundamentales, en la infraccin
de los arts. 28 y 30 del actual texto del Tratado CE, y en la infraccin del actual
art. 253 del Tratado CE. Bsicamente, el argumento de la demandante, que
ser receptado por el Tribunal, consista en sostener que tal prohibicin se fun-
daba en aspectos de salubridad, pero no en la regulacin del mercado interior
autorizada por el Tratado en los artculos referidos.
La aplicacin por parte de la Corte Suprema de la clusula
del comercio ha procurado histricamente, al menos en lo concep-
tual, sostener que la misma no invalida las facultades reserva-
das por las Provincias especialmente impositivas, aunque tam-
bin reglamentarias, en la medida en que los preceptos locales
no resulten incompatibles con la actividad que debe regular la
federacin
93
.
Desde esta perspectiva, se ha entendido que el poder federal
puede inmiscuirse en los asuntos intraprovinciales que afecten
directa o indirectamente al comercio interjurisdiccional
94
. Con
ello, se genera un importante margen de valoracin judicial en
cuanto a la razonabilidad de las medidas de uno y otro orden y
su impacto en relacin al comercio interjurisdiccional, valoracin
93
As, por ejemplo, la Corte Suprema sostuvo en 1983 que: La atribu-
cin al Congreso de las facultades en materia de comercio interprovincial de los
arts. 67, inc. 12, y 108 de la Constitucin Nacional, no excluye necesariamente
la subsistencia de los poderes locales, compatibles con aqulla en la medida
que no interferan u obstruyan los fnes que sustenta la jurisdiccin nacional
(in re Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires c/ Empresa de Transportes
Rabbione (1983), Fallos 305:353). En el caso Gimnez Vargas Hnos., Soc. Com.
e Ind. c/ Prov. de Mendoza (1957), Fallos 239:343, dicha Corte entendi igual-
mente que: Corresponde a las provincias la polica del comercio y la produccin
locales, y a la Nacin legislar sobre los aspectos de las actividades interiores de
las Provincias susceptibles de menoscabar u obstruir el comercio Interprovin-
cial y exterior o perturbar el bienestar general en el orden nacional. En conse-
cuencia, la Provincia de Mendoza ha podido dictar vlidamente la ley n 47 y
sus reglamentaciones, con el objeto de promover su industria vitivincola.
94
En este sentido, la Corte sostuvo in re Harengus S.A c/ Santa Cruz,
Provincia de s/ inconstitucionalidad (ley prov. 2144) (1994), Fallos 317: 397,
que: Las facultades reservadas por las provincias y la autonoma de stas
dentro del sistema poltico federal no obstan a que el gobierno federal pueda
legislar sobre aspectos internos de las actividades provinciales susceptibles de
menoscabar el comercio interprovincial y exterior. En sentido similar: El Con-
greso Nacional puede, en ejercicio de sus facultades constitucionales, legislar
aspectos de las actividades interiores de las Provincias susceptibles de menos-
cabar u obstruir el comercio interprovincial y exterior, o perturbar el bienestar
general en el orden nacional. Tales atribuciones no excluyen necesariamente la
subsistencia de poderes locales, compatibles con aqullas, en la medida que no
interferan los fnes que sustentan la jurisdiccin nacional. Con esta reserva,
no hay bice para la subsistencia del poder local de polica, de las atribuciones
impositivas y de los derechos de orden patrimonial contractual, en benefcio
del Estado y de sus ofcinas, en el mbito local (in re Compaa Argentina de
Telfonos, S.A. c/ Provincia de Mendoza, 1963, Fallos 257:159).
Confederacin, que la caracterizaban como una liga de amistad
dotada de poderes expresamente tasados
97
.
El pensamiento de HAMILTON sobre las facultades federales
que encierra la clusula del bienestar en el texto norteamericano
puede verse presente implcitamente en los arts. XXX y XXXIV
de la clebre obra
98
, cuando argumenta un poder general para re-
caudar impuestos en manos de la federacin. Pero ser recin en
1791 cuando expondr claramente su postura al respecto al re-
dactar el Report on Manufactures. En el mismo, entender que:
los trminos bienestar general fueron, sin duda, propuestos para
sealar ms de lo que se expresaba o se indicaba en aquellos a los
que precedan: de lo contrario, numerosas exigencias que afectan
a los asuntos de una nacin habran quedado sin regulacin [].
Es, por tanto, necesario que se deje a la discrecin de la legislatura
nacional la designacin de las materias que conciernen al bienes-
tar general y para cules de ellas la asignacin de dinero es indis-
pensable y adecuada [] El nico condicionante [] que parece
admisible es el de que la materia a la que se destine el dinero sea
de carcter general, que no local; que sus efectos se extiendan, de
hecho o potencialmente, por todo el territorio de la Unin y que no
se circunscriban a un aspecto concreto
99
.
Recin en 1936, con el advenimiento del New Deal, la Corte
norteamericana acudir a la clusula del progreso o bienestar
para respaldar la validez de una norma federal por sobre la compe-
tencia local
100
. En esa ocasin se pronunci sobre la Agricultural
97
MEDINA GUERRERO, Manuel, La incidencia del poder de gasto estatal
en el ejercicio de las competencias autonmicas, Revista Espaola de Derecho
Constitucional, ao 10, n 30, setiembre-diciembre 1990, pg. 68.
98
arts. XXX y XXXIV.
99
Transcrito por MEDINA GUERRERO, Manuel, La incidencia del poder de
gasto estatal en el ejercicio de las competencias autonmicas, op. cit., pg. 67.
100
Durante el siglo XIX, las principales controversias que se suscitaron en
relacin con el poder de gasto federal giraron en torno a las mejoras internas
(internal improvements), que consistan en obras de infraestructura, tales como
canales, carreteras, puentes, etc. En las ocasiones en que el Tribunal Supremo
debi pronunciarse acerca de la competencia federal para disponer estas mejo-
ras internas no recurri a la clusula del bienestar para legitimar la interven-
cin federal, sino a sus poderes postales, sobre la guerra y sobre el comercio:
Pacifc Railway Cases (1888), 127 US 1, Luxton v. No. R. Bridge Co. (1894), 153
US 525; y Smith v. Kansas City Title and Trust Company (1921), 255 US 180.
pretendido fundar potestades nacionales en materia de los ros
interprovinciales argentinos.
Al igual que la clusula del comercio, la clusula del bienes-
tar est presente en los diversos esquemas federales, aunque con
distinto perfl y desarrollo positivo.
La Constitucin norteamericana en su artculo primero, sec-
cin octava, punto 1, contempla que el Congreso tiene facultad
para establecer y recaudar contribuciones econmico-fnancieras,
y para pagar las deudas y proveer a la defensa comn y bienestar
general de los Estados Unidos. Este ser el soporte normativo del
tema que nos ocupa en aquella nacin.
El signifcado de tal norma fue desde un comienzo inter-
pretado con distinto alcance por los ms clebres glosadores de
aquella norma modelo del sistema federal moderno: nada menos
que MADISON y HAMILTON.
MADISON desde los mismos artculos que conformaron El Fe-
deralista
96
se opona a que esta clusula se interpretase como una
habilitacin genrica que facultase a la federacin a intervenir en
cualquier mbito cuando ello resultase preciso para satisfacer el
bienestar general. El pensamiento de MADISON estaba dirigido a
otorgar a tal clusula un carcter puramente instrumental, y por
ello deba ser aplicada exclusivamente en el ejercicio de las compe-
tencias limitadas otorgadas al Congreso por la Constitucin.
As, luego de plantear la posibilidad de interpretar las com-
petencias sobre el bienestar general como una habilitacin ili-
mitada a favor de la federacin, se preguntar: Pero qu se
habra pensado de esa asamblea si, fjndose en esas expresiones
generales y haciendo a un lado las especfcas que fjan y limitan
su alcance, hubiese ejercido poderes ilimitados al proveer a la
defensa comn y al bienestar general?.
Adems, el hecho de que el bienestar general fuera un con-
cepto ya utilizado en los artculos de la Confederacin no vena
sino a subrayar, segn MADISON, la imposibilidad de articular en
base al mismo una hipottica capacidad de fnanciacin en esfe-
ras ajenas a las constitucionalmente atribuidas a la Federacin,
pues ello atentaba con los ms elementales fundamentos de la
96
art. XLI.
Los aspectos amplios que hacen a la materia prevista impor-
tan un espectro normativo muy variable en manos de la autori-
dad federal, aunque coincidente con competencias provinciales
previstas en el art. 125 CN
104
, lo que nos lleva a una materia
concurrente entre las autoridades federales y locales.
En este orden competencial, conforme entendiera la Corte
Suprema de la Nacin, el Congreso Nacional puede, en ejercicio
de sus facultades constitucionales, legislar aspectos de las acti-
vidades interiores de las Provincias susceptibles de perturbar el
bienestar general en el orden nacional. Tales atribuciones en
forma similar a la consideracin sobre la clusula del comercio
no excluyen necesariamente la subsistencia de poderes locales,
compatibles con aqullas, en la medida que no interferan los f-
nes que sustentan la jurisdiccin nacional. Con esta reserva, no
hay bice para la subsistencia del poder local de polica, de las
atribuciones impositivas y de los derechos de orden patrimonial
contractual, en benefcio del Estado y de sus ofcinas, en el m-
bito local
105
.
El anlisis sobre el alcance del precepto dictado bajo la clu-
sula del progreso que debe desarrollar la autoridad judicial en
su labor de revisin normativa se ha presentado en concreto en
aseguren la responsabilidad indelegable del estado, la participacin de la fa-
milia y la sociedad, la promocin de los valores democrticos y la igualdad de
oportunidades y posibilidades sin discriminacin alguna; y que garanticen los
principios de gratuidad y equidad de la educacin pblica estatal y la autono-
ma y autarqua de las universidades nacionales.
Dictar leyes que protejan la identidad y pluralidad cultural, la libre crea-
cin y circulacin de las obras del autor; el patrimonio artstico y los espacios
culturales y audiovisuales.
104
Art. 125 CN: Las provincias pueden celebrar tratados parciales para
fnes de administracin de justicia, de intereses econmicos y trabajos de uti-
lidad comn, con conocimiento del Congreso Federal; y promover su industria,
la inmigracin, la construccin de ferrocarriles y canales navegables, la coloni-
zacin de tierras de propiedad provincial, la introduccin y establecimiento de
nuevas industrias, la importacin de capitales extranjeros y la exploracin
de sus ros, por leyes protectoras de estos fnes, y con recursos propios.
Las provincias y la ciudad de Buenos Aires pueden conservar organismos
de seguridad social para los empleados pblicos y los profesionales; y promover
el progreso econmico, el desarrollo humano, la generacin de empleo, la edu-
cacin, la ciencia, el conocimiento y la cultura.
105
Entre otros, in re Compaa Argentina de Telfonos, S.A. c/ Provincia
de Mendoza (1963), Fallos 257:159.
Adjustment Act que prevean la concesin de subvenciones a
los agricultores que aceptaran dejar sin cultivar una parte de
sus tierras, rechazando la doctrina de MADISON por cuanto, de lo
contrario, la clusula del bienestar general sera: mera tautolo-
ga, porque la imposicin y el gasto son o pueden ser incidentes
necesarios del ejercicio de cualquiera de los poderes enumera-
dos, y por ello: el poder del Congreso de autorizar el gasto de
recursos pblicos para objetivos pblicos no est limitado por
las concesiones directas de poder legislativo establecidas en la
Constitucin
101
.
Esta facultad de gasto genrico en razn del bienestar ge-
neral abri as la puerta hacia un espectro competencial difuso e
ilimitado que desvirtu el signifcado mismo de federalismo en la
concepcin dualista, y que llevara a la coincidencia de facultades
federales y estatales en que se funda el federalismo cooperativo,
aunque como veremos este ltimo resulte pragmticamente
centralista.
La Constitucin argentina de 1853-1860, acorde con el esta-
blecimiento de un proyecto de desarrollo nacional, incluy este
aspecto en el art. 67 inc. 16 (hoy, art. 75 inc. 18 CN de 1994)
102
,
potestad que fue ampliada en el texto del inc. 19 del art. 75 en la
reforma constitucional de 1994
103
.
101
United States v Butler (1936), 297 US 1.
102
Art. 75 inc. 18 CN: Proveer lo conducente a la prosperidad del pas,
al adelanto y bienestar de todas las provincias, y al progreso de la ilustracin,
dictando planes de instruccin general y universitaria, y promoviendo la indus-
tria, la inmigracin, la construccin de ferrocarriles y canales navegables, la
colonizacin de tierras de propiedad nacional, la introduccin y establecimiento
de nuevas industrias, la importacin de capitales extranjeros y la exploracin de
los ros interiores, por leyes protectoras de estos fnes y por concesiones tempo-
rales de privilegios y recompensas de estmulo.
103
Art. 75 inc. 19 CN: Proveer lo conducente al desarrollo humano, al
progreso econmico con justicia social, a la productividad de la economa nacio-
nal, a la generacin de empleo, a la formacin profesional de los trabajadores,
a la defensa del valor de la moneda, a la investigacin y desarrollo cientfco y
tecnolgico, su difusin y aprovechamiento.
Proveer al crecimiento armnico de la Nacin y al poblamiento de su te-
rritorio; promover polticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual
desarrollo relativo de provincias y regiones. Para estas iniciativas, el Senado
ser Cmara de origen.
Sancionar leyes de organizacin y de base de la educacin que consoliden
la unidad nacional respetando las particularidades provinciales y locales; que
realizar en la Argentina una suerte de federalismo de concen-
tracin y no de concertacin, desplazando a las Provincias de sus
competencias propias, que son las del poder de polica local, cada
vez que lo consider conveniente, considerndose as que como la
Constitucin le da al Congreso la atribucin de proveer al ade-
lanto y bienestar de las Provincias, ste estaba habilitado para
mutar el sistema federal en el sistema unitario prctico que ha
ido instalando
108
.
Es de tenerse presente que el art. 125 CN argentina, luego
de la reforma de 1994, dispone en la parte fnal que las Provincias
deben promover el progreso econmico, el desarrollo humano, la
generacin de empleo, la educacin, la ciencia, el conocimiento y
la cultura, aspecto que ha sido resaltado como: una decisin de
respeto o resguardo a las autonomas de las Provincias para que
sean ellas las que dispongan al respecto, porque es una materia
netamente administrativa, de su especfco poder local o reserva-
do, segn el art. 121 de la Constitucin
109
, extremo que deber ser
tenido en consideracin a la hora de establecer el razonable equi-
libro que exige el principio de subsidiariedad en el orden federal.
Por otra parte, debe atenderse expresamente que la misma
norma da las pautas de cmo desde la jurisdiccin nacional debe
proveerse lo conducente a la prosperidad del pas, al adelanto y
bienestar de todas las Provincias; y ello es: dictando planes de
instruccin general y universitaria, y promoviendo la industria,
la inmigracin, la construccin de ferrocarriles y canales nave-
gables, la colonizacin de tierras de propiedad nacional, la intro-
duccin y establecimiento de nuevas industrias, la importacin
de capitales extranjeros y la exploracin de los ros interiores.
Con ello, nada tiene que ver las competencias reguladas en
la clusula del progreso del texto constitucional con una supues-
ta atribucin de regular otros aspectos competenciales vedados
a la autoridad nacional en cuanto son reservados por las Provin-
cias, con las materias que la misma Constitucin enumera a los
efectos de la promocin de la prosperidad y bienestar por parte
de la autoridad nacional.
108
QUIROGA LAVI, Humberto, Constitucin de la Nacin Argentina Co-
mentada, Zavala, Buenos Aires, 2000, pg. 432.
109
DROMI, Roberto y MENEM, Eduardo, La Constitucin reformada, Ciudad
Argentina, Buenos Aires, 1995, pg. 404.
relacin al art. 75 inc. 18 CN en la causa Boto, expresndose en
la misma principios que pueden extenderse a las regulaciones
progresistas que estipula el inc. 19 de dicho artculo
106
.
El esquema de concurrencia al que nos referimos, en cuanto
a la posibilidad del ejercicio competencial simultneo entre la au-
toridad general y local, nos coloca ante la posibilidad de confic-
tos entre los rdenes federal y federados, lo que implica remitir
al principio de supremaca que analizaremos ms adelante.
Sin embargo, como observa GELLI, en este esquema compe-
tencial las atribuciones del Congreso previstas en esta clusula
deben analizarse junto a otras disposiciones competenciales que
brindan el andamiaje sistmico del rgimen federal, como son
las propias de las autonomas provinciales y las atribuciones re-
servadas a las mismas
107
. Lo contrario implica, en forma similar
a lo que observamos en relacin a las atribuciones implcitas y
la clusula del comercio, el riesgo de un desequilibrio tal que
desvirte la esencia misma del sistema federal, y por ello es una
exigencia inmanente de este tipo de preceptos su interpretacin
amplia pero en un marco acotado, evitando extender el espectro
sustancial de competencias hacia labores eminentemente pro-
pias de los Estados federados.
En este sentido, ha observado QUIROGA LAVI que ha sido la
clusula de la prosperidad la que le ha permitido al Congreso
106
La Corte Suprema de Justicia de la Nacin (in re Boto, Armando
c/ Obra Social Conductores de Transporte Colectivo de Pasajero (1997), Fa-
llos 320:786) sostuvo que: La competencia de las provincias para establecer
el salario mnimo de los mdicos que trabajan en relacin de dependencia en
territorio provincial, reconoce excepcin cuando el Congreso de la Nacin in-
equvocamente prohba, con base en la clusula del progreso (art. 75, inc. 18
de la Constitucin Nacional), que dicho poder sea ejercido por las provincias; o
se demuestre que, por las circunstancias del pleito, la normativa provincial di-
fculta o impide el adecuado cumplimiento de los propsitos del Congreso de la
Nacin contenidos en la normativa federal dictada con fundamento en la citada
clusula. [] En principio, el Congreso Nacional puede prohibir con base en la
clusula del progreso, que una provincia fje el salario mnimo de los mdicos
que trabajan en el territorio de dicha provincia en relacin de dependencia
de una obra social regulada por normas federales. Esto es as, pues, en esta
hiptesis, las normas federales deben prevalecer sobre las provinciales, a raz
de lo establecido en el art. 31 de la Constitucin Nacional.
107
da y concordada, op. cit., pg. 197.
construccin de ferrocarriles y canales navegables, colonizacin
de tierras de propiedad nacional, introduccin y establecimiento
de nuevas industrias, importacin de capitales extranjeros y ex-
ploracin de los ros interiores y no otras.
A su vez, el contenido de tales normas ha de complementar-
se y encausarse dentro del poder delegado en concreto en el mis-
mo Congreso por la Constitucin en el mismo art. 75, pudiendo
por ello recurrir al amplsimo espectro de atribuciones delega-
das que se presentan como efcaces para proveer la prosperidad
y bienestar referido: establecer disposiciones de tipo aduanero
(inc. 1), otorgar regmenes positivos diferenciales (inc. 2), pro-
mover una coparticipacin fscal acorde a estos fnes (incs. 2 y 3),
contraer de ser necesario emprstitos para el fnanciamiento
o subsidio de las medidas de estmulo u otras que resulten apro-
piadas (incs. 4, 7 y 8), utilizar o transferir sus propias propie-
dades (inc. 5), desarrollar un sistema bancario que permita la
capitalizacin y fnanciamiento necesario para el desarrollo de
la prosperidad (inc. 6), contemplar en el programa general de
gobierno nacional y el plan de inversiones pblicas que integre
las obras de desarrollo que estime necesario realizar en acuerdo
con las Provincias cuando involucre sus potestades o propiedades
(inc. 8), otorgar los subsidios que permitan equilibrar economas
regionales inestables (inc. 9), reglamentar la navegacin inter-
provincial y habilitar los puertos y aduanas que se correspondan
en cada Provincia (inc. 10), disponer el sistema monetario que
sustente la economa nacional (inc. 11), dictar la legislacin civil,
comercial, penal, minera, laboral y de bancarrota (inc. 12), reglar
el comercio internacional e interprovincial (inc. 13), o consolidar
y dotar de propiedades a los pueblos originarios (inc. 17), entre
otras facultades.
e) Corolario
Es claro en nuestra opinin, entonces, que las clusulas ex-
pansivas de competencia que establece el sistema constitucio-
nal, aunque presentan un aspecto fexible que permiten adecuar
el equilibrio de poderes propio del federalismo a las necesidades
de cada poca, no resultan una panacea que cual maquiav-
lica quimera permite ilimitadamente absorber arbitrariamen-
te el poder de los dems centros de gobierno que existen en el
En el contexto de concordancia entre el contenido sustancial
de las materias previstas en el art. 75 incs. 18 y 19, y en el art.
125 CN, de entenderse que el Estado Nacional puede extender
sus atribuciones a aspectos que no le han sido otorgados consti-
tucionalmente por ser ello una necesidad implcita en el art. 75
inc. 18 de la carta constitucional, habilitara a sostener entonces
que las Provincias presentan igual posibilidad con respecto a los
poderes que han delegado a los efectos de ejercer el art. 125 de la
misma, y as, por ejemplo, a los efectos de promover la industria
podran regular aspectos propios del Derecho comercial o leyes
de fexibilizacin laboral que corresponden al Congreso en virtud
del art. 75 inc. 12 del texto constitucional o establecer medidas
de proteccin en materia aduanera; pero ello no es as, y del mis-
mo modo en que el art. 121 de la Carta veda a la Nacin actuar
sobre aspectos no delegados expresamente, el art. 126 prohbe a
las Provincias ejercer el poder expresamente delegado.
Todo ello es un contrasentido, y si en algn momento se han
escudado decisiones en estas argumentaciones no por ello pode-
mos concluir la legitimidad de tales casos.
Las competencias o potestades distribuidas constitucional-
mente no habilitan a invadir las esferas de atribuciones de los
restantes estamentos institucionales. El Congreso proveer a la
prosperidad del pas, al adelanto y bienestar de todas las Provin-
cias, a travs de los mecanismos previstos constitucionalmente y
no otros: dictando leyes protectoras de estos fnes y por concesio-
nes temporales de privilegios y recompensas de estmulo
110
.
Para ello, puede abordar las materias que la misma norma in-
dica instruccin general y universitaria, industria, inmigracin,
110
Mara Gabriela BALOS (La clusula del progreso y el Federalismo en
la Constitucin Nacional: algunas consideraciones, en BAZAN, Vctor et al, De-
fensa de la Constitucin: garantismo y controles, op. cit., pg. 1251) explica que
las leyes protectoras son las que puede dictar tanto el poder legislativo nacional
como provincial para propender a los objetivos sealados, otorgando derechos
preferenciales, exenciones impositivas, subsidios, prstamos, etc.; las concesio-
nes temporales de privilegio son tpicos contratos administrativos mediante los
cuales el Estado le otorga a un particular la prestacin de un servicio pblico o
la realizacin de una obra en condiciones privilegiadas en relacin a los usua-
rios de dichos servicios; y las recompensas de estmulo pueden ser permisos,
subsidios u otros benefcios que el Estado otorga para fomentar y estimular una
actividad.
En este sentido, debemos partir del concepto de que es regla
constante el principio de la supremaca de la Constitucin por
sobre los esquemas normativos del orden federal y de los Estados
federados. Ninguna norma infraconstitucional puede confrontar
con la Carta Magna.
El origen de la doctrina de la supremaca constitucional de-
viene de los conceptos vertidos en 1803 por el prominente juez
MARSHALL en el caso Marbury v. Madison: [] la Constitucin,
o es una ley superior no alterable por los mtodos ordinarios,
o est equiparada a los actos legislativos ordinarios, y al igual
que otras leyes es alterable a discrecin por la legislatura. Si la
primera parte de la alternativa es cierta, entonces un acto legis-
lativo contrario a la Constitucin no es ley; si es cierta la ltima
parte, entonces las constituciones escritas son intentos absurdos
por parte del pueblo para limitar un poder que por su propia na-
turaleza es ilimitado
113
.
Con ello, es claro que en el concepto del Estado de Derecho
instaurado constitucionalmente que hoy nos alcanza no resulta
posible que los poderes constituidos puedan contradecir el orden
superior que resulta inherente al texto constitucional.
Por ello, la supremaca constitucional signifca que en los
sistemas federales todos los rdenes normativos que conviven
dentro del mismo territorio estn subordinados a la norma de
normas, la que resulta de jerarqua superior a las restantes
para brindar unidad y articular a todo el sistema.
Toda norma o acto de autoridad que contradiga a dicha nor-
ma y el esquema competencial dispuesto por la misma, sea ema-
nado tanto de una autoridad gubernativa federal como de una
autoridad local, resulta inexistente jurdicamente, siendo por
ello su sancin revisable y anulable a travs de los procedimien-
tos establecidos para garantizar el Estado de Derecho.
A su vez, es posible sostener que en ciertas circunstancias
existe una relacin de supremaca entre los rdenes federal y
local, tcnica de solucin de confictos normativos que suele coin-
cidir en los sistemas federales comparados.
Esto no signifca olvidar que en los sistemas federales existe
una divisin de competencias entre rganos centrales y rganos
locales de gobierno, y que por ello existe un mbito de materias
113
Marbury v. Madison (1803), 5 US 137.
territorio, desplazndolos hacia lo que CANO ha denominado una
repblica unitaria
111
.
Esas clusulas, entonces, han de permitir el actuar federal
adecuado a las caractersticas de cada poca, pero acotado a los
mecanismos de por s amplios que distribuye la Constitucin
entre la Nacin y las Provincias.
IV. LOS ESQUEMAS DE SUPREMACA NORMATIVA
Hemos observado que la esencia del rgimen federal consis-
te en un esquema de distribucin de competencias entre dos r-
denes gubernamentales que conviven en un mismo territorio, las
que pueden estar atribuidas de manera exclusiva, concurrente o
compartida entre esas esferas de poder.
En la materia que nos ocupa, como veremos posteriormente,
es una constante la existencia de tensiones entre el rden federal
y local en relacin a la regulacin de los cursos interprovinciales.
Claro est, que debemos atender entonces las reglas que han
de solucionar ejercicios competenciales simultneos que puedan
producirse desde ambos rdenes de gobierno sobre una misma
cuestin; y por ello tambin integra este bloque conceptual previo
el anlisis de los esquemas de supremaca normativa ante el ejer-
cicio de atribuciones en tensin entre ambas esferas de poder.
Como primer aspecto a sealar, es necesario atender que
en los sistemas federales la frmula de distribucin de compe-
tencias convive con otros mecanismos que permiten el funciona-
miento ordenado del sistema federal.
En efecto, la coexistencia de varios ordenamientos con vi-
gencia en un mismo mbito territorial, ha originado la necesidad
de crear doctrinas y tcnicas de ordenacin de normas que arti-
culen los distintos niveles propios de los sistemas federales. Por
lo comn en este tipo de sistemas, la doctrina de la supremaca
de la Constitucin, y las reglas de colisin entre Derecho federal
y Derecho local, cumplen dicha funcin ordenadora
112
.
111
CANO, Guillermo, Hacia una repblica unitaria, Revista La Ley, 7 de
agosto de 1979; CANO, Guillermo, De lleno a una Repblica unitaria, Revista
La Ley, T. 1989-A, pg. 447.
112
As, por ejemplo, si ambos rdenes estuvieran habilitados
para dictar normas sobre proteccin ambiental, y cada uno esta-
bleciera un lmite de tolerancia distinto en materia de calidad de
agua, entonces ms que la competencia que es comn deber
atenderse el principio de prevalencia o supremaca de un orden
con respecto al otro.
En efecto, la cuestin de la supremaca entre el Derecho
federal y el Derecho local, es decir, la aplicacin del principio
de prevalencia de un orden sobre el otro, slo puede existir en
relacin con competencias distintas a las exclusivas. Para que
esto suceda, debe haber materias sujetas a poderes equivalentes
entre la federacin y los Estados miembros, lo cual se da sola-
mente en el caso de las competencias concurrentes. Es en este
tipo de competencias en las que surge la necesidad de una regla
de colisin, que generalmente se resuelve mediante el principio
de prevalencia aplicado en favor de la federacin
114
.
Con ello, puede afrmarse como una particularidad de los sis-
temas federales que sus marcos normativos no slo deben respetar
el orden constitucional que incluye el deslinde de competencias
entre federacin y Estados federados, sino que en caso de con-
ficto normativo entre normas provenientes de ambos niveles de
gobierno debe respetarse las reglas de supremaca que general-
mente a favor de la federacin dispone el texto constitucional.
114
Por ejemplo, el art. 31 de las Ley Fundamental de Bonn establece:
El Derecho federal prevalece sobre el Derecho de los Lnder; el art. 31 de
la Constitucin argentina dispone que Esta Constitucin, las leyes de la Na-
cin que en su consecuencia se dicten por el Congreso y los tratados con las
potencias extranjeras son la ley suprema de la Nacin; y las autoridades de
cada provincia estn obligadas a conformarse a ella, no obstante cualquiera
disposicin en contrario que contengan las leyes o Constituciones provinciales,
salvo para la Provincia de Buenos Aires, los tratados ratifcados despus del
pacto del 11 de noviembre de 1859; el art. 6 de la Constitucin norteamericana
dispone: Esta Constitucin, y las leyes de los Estados Unidos que se expidan
con arreglo a ella, y todos los tratados celebrados o que se celebren bajo la auto-
ridad de los Estados Unidos, sern la suprema ley del pas y los jueces de cada
Estado estarn obligados a observarlos, a pesar de cualquier cosa en contrario
que se encuentre en la Constitucin o las leyes de cualquier Estado; el art. 49
de la Constitucin suiza dispone: Primaca del Derecho Federal. 1. El Derecho
Federal prima siempre sobre el Derecho Cantonal que le sea contrario. 2. La
Confederacin velar por que los cantones respeten el Derecho Federal.
que corresponde exclusivamente a los rganos del gobierno fede-
ral y otro mbito de materias que corresponde exclusivamente a
los rganos de gobierno local.
Con este divorcio competencial, entonces, cada esfera dic-
ta normas de su propio orden material, y las leyes vlidamente
producidas por cada nivel de gobierno se sitan en pie de igual-
dad en trminos de jerarqua, no siendo posible que una norma
expedida vlidamente por alguno de estos rganos en ejercicio
de competencias exclusivas produzca un conficto competencial
ni que prevalezca sobre una norma expedida por los rganos del
otro nivel de gobierno. Los administrados, necesariamente debe-
ran cumplir las exigencias de ambos sistemas normativos.
En el supuesto de aparentes confictos normativos en re-
lacin a preceptos que responden a competencias exclusivas de
cada orden, el juez deber decidir con base en el principio de com-
petencia, atendiendo si cada precepto responde en realidad a la
competencia otorgada constitucionalmente, sin que interese en
el caso el principio de jerarqua que impone una supremaca de
una norma sobre otra.
Supongamos un caso de competencias federales para regu-
lar la preservacin ambiental y competencias locales para regu-
lar el uso de los recursos naturales: el administrado debe cumplir
ambos regmenes, y ante exigencias distintas el juzgador debe
atender si cada orden gubernativo ha expedido normas propias a
su materia. La pregunta relevante no est en saber qu Derecho
prevalece sobre el otro, sino qu autoridad es competente para
expedir una ley en la materia correspondiente.
Por ello, el principio de supremaca del rgimen federal con
respecto al local no puede operar, en nuestra opinin, cuando
el caso trata de facultades exclusivas de los distintos niveles de
gobierno. La legislacin federal o local que regule aspectos mate-
riales ajenos a la competencia de tales rdenes de gobierno resul-
tar invlida por contradecir la supremaca constitucional que
distribuye las competencias en el sistema federal.
Los confictos normativos entre los rdenes federal y local
pueden darse, en cambio, en el caso de las competencias concu-
rrentes. En estos supuestos, los confictos deben resolverse por
reglas distintas a las de competencia, en cuanto ambos rdenes
competenciales resultan habilitados para entender la cuestin.
Por su parte, Mara Anglica GELLI, al comentar las previ-
siones sobre convenios internacionales y tratados que pueden ce-
lebrar las Provincias en el rgimen de los arts. 124 y 125 de la
Constitucin argentina
116
, entiende que las mismas no pueden
celebrar estrictamente tratados, ya que: tcnicamente, los entes
autnomos no pueden celebrar tratados de la misma naturaleza
que los Estados soberanos.
Con ello, y a pesar de que en general coincidimos con CAS-
TORINA DE TARQUINI
117
en cuanto a que suele brindrsele una exa-
gerada importancia al tema de la soberana en el Estado federal
a causa de recelos que presentan algunos autores frente a la su-
premaca constitucional (o quizs ms bien frente a la expansin
de las atribuciones nacionales ms all de la letra expresa de tal
norma suprema), atendiendo la especifcidad de las relaciones
negociales provinciales que debemos analizar en otros captulos
es que debemos acudir a las aclaraciones que efectuaremos en
este punto.
Antes que todo, debemos atender que el concepto de sobera-
na es de por s complejo e intrincado
118
, pudiendo sealarse una
evolucin de la nocin inicial del mismo, no slo frente a la actual
realidad estatal
119
, sino especfcamente frente a la conformacin
116
da y Concordada, op. cit., pgs. 610 y 617.
117
CASTORINA DE TARQUINI, Mara Celia, El Federalismo, en BALOS, Ma-
ra Gabriela (coord.), Derecho Pblico Provincial y Municipal, La Ley, Buenos
Aires, 2003, pg. 130.
118
Jacques MARITAIN (El hombre y el Estado, trad. de Juan Miguel Pala-
cios, Encuentro, Madrid, 2002, pgs. 41 y ss.) observa que ningn concepto ha
provocado tantos confictos ideolgicos ni metido a los juristas y tericos polti-
cos del siglo XIX en un laberinto tan confuso como el concepto de soberana, en-
tendiendo que el mismo es un concepto poltico que ha sido transformado para
proporcionar una base jurdica al poder poltico del Estado. Por su parte, y en
relacin al especfco tema que analizamos, es decir, el problema de la soberana
en el Estado federal, se ha llegado a referir a su anlisis como el mismo proble-
ma de la cuadratura del crculo; conf. LINARES QUINTANA, Segundo V., Gobierno
y administracin de la Repblica Argentina, T. I, 2 ed., TEA, Buenos Aires,
1959, pg. 84.
119
Si partimos del concepto clsico de soberana como poder absoluto y
perpetuo defnido por Jean BODINO (Los seis libros de la repblica, trad. de Pe-
dro Bravo Gala, Tecnos, Madrid, 1992, Libro I, Cap. 8, pg. 47), en la actua-
lidad nos encontramos ante una crisis del referido concepto, en cuanto su in-
divisibilidad no permite explicar las tendencias globalizadoras y regionalistas
V. LA CUESTIN DE LA SOBERANA EN LOS ESTADOS FEDERALES
En relacin a los sistemas federales suele discutirse si co-
rresponde atribuir soberana a los Estados federados, o, quizs
es ms propio decir, cmo se conforma y titulariza la soberana
en la realidad compleja de los Estados federales.
Este aspecto resulta de importancia como parte del esque-
ma conceptual preliminar para el estudio del rgimen sobre las
aguas interprovinciales en los sistemas federales, en cuanto ve-
remos que el mismo acude para su desarrollo a aspectos propios
de las relaciones entre Estados federados o Provinciales, relacio-
nes que se materializan a travs de la negociacin y celebracin
de tratados, lo que no deja de vincularse con una necesaria ca-
pacidad soberana, generndose confusin en cuanto a la posi-
bilidad de considerar el atributo soberano en manos de Estados
federados cuando ellos encuadran solamente como centros de po-
deres autnomos.
En este sentido, ha observado REUTER en relacin a la capa-
cidad de los Estados para celebrar tratados, que: [] cualquier
Estado podra renunciar a esta capacidad, ya sea de manera
completa e irrevocable, de modo que dejara de ser un Estado, o
en forma provisional o parcial, como en el caso de los protecto-
rados y las uniones federales, que abarcan, estas ltimas, des-
de las confederaciones hasta los Estados federales. A pesar de
la complejidad ocasional que puedan presentar estas entidades
federales, y que se debe a las disposiciones especfcas y a las fa-
cultades delegadas o a la representacin, sus relaciones externas
han tendido constantemente a la simplifcacin, refexionando a
continuacin que en los Estados federales, basados en un orden
constitucional interno que distribuye las competencias para la
conduccin de las relaciones exteriores manteniendo ocasional-
mente cierta capacidad en los Estados federados, estas ltimas
entidades no deberan ser tomadas en cuenta por terceros Estados
sino en la medida en que fueran reconocidas por tal orden cons-
titucional
115
.
115
REUTER, Paul, Introduccin al derecho de los Tratados, Fondo de Cul-
tura Econmica, Mxico, 1999, pg. 92. Este aspecto lo profundizaremos en el
Captulo III.
Desde la clsica perspectiva internacionalista, la soberana
territorial importa el derecho a ejercitar de modo exclusivo el
poder de gobierno en una comunidad territorial
121
, as como la
ausencia total de dependencia lo que importa la exclusividad en
el ejercicio de competencias autnomas y plenas y la posibilidad
de establecer constitucionalmente su forma de gobierno de ma-
nera autnoma
122
.
No muy distinta es la visin de tal concepto desde la tra-
dicional nocin interna estadual, en cuanto por soberana en la
misma hay que entender que en la esfera en que su autoridad
es llamada a ejercerse, posee una potestad que no depende de
realidades polticas internas de los Estados, propicindose una concepcin de la
soberana titularizada originariamente en el pueblo que permita fundar la exis-
tencia en un mismo territorio de dos rdenes gubernamentales independientes
entre s, ambos con poder directo sobre la poblacin. An as, esta nocin de doble
orden soberano en un mismo Estado como veremos no se trata de un concepto
simple ni pacfco, ya que existen opiniones en cuanto el imperium in imperio
que implica el mismo es el mayor de todos los solecismos polticos. Sin embargo,
en la confguracin del federalismo norteamericano la divisin conceptual de la
soberana no slo sirvi para construir la tradicin federal, sino que adems es
la nica forma de explicar que un poder absoluto se distribuya entre ms de un
gobierno de modo tal que ambos carezcan de una autoridad tan fuerte como para
poner en peligro la libertad del pueblo. Sobre estos aspectos, puede atenderse las
observaciones de Bernard BAILYN (The Ideological Origins of the American Revo-
lution, Harvard University Press, Cambridge, 1992, pgs. 206 y 229).
De este modo, en el caso de las uniones de Estados se plantea de un modo
evidente la mutacin del concepto clsico de la soberana estatal, en cuanto los
miembros federados ceden esferas o mbitos competenciales a la Unin, lo que
choca con el concepto que sustentaba la idea de un Estado soberano clsico que,
desde esa ptica, no permitira entender el establecimiento de uniones de Es-
tados en sentido moderno que tienen sus propias competencias a partir de las
estatales. En este sentido, y claramente acorde a lo que expresamos, sostiene
Georg JELLINEK (Teora general del Estado, op. cit., pg. 640): en estos casos,
entre los Estados, contradicen el concepto de soberana tal y como hubo de ser
formulada desde el siglo XVI al XVIII. [] Una limitacin mutua, permanente, de
la legislacin y administracin de los Estados, tal y como a menudo es objeto
del contenido de los modernos tratados, hubiera sido considerada como una
disminucin inadmisible de la soberana.
121
CONFORTI, Benedetto, Derecho Internacional, edicin en espaol revisa-
da y anotada por Ral Vinuesa, Zavala, Buenos Aires, 1995, pg. 262.
122
GONZLEZ CAMPOS, Julio D., SNCHEZ RODRGUEZ, Luis I. y SENZ DE
SANTA MARA, Paz Andrs, Curso de Derecho Internacional Pblico, Civitas, Ma-
drid, 1998, pg. 421.
de los sistemas federales que se adoptaron a partir del modelo
norteamericano de 1787
120
.
existentes. La concepcin de soberana de BODINO dada en el siglo XVI apareca
frente a la situacin histrica en la que el Estado buscaba la eliminacin de las
potencias supra y extra estatales y la expropiacin poltica de las instancias
feudales de carcter regional, corporativo o personal. En tal situacin el afn
del Estado en parte se impulsaba por el apetito de dominacin (conf. NAEF,
Werner, La idea del Estado en la Edad moderna, Nueva poca, Madrid, 1947,
pg. 11). Contrastando con esta situacin, los fenmenos contemporneos de
internacionalizacin y regionalizacin representan ms bien la anttesis a la
inicial tendencia centralizadora del Estado-Nacin, y el Estado como summa
potestas que visualiz BODINO se encuentra en una crisis que importa el despojo
de buena parte de las funciones privativas que haba alcanzado, por entenderse
que como analiza Ignacio SOTELO (Crisis del Estado, crisis de la democracia,
en La democracia constitucional. Estudios en homenaje al Profesor Francisco
Rubio Llorente, vol. I, Congreso de los Diputados, Madrid, 2002, pgs. 159 y
ss.) la confguracin del Estado-Nacin resulta demasiado grande para ciertas
tareas y demasiado pequeo para otras, generando tal crisis un proceso de cam-
bios en los rasgos defnitorios del Estado que alcanza incluso la modifcacin
del concepto de soberana hasta permitir una soberana compartida. En tal
sentido, M Begoa LPEZ PORTAS (El sistema competencial de Galicia: auto-
noma y federalismo, Escola Galega de Administracin Pblica, Santiago de
Compostela, 2008, pg. 22) observa que actualmente: la soberana no es nica
y absoluta si no que se ceden distintas esferas de poder a otros actores polticos
no estatales y se forman nuevos tipos de comunidades polticas en los que esos
poderes aparecen compartidos, por lo que se habla de la existencia de un nuevo
tipo de soberana, la soberana compartida que, en principio, se presenta como
un concepto contrario a la indivisibilidad de poder de la soberana clsica; en
forma concordante, Georg JELLINEK (Teora general del Estado, Fondo General
de la Cultura Econmica, Mxico, 2000, pg. 641) ha sostenido que el concepto
de soberana como poder absoluto e ilimitado en estos momentos no puede ser
conciliado con la realidad histrica del Estado, ya que los entes estatales se han
unido por un sistema de tratados administrativos. La idea de una relativizacin
del elemento soberano a partir del orden internacional fue tambin observada
desde su enfoque normativo por Hans KELSEN (Teora pura del derecho, Eudeba,
Buenos Aires, 1994, pg. 190): A partir del momento en el que el derecho inter-
nacional se constituye, o ms exactamente desde que es considerado como un
orden jurdico superior a los diversos rdenes jurdicos nacionales, el Estado,
que es la personifcacin del orden jurdico nacional, ya no puede ser soberano.
Su superioridad es solamente relativa, ya que se halla subordinado al derecho
internacional, del cual depende directamente. Sobre la conformacin actual
de la soberana estatal ver CHEVALLIER, Jaques, El Estado posmoderno, trad. de
Oswaldo Prez, Universidad Externado de Colombia, 2011.
120
Con la conformacin del modelo federal norteamericano en 1787 la no-
cin de soberana present un salto cualitativo en funcin de la argumentacin de
analizamos al referir a la supremaca constitucional una rela-
cin de subordinacin al texto constitucional, y por tal subordi-
nacin no puede considerrselos soberanos, sino autnomos.
Pero tambin se ha observado que en los sistemas federales la
soberana del gobierno central est limitada por una preservacin
rgida de ciertos poderes a los gobiernos locales o provinciales; el
poder del gobierno central est legalmente limitado al ejercicio
de ciertas funciones, es legalmente competente para ejercer slo
poderes limitados y es incapaz de aumentar su propia autoridad
por su sola voluntad
126
. Claro est, que tcnicamente si existen
limitaciones del poder dentro del territorio, ste ya no es absoluto
y por ello no puede hablarse realmente de soberana.
Ello conlleva a un interesante debate doctrinal en cuanto a
si la soberana en los pases federales reside en el Estado federal,
en los Estados federados, o en ambos.
Dentro de la doctrina
127
se distinguen distintas teoras en
cuanto a la titularidad soberana en los Estados federales: a) La so-
berana es nica y corresponde al Estado federal, mientras que los
Estados locales son autnomos; b) Aunque la soberana es nica y
radica en el Estado Federal en su conjunto, su asiento corresponde
a los Estados locales y no al nacional; c) Aunque la soberana es ni-
ca, su titularidad radica en una pluralidad de sujetos; d) La sobera-
na es nica y corresponde al poder constituyente, por encima del
gobierno nacional y de los gobiernos particulares; e) La soberana
aparece dividida, correspondiendo tanto al gobierno central como
a los locales en funcin de sus respectivas competencias.
Debemos tener presente, tratando de realizar una genrica
reconstruccin histrico-dogmtica de la cuestin, que en la idea
inicial de quienes disearon los referidos sistemas federales,
conformados por uniones de Estados independientes o confedera-
dos como son los casos argentino, norteamericano, suizo, etc.,
estaba muy presente la existencia de un doble orden soberano,
pensamiento que indudablemente era palpable tanto en los tex-
126
GREENWOOD, Gordon, The future of Australian federalism: a commen-
tary on the working of the constitution, op. cit., pgs. 8 a 12.
127
LINARES QUINTANA, Segundo V., Tratado de la Ciencia del Derecho Cons-
titucional, T. 7, Plus Ultra, Buenos Aires, 1985, pg. 314; ZUCCHERINO, Ricardo
M. y MORENO RITHNER, Mara Josefna, Tratado de Derecho Federal, Estadual,
Estatuyente y Municipal, op. cit., pg. 62.
ningn otro poder y que no puede ser igualada por ningn otro
poder
123
, otorgando la facultad de autodeterminarse
124
.
Estas concepciones, sea que abordemos el asunto desde la p-
tica internacional o interna, importan en esencia la inexistencia
de dependencia de autoridades superiores y consiguientemente
la exclusividad en el poder gubernamental, y la posibilidad de
establecer sus propias instituciones.
Recordemos entonces que como hemos observado anterior-
mente en los Estados federales existen dos rdenes gubernati-
vos sobre el mismo territorio, siendo tan exclusivo cada uno de
ellos en sus competencias como el otro, constituyendo esa separa-
cin gubernativa la esencia del sistema federal como contrapeso
de poderes, debiendo adems conformarse el orden institucional
federado dentro de ciertos lmites compatibles a la Constitucin
federal
125
.
Esto quiere decir, por un lado, que en tales sistemas los actos
de competencia de la federacin no pueden ser vlidos si son ejer-
cidos por los Estados federados, y viceversa, los actos de compe-
tencia local no pueden ser afectados por mandatos federales. Y por
otro, que los Estados federados deben presentar una existencia
constitucional cuya variabilidad est limitada por la supremaca
de la carta nacional.
Con ello, se ha sostenido que los Estados miembros presen-
tan restricciones propias de su unin federal, que importa como
123
ROSSETTI, Alfredo, Introduccin al estudio de la realidad estatal, Esta-
blecimiento Grafco Biffgnandi, Crdoba, 1983, pg. 133.
124
Derecho Federal, Estadual, Estatuyente y Municipal, op. cit., pg. 63.
125
En el caso argentino, en forma similar a los dems sistemas federa-
les, la Constitucin establece que: Art. 5- Cada provincia dictar para s una
Constitucin bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los
principios, declaraciones y garantas de la Constitucin Nacional; y que ase-
gure su administracin de justicia, su rgimen municipal, y la educacin pri-
maria. Bajo de estas condiciones, el Gobierno federal, garante a cada provincia
el goce y ejercicio de sus instituciones; Art. 122.- [Las Provincias] Se dan sus
propias instituciones locales y se rigen por ellas. Eligen sus gobernadores, sus
legisladores y dems funcionarios de provincia, sin intervencin del Gobierno
Federal; Art. 123.- Cada provincia dicta su propia constitucin, conforme a lo
dispuesto por el art. 5 asegurando la autonoma municipal y reglando su alcan-
ce y contenido en el orden institucional, poltico, administrativo, econmico y
fnanciero.
Para compaginar ambas legitimidades, los Framers atri-
buyeron la titularidad del poder a un nico titular, esto es, al
pueblo, y consideraron que tanto las autoridades de la Unin
como las de los Estados miembros lo ejercan por delegacin de
la comunidad, de modo tal que existen aspectos soberanos dele-
gados por mecanismos populares pactistas en el Estado federal y
otros en los Estados federados
132
. Incluso, es signifcativo que el
prembulo constitucional norteamericano en concordancia con
el posterior texto argentino invoca al pueblo como sujeto sobera-
no que se ha reunido para el dictado de la Constitucin
133
.
132
Muy ilustrativo resulta el anlisis evolutivo que realiza Paloma BI-
GLINO CAMPOS (En los orgenes del federalismo: la formacin del modelo nor-
teamericano, op. cit., pgs. 1134 y ss.), donde determina las formas en que
la soberana popular fue reconocida en la creacin de los nuevos Estados in-
dependientes que surgieron luego de la revolucin, y como la nueva forma de
entender el fundamento del poder poltico permiti al pensamiento federal for-
mular de otra manera uno de los requisitos que haba caracterizado la idea de
soberana desde sus orgenes, esto es, la nota de su indivisibilidad. Los tericos
que fundamentaron los esquemas polticos revolucionarios, siguiendo las ideas
de Locke, argan que la fnalidad del poder estatal era proteger los derechos de
los individuos, y que la guerra con Gran Bretaa era producto de que la metr-
polis no haba podido cumplir tal objetivo, con lo que la ruptura revolucionaria
importaba un retorno a un estado de naturaleza y la recuperacin del atributo
soberano por el pueblo. Igualmente, Fernando REY MARTNEZ (La tica protes-
tante y el espritu del constitucionalismo, en La democracia constitucional. Es-
tudios en homenaje al Profesor Francisco Rubio Llorente, vol. II, op. cit., pgs. 3
y ss.) explica claramente cmo la infuencia religiosa calvinista y su dogma de
la alianza divina implic un sustrato sociolgico en el pueblo norteamericano
que favoreca la organizacin poltica de las comunidades a travs de pactos
religiosos, sociales y polticos covenant, compacts y charters, sealando en el
Mayfower Compact un ejemplo genuino de contrato social. Esta visin pactista
de infuencia religiosa ha llevado a Daniel Judah ELAZAR (Exploring Federalism,
University of Alabama Press, Tuscaloosa y Londres, 1987, pg. 115) a observar
la relacin entre el calvinismo y los sistemas federales de Holanda (entre el
siglo XVI y las invasiones napolenicas), Suiza y Alemania.
133
El prembulo de la Constitucin norteamericana reza: NOSOTROS, el
Pueblo de los Estados Unidos, a fn de formar una Unin ms perfecta, estable-
cer Justicia, afrmar la tranquilidad interior, proveer la Defensa comn, pro-
mover el bienestar general y asegurar para nosotros mismos y para nuestros
descendientes los benefcios de la Libertad, estatuimos y sancionamos esta Cons-
titucin para los Estados Unidos de Amrica. En concordancia con esta idea
de la soberana popular, el Prembulo de la Carta argentina expresa: Nos los
representantes del pueblo de la Nacin Argentina, reunidos en Congreso Gene-
ral Constituyente por voluntad y eleccin de las provincias que la componen, en
tos constitucionales
128
como en la doctrina que los desarroll en
sus inicios.
Es que la idea de un poder soberano dual, fue conformada
en el pensamiento revolucionario norteamericano
129
y posterior-
mente fue plasmada como un paradigma de los sistemas federa-
les que se iniciaron a partir del modelo estadounidense.
En este sentido aspecto, recordamos nuevamente las ya ci-
tadas palabras de HAMILTON al defender en El Federalista el pro-
yecto de la Constitucin norteamericana de 1787
130
. Es que, como
explica BIGLINO CAMPOS
131
, al constituirse en 1787 los Estados
Unidos de Norteamrica, una de las principales decisiones que
se adoptaron consisti en atribuir a los rganos de la Unin el
poder de actuar directamente sobre los individuos, y ste nuevo
poder tena que justifcarse en una propia fuente de legitimacin
que aunque fuese independiente de los Estados Miembros, no
supusiese una negacin radical de la soberana de stos ltimos.
128
Art. 3 de la Constitucin Suiza de 1874: Los cantones son soberanos
en la medida en que su soberana no est limitada por la Constitucin Federal
y ejercern como tales todos los derechos que no hayan sido delegados al poder
federal.
129
Paloma BIGLINO CAMPOS (En los orgenes del federalismo: la formacin
del modelo norteamericano, en La democracia constitucional. Estudios en ho-
menaje al Profesor Francisco Rubio Llorente, vol. II, op. cit., pg. 1135) explica
que la gnesis revolucionaria norteamericana parti de la oposicin a la legi-
timidad del Parlamento ingls para establecer impuestos sobre los territorios
de ultramar, argumentndose que slo los representantes de cada comunidad
podan vincular a la comunidad misma. En tal confrontacin, pensadores como
Dickinson sostenan la posibilidad de limitar la soberana del Parlamento de la
metrpolis por entenderse que slo las Asambleas coloniales tenan el derecho a
legislar sobre asuntos internos. Contrariamente, los intereses de la metrpolis
se defendan infexiblemente bajo la concepcin tradicional de la soberana, que
entenda una contradiccin que existiera un imperium un imperio, es decir, dos
autoridades soberanas en un mismo Estado.
130
La Constitucin propuesta, lejos de signifcar la abolicin de los go-
biernos de los Estados, los convierte en partes constituyentes de la soberana
nacional, permitindoles estar representados directamente en el Senado, y los
deja en posesin de ciertas partes exclusivas e importantsimas del poder sobe-
rano. Esto corresponde por completo con la nocin del gobierno federal, y con
todas las denotaciones racionales de esos trminos, conf. HAMILTON, Alexander,
MADISON, James y JAY, John, El Federalista, art. IX.
131
BIGLINO CAMPOS, Paloma, En los orgenes del federalismo: la formacin
del modelo norteamericano, op. cit., pg. 1133.
se entiende que aunque: una de las caractersticas del Estado
Federal suele ser la preexistencia de soberana en los Estados
miembros [], en la federacin, en cambio, hay un solo Estado
soberano, aunque dentro de ste existan varios estados autno-
mos facultados para darse sus propias normas; el origen del po-
der constituyente est en el pueblo de los Estados miembros que
delegan facultades en el gobierno federal
137
.
La distincin entre soberana y autonoma en la rbita pro-
vincial, como explica ZAVALA
138
, fue introducida por MITRE, quien
oportunamente expres que: He sido defensor de la soberana
de las Provincias y que ahora se llama autonoma. Yo mismo
introduje la palabra autonoma para reemplazarla a aquella, a
fn de que no se equivocaran las Provincias sobre el alcance de su
jurisdiccin.
La autonoma, entonces, aparece como la facultad que tie-
nen los Estados miembros de un Estado Federal a los fnes de
darse sus propias instituciones en el marco de su constitucin
estadual y reconociendo en todos los casos la sujecin jurdica
natural que los obliga frente al rgimen constitucional federal.
En cambio, la ausencia de reglas de sujecin aparece como cons-
titutiva de la soberana
139
.
Con ello, es claro que en la concepcin inicial de quienes
idearon los sistemas federales los Estados miembros mantenan
su soberana en forma parcial, mientras que parte de ella con-
formaba el poder federal naciente. Este juego de soberanas, no
era ms que la expresin de la independencia de cada una de
las esferas del federalismo dentro de su rbita; era la idea de un
nico Estado federal soberano pero con dos niveles de gobierno
137
DALLA VIA, Alberto R., Manual de Derecho Constitucional, Lexis Nexis,
Buenos Aires, 2004, pgs. 654 y 655.
138
ZAVALA, Clodomiro, Derecho Federal, T. I, Buenos Aires, 1941, citado
por CORDEIRO PINTO, Luis, El Estado provincial, en FRAS, Pedro et al, Derecho
Pblico Provincial, op. cit., pg. 59.
139
Derecho Federal, Estadual, Estatuyente y Municipal, op. cit., pg. 64. En igual
sentido, analizando la cuestin en relacin al rgimen de los ros internaciona-
les, F. J. BABER (Rivers in International Law, Stevens & Sons Limited Oceana
Publications Inc, London-New York, 1959, pgs. 171 y ss.), quien desacredita
las prcticas gubernamentales, jurisprudenciales y doctrinales que atribuyen
soberana a los Estados federados.
En relacin al Estado argentino, es concluyente en esta lnea
de pensamiento la postura del autor del proyecto constitucional
tratado en 1853, Juan B. ALBERDI, quien en consonancia con la
experiencia que hemos referido sobre el modelo norteamericano
argumenta sobre la delegacin parcial de la soberana popular en
ambos rdenes de autoridades, ejercindose parte de la misma de
manera solidaria entre todas las Provincias a travs de autori-
dades comunes, y otra parte de manera aislada e independiente
a travs de autoridades locales en relacin a objetivos peculiares
de las Provincias
134
.
Dentro de la gnesis de la Constitucin argentina, a su vez,
la idea de doble soberana estuvo presente en las fundamentacio-
nes de los textos adoptados. En este sentido, en los trabajos de
la Comisin redactora de la Convencin Constituyente de 1853,
al discutirse sobre la posible intromisin de la justicia federal
en las causas internas de una Provincia en la que su gobernador
sea parte, la postura triunfante que rechazaba esa posibilidad-
invoc expresamente la necesidad de respetar la soberana pro-
vincial
135
.
Sin embargo, actualmente la doctrina argentina distingue
mayoritariamente entre autonoma y soberana, adjudicando la
primera a las Provincias, y la segunda a la federacin
136
. Incluso,
cumplimiento de pactos preexistentes, con el objeto de constituir la unin nacio-
nal, afanzar la justicia, consolidar la paz interior, proveer a la defensa comn,
promover el bienestar general, y asegurar los benefcios de la libertad, para no-
sotros, para nuestra posteridad, y para todos los hombres del mundo que quieran
habitar en el suelo argentino: invocando la proteccin de Dios, fuente de toda
razn y justicia: ordenamos, decretamos y establecemos esta Constitucin para
la Nacin Argentina.
134
ALBERDI, Juan B., Derecho Pblico Provincial Argentino, en Obras Se-
lectas, T. XI, La Facultad, Buenos Aires, 1920, pgs. 81 y ss.
135
El seor Gorostiaga contest: que deba respetarse la soberana e
independencia de las Provincias y cuidarse mucho que el Poder ya Legislativo,
Ejecutivo o Judicial del Gobierno Federal, no invadiese, aplicndolos a casos
inoportunos, los respectivos Poderes de las Provincias; conf. Congreso General
Constituyente de la Confederacin Argentina, Sesiones de 1852-54, Talleres
Impresores Ofciales, La Plata, 1917, pg. 196.
136
LINARES QUINTANA, Segundo V., Tratado de la Ciencia del Derecho
Constitucional, op. cit., T. 7, pg. 314. Entre los que sostienen la dualidad del
ejercicio soberano, CANO, Guillermo, Aplicabilidad de los principios del derecho
internacional a las relaciones interprovinciales en Argentina, Revista La Ley,
T. 1984-C, pg. 1129.
estado es o no es soberano segn su poder posea o no la aludida
cualidad de soberana
141
.
En este mismo orden de ideas resultan clarifcantes las pa-
labras de BAS
142
, quien sealaba que la autonoma de las Provin-
cias comporta para stas, todos los atributos de la soberana, con
relacin a los asuntos o materias comprendidos dentro de sus fa-
cultades constitucionales; y as, en tal concepto entiende que les
corresponde el dominio permanente sobre las personas y cosas
sometidas a su jurisdiccin, las facultades de crear impuestos,
establecer restricciones al dominio en inters pblico, y declarar
la expropiacin por causa de utilidad pblica. Les pertenece en
razn de la misma, el poder de dictar leyes de polica, organiza-
cin de los tribunales, imposicin de penas que no invadan la es-
fera del Cdigo fundamental de la materia; creacin del Derecho
administrativo, extrao a la legislacin comn; y en fn, para dic-
tar con imperio, y con obligacin de ser respetadas por las autori-
dades y tribunales del pas, las leyes y reglamentos necesarios a
fn de poner en ejercicio la facultad indefnida de legislacin que
les corresponde, y que no sea repugnante a los preceptos de la
Ley Fundamental. En base a estos extremos, el citado autor con-
cluye que podra sostenerse que las autonomas de las Provincias
constituye una soberana relativa, en cuanto, organizados sus
poderes de gobierno, de conformidad con la Constitucin Nacio-
nal, ejercen un poder propio, absoluto y exclusivo, de legislacin
y jurisdiccin, sobre un nmero indefnido de materias, sin ms
limitacin que no destruir los preceptos de aqulla, ni absorber
las atribuciones conferidas al gobierno federal.
Con todo ello, tanto la autonoma como la soberana importan
el poder estatal confgurado en base a las atribuciones competen-
ciales que a cada estamento corresponden, los que se ejercen sin
ningn tipo de dependencia entre ambos (la supremaca sobre el
orden provincial es de la Constitucin Nacional y no del Gobierno
nacional art. 122 CN). Consiguientemente, dicho ejercicio im-
porta un poder de gobierno exclusivo e independiente en una co-
munidad territorial en relacin a ciertas competencias, y la posi-
141
BIDART CAMPOS, Germn J., Compendio de Derecho Constitucional, op.
cit., pgs. 39 a 42.
142
BAS, Arturo M., El derecho federal argentino: Nacin y provincias, vol.
1, Valerio Abeledo, Buenos Aires, 1927, pg. 94.
que ejercan esa soberana en sus respectivos mbitos competen-
ciales, lo que importaba que parte de la soberana del todo des-
cansaba en el conjunto de partes que lo conformaban
140
.
Pero con el desarrollo de los acontecimientos, se ha comen-
zado a realizar un distingo epistemolgico a travs del discurso
cientfco y poltico, refrindose a la soberana como expresin
conectada al poder de la federacin como unidad estatal que no
se encuentra limitadas por reglas para su conformacin consti-
tucional por resultar independiente de todo otro orden, y a la
autonoma de las Provincias para referir al poder de las mismas
en el mbito interno conforme la Constitucin federal.
Pero es indudable que tanto la soberana como la autonoma
concebidas de la manera sealada no son ms que la expresin
del poder estatal de gobierno territorial ejercido conforme el r-
gimen constitucional, y mientras anteriormente se referenciaba
bajo la denominacin soberana el poder estatal sin distinguir
sus variables, en la actualidad en ciertas ocasiones a dicho poder
se lo denomina soberana y en otras autonoma.
En relacin a esta distincin, es til considerar que BIDART
CAMPOS referencia como elementos que componen a los Estados a
la poblacin, el territorio, el poder y el gobierno; aclarando que:
el poder que al organizarse jurdicamente no deriva la validez
de su formacin positiva de una instancia ms alta en cuanto or-
den superior, posee una cualidad que se llama soberana. La so-
berana, entonces, es una cualidad del poder que, segn dijimos,
carece de subordinacin o dependencia para organizarse jurdi-
camente. La soberana no tiene titular, ni reside en el pueblo (lo
que reside en el pueblo es el poder constituyente originario). El
140
Herman HELLER (La soberana, Universidad Autnoma de Mxico,
Mxico D.F., 1965, pg. 164) entiende que el Estado soberano sera una: uni-
dad de voluntad resultado de una pluralidad de voluntades, no subordinada a
ninguna otra unidad poltica decisoria superior. Esta explicacin del fenmeno
soberano estadual permite expresar la presencia de soberana internacional
en el Estado federal, aunque la voluntad del mismo pueda conformarse y ex-
presarse en sus distintos niveles, como ocurre por ejemplo en las atribuciones
en materia internacional que la Constitucin Nacional argentina encomienda
tanto a las autoridades nacionales (arts. 75 y 96 CN) como a las provinciales
(art. 124 CN).
Con ello, que consideremos a las Provincias soberanas, o par-
cialmente soberanas, o autnomas, no impide explicar la induda-
ble personalidad jurdica interestadual que aunque restringida
a sus competencias constitucionales presentan las Provincias,
la que no slo es polticamente plena y autosufciente en cuanto
no requiere autorizacin federal (arts. 124 y 125 CN), sino que
adems no difculta la argumentacin coherente de las compe-
tencias provinciales para celebrar tratados que exceden las me-
ras relaciones interadministrativas.
Despejando las inquietudes que reseamos al iniciar este
punto, no puede dudarse de la capacidad provincial para sus-
cribir convenios y tratados interestaduales, ya que tal capaci-
dad no se ve socavada por el hecho de que las Provincias deban
constituirse respetando el marco constitucional, en cuanto es
justamente ese mismo marco el que les otorga el alcance de sus
atribuciones en tal materia.
VI. LA EVOLUCIN DE LA CONFIGURACIN FEDERAL
Un aspecto trascendental en la distribucin de competen-
cias propia de los sistemas federales, resulta el alcance que en la
prctica se acuerda en forma directa o indirecta a los poderes que
corresponden a cada orden de gobierno.
Es que al ser remitidos los confictos competenciales al sis-
tema de justicia constitucional, la frmula de distribucin de
competencias en los sistemas federales puede adoptar perfles
cambiantes, al tenor de la interpretacin constitucional. En el
particular tema que analizaremos, en concreto, la interpretacin
que surge del Derecho judicial se inviste en una de las principa-
ginal, entendiendo que la Constitucin de 1787 no hizo de los Estados meras
provincias sino que les reserv la dignidad, aunque no la plena autoridad, de
la soberana. La postura del Tribunal en este caso a su vez una reafrmacin
del pensamiento de la mayora in re Seminole Tribe of Fla v. Florida (1996),
517 US 44, e in re Printz v. United States (1997), 521 US 898. Debe observarse
que incluso en ciertos casos se ha expresado la opinin de una soberana casi
exclusiva de los Estados federados, tal como ocurre con las opiniones disidentes
de los jueces THOMAS, REHNQUIST, OCONNOR y SCALIA in re US Terms Limits, Inc.
v. Thornton (1995), 514 US 779.
bilidad de establecer constitucionalmente su forma de gobierno de
manera autnoma.
Es por ello que entendemos que, en relacin al tema que pre-
tendemos desentraar, es decir, el rgimen de los ros interpro-
vinciales, la distincin entre soberana y autonoma es relativa.
Ambos conceptos evocan el podero estadual, podero que debe
ejercerse en el lmite del marco constitucional que conforma el sis-
tema federal que reparte las funciones y poderes de gobierno entre
la rbita federal y local que integran el complejo Estado federal.
Esta consideracin que efectuamos es concordante con la ms re-
ciente jurisprudencia de la Corte Suprema de la Nacin, que no
ha dudado en acudir a la nocin de soberana provincial para ob-
servar el lmite competencial federal
143
, relativizando la casustica
jurisprudencia cualquier posicionamiento dogmtico absoluto
144
.
143
Las normas dictadas por los Estados locales en ejercicio de las atri-
buciones no delegadas a la Nacin, en miras a la consecucin de su bienestar y
prosperidad (Siempre que lo expuesto conduzca necesariamente a fn de decidir
si concurren en el caso los presupuestos fcticos y jurdicos que hacen viable la
responsabilidad del Estado demandado al estudio e interpretacin del rgimen
jurdico administrativo provincial que regula la ejecucin de las obras pblicas,
la implementacin de polticas de conservacin, manejo y aprovechamiento de
los recursos hdricos de propiedad pblica del Estado provincial y la adopcin
de previsiones frente a situaciones de emergencia y desastre agropecuarios pro-
vocados por factores de origen climtico.), no pueden ser interpretadas sino a la
luz de los principios de derecho pblico que inspiraron su dictado, examen que
es inadmisible en la instancia originaria de la CSJN por ser incompatible con
el respeto constitucional a las autonomas provinciales que impone el rgimen
federal. [] En el especfco tema de las acciones que se vinculan con los daos
que se invocan como consecuencia de las inundaciones que han padecido diversos
particulares y provincias, que se trata cualquiera fuese el fundamento de la res-
ponsabilidad que se invoque, de un dao que los actores atribuyen a la actuacin
del Estado provincial como poder pblico, en ejercicio de las funciones estatales
que le son propias al ejecutar una obra pblica que ha considerado conveniente
para satisfacer exigencias de utilidad comn o de inters general; materia, en
cuya regulacin las provincias conservan una soberana absoluta que ejercen, la
CSJN es incompetente; in re Julio C. Diz y Ca. S.R.L. v. Provincia de Buenos
Aires y otra (2008), expte. J. 85. XXXVII, ORI, sentencia del 13/5/2008.
144
Similar apreciacin puede realizarse con respecto a la jurisprudencia
norteamericana. La Corte Suprema de Estados Unidos ha acudido constante-
mente hasta la actualidad a la nocin de una soberana dual, tal como puede
verse en el voto del Juez KENNEDY in re Alden v. Maine (1999), 527 US 706,
donde recuerda que los Estados eran soberanos antes de la ratifcacin de la
Constitucin y que continan reteniendo parte sustantiva de su soberana ori-
judica la constitucin, y consiguientemente limitados en lo que
refere a las competencias propias del otro orden de gobierno.
La doctrina del federalismo dual sera expresamente incor-
porada a los textos constitucionales a partir de la Dcima En-
mienda de la Carta Magna norteamericana
149
, y seguida luego en
los desarrollos federales que se formularon.
El mismo CORWIN
150
enunciara en 1957 los cuatro postula-
dos bsicos del modelo dual:
1) El gobierno central es un gobierno de poderes enumerados
y especifcados.
2) Los objetivos que el poder central puede promover de
acuerdo con los preceptos constitucionales son pocos.
3) En sus mbitos respectivos los dos poderes, central y re-
gional, son soberanos y, por tanto, iguales.
4) La relacin entre estos dos poderes es una relacin carac-
terizada por la tensin ms bien que por la colaboracin.
En esta concepcin dualista, la cuestin fundamental es la
distribucin del poder, establecindose una separacin clara y
tajante entre los poderes del gobierno central y los poderes de los
gobiernos regionales. Las competencias, funciones y responsabi-
lidades estn cuidadosamente parceladas en compartimientos
principalmente estancos, correspondiendo una parcela al poder
central y otra parcela al poder regional.
Esta divisin del poder tiene su raz en normas constitucio-
nales, y por ello se trata de una distribucin fja y casi inmuta-
ble, ya que en teora slo puede ser modifcada por medio de una
enmienda formal a la Constitucin. El poder central y el poder
regional estn ligados slo tangencialmente, y uno no puede in-
miscuirse en la esfera correspondiente al otro. No hay, pues, re-
149
Dcima Enmienda: Los poderes que la Constitucin no delega a los
Estados Unidos ni prohbe a los Estados, quedan reservados a los Estados res-
pectivamente o al pueblo, incorporada al texto constitucional norteamericano
en 1791. En sentido similar, el art. 121 de la Constitucin argentina dispone:
Las provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitucin al
Gobierno Federal, y el que expresamente se hayan reservado por pactos espe-
ciales al tiempo de su incorporacin.
150
CORWIN, Edward S., The Passing of Dual Federalism, en MCCLOSKEY,
Robert G. (ed.), Essays in Constitutional Law, Alfred A. Knopf, New York, 1957,
citado por LPEZ-ARANGUREN, Eduardo, Modelos de relaciones entre poderes,
Revista de Estudios Polticos, Nueva Era, n 104, abril-junio 1999, pg. 12.
les fuentes de atencin al momento de determinar el alcance del
rgimen sobre ros interprovinciales.
Esto deriva de la naturaleza de por s genrica y abierta de
los conceptos utilizados por los textos constitucionales, pero tam-
bin del hecho de que el sistema de distribucin de competen-
cias, adems de complejo, suele incorporar principios y clusu-
las que permiten la expansin o restriccin de las competencias
expresamente atribuidas a los distintos poderes pblicos. Tal es
el caso de las competencias implcitas que hemos referido supra,
as como de las distintas versiones que puede encontrarse en el
derecho comparado de la clusula de comercio y el principio de
lealtad federal
145
.
No debe olvidarse que como observa acertadamente GARCA
PELAYO, el Estado federal aparece como la unidad dialctica de dos
tendencias contradictorias: la tendencia a la unidad y la tendencia
a la diversidad. Por consiguiente, el contenido y las posibilidades
de esta sntesis van a depender de la intensidad de cada una de
dichas tendencias
146
. Con ello, con la variacin de la intensidad
de dichas tendencias, las conformaciones e interpretaciones del
sistema federal se vern sujetas a sendas renovaciones.
Evolutivamente, el federalismo planteado a partir de la ini-
cial experiencia constitucional norteamericana se present como
un federalismo dual, base a partir de la cual evolucionaran las
distintas concepciones.
El esquema conceptual propio del denominado federalismo
dual se desarroll doctrinariamente a partir del comentario que
HAMILTON realiza al proyecto de constitucin norteamericana en El
federalista
147
, profundizndose luego con los aportes de CORWIN en
su clebre obra de 1934
148
. Esta concepcin importa la existencia
de dos mbitos de poder sobre el mismo territorio, cada uno con
competencias exclusivas en las materias respectivas que le ad-
145
146
GARCA PELAYO, Manuel, Derecho constitucional comparado, op. cit.,
pg. 233.
147
arts. XXXIX y XLVI.
148
CORWIN, Edward S., The Twilight of the Supreme Court. A History of
our constitutional theory, Yale University Press, New Haven, 1934.
Este desplazamiento prctico de poderes mediante la inter-
pretacin doctrinal y jurisprudencial se extender a los restantes
sistemas federales, producindose una tendencia centralizadora
que propicia los regmenes federales de tintes unitarios.
Nuevas circunstancias que se generan durante el siglo XX,
como la transformacin estatal por el incremento de sus funcio-
nes evolucionando de un Estado gendarme del orden a un Es-
tado intervencionista de la vida socioeconmica incidir en los
sistemas de gobierno complejo, desplazando el federalismo dual
hacia un federalismo cooperativo, que pronto tender a presen-
tarse como centralizado.
Dentro del modelo norteamericano, el federalismo dual dar
paso al cooperativo, cuyo postulado o principio bsico es que los
poderes, las funciones y las responsabilidades de las entidades
de gobierno central, regional y local resultan compartidas. No
hay actividad importante de gobierno que sea dependencia exclu-
siva de uno de los niveles; las competencias y funciones no estn
parceladas ntidamente entre los diversos poderes.
El modelo cooperativo supone que la relacin entre el po-
der central y los poderes locales se basa al menos en teora en
el concepto de cooperacin entre socios que se caracterizan por
colaboracin, interdependencia, y asistencia mutua, excluyendo
rivalidades propias del modelo dual. Esta cooperacin es el fruto
de un acuerdo negociado entre los distintos niveles del sistema
federal, siendo esencial la existencia de mecanismos que permi-
tan instrumentar acuerdos interjurisdiccionales
156
.
Pero debe atenderse que, como analizaremos en el Captulo
II, negociacin no signifca necesariamente acuerdo, y por ello
esta nueva concepcin del federalismo, a pesar de basarse en una
convivencia colaborativa, no excluye la posibilidad de confictos
156
Daniel J. ELAZAR (Cooperative Federalism (captulo 4), en KENYON
D. A. y KINCAID J. (eds.), Competition Among States and Local Governments.
Effciency and Equity in American Federalism, The Urban Institute Press,
Washington DC, 1991, pg. 76) entiende que el modelo del federalismo coop-
erativo est basado en cuatro requisitos principales: 1) Debe haber una teora
federalista de gobierno. 2) Debe existir una estructura gubernamental dualista
con instituciones gubernamentales separadas para cada nivel. 3) El federalis-
mo cooperativo debe manifestarse a travs de programas especfcos de carcter
cooperativo. 4) El sistema descansa en un conjunto de tcnicas administrativas
para la colaboracin y la negociacin.
lacin de superioridad-inferioridad entre ambos niveles de poder,
sino igualdad de rango. Las relaciones entre el poder central y los
poderes regionales se caracterizan por la independencia y por la
rivalidad. De la rivalidad emanan confictos cuya resolucin com-
pete a un Tribunal Supremo o Tribunal Constitucional
151
.
La Suprema Corte norteamericana, como recuerda PRIT-
CHETT
152
, desde el siglo XIX y apoyndose en la Dcima Enmienda
adopt en su visin las consideraciones propias del federalismo
dual, dictando su ms claro enunciado en 1918 al sentenciar en
el caso Hammer v. Dagenhart
153
.
Sin embargo, hacia mediados del siglo XX la jurisprudencia
de la referida Corte abandonar la concepcin dualista, avanzan-
do hacia una tendencia centralizadora que fortalecer el podero
de la federacin por sobre el que corresponde a sus partes. En el
caso United States v. Darby Lumber Co
154
, de 1941, dicho tribu-
nal girar hacia una concepcin impulsada por el New Deal y las
nuevas exigencias del intervencionismo econmico y social que
cunda en Norteamrica, evolucin que ser luego seguida por el
anlisis de la doctrina.
As, se present una interpretacin evolutiva de los siste-
mas federales instituidos donde los conceptos y postulados fun-
damentales del modelo dual fueron reemplazados por conceptos
y postulados que suponen una distribucin de competencias y
una relacin entre poderes totalmente diferentes: la idea del
gobierno central como gobierno de poderes y funciones espec-
fcos enumerados fue sustituida por la nocin de los poderes
implcitos o sobrentendidos del poder federal; el concepto de
soberana dual e igual ha sido desalojado por el concepto de
supremaca nacional (federal); y el postulado de una relacin
entre el poder central y el poder regional caracterizada por la
rivalidad y la tensin ha sido reemplazado por el de una rela-
cin de cooperacin
155
.
151
LPEZ-ARANGUREN, Eduardo, Modelos de relaciones entre poderes,
op cit., pg. 13.
152
PRITCHETT, C. Hernn, La Constitucin americana, TEA, Buenos Aires,
1965, pg. 94.
153
Hammer v. Dagenhart (1918), 247 US 251.
154
United States v. Darby Lumber Co. (1941), 312 US 100.
155
LPEZ-ARANGUREN, Eduardo, Modelos de relaciones entre poderes,
op. cit., pg. 14.
En la actualidad, el federalismo norteamericano presenta
una tendencia hacia la superacin de la etapa cooperativista
centralizadora, que puede verse con claridad a partir del pro-
nunciamiento Lpez
162
(1995). Como analizamos al desarrollar
la clusula del comercio, las nuevas interpretaciones judiciales
de la misma que se producen en el proceso dinmico del federa-
lismo han acotado las competencias extensas que se reconocan
al Congreso en tal materia, lo que ha generado un intento de re-
defnicin del equilibrio federal donde los poderes de los Estados
tienden a desarrollarse con respecto a los de la federacin.
En la experiencia alemana, de manera anloga a la evolu-
cin norteamericana, se ha observado la conformacin de un fe-
deralismo cooperativo de caracterstica centralizadora.
Konrad HESSE entender que las nuevas circunstancias de
la posguerra conducen a una evolucin que deja de lado el fede-
ralismo dual hacia lo que denomina Estado federal unitario
(Unitarisierung
163
).
del pas tras la depresin, la eliminacin de la discriminacin racial, la guerra
contra la pobreza, etc.). Pero a estos pasos han seguido otros muchos en la
misma direccin, de manera que los Estados (y poderes locales) se han con-
vertido en poco ms que apndices administrativos del gobierno federal. []
Las premisas fundamentales de este modelo, en su formulacin ms pura, son:
1) El modelo no contempla el que las funciones y las responsabilidades sean
compartidas. Los poderes estatales y locales dependen totalmente de decisio-
nes tomadas por el poder central (o por poderosos intereses econmicos, o por
una combinacin de ambos) que tienen efectos sobre todo el territorio del pas.
2) Las instituciones polticas no centrales, como gobernadores de estados, par-
lamentos estatales, o alcaldes, se ven afigidos por una condicin de casi total
atrofa; su impacto en las decisiones polticas determinantes es insignifcante.
3) Las funciones anteriormente desempeadas por estos rganos se han fun-
dido en un sistema jerrquico centralizado; los estados y poderes locales son
considerados instrumentos administrativos del poder federal.
162
United States v. Lpez (1995), 524 US 549.
163
Tenemos presente ms all de esta cita que la locucin Unitari-
sierung ha sido observada por respetable doctrina como inequiparable a unita-
rio, aunque as ha sido traducida en la obra de Konrad HESSE, Der Unitarische
Bundestaat. Como explica claramente Jos Juan GONZLEZ ENCINAR (El Estado
federal asimtrico, Anuario Jurdico de La Rioja, Parlamento y Universidad
de La Rioja, n 1, 1995, pg. 276, y en El Estado Unitario-Federal, Tecnos,
Madrid, 1985, pg. 85), Unitarisch es el adjetivo que HESSE emplea para re-
ferirse al Unitarisierung o progresiva disminucin de las particularidades
regionales a favor de la equiparacin de las situaciones jurdicas y condiciones
entre los estamentos del sistema federal. La superposicin fun-
cional que importa el concepto de responsabilidades comparti-
das, implica necesariamente la posibilidad de que los diversos
poderes entren a veces en conficto
157
.
En estos casos, la solucin cooperativa es ajena a una rela-
cin negocial y resulta dentro de la unidad que implica el fede-
ralismo resuelta por los mecanismos judiciales de la federacin.
En tales casos, nos encontramos ante relaciones cooperativas co-
activas o antagnicas
158
, que resultan un refejo o consecuencia
del principio de unidad en la diversidad que implica el Estado
federal como organizacin poltica estadual.
El mecanismo de entregas de subvenciones condicionadas por
parte de la federacin a los Estados aparecer as como una de las
modalidades tpicas y ms importantes del federalismo cooperati-
vo, la que presentar como caracterstica la infuencia econmica
y desequilibrio negocial a favor del gobierno nacional que impor-
taba el poder de atraccin del presupuesto ms fuerte
159
. Este
desequilibrio, sin embargo, desde la perspectiva de la Corte nor-
teamericana no importar coaccin que desnaturalice la relacin
federal
160
.
La crtica ms persistentemente que se ha hecho al mode-
lo cooperativo de relaciones entre poderes es su tendencia ha-
cia un federalismo centralizado. En este sentido, se afrma que
bajo el amparo de la nocin positiva y progresista de relaciones
cooperativas lo que ha ocurrido en la prctica ha sido un agran-
damiento constante del poder central
161
.
157
Deil S. WRIGHT (Para entender las relaciones intergubernamentales,
trad. de Mara Antonieta Neira Bigorra, Universidad de Colima, Mexico, 1997,
pgs. 117 y ss.) ha apuntado que como las reas de autonoma, de jurisdiccin
nica (no compartida), son comparativamente pocas, y como el poder y la in-
fuencia de cada nivel son sustancialmente limitados al encontrarse el poder
y la infuencia dispersos entre los varios niveles, pueden darse en ocasiones
situaciones de oposicin y conficto entre dos o ms poderes.
158
ELAZAR, Daniel J., Cooperative Federalism, op. cit., pg. 76.
159
MEDINA GUERRERO, Manuel, La incidencia del poder de gasto estatal en
el ejercicio de las competencias autonmicas, op. cit., pgs. 65 y ss.
160
Massachusetts v. Mellon (1923), 262 US 447.
161
Eduardo LPEZ-ARANGUREN (Modelos de relaciones entre poderes, op.
cit., pgs. 18 a 20) entiende que: Quiz el primer paso fuera la expectativa por
parte del gobierno federal de que los estados y gobiernos locales cooperaran
para alcanzar objetivos fjados por el poder central (la recuperacin econmica
en una mayoritaria coordinacin voluntaria entre la Federacin
y los Lnder, y sobre todo entre los Lnder, con el efecto de una
igualacin material de las situaciones jurdicas y prcticas admi-
nistrativas, entendiendo que este actuar coordinado voluntario
elimina las singularidades que dan fundamento a la federacin.
Tambin el referido autor seala que, como factor de esa
tendencia unifcadora, el signifcado del Senado (Bundesrat) en
la vida constitucional responde tambin a la idea del Estado fe-
deral unitario en cuanto brinda singularidad al orden federal a
travs de una importante participacin de los Lnder en el dicta-
do de las normas federales.
VOGEL, por su parte, dir que aunque desde que entr en
vigor la Bonner Grundgeset no se ha cuestionado el federalismo
como principio jurdico-poltico, se ha producido un cuestionable
desplazamiento de la balanza hacia el lado de la Federacin y un
paulatino vaciamiento de las competencias de los Lnder
165
.
Este cambio del equilibrio del federalismo alemn llevar a
un retraimiento del poder efectivo delegado en los Lnder, des-
virtuando de alguna manera la idea inicial de armona de poder
entre ambos rdenes: Aunque la Constitucin ha previsto inclu-
so una cierta contigidad de las leyes federales y de los estados
en las formas de leyes de bases y leyes concurrentes, tal condi-
cin se ha vuelto hace tiempo una ilusin. En todos estos terre-
nos quien ha adoptado regulaciones globales ha sido el legislador
federal, no el legislador del estado Federado
166
.
La nota cooperativa de este sistema principalmente esta-
r dada por el importante desarrollo de acuerdos entre Lnder
destinados a establecer un proceder comn a travs de convenios
polticos, acuerdos administrativos, as como mediante la crea-
cin de organizaciones comunes. La discusin y la toma de acuer-
dos en torno a cuestiones propias comunes mediante conferen-
cias de jefes de gobierno y de ministros de departamentos devino
en una praxis continua que no se trataba de un mero correctivo
165
VOGEL, Juan Joaqun, El rgimen federal en la ley fundamental (ca-
ptulo XII), BRENDA, MAIHOFER, VOGEL, HESSE y HEYDE, Manual de derecho cons-
titucional, Madrid, IVAP-Marcial Pons, 1996, pg. 619.
166
SCHNEIDER, Hans-Peter, El Estado Federal Cooperativo. Problemas
actuales del federalismo en la Repblica Federal de Alemania, trad. de Jos
Almaraz, Revista de Estudios Polticos, CEPC, n 12, 1979, pg. 53.
Este autor
164
sostiene que las nuevas circunstancias que
se haban presentado en Alemania luego de la Segunda Guerra
Mundial y la consiguiente prdida de la fuerza conformadora de
la tradicin a causa de la movilidad poblacional y reconstitucin
de los Lnder por las fuerzas de ocupacin-, as como la disminu-
cin de las tareas que por su naturaleza pueden realizarse me-
jor en los Lnder (debido a la evolucin tcnica, comunicacional,
econmica, etc.), ocasiona una transformacin fundamental en la
conciencia colectiva que impone que el Estado federal alemn se
conforme como un Estado federal unitario.
En esta conformacin, contina HESSE, se presentaban ten-
dencias unifcadoras dadas por diversos factores, como la crecien-
te concentracin en la Federacin de las tareas estatales (donde
pone nfasis en que: en el mbito de la legislacin concurrente
la regla ha convertido a la legislacin de la Federacin y no a la
del Land en la legislacin activa, llevando todo ello a la prdida
de la sustancia poltica de los Lnder en cuanto en el Estado
moderno la ley es un elemento decisivo de conformacin polti-
ca; igualmente, observa en el mbito de la competencia ejecutiva
de los Lnder una penetracin de la Federacin, que perfla una
tendencia de unifcacin mediante la construccin de una amplia
Administracin federal que despliega su actividad en mbitos no
previstos legalmente, y un poder judicial local limitado a la apli-
cacin de leyes federales).
Otro factor que refere HESSE es el que corresponde a la tenden-
cia de garantizar la igualdad de las condiciones de vida expresada
de vida en todo el territorio de la Federacin, proceso que en su opinin hay
que diferenciar de la centralizacin, la cual implica la supresin o debilita-
miento de los entes pblicos descentralizados en benefcio del poder central. La
diferencia segn GONZLEZ ENCINAR es trascendente en cuanto la Unitarisierung
lejos de ser impuesta por la Federacin surge de acuerdos cooperativos entre
los Lnder y la Federacin como expresin del federalismo cooperativo. An as
entendemos oportuno recordar la observacin de HESSE que citamos en cuanto
lo que en defnitiva trasluce es la evolucin desde el federalismo dual hacia
otras conformaciones posteriores, sea el federalismo cooperativo o su variante
como federalismo centralizado.
164
HESSE, Konrad, El Estado federal unitario, extrado de HESSE, Kon-
rad., Ausgewhlte Schriften, editado por HBERLE, P. y HOLLERBACH, A., C.F.
Mller, Heidelberg, 1984, trad. por Miguel Azpitarte y publicado en Revista de
Derecho Constitucional Europeo, Universidad de Granada, n 6, julio-diciembre
2006, pgs. 425 a 456.
de cooperacin en cuanto cada mbito presenta sus propias com-
petencias, pero que el sistema federal exige aplicar coordinada-
mente. A estas relaciones puede sumarse en ocasiones como
una especifcidad de la cooperacin la que corresponde a aque-
llas relaciones denominadas concertadas, y que implican acordar
interjurisdiccionalmente aquellas cuestiones que, sin vulnerar la
Constitucin, hallan sitio para resolverse contractualmente
168
.
Desde una perspectiva poltica, estas relaciones se confor-
marn en el marco de un federalismo que se presenta necesa-
riamente como un mecanismo evolutivo, en cuanto como hemos
visto las fuerzas centrfugas y centrpetas que provienen de la
unidad y diversidad que en forma simultnea conforman el siste-
ma federal brindarn una impronta cambiante a las vinculacio-
nes interestaduales propias del federalismo.
As, se ha observado que un aspecto poltico anlogo al que
confgur el carisma inicial del sistema y la distribucin de po-
deres entre el Estado general y los particulares se da a diario
en el mantenimiento y funcionamiento de la estructura federal,
pudindose observar ello en la voluntad de incrementar los po-
deres no siempre precisos de unos y otros rganos, en el afn
de unos por expandirse, y el de otros por protegerse y conservar
los propios. Este aspecto poltico se da en el proceso de conficto
y acuerdo que lleva a la concentracin de poder por los rganos
federales, o a la devolucin de poderes a los rganos locales; se
da tambin en la coordinacin y cooperacin propia de la toma
de decisiones para el desempeo de las funciones estatales, en
cuanto el sistema federal consiste en el ejercicio del poder propio
y del poder compartido
169
.
Esta constante transformacin, se percibe en el discurso
mismo de la expresin federal, que se ha desarrollado califcada
por distintos adjetivos como dual, cooperativo, centralizado,
168
cit., pgs. 51 y 60. Dentro del Derecho argentino, este tipo de relaciones se
confgura a travs de tratados parciales interprovinciales que conforman el de-
nominado Derecho intrafederal.
169
de interferencias y tensiones propias de toda asociacin y distri-
bucin de competencias, sino que incluso tena por objeto asuntos
de funcionamiento interno de las partes; estos acuerdos, a partir
de una reforma constitucional realizada en 1969, comienzan a
tener como parte de peso por sus competencias en planifcacin
y fnanciamiento a la Federacin
167
.
VII. LAS RELACIONES INTERESTADUALES EN LOS PASES FEDERALES
Sobre el marco conceptual que hemos desarrollado en los
puntos anteriores, resulta oportuno profundizar aquellos aspec-
tos que hacen a las relaciones interestaduales que se producen
en los pases federales.
Es que si el propsito es analizar el rgimen jurdico que es
propio de los cursos de aguas que corresponden dentro del Es-
tado federal argentino a ms de un Estado provincial, entonces
resultar provechoso observar cmo se relacionan dichos Estados
locales en general, para atender luego de manera especfca cmo
son sus vinculaciones en orden a las aguas interjurisdiccionales.
El sistema propio del Estado federal, como hemos visto, se
integra en un conjunto de segmentos iguales e indestructibles,
los cuales poseen personalidad propia y autonoma poltica y
econmica, y componen una unin indestructible con el gobierno
central, a la vez de ellos entre s. Esta unin de diversidades re-
sulta una tcnica de contrapeso de poderes polticos que consoli-
da el ideal republicano.
Con ello, coexistiendo en un mismo Estado general una serie
de Estados o comunidades polticas partes, en los pases federales
necesariamente se confguran distintas relaciones entre los es-
tamentos que los componen, ya sea entre el Estado general y los
particulares, o entre estos ltimos entre s.
Algunas de esas relaciones resultan de subordinacin como
por ejemplo, la exigencia de que los ordenamientos locales se ajus-
ten al ordenamiento federal que hemos visto supra, de participa-
cin como es aquellos casos en que los entes locales participan en
ciertos rganos del gobierno federal (como puede ser el Senado) y
167
SCHNEIDER, Hans-Peter, El Estado Federal Cooperativo. Problemas
actuales del federalismo en la Repblica Federal de Alemania, op. cit., pgs.
58 y ss.
y pragmtico que pone mayor nfasis en la interdependencia
existente entre el gobierno federal y el de los Estados miembros,
as como la infuencia con que cada parte logra negociar y acor-
dar con las otras; con el federalismo cooperativo se pretende la
concertacin tanto del gobierno federal como de los gobiernos lo-
cales, de modo que se genera un trabajo de conjunto donde cada
uno aporta su segmento de facultades
172
.
Son justamente esos vnculos de cooperacin y concertacin
los que brindan fortaleza al federalismo, debiendo considerarse
que la relacin entre federalismo y cooperacin surge de la eti-
mologa de la palabra federal, que deriva de foeds: pacto, ajuste,
convencin, tratado, y entre la composicin de lazos de amistad,
foeds amicitae, o de unin matrimonial, foeds thlami. La aso-
ciacin de las partes componentes y el objetivo que inspira el
nacimiento del Estado federal, lo hace inseparable de la idea de
unin, alianza y cooperacin
173
; ms an si recordamos el impor-
tante sustrato convencional que como base sociolgica caracteriz
la misma conformacin del primer sistema federal en sentido
moderno
174
.
172
MALDONADO SIMAN, Beatriz, Breves consideraciones sobre algunos as-
pectos de la teora general del federalismo, Boletn Mexicano de Derecho Com-
parado, n 75, IIJ-UNAM, Mxico, setiembre-diciembre 1992, pg. 814.
173
Ral MACHADO HORTA (A autonomia do estado-membro no direito cons-
titucional brasileiro, Belo Horizonte, Estabelecimentos Grfcos Santa Mara
S.A., Santa Mara, 1964, pgs. 267 y ss.) expresa que: La coordinacin es el
aspecto que LLORENS destaca en la estructura del Estado federal, para que se
pueda alcanzar, por su intermedio, el punto de convergencia entre los intereses
comunes y generales y los particulares y parciales. Carl J. FRIEDRICH erige a
la solidaridad en la caracterstica del federalismo, pues en su comprensin el
federalismo envuelve contactos permanentes entre la comunidad total y las
comunidades parciales. La interrelacin orgnica adquiere para FRIEDRICH el
alcance de principio universal de organizacin poltica de la forma federal. []
La cooperacin en el Estado federal se torna responsable para el desarrollo de
las relaciones intergubernamentales, comprendiendo las formas y los medios
de aproximacin y convivencia entre los gobiernos locales y el gobierno federal.
174
Fernando REY MARTINEZ (La tica protestante y el espritu del cons-
titucionalismo, op. cit., pgs. 3 y ss.) explica en este sentido la infuencia del
pensamiento puritano y su concepcin teolgica de la alianza del Antiguo Tes-
tamento entre Dios y su pueblo tanto en el desarrollo de los diversos acuerdos
preconstitucionales norteamericanos como en la misma conformacin constitu-
cional de ese pas.
nuevo, etc.
170
, y nos refeja una evolucin permanente de la con-
fguracin de las relaciones propias del sistema federal.
Estas relaciones que se producen en el juego de los poderes
que integran la realidad federal ha llevado a GAGNON
171
a enten-
der al manejo de confictos dentro de los usos polticos a los que
puede dar lugar el federalismo, en cuanto el sistema federal no
elimina confictos provenientes de una composicin nacional di-
versa, pero los regula y encauza; los confictos son inherentes
al sistema federal, pero el federalismo puede ser utilizado para
crear vas de expresin de confictos, as como para proveer ave-
nidas para solucionarlos y crear incentivos destinados a generar
acuerdos, que de otra forma podran amenazar la supervivencia
misma del Estado.
Este aspecto relacional del sistema federal lo veremos pre-
sente en los Captulos IV y V, cuando analicemos los mecanismos
de solucin y acuerdo sobre controversias en ros interprovincia-
les y su casustica.
En este encuadre, el federalismo propicia la innovacin en la
elaboracin de polticas, ya que la estructura federal genera opor-
tunidades de experimentar y aprender a nivel local, en relacin
con polticas pblicas y soluciones que despus pueden emplearse
en otras entidades o a nivel nacional, lo que dota de fexibilidad e
innovacin al sistema federal. Y este postulado, entendemos, es-
tar presente en aquellos casos en que la evolucin alcanzada en
una cuenca y su regulacin se extiende mediante institutos simi-
lares a otras cuencas posteriormente reguladas, aspecto muy pre-
sente en la casustica argentina que analizaremos.
Desde una perspectiva temporal, hemos referido supra que
ha existido una evolucin en las tendencias relacionales propias
del federalismo desde una concepcin dual hacia desarrollos coo-
perativistas de tendencia centralizadora.
En la actualidad, se ha observado que se ha afanzado una
preferencia hacia un federalismo caracterizado por las relaciones
intergubernamentales, que se confgura como un concepto poltico
170
William STEWART (Concepts of Federalism, University Press of Ameri-
can, Lanhan, 1984, pg. 239) ha detectado 497 representaciones, tanto literales
como fguradas de varios modelos, metforas, concepciones y tipos de federalis-
mo, lo que sin duda muestra una extraordinaria casustica en su desarrollo.
171
GAGNON, Alain-G., The Political Uses of Federalism, op. cit., pgs. 15
a 20.
por lo general mecanismos de cooperacin, muchas veces con-
vencionales, que permiten desarrollar interrelaciones orgnicas
tendientes a la cooperacin interestadual, permitiendo as que
las partes del sistema se confguren realmente como un todo
178
.
Pero tambin puede ocurrir que distintas contingencias dif-
culten los acuerdos que deberan mecanizar las relaciones inter-
gubernativas que permitan la cooperacin interestadual federal.
Las tensiones propias de los intereses particulares de cada regin,
muchas veces tcnica, social o polticamente antagnicos con los
de otras regiones, o los confictos de poder entre las esferas gu-
bernativas centrales y descentralizadas, pueden generar no slo
una ausencia de cooperacin sino incluso una accin inequitativa o
irrazonable e ilegtima como sera el caso de un Estado provincial
que impacta con contaminantes ms all de su territorio.
Posiblemente por ello se ha observado que: es obvio que re-
sulta difcil conseguir que funcione satisfactoriamente un siste-
ma federal. Se requiere un alto grado de aptitud poltica y sofs-
ticacin, no slo entre los polticos profesionales sino en toda la
masa ciudadana. Ms que todo exige una gran indulgencia y con-
fanza mutua entre todos sus grupos integrantes. Estas son cua-
lidades relativamente raras y cualquier sistema federal tendr
que actuar bajo impedimentos aparentes mientras los hombres
sean egostas, desconfados e impacientes y mientras sea ms
fcil tirar de un gatillo que persuadir a los opositores a moderar
sus propios prejuicios
179
.
Es por ello que los sistemas federales, a la par de instituir
mecanismos de cooperacin concertados, deben necesariamente
178
Santiago QUESADA (La teora de los sistemas y la geografa humana,
en Cuadernos Crticos de Geografa Humana, Universidad de Barcelona, Ao
III, N 17, septiembre de 1978) explica que siempre que hablamos de un siste-
ma estamos aludiendo a un conjunto de elementos interrelacionados y a que el
conjunto como tal (el conjunto interrelacionado) posee una serie de propiedades
que no se encuentran individualizadas en ninguna de las partes o elementos del
mismo. Este concepto, aplicado a nuestro anlisis, importa la idea de una po-
tenciacin de la efcacia y efciencia de la gestin hdrica mediante la regulacin
de los ros interprovinciales en el marco del sistema federal, que no es lograda
mediante un actuar individual e incluso en ocasiones contradictorio de cada
uno de los gobiernos ribereos.
179
FISCHER, John, Prerrequisitos del equilibrio, en MACMAHON, Arthur
W., Prctica del Federalismo, op. cit., pg. 81.
Por ello, se ha sostenido que las notas defnitorias del fe-
deralismo estn dadas por la Ley de Colaboracin y Equilibrio
ms que de subordinacin entre los integrantes del Estado fe-
deral
175
, sin perjuicio de que pueden existir en el juego de tal coor-
dinacin previsiones de supremaca de uno de los rdenes frente
al otro en situaciones de concurrencia competencial en las que se
genere una incompatibilidad entre ambos estamentos, tal como
previamente analizamos al referir a los esquemas de supremaca
normativa y las reglas de solucin de confictos normativos.
An as, aunque puede decirse que en todo sistema federal
el gobierno consiste, esencialmente, en el arte de la transaccin
entre los intereses de las partes componentes, como ya adelanta-
mos genricamente, no puede dejar de atenderse que en tal rgi-
men dos gobiernos se hallan siempre en escena y, cualquiera que
sea el lmite de sus esferas de autoridad, no pueden ser concilia-
dos o prevenidos de las colisiones y suplicaciones ocasionales
176
.
La dinmica del sistema federal impone una compleja y deli-
cada serie de relaciones funcionales de los Estados locales o Pro-
vincias entre s, y de stos con el gobierno federal, capaces de
crear confictos poco menos que insolubles y hasta comprometer
la existencia mismo del Estado federal si relaciones semejantes
no se encuadran en la letra y sobre todo en la flosofa, espritu
y alma del sistema, y, particularmente, si se apartan de la idea
de que todos y cada uno de los Estados miembros, as como el
gobierno central no son sino integrantes o partes de un todo o
conjunto orgnico
177
.
En base a lo que venimos diciendo, puede comprenderse que
la esencia del federalismo estar dada por la cooperacin inter-
estadual, de modo que los Estados particulares entre s, o stos
con el Estado general, puedan alcanzar sus fnes de manera coor-
dinada, asistindose recprocamente y potenciando entre ellos la
efciencia individual de cada uno. Es por ello que como veremos
en el Captulo II los sistemas federales comparados presentan
175
LINARES QUINTANA, Segundo V., Tratado de Interpretacin Constitu-
cional, op. cit., T. II, pg. 1617, quien refere en tal sentido al pensamiento de
Georges Scelle.
176
CLARK, Jane Perry, The Rise of a New Federalism. Federal-State Coope-
ration in the United States, Columbia University, Nueva York, 1938, pg. 7.
177
nal, op. cit., T. I, pg. 845.
Si bien la cita de MONTESQUIEU
181
con que se comenz este
anlisis nos impone una postura inicial cuando menos optimista
sobre los sistemas federales, del desarrollo efectuado surge con
claridad un contenido ms realista, donde pueden percibirse las
tensiones que presentan los rdenes complejos de gobierno, en
los que no resultan extraos confictos competenciales y disputas
entre los intereses locales, regionales y generales.
En el desarrollo temporal de los sistemas federales vemos
as como los centros de poder nacional han tendido a absorber las
potestades de los locales, existiendo una constante tensin entre
fuerzas centrpetas y centrfugas que trata de mantener el equili-
brio entre lo local y lo regional, entre lo general y lo particular. E
incluso, ms all de los confictos entre el todo y las partes, en este
tipo de esquemas es posible ms cuando tratamos sobre recursos
naturales compartidos caer en intransigencias que desarticulen
las relaciones entre cada uno de los gobiernos locales que tengan
un inters comn, desnaturalizndose as la pretendida unidad.
Estas tensiones, en la materia que continuaremos conside-
rando en los captulos siguientes es decir, en las relaciones sobre
cursos de aguas interjurisdiccionales presentan grandes dimen-
siones en cuanto no slo involucran perspectivas econmicas, sino
tambin sociales y ambientales de trascendencia signifcativa.
Pero ello no debe diluir la apreciacin optimista referida. El
federalismo, como hemos visto, implica necesariamente un pro-
ceso evolutivo que, de por s, es un proceso dialctico; las conti-
nuas tesis, anttesis y sntesis de tal evolucin si son atendidas
individualmente y sin una visin de conjunto pueden apreciarse
con una perspectiva estanca que no permita comprender la po-
tencialidad del dinamismo federal.
Ese dinamismo, basado en mecanismos competenciales di-
versos, debe permitir adecuar el sistema a cada contexto histri-
co y sus necesidades. La fexibilidad del federalismo permite as
acudir a la conjuncin propia del Derecho intrafederal, y median-
te acuerdos intergubernativos alcanzar consensos que permitan
satisfacer las exigencias del bien comn.
181
La repblica federativa es capaz de resistir a una fuerza exterior y de
mantenerse en toda su integridad, sin que se corrompa interiormente. No hay
inconveniente que no evite la federacin, conf. MONTESQUIEU, El Espritu de las
Leyes, op. cit., pg. 158.
establecer procedimientos de solucin de controversias entre los
Estados partes entre s, y entre estos con el Estado general.
La experiencia comparada en materia de cursos de agua in-
terjurisdiccionales en los pases federales nos muestra que no es
extrao que mediante los mecanismos de cooperacin y de solu-
cin de controversias puedan establecerse los sustratos jurdicos
que corresponden a dichos cuerpos hdricos, aspecto que analiza-
remos desde distintas pticas en los siguientes captulos.
El rgimen jurdico de los ros interjurisdiccionales en los
pases federales, al que en el caso argentino denominaremos De-
recho intrafederal de aguas
180
, aparecer as como un compendio
de normas y principios jurdicos que proviene de acuerdos y re-
soluciones referidas a las reglas que deben regir las relaciones
interestaduales en los pases federales que referen a cursos de
aguas que abarquen ms de un Estado local.
VIII. RECAPITULACIN REFLEXIVA
En el presente captulo se han desarrollado algunos concep-
tos que permiten un acercamiento inicial al federalismo como
sistema poltico que en general determina la confguracin de la
forma de Estado de ciertos pases.
En tal consideracin, se ha observado como impronta bsica
de los sistemas federales la confguracin de dos rdenes guber-
namentales autnomos e independientes entre s, representa-
tivos respectivamente de los intereses generales y particulares
existentes en un territorio, y a los que se han otorgado constitu-
cionalmente algunas facultades exclusivas, otras concurrentes, y
en ciertos casos algunas compartidas.
180
La expresin Derecho intrafederal fue desarrollada por Fermn UBER-
TONE (Los tratados parciales en la Constitucin Federal, Revista La Ley,
T. 141, pg. 876), quien comprenda en tal expresin al Derecho interprovincial
(tratados entre provincias) y al Derecho intrafederal propiamente dicho (trata-
dos entre Nacin y provincias). Posteriormente ha sido una categora continua-
da en la doctrina especializada, como por ejemplo BIDART CAMPOS, Germn J.,
Compendio de Derecho Constitucional, op. cit., pg. 50; BIDART CAMPOS, Germn,
Leyes-contrato y derecho intrafederal, El Derecho, T. 152, pg. 668. La vincu-
lacin de este Derecho intrafederal, con otras categoras jurdicas basadas en la
interjurisdiccionalidad, la analizaremos en el Captulo II.
CAPTULO II
EL DERECHO INTERESTADUAL
SOBRE LOS CURSOS DE AGUA
En 1929, la Corte Permanente de Justicia Internacional,
refrindose a la Navegacin del Oder, dijo lo siguiente:
[la] comunidad de intereses en un ro navegable se con-
vierte en la base de una comunidad de Derecho, cuyas ca-
ractersticas principales es la perfecta igualdad de todos
los Estados ribereos en el uso de la totalidad del recorrido
del ro y la exclusin de cualquier privilegio de cualquier
ribereo en comparacin con los otros []. El moderno de-
sarrollo del Derecho internacional ha fortalecido este prin-
cipio para los usos de los cursos de agua internacionales
para fnes distintos de la navegacin, como lo demuestra
la aprobacin por la Asamblea de las Naciones Unidas, el
21 de mayo de 1997, de la Convencin sobre el Derecho de
los usos de los cursos de agua internacionales para fnes
distintos de la navegacin .
Corte Internacional de Justicia
182
La consideracin de la Corte Internacional de Justicia que
hemos reproducido supra refeja con claridad la concepcin que
permite sostener la existencia de principios jurdicos que alcan-
zan a los cursos de agua interjurisdiccionales.
Consecuentemente, si bien nuestro objetivo es analizar los
aspectos jurdicos que corresponden a las aguas de los cursos que
surcan interjurisdiccionalmente dentro de los Estados federales,
con particular atencin al caso argentino, en el presente Captulo
principalmente centraremos nuestra atencin en los principios
182
Corte Internacional de Justicia, sentencia del 25 de septiembre de
1997 en Case concerning The Gabcikovo-Nagymaros Project, en Reports of
Judgments, Advisory Opinions and Orders, 1997, pg. 56.
Es cierto que las concepciones dualistas han sido supera-
das, y que en la actualidad la concertacin federal aparece como
la respuesta a las exigencias cotidianas. Pero esta comunin de
acuerdos gubernativos no debe desvirtuar, por la presencia exce-
siva de un centro de poder sobre otro, la esencia de un sistema
que presenta una doble fortaleza: la unidad en la diversidad.
La conjuncin de las diversidades en una unidad importa
necesariamente ms que la imposicin de una solucin en base
a una interpretacin extensiva de la competencia de un poder
central una conciencia colectiva de pertenencia al esquema fe-
deral de modo tal que la bsqueda de soluciones superadoras a
las tensiones parciales permita, en el dinamismo propio del sis-
tema, alcanzar una armona general.
Esta armona, dentro del espritu que engloba al modelo, slo
es concebible mediante un verdadero y legtimo encuadre coopera-
tivo, donde las partes den lugar a acciones concretas y efectivas de
colaboracin en los objetivos comunes que las unen, y solidaridad
entre ellas en relacin a los objetivos particulares de cada una.
Estas ideas y conceptos, aunque abarcativa de la temtica
federal en general, no dejan de ser afnes con la nocin de comu-
nidad de intereses que como veremos corresponde satisfacer
en los cursos de aguas compartidos.
La unidad del curso y la diversidad de ribereos conllevan
necesariamente a exigencias concertadoras, a equilibrios de inte-
reses, a la satisfaccin colectiva de las necesidades.
El federalismo que moldea ciertas formas estaduales pre-
sentar entonces una potencialidad particular para respetar las
diversidades que estn presentes a lo largo de ros que surcan
pases de grandes extensiones, y cuyas regiones presentan nece-
sidades e intereses dispares.
presenta tal especialidad jurdica en relacin a la particular
conformacin mvil de las aguas territoriales en los cursos com-
partidos entre varios pases, y la evolucin conceptual que en la
ciencia jurdica ha tenido la justifcacin y argumentacin de las
relaciones internacionales en torno a los usos del recurso hdrico
compartido.
Finalmente, procuraremos advertir la presencia de esos
principios en el Derecho intrafederal que se conforma en las re-
laciones entre los Estados federados.
I. EL DERECHO INTERESTADUAL DE AGUAS
El estudio de las ciencias jurdicas generalmente responde a
un esquema epistemolgico inicial, que consiste en agrupar sus
diversos contenidos en funcin de especialidades o ramas, con
eminente funcin didctica
184
.
Dentro de las clasifcaciones habituales o tradicionales del
contenido de las ciencias jurdicas, suele distinguirse entre Dere-
cho nacional e internacional
185
. Sin embargo, a los fnes concep-
tuales del presente captulo y de los objetivos generales que nos
guan, debemos replantear estas categoras de estudio hacia otra
de naturaleza mixta, y que resulta ms apropiada para nuestro
anlisis, es decir, para la consideracin de los principios jurdicos
de las aguas que baan ms de una jurisdiccin estadual, enten-
diendo en tal aspecto tanto los ros internacionales como aquellos
que resultan interprovinciales o interestatales en los sistemas
federales.
184
AFTALION explica que tradicionalmente el estudio y la enseanza del
Derecho se presentan como subdivididos en una serie de ramas que dominan
la especializacin cientfca, la divisin didctica e incluso la codifcacin y la
competencia judicial; aclarando que por su misma naturaleza esta divisin es
variable y contingente; conf. AFTALION, Enrique R. et al, Introduccin al dere-
cho, T. II, El Ateneo, 5 ed., Buenos Aires, 1956, pgs. 17 y ss.
185
Se afrma en este sentido que a pesar de la contingencia de la ramifca-
cin jurdica, puede observarse que: hay otras ramas del Derecho que, a prime-
ra vista al menos, parecen descansar sobre estructuras necesarias o, al menos,
constantes. As, por ejemplo, ocurrira con el Derecho internacional, como con-
trapuesto al Derecho estatal; conf. AFTALION, Enrique R. et al, Introduccin al
derecho, op. cit., pg. 19.
generales que confguran el rgimen propio de los cursos de agua
interestaduales, considerando tanto las que resultan del Derecho
internacional como intrafederal.
Es que conforme desarrollamos en el Captulo I la nocin
propia de los sistemas federales nos lleva a un esquema de re-
laciones que, en los pases de organizacin similar a la que se
presenta en Argentina, importa la existencia de diversos Estados
federados que conforman una unidad federal sin perder su pro-
pia autonoma y existencia como Estado.
Este esquema de relaciones interestaduales, aunque no es
propiamente internacional, presenta ciertas interrelaciones con
los principios y caracteres que corresponde en tales casos.
Con ello, deberemos antes que todo realizar algunas aclara-
ciones metodolgicas y, ms concretamente, terminolgicas, en
cuanto a la posibilidad de enfocar el anlisis del rgimen de los
cursos de agua internacionales y su vinculacin con el propio de
los cursos de agua implicados en las relaciones entre los Estados
federados.
Con esta inteligencia, es que analizaremos la nocin de un
Derecho interestadual de aguas, comprensivo de aquellos aspec-
tos que provienen tanto del Derecho internacional como del De-
recho intrafederal
183
de aguas.
Posteriormente procuraremos analizar los principios jurdi-
cos que surgen del Derecho internacional en relacin al uso de
los cursos de agua compartidos por ms de un Estado, labor que
nos exigir considerar preliminarmente las caractersticas que
183
Germn J. BIDART CAMPOS (Compendio de Derecho Constitucional, op.
cit., pg. 50) refere al Derecho intrafederal como aquel que se compone por las
relaciones de las provincias con el Estado federal, y de las relaciones interprovin-
ciales, permitiendo as su distincin del Derecho federal (propio de los rganos
federales) y provincial (propio de los rganos locales). Su contenido incluye las
normas de naturaleza interjurisdiccional, como tratados o leyes-convenio. La
Corte Suprema de la Nacin Argentina ha observado esta manifestacin del De-
recho al entender que: El Pacto Federal, como las dems creaciones legales del
Federalismo de concertacin, confgura el Derecho intrafederal y se incorpora,
una vez ratifcado por la legislatura, al Derecho pblico interno de cada Estado
provincial aunque con la diversa jerarqua que le otorga su condicin de ser ex-
presin de la voluntad comn de los rganos superiores de nuestra organizacin
constitucional: Nacin y provincias, in re Asociacin de Grandes Usuarios de
Energa Elctrica de la Repblica Argentina (AGUEERA) c/ Buenos Aires, Pro-
vincia de y otro s/accin declarativa, sentencia del 19/08/1999, Fallos 322:1781.
Consecuentemente, cuando nos referimos a relaciones y nor-
mas interestaduales, en principio no slo abarcamos las propias
del sistema internacional, es decir de la comunidad de Estados
nacionales, sino tambin las que referen a los vnculos entre
los Estados federados, entre stos y la Federacin, y entre todos
ellos y otros Estados nacionales.
Desde esta perspectiva, como veremos ms ampliamente en
el Captulo IV, cuando las Provincias conciertan mediante un tra-
tado relaciones sobre un ro compartido, se pone en movimiento
una vinculacin entre Estados autnomos
188
, resultando de ello
que pueden actuar con la consiguiente independencia poltica y
sin estar sometidos a ninguna restriccin que no devenga de las
previsiones expresas en la Constitucin que los vincula, o de los
principios que encauzan las relaciones entre Estados.
De all, que si pretendemos analizar ciertos aspectos comu-
nes del rgimen jurdico que se aplica a las relaciones interna-
cionales (objeto especfco del Derecho internacional) y del propio
de las relaciones que corresponden a los Estados federados que
integran un sistema estatal nacional federal, es necesario recu-
rrir a un nuevo criterio ordenador.
De este modo, a los efectos del siguiente anlisis considera-
remos como criterio ordenador de los principios jurdicos que pre-
tendemos atender la situacin de relacin interestadual, sea esta
internacional o intrafederal. Con ello, el Derecho interestadual
como esquema de estudio y anlisis de la realidad jurdica, pre-
senta dos subespecies, a saber, el Derecho internacional regula-
dor de relaciones internacionales y el Derecho intrafederal re-
gulador de relaciones en el interior de los Estados federales
189
.
188
Sobre la vinculacin entre soberana, autonoma y capacidad para ce-
lebrar tratados, remitimos al Captulo I.
189
Este esquema conceptual, no implica desvirtuar la distincin que co-
rresponde entre estas dos especies. Si bien como veremos existe una clara
vinculacin entre ambas que permite esta categorizacin que proponemos y el
recurso recproco entre las mismas a diversos principios comunes que compar-
ten, le asiste razn a F. J. BABER (Rivers in International Law, op. cit., pg. 172)
cuando seala que a pesar de la similitud entre ambas especies an as existen
ciertos principios muy diferentes, como aquellos que habilitan en la esfera in-
ternacional a la ruptura de relaciones diplomticas y los confictos blicos. Esta
distincin, es justamente la que permite que existan remedios federales para
superar los confictos interregionales en salvaguarda de la unin federativa. Al
respecto, en el Captulo V referiremos con detalle al caso argentino.
Las clasifcaciones, no debe olvidarse, son instrumentos de
claridad, que nos permiten conocer mejor el objeto de nuestra
investigacin; someten los entes a un cierto rgimen ordenador
para facilitar su estudio, pero no acarrean necesariamente con-
secuencias jurdicas en cuanto los objetos clasifcados revisten su
naturaleza por su contenido y caracteres, no por la agrupacin
epistemolgica a la que se sometan. Es que la funcin propia de
un concepto es comprender la realidad, actuando como un hito
que sirve para ordenar el caos real o aparente de nuestro entor-
no, en virtud de un criterio ordenador novedoso que seguidamen-
te se aplicar para ajustar los elementos aislados al esquema
general que pretende desarrollarse
186
. Y ese concepto, surge de
convenciones sobre cmo clasifcar los objetos de la realidad, con-
venciones que pueden variar y que estn determinadas por nece-
sidades humanas en el proceso de comunicacin
187
.
Con ello, a los efectos del presente trabajo pretendemos con-
jugar como criterio clasifcador del espectro jurdico que consi-
deraremos la calidad interestadual de las normas jurdicas, lo
que en nuestro concepto no importa equiparacin plena con el
tradicional Derecho internacional.
Ocurre que, como desarrollamos en el Captulo I, los sistemas
federales presentan como elemento caracterizante la existencia
en un mismo territorio de dos rdenes de gobiernos autnomos
e independientes entre s. Sin perjuicio de ciertas tipologas en
que no resulta clara la existencia de un esquema estatal para
sendos sustratos gubernativos, las tradicionales confguraciones
federales como Estados Unidos, Alemania, Suiza se conforma-
ron a partir de la unin de Estados preexistentes, los que a la vez
de mantener su individual calidad estatal inicial conformaron
colectivamente un nuevo Estado de naturaleza federativa. Este
es el caso de la Repblica Argentina, sobre el que centraremos
nuestra atencin en el desarrollo posterior, y por ello resultar la
concepcin que adoptaremos para nuestro anlisis.
186
SNCHEZ SNCHEZ, Javier, El encaje de los derechos sociales en la es-
tructura original del derecho subjetivo, Asamblea. Revista Parlamentaria de
la Asamblea de Madrid, n 6, Madrid, junio 2002, pg. 87.
187
DE PRAMO, Juan Ramn, Derecho subjetivo, en GARZN VALDEZ,
Ernesto y LAPORTA, Francisco J. (eds.), El Derecho y la Justicia, Trotta, Madrid,
1996, pg. 367.
los Derechos intrafederal e internacional en cuanto el primero se
encuentra limitado por el rgimen federal que lo contiene.
Los Estados federados cuya soberana inicial ha sido res-
tringida al establecerse el orden constitucional que los aglutina-
no se encuentran en pie de igualdad con los sujetos de Derecho
internacional plenos, no presentando personalidad internacional
o presentando la misma slo restringidamente en los trminos
del rgimen constitucional propio de cada nacin
192
.
Adems de ello, en el orden interno federal, los Estados fe-
derados tampoco presentan un esquema soberano pleno, como en
principio les es propio a los Estados nacionales
193
, ya que el orden
constitucional ha mermado parte de sus propias competencias
territoriales a favor del gobierno nacional, y ha limitado su ca-
pacidad de establecer sus instituciones, con lo que se consideran
autnomos
194
.
A pesar de este distingo, ambas especialidades presentan
principios comunes que permiten su consideracin conjunta en
torno a los mismos, aspecto que ha sido atendido tanto por los es-
tudios doctrinales de ambas materias como por las aplicaciones
jurisprudenciales que han resuelto pleitos sobre cursos de agua
entre Estados federados
195
.
192
En este sentido, en el Captulo I, nos hemos referido al alcance de la
autonoma de los Estados federados en relacin a su capacidad para celebrar
tratados.
193
Esta expresin, sin perjuicio de la actual readecuacin del signifcado
de la soberana estatal. Al respecto, SALINAS ALCEGA, Sergio, El Derecho Inter-
nacional y algunos de sus contrastes en el cambio de milenio, Real Instituto de
Estudios Europeos, Zaragoza, 2001, pg. 77.
194
La relacin entre autonoma, soberana y Estados federados la anali-
zaremos infra.
195
La Corte Constitucional alemana (Staatsgerichtshof) en el asunto
Wrttemberg and Prusia v. Baden (The Donauversinkung Case), sentencia del
18 de junio de 1927, publicado en Annual Digest of Public International Law
Cases 1927-28, Case n 86, Serie International Law Reports, Volume 4, Arnold
D. McNair (ed.), Cambridge University Press, 1932, pgs. 128 a 132, consi-
der en pg. 130 que en las relaciones de los Estados federados inter se debe
aplicarse el Derecho internacional, por cuanto, aunque sujetos a considerables
limitaciones, se trata de relaciones entre Estados. En sentido concordante, la
Suprema Corte norteamericana adopt idntico criterio en Kansas v. Colora-
do (1902), 185 US 125; Kansas v. Colorado (1907), 206 US 46; Connecticut v.
Massachussets (1931), 282 US 660; entre otros. La Suprema Corte de Suiza, en
el asunto Zwillikon Dam Case, sentencia del 12 de enero de 1878, Entsch. des
Consiguientemente, y siguiendo el orden metodolgico que
hemos referido, en el presente Captulo procuraremos analizar
los principios jurdicos propios de las relaciones entre Estados,
sean estos nacionales (y en tal caso tales principios son estudia-
dos en particular por el Derecho internacional) o federados den-
tro de un Estado nacional (y en tal caso estaremos en el mbito
especfco del Derecho intrafederal), en relacin a los cursos de
agua que corresponden a ms de un Estado.
Para determinar los referidos principios del Derecho interes-
tadual de aguas, luego de atender la vinculacin entre el Derecho
internacional y el Derecho intrafederal que permite aglutinarlos
en una misma categora de estudio, continuaremos el anlisis
del tema en relacin a los cursos de agua internacionales, para
luego atender lo propio en relacin a los cursos compartidos por
distintos Estados federados en un mismo pas.
II. LA VINCULACIN DE LOS DERECHOS INTRAFEDERAL
E INTERNACIONAL
Tal como hemos sealado, la nocin de Derecho interesta-
dual importa aglutinar en un mismo esquema los principios jur-
dicos que rigen las relaciones entre los Estados nacionales y los
Estados federados. Pero ello slo ser posible si entre tales ele-
mentos distinguibles existen caracteres uniformes, que permiten
su agrupacin conceptual.
En tal sentido, si considerramos genricamente al Derecho
internacional como el ordenamiento de la comunidad de Esta-
dos
190
, pareciera que el mismo es el mbito propio de todo tipo de
Estado, incluso los federados. Sin perjuicio de que se ha observa-
do que ello no es as
191
, al menos en principio, entendemos que es
posible establecer metodolgicamente una clara diferencia entre
190
CONFORTI, Benedetto, Derecho Internacional, op. cit., pg. 13.
191
El mismo CONFORTI (ob. cit., pg. 28) se encarga de excluir a los Estados
federados de los sujetos del Derecho internacional sosteniendo que no presen-
tan independencia, como si ello implicara un equivalente a la ausencia de sub-
jetividad internacional. Por nuestra parte, entendemos relativo este aspecto,
el que depende de la capacidad de esos Estados en su rgimen constitucional,
como analizaremos en el Captulo III en relacin a las provincias argentinas.
que no se ha tratado un aspecto propio de los poderes dele-
gados
199
.
Este ha sido expresamente el criterio al que ha arribado la
Corte Suprema de Justicia de la Nacin en el pleito entre las
Provincias de La Pampa y Mendoza por las aguas del Ro Atuel,
y que ha mantenido luego en el pleito por los desages de La
Picasa que se desarrolla entre Buenos Aires y Santa Fe, los que
analizaremos en el Captulo V.
En igual sentido, en otros Estados federales, tambin se ha
concluido la correspondencia de regir por el Derecho de gentes o
internacional las relaciones propias de los Estados partes que no
se corresponden ni al Derecho nacional ni al local de cada uno
200
.
Con este basamento conceptual, corresponde entonces aten-
der a los principios generales que el Derecho internacional sea-
la para el caso de recursos hdricos compartidos entre varios Es-
tados, los que en consecuencia resultaran conexos con los propios
de las relaciones con motivo de ros interprovinciales en Estados
compuestos.
En tal sentido, si bien se ha observado que el Derecho de
los cursos de agua internacionales a pesar de un avance hacia
Entendemos que el requisito constitucional se cumple poniendo en conoci-
miento del Congreso la concertacin provincial y antes de que ella se ejecute.
Pero, a igual que en el caso del art. 125, entendemos que la validez de esa con-
certacin no est subordinada a una ley aprobatoria del Congreso. La amplitud
de las potestades provinciales en el rgimen federal, y la clusula contenida en
el art. 121, determinan que el ejercicio de los poderes propios de las provincias
est exento de soportar toda injerencia del Gobierno Nacional, siempre que
no se aparten del cumplimiento de los requisitos que condicionan la garan-
ta federal (art. 5 CN). La comunicacin al Congreso responde al propsito de
evitar que las provincias, mediante la creacin de regiones o la celebracin
de tratados parciales, puedan ejercer facultades que la Constitucin ha otorga-
do al Gobierno Nacional. De modo que, efectuada la comunicacin, el Congreso
podr oponerse a la instrumentacin o ejecucin del acuerdo interprovincial y,
en ltima instancia y ante la ausencia de un acuerdo poltico, corresponder a
la Corte Suprema de Justicia dirimir la cuestin.
199
Con esto, diversos de los principios jurdicos sobre aguas no martimas
internacionales, en particular los que referen a la navegacin o al comercio,
han sido excluidos del rgimen interestadual de aguas argentino, ya que confor-
me analizaremos en el Captulo III su regulacin ha sido delegada al Derecho
interno nacional.
200
CANO, Guillermo, Aplicabilidad de los principios del derecho interna-
cional a las relaciones interprovinciales en Argentina, op. cit., pg. 1129.
De igual modo, a partir de las relaciones relativas a la gestin
del agua dentro de las federaciones se han analizado las caracte-
rsticas y los problemas de gestin de aguas internacionales
196
.
En este sentido, se ha sostenido que en las relaciones inter-
provinciales en Argentina las partes deben regir sus asuntos por
las normas del Derecho internacional, actuando en consecuencia
como sujetos con personalidad internacional restringida
197
.
Claro est, sin embargo, que como acabamos de afrmar
la aplicatoriedad del Derecho internacional presenta un contex-
to delimitado por la Constitucin Nacional, en cuanto las Pro-
vincias no son propiamente naciones, sino Estados federados
bajo el sistema constitucional y sus previsiones. De ah, que se
encuentren vinculadas a falta de acuerdo a una jurisdiccin di-
rimente de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin (art. 127
CN), o que los tratados parciales que celebren entre ellas deben
resultar acordes a los principios y competencias constitucionales,
y por ello deben ser puestos en conocimiento del Congreso (art.
125 CN) a efectos de que corrobore pero no de que autorice
198

Scweizerischen Bundesgerichts (1878), vol. IV, pg. 34, transcripto parcialmen-
te por MCCAFFREY, Stephen C., The Law of International Watercourses. Non-
Navigational Uses, Oxford, 2003, pg. 228, donde entiende que especialmente
cuando las relaciones entre unidades de un Estado federal estn en juego, se
aplica la norma de Derecho internacional derivada de la ley de la buena vecin-
dad. La Corte Suprema argentina tambin adopt tal criterio in re La Pampa,
Provincia de c/Mendoza, Provincia de s/accin posesoria de aguas y regulacin
de usos (1987), Fallos 310:2479.
196
BRUHACS, Jnos, The Law of Non-navigational Uses of International
Watercourses, trad. por M. Zehery, Martinus Nijhoff Publishers, Dordrecht/
Boston/London, 1993, pg. 15. HUBER, Max, Ein Beitrag zur Lehre von der
Gebietshoheit an Grenzfssen, Zeitschrift fr Vlkerrecht und Bundessta-
atsrecht, 1907, pgs. 29-52; McCAFFREY, Stephen C., The Law of International
Watercourses. Non-Navigational Uses, op. cit., pgs. 217 y ss.
197
CANO, Guillermo, Aplicabilidad de los principios del derecho interna-
cional a las relaciones interprovinciales en Argentina, op. cit., pg. 1129. MO-
YANO, Amlcar, Tratados sobre los recursos hdricos compartidos en Argentina.
A propsito del Ro Colorado, op. cit., pg. 1062. Por su parte, Alberto R. DALLA
VIA (Manual de Derecho Constitucional, op. cit., pg. 680) recuerda que el Dere-
cho de los tratados entre provincias se nutre en cuanto a su origen del Derecho
internacional, y presenta mutuas relaciones con el mismo.
198
Gregorio BADENI (Reforma Constitucional e Instituciones Polticas, Ad
Hoc, Buenos Aires, 1994, pg. 436) aclara refrindose al requisito del cono-
cimiento por parte del Congreso de los tratados regulados en el art. 124 que:
mundo existen doscientos sesenta y tres ros que cruzan o de-
marcan fronteras internacionales, abarcando sus respectivas
cuencas el territorio de ciento cuarenta y cinco Estados, lo que
equivale al cincuenta por ciento de la superfcie terrestre. Prcti-
camente treinta pases tienen ms del noventa y cinco por cien-
to de su territorio ubicado en cuencas internacionales, y ms de
sesenta presentan en tal situacin ms del setenta por ciento
de su superfcie
203
.
Esta plataforma fctica ha sido jurdicamente receptada por
las complejidades de las relaciones internacionales a travs de
diversos tratados
204
, e incluso por el movimiento codifcador del
Derecho internacional que se da en el seno del sistema propio de
Naciones Unidas
205
, lo que en cierta manera facilita
206
aunque
203
UNITED NATIONS ENVIRONMENT PROGRAMME, Atlas of International Fresh-
water Agreements, Nairobi, 2002, pgs. 1 y ss.
204
El International Water Law Research Institute (International Mate-
rials-Treaties, University of Dundee, Scotland - UK, 2003) observa que sobre
las 263 cuencas hdricas internacionales existentes, a la fecha de su reporte
existen unos doscientos tratados internacionales con distintos alcances.
205
La Asamblea General de las Naciones Unidas recomend en 1970 a
la Comisin de Derecho Internacional que emprendiera el estudio del Derecho
de los usos de los cursos de agua internacionales para fnes distintos a la nave-
gacin, con vista a su desarrollo progresivo y a su codifcacin; Resolucin AG
2669 (XXV), del 8 de diciembre de 1970. Tal Comisin inici en 1974 sus traba-
jos en la materia, y tras veinte aos de labor remiti a la Asamblea un proyecto
base recomendando que la misma Asamblea o una conferencia internacional
de plenipotenciarios elaborase una convencin al respecto; NACIONES UNIDAS -
COMISIN DE DERECHO INTERNACIONAL, Anuario CDI, 1994-I, pgs. 195 y ss. El
detalle de este desarrollo puede consultarse en NACIONES UNIDAS - COMISIN DE
DERECHO INTERNACIONAL, La Comisin de Derecho Internacional y su obra, 6 ed.,
United Nations Publications, New York, 2005, pgs. 198 y ss. Tras las labores
preparatorias encomendadas por la Resolucin A/49/52, del 9 de diciembre de
1994, la Asamblea General de las Naciones Unidas aprob el 21 de mayo
de 1997 la Convencin sobre el derecho de los usos de los cursos de agua inter-
nacionales para fnes distintos a la navegacin (Resolucin A/51/229), quedan-
do sta abierta a la frma por un periodo de tres aos.
206
Carlos JIMNEZ PIERNAS (La prctica internacional y sus medios de
prueba (gua breve para abogados jvenes), en JIMNEZ PIERNAS, Carlos (ed.),
Iniciacin a la prctica forense en Derecho internacional y Derecho comunitario
europeo, Marcial Pons, Madrid, 2003, pg. 603) observa que el proceso codif-
cador permite conocer la opinin (opinio iuris), y la conducta (prctica) de los
sujetos de Derecho internacional con relacin a ese proceso normativo y abun-
dantes cuestiones colaterales, lo que favorece la consolidacin de las normas,
la identifcacin de principios de alcance general sigue an sien-
do un Derecho particular, donde existe una ausencia de soluciones
generales claras
201
, fundamentndose que ello ocurre por la in-
fuencia de factores no slo hidrolgicos o geogrfcos sino tambin
econmicos y polticos, y que parte de la doctrina y jurisprudencia
rechaza la existencia de principios jurdicos o reglas generales, en
la medida en que se recepte la doctrina de la comunidad de inte-
reses entre los Estados ribereos a la que nos referiremos en el
punto siguiente ser posible entender la existencia de principios
que aseguren el disfrute de los cursos sin daar a los dems inte-
resados
202
.
Dentro de tales principios, a efectos de tener una nocin ge-
neral del tema, analizaremos en particular el principio del uso
equitativo y razonable, la obligacin de no causar perjuicio sen-
sible, la obligacin de cooperar abarcando en la misma al prin-
cipio de informacin y consulta, la obligacin de negociar y la
obligacin de proteger y preservar los cursos de agua.
III. LOS PRINCIPIOS SOBRE CURSOS DE AGUA COMPARTIDOS ESTABLECIDOS
EN EL MBITO DEL DERECHO INTERNACIONAL
a) El Derecho internacional y los cursos de agua
Es una realidad fcilmente comprobable que los fronteras
polticas que dividen naciones no responden a las variables na-
turales, incluyendo dentro de ellas a las hidrolgicas, y en con-
secuencia no se estatuyen en coherencia con las aguas que se
presenta en la naturaleza: actualmente se considera que en el
201
GONZLEZ CAMPOS, Julio D., SNCHEZ RODRGUEZ, Luis I. y SENZ DE SANTA
MARA, Paz Andrs, Curso de Derecho Internacional Pblico, op. cit., pg. 671.
202
SALINAS ALCEGA, Sergio, Las aguas no martimas internacionales, en
MATHUS ESCORIHUELA, Miguel (dir.) et al, Derecho y Administracin de Aguas,
Zetaeditores, Mendoza, 2007, pgs. 332 y ss. Esto, sin perjuicio de que el Dere-
cho internacional en s es una disciplina que ha sido observada en general por
este carcter relativo, consecuencia de que regula una sociedad en la que im-
peran relaciones de tipo horizontal entre sus sujetos principales los Estados,
los que no reconocen autoridad superior por encima de ellos; consecuentemente
el consentimiento de los referidos sujetos adquiere trascendencia y ello impli-
ca que el relativismo impregna gran parte de esta rama jurdica. Sobre estos
aspectos, SALINAS ALCEGA, Sergio, El Derecho Internacional y algunos de sus
contrastes en el cambio de milenio, op. cit., pgs. 165 y ss.
llevar al recorte de aquella mediante un desarrollo jurdico que
originariamente era denominado Derecho fuvial internacional,
y en la actualidad Derecho de los cursos de agua internacionales.
En este sentido, se ha formulado un consenso
210
en cuanto
a que: Todo Estado tiene y ejerce libremente soberana plena y
permanente, incluso posesin, uso y disposicin, sobre toda su
riqueza, recursos naturales y actividades econmicas (art. 2.1);
y que: En la explotacin de los recursos naturales compartidos
entre dos o ms pases, cada Estado debe cooperar sobre la base
de un sistema de informacin y consulta previa con el objeto de
obtener una ptima utilizacin de los mismos que no cause daos
a los legtimos intereses de los otros (art. 3).
precisamente de los derechos soberanos que cada Estado posee sobre su territo-
rio, que no pueden ser menguados por accin de otro, tales usos deben ser rea-
lizados cuidando de no perjudicar los bienes y la capacidad de aprovechamiento
de los mismos por otro Estado.
210
NACIONES UNIDAS, Carta de Derechos y Deberes Econmicos de los Es-
tados, Resolucin AG 3281, del 12 de diciembre de 1974. El referido consenso
importa un efecto jurdico extrnseco, en cuanto a pesar de que las Resoluciones
de la Asamblea General en principio no resultan obligatorias, como observan
Julio D. GONZLEZ CAMPOS, Luis I. SNCHEZ RODRGUEZ y Paz Andrs SENZ DE
SANTA MARA (Curso de Derecho Internacional Pblico, op. cit., pgs. 250 a 255),
debe atenderse que ms all del valor intrnseco que pueden presentar las re-
soluciones de organismos internacionales en funcin de su eventual obligatorie-
dad, las mismas tambin presentan un valor extrnseco, ya sea interpretando
el Tratado que origina el rgano que la emite el que s resulta una fuente del
Derecho, o ya sea operando como elemento de la formacin de la costumbre al
facilitar la consideracin de la opinio iuris de los Estados que han participado
en la adopcin de la misma. Recuerdan estos autores la opinin de la Corte
Internacional de Justicia, Opinin consultiva de 1996 en el asunto sobre la
legalidad de las amenaza en el empleo de armas nucleares, donde ha declarado
que las Resoluciones de la Asamblea General de Naciones Unidas aunque no
son vinculantes pueden tener a veces un efecto normativo, en cuanto en ciertas
circunstancias pueden proporcionar pruebas importantes para determinar la
existencia de una norma o la aparicin de una opnio iuris. Con este enfoque,
Csar SEPLVEDA (Derecho Internacional Pblico, Porra, Mxico, 1991, pg.
111) sostiene que estas resoluciones constituyen actos de cuasi-legislacin, en
cuanto implican la formulacin de normas in feri; y Michel VILLARY (Fuentes
del Derecho internacional, Manual de Derecho Internacional Pblico, FCE,
Mxico, 1985, pg. 187) que tales resoluciones se encuentran entre la conven-
cin y la costumbre, resultando tiles para defnir el alcance de las normas
establecidas por las mismas.
no exime
207
el estudio de los principios generales de tal especia-
lidad que surgen de la prctica de los Estados.
Es que los recursos hdricos, aunque son alcanzados por la
soberana territorial del Estado en que se encuentran, presentan
particularidades especfcas dadas por su fuidez y mutabilidad,
lo que ha impuesto un morigeramiento del carcter absoluto que
se ha procurado otorgar a la soberana estatal, dando lugar a
principios propios del cooperativismo
208
. Frente a esa plena po-
testad de cada Estado sobre su territorio aparecen los intereses
de los restantes Estados
209
, generndose un proceso histrico que
otorgando mayor grado de seguridad jurdica no slo al contenido de la prctica
sobre la materia sino tambin a las interpretaciones que pueda hacerse sobre
la misma.
207
La Corte Internacional de Justicia ha observado que es necesario com-
probar la prctica estatal en la determinacin del Derecho internacional; conf.
North sea continental shelf cases, Reports of Judgments, Advisory Opinions and
Orders, Lyde, 1969, pg. 3, donde se analiza la relacin entre la gnesis y ex-
presin de las reglas consuetudinarias y convencionales. En idntico sentido,
puede observarse a GONZLEZ CAMPOS, Julio D., SNCHEZ RODRGUEZ, Luis I. y
SENZ DE SANTA MARA, Paz Andrs, Curso de Derecho Internacional Pblico, op.
cit., pg. 125; GARCA GHIRELLI, Jos, Repertorio de Jurisprudencia de la Corte
Internacional de Justicia, Vctor de Zavala, Buenos Aires, 1973, pgs. 118 y ss.
208
MARA, Paz Andrs, Curso de Derecho Internacional Pblico, op. cit., pgs. 669
y ss. Resulta oportuno recordar en esta instancia que, tal como analizamos en
el Captulo I, los sistemas federales compartirn al menos de una forma tan-
gencial una cierta similitud en la tendencia evolutiva hacia un cooperativismo
que nos marca un primer acercamiento en las prcticas reales de ambos siste-
mas interestaduales.
209
Zlata DRNAS DE CLMENT (Los recursos naturales compartidos entre
Estados y el Derecho Internacional, en Anuario Argentino de Derecho Interna-
cional, T. XII, Asociacin Argentina de Derecho Internacional, Crdoba, 2003,
pg. 81) observa que aunque las fronteras entre los Estados en la actualidad
se hallan bien defnidas, resultando claro a la jurisdiccin de qu soberano per-
tenecen la determinacin del uso de los distintos bienes, cuando se trata de
bienes que por el carcter mvil de sus elementos pasan del territorio de un
Estado a otro sin reconocer fronteras, la accin de un Estado sobre ese tipo de
bienes no puede ser de plena libertad, ya que los usos pueden producir efectos
en un mbito distinto a aqul en el que la accin se ha realizado, resultando fac-
tible que tales utilizaciones perjudiquen los aprovechamientos que otro Estado
tiene a su disposicin, daando a personas o bienes ms all de sus fronteras.
As, afrma que: Dado que los recursos naturales compartidos implican una
inevitable interdependencia entre el empleo de un bien por parte de un Estado
y las condiciones de ese bien y sus aprovechamientos en otro Estado en virtud,
posee sobre la porcin de un bien que se halla en su territorio
es un derecho existente ab initio, desde el origen mismo de la
entidad poltico-territorial organizada, propio a la soberana, que
no necesita de acuerdo de voluntades ni autorizacin de otros
Estados. En consecuencia, el derecho a los aprovechamientos de
un bien bajo su jurisdiccin es un derecho originario que cada
Estado posee, con la nica limitacin en funcin de idnticos
derechos de los otros Estados de no causar perjuicios a otros
Estados, refriendo luego que el Tribunal Arbitral en el asunto de
la Fundicin de Trail entre Estados Unidos y Canad
213
observ
que ningn Estado tiene derecho de usar su territorio o permitir
su uso de modo que cause un perjuicio en el territorio de otro Es-
tado, debiendo considerarse como ha indicado la Corte Interna-
cional de Justicia en el asunto de la Plataforma Continental del
Mar del Norte
214
la unidad que pueden presentar los elementos
naturales.
El adjetivo comn es inadecuado en cuanto, conforme indica
la referida especialista, ese vocablo signifca que un bien o sus
aprovechamientos pertenecen a varios titulares, que los mismos
no son privativos de ninguno de ellos, que muchos comparten el
mismo destino o fortuna en relacin a un bien o recurso, y con
ello se tiene la impresin que el trmino comn es ms apropia-
do para referirse al ambiente en general, ya que la enunciacin
lleva a la idea de indivisibilidad, conservacin, preservacin, in-
ters de todos. Por el contrario, cuando hablamos de comparti-
do podemos percibir una connotacin econmica, vinculada a la
participacin equitativa en los benefcios divisibles de un bien
aprovechable.
La comunidad de intereses, entonces, no importa una comu-
nidad sobre el bien objeto de inters, excluyndose as la posi-
bilidad de una relacin de condominio. El hecho de que la idea
de recurso natural compartido implique considerar al bien al
213
Tribunal Arbitral en el Trail smelter case, sentencias del 16 de abril de
1938 y 11 marzo de 1941, en Reports of International Arbitral Awards - Recueil
des Sentences Arbitrales, vol. III, Naciones Unidas (UN Sales No. 1963.V.3),
2006, pgs. 1905-1982. Este conficto entre Estados Unidos y Canad result
relativo a la emisin de gases sulfurosos de una fundicin situada en el segundo
pas que causaba daos en el Estado de Washington.
214
Corte Internacional de Justicia, sentencia del 20 de febrero de 1969 en
North sea continental shelf cases, op. cit.
Este progreso, que hoy contrapone la regla de la libertad en
el pleno ejercicio soberano sobre los recursos propios (art. 2.1)
a la salvedad de la cooperacin en la ptima utilizacin de los
recursos compartidos (art. 3), se refeja en la evolucin de las
diversas teoras que se han fundado desde distintas perspectivas
en relacin al juego entre soberana e inters al que nos referire-
mos en un momento, potenciando en ocasiones una sobre la otra,
o tendiendo al equilibrio razonable entre ambas.
Debemos sealar, por su parte, que la nocin de recurso com-
partido que conllevan los cursos de agua internacionales no debe
confundirse con nociones como las de condominio, comunidad o
consorcio, tal como erradamente propiciaron algunas doctrinas
que entremezclaban conceptos propios del dominio con la sobe-
rana. El carcter compartido resulta en relacin a los intereses
sobre el ro como unidad natural, pero no implica soberana, pro-
piedad o administracin comn. Como muy claramente expone
Zlata DRNAS DE CLMENT
211
, los recursos naturales pueden resul-
tar compartidos entre varios Estados, pero esto no es equivalente
a compartible, como tampoco a recurso comn o en condominio o
bajo administracin comn.
Es que aunque tales recursos resultan compartidos en cuan-
to presentan cierta movilidad o integralidad que importa que el
uso en un Estado impacte en otro, lo que denota la comunidad
de intereses que seal la Corte Permanente de Justicia Interna-
cional en el asunto del Ro Oder
212
, ello slo implica que la uti-
lizacin del recurso que se realice en cada Estado se encuentra
limitada por anlogo derecho que presenta el otro Estado en su
esfera territorial.
As, expresa DRNAS DE CLMENT que el recurso es compartido
en cuanto el derecho a los aprovechamientos que cada Estado
211
DRNAS DE CLMENT, Zlata, Los recursos naturales compartidos entre
Estados y el Derecho Internacional, op. cit., pgs. 81 y ss.
212
Corte Permanente de Justicia Internacional, Sentencia del 10 de se-
tiembre de 1929 en Case relating to the territorial jurisdiction of the Interna-
tional Comisin of the River Oder, en Collection of Judgments, Series A No 23,
Judgment n 16, Leyden, 1929, pgs. 3 a 32. Este caso trat de un conficto
entre Alemania, Dinamarca, Francia, Gran Bretaa, Suecia, Checoslovaquia y
Polonia, donde las partes solicitaron la determinacin de las competencias de
la Comisin del Ro Oder, creada por el Tratado de Versalles, en relacin a los
afuentes de dicho ro Warthe y Netze que estn situados en territorio polaco.
Ello, en cuanto las cuestiones limtrofes y las actividades
navegables interprovinciales resultan, como veremos, una com-
petencia exclusiva de la autoridad legislativa federal argentina,
y en consecuencia su estatuto regulador se rige por los principios
fjados por sta, y no resulta un extremo propio del Derecho in-
trafederal, escapando por ello a nuestro universo de anlisis.
b) La evolucin de las doctrinas sobre el Derecho
de los Estados sobre los cursos de agua
Como referimos en el apartado anterior, en materia de re-
cursos compartidos ha existido una evolucin conceptual desde la
invocacin de la soberana excluyente sobre los recursos ubicados
incluso eventualmente dentro de un territorio estatal, hacia la
idea de cooperacin en el aprovechamiento optimo del recurso.
Esto lleva a que hoy en da pueda afrmarse que un Estado
no puede explotar un recurso natural compartido como un curso
de agua que discurre por su territorio sin desatender los efectos
que tal utilizacin causa ms all de sus fronteras.
En el mbito del Derecho fuvial internacional, a partir de
que el desarrollo del uso del agua por parte de los Estados co-
menz a impactar en sus interrelaciones, se han esgrimido di-
versas teoras que procuran sealar los deberes y derechos que
a los mismos corresponden en torno a las aguas de los cursos
compartidos.
En este sentido, dentro de la doctrina especializada es posi-
ble observar las siguientes teoras al respecto:
I) Doctrina de la soberana absoluta o Harmon
La teora de la soberana absoluta postula que cada Estado
puede actuar indiscriminadamente dentro de sus lmites
218
. Su
formulacin se seala a partir del dictamen de Judson HARMON
Procurador General de Estados Unidos de Norteamrica con
218
QUEROL, Mara, Estudio sobre los convenios y acuerdos de cooperacin
entre los pases de Amrica Latina y el Caribe, en relacin con sistemas hdricos
y cuerpos de agua transfronterizos, Serie Recursos Naturales e Infraestructura
n 64 de la CEPAL, Naciones Unidas, Santiago de Chile, 2003, pg. 13.
momento de sus aprovechamientos como un todo integrado, no
debe confundirse con el condominio, ni que los empleos deban
ser necesariamente emprendidos por la modalidad de gestin
compartida, sino que, cada Estado al usar el bien bajo su juris-
diccin debe actuar considerando los efectos que el empleo produ-
ce sobre el bien y sus aprovechamientos como un todo.
En consecuencia, en los recursos naturales compartidos en-
tre diversos Estados no existe ningn mbito de utilizacin o
gestin comn necesaria, y consiguientemente cualquier fgura
consorcial es eventual. El hecho que haya intereses comunes a
regular no permite afrmar que, necesariamente, se deba llegar
a utilizaciones conjuntas, sino ms bien coordinadas. Como ob-
serva DRNAS DE CLMENT, si bien una gestin conjunta sobre el to-
tal de un sistema como unidad econmica independiente podra
ser deseable para asegurar la utilizacin ptima del recurso, en
el estado actual del Derecho tal situacin slo podra surgir de la
voluntad de las partes.
Debemos aclarar, fnalmente, que si bien el Derecho fuvial
internacional involucra tanto aspectos propios de soluciones li-
mtrofes como otros que corresponden al uso de los cursos de
agua internacionales
215
, en funcin del objeto de nuestro anlisis
centraremos la consideracin en el segundo de estos grupos. A
su vez, dentro del mismo, encontramos desarrollos que atienden
tanto los usos para la navegacin como para otros usos distintos,
presentando cada uno de estos extremos una importancia rela-
tiva y variable en el contexto histrico
216
. Atendiendo el tipo de
relacin y el reparto competencial que se genera entre los Esta-
dos federados y en especial en la Federacin argentina principal
objeto de nuestro anlisis
217
centraremos el presente estudio en
funcin de los usos distintos a la navegacin.
215
GONZLEZ CAMPOS, Julio D., SNCHEZ RODRGUEZ, Luis I. y SENZ DE
SANTA MARA, Paz Andrs, Curso de Derecho Internacional Pblico, op. cit.,
pgs. 669 y ss.
216
Julio D. GONZLEZ CAMPOS, Luis I. SNCHEZ RODRGUEZ y Paz Andrs
SENZ DE SANTA MARA (Curso de Derecho Internacional Pblico, op. cit., pg.
678) sealan en este sentido que el rgimen de la navegacin cede hoy su lugar
prioritario a favor de las otras utilizaciones de las vas de agua internacionales
como consecuencia de los imperativos econmicos y tecnolgicos.
217
Al respecto, profundizaremos en el Captulo III.
caso que dio lugar a su adopcin
221
; e incluso con posterioridad
en otros casos en su posicin no ha sido coherente con la doctrina
HARMON
222
.
Por su parte, la doctrina de la soberana absoluta tambin
ha sido descartada por la prctica jurisprudencial, tanto por tri-
bunales internos
223
como internacionales
224
, considerndosela
incompatible con la comunidad de intereses existente entre los
Estados ribereos de un curso de agua internacional lo que im-
porta en s un posicionamiento a favor de otra de las doctrinas
que analizaremos infra enunciada por el Tribunal Permanente
de Justicia Internacional en la ya mencionada sentencia en el
221
En este sentido, Julio D. GONZLEZ CAMPOS, Luis I. SNCHEZ RODRGUEZ
y Paz Andrs SENZ DE SANTA MARA (Curso de Derecho Internacional Pblico,
op. cit., pg. 679) observan que aunque en el Tratado concluido entre Estados
Unidos y Mxico el 21 de mayo de 1906 para la distribucin equitativa de
las aguas del Ro Grande para la irrigacin se reconocieron ciertos derechos
a Mxico, ello se hizo sobre la base de la cortesa internacional, afrmndose
que aquel acto ni tena efectos jurdicos ni otorgaba ningn fundamento para
reclamaciones futuras. Sin embargo, Stephen C. McCAFFREY (The Law of In-
ternational Watercourses. Non-Navigational Uses, op. cit., pg. 114) entiende
que ello resulta la demostracin de que Estados Unidos no se consideraba con
libertad para agotar el caudal de ese curso de agua.
222
Sergio SALINAS ALCEGA (Las aguas no martimas internacionales, op.
cit., pg. 318) destaca al respecto el asunto de la Fundicin de Trail, o la utili-
zacin de los mismos argumentos de los que se sirvi Mxico en el caso de 1895
en su disputa con Canad sobre el ro Columbia, resuelta fnalmente mediante
el Tratado de 17 de enero de 1961, y en la que se inverta la situacin, ya que los
Estados Unidos eran el Estado situado en la parte inferior. De hecho, recuerda
SALINAS, durante el proceso de ratifcacin en el Senado del Tratado sobre el Ro
Grande y el Colorado de 1944 el Secretario de Estado Adjunto, Dean Achenson,
califc la doctrina Harmon como una tesis jurdica que no poda ser sustentada
seriamente en esa poca.
223
La jurisprudencia propia de asuntos entre Estados federados ser ana-
lizada infra.
224
Entre estos puede mencionarse la sentencia arbitral en el asunto de
la utilizacin de las aguas del Lago Lans (Tribunal Arbitral en el Affaire du
lac Lanoux, sentencia del 16 de noviembre de 1957, en Reports of International
Arbitral Awards - Recueil des Sentences Arbitrales, vol. XII, Naciones Unidas
(UN Sales No. 1963.V.3), 2006, pgs. 281-317), en la que se seal necesidad
de atender los distintos intereses de los Estados ribereos y buscar el modo
de conciliarlos. Este caso se trat de un conficto entre Espaa y Francia en el
marco del Tratado de Bayona de 1866 y su protocolo adicional, con motivo de la
construccin de un proyecto hidroelctrico en territorio francs, que derivara
parte de las aguas del Lago Lans, y compensara el caudal a Espaa.
motivo de una disputa entre su pas y Mxico con motivo del uso
de las aguas del Ro Grande.
Tal conficto, implic que en octubre de 1895 Mxico realiz
una protesta diplomtica formal ante el Gobierno estadouniden-
se, observando que el uso del agua en regados norteamericanos
sin ninguna restriccin causaba una merma de nivel importan-
te con un perjuicio apreciable en la navegacin existente aguas
abajo, en territorio mexicano. HARMON emiti su dictamen el 12
de diciembre de ese ao, negando cualquier tipo de obligacin o
responsabilidad de su pas al respecto; en su entender, no exista
ninguna norma del Derecho de gentes que obligara a su pas a
restringir su actividad en su territorio, y por ello afrmaba la so-
berana absoluta sobre su territorio como principio fundamental
del Derecho internacional
219
.
Esta teora, observa SALINAS ALCEGA, no ha tenido aplicacin
en la prctica de los Estados, a pesar de que ha sido alegada en
ocasiones por algunos de ellos como por ejemplo la India en sus
controversias con Pakistn en relacin con el ro Indo o con Bangla
Desh en relacin con el ro Ganges, o Austria frente a Yugoslavia
con respecto del ro Drava; lo cierto es que esos Estados han re-
suelto fnalmente sus controversias mediante acuerdos que repar-
ten el agua o que reconocen derechos a los otros Estados
220
.
Es de destacarse que Estados Unidos cuyo Procurador Ge-
neral formul esta doctrina tampoco se ha ajustado claramente
a esa postura en sus relaciones internacionales, ni siquiera en el
219
En palabras de HARMON, transcriptas en GONZLEZ CAMPOS, Julio D., SN-
CHEZ RODRGUEZ, Luis I. y SENZ DE SANTA MARA, Paz Andrs, Curso de Derecho In-
ternacional Pblico, op. cit., pg. 679: [] el hecho de que el ro Grande carezca
de un volumen de agua sufciente para ser utilizado por los habitantes de los dos
pases no autoriza a Mxico para imponer a los Estados Unidos restricciones que
estorben el desarrollo de su territorio o que priven a sus habitantes de un don de
que han sido dotados por la naturaleza y que se encuentra enteramente en su te-
rritorio. Admitir semejante derecho sera totalmente contrario al principio de que
los Estados Unidos ejercen la plena soberana sobre su territorio nacional. []
El caso que se presenta es nuevo [] A mi juicio, las normas, los principios y los
precedentes que existen en derecho internacional no imponen ninguna obligacin
como ningn compromiso a los Estados Unidos.
220
SALINAS ALCEGA, Sergio, Las aguas no martimas internacionales, op.
cit., pg. 317.
Este es el motivo de la denominacin que se le ha otorgado a esta
doctrina
228
.
En estos conceptos, los Estados de la parte superior de la
cuenca quedaran imposibilitados para realizar la generalidad de
los usos de las aguas, ya que es de esperar que todo aprovecha-
miento de las aguas merme su caudal, e incluso altere la oportuni-
dad de la escorrenta o su calidad.
Las postulaciones de este pensamiento, en lugar de posicio-
nar irrazonablemente a los Estados de aguas arriba, lo hace con
los de aguas abajo, pero el resultado es el mismo: una clara in-
equidad producto de la ruptura del equilibrio igualitario entre
Estados. Por ello tales argumentaciones resultan tan cuestiona-
bles como la misma teora Harmon, y son razones idnticas a las
que socavaban la validez de aquella la comunidad de intereses
de los Estados ribereos las que aconsejan el desecho de sta.
Si bien esta teora ha sido invocada reiteradas veces
229
, no
ha sido receptada jurisprudencialmente.
III) Doctrinas restrictivas de la soberana territorial
Mientras que las doctrinas HARMON y de la integridad terri-
torial absoluta adoptan posturas extremas o absolutistas, otros
pensamientos han procurado sostener conceptos de mayor razo-
nabilidad, donde se parte de la relatividad de la soberana terri-
torial de todos los Estados ribereos.
Es que los excesos en los que incurren las dos doctrinas ante-
riores, al conceder una plena libertad a los Estados situados en la
parte alta o en la parte baja del cauce del curso de agua interna-
cional, conducen a considerar que la solucin ms adecuada debe
basarse en un equilibrio entre los distintos intereses en presen-
cia, lo que de manera necesaria implica una limitacin a la sobe-
rana de todos los Estados ribereos, de forma que puedan hacer
uso del curso de agua pero de un modo y en una medida que sea
228
SALINAS ALCEGA, Sergio, voz Derecho Internacional de Aguas, en EMBID
IRUJO, Antonio, Diccionario de Derecho de Aguas, Iustel, Madrid, 2007, pg. 612.
229
As lo hizo Bolivia en el asunto del Ro Lauca, y Espaa en el asunto
del Lago Lans.
asunto del Ro Oder, en cuanto descansa en una concepcin de la
soberana de la que nicamente derivan derechos para el Estado
soberano, sin tener en cuenta que tambin se generan deberes a
su cargo.
II) Doctrina de la integralidad territorial absoluta
Esta teora se constituye como una postura diametralmente
opuesta a la doctrina Harmon, sosteniendo que un Estado debe
utilizar los cursos internacionales de agua de modo tal que no
afecte ni el caudal, ni el volumen ni la calidad de las aguas en el
territorio de los restantes Estados ribereos
225
.
Estas postulaciones propician que ningn Estado pueda al-
terar dentro de su territorio el rgimen natural de un ro cuando
ste desage en otro Estado, fundndose ello en que el Derecho
internacional establece que a ningn Estado le es permitido alte-
rar las condiciones naturales de su propio territorio en perjuicio
de las condiciones naturales del territorio de un Estado vecino
226
.
Con ello, los Estados ubicados aguas abajo pueden exigir a
los que se encuentran geogrfcamente aguas arriba la misma
cantidad y calidad de agua que les correspondera de acuerdo al
curso natural del ro
227
.
Ese volumen de agua que puede ser exigido en esas condicio-
nes de caudal y calidad, formara parte del territorio del Estado
ribereo situado en ese tramo inferior del cauce y, en consecuen-
cia, ste poseera una especie de derecho de veto respecto de cual-
quier uso del curso de agua que quisiese llevar a cabo un Estado
de la parte superior y que alterase esa cantidad y/o calidad del
agua que le correspondera al primero en condiciones normales.
225
y cuerpos de agua transfronterizos, op. cit., pg. 14.
226
227
SAUSER-HALL, George, Lutilisation industrielle des feuves internatio-
naux, Recueil des Cours, Academie de Droit International de La Haye, Leyde,
T. 83, vol. II, 1953.
se inclina por sostener que actualmente no tienen cabida aque-
llas teoras de principio del siglo XX que pretendan fundamentar
la utilizacin de los cursos de agua internacionales sobre la base
de trasplantar conceptos propios del Derecho privado como las
servidumbres o los condominios, argumentando el desarrollo de
conceptos restrictivos de la soberana desde la ptica especfca
del Derecho internacional en base a la idea de una comunidad de
intereses entre los Estados ribereos
233
.
2. Basadas en la comunidad de intereses de los Estados
Al igual que las teoras basadas en la traspolacin de insti-
tutos privados, la doctrina de la comunidad de intereses de los
Estados ribereos procura lograr un equilibrio en los intereses
de todos los Estados ribereos, de manera que todos ellos puedan
hacer uso del curso de agua de un modo y en una medida compa-
tible con los intereses de los dems.
QUEROL
234
entiende que el pensamiento jurdico contempor-
neo ha superado las anteriores teoras que hemos descripto, en
cuanto actualmente las relaciones entre Estados ribereos de un
curso de agua internacional se plantean desde una perspectiva
ms positiva que antao. Mientras antes se describa las rela-
ciones jurdicas entre los Estados ribereos desde un punto de
vista negativo, haciendo hincapi en las restricciones existentes
al aprovechar un recurso compartido, sealando lo que los Esta-
dos no pueden hacer, actualmente, el avance de los conocimien-
tos tcnicos y la necesidad de aprovechar de manera ms ptima
dichos recursos ante su escasez, han impulsado a los Estados a
233
MARA, Paz Andrs, Curso de Derecho Internacional Pblico, op. cit., pg. 680. Por
su parte, Sergio SALINAS ALCEGA (voz Derecho Internacional de Aguas, op. cit.,
pg. 613) sostiene que el traspaso al mbito internacional de las instituciones
del Derecho privado no resulta demasiado efectiva en cuanto a la solucin de los
problemas jurdicos planteados, y concluye que aunque nada impide que esas so-
luciones sean retenidas en un caso concreto, lo cierto es que no puede sostenerse
que exista una norma consuetudinaria con carcter general al respecto.
234
y cuerpos de agua transfronterizos, op. cit., pg. 14.
compatible con los intereses de los dems Estados concernidos
por ese curso de agua internacional
230
.
Dentro de las teoras que relativizan la plenitud soberana
de cada Estado sobre las aguas que surcan su territorio, las ms
antiguas recurran a conceptos del Derecho civil, fundamentn-
dose la cuestin en la actualidad en la comunidad de intereses
existentes entre los Estados ribereos de un curso internacional,
pudindose en consecuencia diferenciar doctrinas:
1. Basadas en institutos de Derecho privado
Algunas de las postulaciones que relativizan la potestad de
cada Estado sobre las aguas que cruzan su territorio han recu-
rrido a fguras propias del Derecho privado para explicar las res-
tricciones a las que estaran sometidos los Estados ribereos en
la utilizacin de los cursos de agua compartidos
231
.
Estas teoras tratan de explicar la limitacin al ejercicio de
la soberana de los Estados sobre las aguas compartidas a travs
del reconocimiento de instituciones como las servidumbres o el
derecho de vecindad como contenidos del Derecho de gentes, sos-
tenindose que el Estado ribereo de una corriente fuvial ten-
dr el derecho de realizar todos aquellos actos que no impliquen
para sus co-ribereos ms inconvenientes que las incomodidades
propias e inseparables a la vecindad, abstenindose de aquellos
que excedan tales exigencias, recurrindose en este sentido al
concepto de abuso de derecho.
Se ha sostenido que bajo esta concepcin es que Mxico y
los Estados Unidos suscribieron el Tratado sobre Distribucin de
Aguas Internacionales de 1944
232
, aunque la doctrina moderna
230
cit., pg. 320.
231
ANDRASSY, Juraj, Les Relations Internationales de Voisinage, Recueil
des Cours, Academie de Droit International de La Haye, Leyde, t. 79, vol. II,
1951, pgs. 77 y ss.; SAUSER-HALL, George, Lutilisation industrielle des feuves
internationaux, op. cit., pg. 555; DAHM, Georg, Vlkerrecht, Stuttgart, Kohl-
hammer, 1958, T. II, pgs. 541 y ss.
232
ANGLS HERNNDEZ, Marisol, Los cursos de agua compartidos entre
Mxico y los Estados Unidos de Amrica y la variable medioambiental. Una
aproximacin, en Anuario Mexicano de Derecho Internacional, vol. V, UNAM,
Mxico, 2006, pg. 109.
c) Los principios del Derecho internacional sobre uso
de cursos de aguas compartidos
I) Posibilidad de establecer principios generales en el Derecho
fuvial internacional
Hemos analizado cmo evolucion el Derecho fuvial inter-
nacional en relacin al uso de las aguas de los cursos comparti-
dos, dndose lugar a una sucesin de doctrinas que, partiendo de
una concepcin que blindaba el concepto soberana de un modo
absoluto, se concreta fnalmente una relativizacin del mismo en
funcin del inters comn que presentan los Estados ribereos
sobre un curso de agua compartido.
Esa comunidad de intereses, importa entonces que los Es-
tados no pueden ejercer su soberana territorial en forma des-
coordinada con los restantes ribereos, en cuanto ello implique
afectar los restantes intereses presentes en el caso. Justamente,
si bien no existe un ejercicio de soberana compartida sobre el
curso de agua en su totalidad, cada Estado debe ejercer su potes-
tad sobre su porcin territorial atendiendo los intereses comunes
que presenta con los restantes Estados sobre el curso como una
unidad, lo que impone una comunidad de intereses sobre un cur-
so que no es comunitario.
Este fue justamente el criterio que desde el comienzo advir-
ti la Comisin de Derecho Internacional al desarrollar sus labo-
res en relacin a los cursos de agua internacionales, que termina-
ran en la Convencin de New York de 1997. Es as como observ
que debera encontrarse un equilibrio entre la independencia de
los Estados ribereos y su consiguiente derecho soberano a be-
nefciarse de los recursos naturales ubicados en su territorio, y
la interdependencia que implican los cursos internacionales
237
.
Desde otra perspectiva, no debe olvidarse que tales intere-
ses no son otra cosa que una manifestacin del principio de igual-
dad entre los Estados y sus derechos a utilizar los recursos que
se presentan naturalmente en su territorio. Como analizamos
237
En este sentido, Anuario CDI, 1979-I, pg. 295; 1979-II, 2 parte, pg.
199; 1984-II, 2 parte, pg. 92. Este pensamiento surge con claridad de la ex-
presin del primer Relator de la Comisin que se avoc al tema, Richard D.
KEARNEY: el principio de soberana no har que en una orilla el nivel siga alto
cuando disminuye en la otra, conf. Anuario CDI, 1976-II, 1 parte, pg. 187.
reconocer una vinculacin entre ellos a travs de la nocin de
comunidad de intereses.
La idea de una comunidad de intereses de los Estados ribe-
reos se desarrolla inicialmente en la Resolucin relativa a la
reglamentacin internacional de los usos de los cursos de agua
internacionales, adoptada por el Instituto de Derecho Interna-
cional en su reunin de Madrid, en 1911
235
, siendo desarrollada
poco despus por el Tribunal Permanente de Justicia Internacio-
nal en su sentencia de 10 de septiembre de 1929, en el asunto de
la Jurisdiccin territorial de la Comisin Internacional del Oder.
Esta doctrina presenta como fortaleza indiscutible que ha
logrado a la vez compatibilizar el ejercicio de los derechos por
parte de los Estados ribereos de un curso de agua internacional
y evitar los inconvenientes de las que incorporan instituciones
iusprivatistas. Por esta razn es que la misma ha tenido recep-
cin tanto en las consideraciones de los expertos en la temtica
como es el caso de las Reglas de Helsinki, como en las confor-
maciones convencionales Convencin de Nueva York de 1997 y
jurisprudencial asunto del Ro Oder, asunto del Lago Lans,
desarrollndose a partir de su base los principales principios ju-
rdicos que en la actualidad, tal como analizaremos infra, domi-
nan el uso de las aguas compartidas internacionalmente
236
.
235
En esta reglamentacin, se estableca que Los Estados ribereos de
un mismo curso de agua internacional estn, los unos respecto de los otros, en
una dependencia fsica permanente que excluye la idea de una entera autono-
ma de cada uno de ellos sobre la seccin de la va natural sobre la que se pro-
yecta su soberana; Annuaire de lIDI, Session de Madrid, 1911, vol. 24, p. 366,
citado por SALINAS ALCEGA, Sergio, Las aguas no martimas internacionales,
op. cit., pg. 321.
236
SALINAS ALCEGA, Sergio, voz Derecho Internacional de Aguas, op. cit.,
pg. 613. Estos principios resultan los propios del uso equitativo y razonable, la
obligacin de no causar un perjuicio sensible, el deber general de cooperar o
la obligacin de proteger y preservar los cursos de agua.
misma y explica su causa o razn, su identifcacin y formulacin
se establece por induccin a travs de las reglas, y con ello la
distincin entre los principios y las reglas no es material sino for-
mal, siendo por ello los principios generales del Derecho una de
las fuentes jurdicas reconocida en los marcos internacionales
241
.
En este sentido se ha apuntado cmo estos principios cobran
especial relevancia con el protagonismo adquirido por los usos
de los cursos de agua internacionales distintos de la navegacin,
cuyo efecto privativo conlleva, o puede conllevar, una alteracin
de la cantidad o calidad de las aguas del curso de agua interna-
cional en detrimento de los derechos de otros Estados ribereos.
Y para evitar ese tipo de circunstancias es para lo que se esta-
blecen estos principios, que juegan como guas para la compati-
bilizacin adecuada y razonable de los intereses de los distintos
Estados concernidos por un curso de agua internacional
242
.
Si bien se ha sostenido que el particularismo que caracteri-
za al Derecho fuvial internacional difculta la induccin de nor-
mas generales con un contenido claro
243
, la prctica de suscribir
acuerdos bilaterales con similitudes de obligaciones y derechos
ha dado lugar a que se sostenga que existen normas de Dere-
cho consuetudinario al respecto
244
, observndose adems no slo
que es posible deducir normas generales de la jurisprudencia
241
DEZ DE VELASCO, Manuel, Instituciones de Derecho Internacional P-
blico, Tecnos, Madrid, 1999, pg. 105.
242
cit., pg. 340.
243
Antoni PIGRAU SOL (Generalidad y particularismo en el derecho de los usos de
los cursos de agua internacionales. Refexiones en torno al proyecto de artculos
de la Comisin de derecho Internacional, Bosch, Barcelona, 1994, pg. 28) ob-
serva en este sentido la diversidad fctica entre los cursos de aguas y entiende
que: Esta diversidad explica y alienta la gran cantidad de convenios existen-
tes, bien referidos a todos los ros contiguos o sucesivos, comunes a dos Estados,
bien a uno o ms ros determinados, o a uno o ms usos concretos, prctica que
se ha desarrollado en todos los continentes. Al mismo tiempo esa diversidad
justifca la escasez de convenios generales.
244
HAYTON, Robert, The formation of the Customary Rules of Interna-
tional Drainage Basins, en GARRETSON, Albert H., HAYTON, Robert, OLMSTEAD,
Cecil, The Law of International Drainage Basins, Oceana Publications, New
York, 1967, pgs. 378, 834 y ss.
anteriormente, cada Estado ostenta ab initio, en el momento
mismo de su conformacin institucional, un derecho a utilizar un
curso de agua existente en su territorio, derecho que es jurdica-
mente tan efectivo como el que idnticamente corresponde a los
dems Estados ribereos. Por ello, existiendo sendos derechos en
los Estados ribereos a utilizar un bien que ontolgicamente se
presenta con caractersticas de unidad en cuanto los usos en un
Estado impactan en los otros, desde una perspectiva axiolgica
y teleolgica es necesaria una solucin que asegure un uso equi-
tativo en base a la comunidad de intereses que surge de todo ello.
Para que esta comunidad de intereses sea efectiva, es me-
nester que los Estados acten bajo ciertas prcticas que posibili-
tan el respeto de los intereses recprocos que presentan sobre el
curso. De all que como seala SALINAS ALCEGA, la aceptacin de
la doctrina de la comunidad de intereses entre los Estados ribe-
reos como la ms idnea para fundamentar las reglas relativas
a los cursos de agua internacionales deriva en la existencia de
principios propios del Derecho de los cursos de agua internacio-
nales, los que les imponen a los ribereos una serie de lmites
en el ejercicio de sus derechos, que bsicamente responden a la
premisa de que al disfrutar de los mismos no se lesionen los de
otros Estados ribereos
238
.
Es que los principios en cuanto constituyen las bases o ru-
dimentos de una ciencia o arte
239
se conforman como criterios
fundamentales que informan el origen y desenvolvimiento de una
determinada legislacin que, expresados en reglas y aforismos, tie-
nen virtualidad y efcacia propia con independencia de las normas
formuladas en el plano positivo, y con ello, deben ser tenidos en
cuenta en el proceso de consolidacin e interpretacin de las nor-
mas jurdicas, sin perjuicio de las particularidades que se presen-
tan sin romper la tnica general y abstracta del orden jurdico
240
.
Al respecto, debe atenderse que aunque un principio no
es una regla jurdica propiamente dicha, sino que subyace a la
238
cit., pg. 340.
239
CABANELLAS DE TORRES, Guillermo, Diccionario Enciclopdico de Dere-
cho Usual, T. V-P-Q, Heliasta, Buenos Aires, 1981, pg. 412.
240
Diccionario Jurdico Espasa, Fundacin Toms Moro-Espasa Calpe,
Madrid, 1993, pg. 793.
ha sido adoptado por numerosos Estados a la hora de concertar
convencionalmente los usos de las aguas compartidas
247
.
En este sentido, Adela M.

AURA Y LARIOS DE MEDRANO
248
ana-
liza las prcticas de los Estados, la jurisprudencia y doctrina que
permiten aseverar la existencia consuetudinaria de una norma in-
ternacional que impone el uso equitativo y razonable, sealando
con mayor detalle dentro de las mismas las declaraciones de los
Estados durante el proceso codifcador que llev a la Convencin
de 1997; las posiciones de los Estados en las negociaciones diplo-
mticas previas a tal proceso codifcador; la prctica convencional
de los Estados no slo la anterior a la Convencin de New York,
sino tambin la posterior que han desarrollado incluso los Estados
que no son parte de la misma, recogiendo casi textualmente tal
convencin; las decisiones de tribunales internacionales; las de-
claraciones de principios y recomendaciones de diversos organis-
mos, conferencias y reuniones intergubernamentales; y numerosa
doctrina individual y colectiva.
De tal forma, a este principio del uso equitativo y razonable
ha acudido sistemticamente la jurisprudencia que ha resuelto
los confictos en la materia entre Estados sean estos nacionales,
o federados dentro de una nacin
249
.
247
Hugo MATIELLO y Robert D. HAYTON (Reglas de Helsinki, INCyTH-
INELA, Mendoza, 1976, pgs. 5 a 6), referen algunos casos en los que el princi-
pio en anlisis fue instrumentado o aplicado de manera implcita. Igualmente,
AURA Y LARIOS DE MEDRANO, Adela M., La Regulacin Internacional del Agua
Dulce. Prctica Espaola, op. cit., pg. 129.
248
AURA Y LARIOS DE MEDRANO, Adela M., La Regulacin Internacional del
Agua Dulce. Prctica Espaola, op. cit., pgs. 128 y ss. La prctica convencio-
nal tambin ha sido atendida en este sentido por Stephen M. SCHWEBEL (The
law of the non-navigational uses of International watercourses. Third Report on
the Law of the Non-navigational Uses of International Watercourses, Naciones
Unidas, Doc. A/CN.4/348, New York, 1982, pg. 76) quien observa una evolu-
cin desde acuerdos que distribuan cantidad de agua a acuerdos que establ-
ecen una gestin conjunta. En relacin a este aspecto ver tambin MCCAFFREY,
Stephen C., The law of the non-navigational uses of International watercourses.
Second report on the law of the non-navigational uses of international water-
courses, Naciones Unidas, Doc. A/CN.4/399 and Add.1 and 2, New York, 1986.
249
El anlisis de la jurisprudencia propia de confictos entre Estados fe-
derados en relacin al principio del uso equitativo y razonable lo desarrollare-
mos infra, al analizar el Derecho intrafederal de aguas. Debe atenderse que,
conforme observa el Relator Especial de la Comisin de Derecho Internacional
de Naciones Unidas Stephen M. SCHWEBEL (The law of the non-navigational
internacional y de la opinio gentium que prueban las resolucio-
nes de organismos internacionales e instituciones cientfcas
245
,
sino adems que el proceso codifcador que concluy en el texto
de la Convencin sobre el Derecho de los usos de los cursos de
agua internacionales para fnes distintos a la navegacin (apro-
bada por la Asamblea General de Naciones Unidas y abierta a la
frma mediante Resolucin 51/229, del 21 de mayo de 1997) ha
declarado o en su caso cristalizado algunos principios y nor-
mas consuetudinarias que ya existan al adoptarse tal conven-
cin y que determinan cmo han de utilizarse los cursos de agua
internacionales
246
.
Con ello, procuraremos resear los principales principios
jurdicos que resultan aplicables en materia de cursos de agua
internacionales:
II) Principio del uso equitativo y razonable
Dentro de los principios que arroja el Derecho internacional
sobre cursos compartidos se impone el que corresponde al uso
equitativo y razonable de las aguas.
Este principio, conforma una norma consuetudinaria que
ha impuesto la prctica de los Estados acompaada de la opinio
iuris sive necessitatis, lo que ha sido puesto de manifesto desde
hace tiempo en cuanto se ha observado que el referido principio
245
BARBERIS, Julio A., ARMAS PFIRTER, Frida M., QUEROL, Mara, Aplica-
cin de los principios de Derecho Internacional a la administracin de ros com-
partidos. Argentina con Paraguay y Uruguay, en EMBID IRUJO, Antonio (dir.),
El derecho de aguas en Iberoamrica y Espaa: cambio y modernizacin en el
inicio del tercer milenio, T. II, Civitas, Madrid, 2002, pg. 73.
246
AURA Y LARIOS DE MEDRANO, Adela M., La Regulacin Internacio-
nal del Agua Dulce. Prctica Espaola, Aranzadi, Navarra, 2008, pg. 110.
MCCAFFREY, Stephen C., SINJELA, Mpazi, The 1997 United Nations Conven-
tion on International Watercourses, American Journal of International Law,
vol. 92, 1998, pg. 106. En sentido similar, SALINAS ALCEGA, Sergio, La cuenca
hidrogrfca en la convencin sobre el derecho de los usos de los cursos de agua
internacionales para fnes distintos de la navegacin, de 21 de mayo de 1997,
en EMBID IRUJO, Antonio (dir.) y KLLING, Mario (coord.), Gestin del Agua y
descentralizacin poltica, Conferencia internacional de gestin del agua en
pases federales y semejantes a los federales (Zaragoza, 9-11 de junio de 2008),
Aranzadi, Navarra, 2009, pg. 549.
navegacin) a todo el ro, sin que se haya probado que tal derecho
est restringido convencionalmente en el caso en anlisis, con lo
que se entendi que la Comisin del Ro Oder tena jurisdiccin en
todas las secciones navegables del mismo.
En el asunto de la toma de aguas del Mosa
251
, la Corte Per-
manente de Justicia Internacional afrm la existencia de una
regla consuetudinaria segn la cual los Estados podan hacer lo
que bien quisiesen en sus respectivos territorios, siempre y cuan-
do no pusiesen en peligro el bienestar de los habitantes de los
dems Estados
252
.
Por su parte, la Corte Internacional de Justicia en asunto
del Estrecho de Corf
253
entendi que existen obligaciones esta-
tales a efectos de evitar daos a otros Estados que provienen
de principios generales y reconocidos, tales como consideraciones
elementales de humanidad y la obligacin de todo Estado de no
permitir que se utilice su territorio para fnes contrarios a los
derechos de otros Estados, aspectos que pueden vincularse con la
nocin de comunidad de intereses que hemos referido.
A su vez, de manera ms explcita puede verse el principio
en cuestin en el asunto del Lago Lans
254
, donde el tribunal ar-
bitral sostuvo, ms all de entender que Francia no necesitaba
del acuerdo previo de Espaa para realizar las obras proyecta-
das, la: ntima relacin entre la obligacin de tener en cuenta en
el curso de las negociaciones los intereses de la otra parte, por un
lado, y la obligacin de proteger estos intereses de forma razona-
ble en la solucin elegida, por otro.
251
Corte Permanente de Justicia Internacional, sentencia del 28 de junio
de 1937 en The Diversion of water from the Meuse, en Judgments, Orders and
Advisory Opinions, Serie A / B, n 70 - Serie C n 81, Leyde, 1937. En este con-
ficto, entre los Pases Bajos y Blgica, las partes discutan la legalidad de obras
realizadas en el contexto del Tratado de 1863.
252
LOPE BELLO, Nelson Geigel, Derecho Ambiental Internacional,
Equinoccio, Caracas, 1997, pg. 111.
253
Corte Internacional de Justicia, sentencia del 9 de abril de 1949 en
The Corfu Channel Case, Reports of Judgments, Advisory Opinions and Orders,
Lyde, 1949, pgs. 1 a 169. Este conficto, entre Gran Bretaa y Albania, trataba
de la responsabilidad de ste ltimo con motivo de las explosiones de buques
ingleses por causa de minas en el Estrecho de Corf.
254
Tribunal Arbitral en el Affaire du lac Lanoux, sentencia del 16 de no-
viembre de 1957, op. cit.
Dentro de la jurisprudencia internacional, diversos prece-
dentes, aunque no abordan expresamente el tema, permiten de-
ducir como principio consuetudinario el derecho al uso equitativo
y razonable de un curso de agua por los Estados ribereos, en
cuanto de todos ellos se desprende una limitacin a la soberana
de cada Estado en funcin de su coexistencia con los restantes
Estados, y, en particular la necesidad de conciliar los intereses
propios con los de los restantes Estados, lo que no es ms que el
concepto general que orienta el principio en anlisis.
En tal sentido, en el asunto de la Comisin del Ro Oder
250
,
puede apreciarse que la Corte Permanente de Justicia Internacio-
nal consider en funcin de la forma en que los Estados han apre-
ciado las situaciones concretas resultantes del hecho de que un
curso de agua atraviese o separe el territorio de ms de un Estado
y la posibilidad de dar cumplimiento a los requerimientos de jus-
ticia y las consideraciones de conveniencias que este hecho pone
de relieve, que sobre un ro internacional existe una comunidad de
intereses de los Estados ribereos que jurdicamente genera una
comunidad derechos entre los mismos que se extiende en funcin
del inters comn (que en ese caso refera particularmente a la
uses of International watercourses. Third Report on the Law of the Non-naviga-
tional Uses of International Watercourses, op. cit., pg. 7), este principio tiene
su origen en la prctica judicial de los pases federales, habiendo infuido desde
all al mbito internacional. Podemos sin embargo adelantar que este princi-
pio encuentra una importante aplicacin en la jurisprudencia norteamericana
sobre confictos entre Estados federados por aguas compartidas; en particular,
este desarrollo se produce a partir del asunto entre Kansas y Colorado por las
aguas del Ro Arkansas en 1907. Tambin puede referirse como un desarrollo
inicial la sentencia del Tribunal Federal Suizo en el asunto Aargau c. Zurich in
re Zwillikon Dam Case, sentencia del 12 de enero de 1878, op. cit. En la India
como veremos infra ha sido aplicado en el asunto por el ro Krishna y en el
asunto por el ro Narmada. En Argentina, la sentencia de la Corte Suprema de
Justicia de la Nacin en el asunto entre La Pampa y Mendoza por las aguas del
Ro Atuel, de 1987, pondr nfasis en la aplicacin de este principio de Derecho
internacional para la solucin del diferendo.
250
Corte Permanente de Justicia Internacional, Sentencia del 10 de se-
tiembre de 1929 en Case relating to the territorial jurisdiction of the Interna-
tional Comisin of the River Oder, op. cit. Este caso trat de un conficto entre
Alemania, Dinamarca, Francia, Gran Bretaa, Suecia, Checoslovaquia, Polonia,
donde las partes solicitaron la determinacin de las competencias de la Comisin
del Ro Oder, creada por el Tratado de Versalles, en relacin a los afuentes del
ro Oder Warthe y Netze que estn situados en territorio polaco.
la Corte recuerda que en el Derecho internacional moderno exis-
ten principios propios del uso de los cursos de agua internacional
para fnes distintos a la navegacin, y entiende que la desviacin
del curso producida por Eslovaquia ha vulnerado el derecho a una
parte equitativa y razonable del recurso natural del Danubio.
La Corte en el prrafo 147 de la sentencia consolida de ma-
nera indiscutible el reconocimiento expreso del principio del uso
equitativo y razonable, expresando que debe restablecerse el r-
gimen comn entre las partes, el que refeja de manera ptima
el concepto de la utilizacin comn de los recursos hdricos com-
partidos para el logro de los diversos objetivos mencionados en
el Tratado, en concordancia con el art. 5 prrafo segundo de la
Convencin sobre el Derecho de los usos de los cursos de agua
internacionales para fnes distintos a la navegacin, el que trans-
cribe expresamente.
Finalmente, la Corte en el prrafo 149 refere a la necesi-
dad de que las partes reanuden la cooperacin en el marco del
Tratado de 1977 a efectos de eliminar en la mayor medida posi-
ble las consecuencias de los ilcitos cometidos, implementando
de manera equitativa y razonable el proyecto nico y programa
multipropsito acordado.
Por otra parte, el principio en anlisis ha sido contemplado
en diversos documentos internacionales generales como una re-
gla en relacin a recursos naturales compartidos
257
.
En particular, las Reglas de Helsinki
258
establecen que Cada
Estado-cuenca tiene derecho, dentro de su territorio, a una parte
257
Principios 2 a 5 de la Declaracin de la Conferencia de las Naciones
Unidas sobre el Medio Humano (Estocolmo, 1972), art. 3 de la Resolucin rela-
tiva a la utilizacin de aguas internacionales no martimas ms all de la na-
vegacin del Instituto de Derecho Internacional de 1961, Art. IV de las Reglas
de Helsinki dadas en la 52 Conferencia de la Asociacin de Derecho Interna-
cional de 1966, Recomendacin 91 de la Conferencia de las Naciones Unidas
sobre el agua (Mar del Plata, 1977), art. 2.c del Convenio sobre la proteccin y
utilizacin de los cursos de agua transfronterizos y de los lagos internacionales
(Helsinki, 1992), art. 5 de la Convencin sobre el Derecho de los usos de los cur-
sos de agua internacionales para fnes distintos de la navegacin (Nueva York,
1997), entre otros.
258
Aunque estas reglas no importan necesariamente una norma interna-
cional, su origen y naturaleza de doctrina colectiva hace que puedan califcarse
como un elemento indicador de la opinio iuris en la materia.
Con mayor actualidad, cabe recordar el decisorio de la Corte
Internacional de Justicia en el asunto del Proyecto Gabckovo
Nagymaros
255
, de gran trascendencia en el anlisis del principio
de participacin equitativa y razonable
256
, sin perjuicio de otros
extremos que no corresponde analizar en este momento.
En particular, esta ltima sentencia que referimos invoca en
forma expresa el principio que analizamos, al considerar en su
prrafo 78 que la suspensin y retiro de consentimiento que rea-
liza Hungra no puede considerarse como renuncia a su derecho
bsico a una parte equitativa y razonable de los recursos de un
curso de agua internacional, con lo que la Corte considera ilcita
la actuacin de Eslovaquia al instrumentar la variante provisio-
nal C consentida en el Tratado en base a un contexto de opera-
cin conjunta y benefcio compartido que ya no exista.
Estos conceptos son reforzados en el prrafo 85, donde a la
vez de rechazar por su desproporcin la justifcacin eslovaca en
cuanto a la construccin de la variante C como contramedida,
255
Corte Internacional de Justicia, sentencia del 25 de septiembre de
1997 en Case concerning The Gabcikovo-Nagymaros Project, en Reports of
Judgments, Advisory Opinions and Orders, 1997, pg. 7. El caso es un conficto
entre Checoslovaquia (hoy Eslovaquia) y Hungra a partir de un Tratado cele-
brado en 1977 para la construccin y operacin de un sistema de compuertas
en el Danubio, y diversas soluciones provisionales que acordaron durante la
evolucin del asunto. Luego de que ambas partes emprendieran en 1978 un
proyecto comn por el Tratado referido, en 1989 Hungra alega un estado de
necesidad ecolgica y suspende y abandona los trabajos que le corresponda
segn el tratado. En 1991-1992 la entonces Repblica Checa y Eslovaca desa-
rrolla la solucin provisional C contemplada en el Tratado, la que consista
en construir una presa sobre el Danubio, con el consiguiente desvo de agua y
merma de caudal en Hungra. Mientras esto ltimo se desarrollaba, Hungra
dio por terminado el Tratado de 1977.
256
Adela M. AURA Y LARIOS DE MEDRANO (La Regulacin Internacional del
Agua Dulce. Prctica Espaola, op. cit., pgs. 160 y ss.) luego de analizar el
pronunciamiento de la Corte Internacional de Justicia en el asunto del Proyec-
to Gabckovo - Nagymaros, resalta que en el mismo la Corte sita de manera
concluyente el principio de utilizacin equitativa y razonable en un lugar pre-
eminente o cardinal entre las distintas normas y principios que rigen el uso de
los cursos de agua para fnes distintos a la navegacin, resaltando las repetidas
veces que la sentencia invoca tal principio, al que califca como derecho bsico o
fundamental, y que en la parte de la sentencia que la Corte califca como pres-
criptiva la misma sostiene que debe reestablecerse el rgimen comn en base
al art. 5.2 del Convenio de Nueva York de 1997.
Pero justamente ese reenvo a la equidad implica que la nor-
ma presenta un contenido genrico y casustico, que no puede ser
preciso ni exhaustivo
261
. En concreto, este principio procura que
los Estados ribereos accedan a una participacin que aunque
no igualitaria resulte equitativa y razonable en el marco de las
circunstancias fcticas del caso.
Es que la equidad no se condice necesariamente con la igual
participacin, en cuanto dicha equidad implica que en funcin de
las circunstancias concretas de cada caso puede determinarse en
la prctica el reconocimiento de derechos de alcance diferenciado
en cuanto al aprovechamiento del curso de agua, de modo que se
encuentre un equilibrio en la satisfaccin de los intereses de cada
Estado ribereo
262
.
No se desconoce el principio de igualdad entre los Estados,
pero en tal sentido se ha observado que los Estados gozan de un
derecho de igual acceso a los benefcios que pueden derivarse del
ro, aunque ello no signifca que el derecho de participacin sea
idntico para cada pas, debiendo todos los Estados acceder a los
benefcios en una proporcin razonable en razn de sus necesi-
dades.
263
Si bien existe la comunidad de intereses que supo verse en
el asunto de la Comisin del Ro Oder, no necesariamente los
intereses presentan idnticas exigencias para su consecucin. El
principio en anlisis, entonces, propicia as derechos de alcance
diferenciado con respecto al aprovechamiento de agua por parte
de cada Estado, acordando estos en funcin de las necesidades
de los mismos.
Pero esa participacin equitativa debe adems resultar ra-
zonable. La razonabilidad importa la consecucin de una utili-
zacin ptima del recurso compartido, tal como surge del citado
art. 5 de la Convencin de 1997, donde en concordancia con la in-
troduccin de dicho texto y como una particularizacin del princi-
pio en anlisis se indica expresamente que los Estados utilizarn
261
Agua Dulce. Prctica Espaola, op. cit., pg. 132.
262
SALINAS ALCEGA, Sergio, Las aguas no martimas internacionales,
op. cit., pg. 343.
263
partidos. Argentina con Paraguay y Uruguay, op. cit., pg. 77.
equitativa y razonable de los usos de una hoya de agua interna-
cional (art. IV).
La Convencin de Nueva York de 1997, por su parte, lo con-
templa en los siguientes trminos:
Art. 5 - Utilizacin y participacin equitativas y razonables
1. Los Estados del curso de agua utilizarn en sus territorios
respectivos un curso de agua internacional de manera equita-
tiva y razonable. En particular, los Estados del curso de agua
utilizarn y aprovecharn un curso de agua internacional con el
propsito de lograr la utilizacin ptima y sostenible y el disfru-
te mximo compatibles con la proteccin adecuada del curso de
agua, teniendo en cuenta los intereses de los Estados del curso
de agua de que se trate.
2. Los Estados del curso de agua participarn en el uso,
aprovechamiento y proteccin de un curso de agua internacio-
nal de manera equitativa y razonable. Esa participacin incluye
tanto el derecho de utilizar el curso de agua como la obligacin
de cooperar en su proteccin y aprovechamiento, conforme a lo
dispuesto en la presente Convencin.
En relacin a la naturaleza y contenido de este principio, se
ha observado que el mismo ms que un mero principio de equi-
dad resulta ms concretamente una norma jurdica que reenva
al principio de equidad
259
, es decir, es el orden jurdico quin dis-
pone que se aplique la equidad
260
.
259
BARBERIS, Julio, Los recursos naturales compartidos entre Estados y
el Derecho Internacional, Tecnos, Madrid, 1979, pg. 38. MCCAFFREY, Stephen
C., The Law of International Watercourses. Non-Navigational Uses, op. cit.,
pg. 344.
260
La diferencia que sealamos no es menor, en cuanto se seala que
la equidad, es decir, el sentimiento comn de lo justo y de lo injusto, no es en
materia internacional norma jurdica por s sola. Consecuentemente, salvo el
caso de la equidad secundum legem, o cuando el tribunal internacional est
expresamente autorizado a juzgar ex aequo et bono, no corresponde recurrir a la
misma para resolver una cuestin de Derecho internacional, debiendo excluirse
la aplicacin tanto de la equidad contra legem en cuanto contraria a normas
consuetudinarias o convencionales como de la praeter legem en cuanto no
existe norma vlida. Esto ltimo, en cuanto si el Derecho internacional tiene
lagunas, signifca que los Estados no tienen obligaciones que observar o dere-
chos que proteger, y la equidad no es capaz de crearlos. Conf., CONFORTI, Bene-
detto, Derecho Internacional, op. cit., pg. 69.
de agua; e) Los usos actuales y potenciales del curso de agua;
f) La conservacin, la proteccin, el aprovechamiento y la econo-
ma en la utilizacin de los recursos hdricos del curso de agua y
el costo de las medidas adoptadas al efecto; g) La existencia de
alternativas, de valor comparable, respecto del uso particular
actual o previsto, aclarando en el numeral 3 de ese precepto
que el peso que se asigne a cada factor depender de su im-
portancia en comparacin con la de otros factores pertinentes;
debindose examinar conjuntamente todos los factores perti-
nentes y llegar a una conclusin sobre la base del conjunto de
esos factores para determinar qu constituye una utilizacin
equitativa y razonable.
Las Reglas de Helsinki, por su parte, establece en su art. V.2
que los factores relevantes que se han de considerar incluyen, si
bien no en forma limitativa, los siguientes:
a) La geografa de la cuenca, que incluye particularmente
la extensin del rea de drenaje correspondiente al territorio de
cada uno de los Estados de la cuenca.
b) La hidrologa de la cuenca, que incluye en forma particu-
lar la contribucin de agua por parte de cada uno de los Estados
de la cuenca.
c) El clima que infuye en la cuenca.
d) La utilizacin anterior de agua de la cuenca, que incluye
en particular la utilizacin existente.
e) Las necesidades sociales y econmicas de cada Estado de
la cuenca.
f) La poblacin que depende de las aguas de la cuenca en
cada Estado.
g) Los costos comparativos de medios alternativos para sa-
tisfacer las necesidades econmicas y sociales de cada Estado de
la cuenca.
h) La disponibilidad de otros recursos.
i) El evitar el derroche innecesario en el uso de las aguas de
la cuenca.
j) la posibilidad de compensacin a uno o ms Estados de la
cuenca, como un medio de dirimir los confictos entre usos.
k) El grado en el que se pueden satisfacer las necesidades
de un Estado sin causar perjuicio sustancial a otro Estado de la
cuenca.
y aprovecharn un curso de agua internacional con el propsito
de lograr la utilizacin ptima y sostenible y el mximo disfrute
compatible con la proteccin adecuada del curso de agua, tenien-
do en cuenta los intereses de los Estados del curso de agua de
que se trate.
Es decir, la participacin es equitativa en orden a los inte-
reses de los Estados, y razonable si, atendiendo dichos intereses,
se logra un aprovechamiento optimo y sostenible del curso, lo que
conlleva obligaciones de cooperacin en la proteccin y aprove-
chamiento del curso.
Acorde a este razonamiento, el principio de participacin
equitativa y razonable nos enrola necesariamente en las doctri-
nas restrictivas de la soberana territorial, en cuanto conlleva
sobre cada uno de los Estados ribereos tanto un derecho como
una obligacin: el derecho de todo Estado ribereo a utilizar y a
benefciarse de la porcin o parte del curso de agua internacional
que se encuentra en su territorio; y la obligacin de hacerlo de
manera que dicha utilizacin sea equitativa y razonable, esto es,
sin sobrepasar los lmites de su derecho a una utilizacin equi-
tativa y sin privar, por tanto, a otros Estados de su derecho tam-
bin a una utilizacin equitativa
264
.
Es por ello que los textos que han procurado normativizar el
principio del uso equitativo y razonable contemplan una serie de
criterios orientadores a efectos de considerar la solucin equita-
tiva y razonable de cada caso.
As, el art. 6.1 de la Convencin de 1997 procura enume-
rar orientativamente los factores pertinentes en una utilizacin
equitativa y razonable, estableciendo que: la utilizacin de ma-
nera equitativa y razonable de un curso de agua de conformidad
con el art. 5 requiere que se tengan en cuenta todos los factores y
circunstancias pertinentes, entre otros: a) Los factores geogrf-
cos, hidrogrfcos, hidrolgicos, climticos, ecolgicos y otros fac-
tores naturales; b) Las necesidades econmicas y sociales de los
Estados del curso de agua de que se trate; c) La poblacin que
depende del curso de agua en cada Estado del curso de agua;
d) Los efectos que el uso o los usos del curso de agua en uno de los
Estados del curso de agua produzcan en otros Estados del curso
264
la obligacin estatal de notifcar a los dems Estados de ciertos
peligros para ellos.
En materia de cursos internacionales, este principio fue es-
pecifcado en cuanto a que no deban producirse daos sensibles
a partir de la antes mencionada sentencia arbitral de 1957 en el
asunto del Lago Lans entre Francia y Espaa, donde se refri
a un principio que prohbe al Estado de aguas arriba alterar las
aguas de un ro en condiciones que perjudiquen de manera grave
al Estado de aguas abajo
269
. Con ello, los Estados deben soportar
las incomodidades de carcter menor que se ocasionen como pro-
ducto de la vecindad
270
.
La necesidad de un dao de entidad para activar el princi-
pio en anlisis tambin est presente en la decisin de la Corte
Internacional de Justicia sobre el establecimiento de una medi-
da cautelar en el asunto del Ro Uruguay
271
, donde se sostuvo
que: en opinin de la Corte, las constancias del caso no contie-
nen ningn elemento que pruebe que la decisin del Uruguay
de autorizar la construccin de las plantas generara un riesgo
inminente de perjuicio irreparable para el medio acutico del Ro
Uruguay o para los intereses econmicos y sociales de las po-
blaciones ribereas establecidas en el margen argentino del ro;
[] la Argentina no ha convencido a la Corte que la construccin
de las plantas implicara un perjuicio irreparable para el medio
ambiente; que tampoco se ha probado que la construccin de las
plantas representara un riesgo de perjuicio econmico y social
irreparable; que por otra parte, la Argentina no ha probado que
la simple suspensin de la construccin de las plantas, en espe-
ra de una decisin defnitiva sobre el fondo, sera susceptible de
269
Tribunal Arbitral en el Affaire du lac Lanoux, sentencia del 16 de no-
viembre de 1957, op. cit., pg. 308. Esta cualifcacin del dao tambin estaba
presente en el Trail smelter case, op. cit., donde el tribunal arbitral refera a
las consecuencias graves (serious consequences) de la explotacin de la fun-
dicin.
270
271
Corte Internacional de Justicia, orden del 13 de julio de 2006 en Case
concerning pulp mills on the River Uruguay, Request for the indication of provi-
sional measures, General List n 135, en el conficto entre Argentina y Uruguay
con motivo de las pasteras sobre el Ro Uruguay.
El peso que se ha de dar a cada factor especfca el art.
V.3 estar determinado por su importancia en comparacin con
la de los otros factores relevantes. Al determinar qu es una par-
ticipacin razonable y equitativa se han de considerar todos los
factores relevantes en forma conjunta y se ha de alcanzar una
conclusin basada en la totalidad.
III) Obligacin de no causar perjuicio sensible
Este segundo principio no es otra cosa que el principio ge-
neral del Derecho referido en la mxima latina sic utere tuo ut
alienum non laedas
265
.
En materia de Derecho internacional, desde una inicial ca-
sustica ambiental, la sentencia del Tribunal Arbitral que enten-
di en 1941 en el asunto de la Fundicin Trail
266
entre Canad y
Estados Unidos recurri a esta mxima para indicar que ningn
Estado tiene derecho de usar o permitir el uso de su territorio de
tal manera que se causen daos por emisiones en el territorio de
otro Estado o en las propiedades o personas del mismo
267
.
Igual concepto aplic en 1949 la Corte Internacional de Jus-
ticia en el ya referido asunto del Estrecho de Corf
268
para fundar
265
El Relator Especial de la Comisin de Derecho Internacional de Na-
ciones Unidas Stephen M. SCHWEBEL (The law of the non-navigational uses of
International watercourses. Third Report on the Law of the Non-navigational
Uses of International Watercourses, op. cit., pg. 92) formula la referencia al
principio responsibility for apreciable harm aplicado a los cursos de agua in-
ternacionales a partir de esta mxima romana.
266
Tribunal Arbitral en el Trail smelter case, sentencias del 16 de abril de
1938 y 11 marzo de 1941, op. cit.
267
A pesar de que en general se vincula este precedente al reconocimiento
del deber general de no daar a terceros Estados que existe en el derecho inter-
nacional, autores como Trinidad LZARO CALVO (Derecho Internacional del Me-
dio Ambiente, Atelier, Barcelona, 2005, pgs. 94 y ss.), siembran dudas sobre la
aplicacin de tal principio en materia especfcamente medioambiental, desco-
ciendo la regla por la cual lo general todo dao incluye lo particular daos al
ambiente. An as, este autor (en pg. 234) entiende que la evolucin ocurrida
a partir del principio 21 de la Declaracin de Estocolmo se ha conformado una
norma consuetudinaria que establece la prohibicin de daar el ambiente de
otros Estados.
268
The Corfu Channel Case, op. cit.
es una exigencia para asegurar que realmente exista un inte-
rs jurdico vulnerado que justifque la intervencin tendiente
a evitar inconvenientes a los restantes Estados ribereos, evi-
tndose que vagas alteraciones terminen por impedir toda ac-
tividad en salvaguarda de un status quo que impide todo nuevo
desarrollo
274
.
En materia especfca de ros interestaduales el principio ha
sido reconocido por diversos tratados bilaterales, ejemplo de los
cuales refere la doctrina especializada
275
. Sin embargo, se ha
observado que en esta materia el principio en anlisis se relacio-
na fundamentalmente a las cuestiones de calidad de las aguas
o de impacto ambiental, pero no as a las propias de la regula-
cin de caudales, donde acta encauzado por el principio de la
General, Documentos Ofciales, 59 perodo de sesiones Suplemento N 10
(A/59/10), Naciones Unidas, New York, 2004, pg. 190 observa en el Captulo
VII sobre Responsabilidad internacional por las consecuencias perjudiciales de
actos no prohibidos por el Derecho internacional (responsabilidad internacional
en caso de prdida causada por un dao transfronterizo resultante de activida-
des peligrosas), que: una prdida determinada, en un momento determinado,
podra no considerarse sensible porque, en ese momento preciso los conoci-
mientos cientfcos o la valoracin hecha por el hombre tal vez han considerado
tolerable esa prdida. Sin embargo, algn tiempo ms tarde esta opinin podra
cambiar y la misma prdida ser considerada entonces un dao sensible .
274
cit., pg. 350. Contrariamente, Julio A. BARBERIS, Frida M. ARMAS PFIRTER y
Mara QUEROL (Aplicacin de los principios de Derecho Internacional a la ad-
ministracin de ros compartidos. Argentina con Paraguay y Uruguay, op. cit.,
pg. 77) entienden que el dao sensible no requiere una magnitud considerable,
bastando que pueda ser constatado objetivamente. Por nuestra parte, no com-
partimos esta ltima opinin, en cuanto la falta de constatacin objetiva es en
realidad una ausencia de dao, no teniendo explicacin lgica la califcacin del
mismo como sensible si no es para signifcar una magnitud relativa lo sufcien-
temente notoria (al menos ms que la mera constatacin objetiva) para generar
un inters jurdico.
275
y cuerpos de agua transfronterizos, op. cit., pg. 17. Por su parte, Antoni PIGRAU
SOL (Generalidad y particularismo en el derecho de los usos de los cursos de
agua internacionales. Refexiones en torno al proyecto de art.s de la Comisin
de derecho Internacional, op. cit., pg. 59) enumera diversos instrumentos y
documentos internacionales al respecto.
borrar o de reparar las pretendidas consecuencias econmicas y
sociales que le adjudica a los trabajos de construccin. [] que la
Argentina no ha provedo hasta el momento pruebas que sugie-
ran que la contaminacin que eventualmente generara la pues-
ta en funcionamiento de las plantas sera de naturaleza tal que
podra causar un perjuicio irreparable al Ro Uruguay.
En la prctica de los Estados, algunas convenciones se han
referido tambin a un dao sensible (signifcant), grave (se-
rious) o sustancial (substantial) como el umbral o lmite ms
all del cual pueden nacer pretensiones jurdicas
272
.
La determinacin del dao sensible supone tanto unos cri-
terios fcticos y objetivos en orden a la cuantifcacin de la gra-
vedad material del dao como un juicio de valor que depende
de las circunstancias del caso y del momento en que se form ese
juicio
273
. La valoracin as practicada no debe perder de vista que
272
Informe de la Comisin de Derecho Internacional, 56 perodo de se-
siones (3 de mayo a 4 de junio y 5 de julio a 6 de agosto de 2004), en Asam-
blea General, Documentos Ofciales, 59 perodo de sesiones Suplemento N 10
(A/59/10), Naciones Unidas, New York, 2004, pg. 190, en el Captulo VII sobre
Responsabilidad internacional por las consecuencias perjudiciales de actos no
prohibidos por el Derecho internacional (responsabilidad internacional en caso
de prdida causada por un dao transfronterizo resultante de actividades peli-
grosas) cita como ejemplos: la Convencin para regular las actividades relacio-
nadas con los recursos minerales antrticos, y la Convencin sobre evaluacin
del impacto ambiental en un contexto transfronterizo, adems del Convenio
de Nueva York de 1997. Tambin ha sido contemplado en el proyecto de con-
vencin sobre el uso industrial y agrcola de los ros y lagos internacionales,
preparado por el Comit Jurdico Interamericano en 1965 (Organizacin de los
Estados Americanos, Ros y Lagos Internacionales, 4 ed., en 1971), las Normas
de Helsinki sobre el uso de las aguas de los ros internacionales de la Asocia-
cin de Derecho Internacional, el art. 21 de las Normas [revisadas] de la Aso-
ciacin de Derecho Internacional sobre la utilizacin equitativa y el desarrollo
sostenible de las aguas (dcimo proyecto, de febrero de 2004), la Resolucin
2995 (XXVII) de la Asamblea General, de 15 de diciembre de 1972, relativa a
la cooperacin entre los Estados en el campo del medio ambiente; la Recomen-
dacin del Consejo de la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmico
(OCDE) sobre los principios relativos a la contaminacin transfronteriza, 1974,
el Memorando de intenciones entre Estados Unidos y Canad sobre la contami-
nacin atmosfrica transfronteriza, de 1980, el art. 7 del Acuerdo de 1983 entre
Mxico y Estados Unidos para la cooperacin en la solucin de los problemas
ambientales en la zona fronteriza.
273
Informe de la Comisin de Derecho Internacional, 56 perodo de se-
siones (3 de mayo a 4 de junio y 5 de julio a 6 de agosto de 2004), en Asamblea
conficto, lo cierto es que desde cierta perspectiva ambos precep-
tos referen a una misma cuestin, siendo necesario en tal caso
compatibilizar su contenido frente a su aplicacin prctica.
Es que en realidad, los daos sensibles en uno de los Estados
pueden resultar una consecuencia del uso del curso de agua por
otro de los Estados, y de all que no podamos evitar advertir que
las eventuales consecuencias daosas pueden e incluso deben
ser alcanzadas dentro del concepto de uso equitativo y razonable.
Dicho de otra manera, el hecho de que las condiciones natu-
rales o iniciales de un Estado de la cuenca con la consiguiente
disponibilidad de agua (en caudal, volumen y calidad) original, o
inicial a partir de determinado momento tomado como punto de
partida en el anlisis se vean mermadas por la disminucin o
alteracin del fujo o de la calidad ante el uso que se realiza aguas
arriba, es algo que puede presentarse claramente, sin que necesa-
riamente tal merma y sus consecuencias en cuanto altera no slo
las condiciones in natura del ro, sino tambin los usos actuales y
potenciales que pueden darse deba califcarse como dao.
Si nos enrolamos en las doctrinas que relativizan la sobera-
na de los Estados ribereos, no puede admitirse que ningn Es-
tado de la cuenca tenga un derecho absoluto a mantener el curso
sin atender la comunidad de intereses presentes en el mismo; por
el contrario, slo acudiendo a la doctrina de la integridad terri-
torial absoluta puede entenderse que se catalogue como dao a
las alteraciones ecosistmicas o productivas que sean consecuen-
cia de la variacin de la calidad o cantidad inicial del curso, con
motivo del uso del mismo.
Esta correlacin entre ambos principios no es nueva, e in-
cluso gener desacuerdos en el proceso de codifcacin que arrib
al texto de la Convencin de Nueva York de 1997. AURA Y LARIOS
DE MEDRANO nos seala los debates que existieron entre los Es-
tados en el proceso codifcador, y que hoy se mantiene dentro
de cierta doctrina, en cuanto a qu principio prevalece frente al
otro, e incluso se enrola entre aquellos que entienden que el uso
equitativo y razonable importa el principio cardinal del Derecho
internacional, y por tanto debe priorizarse frente al del no dao
sensible
278
.
278
AURA Y LARIOS DE MEDRANO, Adela M., La Regulacin Internacional
del Agua Dulce. Prctica Espaola, op. cit., pgs. 95, 128, 160 y ss., 170 y ss.
participacin equitativa y razonable
276
, aspecto que analizare-
mos ms adelante al considerar la relacin entre los principios
del uso equitativo y razonable y del no perjuicio sensible.
Dentro de jurisprudencia interna de tribunales nacionales
que como en el caso argentino resuelven confictos sobre cursos
de aguas compartidos en las relaciones de los Estados federados
que integran un Estado federal, existen diversos pronunciamien-
tos que adoptan este principio como fundamento jurdico a los
decisorios
277
.
El principio del no harm ha sido contemplado en la Conven-
cin de las Naciones Unidas de 1997 en los siguientes trminos:
Art. 7 - Obligacin de no causar daos sensibles
1. Los Estados del curso de agua, al utilizar un curso de
agua internacional en sus territorios, adoptarn todas las me-
didas apropiadas para impedir que se causen daos sensibles a
otros Estados del curso de agua.
2. Cuando a pesar de ello se causen daos sensibles a otro
Estado del curso de agua, el Estado cuyo uso los cause deber, a
falta de acuerdo con respecto a ese uso, adoptar todas las medi-
das apropiadas, teniendo debidamente en cuenta lo dispuesto en
los arts. 5 y 6 y en consulta con el Estado afectado, para eliminar
o mitigar esos daos y, cuando proceda, examinar la cuestin de
la indemnizacin.
IV) Vinculacin entre el uso equitativo y razonable y el principio
sic utere tuo ut alienum non laedas
Si bien por lo general se plantea la existencia del principio
del uso equitativo y razonable como algo autnomo del principio
de la prohibicin de causar un dao sensible, e incluso se procura
determinar la preeminencia de uno sobre otro ante un eventual
276
Agua Dulce. Prctica Espaola, op. cit., pgs. 167 y ss.
277
Infra, analizaremos la correspondiente jurisprudencia en la materia
originada en pases federales. Al igual que en el caso del principio del uso equi-
tativo y razonable, la jurisprudencia interna de los Estados federales ha forma-
do parte de los antecedentes de conformacin de la norma internacional. Ver
en este sentido SCHWEBEL, Stephen M., The law of the non-navigational uses of
International watercourses. Third Report on the Law of the Non-navigational
Uses of International Watercourses, op. cit., pg. 92.
An as, reconocemos que incluso existiendo un uso equita-
tivo y razonable pueden producirse daos sensibles que deban
encauzarse conforme regula el Derecho. Seran aquellos casos en
que las actividades de un Estado conllevaran un perjuicio hacia
los restantes que no derivan del uso compartido del curso en s
mismo, sino de situaciones conexas a tal uso (como ocurrira con
la inundacin territorial que ocasiona una presa, o el vertimiento
de sustancias indebidas
282
, lo que excede el simple uso del curso
de agua).
La Convencin de Nueva York de 1997 se ha preocupado en
coordinar ambos principios a travs del art. 7.2, que hemos tras-
cripto supra y al cual remitimos. Las Reglas de Helsinki, por su
parte, muestran la interrelacin referida cuando contemplan en-
tre los factores relevantes para establecer el uso equitativo y razo-
nable al grado en el que se pueden satisfacer las necesidades de un
Estado sin causar perjuicio sustancial a otro Estado de la cuenca.
V) Obligacin de cooperacin. La informacin y consulta
El deber de cooperar ha sido sealado como un principio
general del Derecho internacional reconocido en numerosos
naturales compartidos permitiendo un desarrollo econmico sustentable, que
conviene tener particularmente en cuenta la dependencia de las Partes res-
pecto de la calidad de las aguas del ro Uruguay en tanto que ste constituye
para ellas una fuente de sustentos y de desarrollo econmico; que, desde esta
perspectiva, debe tenerse en cuenta la necesidad de garantizar la proteccin
continua del medio ambiente del ro as como el derecho al desarrollo econmico
de los Estados ribereos .
282
Stephen C. MCCAFFREY (The law of the non-navigational uses of Inter-
national watercourses. Fourth report on the law of the non-navigational uses of
international watercourses, Naciones Unidas, Doc. A/CN.4/412 and Add.1 and
2, New York, 1988, pg. 241) sostiene en razn de la importancia creciente de
la cuestin ambiental que los usos del agua que causan perjuicio apreciable
de contaminacin para otros Estados del curso de agua y para el medio am-
biente bien podran considerarse per se inequitativos e irrazonables, aspecto
que entiende especialmente vlido cuando se trata de perjuicios causados por
contaminantes txicos y persistentes, habida cuenta de los efectos graves y de
larga duracin de esas sustancias. Este aspecto, vincula claramente este tema
con el principio que impone la obligacin de proteger y preservar el curso de
agua, que analizaremos ms adelante.
MCCAFFREY
279
observa en este sentido que al igual que puede
sostenerse la ocurrencia de un dao en el Estado de aguas aba-
jo por la merma que implica el consumo en el Estado de aguas
arriba, tambin puede sostenerse un dao en el Estado de
aguas arriba por la limitacin de los usos a favor del otro Estado,
lo que importa un problema de naturaleza recproca que impi-
de considerar al dao como criterio decisivo, debiendo ser ms
bien el objetivo encontrar un equilibrio donde resulta el menor
dao para cada una de las partes, o una compensacin entre ellas
si tal equilibrio no estuviera presente.
Por nuestra parte, entendemos que ambos principios no
constituyen sino facetas instrumentales de un concepto mayor,
cual es la comunidad de intereses que surge entre los Estados
que resultan jurdicamente pares ante un recurso compartido.
Con ello, los Estados han de utilizar el curso compartido de ma-
nera equitativa y razonable, lo que de por s conlleva a cambios
del status quo inicial o in natura, sin que tales cambios aunque
sean sensibles, en cuanto resultan lcitos, importen un dao
280
.
La vinculacin entre ambos principios uno referido a la uti-
lizacin antrpica del recurso, y el otro a la prevencin y repara-
cin de las consecuencias daosas de tal uso no es ms que una
consecuencia del concepto de desarrollo sostenible, que importa
conjugar en una nica accin estadual el desarrollo productivo y
social con el mantenimiento o proteccin ambiental, concepto que
no es extrao al Derecho de los cursos de agua internacionales
281
.
Contrariamente, Sergio SALINAS ALCEGA (Las aguas no martimas internacio-
nales, op. cit., pg. 352) entiende que la ambigedad del texto de la Convencin
de 1997 permite argumentaciones contradictorias; an as, seala que existen
elementos sufcientes para inclinarse por la priorizacin de la utilizacin equi-
tativa.
279
MCCAFFREY, Stephen C., The Law of International Watercourses. Non-
Navigational Uses, op. cit., pg. 327.
280
En este sentido, destacamos que en el ya citado asunto del Proyecto
Gabckovo - Nagymaros, op. cit., la Corte Internacional de Justicia analiz un
caso referido al desvo de un curso sin referir al dao que ello ocasionaba, sino
en base al concepto de equidad y razonabilidad en el uso.
281
Corte Internacional de Justicia, orden del 13 de julio de 2006 en Case
concerning pulp mills on the River Uruguay, Request for the indication of pro-
visional measures, op. cit., con motivo del conficto entre Argentina y Uruguay,
sostuvo en este sentido que: el presente caso pone en evidencia la importancia
de asegurar la proteccin en el terreno del medio ambiente, de los recursos
compartido que se practicar en otro Estado ha de causar un
impacto sensible en su territorio o si se amolda al uso equitativo
y razonable del ro, debe contar previamente con la informacin
del proyecto en cuestin y la posibilidad de opinar al respecto
286
.
AURA Y LARIOS DE MEDRANO
287
entiende en este sentido que
relacionadas con los principios de uso equitativo y razonable y de
la prohibicin de causar dao sensible aparecen tres obligaciones
hacia los restantes Estados ribereos que integran el deber de
informar: a) informar cualquier cambio acaecido y relevante de
las circunstancias a tener en cuenta en la realizacin objetiva
de la norma de la utilizacin equitativa y razonable; b) notifcar,
antes de proceder a su ejecucin, todo proyecto de nuevo uso o
medida que pueda causar un efecto perjudicial sensible en otro
Estado; y c) comunicar rpidamente cualquier accidente o situa-
cin de emergencia que pueda afectar a otros Estados.
Lamentablemente, la reciente jurisprudencia en la mate-
ria ha desnaturalizado en parte la efcacia de este principio, en
cuanto en el asunto de las pasteras sobre el Ro Uruguay
288
la
Corte Internacional de Justicia ha dado lugar a una aplicacin
meramente simblica de esta exigencia, impactando regresiva-
mente en la confguracin de sta mxima, al entender que la
constatacin de las obligaciones de informar, notifcar y negociar
por parte de Uruguay no genera ningn otro tipo de consecuencia
ms all de la mera constatacin del incumplimiento
289
.
Sin embargo, en las ms recientes manifestaciones del De-
recho internacional referido a cuerpos hdricos, como resultan el
Convenio de Helsinki de 1992 y la Convencin de Nueva York de
Espaola de Derecho Internacional, 1962, pg. 86; SALINAS ALCEGA, Sergio, Las
aguas no martimas internacionales, op. cit., pg. 358.
286
287
288
Case concerning pulp mills on the River Uruguay, en Reports of Judgments,
Advisory Opinions and Orders, 2010, pg. 14.
289
Un anlisis crtico de este pronunciamiento lo hemos expuesto en
SALINAS ALCEGA, Sergio y PINTO, Mauricio, Acotaciones a la sentencia de la Cor-
te Internacional de Justicia en el caso de las papeleras sobre el Ro Uruguay,
Revista de Derecho Ambiental, AbeledoPerrot, n 30, abril-junio 2012, pg. 77.
documentos internacionales
283
, referencindose al mismo en las
relaciones vecinales entre Estados como un deber que resulta co-
rolario de la soberana territorial de cada Estado, la que exige
que en tales relaciones los Estados no slo se eviten situaciones
en su territorio que puedan perjudicar a sus pares (contenido
negativo), sino que adems impone un contenido positivo como
expresin de cooperacin transfronteriza para el cumplimiento
de objetivos e intereses comunes
284
.
Por ello, entendemos que adquiere especial relevancia en
materia de cursos internacionales, donde la comunidad de in-
tereses que fue observada en el ya citado asunto de la Comisin
del Ro Oder impone una relacin necesaria entre los Estados
ribereos.
Resulta fcilmente comprensible que en tal esquema de co-
munin de intereses sobre un curso compartido, donde las accio-
nes y usos en un territorio impactan en los restantes debido a la
movilidad del recurso, la cooperacin se confgura como una ins-
tancia necesaria para una efcaz aplicacin de los principios del
uso equitativo y razonable y de la prohibicin del dao sensible.
En materia propia del Derecho de los cursos de aguas inter-
nacionales se ha sealado como manifestacin instrumental del
principio de cooperar a la obligacin de informacin y consulta
que los convenios entre las naciones contemplaron a partir del si-
glo XIX
285
, lo que es plenamente comprensible en cuanto para que
un Estado ribereo pueda determinar si un uso del curso de agua
283
cit., pg. 353.
284
285
Este es el caso de la Convencin sobre el desarrollo de obras hidro-
elctricas que afecten ms de un Estado (Ginebra, 1923), la que establece en el
art. 4 la obligacin de los Estados que deseasen llevar a cabo actividades para
el desarrollo de la energa hidrulica que pudiesen causar perjuicios graves
a otros Estados partes de emprender negociaciones para establecer acuerdos
que permitiesen que esas actividades fuesen llevadas a cabo. Del mismo modo,
estos deberes aparecen en el art. 5 de la Resolucin relativa a la utilizacin de
aguas internacionales no martimas ms all de la navegacin del Instituto
de Derecho Internacional de 1961. En la actualidad existe consenso en cuanto
a que esta obligacin resulta un principio general de Derecho internacional
que conforma una regla consuetudinaria, conf. MARTNEZ-AGULLO Y SANCHIS,
Luis, Los tratados y la costumbre en el derecho fuvial internacional, Revista
en la obligacin de negociar
292
, en cuanto medio instrumental
que permite establecer la equidad y razonabilidad del uso del
curso de agua.
Debemos recordar que negociar no importa necesariamente
la obligacin de acordar, pero s de desarrollar de buena fe accio-
nes tendientes a alcanzar el acuerdo. Es por ello una obligacin
de medios, que se cumplimenta desarrollando los esfuerzos ra-
zonables por conciliar los intereses inicialmente enfrentados
293
,
pero no necesariamente ha de concluir exitosamente
294
.
La negociacin, es decir, la relacin entre los Estados ten-
dientes a acordar una solucin concertada, no presenta un hori-
zonte temporal preestablecido como regla de Derecho internacio-
nal
295
, sino que las circunstancias del caso a la luz de la buena
fe son las que muestran hasta donde es razonable su continui-
dad
296
, y su conclusin puede deberse a un acuerdo en el caso
292
Navigational Uses, op. cit., pgs. 409 y ss. Por su parte, Adela M. AURA Y LARIOS
DE MEDRANO (La Regulacin Internacional del Agua Dulce. Prctica Espaola,
op. cit., pgs. 185 a 187) refere los distintos elementos que permiten comprobar
que la negociacin de buena fe es una obligacin especfca en el Derecho fuvial
internacional. En igual sentido, Jochen SOHNLE (Nouvelles tendances en mat-
ire de rglement pacifque des diffrends relatifs aux ressources en eau douce
internationales, en BOISSON DE CHAZOURNES, L. y SALMAN, S.M.A. (eds.), Les res-
sources en eau et le droit international/Water Resources and International Law,
Martinus Nijhoff Publishers, Leiden/Boston, 2005, pg. 400) entiende que la
negociacin constituye la modalidad mnima obligatoria en relacin a los con-
fictos sobre aguas internacionales.
293
North sea continental shelf cases, op. cit., pgs. 3 y ss. En igual sentido, art. 17.2
de la Convencin de New York de 1997.
294
El Tribunal Arbitral en el Affaire du lac Lanoux (sentencia del 16 de
noviembre de 1957, op. cit.) observ la necesidad de negociar de buena fe, lo que
implica que las partes deben tener en consideracin los intereses recprocos y
tratar de conciliarlos efectivamente. Pero la ausencia de acuerdo, no conlleva
limitacin a la soberana de ninguna de las partes, las que pueden continuar
sus cometidos.
295
296
Conforme el pronunciamiento de la Corte Permanente de Justicia
Internacional, opinin consultiva del 15 de octubre de 1931 en Railway tra-
ffc between Lithuania and Poland (railway sector landwarw-kaisiadorys), en
Judgments, Orders and Advisory opinions, Series A/B No 42, Registro gene-
ral n 39, Leydes, 1931, pgs. 108 y ss., donde se entendi que la obligacin de
1997, aparece la mencin especfca del deber de cooperar como
abarcativa de las obligaciones de consulta, vigilancia y evalua-
cin conjunta, intercambio de informacin, sistemas de alerta
rpida, y alarma y asistencia mutua
290
.
De este modo, la cooperacin en relacin a los cursos de agua
se manifesta no slo a travs de la informacin y consulta sobre
futuros proyectos, sino tambin a partir del estudio e intercam-
bio de datos sobre el curso en s, e incluso el estudio conjunto
entre los ribereos.
La Convencin de Nueva York de 1997 contempla en su art.
8 la obligacin general de cooperar
291
, desarrollando luego como
parte de la misma el intercambio regular de datos e informacin
(art. 9) y un procedimiento de notifcacin y consulta de medi-
das proyectadas (arts. 11 a 19). A su vez, las Reglas de Helsinki
atienden estos extremos en su art. XXIX, vinculndolos a la pre-
vencin de controversias.
VI) El deber de negociar
Claro est que en base a la informacin comunicada en el
marco obligacional que hemos visto anteriormente, o a travs de
relaciones diversas que se generen entre los Estados, pueden re-
sultar observaciones por parte de uno de los Estados interesados,
y ello puede derivar en un diferendo entre los mismos.
Ms all de que la obligacin de negociar de buena fe resulta
una obligacin genrica del Derecho internacional, en el mar-
co cooperativo que impone la comunidad de intereses sobre el
curso compartido que hemos referido los Estados se encuentran
290
SALINAS ALCEGA, Sergio, Las aguas no martimas internacionales,
op. cit., pg. 354.
291
Art. 8 - Obligacin general de cooperar
1. Los Estados del curso de agua cooperarn sobre la base de los principios
de la igualdad soberana, la integridad territorial, el provecho mutuo y la buena
fe a fn de lograr una utilizacin ptima y una proteccin adecuada de un curso
de agua internacional.
2. Los Estados del curso de agua, al determinar las modalidades de esa
cooperacin, podrn considerar la posibilidad de establecer las comisiones o los
mecanismos conjuntos que consideren tiles para facilitar la cooperacin en
relacin con las medidas y los procedimientos en la materia, teniendo en cuenta
la experiencia adquirida mediante la cooperacin en las comisiones y los meca-
nismos conjuntos existentes en diversas regiones.
En este sentido, y tal como manifestamos al analizar la vin-
culacin entre el principio del uso equitativo y razonable y la pro-
hibicin de causar un dao sensible, entendemos que este nuevo
aspecto que consideramos es otra manifestacin de la comunidad
de intereses entre los Estados ribereos, y por ello se entrelaza
indisolublemente con las referidas manifestaciones de tal comu-
nidad, estando inevitablemente presente en la confguracin de
las mismas.
Siguiendo esta lnea de pensamiento, hemos apreciado ante-
riormente que la razonabilidad del uso equitativo se conforma si
atendiendo los intereses de los ribereos se logra un aprovecha-
miento optimo y sostenible del curso, lo que conlleva obligaciones
de cooperacin en la proteccin y aprovechamiento del curso
298
,
siendo un factor relevante para establecer la utilizacin equitati-
va y razonable la conservacin y la proteccin en la utilizacin de
los recursos hdricos del curso de agua
299
.
DIEZ DE VELASCO
300
, luego de recordar las expresiones de or-
ganizaciones y organismos internacionales, las declaraciones
internacionales que efectan los Estados y el relevamiento de
tratados que se ocupan de la preservacin de los cursos de agua,
entiende que aunque la doctrina duda en afrmar categricamen-
te que est en vigor una norma internacional general que proh-
ba especfcamente toda contaminacin de los cuerpos de aguas
internacionales, puede considerarse que la norma general aplica-
ble en tal materia deviene del principio sic utere tuo.
Como principales antecedentes para fundar la conformacin
autnoma del referido principio, puede sealarse que las Reglas
298
El art. 8.1 de la Convencin de New York de 1997 expresamente con-
templa la cooperacin para la proteccin de los cursos de agua: Los Estados
del curso de agua cooperarn sobre la base de los principios de la igualdad
soberana, la integridad territorial, el provecho mutuo y la buena fe a fn de
lograr una utilizacin ptima y una proteccin adecuada de un curso de agua
internacional.
299
El art. 6.1 inc. f) de la Convencin de New York de 1997 estipula en
este sentido: La utilizacin de manera equitativa y razonable de un curso de
agua de conformidad con el art. 5 requiere que se tengan en cuenta todos los
factores y circunstancias pertinentes, entre otros: f) La conservacin, la protec-
cin, el aprovechamiento y la economa en la utilizacin de los recursos hdricos
del curso de agua y el costo de las medidas adoptadas al efecto.
300
blico, op. cit., pg. 652.
de que la negociacin sea exitosa, o al desistimiento del proceso
negocial por entenderse que el mismo se ha agotado sin posibili-
dad de concertacin.
En el primero de estos casos, es posible que las partes for-
malicen su compromiso mediante la celebracin de un tratado u
otra forma obligacional, mientras que en el segundo de los casos
pueden someter su diferendo a otros mecanismos pacfcos de so-
lucin de controversia como puede ser un acuerdo arbitral o el
sometimiento del asunto a la Corte Internacional de Justicia.
VII) Obligacin de proteger y preservar los cursos de agua
SALINAS ALCEGA observa que como manifestacin de la tras-
cendencia adquirida en los ltimos tiempos por el objetivo de la
proteccin medioambiental en el Derecho de los cursos de agua
internacionales, el deber de proteger y preservar los cursos de
agua se conforma como una obligacin especfca derivada de los
principios anteriores que hemos analizado
297
.
Con ello, aunque en su estudio dogmtico esta obligacin ad-
quiere trascendencia al grado que se justifca ampliamente e
incluso se hace necesario su anlisis particularizado, no por ello
deja de estar ntimamente relacionada con los anteriores prin-
cipios, tanto a la hora de considerarse el uso equitativo y razo-
nable de un curso entre los ribereos, como a la de apreciarse la
inexistencia de dao sensible, o de generar vnculos cooperativos
o negociales.
negociar: no slo consiste en establecer negociaciones, sino tambin en proseguir
stas lo ms lejos posible con miras a concertar acuerdos. En sentido concord-
ante, Corte Internacional de Justicia, opinin consultiva del 20 de diciembre de
1980 en Interpretation of the Agreement of 25 march 1951 between the WHO and
Egypt, Reports of Judgments, Advisory Opinions and Orders, 1980, pg. 73.
297
cit., pg. 361. Por su parte, Stephen C. MCCAFFREY (The law of the non-naviga-
tional uses of International watercourses. Fourth report on the law of the non-
navigational uses of international watercourses, op. cit., pg. 241) muestra la
relacin existente entre los principios del uso equitativo y razonable, el no dao
sensible y la obligacin de proteger y preservar los cursos de agua al referir
que en razn de la importancia creciente de la cuestin ambiental los vertidos
que causan perjuicio apreciable de contaminacin para otros Estados del curso
de agua y para el medio ambiente pueden considerarse per se inequitativos e
irrazonables.
este aspecto, especifcando en el art. 21.3 un mecanismo expreso
de coordinacin
304
.
Finalmente, los arts. 22 y 23 de la Convencin de 1997 es-
tipulan la obligacin de los Estados del curso de agua de tomar
medidas para impedir la introduccin en un curso de agua inter-
nacional de especies extraas o nuevas que puedan tener efectos
nocivos para el ecosistema del curso de agua de resultas de los
cuales otros Estados del curso de agua sufran daos sensibles; y
de tomar medidas con respecto a un curso de agua internacional
que sean necesarias para proteger y preservar el medio marino.
Estas disposiciones, entonces, extienden el concepto de preserva-
cin del curso en funcin de dos grandes principios de las ciencias
ambientales: la unidad del ciclo hidrolgico y la interrelacin de
los recursos naturales.
Sin perjuicio del desarrollo de estos conceptos en la Conven-
cin de Nueva York de 1997, destaca la evolucin que en este as-
pecto se instrumenta a partir del Convenio de Helsinki de 1992
sobre la proteccin y utilizacin de los cursos de agua transfron-
terizos y de los lagos internacionales
305
.
Todas estas manifestaciones del Derecho internacional exte-
riorizan un desarrollo paulatino del contenido preciso del princi-
pio que referimos, y que no resulta otra cosa que la manifestacin
304
Art. 21.3: Los Estados del curso de agua celebrarn, a peticin de
cualquiera de ellos, consultas con el propsito de determinar medidas y mto-
dos mutuamente aceptables para prevenir, reducir y controlar la contamina-
cin de un curso de agua internacional, tales como:
a) Formular objetivos y criterios comunes sobre la calidad del agua;
b) Establecer tcnicas y prcticas para hacer frente a la contaminacin de
fuentes localizadas y no localizadas;
c) Establecer listas de sustancias cuya introduccin en las aguas de un cur-
so de agua internacional haya de ser prohibida, limitada, investigada o vigilada.
305
De esta Convencin pueden ser partes los Estados miembros u obser-
vadores ante la Comisin Econmica para Europa de las Naciones Unidas.
La misma incorpora los principios ms avanzados en materia de proteccin
ambiental, e impone a las partes obligaciones de prevenir, controlar y reducir
cualquier efecto adverso sensible para el medio ambiente que sea el resultado
de cambios de origen antrpico en el estado de las aguas transfronterizas, ins-
trumentando la cooperacin internacional a partir de comisiones mixtas para
la lucha contra la cooperacin
de Helsinki vinculan el anlisis del dao transfronterizo a la ma-
teria ambiental
301
, expresando la necesidad de prevenir la conta-
minacin de las aguas del curso compartido, e incluso de recom-
poner la existente, a efectos de evitar incumplir la obligacin de
no causar perjuicios sensibles
302
.
Expresamente la Convencin de Nueva York estipula un r-
gimen genrico sobre la obligacin de proteger y preservar los
cursos de agua, consagrando que los Estados del curso de agua
protegern y preservarn, individual y, cuando proceda, conjun-
tamente, los ecosistemas de los cursos de agua internacionales
(art. 20).
A continuacin, establece que los Estados del curso de agua
prevendrn, reducirn y controlarn, individual o, cuando pro-
ceda, conjuntamente, la contaminacin de un curso de agua in-
ternacional
303
que pueda causar daos sensibles a otros Estados
del curso de agua o a su medio ambiente, incluso a la salud o la
seguridad humanas, a la utilizacin de las aguas con cualquier
fn til o a los recursos vivos del curso de agua (art. 21.2). Esta
norma contempla adems que los Estados del curso de agua to-
marn disposiciones para armonizar su poltica a este respecto,
lo que conlleva el deber de cooperar que ya hemos referido en
301
Art. X: 1. En concordancia con el principio de utilizacin equitativa de
las aguas de una cuenca hidrogrfca internacional, un Estado: a) Debe evitar
cualquier forma nueva de polucin o cualquier aumento en el grado de la ya
existente, en las aguas de una cuenca hidrogrfca internacional que ocasiona-
re perjuicios sustanciales en el territorio de otros Estados co-cuenca. Debera
tomar todas las medidas razonables para suprimir la polucin existente de las
aguas de una cuenca hidrogrfca internacional hasta el punto que no cause
ningn perjuicio sustancial en el territorio de un Estado co-cuenca.
302
Adela M. AURA Y LARIOS DE MEDRANO (La Regulacin Internacional del
Agua Dulce. Prctica Espaola, op. cit., pg. 169) entiende en este sentido que
la praxis de los Estados en materia de cursos de agua y la jurisprudencia inter-
nacional general limitan el principio de la prohibicin de causar dao sensible
a un contenido de materia ambiental, observando que en el nico caso jurispru-
dencial resuelto por la Corte Internacional de Justicia sobre impactos por el
uso de un ro (asunto del Proyecto Gabckovo - Nagymaros, op. cit.) se acudi al
principio del uso equitativo y razonable para brindar una solucin a las partes.
303
La Convencin entiende por contaminacin de un curso de agua in-
ternacional toda alteracin nociva de la composicin o calidad de las aguas
de un curso de agua internacional que sea resultado directo o indirecto de un
comportamiento humano (art. 21.1).
Concluyendo, la obligacin de proteger y preservar los cur-
sos de agua ha sido contemplada de manera explcita por la Corte
Internacional de Justiciaal resolver el fondo del asunto discutido
en el caso de las pasteras sobre el Ro Uruguay.
310
En tal ocasin,
a pesar de ciertos criterios aplicados por la Corte que restan ef-
ciencia prctica a este principio
311
, se entendi que la obligacin
de proteger y preservar los cursos de agua presenta como requi-
sito del derecho internacional general la necesidad de concretar
una evaluacin de impacto ambiental cuando hay riesgo de dao
transfronterizo, ya que lo contrario importa una omisin en la
debida diligencia y en el deber de vigilancia y prevencin.
IV. LOS PRINCIPIOS SOBRE CURSOS DE AGUA COMPARTIDOS ESTABLECIDOS
EN EL MBITO DEL DERECHO INTRAFEDERAL
a) La regulacin de las aguas en los pases federales
En base a lo expresado en el Captulo I, podemos afrmar
que en los pases federales existe un doble orden de gobierno so-
bre el mismo territorio, de modo que junto al Estado general co-
existen un conglomerado de Estados particulares u otros tipos
de mbitos locales, cada uno con competencias propias dentro
de sus rbitas funcionales, existiendo entre todos ellos un siste-
ma de relaciones de cooperacin concertadas, o de resolucin de
confictos en caso de disputas.
Dependiendo del alcance que se le otorgue al concepto de fe-
deralismo, resultar de mayor o menor extensin la casustica de
federaciones en las que pueda analizarse las relaciones que pue-
dan surgir entre las distintas esferas territoriales de gobierno
en relacin a sus cursos de aguas. Actualmente, puede afrmarse
310
Case concerning pulp mills on the River Uruguay, en Reports of Judgments,
Advisory Opinions and Orders, 2010, pg. 14..
311
Nos referimos al divorcio que la Corte realiza entre las obligacin de
informar, notifcar y negociar y la obligacin de no causar dao incluso am-
biental, as como el alcance que otorga al principio precautorio y los lmites al
anlisis probatorio que ello implica. Un anlisis de estos aspectos lo exponemos
en SALINAS ALCEGA, Sergio y PINTO, Mauricio, Acotaciones a la sentencia de la
Corte Internacional de Justicia en el caso de las papeleras sobre el Ro Uru-
guay, op. cit., pg. 77.
de los novedosos principios del Derecho ambiental
306
en la mate-
ria especfca de los cursos de agua interjurisdiccionales.
En tal sentido, KISS
307
entiende que el primero de los princi-
pios en la materia es el deber de todos los Estados de proteger el
medio ambiente, no solamente en sus relaciones con otros Esta-
dos, sino tambin en los espacios sometidos a sus competencias
y en los espacios que no estn sometidos a ninguna competencia
territorial.
En idntico sentido se expresa Jos JUSTE RUIZ
308
, quien con-
sidera que en el Derecho internacional se ha confgurado como
principio el deber general de proteger el medio ambiente, enten-
diendo que aunque no ha sido enunciado en demasiados textos
el mismo constituye una premisa lgico-jurdica incuestionable,
encontrndose su expresin en ciertos instrumentos jurdicos re-
gionales y en otros universales como la Convencin de Naciones
Unidas sobre el Derecho del mar de 1982
309
.
Este autor, con acierto, observa que el deber general de pro-
teger al ambiente posee un valor general y es aplicable a todos
los sectores del medio ambiente, lo que claramente abarcar a los
cursos de agua internacionales.
306
Silvia JAQUENOD DE ZSGN (El Derecho Ambiental y sus principios rec-
tores, Dykinson, Madrid, 1991, pgs. 366 y ss.) indica dentro de los principios
jurdicos rectores del Derecho ambiental al principio de regulacin jurdica in-
tegral (prevencin y represin, defensa y conservacin, mejoramiento y restau-
racin) y al principio de introduccin de la variable ambiental. El primero de
ellos tiene relacin con la defensa y conservacin, mejoramiento y restauracin
de la naturaleza, sus recursos y procesos, previniendo hechos que la degraden
o deterioren, a travs de la adecuacin de vas de efectos positivos. El segundo
de ellos, importa adscribir jurdicamente la dimensin ambiental a todos los
mbitos de toma de decisin poltica. En este enfoque, el principio especfco
de proteccin y conservacin de los cursos de agua impone una obligacin de
internalizar la cuestin ambiental de manera integral en los dems aspectos
que hemos analizado.
307
KISS, Alexandre, Droit International de lenvironnement, en Juris-
classeur de Droit international, Vol. 146, 1994, pg. 11.
308
JUSTE RUIZ, Jos, Derecho Internacional del Medio Ambiente, McGraw,
Madrid, 1999, pg. 69. Trinidad LZARO CALVO (Derecho Internacional del Me-
dio Ambiente, op. cit., pg. 262) observa en forma similar que la prevencin de
daos ambientales es un principio del Derecho internacional al medio ambiente
generalmente reconocido por las naciones civilizadas.
309
El art. 192 de esta Convencin establece que todos los Estados tienen
el deber de proteger y preservar el medio marino.
Estados federales, sino porque adems la prctica convencional
y jurisprudencial norteamericana en materia de ros interesta-
duales ha sido una referencia constante para la doctrina y juris-
prudencia argentina
314
.
El rgimen constitucional norteamericano desarroll a par-
tir de 1787 el mecanismo federativo que hemos referido en el
marco conceptual desarrollado en el Captulo I. Con anteriori-
dad, present un esquema confederativo entre los Estados con-
formados a partir de la independencia de las originales colonias
inglesas.
En la experiencia norteamericana, las entidades particula-
res que componen la Federacin se denominan Estados, los que
en conjunto conforman los Estados Unidos de Norteamrica. El
sistema federal norteamericano tiene como punto de partida, en
consonancia con la dialctica histrica de su conformacin, la
atribucin de la generalidad de las competencias a las autori-
dades estaduales, correspondiendo a la autoridad federal nica-
mente aquellos poderes o atribuciones expresamente delegados
en el marco constitucional
315
, subsistiendo la soberana de los
mismos en todo aspecto que no sea restringida por la conforma-
cin constitucional del sistema federativo.
En los aspectos competenciales que nos interesan, los Es-
tados han delegado en la Federacin ciertas competencias de
contenido genrico como las clusulas del progreso
316
, del
C, pg. 740. Hctor MAIRAL (Algunas refexiones sobre la utilizacin del dere-
cho extranjero en el derecho pblico argentino, en URRUTIGOITY, Javier (coord.)
et al, Estudios de Derecho Administrativo, T. II, IEDA, Buenos Aires, 2000,
pg. 44) observa que a pesar de ciertas diferencias existentes entre la Constitu-
cin norteamericana y la argentina, tales contrastes no llegan a desnaturalizar
la coincidencia estructural de ambos regmenes constitucionales.
314
En este sentido, resalta la constante invocacin a la jurisprudencia nor-
teamericana que realiza la Corte Suprema de Justicia argentina in re La Pampa,
Provincia de c/Mendoza, Provincia de s/accin posesoria de aguas y regulacin
de usos (1987), Fallos 310:2479. En relacin a la prctica convencional norte-
americana y su infuencia en Argentina, ver CANO, Guillermo, Derecho, poltica y
administracin de aguas, vol. 2, INCyTH, Mendoza, 1976, pgs. 639 y ss..
315
La X Enmienda, del 15 de diciembre de 1791 establece: Los poderes que
la Constitucin no delega a los Estados Unidos ni prohbe a los Estados, queda
reservados a los Estados respectivamente o al pueblo.
316
Art. 1, octava seccin, clusula 1 de la Constitucin de Estados Uni-
dos: El Congreso tendr facultad: Para establecer y recaudar contribuciones,
que existen alrededor de veinticinco pases que se confguran
bajo un sistema federal en su organizacin constitucional
312
.
Habiendo concluido el anlisis genrico de las reglas inter-
nacionales que alcanzan a los cursos de agua compartidos entre
ms de un Estado, interesa ahora atender la experiencia com-
parada en distintos sistemas anlogos o similares que pueda re-
sultar de utilidad al anlisis especfco que desarrollaremos con
respecto al rgimen jurdico de los ros interjurisdiccionales en
Argentina.
Es que como sealamos supra, a los efectos del estudio del
rgimen de las aguas interprovinciales en pases federales como
Argentina, es necesario prestar atencin a los principios genera-
les del Derecho interestadual, tanto internacional como intrafe-
deral, y justamente ste ltimo nos deriva a la experiencia com-
parada de otros sistemas federales.
Para atender tal aspecto, primeramente analizaremos los
mecanismos formales a partir de los cuales se producen la for-
macin sustancial de los elementos jurdicos que importan los
principios que pretendemos observar, para luego, a partir de ta-
les mecanismos, observar las reglas inherentes al uso de aguas
interjurisdiccionales en los Estados federales.
Por sus caractersticas y antecedentes tiles al anlisis del
rgimen argentino que realizaremos en el Captulo III, nos refe-
riremos en esta instancia a los casos propios de Estados Unidos
de Amrica, Alemania, Suiza, y la India.
I) Estados Unidos de Norteamrica
La experiencia norteamericana resulta por dems provecho-
sa en la materia que consideramos. No slo porque el esquema
constitucional de los Estados Unidos ha infuido de gran manera
en el rgimen argentino
313
al igual que en la generalidad de
312
El Handbook of Federal Countries: 2002, McGill-Queens University
Press, Montreal - Kingston, 2002, enumera 25 pases que han adoptado la for-
ma federal de Estado: Africa del Sur, Alemania, Argentina, Australia, Austria,
Blgica, Brasil, Canad, Comores, Emiratos rabes Unidos, Espaa, Estados
Unidos de Amrica, Etiopa, India, Malasia, Mxico, Micronesia, Nigeria, Pa-
kistn, Rusia, St. Kitts y Nevis, Serbia y Montenegro, Suiza y Venezuela.
313
CABALLERO, Jos Severo, Jurisdiccin y equidad en la Constitucin
norteamericana y en el sistema jurdico argentino, Revista La Ley, T. 1987-
conveniencia del procedimiento convencional para solucionar los
confictos entre Estados por el uso de los cursos de agua compar-
tidos
322
.
Los pactos interestatales en el Derecho norteamericano re-
sultan una modalidad convencional que, de manera concordante
a los tratados internacionales, se produce entre soberanos, y con-
siguientemente son obligatorios para los Estados signatarios y
sus ciudadanos
323
.
Guillermo CANO, enumera una extensa casustica en esta
prctica hasta mediados del siglo pasado, que comienza en 1850
con el acuerdo entre Kentucky y Virginia sobre la navegacin del
Ro Ohio y contina en alrededor de tres decenas de acuerdos, ob-
servando que los mismos en algunos casos se limitan a distribuir
aguas, en otros se acuerdan medidas a cargo de las autoridades
de cada Estado, e incluso en algunos de ellos se crean entidades
interestaduales con distintos niveles de decisin. Enumera igual-
mente ciertas experiencias donde los Estados prefrieron evi-
tando el convenio, pero con efectos prcticos similares concertar
una voluntad comn a travs de legislaciones paralelas de idn-
tico contenido, observando que la diferencia entre este mtodo y
el convenio es slo la posibilidad de modifcacin unilateral que
permite
324
, a lo que agregamos la omisin de la autorizacin del
Congreso federal.
322
Colorado v. Kansas (1943) 320 US 383, Arizona v. California (1963),
373 US 546, Nebraska v. Wyoming et al (1945), 325 US 589, entre otros; este
criterio negocial tambin ha estado presente en otros asuntos distintos al de
los cursos de agua, pero que en realidad se refere a la convivencia entre los
Estados, como ocurre en las cuestiones limtrofes (por ejemplo, Washington v.
Oregon (1909), 214 US 205), o de problemas regionales de contaminacin ( New
York v. New Jersey (1918), 256 US 296).
323
GETCHES, David, Resolucin jurdica de los confictos sobre aguas
transfronterizas en los Estados Unidos, trad. por Antonio EMBID IRUJO, en EM-
BID IRUJO, Antonio (dir.) et al, Planifcacin Hidrolgica y Poltica Hidrulica
(El Libro Blanco del agua), Civitas, Madrid, 1999, pg. 28. En igual sentido,
HAYTON, Robert, Rgimen legal de los recursos naturales en los Estados Unidos
de Amrica, Depalma, Buenos Aires, 1985, pg. 18.
324
CANO, Guillermo, Los tratados y convenios entre divisiones polticas de
pases federales como fuentes del derecho fuvial internacional, op. cit., pg. 755.
Por su parte, David GETCHES (La situacin en Estados Unidos de Amrica: De-
ferencia hacia los Estados; Supremaca Federal, en EMBID IRUJO, Antonio (dir.)
y KLLING, Mario (coord.), Gestin del Agua y descentralizacin poltica, op. cit.,
comercio
317
, y de los poderes implcitos
318
que han facilitado la
interpretacin judicial dinmica en fortalecimiento de los pode-
res federales que hemos analizado en el Captulo I. Amn de ello,
si bien los Estados pueden celebrar acuerdos con otros Estados,
tanto federados como extranjeros, tal facultad necesita la apro-
bacin del Congreso federal
319
. Finalmente, es trascendente que
en caso de conficto en los que sea parte el gobierno federal, o
que se produzcan entre Estados federados, es competente la Cor-
te Suprema federal para resolver la cuestin
320
.
En este esquema constitucional, la regulacin de las aguas
se ha presentado a travs de tres modalidades, conforme a la
casustica particular de cada situacin:
1. Pactos interestatales
Las piedras fundamentales en las que se apoy el rgimen
convencional fuvial interestadual en Estados Unidos resultaron
de origen judicial, a partir de precedentes de la Suprema Corte
que indicaron como doctrina el reconocimiento de los usos exis-
tentes y el reparto equitativo entre los Estados
321
.
Al igual que ocurre en el caso argentino que analizaremos
oportunamente, la misma Suprema Corte norteamericana al
resolver disputas sobre aguas interestaduales ha sealado la
impuestos, derechos y consumos; para pagar las deudas y proveer a la defensa
comn y bienestar general de los Estados Unidos; pero todos los derechos, im-
puestos y consumos sern uniformes en todos los Estados Unidos.
317
Art. 1, octava seccin, clusula 3 de la Constitucin de Estados Unidos:
El Congreso tendr facultad: Para reglamentar el comercio con las naciones
extranjeras, entre los diferentes Estados y con las tribus indias.
318
Art. 1, octava seccin, numeral 18 de la Constitucin de Estados Uni-
dos: El Congreso tendr facultad: Para expedir todas las leyes que sean ne-
cesarias y convenientes para llevar a efecto los poderes anteriores y todos los
dems que esta Constitucin confere al gobierno de los Estados Unidos o cual-
quiera de sus departamentos o funcionarios.
319
Art. 1, octava seccin, clusula 3 de la Constitucin de Estados Unidos:
Sin dicho consentimiento del Congreso ningn Estado podr [] celebrar con-
venio o pacto alguno con otro Estado o con una potencia extranjera []..
320
Art. 3, segunda seccin, clusula 1 de la Constitucin de Estados Uni-
dos: El Poder Judicial entender [] en las controversias en que sean parte los
Estados Unidos; en las controversias entre dos o ms Estados [].
321
CANO, Guillermo, Derecho, poltica y administracin de aguas, op. cit.,
vol. 2, pg. 640.
A partir de esta jurisdiccin, la Corte ha resuelto numerosos
confictos sobre cursos de agua
328
, sentando verdaderos principios
que como hemos visto se refejan en el Derecho internacional.
En estas disputas, en las que se emite un pronunciamiento
vinculante a las partes, el tribunal designa un asesor especial,
que sustancia los extremos tcnicos del conficto y elabora un in-
forme no vinculante para su consideracin por parte del tribunal,
proceso que por su caracterstica puede resultar costoso y prolon-
gado en el tiempo
329
.
3. Ley del Congreso
El tercer mtodo de regulacin de las aguas interestaduales
norteamericanas proviene del ejercicio de las competencias legis-
lativas que corresponden al Congreso, a partir de la interpreta-
cin extensiva de las atribuciones delegadas constitucionalmen-
te por los Estados a ese rgano federal.
Como hemos analizado en el Captulo I, el ejercicio extensivo
de competencias delegadas limitadas ms all de la nocin real
que originalmente tuvo esa delegacin es un fenmeno propio
de los sistema federales que, en ciertos periodos histricos, la
Corte federal ha convalidado en la generalidad de casos ms all
de la legalidad objetiva que tales interpretaciones constitucio-
nales puedan llevar. Posiblemente por esta causa, como observa
328
Bernard SCHWARTZ (Los Poderes del Gobierno, versin espaola de Jos
Ollogui Labastida, T. I, UNAM, Mxico, 1966, pg. 473) observa que los con-
fictos interestaduales sobre aguas: han llegado a ser el segundo motivo que
origina ms litigios entre los Estados de que conoce la Suprema Corte.
329
Esta es una de las crticas al sistema de resolucin judicial que seala
David GETCHES (Resolucin jurdica de los confictos sobre aguas transfronte-
rizas en los Estados Unidos, op. cit., pg 23); sin embargo, entendemos que
tal costo y tiempo que demanda un estudio tcnico objetivo no debera estar
ausente en las restantes formas de solucin de diferendos en la materia, y si
en algn caso se omite la percepcin tcnica de la cuestin en base a decisiones
discrecionales sin el adecuado estudio de fondo es muy posible que el inters
de una de las partes termine lesionado. En este sentido, la va judicial aparece
como una garanta al debido proceso en cuanto asegura un procedimiento de
sustanciacin tcnica que difcilmente pueda ser omitido por los actores inter-
vinientes.
Adems de la celebracin de convenios entre Estados fede-
rados, existen convenios entre stos y el Estado federal, en el
contexto del federalismo cooperativo
325
, al que nos referimos en
el Captulo I.
La celebracin de este tipo de acuerdos ha implicado proce-
sos de complejidad tcnica y poltica, lo que se denota en que en
ocasiones las negociaciones se extienden durante aos y deman-
dan diversos estudios durante su desarrollo, habiendo fracasado
las primeras experiencias convencionales por no contemplarse
en ellas mecanismos de revisin o de solucin de disputas
326
.
2. Sentencias de la Suprema Corte
An sin una clusula competencial tan precisa como la exis-
tente en la Constitucin argentina para el especial tipo de dis-
puta que implica el uso de un recurso compartido
327
, la Corte
norteamericana ha entendido que su jurisdiccin general sobre
las causas judiciales en las que un Estado sea parte la habilita
a dirimir este tipo de confictos, aunque de algn modo reconoce
la esencia poltica de los mismos cuando otorga primaca a la va
convencional, e incluso a la intervencin legal federal.
pg. 77) modernamente especifca que los pactos se han utilizado 25 veces para
producir un reparto equitativo de las aguas entre los Estados ribereos.
325
HAYTON, Robert, Rgimen legal de los recursos naturales en los Estados
Unidos de Amrica, op. cit., pg. 19.
326
transfronterizas en los Estados Unidos, op. cit., pgs. 28 y 30. CANO, Guiller-
mo, Derecho, poltica y administracin de aguas, op. cit., vol. 1, pg. 217.
327
Esta observacin, en cuanto entendemos que una diferencia entre
Estados sobre el uso de un recurso compartido resulta de un contenido con
amplios factores de discrecionalidad poltica, por lo que la contienda en estos
casos podra haber sido evadida por la autoridad judicial norteamericana bajo
su conocida doctrina de la no judiciabilidad de las cuestiones polticas. Contra-
riamente, como veremos en el Captulo V, en el constitucionalismo argentino la
Corte ha sido investida tanto de la funcin jurisdiccional en las causas en que
los Estados sean parte, como de una funcin dirimente en los confictos polticos
entre Estados provinciales.
convenios, de naturaleza meramente formal, termin supliendo
la ausencia de acuerdo sustancial, excluyndose del caso la vo-
luntad de los Estados que exige la Constitucin para otorgarle
algn tipo de efcacia a la autoridad del Congreso.
II) Alemania
La federacin alemana se caracteriza por la coexistencia de
un orden estadual federal Bund y Estados locales Lnder,
los que conservan toda atribucin no delegada en el primero en
un esquema constitucional de reparto de competencias.
En este esquema competencial, la generalidad de faculta-
des legislativas han sido conferidas al Bund
334
, aunque las consi-
guientes facultades de ejecucin residen en los Lnder (arts. 70 y
ss. y 83 y ss. de la Ley Fundamental), lo que confgura al sistema
especialmente como un federalismo ejecutivo.
Hasta el ao 2006, el Bund estaba facultado para dictar nor-
mas sobre navegacin en cursos federales, y normas marcos de
administracin de aguas y en tal concepto dict la Wasserhaus-
haltsgesetz (Ley Alemana de Recursos Hdricos, del 19 de agosto
de 2002), lo que implicaba el ejercicio de una facultad que deba
justifcar como necesaria, subsistiendo una facultad legislativa
complementaria de los Lnder.
La reforma constitucional de 2006 ha potenciado por una par-
te el espacio del Bund al permitir que dicte normas sobre gestin
hdrica en forma concurrente con los Estados federados, pero a la
vez ha contemplado la posibilidad de que los Lnder establezcan
normativas divergentes en materia de administracin de aguas
335
,
lo que abre la posibilidad de nuevos desarrollos locales.
334
BOTHE, Michael, Federalismo y autonoma regional, Revista Espao-
la de Derecho Constitucional, ao 3, n 8, mayo-agosto 1983, pg. 84.
335
Aunque conforme el art. 74 inc. 1 numeral 32 de la Ley Fundamental
alemana la administracin de las aguas es una facultad concurrente entre el
Bund y los Lnder y consecuentemente, por el principio de la supremaca fe-
deral podra ser regulado centralizadamente por la federacin, el nuevo apar-
tado 3 en el art. 72 regula la posibilidad de los Lnder de dictar legislacin
divergente en algunas materias, entre ella la concerniente a la administracin
de las aguas, excluidas de esta posibilidad de divergencia las regulaciones rela-
tivas a las sustancias o a las instalaciones.
GETCHES, en la materia el Congreso rara vez se ha arrogado com-
petencias, defrindolas a las prerrogativas de los Estados
330
.
Cuando se ha dado lugar al ejercicio de la competencia re-
guladora del Congreso, generalmente el mismo ha tenido funda-
mentaciones que han sido validadas o formuladas judicialmen-
te claramente extensivas con respecto al texto constitucional, lo
que se advierte como una anormalidad en el sistema constitucio-
nal vigente.
En la prctica, no ha sido difcil para los tribunales encon-
trar poderes legislativos federales. Han reconocido la autoridad
federal para abordar cuestiones de recursos hdricos atendiendo
a una serie de potestades: la facultad de regular el poder para
comerciar (y su subsidiaria, el poder para navegar), la facultad
del Congreso de disponer de los terrenos pblicos, la facultad del
gobierno federal para redactar tratados, e incluso la facultad del
Congreso de crear tributos y gastar para fomentar el bienestar
general. En un caso
331
, se invoc el poder de defensa para fun-
damentar la construccin por el gobierno federal de una presa
hidroelctrica que proporcionara electricidad a las fbricas de
municin. En este contexto, aunque los Estados se resisten a la
legislacin federal, bajo el argumento de la supremaca federal y
una aplicacin amplia de las competencias federales rara vez se
imponen si la disputa se lleva a los tribunales
332
.
As, en 1928 el Congreso sancion la Boulder Canyon Project
Act, donde entre otras cosas autorizaba a los Estados de Cali-
fornia, Nevada y Arizona a suscribir un pacto de distribucin
de caudales. Posteriormente, ante la falta de acuerdo entre los
mismos, la Corte entendi que la ley del Congreso que autorizaba
a acordar en ciertos trminos era tan precisa que poda tomarse
como una asignacin de caudales, a pesar de que los anteceden-
tes del caso muestran que la autoridad legislativa federal slo
estaba allanando el camino para un posterior acuerdo de las au-
toridades locales
333
. Con ello, una competencia de aprobacin de
330
transfronterizas en los Estados Unidos, op. cit., pg. 31.
331
Ashwander v. Tennessee Valley Auth (1936), 297 US 288.
332
GETCHES, David, La situacin en Estados Unidos de Amrica: Deferen-
cia hacia los Estados; Supremaca Federal, op. cit., pg. 54.
333
1927, en el asunto entre Wrttenberg y Prusia v. Baden, rela-
tivo a la infltracin del Danubio, donde se resolvi un conficto
entre tres Lnder en relacin a los problemas que causaba la
infltracin del Danubio, decisorio que contribuy a la formacin
de principios de Derecho interestadual de aguas, como expondre-
mos ms adelante.
III) Suiza
Otro sistema federal de inters es el que corresponde a Sui-
za, constituida como un Estado federal a partir de 1848, al con-
cluir la Guerra del Sonderbund, que procuraba la secesin, luego
de casi siete siglos de vnculos confederados entre las unidades
cantonales que la integran.
Su estructura competencial tradicionalmente ha importado
un gobierno federal restringido, que descansa la generalidad de
las funciones administrativas en las autoridades locales, lo que
implica la existencia de un federalismo de ejecucin, a la vez que
un sistema de coordinacin horizontal a travs de convenios lla-
mados concordatos intercantonales
338
.
338
SAINT-OUEN, Franois, Suiza: Un ejemplo federalista de descentraliza-
cin territorial, Seminario sobre El modelo federal suizo, Fundacin Gimnez
Abad de Estudios Parlamentarios y del Estado Autonmico, Zaragoza, 24 de
enero de 2005, disponible en www.gencat.cat/drep/pdfIEA/IEA000007836/28531.
pdf. Debemos sealar que la Constitucin Suiza vigente es de 1999. Bajo la Cons-
titucin anterior de 1974 los cantones resultaban soberanos con los lmites
sealados en la Constitucin Federal, presentaban toda competencia no dele-
gada a la Federacin, podas celebrar acuerdos que deban ser aprobados por
la Federacin, y sus disputas eran resueltas por el Tribunal Supremo Federal.
En la actual Constitucin, los cantones mantienen dicha soberana, aunque el
texto desarrolla un perfl tendiente al federalismo cooperativo, continuando la
metodologa del acuerdo intercantonal o entre stos y la Federacin, y la funcin
dirimente del Tribunal Supremo. Adems, la nueva norma introduce un rgimen
expreso sobre aguas, donde la Confederacin velar en el marco de sus compe-
tencias por la utilizacin racional y la proteccin de sus recursos hdricos, as
como por la proteccin y la lucha contra la accin perjudicial del agua, fjar los
principios aplicables a la conservacin y explotacin de los recursos de agua, a su
utilizacin, dictar las normas sobre la proteccin de las aguas, el mantenimiento
de los caudales mnimos convenientes, la correccin de cursos de agua, la seguri-
dad de los embalses y sobre las intervenciones que tienden a infuir sobre las pre-
cipitaciones atmosfricas. A su vez, los cantones disponen de los recursos hdricos
propios y podrn fjar dentro de los lmites establecidos por la legislacin federal
Sin perjuicio de ello, como hemos referido en el Captulo I,
la experiencia alemana presenta claros desarrollos cooperativos
mediante acuerdos entre Lnder, o entre stos y el Bund. Con
ello, el Derecho intrafederal alemn ha acudido en forma similar
al norteamericano a los acuerdos interestaduales, aunque pre-
senta como diferencia que en el caso germano se ha considera-
do contrario al rgimen constitucional el que las partes de tales
acuerdos se deleguen entre s o a favor de algn ente el ejercicio
de competencias que les corresponden como propias
336
Este tipo de acuerdos, que permiten la coordinacin de la
gestin que en su caso regule y ejecute cada Land en su propio
mbito institucional, son presentados como una opcin apropia-
da para cumplir las novedosas exigencias del Derecho comunita-
rio a partir de la Directiva Marco del Agua
337
.
De manera similar al constitucionalismo norteamericano,
cuando la coordinacin poltica entre los Lnder competentes no
resulta posible, el sistema alemn contempla la posibilidad de
acudir a su sistema judicial, con antecedentes de esta prctica
que se remontan a tiempos anteriores a la actual conformacin
constitucional.
Dentro de tales antecedentes, destaca la sentencia del Staats-
gerichtshof (Corte Constitucional alemana), de 18 de junio de
336
Rdiger BREUER (Gestin del agua en estados con una estructura
constitucional federal: la situacin en Alemania, en EMBID IRUJO, Antonio (dir.)
y KLLING, Mario (coord.), Gestin del Agua y descentralizacin poltica, op. cit.,
pg. 292) observa en este sentido que: No obstante, se considera contrario a
la Constitucin formar organismos comunes que adopten decisiones mayorita-
rias vinculantes, debido a la interferencia con la responsabilidad democrtica
de cada Land por separado (art. 28 GG) relacionado con la misma u organi-
zar para cualquier ejercicio fduciario de las responsabilidades de los Lnder
por un determinado Land autorizado. El Bundesstaat alemn en dos niveles
no est familiarizado con ningn organismo comn de los Lnder que creara
un nuevo nivel comn de los Lnder adems del Bund y que se dara adems de
los organismos del Estado federal global que ejecutan uniformemente respon-
sabilidades comunes. Todas las atribuciones de los Lnder deben ser decididas
y llevadas a cabo por los organismos democrticos de cada Land; no existe un
nivel de instituciones comunes de los Lnder. La administracin mixta por el
Bund y los Lnder se considera una contravencin de la responsabilidad demo-
crtica de las autoridades ejecutivas de cada uno de los Lnder.
337
BREUER, Rdiger, Gestin del agua en estados con una estructura
constitucional federal: la situacin en Alemania, op. cit, pg. 297.
En materia hdrica, en 1935 se transfri por ley el riego
desde la Federacin a las Provincias, reducindose la accin del
gobierno de la Unin o federal a la competencia constitucional
que le corresponde en el caso de las aguas interestatales.
En este sentido, la Constitucin contiene listas de temas so-
bre los cuales puede legislar a) slo el Parlamento federal (Lista
I, Lista de la Unin), b) slo la Asamblea legislativa de un Estado
(Lista II, Lista de los Estados), y c) tanto el Parlamento federal
como la Asamblea legislativa de un Estado (Listado III, Lista
concurrente).
El numeral 17 de la Lista de los Estados establece que: El
agua, es decir, los sistemas de abastecimiento, riego y canales,
drenaje y diques, reservas de agua y energa hidrulica estn
sujetos a las disposiciones del numeral 56 de la Lista I (Lista de
la Unin). El referido numeral 56 establece dentro de la materia
federal: La regulacin y el desarrollo de los ros interestatales y
de las cuencas fuviales hasta el extremo en el que dicha regula-
cin y desarrollo bajo el control de la Unin sea declarada por el
Parlamento por ley como de inters pblico.
El art. 262 de la Constitucin regula la solucin de contro-
versias relacionadas con ros interestatales, concediendo al Par-
lamento de la Unin el derecho a legislar con el fn de: declarar
federal en el que los poderes legislativos y ejecutivo se encuentran repartidos
entre el poder central y las regiones federadas, aun cuando en casos de urgen-
cia aqul puede asumir los poderes de stas. El poder ejecutivo es responsable
ante el legislativo elegido mediante un amplio derecho de sufragio. El judi-
cial es independiente con facultades para rechazar la legislacin decretada con
extralimitacin por la Asamblea legislativa o que contradiga ciertos derechos
fundamentales. A. K. GOSAIN y A. SINGH (Water rights in Indian Transbound-
ary Watercourses, Jalvigyan Sameeksha (Hydrology Review), Indian National
Committee on Hydrology (INCOH), Vol. 19. No. 1-2, 2004, pg. 41 y ss.) ob-
servan dentro de las caractersticas que hacen de la India una federacin sui
generis con tendencia al centralismo los siguientes elementos: a) Los Estados
miembros no tienen su propia constitucin; b) el Parlamento federal puede al-
terar el territorio de los Estados miembros, los que entonces no gozan de in-
tegridad territorial; c) si el Poder Ejecutivo federal declara la emergencia, el
rgimen se transforma en plenamente unitario; d) el poder residual, es decir,
el poder de promulgar leyes sobre asuntos no previstos en el deslinde competen-
cial constitucional, corresponde a la Federacin; e) el Gobernador y los jueces
de los Tribunales Superiores de los Estados miembros son designados por la
Federacin; f) en ciertas ocasiones la Federacin puede dirigir instrucciones a
los Estados miembros.
En materia de aguas intercantonales, CANO observa que el
recurso al convenio intercantonal se remonta a 1841, cuando los
cantones de Zurich y Schwyz reglamentaron el uso del Ro Sihl
339
,
enumerando adems otros diversos convenios celebrados en tal
sentido
340
. La ausencia de acuerdo deriva en el sometimiento de
la disputa a la autoridad judicial federal, como ha ocurrido en
diversos casos
341
.
IV) India
La experiencia de la India con el 90% de su territorio abar-
cado por cuencas interprovinciales tambin resulta de inters
para nuestro estudio, incluso a pesar de tratarse el caso de una
Federacin de caractersticas sui generis, por el excesivo esque-
ma unitario que presenta
342
.
derechos o censos por su utilizacin. En el ejercicio de los derechos de agua que
atae a las relaciones internacionales, la Confederacin estatuir con la coopera-
cin de los cantones interesados. Si los cantones interesados no pueden ponerse
de acuerdo sobre la concesin de aguas intercantonales, la Confederacin decide.
La Confederacin toma en consideracin en la ejecucin de sus competencias los
intereses de los cantones de donde surgen las aguas.
339
vol. 1, pg. 220.
340
CANO, Guillermo, Derecho, poltica y administracin de aguas, op.
cit., vol. 2, pgs. 641 y 680, enumera los siguientes convenios intercantonales:
a) Ro Sihl y Lago Htten, entre Zurich y Schwyz (19/05/1841), b) Ro Sihl,
entre Zurich, Schwyz, Zug y los Ferrocarriles Federales Suizos (02/08/1929),
c) Lago Leman, entre Ginebra, Vaud y Valais (17/12/1884), d) Ros Tourneres-
se, Hongrin y Eau Froide, entre Friburgo y Vaud (7/10/1958). Tngase presente
que los acuerdos sobre el Lago Leman y los ros Tourneresse, Hongrin y Eau
Froide resultan ser consecuencias de la resolucin judicial de los diferendos
existentes.
341
Guillermo CANO (Derecho, poltica y administracin de aguas, op.
cit., vol. 2, pg. 680) enumera los siguientes: a) Sentencia en el pleito Cantn
de Schwyz v. Consejo Federal, del 17 de diciembre de 1952, sobre el Ro Sihl,
b) Sentencia en el pleito sobre el ro Jona entre Aargau v Zurich, del 12 de
enero de 1878, c) Sentencia en pleito Vaud v. Ginebra, del 17 de mayo de 1879,
sobre el Lago Leman, d) Sentencia en el pleito Friburgo v. Vaud sobre los Ros
Tourneresse, Hongrin y Eau Froide, 22 marzo 1952, y e) Sentencia en el pleito
Friburgo v. Consejo Federal sobre los Ros Tourneresse, Hongrin y Eau Froide,
19 de marzo de 1952.
342
Alan GLEDHILL (La Constitucin de la India, Revista de Estudios Pol-
ticos, CEPC, n 92, 1957, pg. 13) explica que la India es un secular Estado casi
En principio, las negociaciones entre Gobiernos de Estados
que dan lugar a acuerdos entre ellos han sido una solucin desde
los das previos a la independencia, cuando los britnicos tenan
el poder, mantenindose en la actualidad tal mecanismo como un
medio adecuado para concertar aspectos propios de los ros in-
terestaduales
346
. Sin embargo, bajo el rgimen del art. 262 de la
Carta constitucional el Parlamento federal ha regulado aquellos
casos en que el acuerdo resulta inviable.
La referida Ley de Controversias Hdricas Interestatales es-
tablece que el Estado que se considera agraviado puede solicitar
al Gobierno de la Unin que someta la disputa a un Tribunal de
controversias de aguas. En esa instancia, si el Gobierno federal
considera que la disputa no puede resolverse negocialmente, so-
mete la misma al referido Tribunal, cuyo laudo es defnitivo ms
all de la competencia de los tribunales judiciales.
El referido Tribunal se constituye para cada conficto, y es
designado por el Presidente de la Tribunal Supremo, debiendo
integrarse por un juez permanente del Tribunal Supremo y otros
346
HOOJA, Rakesh, Gestin del agua en los pases federales, op. cit.,
pg. 331. Palnati Ram REDDY (Informe sobre la India. Administracin de los
recursos hdricos y convenios sobre litigios de aguas, trad. por Silvia Gardini,
Seminario de administracin de cuencas interjurisdiccionales, INCyTH, 1976,
pg. 88) refere a la prctica negocial para la solucin de litigios interestaduales
sobre aguas en la India, as como para el desarrollo conjunto de los ros inter-
estaduales, y enumera diversos ejemplos de acuerdos al respecto. Por su parte,
Ricardo SANDOVAL MINERO (Elementos para un anlisis de los trasvases bajo
una perspectiva de Derecho Comparado, en KANLO LORAS, Antonio (dir.) et al,
La ordenacin jurdica del Trasvase Tajo-Segura, Fundacin Instituto Euro-
mediterrneo del Agua, Murcia, 2008, pg. 132) observa el papel de los acuer-
dos interestaduales derivados de las negociaciones para defnir fujos de aguas
en la defnicin de la factibilidad de diversos proyectos de trasvase. R. Mara
SALETH (Water Institutions in India: Structure, Perfomance, and Change, en
GOPALAKRISHNAN, Chennat, TORTAJADA, Cecilia y BISWAS, Asit K. (edit.), Water
Institutions: Polices, Perfomance and Prospects, Springer, Berln, 2005, pg.
64) refere la existencia en la India de 58 convenios interestatales relacionados
con el agua, discriminando en ellos 39 referidos a proyectos y 19 referidos a la
distribucin de aguas entre los ribereos, observando que el aumento de la de-
manda genera una fuerte presin para la renegociacin de los mismos. Stefano
BURCHI (Acuerdos sobre recursos hdricos entre estados y provincias de pases
federales: una visin comparativa, en EMBID IRUJO, Antonio (dir.) y KLLING,
Mario (coord.), Gestin del Agua y descentralizacin poltica, op. cit., pg. 521)
brinda sendos ejemplos de tratados celebrados entre los Estados hindes.
cualquier controversia o demanda con respecto al uso, distribu-
cin o control de agua de cualquier ro o cuenca fuvial interes-
tatal.
Bajo estas competencias, el Parlamento ha dictado la Ley
de Consejos Fluviales de 1956 River Boards Act y la Ley de
Controversias Hdricas Interestatales de 1956 (modifcada en el
2002), con resultados dispares.
Ello, en cuanto los Estados no han querido renunciar a nin-
guno de sus derechos ante las organizaciones de cuencas fu-
viales, y consiguientemente la Ley de Consejos Fluviales que
dispone la creacin de consejos por el Gobierno de la Unin en
consulta con los Gobiernos de los Estados para prestar asesora-
miento sobre el desarrollo integrado de las cuencas interestata-
les se ha convertido en un instrumento intil en cuanto en la
prctica no se ha creado ningn consejo
343
.
Como resultado de tal situacin, los distintos gobiernos que
han conducido el nivel central en ese pas, en caso de fracasar
las negociaciones, han recurrido directamente a los tribunales
sin entrar en el paso de arbitraje previsto en la Ley de Consejos
Fluviales
344
. Este arbitraje es un proceso tendiente a resolver las
controversias que se generen con motivo de la actuacin de las
Juntas que se confgura a solicitud de cualquiera de los gobiernos
interesados, ante un rbitro designado por el Presidente del Tri-
bunal Supremo entre personas que hayan sido Jueces de la Corte
o de las Cmaras de Apelacin
345
.
Contrastando con la experiencia de la Ley de Consejos Flu-
viales, la Ley de Controversias Hdricas Interestatales presenta
un mecanismo de solucin de controversias sobre aguas interes-
taduales que ha presentado una prctica considerable.
343
HOOJA, Rakesh, Gestin del agua en los pases federales, en EMBID
IRUJO, Antonio (dir.) y KLLING, Mario (coord.), Gestin del Agua y descentrali-
zacin poltica, op. cit., pg. 332. Sin perjuicio de ello, Guillermo CANO (Derecho,
poltica y administracin de aguas, op. cit., pgs. 637 a 638) describe diversos
acuerdos interprovinciales por los que se constituyen Juntas de Control de di-
versos ros y se acuerdan obras comunes durante la dcada de 1950.
344
GOSAIN, A. K. y SINGH A., Water rights in Indian Transboundary Wa-
tercourses, op. cit., pgs. 41 y ss.
345
pg. 637.
ejecucin de los fallos
349
. Dentro de la jurisprudencia de tales Tri-
bunales se observa en particular la aplicacin del principio de la
distribucin equitativa entre los Estados ribereos, as como la
atencin a las reglas del Derecho internacional e intrafederal de
aguas
350
.
Si bien se ha sostenido que la resolucin mediante un Tribu-
nal podra no ser el mejor medio o el ms apropiado para resolver
tales controversias, prefrindose las ventajas del acuerdo nego-
ciado que con la asistencia de mediacin o conciliacin puede
resultar ms ventajoso, HOOJA advierte, sin embargo, que la ley
no insiste en que un Tribunal deba seguir el estilo de diligencias
adverbiales y nada impide al Tribunal adoptar un procedimiento
de consulta, interactivo, objetivo, enfocado a explorar soluciones
al emitir su resolucin judicial, resaltando adems que un breve
examen de la literatura existente deja traslucir que no parece
haberse sugerido ningn procedimiento alternativo que resulte
ms efciente
351
, aspecto que puede vincularse con los extremos
procedimentales que analizaremos en el Captulo V en relacin
al rgimen argentino.
b) Los principios del Derecho intrafederal sobre uso
de aguas de cursos compartidos
I) La correspondencia de los principios intrafederales
e internacionales
En base a los mecanismos formales que hemos expuesto, de
la experiencia de los pases federales surgen diversos elementos
que permiten afrmar la existencia de los principios generales
que, en materia de usos de cursos de agua interjurisdiccionales,
hemos expuesto desde la perspectiva del Derecho internacional.
Este extremo confrma el postulado que expusimos al inicio
de este Captulo, en cuanto a que podemos referirnos en el tema
que nos ocupa a la existencia de principios propios del Derecho
349
pg. 333.
350
REDDY, Palnati Ram, Informe sobre la India. Administracin de los
recursos hdricos y convenios sobre litigios de aguas, op. cit., pg. 89.
351
pg. 334.
dos jueces del Tribunal Supremo o de los Tribunales Superiores
del Estado, los que a su vez pueden elegir evaluadores y expertos
para asesorarse tcnicamente.
En tal sentido, observamos que este Tribunal ejerce en el
marco del referido art. 262 competencias que resultan distingui-
bles de las propiamente judiciales de la Corte Suprema en liti-
gios entre dos o ms Estados, o entre stos y el Gobierno central
(art. 131 Constitucin de la India), lo que nos permite considerar
cierto orden competencial similar al que establece el art. 127 de
la Constitucin argentina, conforme referiremos en el Captulo
V. Aunque en el caso hind, si bien el art. 262 de la Constitucin
deleg tal poder dirimente de confictos en el Parlamento, ste ha
instrumentado el mismo mediante un Tribunal especial como el
descripto
347
.
Mejorando este sistema, Ley de Controversias Hdricas In-
terestatales fue modifcada en el ao 2002, confriendo a las reso-
luciones del Tribunal la misma validez que un auto o un decreto
del Tribunal Supremo, lo que debera potenciar la efciencia del
mismo, ms teniendo en cuenta que el art. 16 A de la Ley de
Controversias Hdricas Interestatales dispone que el Gobierno
Central deber contemplar un plan marco que prevea todas las
cuestiones necesarias para dar efecto a la decisin del Tribunal,
rgimen que podr, entre otras cosas, prever el establecimiento
de una autoridad para su aplicacin
348
.
En la casustica, hasta el momento se han creado cinco Tri-
bunales de Controversias Hdricas Interestatales desde la pro-
mulgacin de la Ley. En algunas de estas causas Godavari y
Narmada, los fallos del Tribunal han sido acompaados de
procesos negociales paralelos que facilitaron la aceptacin y la
347
Palnati Ram REDDY (Informe sobre la India. Administracin de los
recursos hdricos y convenios sobre litigios de aguas, op. cit., pg. 90) nos refe-
re el caso del litigio sobre las Aguas del Cauvery, donde los Estados litigantes
acudieron a la jurisdiccin del Tribunal Supremo del art. 131 de la Constitu-
cin, para exigir al Gobierno federal que impulsara la constitucin del tribunal
especial que requieren las disputas sobre aguas, lo que demuestra claramente
la distincin de jurisdicciones.
348
GOSAIN, A. K. y SINGH, A., Water rights in Indian Transboundary Wa-
tercourses, op. cit., pgs. 41 y ss.
interestaduales que en cuanto tienden a regular el uso compar-
tido permiten sostener la existencia de los referidos principios,
en especial, de participacin equitativa, negociacin y cooperacin.
II) Principio del uso equitativo y razonable
El principio del uso equitativo y razonable presenta una
clara aplicacin en el Derecho intrafederal, e incluso, como han
observado MCCAFFREY
354
y SCHWEBEL
355
, el mismo ha tenido su ori-
gen en la prctica judicial de los pases federales de principio del
siglo XX, habiendo infuido desde all en el mbito internacional.
Dentro de la casustica jurisprudencial de los pases federa-
les, la experiencia norteamericana sobre confictos entre Estados
federados por aguas compartidas resulta destacable en relacin
al establecimiento del referido principio como norma jurdica
aplicable.
Este desarrollo se produce a partir del asunto entre Kansas
y Colorado
356
por las aguas del Ro Arkansas en 1907, y se con-
solida como un reiterado criterio en dicho tribunal para resolver
las disputas interestaduales sobre aguas hasta la actualidad
357
.
En dicho pleito
358
, la Corte afrm que los Estados pueden
determinar cmo se distribuye el agua dentro de sus propias
fronteras, pero no puede imponer sus mtodos a otros Esta-
dos, siendo la igualdad de derecho el principio rector entre los
354
355
SCHWEBEL, Stephen M., The law of the non-navigational uses of Inter-
national watercourses.Third Report on the Law of the Non-navigational Uses of
International Watercourses, op. cit., pg. 7.
356
Kansas v. Colorado (1907), 206 US 46.
357
Wyoming v Colorado (1922), 259 US 419; modifcado (1922), 260 US
1; modifcado (1957), 353 US 953; Connecticut v. Massachusetts (1931), 282 US
660; New Jersey v. New York (1931), 283 US 336; Washington v. Oregon (1936),
297 UD 517; Colorado v. Kansas (1943) 320 US 383; Nebraska v. Wyoming
(1945), 325 US 589; modifcado (1953), 345 US 981; Colorado v. New Mexico
(1982), 459 US 176; Texas v. New Mexico (1983), 462 US 554; Colorado v. New
Mexico (1984), 467 US 310; Kansas v. Colorado (1986), 475 US 1079; South
Carolina v. North Carolina (2007), U.S.S.C. No. 138, Original; entre otros. Para
observar otros casos, HAYTON, Robert, Rgimen legal de los recursos naturales
en los Estados Unidos de Amrica, op. cit., pgs. 50 y ss.
358
Kansas v. Colorado (1907), 206 US 46, 95 a 118.
interestadual, conformados coincidentemente tanto en las rela-
ciones internacionales como intrafederales.
En la experiencia de los Estados federales, ha sido constante
el recurso por parte de sus tribunales constitucionales al Dere-
cho internacional para resolver diferendos entre Estados fede-
rados
352
, lo que nos aporta un conjunto de elementos jurdicos
que conforman una verdadera fuente del Derecho intrafederal e
internacional
353
.
A continuacin, buscaremos analizar desde un desarrollo
intrafederal los principios sobre uso de aguas de ros interjuris-
diccionales que antes analizamos desde la perspectiva interna-
cional.
Para ello, nos apoyaremos fundamentalmente en el anli-
sis jurisprudencial, sin perjuicio de que existen diversos acuer-
dos entre los Estados federados en relacin al uso de las aguas
352
Como ya hemos observado, la Corte Constitucional alemana (Staats-
gerichtshof) en el asunto Wrttemberg and Prusia v. Baden (The Donauver-
sinkung Case), sentencia del 18 de junio de 1927, op. cit., consider en pg 130
que en las relaciones de los Estados federados inter se debe aplicarse el Derecho
internacional, por cuanto, aunque sujetos a considerables limitaciones, se trata
de relaciones entre Estados. En sentido concordante, la Suprema Corte norte-
americana adopt idntico criterio en Kansas v. Colorado (1902), 185 US 125;
Kansas v. Colorado (1907), 206 US 46; Connecticut v. Massachussets (1931),
282 US 660; entre otros. La Suprema Corte de Suiza, en el asunto Zwillikon
Dam Case, sentencia del 12 de enero de 1878, op. cit., donde entiende que es-
pecialmente cuando las relaciones entre unidades de un Estado federal estn
en juego, se aplica la norma de Derecho internacional derivada de la ley de la
buena vecindad. La Corte Suprema argentina tambin adopt tal criterio in re
La Pampa, Provincia de c/Mendoza, Provincia de s/accin posesoria de aguas y
regulacin de usos (1987), Fallos 310:2479. En igual sentido, puede observarse
la consideracin del Derecho internacional en la solucin brindada por el Tribu-
nal constituido bajo el art. 262 de la Constitucin de la India para solucionar el
asunto del ro Narmada, al que se refere REDDY, Palnati Ram, Informe sobre
la India. Administracin de los recursos hdricos y convenios sobre litigios de
aguas, op. cit., pg. 89.
353
Tal como lo muestran los informes de los Relatores Especiales de la
Comisin de Derecho Internacional de Naciones Unidas en sus estudios sobre
usos de los cursos de agua internacionales para fnes distintos a la navegacin,
que se referen a las formulaciones propias de las realidades federales para fun-
dar las reglas internacionales. En especial, ver SCHWEBEL, Stephen M., The law
of the non-navigational uses of International watercourses. Third Report on the
Law of the Non-navigational Uses of International Watercourses, op. cit., pgs.
7 y 92.
En ese caso, el Tribunal se neg a aplicar esa doctrina ab-
solutista, reafrmando que la determinacin de la derechos rela-
tivos de los Estados contendientes en relacin con la utilizacin
de los cursos que fuyen a travs de ellos no se rige por las mis-
mas normas de Derecho que se aplican en esos Estados para la
solucin de cuestiones similares de Derecho privado, y despus
de rechazar la audaz peticin de Connecticut en cuanto a un re-
parto que implicara una situacin sin menoscabo de fujo para
el Estado de aguas abajo, la Corte determin la equidad en base
a considerar que la eventual lesin invocada por el demandante
era demasiado especulativa
362
.
En ese orden de ideas, se advierte que en el juego de in-
tereses que importa la asignacin equitativa del recurso, la ju-
risprudencia norteamericana, en aras de garantizar economas
desarrolladas frente a especulaciones de eventuales desarrollos
futuros, ha sido muy estricta en exigir las probanzas adecuadas
en relacin al dao que importara una nueva asignacin en el
status quo existente, con lo que puede hablarse de una presun-
cin de equidad a favor de los usos preexistentes
363
.
SOLANES, en torno a estos precedentes, extrae como corolario
que en la jurisprudencia norteamericana, frente a los usos futu-
ros, el principio es la proteccin de las estructuras econmicas
existentes, aunque reconoce que la doctrina de la Corte es fexi-
ble en cuanto analiza cada caso por separado teniendo en cuanta
las condiciones de hecho en que se encuentra cada Estado en
relacin con las aguas, y dentro de stos hechos considera muy
especialmente la prioridad en el uso, las estructuras socioeco-
nmicas existentes y la viabilidad econmico-fnanciera de las
posibles medidas de mejoramiento de los usos existentes
364
.
Tambin puede referirse como un desarrollo inicial del prin-
cipio de uso equitativo y razonable la sentencia del Tribunal
Federal Suizo de 1878 en el asunto Aargau v. Zurich. En este
362
Connecticut v. Massachusetts (1931), 282 US 660.
363
Nebraska v. Wyoming (1945), 325 US 589; Washington v. Oregon
(1936), 297 UD 517; Colorado v. New Mexico (1982), 459 US 176; South Caro-
lina v. North Carolina (2007), U.S.S.C. No. 138, Original. En este sentido, tam-
bin puede observarse Missouri v. Illinois (1906), 200 US 496.
364
Solanes, Miguel, La teora de la asignacin equitativa de los ros in-
terprovinciales a la luz de la doctrina y jurisprudencia, op. cit., pg. 91.
Estados, y el objetivo en tal marco es ajustar la situacin de
manera que ambos Estados compartan los benefcios del ro de
la manera ms equitativa posible. En este contexto el Tribunal
consider que Kansas haba sufrido de manera relativa por la
extraccin de agua en Colorado (principalmente para riego), y
ste Estado se haba benefciado considerablemente de ello, por
lo tanto, el principio de igualdad autorizaba dicha extraccin, pu-
diendo Kansas, sin embargo, iniciar un nuevo reclamo futuro, si
el aumento de las extracciones de Colorado crece hasta el punto
de que la divisin ya no sea equitativa.
En esta concepcin, la distribucin equitativa es una doctri-
na del Derecho federal comn en virtud de la cual el tribunal, en
una controversia entre dos Estados sobre la desviacin y el uso
de las aguas de un cauce, atribuye la base de agua disponible
sobre el examen de los hechos particulares
359
, considerando cua-
lesquiera de las circunstancias relevantes de tales situaciones
360
.
En este sentido, ha sostenido el mximo tribunal norteame-
ricano que un ro es ms que un atractivo, es un tesoro; brinda
un elemento indispensable para la vida que se deben racionar
entre los que tengan poder sobre l; y aunque el Estado ubicado
aguas arriba tiene poder fsico de cortar toda la agua dentro de
su jurisdiccin, el ejercicio de tal poder hacia la destruccin del
inters de Estados de aguas abajo claramente no puede ser tole-
rado. Y, por otra parte, el tribunal ha entendido que tampoco se
puede permitir al Estado de aguas abajo que pueda requerir que
el ro le llegara sin disminucin. Ambos Estados tienen intereses
verdaderos y substanciales en el ro que deben ser reconciliados
de la mejor manera posible
361
.
En Connecticut v. Massachussets, tal vez imprudentemente
a la luz de Kansas v. Colorado, el Estado de aguas abajo afrm
un derecho a recibir las aguas del ro Connecticut que consider:
irreprochable en cuanto a cantidad y no contaminadas de cali-
dad, enrolndose as en un desarrollo propio de la doctrina de la
integridad territorial, argumentando la aplicacin de la misma
en base a la similitud del derecho de ambos Estados a partir del
sistema riparian law.
359
Wyoming v Colorado (1922), 259 US 419, 464
360
Connecticut v. Massachusetts (1931), 282 US 660, 670/1
361
New Jersey v. New York (1931), 283 U.S. 336, 342-43
modo que exista un equilibrio o equidad entre ellos, confrmndo-
se las nociones del principio que nos ocupa.
En la experiencia alemana, su Staatsgerichtshof ha tenido
la posibilidad de entender
366
que: el ejercicio soberano por todos
los Estados en lo que respecta al derecho sobre los ros interna-
cionales que atraviesan su territorio se ve limitado por el deber
de no lesionar los intereses de otros miembros de la comunidad
internacional [] ningn Estado puede afectar sustancialmente
la naturaleza del uso por su vecino de la corriente de ese ro. Este
principio ha adquirido mayor reconocimiento en las relaciones
internacionales [] la aplicacin de este principio se rige por las
circunstancias de cada caso particular. Los intereses de los Es-
tados en cuestin deben considerase de manera equitativa entre
s. Debe considerar no slo el dao absoluto causado al Estado
vecino, sino tambin la relacin de la ventaja adquirida por un
Estado con el dao causado a los dems.
El principio de la participacin equitativa tambin aparece
presente en la jurisprudencia hind. El Tribunal para el asunto
del ro Krishna entendi que el prorrateo equitativo exige un jui-
cio capacitado que considere los diversos factores variables que
resultan relevantes en cada caso, entre los que existe una rela-
cin fexible que no permite una norma uniforme. Igual criterio
se ha seguido con posterioridad en otros tribunales para producir
decisorios sobre aguas interjurisdiccionales, incluyendo el del ro
Narmada
367
.
En Argentina, como detallaremos en el Captulo V, la sen-
tencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin en el asunto
entre La Pampa y Mendoza por las aguas del Ro Atuel, de 1987,
pondr nfasis en la aplicacin de este principio de derecho inter-
estadual para la solucin del diferendo
368
.
366
Corte Constitucional alemana (Staatsgerichtshof) en el asunto Wrtt-
emberg and Prusia v. Baden (The Donauversinkung Case), sentencia del 18 de
junio de 1927, op. cit., pgs. 131 y ss.
367
REDDY, Palnati Ram, Informe sobre la India. Administracin de los
recursos hdricos y convenios sobre litigios de aguas, op. cit., pg. 89.
368
Corte Suprema argentina in re La Pampa, Provincia de c/Mendoza,
Provincia de s/accin posesoria de aguas y regulacin de usos (1987), Fallos
310:2479.
fallo
365
, dictado en el marco de un conficto entre dichos cantones
con motivo de la construccin de un embalse, el Tribunal enten-
di que en las relaciones entre cantones, regidas por las normas
internacionales que regulan la buena vecindad, el ejercicio de un
derecho no puede afectar a los derechos de un vecino en cuanto
los derechos de ambos interesados son iguales, y, en caso de un
conficto, debe establecerse un arreglo razonable en base a las
circunstancias concretas que sean relevantes.
En lo que se refere a aguas publicas que se extienden en
varios cantones y, por tanto, pertenecen a todos ellos, en criterio
del Tribunal suizo se deduce frente a la igualdad de los canto-
nes que ninguno de ellos podr, en perjuicio de los dems, tomar
medidas en su territorio, como el desvo de un ro o arroyo, la
construccin de presas, etc., que puedan hacer que el derecho de
ejercicio de la soberana sobre el agua para los dems cantones se
torne imposible, o que excluyan la utilizacin conjunta del curso,
en cuanto equivalen a una violacin territorial. Por otro lado,
observ que independientemente de esto, un cantn no tiene, en
su relacin con los dems cantones, el derecho de adaptar el ejer-
cicio de los derechos de soberana sobre el agua a sus deseos y
necesidades especiales, independientemente del establecimiento
de principios uniformes que en tales casos pueda ser convenien-
tes y oportunos.
El Tribunal sostuvo tambin que en lo que respecta a las
aguas pblicas, los cantones no tienen la propiedad privada de
las mismas, aunque s la soberana, de la que no se deriva de nin-
guna manera que uno de los cantones pueda ser totalmente pri-
vado del uso del agua o, al menos, de cierta manera de uso. Cada
cantn tiene sufciente derecho, en virtud de su soberana, para
adoptar las medidas necesarias para una utilizacin racional del
agua pblica que corresponden a sus necesidades, pero mante-
niendo al resto de los cantones en idntica situacin, de manera
en que el uso conjunto del agua sea posible.
Es claro en estos conceptos del Tribunal suizo que existe una
comunidad de intereses entre los Estados que impone una utili-
zacin racional entre los mismos en base a sus necesidades, de
365
ocasiones cuando deriva del ejercicio legtimo de la propiedad
la produccin de daos como legtima; estos conceptos, y consi-
guientemente la mxima sic utere tuo ut alienum non laedas,
tienen en la opinin del referido especialista mucho en comn
con el concepto del uso equitativo y razonable.
Esta conjuncin entre dao y participacin equitativa en los
usos, puede verse en las circunstancias que la Corte norteame-
ricana ha tenido presentes para valorar la equidad en el reparto
del curso entre los Estados en disputa, donde el dao ha sido en-
tremezclado con las diversas variables

a considerarse
371
.
Con ello, la Corte norteamericana ha consolidado la idea de
un uso equitativo del recurso compartido entre los interesados,
acudiendo de esta forma a la teora de soberanas restringidas
por el inters comn, lo que en defnitiva desplaza la nocin de
dao hacia la de equidad mediante la consideracin de benef-
cios, perjuicios y efciencias a la hora de determinar el reparto
equitativo
372
.
Por su parte, la Corte alemana en el The Donauversinkung
Case
373
entendi que como hemos observado supra el ejerci-
cio soberano por todos los Estados en lo que respecta al derecho
sobre los ros que atraviesan su territorio se ve limitado por el
deber de no lesionar los intereses de otros miembros de la comu-
nidad internacional, y por ello ningn Estado puede afectar sus-
tancialmente la naturaleza del uso por su vecino de la corriente
de ese ro. Este principio ha adquirido mayor reconocimiento en
las relaciones internacionales.
En base a ellos se ha sostenido que el Tribunal expres que el
Derecho de gentes prescribe la obligacin de no causar perjuicio
371
En Colorado v. New Mexico (1982), 459 US 176, la Corte consider
entre los datos relevantes a tener en cuenta para resolver sobre la asignacin
equitativa del recurso a las condiciones fsicas y climticas, el uso consuntivo
del agua en varias secciones del ro, el carcter y rendimiento de los caudales
sobrantes, la extensin de los usos establecidos, la disponibilidad de aguas para
abastecimiento, el efecto prctico de usos despilfarradores y el dao y benefcio
resultante en las distintas reas del ro que compiten por el recurso en caso que
se imponga un lmite a una de ellas.
372
Colorado v. New Mexico (1984), 467 US 310.
373
Corte Constitucional alemana (Staatsgerichtshof) en el asunto Wrtt-
emberg and Prusia v. Baden (The Donauversinkung Case), sentencia del 18 de
junio de 1927, op. cit..
III) Obligacin de no causar perjuicio sensible
La mxima latina sic utere tuo ut alienum non laedas se en-
cuentra presente en los conceptos jurisprudenciales intrafedera-
les que hemos analizado en el punto anterior.
Aunque, como observamos al analizar estos principios en la
esfera internacional, puede sostenerse que existe una marcada
relacin entre los principios del no dao sensible y del uso equi-
tativo y razonable, todo ello en el contexto de un reconocimiento
de una comunidad de intereses entre los Estados federados ribe-
reos. Esta situacin es manifesta en la jurisprudencia que en
la materia ha desarrollado la Suprema Corte de Estados Unidos.
Es as como en diversas ocasiones la Corte norteamericana
ha tenido presente la nocin de perjuicio perceptible, aunque ha
acudido a tal concepto en la consideracin de la existencia de un
uso equitativo entre los Estados, subsumiendo as el principio sic
utere tuo ut alienum non laedas en una faceta del uso equitativo
entre los ribereos
369
.
Esta perspectiva de considerar la ponderacin entre perjui-
cio y benefcio de los Estados para determinar la equidad en la
participacin del curso en un marco de razonabilidad, conlleva
una nocin de comunidad de intereses que necesariamente pone
nfasis en un equilibrio entre Estados que, de no ser percibido
desde esta ptica, equivaldra a un perjuicio recproco entre los
mismos en el mejor de los casos (en cuanto todos ven mermada
parte de su potencialidad en aras de ese equilibrio), o incluso el
perjuicio pleno de uno de ellos a favor de los otros (como ocurrira
de prosperar la doctrina Harmon o la correspondiente a la inte-
gridad territorial absoluta).
Esta consideracin es atendible si se refexiona que, como
observa MCCAFFREY
370
, en el esquema jurisprudencial norteame-
ricano la prohibicin de causar daos a otros en general concep-
tualiza el dao partiendo de la prohibicin de privar a otro del
uso legtimo de su propiedad, aceptndose por ello en ciertas
369
Kansas v. Colorado (1907), 206 US 46; Connecticut v. Massachusetts
(1931), 282 US 660; Colorado v. New Mexico (1982), 459 US 176; Colorado v.
New Mexico (1984), 467 US 310; South Carolina v. North Carolina (2007),
U.S.S.C. No. 138, Original; entre otros.
370
Es seguramente por ello que en los pronunciamientos judi-
ciales de los Estados federales sobre confictos entre sus integran-
tes por aguas compartidas, es comn la observacin y recomen-
dacin por parte de los tribunales hacia los Estados litigantes en
cuanto a la conveniencia de la resolucin de tales diferendos por
medio de acuerdos negociados.
As la Corte norteamericana ha indicado que: El motivo de
precaucin en la adjudicacin judicial de los derechos relativos
de los Estados en estos casos es que, si bien tenemos competencia
de tales controversias, se trata de los intereses de cuasi-sobera-
nos, sobre cuestiones complicadas y delicadas, y, debido a la po-
sibilidad de futuro cambio de condiciones, requieren de experta
administracin judicial ms que de imposicin de una norma.
Tales controversias adecuadamente pueden ser compuestas por
la negociacin y el acuerdo, de conformidad con la clusula de
los pactos de la Constitucin federal. En este caso, como ha di-
cho el tribunal en otras diferencias entre Estados de la misma
naturaleza, tal ajuste de mutuo acuerdo, si es posible, debe ser
el medio de solucin, en lugar de la invocacin de nuestro poder
judicial
376
.
En idntico sentido observ que: la Constitucin otorga a
esta Corte jurisdiccin originaria de las acciones en que los Es-
tados son partes. En el ejercicio de esa jurisdiccin, somos cons-
cientes de esta Corte ha expresado que prefere que a menudo,
cuando sea posible, los Estados arreglarn sus controversias por
ajuste mutuo y acuerdo
377
, criterio que resulta repetido en la ju-
risprudencia de dicho tribunal
378
, incluso con otros aspectos que,
aunque distintos a la distribucin equitativa de los benefcios de
un curso de agua, resultan asimilables en su naturaleza al tema
que nos ocupa
379
.
376
Colorado v. Kansas (1943), 320 US 383.
377
Arizona v. California (1963), 373 US 546.
378
Nebraska v. Wyoming et al (1945), 325 US 589; entre otros.
379
En Washington v. Oregon (1909), 214 US 205, por ejemplo, se refri a
la trascendencia del acuerdo en relacin a la solucin de problemas limtrofes
entre Estados. Por su parte, en New York v. New Jersey (1918), 256 US 296, se
entendi que el grave problema de eliminacin de aguas residuales por la gran
y creciente poblacin que vive en las orillas de la baha de Nueva York presen-
ta ms probabilidades de ser sabiamente resuelto por cooperacin y estudio
sensible en otro Estado, como expresin afrmativa de la mxima
sic utere tuo ut alienum non laedas , aunque luego excluy el caso
de tal encuadre al establecer que un Estado no est obligado a
modifcar las condiciones naturales de un bien en benefcio de
otro Estado, decidiendo en consecuencia que Baden no estaba
obligado a realizar tarea alguna para impedir la infltracin del
Danubio, ya que la infltracin obedeca a causas naturales
374
.
Sin embargo, en tal pronunciamiento se entendi que la
aplicacin del principio referido se rige por las circunstancias de
cada caso particular, y que en tal contexto los intereses de los Es-
tados en cuestin deben considerase de manera equitativa entre
s. Con ello, se debe atender no slo el dao absoluto causado al
Estado vecino, sino tambin la relacin de la ventaja adquirida
por un Estado con el dao causado a los dems. Estos extremos,
permiten afrmar que aunque el Tribunal reconoci y expuso el
principio de no daar a otros en relacin a los cursos de agua
interestaduales, lo vincul indudablemente a la nocin de comu-
nidad de intereses y equilibrio que es propia del principio del uso
equitativo y razonable.
En la jurisprudencia hind
375
, al apreciarse las exigencias
del prorrateo equitativo entre los Estados ribereos se ha enten-
dido como principio la proteccin de los usos preexistentes, lo que
importa una valoracin del dao que producira el no respeto de
tales circunstancias dentro del mismo concepto de equidad que
se valora.
IV) Las obligaciones de cooperar y negociar
La obligacin de los Estados federados de cooperar entre s
y solucionar sus diferendos negociadamente es una exigencia
propia de las fuerzas centrpetas que conlleva a su unin fede-
rativa, y con mayor causa que en el rgimen internacional debe
advertirse en los mbitos federales el sustrato cooperativo y su
consiguiente aspecto negocial.
374
DRNAS DE CLMENT, Zlata, Los recursos naturales compartidos entre
Estados y el Derecho internacional, op. cit., pg. 83.
375
Tribunal para el asunto del ro Krishna, citado por REDDY, Palnati
Ram, Informe sobre la India. Administracin de los recursos hdricos y conve-
nios sobre litigios de aguas, op. cit., pg. 88.
una Provincia que su ambiente no puede ser menoscabado ms
all de que la fuente contaminante se establezca en otro territo-
rio provincial, aspecto que analizaremos normativamente en el
Captulo III y cuya casustica jurisprudencial ser considerada
en el Captulo V.
Igualmente, como tcnica habitual en los pases federales se
confguran competencias legislativas en manos de la autoridad
federal que permiten asegurar los derechos individuales y colec-
tivos a un ambiente sano y equilibrado en forma uniforme al
menos en los aspectos bsicos para todo el territorio nacional, y
reclamar en caso de ser necesario la defensa jurisdiccional de tal
sustrato ecolgico.
Con ello, la obligacin de los Estados federados en la mate-
ria, aunque existe e incluso puede ser expresamente impuesta
por la Constitucin federal (tal el caso del art. 41 CN de Argenti-
na), no se exigir necesariamente a travs de confictos interpro-
vinciales, sino que en ocasiones pueden aparecer relacionadas
a reclamaciones individuales dentro del contexto federal de un
nico Estado de Derecho
381
.
En el Derecho norteamericano, los confictos judiciales inter-
estatales han sido usados principalmente para poner lmites a la
cantidad de agua que se puede extraer de un ro por los Estados
en conficto para que estos Estados puedan, a su vez, asignar
derechos a extraer agua para el riego o para los usos urbanos o
industriales; y aunque la distribucin judicial presumiblemente
se podra aplicar a cuestiones diferentes de la asignacin de can-
tidades de agua como podra ser a los fujos necesarios para dis-
minuir la contaminacin, raramente los problemas interestata-
les sobre contaminacin se han sometido al Tribunal Supremo
382
.
381
En la casustica que se analizar en el Captulo V, se considerar en
este sentido el caso Mendoza, sustanciado ante la instancia originaria de la
Corte Suprema de la Nacin ante reclamos individuales que exigan la recom-
posicin ambiental del ro Matanza-Riachuelo, curso de naturaleza interjuris-
diccional.
382
transfronterizas en los Estados Unidos, op. cit., pg. 27. Refere este autor en
este sentido al precedente Missouri v. Illinois (1906), 200 US 469, y recuerda
que a veces el Tribunal ha restringido las extracciones realizadas por un Esta-
do y ha requerido que tengan lugar restricciones en los abastecimientos para
En la experiencia hind, hemos observado anteriormente
que la Ley de Controversias Hdricas Interestatales establece
que las disputas pueden solucionarse ante un Tribunal cuando el
Gobierno federal considera que no es posible arribar a un acuer-
do negocial a tal fn, lo que impone que la regla para regular los
asuntos interjurisdiccionales es la cooperacin y negociacin en-
tre los Estados federados, y slo ante esta imposibilidad se puede
acudir a la instancia dirimente
Aunque desarrollaremos ms adelante este extremo en la
particularidad argentina, es oportuno adelantar que, en forma
similar a la jurisprudencia norteamericana, la Corte Suprema
argentina ha exhortado a los Estados federados a celebrar conve-
nios tendientes a una participacin equitativa y razonable sobre
los usos futuros de las aguas que exceden a los sometidos a su
concreta decisin en dicho pleito
380
, lo que denota claramente el
principio que exponemos.
Amn de ello, la prctica celebrar convenios interestaduales
para acordar sobre el uso de los ros compartidos que hemos ana-
lizado anteriormente terminan de consolidar la existencia de un
deber de cooperacin y negociacin entre los Estados federados.
V) La obligacin de proteger y preservar los cursos de agua
En la experiencia de los Estados federales, la obligacin de
proteger y preservar los cursos de agua aparece como un prin-
cipio que debe guiar a las autoridades federadas, aunque en
conexidad con los lmites y adecuaciones que impone la super-
posicin en ciertas ocasiones de competencias federales en el
territorio provincial.
Esta circunstancia lleva a que en diversos casos como Ar-
gentina o Estados Unidos existan ciertas garantas constitucio-
nales en materia ambiental que aseguran a los habitantes de
mediante dilogo y mutua concesin por parte de representantes de los Estados
interesados en ella, que por un procedimiento en un tribunal.
380
In re La Pampa, Provincia de c/Mendoza, Provincia de s/accin pose-
soria de aguas y regulacin de usos (1987), Fallos 310:2479. En el dispositivo
tercero de la sentencia expresamente dispone: Exhortar a las partes a celebrar
convenios tendientes a una participacin razonable y equitativa en los usos
futuros de las aguas del ro Atuel, sobre la base de los principios generales y las
pautas fjadas en los considerandos de esta sentencia.
fujos necesarios para disminuir la contaminacin o la reduccin
de los impactos ambientales, no se ha producido una prctica en
este sentido
386
; e incluso, se ha desestimado el pedido formula-
do por organizaciones ambientalistas que presentndose como
terceros litisconsortes y autnomos solicitaban la reconduccin
del anterior proceso dirimente resuelto en 1987 entre los Esta-
dos de Mendoza y La Pampa, hacia una accin de recomposicin
del dao ambiental, planteada como un contenido propio del uso
equitativo y razonable que debe existir de la cuenca
387
.
De igual forma, se aprecia una tendencia por parte de las
autoridades provinciales a plantear sus reclamaciones ambien-
tales interjurisdiccionales en base al sistema tutelar que surge
de los arts. 41, 43, 116 y 117 CN por sobre el propio de los con-
fictos polticos que pueden dirimirse entre Estados provinciales
ante la Corte federal en base al art. 127 CN. Ejemplo de ello
son los procesos de tutela ambiental en trmite ante la Corte
Suprema desde el ao 2011
388
iniciados por las autoridades de
Santiago del Estero con motivo de la contaminacin de la cuenca
Sali-Dulce contra diversos establecimientos industriales radica-
dos en Tucumn.
V. RECAPITULACIN REFLEXIVA
En el presente Captulo hemos analizado la existencia de
elementos comunes en los desarrollos jurdicos que alcanzan las
relaciones entre Estados, sean estos nacionales o federados.
386
PINTO, Mauricio, Los confictos ambientales en cuencas interprovin-
ciales argentinas, Actas de Derecho de Aguas N 1 Ao 2011, Legal Publis-
hing - Thompson Reuters, Santiago de Chile, 2013, pg. 192.
387
(2009), resolucin de 17 de marzo de 2009.
388
Exptes. S.58, 59, 60, 61/XLVII, carat. Santiago del Estero, Provincia
de c/ Compaa Inversora Industrial S.A. y otro s/ amparo ambiental, San-
tiago del Estero, Provincia de c/ Azucarera Juan M. Tern S.A. y otro s/ am-
paro ambiental, Santiago del Estero, Provincia de c/ Jos Minetti Ca. Ltda.
S.A.C.I. s/ amparo ambiental y Santiago del Estero, Provincia de c/ Ca. Azu-
carera Concepcin S.A. y otro s/ amparo ambiental.
Por otro lado, se advierte que en ese pas, en la actualidad,
la litigacin en relacin a la preservacin ambiental se ha enfo-
cado desde la perspectiva de las leyes de preservacin ambiental
(como la Clean Water Act) en lugar de, como hasta entonces, por
medio de los principios de la distribucin equitativa
383
, lo que nos
remite a las acciones de preservacin del Derecho al ambiente y
recomposicin del dao ambiental.
En el Derecho argentino la obligacin de proteger y preser-
var los cursos de aguas estar presente en el establecimiento de
caudales ecolgicos en ciertos convenios interestaduales
384
, como
analizaremos en el Captulo IV. Pero adems de ello, y bajo la
obligacin de toda autoridad pblica de proveer al derecho al am-
biente de los ciudadanos lo que se manifesta en el rgimen de
prevencin y recomposicin del dao ambiental que analizaremos
en el Captulo III, la actividad judicial presenta casos de acciones
de recomposicin de cursos de aguas interjurisdiccionales
385
.
En este aspecto, aunque la actividad judicial dirimente de
confictos entre provincias se podra aplicar a cuestiones diferen-
tes de la asignacin de cantidades de agua como podra ser a los
proteger la calidad de las aguas, reseando al respecto el caso New Jersey v.
New York (1931), 283 US 336.
383
En este sentido, David GETCHES (Resolucin jurdica de los confictos
sobre aguas transfronterizas en los Estados Unidos, op. cit., pg. 27) compara
el caso Milwaukee v Illinois (1972), 106 US 91 (segn el que la ley de un Estado
no debe controlar la actividad en otro) con Illinois v. Milwaukee (1981), 451 US
304 (para el que los remedios adoptados por el ordenamiento consuetudinario
common law federal sobre contaminacin interestatal de agua devinieron en
innecesarios por las nuevas normas estatutarias federales sobre control de la
contaminacin).
384
Es el caso del Acuerdo sobre distribucin de caudales, suscripto el 14
de octubre de 1982 entre las Provincias de Salta, Jujuy, Formosa y Chaco, don-
de se acuerda excluir de la distribucin interprovincial de caudales una esco-
rrenta de 15 m3/s a efectos del mantenimiento del cauce. A su vez, el Tratado
constitutivo de la Autoridad de Cuenca del Ro Azul suscripto entre Ro Negro
y Chubut en 1997 contempla a la par de estudiar las pautas para distribuir
cupos de agua entre las Provincias ribereas el objetivo de mantener el equi-
librio ecolgico en la regin.
385
Estos procesos judiciales, incluso han motivado desarrollos de derecho
intrafederal mediante la formacin convencional de organismos de cuencas con
fnalidades ambientales, imponiendo el cumplimiento de la obligacin de pro-
veer el derecho al ambiente en forma solidaria a los Estados ribereos, aspecto
que tambin analizaremos en el Captulo IV y V.
CAPTULO III
EL FEDERALISMO ARGENTINO Y SU IMPLICANCIA
EN RELACIN A LOS ROS INTERPROVINCIALES
El derecho: he ah el principio y trmino del ms fuerte
como el ms dbil poder de la tierra. Fuera de este lmite,
el ms encumbrado poder es ilegtimo, tirnico, digno y
vecino de su ruina
Juan Bautista ALBERDI
389
El pensamiento de ALBERDI con el que iniciamos este Cap-
tulo resume la trascendencia de la cuestin a la que nos vamos
a referir a continuacin. Ello, en cuanto en los siguientes puntos
procuraremos analizar el rgimen competencial de las aguas en
el esquema federal propio de la Repblica Argentina, y con ello,
entendemos que avanzar hacia las bases del reparto de compe-
tencias entre las entidades del sistema federal de ese pas nos
lleva a comprender el necesario y no siempre respetado equili-
brio que la norma constitucional exige a los poderes gubernativos
involucrados.
Atender el impacto del sistema constitucional argentino en
la regulacin y gestin de las aguas nos exigir comenzar por
esbozar el sistema organizacional de tal pas, el que conformn-
dose en un esquema federal importa, en el contexto de la teora
general brindada en el Captulo I, la existencia de dos niveles
estaduales en un mismo territorio y la consiguiente distribucin
competencial que ello conlleva. Ese desarrollo nos conducir al
anlisis de las facultades o poderes reservados por las Provin-
cias, y los delegados en el Estado Nacional en el momento de la
constitucin del mismo.
389
ALBERDI, Juan Bautista, Fragmento Preliminar al Estudio del Derecho,
Hachette, Buenos Aires, 1955, pg. 166.
En funcin de tal extremo, se ha establecido la existencia de
ciertos principios jurdicos relativos a los ros interestaduales,
tanto en el mbito intrafederal como internacional.
El desarrollo de tales principios ha importado una evolucin
del pensamiento hacia la exclusin de doctrinas absolutistas,
consolidndose la nocin de un inters comn de los Estados ri-
bereos de un mismo curso de agua.
En ese proceso conceptual, se ha observado en concreto la
conformacin de principios referidos al uso equitativo y razona-
ble de las aguas, a la ilegitimidad de producir daos sensibles o
impactar el estado y conservacin del curso, y a las obligaciones
de cooperar y de negociar, los que alcanzan a los Estados ribere-
os en sus relaciones sobre un curso compartido.
Debemos observar en tal conformacin una primaca del
principio del uso equitativo y razonable, en cuanto no slo en-
globa dentro de sus consideraciones los aspectos que hacen a la
percepcin del perjuicio o benefcio que el mismo implica entre
los Estados, sino tambin en cuanto la cooperacin y negociacin
resultan facetas instrumentales del mismo.
Con todo ello, entendemos que en la comunidad de intereses
que impone un curso de agua compartido entre sus ribereos,
existe un principio general que implica una necesaria participa-
cin equitativa y razonable de los mismos en base a las circuns-
tancias del caso.
Esto importa, como expresa BIDART CAMPOS
390
, que en Argen-
tina existe la combinacin de una fuerza centrfuga que descen-
traliza el poder hacia los Estados provinciales junto a una fuerza
centrpeta que produce la unin de varios Estados autnomos en
un Estado federal.
Claro est, que en un marco de desinteligencia ambas fuer-
zas pueden encontrarse de manera opuesta, y seguramente por
ello en las estructuras federales similarmente a lo que ocurre en
la particularidad de los modelos autonmicos
391
, es comn que
se generen confrontaciones de poder.
Resulta por ello del mayor inters comprender con precisin
las distribuciones potestativas que surgen del orden constitucio-
nal argentino, ya que slo sobre la atencin de las mismas es que
pueden analizarse con claridad las tensiones que el federalismo
390
cit., pg. 49.
391
El sistema autonmico espaol ordena las competencias sobre las
aguas atendiendo al criterio territorial del discurrir de las mismas sobre ms de
un territorio autonmico. En estos casos, tales competencias sobre legislacin,
ordenacin y concesin de recursos y aprovechamientos en principio caen en la
autoridad estatal nacional. Pero a su vez, las Comunidades Autnomas pueden
presentar competencias sobre aprovechamientos hidrulicos de su inters que
utilicen aguas de cuencas que abarquen ms de un territorio autonmico. En
estos casos, no pueden nunca invadir las competencias estatales si no es por el
camino que autoriza el texto constitucional en los arts. 148.2 o 150 CE. Por otra
parte, y ms all de estas competencias que se dividen en materia hdrica, las
Comunidades Autnomas y el Estado presentan distintas competencias sobre
otras materias que en la realidad no son posibles de divorciar del manejo de
las aguas, en cuanto el vital elemento es el soporte fsico de tales funciones o
actividades pblicas y privadas (Tribunal Constitucional, sentencia 227/1988,
de 29 de noviembre, fundamento jurdico 13, prrafos 5y 6). Este sistema com-
petencial autonmico observa DELGADO PIQUERAS se presenta as como muy
complejo, impidiendo una interpretacin inicial sencilla en cuanto distribuye
competencias bajo criterios no coincidentes. Todo ello importa un posible entre-
cruzamiento de atribuciones provenientes de otros ttulos competenciales que
tanto el Estado como las Comunidades Autnomas presentan sobre distintas
actividades que corresponden a variadas polticas sectoriales (DELGADO PIQUE-
RAS, Francisco, La distribucin de competencias Estado-Comunidades Aut-
nomas en materia de aguas: la sentencia del Tribunal Constitucional de 29 de
noviembre de 1988, Revista de Administracin Pblica, n 118, Madrid, enero-
abril, ao 1989, pgs. 271 y 282), lo que conlleva la potencialidad de confictos
en la materia.
Sobre tal base inicial, atenderemos el estudio de la confic-
tividad que entre el Estado Nacional y las Provincias se ha pre-
sentado histricamente en relacin a la regulacin y gestin de
los ros provinciales. Este desarrollo nos permitir repasar la
dinmica evolucin argumental desde la que se ha pretendido
la intromisin del Estado Nacional en la gestin de las cuencas
interprovinciales, avanzando desde el dominio a la jurisdiccin,
y en la actualidad desde ambos elementos hacia la cuestin
ambiental.
Como veremos, en cada uno de esos estadios del conficto
se han postulado argumentaciones tendientes a fortalecer una
concentracin de poder en la autoridad nacional, y en contra-
posicin se han consignado fundamentos que restituyen toda
atribucin no delegada expresamente en las autoridades provin-
ciales, renovndose la discusin a medida en que se ha ido inno-
vando en las lneas argumentales.
Defnidas en ese contexto evolutivo las competencias pro-
vinciales que corresponden sobre las aguas interprovinciales,
podremos en el Captulo IV introducirnos en la consideracin del
Derecho interestadual de aguas que en ejercicio de tales faculta-
des se ha adoptado concertadamente por los Estados provinciales
ribereos.
I. IMPACTO DEL FEDERALISMO ARGENTINO EN LA REGULACIN
Y GESTIN DE LAS AGUAS
a) El sistema federal en Argentina
La Repblica Argentina, conforme su carta constitucional,
adopta la forma de Estado federal (art. 1 CN).
Como hemos considerado en el Captulo I, la naturaleza fe-
deral del Estado, en contraposicin con modelos unitarios que
concentran el poder en un nico gobierno central, implica la exis-
tencia de dos rdenes de gobierno sobre el mismo territorio, cada
uno con sus potestades distribuidas constitucionalmente. En Ar-
gentina, uno de estos rdenes es el federal, que ejerce aquellas
atribuciones que expresamente le han sido delegadas en la carta
constitucional, y el otro es el provincial, al que corresponden to-
das las potestades que no fueron expresamente delegadas al Es-
tado federal al momento de constituirlo (art 121 CN).
la Corona, el Real Tesoro tena dominio, con todo lo que a ese
dominio le fuese accesorio
393
.
Este presupuesto histrico de considerar a las Provincias
como entidades polticas anteriores al Estado Nacional, siendo
este ltimo constituido por voluntad del pueblo que con senti-
miento de unidad nacional habitaba las Provincias, importar
que el Estado Nacional detente nicamente aquellos poderes que
le sean delegados expresamente por las Provincias, quedando
reservado el resto en estas ltimas
394
; este deslinde de poderes
es manifestamente regulado en la Constitucin de 1853, conti-
nuando la norma en el art. 121 CN de 1994
395
.
A partir de esta base la Constitucin Nacional delegar cier-
tas atribuciones en los rganos del gobierno federal, vedando a
las autoridades locales el ejercicio de tales poderes
396
, quedando
instauradas las fuerzas centrpetas o poderes delegados y cen-
trfugas o poderes reservados- a las que refere BIDART CAMPOS.
Las atribuciones nacionales, en consecuencia, resultan esta-
blecidas de manera expresa en la Constitucin, siendo toda otra
potestad un residuo que permanece en la titularidad provincial.
Desde la perspectiva material, en consecuencia, la regla es la
competencia provincial, y la excepcin es la facultad nacional en
aquellas materias expresamente delegadas.
393
GONZLEZ, Joaqun V., Legislacin de Minas, Librera e Imprenta de
Mayo, 2 ed., Buenos Aires, 1905, pg. 211.
394
PIGRETTI, Eduardo, Teora Jurdica de los Recursos Naturales, Coope-
radora de Derecho y Ciencias Sociales, Buenos Aires, 1965, pg. 23.
395
Art. 121 CN: Las provincias conservan todo el poder no delegado por
esta Constitucin al Gobierno Federal, y el que expresamente se hayan reser-
vado por pactos especiales al tiempo de su incorporacin.
396
Art. 126 CN: Las provincias no ejercen el poder delegado a la Nacin.
No pueden celebrar tratados parciales de carcter poltico; ni expedir leyes so-
bre comercio, o navegacin interior o exterior; ni establecer aduanas provincia-
les; ni acuar moneda; ni establecer bancos con facultad de emitir billetes, sin
autorizacin del Congreso Federal; ni dictar los cdigos Civil, Comercial, Penal
y de Minera, despus de que el Congreso los haya sancionado; ni dictar espe-
cialmente leyes sobre ciudadana y naturalizacin, bancarrotas, falsifcacin de
moneda o documentos del Estado; ni establecer derechos de tonelaje; ni armar
buques de guerra o levantar ejrcitos, salvo en el caso de invasin exterior o de
un peligro tan inminente que no admita dilacin dando luego cuenta al Gobier-
no Federal; ni nombrar o recibir agentes extranjeros.
implica, reconduciendo las mismas de manera efectiva hacia si-
tuaciones de gobernabilidad
392
.
b) Las competencias reservadas por los Estados
provinciales
El orden institucional argentino presenta un presupuesto
histrico que explica su conformacin sistmica. Los Estados
provinciales son preexistentes al nacional, el que ser confor-
mado como nuevo Estado en 1853, luego de un periodo de con-
frontaciones regionales avivadas por el choque de las ideologas
unitarias y federales.
Esta preexistencia, implica que con la llamada Revolucin
de mayo de 1810 y la posterior Declaracin de independencia
de 1816, los gobiernos regionales que integraron tal proceso se
conformaran como verdaderos Estados soberanos, sucediendo en
plenitud en los poderes que inicialmente correspondan a la an-
terior autoridad estadual; es lo que en la doctrina americana se
ha denominado el uti possidetis iuris de 1810.
As, el uti possidetis iuris de 1810 ha sido la fundamentacin
jurdica de la transferencia de ttulos de la Corona reinante a los
Estados que se conformaron en Amrica en esa poca: la nueva
realidad institucional es vista como: sucesora universal de los
soberanos de Espaa sobre el territorio que deslig de la Corona
por la guerra, y por lo tanto, de todo aquello sobre lo cual el Rey,
392
Conforme explican Humberto PEA y Miguel SOLANES (La Gobernabili-
dad Efectiva del Agua en las Amricas, un Tema Crtico, Global Water Partner-
ship (GWP) y Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL),
Santiago, 2003, pg. 3) el concepto de gobernabilidad aplicado al agua se re-
fere a la capacidad social de movilizar energas en forma coherente para el
desarrollo sustentable de los recursos hdricos. En dicha defnicin se incluye
la capacidad de diseo de polticas pblicas que sean socialmente aceptadas,
orientadas al desarrollo sustentable del recurso hdrico, y de hacer efectiva su
implementacin por los diferentes actores involucrados. Tal gobernabilidad su-
pone la capacidad de generar polticas adecuadas y la capacidad de llevarlas a
la prctica mediante la construccin de consensos y la construccin y adminis-
tracin adecuada de sistemas de gestin coherentes. Por ello, entienden que
un elemento central de la gobernabilidad estar dado por la posibilidad de im-
plementar arreglos institucionales armnicos con la naturaleza, competencia,
restricciones y expectativas del sistema.
Sin embargo, esto ltimo no importa una desmembracin de
la unin federativa que consagra la Constitucin Nacional. Los
Estados provinciales pueden actuar autnomamente
400
en los as-
pectos no delegados, celebrando tratados entre ellos en tal mar-
co, pero la falta de acuerdo no justifca una confrontacin fctica
entre los mismos sino que sus diferencias deben ser sometidas a
la jurisdiccin dirimente de la Corte de Justicia federal, pudien-
do el Gobierno federal impedir y reprimir los hechos de violencia
que se presenten en las relaciones interprovinciales
401
.
c) Las competencias delegadas al Estado Nacional
En el esquema desarrollado en el punto anterior ha quedado
claro que los Estados provinciales detentaban por su preexis-
tencia la totalidad de las potestades pblicas en un comienzo,
pero parte de ellas fueron delegadas al Estado Nacional que se
conformaba en 1853.
Las competencias delegadas al Estado Nacional, entonces,
constituyen el conjunto de atribuciones que al mismo correspon-
de, y el lmite de su injerencia material. Nos interesa por ello
repasar las atribuciones que el texto constitucional delega en la
autoridad federal, ya que ello nos brindar una base cierta de las
fuerzas centrpetas del federalismo argentino.
El sistema constitucional argentino ha delegado facultades
a cada uno de los rganos republicanos que conforman el mbito
federal.
En materia normativa, el poder legislativo ha sido investido
en el Congreso Nacional (art. 44 CN), al que entre otros aspectos
corresponde (art. 75 CN) legislar en materia aduanera y establecer
400
La vinculacin entre soberana, autonoma y capacidad para suscribir
tratados la hemos analizado en el Captulo I, al que remitimos.
401
Art. 127 CN: Ninguna provincia puede declarar, ni hacer la guerra a
otra provincia. Sus quejas deben ser sometidas a la Corte Suprema de Justicia
y dirimidas por ella. Sus hostilidades de hecho son actos de guerra civil, cali-
fcados de sedicin o asonada, que el Gobierno Federal debe sofocar y reprimir
conforme a la ley.
Al margen de este sistema de poderes expresamente dele-
gados en el Estado Nacional y genricamente reservados en las
Provincias que fja el art. 121 de la Carta Magna, la misma Cons-
titucin se encarga de resaltar ciertas potestades que correspon-
den al mbito provincial.
As, y coherentemente con la autonoma de los Estados pro-
vinciales, corresponde a los mismos darse su propia organizacin
constitucional
397
y establecer sus propias instituciones
398
. Como
Estado preexistente, en todo aspecto que no sea expresamente
delegado en el orden federal mantiene sus poderes iniciales, y
por ello pueden sin autorizacin del Gobierno federal realizar
tanto tratados, como sujeto de Derecho internacional o interes-
tadual, como incluso generar nuevas estructuras federativas que
no resulten incompatibles con el Estado federal conformado
399
.
397
Art. 5 CN: Cada provincia dictar para s una Constitucin bajo el
sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaracio-
nes y garantas de la Constitucin Nacional; y que asegure su administracin
de justicia, su rgimen municipal, y la educacin primaria. Bajo de estas con-
diciones, el Gobierno federal, garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus
instituciones.
Art. 123 CN: Cada provincia dicta su propia constitucin, conforme a lo
dispuesto por el art. 5, asegurando la autonoma municipal y reglando su al-
cance y contenido en el orden institucional, poltico, administrativo, econmico
y fnanciero.
398
Art. 122: Se dan sus propias instituciones locales y se rigen por ellas.
Eligen sus gobernadores, sus legisladores y dems funcionarios de provincia,
sin intervencin del Gobierno Federal.
399
Art. 124 CN: Las provincias podrn crear regiones para el desarrollo
econmico-social y establecer rganos con facultades para el cumplimiento de
sus fnes y podrn tambin celebrar convenios internacionales en tanto no sean
incompatibles con la poltica exterior de la Nacin y no afecten las facultades
delegadas al Gobierno Federal o el crdito pblico de la Nacin; con conocimien-
to del Congreso Nacional. La ciudad de Buenos Aires tendr el rgimen que se
establezca a tal efecto.
Corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos natura-
les existentes en su territorio.
Art. 125 CN: Las provincias pueden celebrar tratados parciales para f-
nes de administracin de justicia, de intereses econmicos y trabajos de utili-
dad comn, con conocimiento del Congreso Federal; y promover su industria,
regiones; crear y suprimir empleos, fjar sus atribuciones, dar pen-
siones, decretar honores; aprobar o desechar tratados concluidos
con las dems naciones; legislar medidas de accin positiva que
garanticen la igualdad real de oportunidades y de trato, y el pleno
goce y ejercicio de los derechos reconocidos; aprobar tratados de
integracin que deleguen competencia y jurisdiccin a organiza-
ciones supraestatales; autorizar al Poder Ejecutivo para declarar
la guerra o hacer la paz; fjar las fuerzas armadas en tiempo de
paz y guerra, declarar en estado de sitio uno o varios puntos de
la Nacin en caso de conmocin interior; ejercer una legislacin
exclusiva en el territorio de la Capital de la Nacin y dictar la le-
gislacin necesaria para el cumplimiento de los fnes especfcos de
los establecimientos de utilidad nacional en el territorio de la Re-
pblica, conservando las autoridades provinciales y municipales
los poderes de polica e imposicin sobre estos establecimientos, en
tanto no interferan en el cumplimiento de aquellos fnes; disponer
la intervencin federal a una Provincia o a la ciudad de Buenos
Aires; y hacer todas las leyes y reglamentos que sean convenientes
para poner en ejercicio los poderes antecedentes, y todos los otros
concedidos por la Constitucin al Gobierno de la Nacin Argenti-
na. Tambin se ha delegado en la autoridad legislativa nacional
el dictado de normas de presupuestos mnimos de proteccin am-
biental (art. 41 CN).
El Poder Ejecutivo nacional, por su parte, es conferido a un
ciudadano investido como Presidente de la Nacin Argentina (art.
87 CN), al que en los trminos del art. 99 de la Constitucin co-
rresponden, entre otras, las siguientes atribuciones: es el Jefe su-
premo de la Nacin, Jefe del gobierno y responsable poltico de
la administracin general del pas; expide las instrucciones y re-
glamentos que sean necesarios para la ejecucin de las leyes de
la Nacin; participa de la formacin de las leyes, promulgando y
publicndolas; nombra los magistrados de la Corte Suprema con
acuerdo del Senado y a los dems jueces de los tribunales fede-
rales inferiores en base a una propuesta vinculante en terna del
Consejo de la Magistratura, con acuerdo del Senado; concluye
y frma tratados, concordatos y otras negociaciones requeridas
para el mantenimiento de buenas relaciones internacionales; es
Comandante en Jefe de todas las fuerzas armadas de la Nacin,
disponiendo de las mismas; declara la guerra y ordena represalias
con autorizacin y aprobacin del Congreso; declara en estado de
los derechos de importacin y exportacin; imponer contribuciones
indirectas como facultad concurrente con las Provincias y con-
tribuciones directas por tiempo determinado y coparticipables con
las Provincias; contraer emprstitos sobre el crdito de la Nacin y
arreglar su pago; disponer del uso y de la enajenacin de las tierras
de propiedad nacional; establecer y reglamentar un banco federal
con facultad de emitir moneda, as como otros bancos nacionales;
fjar anualmente el presupuesto general de gastos y clculo de re-
cursos de la Administracin Nacional; acordar subsidios del Teso-
ro Nacional a las Provincias; reglamentar la libre navegacin de
los ros interiores, habilitar los puertos que considere convenien-
tes, y crear o suprimir aduanas; hacer sellar moneda, fjar su valor
y el de las extranjeras; dictar los Cdigos de fondo (Civil, Comer-
cial, Penal, de Minera, y del Trabajo y Seguridad Social), sin que
tales cdigos alteren las jurisdicciones locales, correspondiendo su
aplicacin a los tribunales federales o provinciales, segn que las
cosas o las personas cayeren bajo sus respectivas jurisdicciones;
dictar otras leyes generales (sobre naturalizacin y nacionalidad,
bancarrotas, falsifcacin de la moneda corriente y documentos
pblicos del estado, juicio por jurados); reglar el comercio con las
naciones extranjeras, y de las Provincias entre s; arreglar def-
nitivamente los lmites del territorio de la Nacin, fjar los de las
Provincias; proveer a la seguridad de las fronteras; reconocer la
preexistencia tnica y cultural de los pueblos indgenas argenti-
nos, su personera jurdica y la posesin y propiedad comunitarias
de las tierras que tradicionalmente ocupan, reglando la entrega de
otras; proveer lo conducente a la prosperidad del pas, al adelanto
y bienestar de todas las Provincias, promoviendo la industria, la
inmigracin, la construccin de ferrocarriles y canales navegables,
la colonizacin de tierras de propiedad nacional, la introduccin y
establecimiento de nuevas industrias, la importacin de capitales
extranjeros y la exploracin de los ros interiores, por leyes pro-
tectoras de estos fnes y por concesiones temporales de privilegios
y recompensas de estmulo; proveer lo conducente al desarrollo
humano, al progreso econmico con justicia social, a la producti-
vidad de la economa nacional, a la generacin de empleo, a la in-
vestigacin y desarrollo cientfco y tecnolgico, su difusin y apro-
vechamiento; proveer al crecimiento armnico de la Nacin y al
poblamiento de su territorio; promover polticas diferenciadas que
tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de Provincias y
libre navegacin de los ros interiores, habilitar los puertos que
considere convenientes, y crear o suprimir aduanas (inc. 10), y:
reglar el comercio con las naciones extranjeras, y de las Provin-
cias entre s (inc. 13). El art. 26 concordantemente dispone que:
La navegacin de los ros interiores de la Nacin es libre para
todas las banderas, con sujecin nicamente a los reglamentos
que dicte la autoridad nacional.
El art. 75 inc. 12 de la Constitucin establece que tambin
corresponde al Congreso: dictar los Cdigos Civil, Comercial,
Penal, de Minera, y del Trabajo y Seguridad Social, en cuerpos
unifcados o separados, sin que tales cdigos alteren las juris-
dicciones locales, correspondiendo su aplicacin a los tribunales
federales o provinciales, segn que las cosas o las personas ca-
yeren bajo sus respectivas jurisdicciones [], lo que permitir
el dictado de normas civiles y penales vinculadas al dominio y
cuidado del recurso hdrico.
En el marco de los arts. 27, 75 (incs. 22 y 24) y 99 (inc. 11)
de la Constitucin, corresponde tambin al poder federal el man-
tenimiento de las relaciones de paz y comercio con las potencias
extranjeras por medio de tratados, lo que conlleva las relaciones
con respecto a aguas internacionales, sin perjuicio de la facultad
provincial que en la materia resguarda el art. 124 de la misma
Carta, que consideraremos oportunamente.
En concordancia con estas competencias delegadas en la
Nacin, el art. 126 de la Constitucin actual dispone que: Las
provincias no ejercen el poder delegado a la Nacin. No pueden
celebrar tratados parciales de carcter poltico; ni expedir leyes
sobre comercio, o navegacin interior o exterior; [] ni dictar los
cdigos Civil, Comercial, Penal y de Minera, despus de que el
Congreso los haya sancionado; [].
Adems de esas competencias normativas, el art. 41 CN, en
su prrafo tercero, le concede a la autoridad nacional la potestad
de dictar las normas en materia ambiental que contengan los
presupuestos mnimos de proteccin, sin que estas normas alte-
ren las jurisdicciones locales, debiendo las Provincias dictar las
necesarias para complementarlas. Este resulta, como veremos,
un nuevo aspecto competencial que debe considerarse en relacin
al rgimen de las aguas interprovinciales.
Por otra parte, el art. 116 del referido texto constitucional
dispone que: Corresponde a la Corte Suprema y a los tribunales
sitio uno o varios puntos de la Nacin, en caso de ataque exterior
y por un trmino limitado, con acuerdo del Senado; en caso de con-
mocin interior slo puede declarar estado de sitio cuando el Con-
greso est en receso, porque es atribucin que corresponde a este
cuerpo; puede llenar las vacantes de los empleos, que requieran el
acuerdo del Senado, y que ocurran durante su receso, por medio
de nombramientos en comisin que expirarn al fn de la prxima
Legislatura; decreta la intervencin federal a una Provincia o a
la ciudad de Buenos Aires en caso de receso del Congreso, y debe
convocarlo simultneamente para su tratamiento.
El Poder Judicial ha sido encomendado a la Corte Suprema
de Justicia y los tribunales inferiores de la Nacin que establece
el Congreso (art. 108 CN), habindose delegado (art. 116 CN) en
el mismo, el conocimiento y decisin de todas las causas que ver-
sen sobre puntos regidos por la Constitucin, y por las leyes de la
Nacin con la reserva hecha en l con respecto a la aplicacin de
los Cdigos de fondo por las jurisdicciones locales, y por los tra-
tados con las naciones extranjeras; de las causas concernientes
a embajadores, ministros pblicos y cnsules extranjeros; de las
causas de almirantazgo y jurisdiccin martima; de los asuntos
en que la Nacin sea parte; de las causas que se susciten entre
dos o ms Provincias; entre una Provincia y los vecinos de otra;
entre los vecinos de diferentes Provincias; y entre una Provincia
o sus vecinos, contra un Estado o ciudadano extranjero.
Fuera de estos supuestos expresamente delegados, las com-
petencias estatales corresponden a las autoridades provinciales
conforme los esquemas constitucionales y las instituciones que
cada Estado provincial se otorgue.
II. ANLISIS PARTICULAR DE LAS DELEGACIONES VINCULADAS
A LAS AGUAS
a) Encuadre general
Sin perjuicio de la exposicin genrica de potestades dele-
gadas constitucionalmente por las Provincias en el Estado Na-
cional que hemos realizado, reiteraremos de manera especfca
aquellas que han sido vinculadas a la gestin hdrica.
La Constitucin Nacional dispone en la actual redaccin de
su art. 75 que corresponde al Congreso Nacional: reglamentar la
que tiene la Repblica Argentina, la libertad fuvial signifca la
abertura de los puertos de las Provincias al comercio directo de la
Europa, es decir, a la verdadera libertad de comercio
403
.
En forma an ms clara, expondr tambin que: Mientras
las Provincias vivieron aisladas unas de otras y privadas de go-
bierno nacional o comn, la Provincia de Buenos Aires, a cau-
sa de esa misma falta de gobierno nacional, recibi el encargo
de representar en el exterior a las dems Provincias; y bajo el
pretexto de ejercer la poltica exterior comn, el gobierno local
o provincial de Buenos Aires retuvo en sus manos exclusivas,
durante cuarenta aos, el poder diplomtico de toda la nacin, es
decir, la facultad de hacer la guerra o la paz, de hacer tratados
con las naciones extranjeras, de nombrar y recibir ministros, de
reglar el comercio y la navegacin, de establecer tarifas y perci-
bir la renta de las catorce Provincias de la nacin, sin que estas
tomasen la menor parte en la eleccin del gobierno local de Bue-
nos Aires, que manejaba sus intereses, ni en la negociacin de los
tratados extranjeros, ni en la sancin de las leyes de navegacin
y comercio, ni en la regulacin de las tarifas que soportaban, y
por ltimo ni en el producto de las rentas de la aduana, perci-
bido por la sola Buenos Aires, y soportado, en ltimo resultado,
por los habitantes de todas las Provincias. La institucin de un
gobierno nacional vena necesariamente a retirar de manos de
Buenos Aires el monopolio de esas ventajas, porque un gobierno
nacional signifca el ejercicio de esos poderes y la administracin
de las rentas, hecho conjuntivamente por las catorce Provincias
que componen la Repblica Argentina
404
.
En este encuadre, y aunque el espritu constitucional inicial
justifque el anlisis conjunto de ambas materias, la existencia de
una clusula que se refera expresamente a la navegacin permi-
te al Congreso regular sin duda casos en los que tal actividad no
resulte comercial, sino recreativa o deportiva, siendo as propio
de su competencia las actividades comerciales en general (en la
perspectiva del texto antiguo de la Constitucin, sean martimas,
403
ALBERDI, Juan Bautista, Organizacin de la Confederacin Argenti-
na, 3 ed., Besanzon (edicin ofcial), Imprenta de Jos Jacqun, Buenos Aires,
1858, pgs. 69, 109, entre muchas otras pginas con idntico ideario.
404
ALBERDI, Juan Bautista, Organizacin de la Confederacin Argentina,
op. cit., pg. 110.
inferiores de la Nacin, el conocimiento y decisin de [] las cau-
sas de almirantazgo y jurisdiccin martima [].
Esta base, permite avanzar en el anlisis especfco de las pre-
rrogativas nacionales en materia hdrica en cada una de las tem-
ticas delegadas, aspecto que consideraremos a continuacin.
b)Navegacin y comercio interprovincial e internacional
La navegacin y el comercio interjurisdiccional presentan
una vinculacin fctica que obliga al tratamiento conjunto de las
normas sobre tales temas. En ambos casos, se produce una ac-
tividad humana que, sometida a normas que la regulan, ha de
realizarse a travs de distintas jurisdicciones.
Ello ha llevado a la necesidad de unifcar normativamente
las exigencias de tales actividades ms all de las fronteras pro-
vinciales, evitando que exista un universo fragmentado de nor-
mas distintas que difculten la actividad.
Cabe aclarar que la reforma de 1994 extirp la distincin
que el viejo texto constitucional realizaba entre el comercio ma-
rtimo (y consecuentemente navegable) y el terrestre
402
, y que
justifcaba el abordaje del comercio desde la perspectiva del De-
recho de aguas.
An as entendemos que es de utilidad continuar el anlisis
de tal competencia en materia comercial vinculada a la temti-
ca de las aguas en general, y de la navegacin en particular, ya
que la navegacin no puede divorciarse plenamente de la idea de
comercio.
Claro est, en este sentido, que la vinculacin de comercio y
navegacin no fue extraa al pensamiento que forj el texto consti-
tucional. Juan Bautista ALBERDI, redactor del proyecto constitucio-
nal seguido por la Convencin de 1853, sealaba en este sentido en
1852 que: La libertad de comercio sin libertad de navegacin fu-
vial es un contrasentido, porque siendo fuviales todos los puertos
argentinos, cerrar los ros a las banderas extranjeras, es bloquear
las Provincias y entregar todo el comercio a Buenos Aires. [] Si-
tuados en las mrgenes de los ros casi todos los puertos naturales
402
El texto constitucional posterior a 1994 refere en el art. 75 inc. 13
simplemente a comercio, mientras que el texto anterior refera en el art. 67
inc. 12 a comercio martimo y terrestre.
En este sentido, debemos observar que los preceptos consti-
tucionales no se referen a cualquier navegacin o actividad co-
mercial, sino que a los efectos de habilitar la jurisdiccin federal
la califca en funcin de su interjurisdiccionalidad.
Esto es claro en relacin al comercio, donde expresamente el
texto constitucional limita la regulacin delegada en el Congreso
al: comercio con las naciones extranjeras, y de las provincias
entre s, por lo que si incluimos dentro de las actividades co-
merciales aquellas que implican navegacin, pues la misma ha
de ser internacional o interprovincial para corresponder al poder
federal.
En cuanto a la navegacin, los arts. 26 y 75 CN coinciden en
sealar que se referen a la que corresponde a los ros interiores.
En base a tal particularidad, se ha sealado que la potestad dele-
gada no alcanza a todos los usos del agua en navegacin, sino slo
a aquellos que se desarrollen en los ros interiores de la nacin,
por oposicin a aquellos que son interiores de cada Provincia. As,
sostiene MARIENHOFF que la potestad nacional debe entenderse
limitada a la navegacin interjurisdiccional, pero no a la que es
realizada en cauces navegables slo de manera interna en una
Provincia, sin extenderse a otras jurisdicciones
407
.
Esta postulacin se reafrma con el texto del art. 126 de la
Constitucin, donde al sealar las materias que por estar delega-
das no pueden ser reguladas por las Provincias ms que hablar
de ros interiores se refere directamente a navegacin interior o
exterior, lo que a su vez resulta coherente y concordante con el
principio que gobierna en materia de comercio.
En esta inteligencia, la potestad nacional regulatoria de la
actividad de navegar alcanza slo a aspectos propios de la nave-
gacin en cauces navegables interprovinciales, y exclusivamen-
te para la navegacin que resulte interjurisdiccional, pero no a
los casos que importan una actividad interna de cada Provincia.
Estas conclusiones de MARIENHOFF le permiten sostener que: la
Nacin, no tiene jurisdiccin en los ros que, aunque navegables,
estn situados exclusivamente dentro de una Provincia, ni en
407
MARIENHOFF, Miguel, Rgimen y Legislacin de las aguas pblicas y
privadas, op. cit., pgs. 228 y 406.
fuviales o terrestres) y aquellas que importen actividades nuti-
cas de naturaleza no comercial.
MARIENHOFF refere que el fundamento de la delegacin que las
Provincias realizan en la materia en favor del Congreso procuraba
justamente la unifcacin legislativa de las actividades que como
el comercio y la navegacin alcanzaban a ms de una jurisdic-
cin territorial
405
, y recuerda
406
en este sentido que el antiguo art.
67 inc. 12 de la Constitucin de 1853/60 encontraba su fuente en
el Derecho constitucional norteamericano, pero a diferencia de
la norma argentina la fuente estadounidense refera nicamen-
te al comercio y no distingua expresamente al supuesto de la
navegacin. Sin embargo, tempranamente la Corte Suprema de
Estados Unidos, a partir de la opinin del juez Marshall, sostuvo
que la palabra comercio comprenda a la navegacin, ya que era
difcil concebir un sistema para regular el comercio internacional
del que se excluyan todas las leyes sobre navegacin, y por ello el
poder sobre el comercio incluye a la navegacin.
Con ello, advertimos que mientras la Constitucin norteame-
ricana otorg al poder federal la facultad de regular el comercio
genricamente, nuestra Carta Magna fue de mayor especifcidad,
contemplando que al poder federal le corresponda tanto la regu-
lacin del comercio terrestre como marino, como tambin la de la
actividad fuvial.
Hoy en da, que el texto constitucional argentino se ha simpli-
fcado, reduciendo su enunciado sencillamente al comercio, sin
especifcaciones en cuanto a modalidades de tal actividad comer-
cial, no puede dejar de atenderse tal precepto sin observarse que
contina abarcando al comercio que se realice tanto por va terres-
tre como acutica, y tampoco puede dejar de analizarse las normas
sobre navegacin sin atender la gnesis comn que las mismas
presentan con las propias de la materia comercial.
Es claro en ese contexto que las clusulas de comercio y na-
vegacin presentan una inteligencia comn en cuanto parten
de la misma ratio legis, y consiguientemente es til su abordaje
combinado.
405
privadas, Abeledo, Buenos Aires, 1939, pgs. 232 y 408.
406
privadas, op. cit., pgs. 228 y 406.
sostenida en la doctrina, aunque en este sentido MARIENHOFF
412

sostiene que encuentra como lmite aquellos casos en que presen-
ta jurisdiccin administrativa la autoridad nacional, es decir, los
ros que sirven a la navegacin exterior o interprovincial, aspecto
que ha sido reconocido por la misma Corte nacional
413
.
d) Normas de presupuestos mnimos
El art. 41 de la Constitucin Nacional, incorporado en 1994
al texto de la misma, establece en su prrafo tercero que: Co-
rresponde a la Nacin dictar las normas que contengan los presu-
puestos mnimos de proteccin, y a las provincias, las necesarias
para complementarlas, sin que aquellas alteren las jurisdiccio-
nes locales.
De esta forma, la materia ambiental que, hasta ese momen-
to, resultaba de jurisdiccin provincial, ha sido delegada parcial-
mente en la autoridad nacional. En ejercicio de esta potestad
delegada el Congreso de la Nacin ha sancionado diversas nor-
mativas
414
que pretenden enmarcarse dentro de los presupuestos
412
privadas, op. cit., pg. 418.
413
Corte Suprema de Justicia de la Nacin, in re Incidente sobre compe-
tencia entre el Juez de Comercio de la Provincia de Buenos Aires y el Seccional
de la misma (1868), Fallos 6:402, in re D. Figari contra Palma y Montaa, por
cobro de lancheges (1872), Fallos 12:239, in re Florit, Flyn y Ca. contra Shaw
Hnos. por cobro de pesos; sobre competencia (1900), Fallos 87:157, in re Lozano
y Ballester contra Molfno A. y Hnos., sobre competencia (1904), Fallos 99:289,
Ricardo Mulugani y Antonio Ricupero contra Sociedad Annima Unin Telef-
nica por cobro de pesos (1931), Fallos 161:197, in re Sociedad Annima Bunge
y Born contra Moring Fried y Ca. por cobro de pesos; sobre competencia (1923),
Fallos 142:398, entre otros.
414
Leyes de presupuestos mnimos sobre residuos industriales N 25612
(BO: 29 de julio de 2002) sobre PCBs N 25670 (BO: 19 de noviembre de 2002), so-
bre poltica ambiental N 25.675 (BO: 28 de noviembre de 2002), sobre gestin de
aguas N 25.688 (BO: 3 de enero de 2003), sobre acceso a la informacin ambien-
tal N 25671 (BO: 7 de enero de 2004), sobre residuos domiciliarios N 25916 (BO:
7 de setiembre de 2004), sobre bosques nativos N 26331 (BO: 26 de diciembre de
2007), sobre actividades de quema N 26562 (BO: 16 de diciembre de 2009), sobre
ambientes glaciares y periglaciares N 26639 (BO: 28 de agosto de 2010) y so-
bre incendios forestales y rurales N 26815 (BO: 16 de enero de 2013).
los ros que, siendo en s mismos interprovinciales, sus partes
navegables no sirven para comunicar dos o ms Provincias
408
.
En esta lnea de pensamiento, aunque en relacin a la com-
petencia para entender en la aplicacin normativa que analiza-
remos a continuacin, la misma Corte Suprema de Justicia de la
Nacin se ha manifestado entendiendo que en aquellos casos en
que no est involucrada una relacin interjurisdiccional la atri-
bucin para entender en los mismos es local
409
, criterio que es
concordante con el anlisis que hemos efectuado en relacin a la
materia regulatoria.
c) Causas de almirantazgo y jurisdiccin martima
En el marco del art. 116 CN, corresponde al Poder Judicial
nacional el conocimiento de las causas de almirantazgo y juris-
diccin martima, es decir, las causas que referan a todos aque-
llos delitos y cuasidelitos cometidos a bordo de buques, en ros o
puertos y costas argentinas, como as tambin aquellos cometi-
dos en alta mar en naves sometidas a la jurisdiccin argentina,
y los asuntos referidos a contratos vinculados a la navegacin y
comercio martimo
410
.
Las leyes 48 y 1893, reglamentando la jurisdiccin de la jus-
ticia federal, extienden el contenido de este tipo de causas ms
all de la materia meramente martima, abarcando incluso las
causas que se desarrollen con relacin a la navegacin fuvial, ya
sea por referirse de manera directa a los ros o por incluir objetos
y actividades que son comunes tanto a la navegacin martima
como a la fuvial
411
.
Esta extensin interpretativa de la jurisdiccin martima,
incluyendo en su contenido la materia fuvial, tambin ha sido
408
privadas, op. cit., pg. 407.
409
En este sentido, in re Florit, Flyn y Ca. contra Shaw Hnos. por cobro de
pesos; sobre competencia (1900), Fallos 87:157, entre otros.
410
MARTN, Liber, Jurisdiccin para regular el uso y aprovechamiento de
las aguas, op. cit., pg. 265.
411
Art. 2, incs. 7 a 10 y art. 3, inc. 2 de la ley 48, del 25 de agosto de 1863,
sobre Jurisdiccin y competencia de los tribunales nacionales; art. 111, incs.
6 a 12 de la ley 1893, del 2 de diciembre de 1886, sobre Organizacin de los
tribunales de la Capital.
en un objeto limitado a la proteccin ambiental, excluyendo de
los mismos cualquier intromisin en el rgimen de los recursos
naturales. Por ello, slo deben asegurar las condiciones bsicas
para el mantenimiento del sustrato ecolgico, es decir del equili-
brio ecolgico o la capacidad de carga de los ecosistemas
417
.
En cuanto a la extensin, el dictado de normas que ha sido
delegado importa el de establecer presupuestos mnimos, y no de-
sarrollos amplios de la materia antes referida. Si bien el alcance
de la expresin presupuestos mnimos conlleva un cierto grado de
ambigedad, se ha expresado que los mismos pueden entenderse
como pautas bsicas
418
. Al decir de QUIROGA LAVI: dictar bases no
puede signifcar la regulacin completa de la materia, sino los ob-
jetivos que el legislador quiere proteger (los fnes y no los medios),
el piso o el techo de algn tipo de produccin de recursos, o al-
ternativas vlidas, entre las cuales puede el legislador provincial
elegir la ms conveniente a sus necesidades. Pero si el Congreso
no dicta bases, sino una regulacin completa de la materia, pues
deber impugnarse la constitucionalidad de la ley nacional.
Finalmente, segn el prrafo tercero in fne del art. 41 CN
las normas cuyo dictado ha sido delegado no pueden alterar las
jurisdicciones locales, disponiendo aspectos competenciales y
procedimentales que son propios de las autoridades provinciales.
En este sentido, de acuerdo al art. 122 CN, las Provincias se
dan sus propias instituciones y se rigen por ellas, sin interven-
cin del Gobierno federal. Con ello, el orden institucional y juris-
diccional local es un principio excluido de la facultad delegada.
Entendemos que los conceptos que hemos desarrollados re-
sultan concordantes con la Resolucin 92/04, del Consejo Federal
del Medio Ambiente (COFEMA)
419
, la que se considera de inte-
rs en cuanto tales resoluciones resultan vinculantes para los
417
RODRGUEZ SALAS, Aldo, Consideraciones sobre la vigencia de las nue-
vas normas ambientales, Revista del Foro de Cuyo, T. 36-1999, pgs. 56 y 58.
418
SABSAY, Daniel y ONAINDIA, Jos, La Constitucin de los argentinos, Erre-
par, 5 ed., Buenos Aires, 2000, pg. 152. QUIROGA LAVI, Humberto, La protec-
cin del ambiente en la reforma de la Constitucin Nacional, Revista La Ley,
18 de marzo de 1996, pg. 1; QUIROGA LAVI, Humberto, El estado ecolgico de
derecho en la Constitucin Nacional, Revista La Ley, 16 de abril de 1996, pg. 1.
419
El Consejo Federal del Medio Ambiente es un organismo de naturaleza
federal, creado convencionalmente entre las Provincias argentinas y el Estado
Nacional, que tiene por objeto la concertacin de polticas ambientales. El Estado
mnimos de proteccin ambiental que autoriza el art. 41 CN, en-
contrndose en trmite varios proyectos ms
415
.
Pero no debe olvidarse que el sistema competencial que ema-
na del art. 121 de la Constitucin de 1994 establece como regla
la competencia provincial, siendo una excepcin a la misma las
delegaciones que expresamente se hubieran acordado. En el caso,
la delegacin presenta caracteres que la delimitan, no siendo una
transmisin plena de la facultad de regulacin en la temtica am-
biental a la autoridad nacional, sino slo encausada en aspectos
que hacen a la materia y a la extensin de dicha regulacin dentro
de los lmites del texto constitucional.
En relacin a la materia, en el texto constitucional exclusiva-
mente se ha delegado de manera expresa el dictado de normas de
presupuestos de proteccin ambiental, y no otros aspectos que ha-
cen a una materia mucho ms amplia, como es la gestin general
del ambiente fuera de las medidas de proteccin, o incluso a otra
ms amplia an como es la gestin de los recursos naturales
416
.
La ley nacional 25.675, de poltica ambiental, al defnir con-
ceptualmente el alcance de los presupuestos mnimos (art. 6),
confrma esta consideracin al entender que: Se entiende por
presupuesto mnimo, establecido en el art. 41 de la Constitucin
Nacional, a toda norma que concede una tutela ambiental uni-
forme o comn para todo el territorio nacional, y tiene por objeto
imponer condiciones necesarias para asegurar la proteccin am-
biental. En su contenido, debe prever las condiciones necesarias
para garantizar la dinmica de los sistemas ecolgicos, mantener
su capacidad de carga y, en general, asegurar la preservacin
ambiental y el desarrollo sustentable.
Con ello, aspectos de gestin ambiental general, o de explo-
tacin econmica de los recursos naturales como el rgimen con-
cesional, de prioridades de usos, etc. son claramente ajenos a
las competencias delegadas en el Congreso. En este sentido, se
ha observado el necesario encuadre de los presupuestos mnimos
415
Existen diversos proyectos en trmite sobre presupuestos mnimos: de
residuos patolgicos (S-2696/02, S-406/02, D-6587/02 y D-7613/02), de gestin
de pilas y bateras (S-828/02), de evaluacin de impacto ambiental (S-2483/06),
entre otros.
416
PINTO, Mauricio, Ley de presupuestos ambientales hdricos, Revista
La Ley Gran Cuyo, T. 2003, pg. 292.
Este tema lo profundizaremos ms adelante, con motivo del
anlisis del actual conficto que existe en torno a los presupues-
tos mnimos de gestin de las aguas establecidos por ley 25.688.
e) Las normas de fondo
En el marco del art. 75 inc. 12 CN, corresponde al Congreso
Nacional el dictado de la denominada legislacin de fondo, aun-
que las Provincias reservaron la facultad de aplicar la misma en
sus territorios mediante el ejercicio jurisdiccional respectivo.
Dentro de dicha legislacin, se han dictado los Cdigos Civil
y Penal para la Nacin argentina, los que contienen diversas nor-
mas que hacen a las aguas.
En materia penal, los arts. 182 y 200 del respectivo Cdigo
regulan delitos que en su tipo penal contemplan el recurso h-
drico. En el primer caso, se tipifca la usurpacin de aguas, y en
el segundo el envenenamiento o adulteracin de aguas. La ley
del art. 41 de la CN est otorgado a la Nacin y consiste en el dictado de
normas. De conformidad con las previsiones contenidas en el art. 75, inc. 32,
76 y 99, prrafo 2 del inc. 3 de la Constitucin Nacional, debe entenderse que
la referencia a Nacin es al Congreso de la Nacin, nico Poder con faculta-
des legislativas. En consecuencia el concepto normas corresponde al de leyes,
que por su naturaleza son dictadas por el Congreso de la Nacin. 3) Contenido
de Proteccin Ambiental: Toda interpretacin que se haga debe tener carcter
restrictivo lo que implica que su objetivo debe mantener una relacin directa
y concreta con la fnalidad de proteccin ambiental sin desvirtuar las compe-
tencias reservadas a las provincias, vaciando de contenido a los arts. 122 y 124
CN. 4) Normas complementarias: Las leyes de presupuestos mnimos pueden
ser reglamentadas por las provincias de conformidad a los mecanismos que sus
ordenamientos normativos prevn, en caso que stas lo consideren necesario
a los efectos de su aplicacin efectiva. La Nacin, por su parte, tiene la mis-
ma facultad en el marco de su jurisdiccin y en el mbito de las competencias
constitucionalmente delegadas. De la propia naturaleza jurdica de las regla-
mentaciones ejecutivas deriva su funcin de otorgar operatividad a las partes
de las leyes que de por s no la tengan, careciendo de entidad sufciente para
introducir modifcaciones en las mismas, ya que un reglamento no puede ir ms
all de lo previsto por el legislador. Debe entenderse que para el caso en que
existan normativas provinciales o locales menos restrictivas que la ley de pre-
supuestos mnimos, stas debern adecuarse a la ley nacional. Respecto de las
normas locales vigentes y preexistentes a las leyes de presupuestos mnimos de
proteccin ambiental, aquellas mantienen su vigencia en la medida que no se
opongan y sean ms exigentes que stas.
Estados que componen tal Consejo (art. 9 del acta constitutiva
del COFEMA)
420
.
En los conceptos vinculantes de dicha Resolucin del COFE-
MA, se establece que: Se entiende por presupuesto mnimo al
umbral bsico de proteccin ambiental que corresponde dictar a
la Nacin y que rige en forma uniforme en todo el territorio na-
cional como piso inderogable que garantiza a todo habitante una
proteccin ambiental mnima ms all del sitio en que se encuen-
tre. Incluye aquellos conceptos y principios rectores de proteccin
ambiental y las normas tcnicas que fjen valores que aseguren
niveles mnimos de calidad. La regulacin del aprovechamiento
y uso de los recursos naturales, constituyen potestades reserva-
das por las Provincias y por ello no delegadas a la Nacin. En
consecuencia el objeto de las leyes de presupuestos mnimos debe
ser el de proteccin mnima ambiental del recurso y no el de su
gestin, potestad privativa de las provincias
421
.
Nacional ha ratifcado el convenio interestadual que genera dicho organismo
mediante ley 25.675.
420
Concordantemente con este Pacto interprovincial, el mismo Congreso
de la Nacin, al ratifcar dicho Tratado ha autocoordinando la potestad en l
delegada con las restantes jurisdicciones provinciales a travs de la ley 25.675,
estableciendo un: Sistema Federal Ambiental con el objeto de desarrollar la co-
ordinacin de la poltica ambiental, tendiente al logro del desarrollo sustentable,
entre el gobierno nacional, los gobiernos provinciales y el de la Ciudad de Buenos
Aires. El mismo ser instrumentado a travs del Consejo Federal de Medio Am-
biente (COFEMA) (art. 23). Seguidamente, considera que la Asamblea del Con-
sejo Federal de Medio Ambiente ostenta la facultad de dictar recomendaciones o
resoluciones, segn corresponda, de conformidad con el Acta Constitutiva de ese
organismo federal, para la adecuada vigencia y aplicacin efectiva de las leyes
de presupuestos mnimos, las complementarias provinciales, y sus reglamenta-
ciones en las distintas jurisdicciones (art. 24). Es por ello que Aldo RODRGUEZ
SALAS (La Norma Ambiental y el Sistema Federal Ambiental, Revista del Foro
de Cuyo, T. 62-2004, pgs. 17 y ss.) ha observado con acierto que la concertacin
entre la Nacin y las Provincias constituye la condicin de la operatividad de las
normas de contenido ambiental que dicte el Congreso.
421
La misma Resolucin establece luego como aspectos caracterizantes de
las normas de presupuestos mnimos en los siguientes trminos: 1) Delegacin
de potestad legislativa en materia ambiental. Sus limitaciones: Es indudable
que el art. 41 de la CN contiene una expresa delegacin de las Provincias a
la Nacin, de potestades legislativas de proteccin ambiental, imponiendo las
siguientes limitaciones para tal cometido: a) que su contenido sea de garanta
mnima; b) que sea de proteccin ambiental; y c) que no se alteren las jurisdic-
ciones locales. 2) Son leyes dictadas por el Congreso de la Nacin. El mandato
recursos hdricos, en base a los arts. 27, 75 inc. 22 y 24 y 99 inc.
11 de la Constitucin, con lo que la poltica internacional en recur-
sos hdricos aparece al menos en principio como una atribucin
nacional.
Sin embargo, coincidimos con Guillermo CANO en cuanto a
que si bien el Gobierno Nacional es competente para defnir y
conducir la poltica internacional, el mismo no es titular del do-
minio de las aguas ni ha recibido competencias para adminis-
trarlas, pudiendo nicamente regular su navegacin
424
.
En esta inteligencia, es claro que como sostena FRAS
425

incluso antes de 1994 aunque la poltica exterior argentina es
competencia exclusiva del gobierno federal por delegacin cons-
titucional, hay ciertas situaciones que deben distinguirse. Entre
ellas, el maestro FRAS sealaba que las competencias propias de
las Provincias, sean reservadas o concurrentes, en ocasiones pue-
den desbordar la jurisdiccin interna y traducirse en el mbito
internacional, teniendo ello como nico lmite no comprometer las
relaciones propiamente internacionales de la globalidad nacional.
Debe recordarse en este sentido que, tal como recuerda
STARCK
426
, aunque la teora del Estado tiende a considerar que
en los Estados federales las relaciones exteriores slo las regula
la federacin, y slo dentro del territorio de la federacin se pro-
ducira una distribucin competencial entre sta y sus Estados
miembros, en realidad este concepto resulta demasiado general
para ser correcto, ensendonos la historia que tal teora no co-
incide con los casos de Alemania, Suiza o Austria. Considera en-
tonces este autor que ya que los Lnder de un Estado federal
resultan ellos mismos Estados, entonces pueden ser sujetos de
Derecho Internacional sin inconvenientes, aunque con la compe-
tencia limitada que establezca el Derecho constitucional federal.
424
CANO, Guillermo, Recursos hdricos internacionales de la Argentina,
Vctor de Zavala, Buenos Aires, 1979, pg. 222.
425
FRAS, Pedro, Introduccin al derecho pblico provincial, Depalma,
426
STARCK, Christian, Los Lnder alemanes y la competencia exterior,
en PREZ GONZLEZ, Manuel (dir.), MARIO MENENDEZ, Fernando y ALDECOA
LUZARRAGA, Francisco (coords.), La accin exterior y comunitaria de los Lnder,
Regiones, Cantones y Comunidades Autnomas, vol. I, Instituto Vasco de Admi-
nistracin Pblica, Bilbao, 1994, pgs. 107 y ss.
24051, de Residuos Peligrosos, ha completado el rgimen del art.
200 del referido Cdigo Penal para el caso de contaminacin de
aguas con tales residuos.
En materia civil, numerosas disposiciones del respectivo C-
digo se vinculan a las aguas, sea para reconocerlas bajo dominio
pblico o privado como ocurre con los arts. 2340, 2350, 2635
o 2637, o para establecer cmo deben actuar los propietarios
en torno a relaciones de vecindad que involucren aguas como
diversos preceptos del Ttulo 6 del Libro Tercero, sobre restric-
ciones y lmites al dominio.
Debemos objetar, coincidiendo con Liber MARTN
422
, que es
cuestionable la validez de aquellas disposiciones civiles que el C-
digo establece regulando el uso y aprovechamiento de aguas pbli-
cas u otras materias propias del Derecho pblico como es incluso
la afectacin de bienes al dominio pblico, por resultar ello ajeno
a la competencia delegada y, consecuentemente, propio del poder
reservado por las Provincias para regular el Derecho pblico.
De igual manera, en nuestro concepto existe una importante
distincin entre la facultad regulatoria, que en materia civil se
ha delegado en el Congreso, y la facultad de disposicin que im-
plica otorgar el uso o la propiedad de un bien, lo que en realidad
corresponde al titular dominial. Con esta diferenciacin, tambin
cuestionamos los preceptos atributivos de dominio que el Cdigo
Civil presenta en materia de aguas, en cuanto como veremos
no es el Estado Nacional el propietario de tales recursos
423
.
Ms adelante, al analizar las tesis que han pretendido ar-
gumentar el dominio nacional de los ros, y luego la jurisdiccin
nacional sobre la regulacin de los ros interprovinciales, amplia-
remos estos aspectos.
f) Las relaciones internacionales
En principio, se ha sostenido la facultad exclusiva del Estado
federal para acordar tratados internacionales que comprometan
422
las aguas, op. cit, pg. 268.
423
PINTO, Mauricio, Los dominios originario e indgena. Su reconstruccin
histrico-dogmtica en el rgimen jurdico argentino, Universidad del Aconca-
gua, Mendoza, 2011, pg. 73.
validez del tratado
427
. Entindase la contradiccin que se genera,
cuando la Nacin no puede imponer una distribucin de aguas
entre dos Provincias, pero se arroga la potestad de acordar con
un Estado extranjero la distribucin de aguas entre ste y algu-
nas Provincias. En estos casos, aunque las autoridades naciona-
les presentan la representacin del conjunto de Provincias ante
los Estados extranjeros, no desplazan su voluntad como propie-
tarias de los recursos naturales ni como entidades autnomas
preexistentes en los aspectos no delegados.
En este sentido, resaltan las previsiones expresas de la ac-
tual Constitucin suiza (arts. 54 a 56), que no slo reconocen
capacidad cantonal para celebrar acuerdos internacionales en
sus propias rbitas competenciales, sino que adems limitan a
la Federacin a acordar en tal sentido sin tener presentes las
competencias e intereses de los cantones, estableciendo un proce-
dimiento de consulta necesaria para garantizar la infuencia de
los cantones al respecto
428
.
427
Christian STARCK (Los Lnder alemanes y la competencia exterior,
op. cit., pg. 114) considera en este sentido que careciendo la federacin ale-
mana de competencia legislativa en ciertas materia, la suscripcin por parte
de la misma de tratados le generara difcultad para lograr su instrumentacin
interna sin la intervencin de los respectivos Lnder, existiendo consenso al
respecto en la doctrina y en la prctica jurdica. En consecuencia, sostiene que
la federacin debera preguntarse sobre si le conviene asumir tal representa-
cin, y en su caso observa favorable que la Federacin informe a los Lnder de
manera oportuna sobre sus intenciones, escuchando el inters de stos al res-
pecto, entendiendo que el principio de lealtad federal ms que obligar al Land
a seguir la poltica inconsulta federal exige una reciprocidad que importa la
coordinacin entre la voluntad del Land sobre la temtica objeto de relaciones
internacionales, el compromiso que en tal mbito asuma la federacin, y la eje-
cucin consecuente por el mismo Land, e incluso refere al acuerdo de Lindeau
de 1057 como mecanismo de coordinacin entre Lnder y Federacin en esta
materia. Por este mismo motivo, observa Wolfgang BURTSCHER (La accin ex-
terior de los Lnder austriacos y su participacin en la celebracin de tratados
internacionales, en PREZ GONZLEZ, Manuel (dir.), MARIO MENENDEZ, Fernan-
do y ALDECOA LUZARRAGA, Francisco (coords.), La accin exterior y comunitaria
de los Lnder, regiones, Cantones y Comunidades Autnomas, op. cit., pg. 151)
la poltica existente en Austria basada en el mandato de fdelidad federal en
virtud a la cual los Lnder eran consultados antes de todo acuerdo, fue introdu-
cida como previsin expresa constitucional en 1974.
428
Nicols MICHEL (La accin exterior de los cantones suizos y su par-
ticipacin en la celebracin de tratados internacionales, en PREZ GONZLEZ,
En otras ocasiones, entenda en igual sentido FRAS, an
siendo un asunto que correspondera propiamente a la relacin
internacional nacional, los gobiernos provinciales resultan el ni-
vel ms adecuado para identifcar los intereses locales y los me-
dios ms idneos para alcanzarlo, pudiendo actuar como agente
natural del Gobierno federal en los trminos del art. 110 de la
Constitucin de 1853/60 (actual art. 128 de la Constitucin de
1994), y consiguientemente entablar una gestin de negocios
con el Estado extranjero en vista a la futura remisin de los an-
tecedentes al Estado Nacional en caso de que la formalidad del
acuerdo as lo requiera.
A ello, podemos agregar que con la reforma de 1994, si bien
sigue estando vedado a las Provincias celebrar tratados parciales
de carcter poltico (art. 126 de la Constitucin), el nuevo texto
del art. 124 les restituye su originaria potestad de celebrar con-
venios internacionales en tanto no sean incompatibles con la po-
ltica exterior de la Nacin y no afecten las facultades delegadas
al Gobierno Federal o el crdito pblico de la Nacin.
Esta norma, en nuestra opinin, brinda claridad en forma
sustancial al esquema de delegacin nacional vigente hasta el
momento. Basta atender que la generalidad de tratados sobre re-
cursos hdricos compartidos con terceros Estados que ha suscrip-
to Argentina, en realidad, regulan el uso de ros internacionales
que slo corresponden a algunas de las Provincias argentinas.
En el sistema constitucional anterior a 1994, donde sin per-
juicio de las argumentaciones de FRAS que hemos referido y que
compartimos se atribua generalmente la potestad exclusiva al
Estado Nacional en materia de relaciones internacionales, tales
tratados han tenido lugar mediante acuerdos suscriptos por el
Gobierno Nacional, sin procurarse de modo alguno la voluntad
provincial. Esta situacin, en nuestra opinin, violenta el domi-
nio originario y las potestades no delegadas en la Nacin, ya que
es la decisin de sta la que compromete sin ms a las Provincias
y sus recursos.
En ese sistema, la representacin internacional no implica
una carta blanca, que anula los sistemas de competencias inter-
nos. La Nacin, para comprometer internacionalmente temas
que exceden las competencias materiales que le han sido delega-
das, debera previamente obtener la conformidad de las Provin-
cias afectadas, bajo pena de una ilegalidad que comprometa la
III. LA EVOLUCIN DE LA DISCUSIN EN TORNO A LOS ROS
INTERPROVINCIALES
a) Introduccin
Es nuestra tesitura que en la coexistencia de facultades de-
legadas y reservadas que caracteriza la forma de Estado federal
argentino, y como consecuencia del consiguiente doble orden de
poder existente en el territorio nacional, ha existido una cons-
tante tendencia por parte de las autoridades nacionales a menos-
cabar las autonomas y poderes provinciales, que se reitera de
manera cclica
431
,

pretendindose fortalecer interpretativamente
en los hechos los poderes centrales por sobre el nivel competen-
cial efectivamente cedido
432
, aspecto que remite a los conceptos
generales desarrollados en el Captulo I al analizar las relaciones
interestaduales en los pases federales.
En materia de manejo de los recursos naturales, el centralis-
mo acuado en algunos mbitos nacionales no es nuevo, sino que
se conform junto al mismo Estado Nacional, y sistemticamente
se presenta con respecto a cada recurso que adquiere importan-
cia econmica
433
.
431
PINTO, Mauricio, La Ley 26.688: una ilegtima y unitaria norma de
preservacin de las aguas, SCOONES, Ana y SOSA, Eduardo (comp.), Confictos
Socio-Ambientales y Polticas Pblicas en la provincia de Mendoza, Observato-
rio Regional de Confictos Ambientales, Oikos, Mendoza, 2005, pg. 422.
432
En este sentido, Carlos S. NINO (Un pas al margen de la ley, Emec, Bue-
nos Aires, 1992, pgs. 73 y ss.) observa que la caracterstica central de la estruc-
tura del poder en Argentina, que en parte se ha conformado gracias a compor-
tamientos normativamente desleales, ha sido la constitucin de un sistema hi-
perpresidencialista, en el que el Poder Ejecutivo Nacional absorve funciones que
deberan corresponder al Congreso, a la judicatura, e incluso a las Provincias en el
esquema organizativo federal, refriendo expresamente a la apropiacin nacional
de recursos naturales provinciales, aspecto que profundizaremos ms adelante
al analizar las argumentaciones dominiales en torno a los ros interprovinciales.
433
El referido centralismo se ha presentado mediante normas que brindan
injerencias y derechos al Estado Nacional sobre recursos naturales provinciales
que nunca fueron delegadas constitucionalmente. As, por ejemplo, en materia
petrolera por leyes 14.773 y 17.319 se nacionaliz el dominio y jurisdiccin so-
bre los yacimientos de hidrocarburos de dominio provincial; en materia nuclear
por ley 24.804 se regula el control y regulacin de dicha actividad por orga-
nismos nacionales; en materia hidroelctrica la ley 15.336 dispuso la jurisdic-
cin nacional sobre las fuentes de generacin hidroelctrica con un criterio am-
plio; en materia pesquera la ley 17.500 dispone la nacionalizacin del dominio
y jurisdiccin sobre recursos vivos martimos hasta entonces provinciales. Estos
Luego de 1994, entendemos que la Carta constitucional ha
reintegrado con claridad expresa en las Provincias la posibilidad
de negociar y acordar sobre sus ros compartidos con otras na-
ciones, sin que la intervencin del Gobierno federal sea estricta-
mente necesaria, y sin perjuicio que nada impide en un mbito
de cooperacin que los poderes federales asistan a la Provincia
en tal competencia. Se genera as un mbito de concurrencia que
se rige por los conceptos generales desarrollados en el Captulo I
en cuanto a cooperacin y supremaca federal.
Es signifcativo, justamente, que esta restitucin expresa de
la facultad autnoma de actuar como sujeto internacional
429
, se
ha producido en el mismo precepto que reconoce el dominio de los
recursos naturales en manos de las Provincias y la posibilidad
de stas de crear regiones y establecer rganos para las mismas.
Todo ello, es sin duda un sistema que emana de la autonoma
estadual de las Provincias argentinas
430
en el contexto de un fe-
deralismo fundado en la posibilidad de cada Estado local de con-
certar sobre sus recursos naturales e intereses, tanto con otras
Provincias como con terceros pases.
En este contexto, replanteamos el alcance de las atribuciones
nacionales en materia de relaciones internacionales desde la es-
pecialidad hdrica. Corresponde a la autoridad nacional suscribir
convenciones generales sobre recursos hdricos con terceros pa-
ses; pero salvo en lo que hace a la navegacin internacional slo
puede suscribir tratados particulares sobre uso de ros de dominio
y jurisdiccin provincial cuando as sea autorizada expresamente,
correspondiendo tal atribucin a las Provincias a las que pertene-
ce el recurso compartido.
Manuel (dir.), MARIO MENENDEZ, Fernando y ALDECOA LUZARRAGA, Francisco
(coords.), op. cit., pg. 220) refere que si bien la Confederacin dispone de una
competencia general en materia de asuntos exteriores, siendo la misma amplia
con relacin a los mbitos competenciales internos, la misma Confederacin
manifesta hacer uso de una gran reserva bajo una moderacin motivada por
el federalismo, motivo por lo cual suele descartar la celebracin de un tratado
ante el desacuerdo cantonal, o bien celebrarlo bajo el rgimen de reserva que
salvaguarde el inters cantonal involucrado.
429
MARIO MENENDEZ, Fernando M., Derecho Internacional Pblico. Parte
General, Trotta, Madrid, 1995, pg. 246.
430
Sobre la relacin entre soberana, autonoma y capacidad para cele-
brar tratados, remitimos a las consideraciones efectuadas en el Captulo I.
b) El conficto sobre el dominio de los ros
interprovinciales
La primer confrontacin en torno a la disposicin de los ros
entre el Estado Nacional y las Provincias se produjo con motivo
de la construccin del puerto de Buenos Aires en 1869, tan slo
diecisis aos luego de constituido el poder federal.
En aquella ocasin, tanto la Provincia de Buenos Aires como
el Estado Nacional pretendan disponer del cauce del Ro de la
Plata para dar lugar a la infraestructura portuaria, lo que des-
embocara en una clebre confrontacin entre dos grandes perso-
najes de la poca con motivo de un debate parlamentario sobre el
tema en el Senado de la Nacin
437
.
El Gobierno de la Nacin, por una parte, pretenda una au-
torizacin legislativa para suscribir un contrato con Eduardo
Madero y Compaa para la construccin del puerto y canaliza-
ciones sobre el dominio hidrulico, concedindole su posterior ex-
plotacin al contratista. En tal trmite, el Poder Ejecutivo remi-
ti al Congreso el 2 de junio de 1869 un proyecto de ley contrato
para su aprobacin, el que comenz a tratarse el 14 de julio.
La Provincia de Buenos Aires, entre tanto, por ley del 19 de
junio de 1869 autoriz a la Gobernacin a construir un ramal
ferroviario y muelle en su punto terminal. En tal consideracin,
el Gobierno provincial comunic a su par nacional la sancin
legislativa, observando que era una atribucin de su potestad
efectuar tales obras, aunque reconoca la potestad reglamentaria
delegada constitucionalmente a la Nacin.
Tal misiva fue respondida por el Ministro nacional Dalmacio
VLEZ SARSFIELD, quien seal que entenda propio del Gobierno
que integraba la jurisdiccin sobre las aguas navegables y la ha-
bilitacin de puertos, e inform que el Gobierno nacional ya se
hallaba ligado contractualmente para construir un puerto en tal
sitio
438
.
437
privadas, op. cit., pg. 297; ALLENDE, Guillermo, Derecho de Aguas con anota-
ciones hidrolgicas, Eudeba, Buenos Aires, 1971, pg. 249; SPOTA, Alberto G.,
Tratado de Derecho de Aguas, T. II, Jess Menndez, Buenos Aires, 1941, pgs.
31 y ss.
438
VILLEGAS BASAVILBASO, Benjamn, Un debate parlamentario histrico.
Mitre versus Vlez Sarsfeld, AbeledoPerrot, 2 ed., Buenos Aires, 1959, pgs.
17 y 18.
Este conficto, ha sido constante en la vida institucional ar-
gentina
434
, y sus fundamentos han variado con el tiempo; pero
siempre, indefectiblemente como observa con certeza Guillermo
CANO ha instado un sistema de metrpolis y colonias que supone
un pas gobernado desde Buenos Aires mediante un vasallaje del
interior por la capital
435
.
En trminos generales, hemos sostenido que esta tendencia
centralista, en lo que hace a sus argumentaciones en relacin al
recurso hdrico, ha presentado tres etapas o lneas argumentales,
que se han conformado a medida en que las anteriores se debilita-
ban. As, en un primer momento se acudi a argumentaciones do-
miniales, luego jurisdiccionales y, fnalmente, al poder de polica
ambiental
436
. En todos los casos, se procuraba justifcar una polti-
ca de vaciamiento de la facultad de disponer de las aguas por parte
de las Provincias ribereas a favor de las autoridades nacionales.
En los siguientes puntos procuraremos analizar esta evolu-
cin en materia de aguas interprovinciales.
instrumentos normativos que ejemplifcamos, aunque desde el punto de vis-
ta jurdico puedan resultar cuestionados, resultan la exteriorizacin de una
poltica que se impone fcticamente y que inhibe el reclamo, o en su caso lo
dilata sin resolucin. Y en caso de no ser viable tal dilatacin lo defne en base
a criterios polticos que destronan lo jurdico de su mbito; as, por ejemplo, la
doctrina no ha dudado en cuestionar el fallo de la Corte Suprema de la Nacin
que convalid la nacionalizacin petrolera, en cuanto esa solucin jurdica re-
sult forzada a partir de exigencias circunstanciales y polticas ms que jurdi-
cas; conf. RAMREZ, Mariano, Rgimen del petrleo, Rubizal-Culzoni, Santa Fe,
2006, pg. 124; CANO, Guillermo, Hacia una repblica unitaria, Revista La
Ley, T. 1979-C, pg. 321; CANO, Guillermo, De lleno a una Repblica unita-
ria, Revista La Ley, T. 1989-A, pg. 447. DROMI, Jos Roberto, Nacin y pro-
vincias ante el rgimen de hidrocarburos, Revista Jurisprudencia Argentina,
T. 1979-IV, pgs. 19 y ss. BIDART CAMPOS, Germn, Las provincias y las minas,
Revista El Derecho, T. 83, pg. 392.
434
Ricardo M. ZUCCHERINO y Mara Josefna MORENO RITHNER (Tratado de
Derecho Federal, Estadual, Estatuyente y Municipal, op. cit., pg. 52) detallan
esta tendencia en base a la permanente intencionalidad del Estado federal de
intervenir en los asuntos propios de los Estados miembros, y a su vez cierta pro-
pensin de las autoridades de estos ltimos a acudir a aqul, situaciones que
importan un esquema poltico de paternalismo que desvirta el fundamento
mismo del federalismo como sistema de limitacin de poderes.
435
CANO, Guillermo, Estudios de Derecho de Aguas, Valerio Abeledo, Bue-
nos Aires, 1943, pg. 128.
436
PINTO, Mauricio, La ley 26.688: una ilegtima y unitaria norma de
preservacin de las aguas, op. cit., pg. 424.
travs de una brillante intervencin donde esboz la tesis del
dominio provincial.
Al respecto, sostuvo que si bien ha existido desde el principio
de nuestra vida poltica una unin entre las Provincias basada
en el criterio de la nacionalidad, en la conviccin de formar todas
juntas una Nacin, ellas, son entes preexistentes a la Constitu-
cin de la Nacin producida en 1853. Hasta ese momento, cada
una tena su propio gobierno, sus instituciones, sus leyes y tam-
bin su territorio y con todo eso se incorporan al Estado Nacional
constituido en 1853.
Como consecuencia de la guerra civil de 1820, y del aisla-
miento en que a raz de ella vivieron las Provincias, cada una de
ellas organiz su propio gobierno, rigindose por sus institucio-
nes y detentando el carcter de soberanas, entre cuyos atributos
inherentes est comprendida la propiedad del territorio y el res-
pectivo dominio eminente. Adems, deca MITRE no puede sos-
tenerse que los ros navegables sean del dominio nacional, ya que
ello implica negar el carcter de ribereos a las Provincias por
cuyos territorios pasan: pues entre ellas y el agua se interpon-
dra una nueva soberana, un nuevo propietario, una nueva ju-
risdiccin no deslindada por la Constitucin, lo que conformaba,
a su juicio, la situacin ms extravagante y curiosa que pudiera
imaginarse en este mundo
442
.
La postura centralista se debilitar an ms a partir del c-
lebre dictamen de 1889 del Procurador General de la Nacin Dr.
Eduardo COSTA donde, advirtiendo el anterior error de la Procura-
cin por la falta de estudio del tema, reconoci que el dominio de
los ros, sean navegables o no, corresponde a las Provincias por no
existir delegacin alguna a la Nacin que las mismas constituye-
ron en 1853
443
.
442
Un buen resumen crtico de ambas posturas se desarrolla en BIAN-
CHI, Alberto B., El Puerto (Recuerdos de un debate histrico), Revista La Ley,
Sup. Constitucional, noviembre 2006, pg. 90, y Revista La Ley, T. 2006-F, pg.
1093. Con mayor profundidad, VILLEGAS BASAVILBASO, Benjamn, Un debate par-
lamentario histrico. Mitre versus Vlez Sarsfeld, op. cit., in totum.
443
ALLENDE, Guillermo, Derecho de Aguas con anotaciones hidrolgicas,
op. cit., pg. 252.
En este conficto el Gobierno de la Provincia de Buenos Aires
sostena con claridad que: [] el gobierno de la provincia se en-
cuentra facultado para emprender, con sus recursos propios, obras
de esta naturaleza en los ros que pertenecen a la provincia, al
ejecutar la presente en el puerto de esta ciudad, cuya reglamenta-
cin corresponde al gobierno de la nacin []; con lo que queda de
manifesto la distincin entre dominio provincial y jurisdiccin na-
cional en asuntos de navegacin y puertos que establece la Cons-
titucin. A pesar de ello, la Nacin, por su parte, argumentaba
que siendo la jurisdiccin en la materia de aguas navegables algo
propio del Poder Federal, al mismo corresponda la temtica
439
.
En ese marco, se producira la discusin parlamentaria en
el Congreso Nacional en torno al proyecto de ley contrato, sos-
teniendo Dalmacio VLEZ SARSFIELD en tal ocasin la tesis del
dominio nacional sobre los ros navegables, basndose en el ar-
gumento de que las Provincias son de existencia posterior a la
Nacin que surge en 1810 y por tanto, esta ltima tiene derechos
preexistentes a la Constitucin Nacional.
Las Provincias, sostena el jurista cordobs, como entes p-
blicos jurisdiccionales, no pueden dividirse el territorio sobre el
cual discurren los ros navegables porque nunca han sido inde-
pendientes unas de otras, sino que siempre y en todo momento
permanecieron unidas en Nacin y a ella corresponde el dominio
de los ros navegables.
Dentro de la doctrina especializada en el Derecho de Aguas,
CASTELLO
440
propiciar la postura de VLEZ SARSFIELD.
Por su parte, el Senador nacional por la Provincia de Bue-
nos Aires Bartolom MITRE, profundizando los argumentos que
expuso previamente una minora disidente al tratar el proyecto
en la Cmara de Diputados
441
, consigui frustrar el proyecto a
439
Mitre versus Vlez Sarsfeld, op. cit., 1959, pgs. 18 y ss.
440
CASTELLO, Manuel, Legislacin de Aguas, UBA, Buenos Aires, 1921,
pg. 107.
441
Mitre versus Vlez Sarsfeld, op. cit., pgs. 21 y ss., describe el trmite de me-
dia sancin que implic la aprobacin del proyecto en Diputados, donde los
diputados Castellanos y Mrmol opusieron en el debate que la Constitucin no
delegaba dominio sobre los ros navegables.
a la vez, que la nacin no debe pagar indemnizaciones por la
tierra bajo el agua, que ocupa para mejorar la navegacin y que
no haya sido antes utilizada en muelles, etc., por concesionarios
o adquirentes de los estados particulares. Nuestra Constitucin
Nacional reconoce la propiedad provincial sobre los ros. El con-
cepto genrico ro comprende las playas. [] El poder federal
sobre la ribera del mar debe limitarse a la reglamentacin del co-
mercio, sin extenderse a la propiedad del suelo cubierto o baado
por las aguas. No es dable atribuir a la Nacin el dominio de la
playa o ribera del ro Paran en el carcter comn con que ella
posee otras tierras dentro del territorio de la repblica.
Claro est que con este encuadre la Corte expresar que
corresponde al titular demanial actuar como tal: La propiedad
provincial sobre canales navegables y ros, explcitamente con-
signada en la Constitucin, habilita a las provincias para ejercer
sobre las playas de los que atraviesen o limitan sus respectivos
territorios, todos los derechos comprendidos en el dominio p-
blico, incluso el de transmitir a particulares, en determinadas
condiciones las cosas que constituyen la esfera propia de ese do-
minio, alterando o modifcando su destino.
A partir de este momento quedar defnido jurisprudencial-
mente, con respecto al particularismo de los cursos de agua, que
las Provincias ostentan un dominio originario no delegado cons-
titucionalmente a la Nacin, el que claramente se distingue de
las atribuciones competenciales que puedan haberse delegado.
Este desarrollo conceptual, que atribuye a las Provincias el
dominio sobre sus ros, y consecuentemente la facultad de dispo-
ner de ellos sin perjuicio de las atribuciones nacionales sobre la
navegacin interprovincial, con posterioridad ha sido reiterado
en forma continua por la jurisprudencia de la Corte
446
.
446
Corte Suprema de Justicia de la Nacin, in re Daz Vlez de Mathon,
Mara c/ Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires (1977), 297:326, in re
Empresa del Puerto del Rosario c/ Nogues, Alejandro (1921), Fallos 134:283, in
re Franck, Roberto ngel c/ Provincia de Buenos Aires (1969), Fallos 275:357.
En igual sentido, in re Empresa del Puerto de Rosario contra Ferrocarril Crdo-
ba y Rosario sobre expropiacin (1914), Fallos 120:154, in re Empresa del Puer-
to de Rosario contra don Alejandro Nogus sobre expropiacin (1921), Fallos
134:292, in re Empresa del Puerto de Rosario contra los seores Piero, Lacroze
y Gonzlez sobre expropiacin (1913), Fallos 116:365, in re Vega Zenobio y otro
c) El dominio provincial sobre los ros
en la jurisprudencia de la Corte de la Nacin
En 1909, se pronunciara en forma expresa la Corte Supre-
ma de la Nacin, siguiendo la tesis de MITRE, al sentenciar que
corresponde a las Provincias el dominio de los ros, incluso los
navegables.
En sendas causas
444
, donde la Nacin pretenda disponer
de terrenos a ttulo propio sobre el dominio pblico hidrulico
para la construccin de instalaciones nacionales en la Provincia
de Santa Fe, la Corte consider que: La Nacin, como efecto in-
mediato de las facultades que conferen los arts. 26, 67, incs. 9 y
12 de la Constitucin Nacional
445
, no adquiere inmuebles en las
riberas o playas de los ros navegables, y s nicamente el poder
de facilitar y mejorar la navegacin; por lo que, no puede ocupar
gratuitamente terrenos de ribera posedos por particulares, que
se hallan fuera del agua o han sido ganados al ro.
En el concepto de la Corte, las atribuciones de regular el co-
mercio y la navegacin que las Provincias delegaron en la Nacin
nada tienen que ver con las potestades demaniales sobre los ros,
las que se conservan en la titularidad provincial: El poder de
reglamentar la libre navegacin puede ejercerse con igual ampli-
tud y efcacia, cualquiera que sea el propietario del lecho de los
ros. El poder de reglar el comercio con las naciones extranjeras y
de las Provincias entre s, es concordante con el art. 1, seccin 8,
clusula 3 de la constitucin de Estados Unidos, bajo el imperio
de la cual los tribunales federales han reconocido que los estados
de la Unin tienen el dominio de los ros que corren por sus te-
rritorios y en parte de los que le sirven de lmites; reconociendo
444
Corte Suprema de Justicia de la Nacin, in re Gob. Nac. y Soc. del Pto.
de Rosario c/Prov. de Sta Fe (1909), Fallos 111:179, y Soc. del Pto. de Rosario
c/Emp. Muelle y Dep. de Comas (1909), Fallos 111:197.
445
Estos preceptos de la Constitucin Nacional de 1853/60, soporte jurdi-
co de la pretensin demanial nacional, disponen: Art. 26: La navegacin de los
ros interiores de la Nacin es libre para todas las banderas, con sujecin nica-
mente a los reglamentos que dicte la autoridad nacional; Art. 67.- Correspon-
de al Congreso: [] 9. Reglamentar la libre navegacin de los ros interiores,
habilitar los puertos que considere convenientes, y crear y suprimir aduanas,
sin que puedan suprimirse las aduanas exteriores, que existan en cada pro-
vincia, al tiempo de su incorporacin; [] 12. Reglar el comercio martimo y
terrestre con las naciones extranjeras y de las provincias entre s; [].
propiedad soberana del Estado y en propiedad del derecho civil,
en otros trminos, en dominio eminente y dominio civil. La Na-
cin tiene el derecho de reglamentar las condiciones y las cargas
pblicas de la propiedad privada. El ser colectivo que se llama el
Estado, tiene, respecto a los bienes que estn en el territorio, un
poder, un derecho superior de legislacin, de jurisdiccin y de con-
tribucin, que aplicado a los inmuebles, no es otra cosa que una
parte de la soberana territorial interior. A este derecho del Esta-
do, que no es un verdadero derecho de propiedad o dominio, corres-
ponde slo el deber de los propietarios de someter sus derechos a
las restricciones necesarias al inters general, y de contribuir a los
gastos necesarios a la existencia, o al mayor bien del Estado
451
.
Las palabras del codifcador dan claridad en cuanto a la na-
turaleza del dominio eminente, el que no importa una propiedad
o dominio en su acepcin de pleno seoro sobre una cosa. Por el
contrario, esta potestas se refere al ejercicio de los poderes esta-
tales para regular las condiciones de uso y tributo que en aras
al inters general corresponden sobre la propiedad propiamente
dicha, lo que ms adelante analizaremos en torno a los confictos
sobre la jurisdiccin que sobre los ros corresponde a la Nacin o
a las Provincias.
Tampoco debe confundirse el dominio originario con los do-
minios derivados que puede constituir el Estado a partir de esa
prerrogativa inicial, sean estos pblicos o privados.
Edmundo CATALANO diferencia en este sentido al dominio ori-
ginario como aquel derecho que pertenece desde el origen o des-
cubrimiento de una cosa, y al dominio derivado, como aquel que
reconoce la existencia de un dueo anterior
452
.
El Estado, en este concepto, puede disponer de los bienes que
pertenecen a su dominio originario, estableciendo al otorgarlos el
alcance de los ttulos que constituyen los dominios derivados, y
el consiguiente rgimen y titularidad, incluyendo esto la manera
en que eventualmente el mismo Estado recupera su dominio ori-
ginal y conforma, en su caso, nuevos dominios derivados poste-
riores. De este modo, al conformar los ttulos derivados, algunos
451
VLEZ SARSFIELD, Dalmacio, nota al art. 2507 del Cdigo Civil Argentino.
452
CATALANO, Edmundo F., Cdigo de Minera de la repblica Argentina
comentado, op. cit., pg. 28.
d) El dominio originario sobre los recursos naturales
Resulta necesario en el desarrollo conceptual que estamos
haciendo observar en este momento algunas premisas en torno
al concepto de dominio originario de los recursos naturales que la
misma Constitucin Nacional reconoce a partir de 1994 de mane-
ra explcita en el prrafo fnal del art. 124
447
.
El dominio originario, es una institucin jurdica desarro-
llada en el constitucionalismo americano
448
como consecuencia
de la tradicin propia del Derecho colonial y el desarrollo de las
propiedades en el Continente a partir del descubrimiento. No
debe confundirse con el llamado dominio eminente, el que en su
naturaleza no constituye una propiedad sino una potestad sobe-
rana del Estado para regular las propiedades, aspecto compe-
tencial que tambin abordaremos ms adelante en funcin de la
evolucin argumentativa de la discusin que en torno a los ros
interprovinciales se present en Argentina.
El dominio eminente o radical, es observado como aquel dere-
cho de tutela o jurisdiccin vinculado a la soberana que ejerce el
Estado sobre todas las cosas ubicadas en su territorio y que impli-
ca la facultad de reglar jurdicamente las cosas en aras del inters
pblico, aunque no pertenezcan a su patrimonio
449
. Esta potestad
tambin es denominada en la doctrina como jurisdiccin
450
.
Dejando en claro esta distincin entre dominio como propie-
dad y dominio eminente como potestad, el redactor del Cdigo
Civil argentino, anotaba el proyecto que sera aprobado legalmen-
te en 1869 diciendo que: Muchos autores dividen la propiedad, en
(1939), Fallos 184:156, in re Empresa del Puerto de Rosario contra seores Kidd
y Norton sobre expropiacin (1921), Fallos 134:306, entre otros.
447
Art. 124 CN: [] Corresponde a las provincias el dominio originario
de los recursos naturales existentes en su territorio.
448
Constitucin de Mxico de 1917 (art. 27), Constitucin de Bolivia de
1938 (art. 107), entre otras, contemplan expresamente el instituto referido.
Otras, como la Constitucin de Per de 1933 y de 1979, o la Constitucin de
Ecuador de 1945 lo contemplan sin referirse al mismo en forma expresa, regu-
lando situaciones en las que el Estado recupera el dominio de los bienes cedidos
a particulares.
449
CATALANO, Edmundo F., Cdigo de Minera de la repblica Argentina
comentado, Vctor Zavala, Buenos Aires, 1974, pg. 28.
450
FRAS, Pedro, Introduccin al derecho pblico provincial, op. cit.,
pg. 169.
en forma expresa al dominio originario, es el que ha guiado a la
Corte nacional al determinar el dominio provincial de los ros.
En este ltimo sentido, en el punto siguiente analizaremos el
fallo pronunciado por la Corte nacional el 9 de marzo de 2004, don-
de se entendi que parte del ro Limay se encuentra bajo dominio
pblico nacional, lo que no es incompatible con la idea del dominio
originario provincial, constituyendo dicho caso una excepcin don-
de el dominio pblico, como dominio derivado, corresponde a una
entidad nacional en razn de los antecedentes propios del caso.
e) El dominio pblico nacional parcial del ro Limay
El 9 de marzo de 2004 la Corte Suprema de la Nacin emiti
un fallo
458
donde consider que los terrenos del Parque Nacional
Nahuel Huapi y el ro Limay en la parte que discurre por dicho
parque son del dominio pblico del Estado Nacional, descartando
las argumentaciones provinciales en cuanto al dominio origina-
rio que haba esgrimido la Provincia de Neuqun.
El pleito tuvo por antecedente el otorgamiento de permisos
de usos de las aguas de dicho ro por parte de la autoridad pro-
vincial en el sector en el que el Parque Nacional es ribereo. Con-
tra esta actividad propia de quin ostenta el dominio pblico
del bien cuyo uso especial se otorga se alz la Administracin
de Parques Nacionales, accionando en amparo ante la Corte na-
cional bajo el argumento de que la Provincia deba cesar tales
actos por tratarse dichas aguas del dominio pblico nacional, y
consiguientemente bajo jurisdiccin exclusiva en tal sentido de
dicha Administracin. La Provincia, en su responde, argument
que el ro corresponda al dominio pblico provincial en virtud
del art. 124 CN, correspondiendo a la Nacin slo competencias
sobre navegacin del mismo.
La inteligencia de la Corte, para entender que tal sector
del ro corresponde al dominio nacional, se basa en que los lmi-
tes del Parque Nacional creado por la Nacin antes de que se
763) entiende que la federalizacin dominial requiere el consentimiento de las
provincias donde se ubiquen los bienes afectados al dominio pblico nacional.
458
Corte Suprema de Justicia de la Nacin, expediente A 105 XXXV, Ad-
ministracin de Parques Nacionales c/Neuqun, provincia del s/sumario, sen-
tencia del 9 de marzo de 2004.
dominios sobre los bienes son conformados dentro del rgimen de
propiedad privada, y otros afectados al dominio pblico
453
.
El dominio originario se conforma as como una propiedad
que es ejercida de manera continua
454
en cuanto subsiste y co-
existe de manera latente junto a los dominios derivados, perma-
neciendo como un dominio directo que subsiste en el titular ori-
ginal mientras el dominio til es ejercido por quien titulariza el
ttulo derivado, pudiendo el titular inicial recuperar la plenitud
de su derecho en ciertas circunstancias que extinguen los ttulos
derivados.
Este breve anlisis que hemos realizado de la cuestin, es en
cuanto entendiendo que, en el marco del ya referido uti posside-
tis iuris de 1810
455
, los recursos naturales resultan del dominio
originario de las Provincias incluso con anterioridad a la reforma
constitucional de 1994
456
, no puede existir un dominio nacional
que no importe algn acto de transferencia desde la Provincia a
la Nacin
457
. Y justamente, este argumento, aunque sin referirse
453
PINTO, Mauricio, Los dominios originario e indgena. Su reconstruccin
histrico-dogmtica en el rgimen jurdico argentino, op. cit., pg. 192.
454
VALLS, Mario, Recursos Naturales, AbeledoPerrot, Buenos Aires, 1994,
T. 1, pgs. 85 y ss.
455
Formalmente, los Reyes Catlicos consideraron adquiridos sus domi-
nios americanos cuando el 3 de mayo de 1493 el Papa expidi la bula Inter
caetera, por la que otorgaba a tales monarcas las tierras e islas descubiertas
que no estuvieran sujetas al dominio actual de algn otro Seor cristiano. El
dominio sobre las Indias y los bienes en ellas existente era considerados por
los monarcas no slo como un podero de soberana pblica, sino especialmente
como parte de sus patrimonios. Ricardo LEVENE recuerda en este sentido una
cdula real donde se refeja claramente esta concepcin: Por haber yo sucedido
enteramente en el seoro que tuvieron en las Indias los seores de ellas, es de
mi patrimonio y Corona Real el Seoro de los baldos, suelos y tierra; conf.
LEVENE, Ricardo, Manual de Historia del Derecho Argentino, Depalma, 5 ed.,
Buenos Aires, 1985, pgs. 96 y conc. De all que hablamos de una sucesin del
dominio originario del poder colonial en las provincias nacientes.
456
GONZLEZ, Joaqun V., Legislacin de Minas, op. cit., pg. 211. PIGRETTI,
Eduardo, Teora Jurdica de los Recursos Naturales, op. cit., pg. 23. Igualmen-
te, este concepto se encuentra presente en la jurisprudencia que hemos anali-
zado previamente sobre dominio provincial de los ros, y que comienza con el
pronunciamiento de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin in re Gob. Nac.
y Soc. del Pto. de Rosario c/Prov. de Sta. Fe (1909), Fallos 111:179.
457
Humberto QUIROGA LAVI (La cuestin del dominio pblico como afr-
macin federativa en la constitucin Nacional, Revista La Ley, T. 1988-E, pg.
No es el objeto del presente anlisis la ordenacin poltico-
territorial argentina, sin embargo a los efectos de clarifcar
el sustento y alcance del fallo referido debemos recordar que
producida la conformacin nacional en 1853/60, se encomend a
la autoridad nacional: proveer a la seguridad de las fronteras,
conservar el trato pacfco con los indios, y promover la conver-
sin de ellos al catolicismo (art. 67 inc. 15 de la Constitucin de
1853/60); base sobre la que se desarrollar la llamada guerra
de fronteras internas para la conquista de territorios dominados
por pueblos indgenas.
Igualmente, y concordantemente con esa poltica de conso-
lidacin territorial interna, se encarg al Congreso de la Nacin:
determinar por una legislacin especial la organizacin, admi-
nistracin y gobierno que deben tener los territorios Nacionales,
que queden fuera de los lmites que se asignen a las provincias
(art. 67 inc. 14 de la Constitucin de 1853/60).
En este contexto, por ley 28 de 1862 se nacionalizarn esos
territorios desrticos, y comenzar una lucha por los mismos.
Las leyes 215 de 1867 y 947 de 1878 darn lugar a la conquista
por la fuerza del desierto patagnico mediante el accionar del
ejrcito, y al eliminarse manu militari la frontera interior, corre-
lativamente se expande la actividad ganadera, se reparten las
tierras conquistadas (ley 1018 de 1879, entre otras) y se organi-
za el gobierno de estos territorios nacionales (Ley de Territorios
1532 de 1884)
462
.
Siguiendo el Derecho comparado estadounidense y la con-
siguiente doctrina y jurisprudencia que se alimentaba a partir
de la Ordenanza Norteamericana de 1787, la Ley de Territorios
1532 permitir considerar que esos territorios nacionalizados, si
bien de raz u origen provincial, se encontraban en administra-
cin transitoria por el Estado Nacional a los efectos de su futura
constitucin como nuevas Provincias
463
.
462
Ibid., pg. 326.
463
Corte Suprema de la Nacin, in re La Pampa, Provincia de c/Mendo-
za, Provincia de s/accin posesoria de aguas y regulacin de usos (1987), Fallos
310:2479, considerandos 33 y ss.; QUIROGA LAVI, Humberto, Los ros interpro-
vinciales en el sistema federal argentino, op. cit., pg. 1239. En relacin al caso
norteamericano, Robert D. HAYTON (Rgimen legal de los recursos naturales en
los Estados Unidos de Amrica, op. cit., pg. 23) observa que en esta instancia
tales territorios estaban bajo un pupilaje del gobierno nacional; la Suprema
constituyera la Provincia de Neuqun
459
llegan hasta la ribera
Este del cauce; siendo que el lmite interprovincial entre las Pro-
vincias de Neuqun y Ro Negro es la lnea media de tal ro con-
forme fjara la ley 18.501. De este modo, la extensin del Parque
abarca la totalidad del ro, hasta la margen rionegrina, y por ello
la totalidad del cauce en esa rea pertenece al dominio pblico
nacional, habiendo nacido la Provincia neuquina con dominios y
jurisdicciones limitados por la preexistente legislacin de Parque
Nacionales.
Claro est, que esta excepcin al dominio provincial de los
ros es perfectamente comprensible si se entiende realmente la
nocin de dominio originario y pblico derivado en el contexto de
los antecedentes fcticos e institucionales del caso
460
.
El territorio argentino de 1853 estaba conformado por el
rea bajo el dominio efectivo de los gobiernos de las catorce Pro-
vincias originarias, y una basta superfcie en las regiones patag-
nica y chaquea que era llamada desierto aunque en realidad
ms que desierta estaba bajo dominacin de la poblacin indge-
na que no se haba sometido al sistema de vida regulado por las
normas occidentales
461
, y sobre la que las Provincias invocaban
los atributos que la Corona espaola haba argumentado sobre la
generalidad americana.
459
Resaltamos este aspecto. La Provincia de Neuqun no exista al tiempo
de la Constitucin Nacional de 1853, sino que como explicaremos luego con-
formaba parte de los territorios desrticos dominados por indgenas que fueron
tomados en administracin por el Estado Nacional a los efectos de su conquista
y futura provincializacin.
460
Contrariamente, Miguel MATHUS ESCORIHUELA (Los confictos de com-
petencia sobre las aguas en pases federales. La situacin en Argentina, op.
cit, pg. 164) entiende que en el fallo referido la Corte desarrolla conceptos
inaplicables, ya que: la Constitucin, el Estado Nacional y la misma Corte,
han reconocido siempre que los ros son de dominio Provincial y que no existen
aguas de dominio Nacional, salvo, las martimas sobre las que la Nacin ejerce
soberana. En el caso, el dominio de la APN se extiende hasta la lnea de ribera
en ambas mrgenes del curso de agua. A su vez, entiende que en este fallo el
Tribunal ha equiparado la situacin de dominio y jurisdiccin sobre el ro al su-
puesto de ros de curso sucesivo. En este mismo sentido, MATHUS ESCORIHUELA,
Miguel, La situacin en Argentina, op. cit., pg. 197.
461
QUIROGA LAVI, Humberto, BENEDETTI, Miguel ngel y CENICACELAYA,
Mara de las Nieves, Derecho Constitucional Argentino, T. I, Rubizal-Culzoni,
Santa Fe, 2001, pg. 326.
f) Desarrollos doctrinales en torno a las competencias
sobre ros interprovinciales
A medida que la tesis del dominio nacional sobre los ros
perda consistencia, paulatinamente comenz a propiciarse la
potestad de intervencin de las autoridades nacionales sobre los
cursos interprovinciales desde otra perspectiva. En este sentido,
se comenz a recurrir a la idea de jurisdiccin.
La cuestin no es intrascendente, ya que como observa cla-
ramente el maestro LPEZ: el dominio, sobre todo el dominio p-
blico, no se ejerce ni puede ejercerse cabalmente si no se tiene ju-
risdiccin. La jurisdiccin es lo que realmente da vida al dominio
como poder, sin jurisdiccin no hay dominio efectivo
464
. Por ello,
entiende que solucionar el problema del dominio de los ros pro-
vinciales e interprovinciales sera lrico si no fuera acompaado
de la solucin de otro problema mucho ms espinoso y debatido,
cual es el de la jurisdiccin sobre los ros.
Claro est que frente al desarrollo de interpretaciones que
sobrevaloraban la autoridad nacional en la materia, ampliando
la intervencin de sta a partir de una supuesta jurisdiccin am-
plia en la temtica, surgieron en la doctrina otras postulaciones
que buscaban encuadrar el asunto en una perspectiva federal.
Es as como se conforman distintas tesis en la materia, las que
incluso dan lugar a una polmica acadmica donde cada pensador
buscaba refutar las postulaciones y argumentos en que se funda-
ban las ideas contrarias a las suyas
465
. En la Cuarta Conferencia
de Abogados, desarrollada en Tucumn en 1936, se debatieron
tres postulaciones distintas en la materia
466
, que habiendo sido
464
LPEZ, Joaqun, Problemas generados por el aprovechamiento de los
ros interprovinciales, op. cit., pg. 1013.
465
En aquella ocasin, los maestros CANO y SPOTA entrecruzaron diversos
artculos refutndose mutuamente. Ver al respecto CANO, Guillermo, Ros in-
terestaduales, op. cit., pg. 67; CANO, Guillermo, Los ros interprovinciales,
op. cit., pg. 82; y las consiguientes confrontaciones de SPOTA, Alberto, Los ros
interestatales, op. cit., pg. 70; SPOTA, Alberto, De nuevo sobre los ros inter-
estatales, op. cit., pg. 85.
466
Cuarta Conferencia Nacional de Abogados, Bases para una legislacin
de aguas, Tucumn, 1936, cuyas declaraciones en la materia fueron publicadas
en Jurisprudencia Argentina, T. 61, pg. 309.
En consecuencia, el dominio originario de esos territorios y
sus recursos que luego de la sucesin estadual de 1810/1816 co-
rresponda a las autoridades provinciales fue administrado por
la Nacin hasta la constitucin de las nuevas Provincias que en
ellos se irguieron. Y en ese nterin, bajo la administracin nacio-
nal, fue creada un rea natural protegida, la cual fue afectada al
dominio pblico nacional.
De esta forma, se conform legtimamente un ttulo domi-
nial derivado, titularizado por el Estado Nacional, el que subsis-
ti al constituirse la Provincia de Neuqun.
Claro est, que no debe confundirse tal como advertimos
en el punto anterior el dominio originario que corresponde a las
Provincias y que en el caso transitoriamente fue administrado
por el Estado Nacional con el dominio derivado que dicho Esta-
do cre mientras administraba el dominio originario.
El dominio originario que en virtud de uti possidetis iure de
1810 detentaban los Estados provinciales preexistentes en 1853
sobre la totalidad de los recursos existentes en los territorios que
previamente dominaba la Corona espaola, fue administrado
efectivamente por el Estado Nacional entre tanto se desarrollaba
la conquista de las llamadas fronteras interiores, y se provincia-
lizaban dichas reas. Concluido este proceso, el dominio origi-
nario fue sucedido a las nuevas Provincias, sin perjuicio de los
dominios derivados constituidos hasta ese momento.
El contexto histrico muestra un ttulo derivado como do-
minio pblico que permite afrmar la titularidad nacional, sin
perjuicio de que el dominio originario exige que en caso de extin-
guirse (por desafectacin) la propiedad nacional, sta revertira a
la Provincia titular del mismo conforme el art. 124 CN.
Esta situacin no es ms distinta a la que se presenta cuan-
do las Provincias enajenan por venta o cesin un predio para un
establecimiento de utilidad nacional afectado al dominio pblico.
Es claro que luego, las Provincias que resultaban titulares en
un inicio, no pueden conceder el uso de esos predios que ya no
le pertenecen, sin que ello menoscabe el dominio originario que
subsiste sobre todo recurso natural.
Corte norteamericana in re Pollard v. Hagan (1845), 44 US 212, encuadr a
dichos territorios como una suerte de fdeicomiso en los que el Estado federal
ostenta un dominio eminente a los efectos de un gobierno interino.
b) En forma analgica, si los confictos entre dos municipios
con motivo de los aguas que los surcan pueden ser resueltos por
la Legislatura provincial, sendos confictos interprovinciales de-
ben resolverse por el Congreso.
c) Implcitamente el Prembulo de la Constitucin habilita
al Congreso a dictar las normas necesarias para satisfacer el ob-
jeto que tuvieron en mira los Constituyentes, y que all se enu-
mera: con el objeto de constituir la unin nacional, [] consoli-
dar la paz interior, [] promover el bienestar general []. Esto
incluira la regulacin de las aguas interprovinciales.
d) La denominada clusula del progreso, contenida en el art.
67 inc. 16 CN de 1853/60 (actual art. 75 inc. 18 CN de 1994), que
faculta al Congreso para: proveer lo conducente a la prosperidad
del pas, al adelanto y bienestar de todas las provincias, lo que
implcitamente exige la regulacin de los ros interprovinciales.
e) La denominada clusula comercial, contenida en el art. 67
inc. 12 CN de 1853/60 (actual art. 75 inc. 13 CN de 1994
470
), que
expresaba dentro de las atribuciones del Congreso la de: reglar
el comercio martimo y terrestre con las naciones extranjeras y
de las provincias entre s, en la inteligencia que el discurrir de
los ros interprovinciales importa el transporte de la riqueza h-
drica.
f) El art. 67 inc. 16 CN de 1853/60 (actual art. 75 inc. 18 CN
de 1994), que autoriza al Congreso a la exploracin de los ros in-
teriores, de donde se deduce la posibilidad de regular los mismos.
En nuestra opinin, esta tesis resulta errnea en base a las
siguientes fundamentaciones:
a) Es un error jurdico pretender regir las relaciones interpro-
vinciales a partir de la existencia de una norma civil destinada a
lmites de su propiedad, haciendo ms profundo el ro o arroyo en la parte su-
perior, o que inunden las inferiores; ni detener las aguas de manera que los ve-
cinos queden privados de ellas. (Aclaracin: este artculo fue sustancialmente
modifcado por la ley 17.711 de 1968, quedando desde entonces con el siguiente
texto: La construccin de represas de agua de ros o arroyos se regir por las
normas del derecho administrativo).
Art. 2646: Ni con la licencia del Estado, provincia o municipalidad, podr
ningn ribereo extender sus diques de represas ms all del medio del ro o
arroyo.
470
El actual texto seala: Reglar el comercio con las naciones extranje-
ras, y de las provincias entre s.
denominadas (I) centralista, (II) federalista, y (III) intermedia
467
, las
analizaremos a continuacin para luego concluir en (IV) el anlisis
de la realidad argentina en torno a la aplicacin de estas teoras.
I) Tesis centralista
La tesis centralista, postulada por autores como SPOTA, cons-
tituy la postura mayoritaria en la Conferencia de 1936, aunque
su ms profunda fundamentacin fue obra del Dr. Jorge BENGO-
LEA ZAPATA en su tesis doctoral
468
. Este autor entenda que los
ros interprovinciales correspondan a la jurisdiccin nacional,
en cuanto atribua a las potestades del Congreso regular las co-
rrientes de agua que atraviesan o baan dos o ms Provincias.
Para sustentar tal premisa, la tesis centralista recurra al
siguiente razonamiento:
a) El Cdigo Civil impide a los ribereos represar aguas o
profundizar cauces, y tambin extender construcciones ms all
del medio del ro (arts. 2645 y 2646 CC
469
).
467
468
BENGOLEA ZAPATA, Jorge, Ros interprovinciales no navegables en la Re-
pblica Argentina, op. cit. La postura de BENGOLEA ZAPATA procuraba en concreto
una interpretacin constitucional motivada por consideraciones econmico-so-
ciales que diera lugar a una racionalizacin del federalismo, entendiendo la
necesidad de centralizar interpretativamente ciertas funciones gubernamentales
ms all de la previsin constitucional en contrario. En este sentido, en pg.
17 expresar: Si sostenemos que es al Congreso Nacional a quien correspon-
de la regulacin jurdica del uso y aprovechamiento de los ros no navegables
interprovinciales, los que pueden originar cuestiones que afecten a numerosas
entidades provinciales, es porque la otra solucin que al respecto es aplicable,
los tratados interprovinciales y la intervencin judicial de la Corte Suprema en
caso de falta de avenimiento, aunque jurdicamente inobjetable dentro de nuestro
sistema, puede califcarse abieramente de inefcaz y pobre como solucin org-
nica e integral en un problema tan trascendente. El resaltado en cursiva que
nos pertenece, es en nuestra opinin el taln de Aquiles de la tesis referida: el
sistema constitucional vigente no puede desnaturalizarse al extremo de mutar
desde el sistema federal instituido expresamente a un sistema unitario median-
te interpretaciones basadas en posicionamientos polticos que no son receptados
mediante los procedimientos de reforma constitucional correspondientes.
469
Art. 2645: Ni con licencia del Estado, provincia o municipalidad, po-
dr ningn ribereo, sin consentimiento de los otros propietarios ribereos,
represar las aguas de los ros o arroyos, de manera que las alcen fuera de los
Si el Congreso dictara una norma que pretendiera regular las
relaciones interprovinciales de Derecho pblico, tal norma re-
sultara repugnante al sistema constitucional argentino, y consi-
guientemente susceptible de los remedios procesales para sanear
tal ilicitud.
Por otra parte, como ya hemos esbozado, el art. 2645 CC
ha sido sustancialmente modifcado, observando justamente que
las obras hdricas son ajenas al mbito civil. Esto no slo socava
el sustento normativo en que buscaba apoyarse esta lnea argu-
mental que cuestionamos, sino que adems confrma el encuadre
general que estamos dando al tema. Y aunque no hubiera sido
modifcado, tal como cuestionaba CANO
473
en los fundamentos de
su despacho minoritario en la Cuarta Conferencia de Abogados
de 1936, el texto original del art. 2645 resultaba inconstitucional
por regular aspectos que hacan al uso de aguas pblicas, y por
ello propios del Derecho administrativo cuya regulacin fue re-
servada por las Provincias al dictarse la Constitucin.
b) Tampoco resulta aceptable el argumento que pretende
equiparar los confictos interprovinciales a los intermunicipales.
Como muy bien explica LPEZ
474
, el caso es diametralmente dis-
tinto en cuanto las Provincias resultan entidades polticas pre-
existentes que han concurrido a conformar el Estado Nacional,
pero no ocurre lo mismo con los municipios, los que se han con-
formado normativamente dentro del orden jurdico y poltico de
cada Provincia.
En el rgimen Constitucional de 1853, las Provincias al dic-
tar su propia constitucin deban asegurar un rgimen munici-
pal (art. 5 de la Constitucin de 1853/60)
475
. En este concepto, la
casustica institucional gener tanto regmenes donde los mu-
nicipios eran autnomos, como otros donde eran autrquicos. Y
473
CANO, Guillermo, Sobre Ros Interprovinciales. Discurso como miem-
bro informante de la minora de la Comisin que dictamin sobre el tema en la
IV Conferencia Nacional de Abogados, op. cit., pg. 90.
474
475
Actualmente, la autonoma municipal ha sido impuesta en el texto de
la Constitucin de 1994 como una exigencia al constitucionalismo provincial,
aunque tal constitucionalismo puede reglar el alcance y contenido en el orden
institucional, poltico, administrativo, econmico y fnanciero de dicha autono-
ma (art. 123 CN de 1994).
regular la relacin propietaria entre fundos vecinos. La regulacin
propia del Derecho civil, como potestad delegada en la Constitu-
cin al Congreso de la Nacin, no presenta el contenido material
que arbitrariamente quiera brindrsele, sino el que metodolgica-
mente corresponde a tal especialidad; en tal concepto el Derecho
civil corresponde al gnero Derecho privado, y es aquella rama del
mismo que regula las relaciones jurdicas en que las personas ac-
tan como sujeto de Derecho privado y que no han sido desglosada
por razones dogmtico-valorativas hacia otras especialidades
471
.
En este concepto, es extrao a la competencia que en mate-
ria civil corresponde al Congreso regular relaciones de sujetos
de Derecho pblico en relacin a bienes que integran territorial-
mente los Estados provinciales y que se los ha tenido como cosas
extracomercio y del dominio pblico. El tema, sin duda ajeno al
Derecho civil, es propio del Derecho pblico, siendo un argumen-
to forzado carente de coherencia jurdica pretender apoyar el
postulado de la competencia del Congreso en una premisa que
simplemente invoca que en la ley civil hay una norma que regula
las relaciones entre vecinos con respecto a las aguas que escu-
rren del predio de uno hacia el otro
472
.
Las materias propias del Derecho pblico poltico, cons-
titucional, administrativo, etc. no han sido delegadas por las
Provincias en la potestad regulatoria del Congreso, y consiguien-
temente a ellas corresponde reglar todo asunto de tal naturaleza.
471
AFTALIN, Enrique R. et al, Introduccin al derecho, op. cit., pgs. 136
y ss.
472
Contrariamente a esta afrmacin, dentro de la doctrina no han sido
extraos planteamientos que han pretendido aplicar sin ms las normas civi-
les de vecindad a los confictos interprovinciales. As, por ejemplo, Jos ngel
OCHOA (Rgimen jurdico de los ros interprovinciales. Cuestin institucional en-
tre las Provincias de La Pampa y Mendoza, op. cit., pg. 297) conclua que el do-
minio hidrulico interprovincial importaba una situacin de condominio regido
por el Cdigo Civil, y correspondiendo ello al orden patrimonial interprovincial
deba regirse por el Derecho comn; en base a ello sostena que La Pampa poda
exigir a Mendoza la demolicin de las obras de endicamiento existentes en el ro
Atuel y ejercer acciones e interdictos civiles para ser reivindicada de la posesin
de aguas en que haba sido turbada, ms la indemnizacin correspondiente
que poda ser cobrada en una mayor cuota sobre el cupo que le corresponde en
el tambin compartido Ro Colorado. Claro est, que esta inconsistente pos-
tura fue descartada por la Corte Suprema de la Nacin cuando entendi en tal
reclamacin, aspecto que analizaremos en detalle ms adelante.
Carta Magna, y si bien tal espritu puede dar una pauta inter-
pretativa del texto, es inaceptable que a partir de all se modif-
que interpretativamente lo reglado expresamente, violentndose
de manera manifesta las clusulas de deslinde competencial.
Ello, en cuanto: los textos citados del prembulo se referen
a la Constitucin Nacional, y no exclusivamente a los poderes
del Congreso federal, pues que la Constitucin regula no slo lo
atinente al gobierno federal, sino tambin a los provinciales. La
expresin de propsitos del prembulo abarca a la organizacin
de los dos rdenes de estados: federal y provinciales, y no puede
ser fuente interpretativa de las facultades de uno slo de ellos,
del Congreso Federal
477
.
Por otra parte, debe atenderse que justamente ese espritu
inmanente en el Prembulo no es un sentimiento de unitarismo
que pueda brindar conceptos a favor del poder central en casos
dudosos, sino todo lo contrario. La idea de representantes desig-
nados por Provincias preexistentes en virtud de pactos previos y
con el objeto de constituir la unin nacional, nos muestra con
claridad la entidad federal del evento.
En este sentido, como muy bien ha sealado Joaqun V. GON-
ZLEZ, el sentimiento federal que llev a la conformacin nacional
se basaba en un deseo de unin, pero no de unidad, explicando
luego que: La unin se forma de varios Estados, personalida-
des hechas, dueas de voluntades y fnes polticos colectivos; la
unidad suprime los Estados para slo dar existencia a un solo
Estado, a un solo gobierno
478
.
As es claro, entonces, que la unin que se persegua no era
una unidad de tinte unitario que centralizaba el gobierno y la
legislacin. La unin dej vigentes las fuerzas centrfugas que
descentralizan todo el poder no delegado en los Estados provin-
ciales, y por ello es una incoherencia pretender alterar el con-
tenido normativo de la Constitucin en base a una interpreta-
cin forzada e inconsistente del contenido poltico del Prembulo
constitucional.
d) Es cierto que ha sido delegado en el Congreso el: Proveer
lo conducente a la prosperidad del pas, al adelanto y bienestar
477
CANO, Guillermo, Ros interestaduales, op. cit., pg. 67.
478
GONZLEZ, Joaqun V., Manual de la constitucin Argentina, ngel Es-
trada, Buenos Aires, 1971, pg. 91.
justamente en esas relaciones de autarqua es donde las Legisla-
turas provinciales se arrogaban la atribucin de resolver el con-
ficto entre los entes descentralizados.
En este sentido, es claro que no existiendo una preexistencia
municipal a las Provincias como entidades de gobierno, su con-
formacin se realiza conforme al orden dado por cada Provincia,
situacin muy distinta a la propia del Estado Nacional, que al
ser creado por las Provincias preexistentes ostenta nicamente
aquellas atribuciones delegadas en l, pero no las restantes que
han quedado en manos de las Provincias que lo constituyeron
(art. 121 CN).
Por ello, es errneo pretender equiparar dos situaciones fc-
tica y jurdicamente dispares, siendo tambin este recurso un ar-
gumento forzado indebidamente y carente de coherencia jurdica.
c) Tambin entendemos falaz el sostener que el Congreso
puede regular sobre aspectos que no le han sido delegados en
base al objeto que el constituyente enumera en el Prembulo de
la Carta Magna. Claro est que los constituyentes procuraban
unin nacional, paz interior y bienestar general, pero de la forma
en que precepta la Constitucin.
Esta interpretacin centralista acarrea como consecuencia
necesaria un sistema de vaciamiento de los poderes que expresa-
mente se han reservado las Provincias, ya que por consideracio-
nes polticas contingentes en torno a conceptos difusos y de na-
turaleza expansiva como bienestar general o paz el Congreso
podra avocarse a toda materia regulatoria.
Por ello, le asiste razn a LPEZ cuando afrma que si se da:
por sentado que el prembulo se hubiera escrito exclusivamente
para defnir los poderes del Congreso Federal, podra sostenerse
vlidamente que toda la legislacin de cualquier ndole, corres-
ponde al Congreso Federal [] De esta manera, atribuyendo al
Congreso Federal el monopolio de esta legislacin, prcticamen-
te las Provincias careceran de derecho alguno y estaran dems
no slo sus poderes, sino tambin el federalismo y su misma exis-
tencia como entes polticos
476
.
El espritu normativo que emana del Prembulo constitucio-
nal ha sido explcitamente encausado en el texto normativo de la
476
atribuirse poderes que no le hayan sido dados por la Constitucin
y los poderes actualmente dados deben estar expresamente enu-
merados o ser dados por necesaria implicancia; y que tal teora
se desarroll en contraposicin a la afrmacin de que existan
poderes inherentes que correspondan a tal gobierno, que ms
all de lo que se delegaba constitucionalmente, surgan en vir-
tud de ser inherentes a la constitucin de un gobierno. Y tanto
CANO
480
como LPEZ
481
observan que el contexto institucional y
fctico que llev a la Corte norteamericana a argumentar la exis-
tencia de dichos poderes implcitos es inexistente en la realidad
argentina: mientras que en el pas del Norte se estaba ante una
tendencia separatista de sus Estados, en Argentina existe una
tendencia centralista del poder nacional; y con ello la aplicacin
de una tesis extica por la Corte nacional desvirta el verdadero
rgimen constitucional.
En este enfoque, los poderes implcitos en cuanto medios
para regular el comercio interjurisdiccional y alcanzar el progre-
so no son todos los que discrecionalmente quieran asumirse y
que puedan ser aptos para los fnes encomendados, sino slo los
que resultan necesariamente implicados en los realmente dele-
gados. El Congreso, por ejemplo podra entonces por ser algo
necesariamente incluido en sus verdaderas atribuciones otorga-
das en el inicio 1 del art. 75 CN para establecer contribuciones
aduaneras eximir conceptos de importacin o exportacin para
promover ciertas industrias o regiones, o por ser una conse-
cuencia necesaria del poder de imponer contribuciones fscales
que le otorga el inc. 2 disponer exenciones impositivas dentro
de mecanismos de fomento.
En este orden de ideas, entonces, las facultades genricas
que encomienda el inc. 18 del art. 75 CN conclusiones que se
extienden a las facultades de similar naturaleza que establece el
art. 75 inc. 19 de la Carta no implican sustraer otras competen-
cias que naturalmente corresponden a las Provincias por haber
sido reservadas en forma expresa mediante el art. 121 del texto
constitucional, sino slo ejercer las que corresponden por delega-
cin al Congreso.
480
481
de todas las provincias, y al progreso de la ilustracin, dictando
planes de instruccin general y universitaria, y promoviendo la
industria, la inmigracin, la construccin de ferrocarriles y ca-
nales navegables, la colonizacin de tierras de propiedad nacio-
nal, la introduccin y establecimiento de nuevas industrias, la
importacin de capitales extranjeros y la exploracin de los ros
interiores, por leyes protectoras de estos fnes y por concesiones
temporales de privilegios y recompensas de estmulo.
Pero claro est que, como analizamos en el Captulo I, este
mandato puede y debe ser alcanzado por los mecanismos que las
autoridades nacionales presentan al efecto en su esfera compe-
tencial, siendo no slo poco razonable sostener lo contrario, sino
que ello descompone todo el andamiaje constitucional estructu-
rado sobre poderes conferidos y vedados expresamente en el mar-
co del art. 121 CN.
El Congreso proveer a la prosperidad del pas, al adelanto
y bienestar de todas las Provincias, dictando leyes protectoras de
estos fnes y por concesiones temporales de privilegios y recom-
pensas de estmulo, y para ello puede abordar las materias que la
misma norma indica instruccin general y universitaria, indus-
tria, inmigracin, construccin de ferrocarriles y canales navega-
bles, colonizacin de tierras de propiedad nacional, introduccin
y establecimiento de nuevas industrias, importacin de capitales
extranjeros y exploracin de los ros interiores o las restantes
facultades que estn a su disposicin en el texto normativo cons-
titucional, pero no otras que no le han sido otorgadas.
En este sentido, como especifcamos en el Captulo I, la clu-
sula del progreso federal debe conjugarse con la concurrencia que
surge de la clusula del progreso provincial (art. 125 CN), de-
biendo existir coherencia entre los medios que cada jurisdiccin
emplee para alcanzar dichos fnes y la distribucin competencial
que implica el federalismo como lmite de poderes.
Debemos recordar que el maestro LPEZ
479
vincula este tema
con la teora de los poderes implcitos, observando que la misma
fue en realidad desarrollada por el juez STORY en la jurispruden-
cia norteamericana de principios del siglo XIX, entendiendo ex-
presamente en tal desarrollo que: el gobierno federal no puede
479
con el rgimen del actual art. 124 del texto constitucional, el que
contempla la posibilidad provincial de crear regiones para el de-
sarrollo econmico y social, y establecer rganos con facultades
para el cumplimiento de sus fnes, lo que se condice con la posi-
bilidad de unifcar la administracin de las cuencas interprovin-
ciales en un esquema supraprovincial.
Con ello, si sostenemos que los ros interprovinciales im-
portan una riqueza comn que hace al inters econmico de las
Provincias que ostentan el dominio de las aguas y sus cauces, o
incluso si estimamos que es necesario realizar labores en comn
sobre tales cauces, la misma Constitucin excluye al Congreso de
toda prerrogativa regulatoria, derivando la cuestin al Derecho
interestadual que acuerden los Estados provinciales.
f) Finalmente, si bien el art. 67 inc. 16 CN de 1853/60 (actual
art. 75 inc. 18 CN de 1994) autoriza al Congreso a la exploracin
de los ros interiores, de ello no se deduce de ningn modo la po-
sibilidad de regular los mismos.
Debe tenerse en cuenta que la competencia de exploracin de
los ros interiores conferidas al Congreso es al efecto de proveer
lo conducente a la prosperidad del pas, al adelanto y bienestar
de todas las Provincias. Este mandato constitucional, en 1853,
importaba la necesidad de afanzar fronteras interiores y consoli-
dar un pas an desrtico en la visin de los constituyentes, y con
ello la exploracin de los ros y el conocimiento del territorio era
una accin de gobierno necesaria que complementaba la lnea de
ocupacin territorial manu militari que se desarroll en relacin
a las llamadas fronteras interiores en base a la nacionalizacin
provisoria de territorios en vista a su futura provincializacin
(art. 67 inc. 14 de la Constitucin de 1853/60, leyes 28 de 1862,
215 de 1867 y 947 de 1878), conforme analizramos ut supra al
considerar el caso del dominio del ro Limay.
Esto es claro, si vemos que esta preocupacin exploratoria
aparece tambin reconocida en forma expresa a las Provincias
(art. 125 de la Constitucin actual), lo que no slo demuestra el
inters en el conocimiento de los recursos hdricos, sino tambin
que tal prerrogativa no es propia del Congreso en exclusividad.
Pero amn de ello, no puede entenderse que de tal inters en
conocer los recursos naturales y consolidar el territorio pueda de-
rivarse una potestad regulatoria sobre los mismos. Ese inters no
es otro que el que gui el desarrollo de territorios nacionales como
e) Tampoco es posible aceptar que el Congreso presente una
atribucin regulatoria genrica sobre los ros interprovinciales
en virtud de la clusula del comercio (antiguo art. 67 inc. 12,
actual art. 75 inc. 13 CN).
Ya hemos expresado que el Congreso s presenta una compe-
tencia sobre comercio y navegacin interestadual. Pero esa ma-
teria, como analizamos genricamente en el Captulo I, no puede
extenderse a la generalidad de aspectos regulables en torno al
uso de las aguas de ros interprovinciales, y mucho menos a las
relaciones interprovinciales.
De manera clara CANO ha observado que es absurdo sostener
que el escurrimiento natural de un ro es un acto de comercio, ya
que el mismo no implica un transporte de riqueza como argu-
ye la tesis unitaria. El comercio, explica el maestro sealado, es
hecho por los hombres y no obra de la naturaleza. Y adems, el
uso de aguas pblicas, en cuanto jurdicamente son bienes ex-
tracomercio que se otorgan en mero uso, no constituye actividad
comercial
482
.
A ello agregamos que si el argumento centralista fuera co-
rrecto, casi no existira el Derecho pblico provincial. La generali-
dad de concesiones y permisos administrativos seran absorbidos
bajo el rgimen de la legislacin comercial que el Congreso puede
dictar en el marco del art. 75 inc. 12 del texto constitucional.
En este sentido, recordamos la revisin conceptual norte-
americana en la temtica a partir del fallo Lpez
483
que hemos
apreciado en el Captulo I, en la que se concluy que una inter-
pretacin amplia del comercio interestatal: convertira la auto-
ridad del Congreso contemplada en la Clusula de Comercio In-
terestatal en un poder policiaco general similar al que poseen los
estados; y ello signifcara que: nunca habra diferencia entre lo
verdaderamente nacional y lo verdaderamente local.
Por otra parte, los aspectos que hacen a los intereses econ-
micos interprovinciales, e incluso a las obras de utilidad comn,
no resultan carentes de previsin en el texto constitucional. Por
el contrario, el antiguo art. 107 CN actual art. 125 CN expre-
samente contempla la metodologa del tratado interprovincial a
los efectos de su regulacin, lo que ha sido incluso profundizado
482
483
United States v. Lpez (1995), 524 US 549.
Aunque esta tesis reconoce que las Provincias tienen facul-
tad para disponer, por medio de tratados, de los ros interprovin-
ciales, y que el uso de los bienes pblicos de las Provincias debe
ser regulado por sus propias legislaturas, considera que adems
existen poderes implcitos por parte del Congreso que lo habilitan
concurrentemente a reglar el aprovechamiento da los ros inter-
provinciales, pudiendo por ello ordenar el aprovechamiento de los
ros interprovinciales en caso de desacuerdo entre las Provincias.
En nuestra opinin esta tesis tambin resulta errnea, en
cuanto por los mismos fundamentos que hemos cuestionado la
postura centralista, entendemos que no puede considerarse que
existe un poder implcito nacional que desplace a las Provincias
de sus poderes reservados constitucionalmente.
III) Tesis federalista
La tesis federal o federalista, propiciada en minora por Gui-
llermo CANO
485
en la Conferencia Nacional de Abogados de 1936,
no es otra cosa que un anlisis franco del texto constitucional, sin
buscar o forzar a diferencia de las otras tesis que comentamos
soportes normativos implcitos o analgicos.
Entiende que el dominio de los ros, sean provinciales o inter-
provinciales, corresponde a las Provincias en cuanto conforman
parte de su territorio, conservando aquellas todo poder no dele-
gado expresamente a la Nacin sobre tales accidentes geogrfcos
(art. 104 CN de 1853/60; actual art. 121 CN de 1994).
En consecuencia, las Provincias slo se han desprendido de
los poderes que hacen a la regulacin del comercio interprovin-
cial cuando se efecte en el caso por va fuvial (art. 67 inc. 12
CN de 1853/60; actual art. 75 inc. 13 CN de 1994), la navegacin
en los ros (art. 67 inc. 9 CN de 1853/60; actual art. 75 inc. 10 CN
de 1994), y las causas de almirantazgo o jurisdiccin martima y
federalismo coherente con el rgimen constitucional, observando al respecto
y aqu discrepan con QUIROGA LAVI que el Estado federal central debe abs-
tenerse de llevar a su rbita propia cuestiones jurdicas interestaduales, para
luego (en pgs. 286 a 287) analizar en detalle las inconsistencias de la doctrina
de QUIROGA LAVI sobre postulaciones que responden a la tesis federal.
485
CANO, Guillermo, Sobre Ros Interprovinciales. Discurso como miem-
bro informante de la minora de la Comisin que dictamin sobre el tema en la
IV Conferencia Nacional de Abogados, op. cit., pgs. 89 y ss.
tutelaje provisorio en la conquista territorial propia de la poca de
consolidacin nacional, pero incluso tales territorios presentaban
una funcin instrumental que, al agotarse, llev a su total provin-
cializacin.
En todo caso, tal como expresamos al considerar otras argu-
mentaciones basadas en el mismo art. 67 inc. 16 de la Constitu-
cin de 1853, el Congreso ha de promover la exploracin de los ros
a travs de las concesiones temporales de privilegios y recompen-
sas de estmulo para los exploradores, tal como estipula ese mis-
mo artculo, lo que ha de implementarse en el presupuesto de gas-
tos que sustente el programa de gobierno e inversiones nacionales.
Explorar los ros no comporta regularlos, siendo caprichosa
y forzada la interpretacin en contrario.
II) Tesis intermedia
Esta postura, tambin propuesta en la Conferencia Nacional
de Abogados de 1936, considera que el uso y aprovechamiento
de las aguas interprovinciales incluso no navegables debe ser
regulado por el Congreso, y que la ley que realice tal regulacin
debe dejar librado el uso del agua que corresponda a cada una de
las Provincias interesadas conforme las disposiciones legales que
se emitan en cada una de ellas, que sin embargo pueden celebrar
tratados entre s que resuelvan la equitativa y racional distribu-
cin de las aguas comunes
484
.
484
Dentro de los autores modernos, Humberto QUIROGA LAVI (Los ros
interprovinciales en el sistema federal argentino, op. cit., pg. 1239) se incli-
na por la tesis intermedia en una nota crtica al pronunciamiento de la Corte
Suprema argentina in re La Pampa, Provincia de c/Mendoza, Provincia de s/
accin posesoria de aguas y regulacin de usos (1987), Fallos 310:2479, ar-
gumentando no slo esta intervencin del Congreso, en base a la clusula del
progreso, sino tambin por una aplicacin analgica de la normativa civil que
debera atenderse para salvar la laguna de ausencia legal. Sostiene igualmente
que aunque correspondera al Congreso sancionar una ley de poltica general
en la materia que supere la anomia, la facultad natural reside en las provin-
cias en su carcter de propietarias del recurso, por lo que la intervencin del
Congreso en su opinin es subsidiaria. La postura de QUIROGA LAVI es criticada
expresamente por Ricardo M. ZUCCHERINO y Mara Josefna MORENO RITHNER
(Tratado de Derecho Federal, Estadual, Estatuyente y Municipal, op. cit., pgs.
54 y 286 a 287), quienes luego de un anlisis crtico del federalismo argentino
en su desarrollo histrico brindan una serie de reglas que deberan llevar a un
Lo mismo se produce con respecto a la posibilidad de suscri-
bir tratados con otros Estados extranjeros, con los que se pueden
acordar aspectos propios de la gestin de los recursos hdricos
compartidos, en la medida en que ello no contradiga la poltica
exterior de la Nacin ni se aborden algunas de las competencias
delegadas a la misma (fundamentalmente comercio y navegacin
internacional).
En caso de producirse un conficto interprovincial con moti-
vo del uso de los ros interjurisdiccionales que no pueda resolver-
se por mecanismos de concertacin, la letra constitucional otorga
expresamente a la Corte Suprema de la Nacin la potestad de
dirimir el mismo (art. 109 CN de 1853/60; actual art. 127 CN de
1994), jurisdiccin que dicho tribunal ha asumido en los pleitos
ante ella planteados, como veremos en el Captulo V.
IV) La realidad institucional argentina
Como GOETHE coloca en boca de Mefstfeles en su clebre r-
plica: Toda teora es gris, caro amigo, y verde el rbol de oro de la
vida
487
; con ello, ms all de las apreciaciones conceptuales que
desarrollamos anteriormente, es esencial atender a lo que ha ocu-
rrido en la realidad argentina, sin dejar de apreciar que desaten-
der tal realidad, nos coloca en el peligro de merecer el cielo de los
conceptos jurdicos que cre la irona de Rudolf VON IHERING
488
.
La tesis centralista, si bien en el marco del anlisis que he-
mos realizado resulta ajena y contradictoria con el rgimen cons-
titucional de 1853, fue recogida por el rgimen de la ley 13.030
489
.
487
GOETHE, Johann Wolfango, Fausto, trad. Jos Roviralta Borell, Jack-
son, Buenos Aires, 1948, pg. 62.
488
VON IHERING, Rudolf, Bromas y veras en las Ciencias Jurdicas. Riendo
dicere verum, trad. de Toms A. Banzhaf, Civitas, Madrid, 1987, donde el pres-
tigioso discpulo de Savigny elabora un sarcstico mito referido a un paraso de
juristas que desarrollan conceptos tericos y puramente abstractos, incompa-
tibles con la realidad al grado tal que impera un desentendimiento absoluto de
las cuestiones de la vida, y donde cualquier infuencia de las secuelas prcticas
de lo cotidiano es equiparada a una suerte de contaminacin del pensamiento.
489
Sancionada el 26 de setiembre de 1947, y publicada en el Boletn Of-
cial el 5 de diciembre de 1947. Por esta norma se ratifcan los Decretos corres-
pondientes al Ministerio del Interior dictados desde el 4 de junio de 1943 al 3
de junio de 1946.
fuvial (art. 100 CN de 1853/60; actual art. 116 CN de 1994). A
esto, en el actual texto constitucional, debe sumarse la regula-
cin de los presupuestos mnimos de proteccin ambiental (art.
41 CN de 1994).
En este contexto, no existe atribucin nacional ms all de las
jurisdicciones expresamente otorgadas, y por ende las Provincias
deben disponer de los ros en cuanto son de su dominio, y ejercen
sobre ellos las competencias reservadas de legislacin y adminis-
tracin, pudiendo celebrar tratados entre ellas para su uso y apro-
vechamiento (art. 107 CN de 1853/60; actual art. 125 CN de 1994,
concordante con el art. 124 de la misma Constitucin).
Amn de estos argumentos tradicionales, hoy podemos com-
plementar estas ideas como adelantamos hace un momento
con las previsiones del art. 124 de la Constitucin reformada en
1994. Esta norma no slo reconoce el dominio originario de las
Provincias sobre los recursos naturales que integran su territo-
rio, sino que adems observa como atribucin de stas la posi-
bilidad de: crear regiones para el desarrollo econmico-social y
establecer rganos con facultades para el cumplimiento de sus f-
nes y podrn tambin celebrar convenios internacionales en tan-
to no sean incompatibles con la poltica exterior de la Nacin y no
afecten las facultades delegadas al Gobierno Federal o el crdito
pblico de la Nacin; con conocimiento del Congreso Nacional.
En este contexto constitucional la tesis federalista se ha po-
tenciado, quedando claramente establecida la posibilidad de las
mismas de regionalizar ciertos aspectos de sus cometidos en la
medida en que resulten comunes con otras Provincias, e incluso
crear organismos de gobierno con funciones de ndole administra-
tiva a tal efecto. Pero tambin y esto es de especial trascenden-
cia se explicita la posibilidad de las mismas Provincias de cele-
brar tratados con otros Estados nacionales.
En lo que respecta al regionalismo, el mismo importa la
agrupacin total o parcial de las Provincias, en todo o parte de sus
mbitos territoriales, con el propsito de colmar necesidades co-
munes de sus realidades sociales y econmicas
486
. Y ello es efcaz
en relacin a la gestin de los recursos hdricos compartidos en
una visin unitaria de cuenca.
486
BADENI, Gregorio, Reforma Constitucional e Instituciones Polticas, op.
cit., pg. 436.
en sus artculos fnales las mismas competencias provinciales que
reconoca la Constitucin de 1953, incluyendo la facultad de sus-
cribir acuerdos entre s: de manera que cualquiera de las dos vas
bajo el rgimen de la Constitucin del 49, era posible adoptar o se-
guir para la regulacin de los ros interprovinciales; todo dependa
en defnitiva, de que la iniciativa fuera de una u otra jurisdiccin.
Este aporte resulta sumamente valioso, no slo por comple-
tar las clsicas tesis descriptas con una argumentacin en nues-
tro criterio vlida ya que en su art. 101
493
, a diferencia de otras
competencias delegadas, no se vedaba a las Provincias regular
sobre las aguas interprovinciales, sino porque durante el perio-
do de vigencia de dicha norma subsistan tratados interprovin-
ciales dictados en la materia, como es el caso del Tratado del Ro
Tala entre Salta y Tucumn.
Derogada la Constitucin de 1949, se restableci la vigencia
del texto de 1853/60 con alguna reforma que aunque de tras-
cendencia en otros aspectos no hace al tema que nos ocupa. Con
ello, la tesis federalista retom nuevamente sustento en el texto
normado por la Carta constitucional.
A partir de este momento, la prctica del federalismo de con-
certacin mediante acuerdos interprovinciales ser una constan-
te en la realidad institucional argentina, habindose recurrido
ante la falta de acuerdo a la Corte Suprema de Justicia.
Son diversos los acuerdos que se han suscripto en la materia,
observando LPEZ que al menos han arribado a este tipo de trata-
dos las Provincias de Buenos Aires, Catamarca, Crdoba, Chaco,
Formosa, La Pampa, Mendoza, Neuqun, Ro Negro, Salta, Santa
Fe, Santiago del Estero y Tucumn, entre otras; e incluso por el
493
Art. 101: Las provincias no ejercen el poder delegado a la Nacin. No
pueden celebrar tratados parciales de carcter poltico ni expedir leyes sobre
comercio o navegacin interior o exterior; ni establecer aduanas provinciales;
ni acuar moneda; ni establecer bancos con facultad de emitir billetes sin au-
torizacin del Congreso Federal; ni dictar los cdigos a que se refere el art. 68,
inc. 11, despus que el Congreso los haya sancionado; ni dictar especialmente
leyes sobre ciudadana y naturalizacin, bancarrotas, falsifcacin de moneda
o documentos del Estado; ni establecer derechos de tonelaje; ni armar buques
de guerra o levantar ejrcitos, salvo en el caso de invasin exterior o de un pe-
ligro tan inminente que no admita dilacin, de lo que dar cuenta al Gobierno
Federal; ni nombrar o recibir agentes extranjeros; ni admitir nuevas rdenes
religiosas.
Esta norma, en realidad, ratifc el decreto nacional 6767 de
1945, que estableca que el Poder Ejecutivo Nacional regulara
por intermedio de la Administracin Nacional del Agua el uso y
aprovechamiento del agua de los ros y corrientes interprovincia-
les (art. 1).
Si bien cuando se constituy este rgimen bajo la Constitu-
cin de 1853/60 el mismo era groseramente inconstitucional, tal
situacin fue saneada mientras estuvo vigente la Constitucin de
1949-1955. Esta Carta estableci en el inc. 14 de su art. 48 que
era potestad del Congreso de la Nacin el: establecer el rgimen
de las aguas de los ros interprovinciales y sus afuentes.
En los debates de la Convencin Constituyente de 1949, los
argumentos que respaldaron la adopcin de tal rgimen hacen
expresa referencia a las argumentaciones con que la tesis cen-
tralista haba buscado interpretar la Constitucin anterior, re-
frindose a lo resuelto por la Cuarta Conferencia Nacional de
Abogados, a lo regulado por los arts. 2645 y 2646 CC, y a las
previsiones del prembulo y de los artculos correspondientes de
la Constitucin de 1853/60, etc.
490
.
A pesar de que este rgimen estuvo formalmente vigente, ni el
Poder Ejecutivo nacional durante la vigencia del Decreto 6767/45,
ni el Congreso en el periodo 1949-1955, dictaron norma alguna
que implicara ejercer efectivamente la jurisdiccin sobre los ros
interprovinciales, estableciendo las modalidades de sus usos
491
.
Un aspecto interesante que suma al anlisis MATIELLO
492
,
consiste en atender que durante la vigencia de la Constitucin de
1949, aunque se haba diferido en el Congreso la regulacin de los
ros interprovinciales, la Carta constitucional haba transcripto
490
Convencin Nacional Constituyente de 1949, Diario de Sesiones, se-
sin del 11 de marzo de 1949, pgs. 521 y ss..
491
En este sentido, son ejemplifcatorias las palabras de Jos Antonio
OTERO (Los caudales del ro Colorado. Controversia, Mangrullo, Baha Blanca,
1969, pg. 158): Pudieron entonces, de inmediato, las provincias supuesta-
mente afectadas, por intermedio de sus legisladores nacionales, exigir la apro-
bacin, en el Congreso, de un rgimen de aguas interprovinciales que resolviera
las formas de conciliar intereses y de adjudicar las cuotas de agua correspon-
dientes a cada Provincia. [] No se aprovech la facultad que la nueva Cons-
titucin daba al Congreso. Los legisladores no elevaron proyectos. Ni los de las
supuestamente afectadas.
492
MATIELLO, Hugo, La experiencia argentina, op. cit., pg. 12.
g) El conficto sobre las normas de preservacin
ambiental
I) Los presupuestos mnimos de proteccin
Hemos referido anteriormente que dentro de las competen-
cias efectivamente delegadas en el Estado Nacional a partir de
1994 se encuentra la facultad de, sin alterar las jurisdicciones lo-
cales, dictar normas de presupuestos mnimos de proteccin am-
biental, correspondiendo a las Provincias el dictado de normas
complementarias de aquellos (art. 41 CN).
En concreto, observamos la conceptualizacin que sobre ta-
les presupuestos ha defnido el Congreso mediante la ley 25.675,
y lo propio que ha realizado el Consejo Federal del Medio Am-
biente (COFEMA) mediante su resolutivo 92/04, entendiendo
que tales preceptos confrman que en el texto constitucional exis-
ten lmites a este poder delegado desde la perspectiva material
que se limita slo a la proteccin ambiental, desde la extensin
de dicha materia que abarca slo aspectos bsicos, y en rela-
cin a la actividad jurisdiccional que se salvaguarda a favor de
las instituciones provinciales.
Sin embargo, a pesar de tal claridad conceptual, la activi-
dad legiferante del Congreso en la materia ha sido observada por
desarrollarse violentando los tres extremos que hemos sealado
como lmites de la autoridad federal
495
.
En los puntos siguientes abordaremos la particularidad del
conficto suscitado en torno a la sancin de la ley 25.688, de Pre-
supuestos Mnimos de Gestin del Aguas, del 28 de noviembre
de 2002, para cuyo dictado el Congreso Nacional ha invocado la
atribucin que le concede el art. 41 de la norma constitucional.
Sin embargo, en nuestra opinin, dicha ley no resulta otra
cosa que una nueva ola o etapa del conficto competencial que
se presenta entre el Estado Nacional y las Provincias en torno a
495
La Resolucin 80/04 del Consejo Federal del Medio Ambiente (COFE-
MA), concluy que las leyes con contenido ambiental sancionadas por el Congre-
so avanzan sobre competencias reservadas constitucionalmente a las provincias,
existiendo la necesidad de modifcarlas. Dentro de la doctrina, con postura crtica
general sobre las mismas, puede referirse a MATHUS ESCORIHUELA, Miguel (dir.) et
al, Derecho Ambiental y de los Recursos Naturales, Artes Grfcas Unin, Mendo-
za, 2006, pgs. 193 y ss.
mismo Estado Nacional. Por su parte, Mendoza, La Pampa, Bue-
nos Aires y Santa Fe han resuelto confictos a travs de la facultad
dirimente de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin.
Si bien ms adelante analizaremos en detalle los aspectos
ms relevantes de esta casustica, basta observar en este mo-
mento que la realidad institucional argentina ha asumido la te-
sis federalista de manera efectiva.
Sin embargo, entendemos que el tema contina enmarcado
en un sustrato de actualidad, siendo su vigencia producto de la
permanente consideracin en el Congreso de la Nacin de pro-
yectos en los que se propicia regular aspectos de las aguas que
resultan propios de las Provincias,
494
y en cuanto el tema se ha
renovado a partir de la cuestin ambiental que analizaremos a
continuacin.
494
Slo en el mbito del Senado de la Nacin y sin atender los propios de
la Honorable Cmara de Diputados se han impulsado los siguientes expedien-
tes, entre otros: expte. 2127/07 Proyecto de ley estableciendo los presupuestos
mnimos para la conservacin, proteccin y aprovechamiento de los humeda-
les, exptes. 1832/07 y 3925/06 Proyecto de ley sobre creacin de la autoridad
de Cuenca Sali-Dulce, expte. 187/06 Proyecto de ley creando la autoridad de
cuenca Matanza Riachuelo como ente de derecho publico en el mbito de la
Secretaria de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Jefatura de Gabinete
de Ministros, expte. 3236/05 Proyecto de ley marco de poltica hdrica de la
Republica Argentina, expte. 2001/05 Proyecto de ley sobre regulacin de la
actividad de rafting o fotada, expte. 813/05 Proyecto de ley convocando a con-
sulta popular no vinculante para determinar por la afrmativa o negativa el ac-
ceso a los servicios de agua potable como derecho humano fundamental, expte.
452/04 Proyecto de ley sobre gestin de los recursos hdricos, expte. 1692/01
Proyecto de ley sobre gestin integral de aguas, expte. 788/01 Proyecto de
ley regulatoria de las aguas interprovinciales, expte. 155/01 Proyecto de ley
sobre gestin integral de aguas, expte. 414/02 Proyecto de ley sobre preven-
cin de inundaciones y control de los cuerpos de agua, expte. 2417/00 Proyecto
de ley de uso industrial de los recursos hdricos, expte. 2328/99 Proyecto de
ley regulatoria de las aguas interprovinciales, expte. 1665/99 Proyecto de ley
sobre gestin de los recursos hdricos, expte. 1107/99 Proyecto de ley sobre
gestin integral de aguas, expte. 380/99 Proyecto de ley sobre gestin integral
de aguas, expte. 1640/97 Proyecto de ley declarando de inters nacional la
preservacin del medio ambiente y disponiendo la creacin del ente federal del
agua dulce para el siglo XXI, expte. 583/97 Proyecto de ley sobre gestin inte-
gral de aguas, expte. 199/97 Proyecto de ley sobre gestin integral de aguas,
expte. 95/97 Proyecto de ley federal de aguas, expte. 2581/86 Proyecto de ley
federal de aguas, expte. 669/90 Proyecto de ley sobre rgimen de uso y control
de los cuerpos de agua.
o que se presten para ellas; las acciones aptas para provocar per-
manentemente o en una medida signifcativa, alteraciones de las
propiedades fsicas, qumicas o biolgicas del agua; modifcar arti-
fcialmente la fase atmosfrica del ciclo hidrolgico.
Para utilizar las aguas objeto de esta ley dispone el art.
6, se deber contar con el permiso de la autoridad competente.
En el caso de las cuencas interjurisdiccionales, cuando el impacto
ambiental sobre alguna de las otras jurisdicciones sea signif-
cativo, ser vinculante la aprobacin de dicha utilizacin por el
Comit de Cuenca correspondiente, el que estar facultado para
este acto por las distintas jurisdicciones que lo componen.
El art. 7 establece que la autoridad nacional de aplicacin
deber:
a) Determinar los lmites mximos de contaminacin acep-
tables para las aguas de acuerdo a los distintos usos;
b) Defnir las directrices para la recarga y proteccin de los
acuferos;
c) Fijar los parmetros y estndares ambientales de calidad
de las aguas;
d) Elaborar y actualizar el Plan Nacional para la preserva-
cin, aprovechamiento y uso racional de las aguas, que deber,
como sus actualizaciones ser aprobado por ley del Congreso de
la Nacin. Dicho plan contendr como mnimo las medidas ne-
cesarias para la coordinacin de las acciones de las diferentes
cuencas hdricas.
A su vez: la autoridad nacional podr, a pedido de la autori-
dad jurisdiccional competente, declarar zona crtica de proteccin
especial a determinadas cuencas, acuferas, reas o masas de agua
por sus caractersticas naturales o de inters ambiental (art. 8).
III) El proceso de inconstitucionalidad sustanciado
1. Los cuestionamientos a la ley y su dificultad procesal
La ley 25.688 ha sido objeto de diversos cuestionamientos
desde las autoridades provinciales, tanto poltica
496
como jurdi-
camente.
496
La generalidad de las autoridades hdricas provinciales solicitaron
por nota al Poder Ejecutivo Nacional que vetara la norma; el Consejo Hdrico
los ros interprovinciales, donde ahora bajo el pretexto de las
facultades de regulacin ambiental se pretende avanzar sobre
los aspectos que la fracasada tesis centralista no logr imponer.
II) La ley 25.688
La ley 25.688 ha sido dictada el 28 de noviembre de 2002, y
publicada en el Boletn Ofcial el 3 de enero de 2003.
De acuerdo al art. 1 de la misma: Esta ley establece los
presupuestos mnimos ambientales, para la preservacin de las
aguas, su aprovechamiento y uso racional. Establece a tal fn
que: Las cuencas hdricas como unidad ambiental de gestin del
recurso se consideran indivisibles (art. 3), y seguidamente da
por creados: para las cuencas interjurisdiccionales, los comits
de cuencas hdricas con la misin de asesorar a la autoridad com-
petente en materia de recursos hdricos y colaborar en la gestin
ambientalmente sustentable de las cuencas hdricas. La compe-
tencia geogrfca de cada comit de cuenca hdrica podr emplear
categoras menores o mayores de la cuenca, agrupando o subdi-
vidiendo las mismas en unidades ambientalmente coherentes a
efectos de una mejor distribucin geogrfca de los organismos y
de sus responsabilidades respectivas (art. 4).
En su art. 5 defne las actividades que deben entenderse a
los fnes de esa norma por utilizacin de las aguas, incluyen-
do la toma y desviacin de aguas superfciales; el estancamiento,
modifcacin en el fujo o la profundizacin de las aguas super-
fciales; la toma de sustancias slidas o en disolucin de aguas
superfciales, siempre que tal accin afecte el estado o calidad de
las aguas o su escurrimiento; la colocacin, introduccin o vertido
de sustancias en aguas superfciales, siempre que tal accin afecte
el estado o calidad de las aguas o su escurrimiento; la colocacin
e introduccin de sustancias en aguas costeras, siempre que tales
sustancias sean colocadas o introducidas desde tierra frme, o ha-
yan sido transportadas a aguas costeras para ser depositadas en
ellas, o instalaciones que en las aguas costeras hayan sido erigidas
o amarradas en forma permanente; la colocacin e introduccin
de sustancias en aguas subterrneas; la toma de aguas subterr-
neas, su elevacin y conduccin sobre tierra, as como su desvia-
cin; el estancamiento, la profundizacin y la desviacin de aguas
subterrneas, mediante instalaciones destinadas a tales acciones
el art. 7, ni ha procurado declarar zonas crticas de proteccin
especial como contempla el art. 8
498
.
Sin embargo, an as se ha producido un embate jurdico
ante la competencia jurisdiccional originaria que corresponde a
la Corte Suprema de Justicia de la Nacin conforme a los arts.
116 y 117 CN. El caso, en concreto, se produjo ante la sustancia-
cin de un expediente administrativo por la autoridad del agua
de la Provincia de Mendoza a efectos de sancionar a una empre-
sa petrolera por un hecho de contaminacin desde el territorio
provincial de las aguas del Ro Colorado, curso de caracterstica
interjurisdiccional.
En su queja contra la sancin, la empresa sostuvo que la ley
25.688 impeda a la autoridad provincial resolver una sancin
por contaminacin, ya que tal hecho no era otra cosa que utilizar
el ro como sumidero, actividad que abarcaba el art. 5 de dicha
ley, y por ello la Provincia no poda resolver sobre la prohibicin
y castigo o la tolerancia si no era en funcin del dictamen vin-
culante que deba realizar la autoridad de cuenca creada por el
art. 4 de dicha norma.
En este marco, la autoridad administrativa en conjuncin
con la Fiscala de Estado provincial interpusieron una accin de-
clarativa de inconstitucional a efectos de que la autoridad judi-
cial declarase la nulidad de la ley 25.688 por resultar contraria
a los arts. 5, 31, 41, 121, 124 CN y a la ley 25.675 de Poltica
Ambiental, planteo que lamentablemente como veremos no ha
sido considerado en sus aspectos sustanciales por la autoridad
judicial al resolver la causa.
498
En cambio, este ltimo precepto ha sido aplicado anmalamente por
la autoridad judicial a travs del Juzgado Federal de Quilmes en su rol de tri-
bunal de ejecucin en la causa Mendoza, Beatriz S. y otros c. Estado Nacional
y otros, resolviendo el 28/3/2011 una peticin al respecto del organismo inter-
jurisdiccional ACUMAR. Un anlisis ctico de esta manda judicial lo hemos
realizado en PINTO, Mauricio y MARTIN, Liber, Entre el equilibrio constitucional
de poderes y la proteccin efcaz del ambiente: declaracin jurisdiccional de
una zona crtica de proteccin y servidumbre de paso ambiental en la causa
Mendoza, Revista de Derecho Ambiental, AbeledoPerrot, Buenos Aires, n 27,
julio-setiembre 2011, pg. 132.
Sobre este ltimo aspecto, y a pesar de la nutrida doctrina
especializada
497
que desacredita la norma, la consideracin judi-
cial de los vicios que reviste la misma slo es posible en la medida
en que se constituya un caso, es decir, en que alguna parte sea
agraviada en razn de un inters concreto.
Esta situacin no es fcil de presentarse, en cuanto la auto-
ridad nacional a pesar de la vigencia normativa que presenta la
ley desde su publicacin ha procurado no ejercer las atribucio-
nes regladas, no habiendo en consecuencia desarrollado ningu-
na de los aspectos de trascendencia previstos en su texto. No ha
conformado los Comit de cuencas que contempla el art. 4, ni en
consecuencia ha procurado emitir dictmenes vinculantes como
contempla el art. 6, ni ha concretado las acciones mandadas por
Federal se manifest sobre su inconstitucionalidad y solicit al Congreso su
modifcacin o derogacin; el Consejo Federal del Medio Ambiente, por Resolu-
cin 80/04, concluy que las leyes con contenido ambiental sancionadas hasta
ese momento (dentro de las que est la ley 25.688) avanzan sobre competencias
reservadas constitucionalmente a las provincias, existiendo la necesidad de
modifcarlas, lo que se requiri al Congreso.
497
PINTO, Mauricio, Consideraciones sobre la pretendida norma de presu-
puestos mnimos ambientales en materia hdrica. A propsito de la ley 25.688,
Revista La Ley, Suplemento de Derecho Ambiental, 29 de abril de 2003, pg.1.
PIGRETTI, Eduardo, Derecho Ambiental Profundizado, La Ley, Buenos Aires,
2003, pg. 90. PETRI, Daniel, ROHRMANN, Hugo y PILAR, Jorge, Posicin del CO-
HIFFE sobre la ley 25.688, Revista La Ley, Suplemento de Derecho Ambiental,
11 de mayo de 2005, pg. 2. FLORES, Mara Marcela, La regulacin del recurso
agua en la Provincia de Buenos Aires, Revista La Ley, Suplemento de Dere-
cho Ambiental, 11 de mayo de 2005, pg. 5. MATHUS ESCORIHUELA, Miguel, La
legislacin y la administracin del agua en la actualidad entre la utopa y la
realidad, ponencia en XX Congreso Nacional del Agua, Mendoza, mayo 2005.
ARCE, Luis Ramn, Un nuevo marco jurdico para el agua, en HOOPS, Terry
et al, La crisis del agua en Salta, Center for Latin American and Caribbean
Studies-Universidad de Michigan, Salta, 2004, pg. 287. MOYANO, Amlcar, La
inconsistencia de la ley de cuencas hdricas para Mendoza, Revista La Ley
Gran Cuyo, T. 2003, pg. 289. DEL CAMPO, Cristina, El derecho al trasvase
de cuencas. Una cuestin de recursos hdricos provinciales regulable por las
leyes de presupuestos mnimos ambientales, Revista de Derecho Ambiental,
Lexis Nexis, n 1, enero-marzo 2005, pg. 70. NONNA, Silvia, Principios de re-
glamentacin de las leyes de presupuestos mnimos del ambiente, Revista de
Derecho Ambiental, Lexis Nexis, n 0, noviembre 2004, pg. 77. JULI, Marta,
La discusin del concepto de presupuesto mnimo en el marco de un nuevo or-
den ambiental poltico, jurdico e institucional, Revista de Derecho Ambiental,
Lexis Nexis, n 1, enero-marzo 2005, pg. 104, entre otros.
aguas que las Provincias han reservado constitucionalmente, lo
que violenta el art. 122 CN
501
.
Posteriormente, la demandante invoc un hecho nuevo que
haca a la causa, el que consista en el dictado de la Resolucin
80/04 por parte del Consejo Federal del Medio Ambiente (COFE-
MA), organismo interjurisdiccional del cual la Nacin y la Provin-
cia de Mendoza forman parte junto a las restantes jurisdicciones
provinciales, y cuya conformacin ha sido ratifcada respectiva-
mente por leyes nacional 25.675 y provincial 5803. Como hemos
referido antes, esta resolucin concluy que las leyes con con-
tenido ambiental sancionadas hasta el presente (dentro de las
que est la ley 25.688) avanzan sobre competencias reservadas
constitucionalmente a las Provincias, existiendo la necesidad de
modifcarlas; este extremo es de importancia en el pensamiento
de la demandante en cuanto en el marco de la Carta Orgnica del
COFEMA sus resoluciones son vinculantes para los Estados que
lo componen, habiendo reconocido la Nacin en la ley 25.675 que
dichas resoluciones hacen a la adecuada vigencia de las normas
de presupuestos mnimos.
3. La argumentacin nacional
El Estado Nacional solicit el rechazo de la demanda ar-
gumentando que no existe causa judiciable en virtud de que el
evento contaminante es de fecha anterior a la ley 25.688 y por lo
tanto dicha norma no debera aplicarse ignorando as que en el
Derecho argentino las nuevas normas deben aplicarse a partir de
su vigencia a las consecuencias de las relaciones y situaciones ju-
rdicas existentes (art. 3 CC); y que la actora slo manifesta una
mera disconformidad con el criterio adoptado por el legislador,
pero sin lograr desvirtuar su presuncin de constitucionalidad
que tiene toda norma, argumentando a tal fn que los preceptos
de la ley 25.688 en forma indirecta resultan presupuestos de
proteccin, los que entiende de carcter mnimo, atribuyndoles
a los organismos que crea la norma slo una naturaleza consun-
tiva que perfecciona el federalismo constitucional (a pesar de que
501
Art. 122 CN: Se dan sus propias instituciones locales y se rigen por
ellas. Eligen sus gobernadores, sus legisladores y dems funcionarios de pro-
vincia, sin intervencin del Gobierno Federal.
2. El planteamiento provincial
La demanda interpuesta, bsicamente argumenta que la
ley 25.688 no resulta una norma de presupuestos mnimos, en
cuanto se ha impuesto a las Provincias argentinas una estruc-
tura administrativa que decide, mediante dictamen vinculante,
sobre la suerte del dominio pblico conformado a partir del do-
minio originario de cada Estado provincial, lo que no slo afecta
claramente la potestad estatal que corresponde a la Provincia
al autorizar y controlar el uso del dominio pblico hidrulico,
sino que se conforma como un mximo que excluye cualquier otra
solucin orgnica entre las Provincias. En el caso concreto, re-
cuerda la demanda, por ejemplo, la coordinacin de la gestin
de caudales de cada jurisdiccin realizada por las Provincias de
Mendoza, Neuqun, La Pampa, Ro Negro y Buenos Aires a tra-
vs del tratado del 26 de octubre de 1976
499
. Se ha impuesto a
travs de la ley 25.688 una solucin concreta ajena al concepto
de mnimo que excluye otras soluciones institucionales como la
que se ejemplifca.
Adems, se observa que la norma no se refere a proteccin
ambiental, sino que avanza hacia aspectos propios de la gestin
econmica de los recursos hdricos, contemplando un sistema
de autorizaciones mediante dictmenes vinculantes que exclu-
ye el actuar estatal. En tal sentido, siguiendo a Aldo RODRGUEZ
SALAS
500
se sostiene el necesario encuadre de los presupuestos
mnimos en un objeto limitado a la proteccin ambiental, exclu-
yendo de los mismos cualquier intromisin en el rgimen de los
recursos naturales. Por ello, slo deben asegurar las condiciones
bsicas para el mantenimiento del sustrato ecolgico, es decir del
equilibrio ecolgico o la capacidad de carga de los ecosistemas,
aspectos que la ley 25.688 omite desarrollar, limitndose a as-
pectos propios del uso y aprovechamiento de las aguas.
Tambin observa la demanda que la ley violenta las insti-
tuciones locales, en cuanto un rgano creado por el Congreso re-
suelve mediante dictamen vinculante autorizaciones de uso de
499
Este Pacto interprovincial, ratifcado por la ley 4116 de Mendoza, por
la ley 982 de Neuqun, por la ley 750 de La Pampa, por la ley 1191 de Ro Ne-
gro, y por la ley 8663 de Buenos Aires, ser analizado en el Captulo IV.
500
RODRGUEZ SALAS, Aldo, Consideraciones sobre la vigencia de las nue-
vas normas ambientales, op. cit., pgs. 56 y 58.
ajena a la especfca modalidad que ha admitido este Tribunal
(considerando 13).
La sentencia emitida, en la medida en que ha omitido resolver
los aspectos de fondo planteados, no ha despejado las dudas que la
doctrina afrma sobre la legalidad de la ley 25.688 y el alcance de
las competencias de la Nacin y las Provincias en la materia.
Ante esta falta de pronunciamiento judicial en la sustancia
del asunto, entendemos necesario a los efectos del anlisis que
efectuamos profundizar las opiniones doctrinales existentes so-
bre la ley 25.688, las que se considerarn en el apartado siguiente.
IV) La doctrina sobre la ley 25.688
Dentro de la doctrina, las opiniones resultan crticas a la ley
25.688 y su validez. Analizaremos a continuacin las opiniones
que en general se han emitido al respecto.
Amlcar MOYANO sostiene que la ley nacional 25.688 cuando
pretende establecer presupuestos mnimos y rectores de la pol-
tica hdrica nacional, olvida que el art 41 CN le impide modifcar
la jurisdiccin local, y que el art 75 inc. 12, con el art 121, 124 in
fne y 125 confrman que el dominio y jurisdiccin sobre las aguas
en Argentina es exclusivamente local, lo que incluye la facultad
de crear regiones geogrfcas o econmicas, entre las que estn
comprendidas las cuencas hdricas
504
.
504
MOYANO, Amlcar, La inconsistencia de la ley de cuencas hdricas para
Mendoza, op. cit., pg. 289. El autor adems observa que: La potestad de
las provincias para crear regiones geogrfcas o econmicas es una facultad
no delegada a la nacin en el art. 124 de la Constitucin nacional. Por ende
cuando el art. 3 y 4 de la ley 25.688 crea cuencas hdricas ambientales como
unidad de gestin, se arroga facultades inexistentes, porque dominio y juris-
diccin sobre las aguas provinciales siguen siendo atribucin exclusiva de los
Estados miembros, tal como se desprende de los arts. 41 y 75 inc. 12 de la mis-
ma Constitucin. An ms, despus de aceptado el dominio originario de los
recursos naturales de las 24 provincias argentinas en el art. 124 in fne de igual
Constitucin, la nacin carece de toda disposicin sobre las cuencas jurisdiccio-
nales o interjurisdiccionales. Pero an as, el art. 3 de la ley 25.688 considera
que la cuenca es indivisible en su gestin, lo que viola los arts. 5 y 122 de la
Constitucin, por los que la nacin debe garantizar a las provincias que se den
sus propias instituciones locales y se rijan por ellas.
reconoce que en concreto se produce la creacin de un organismo
que resuelve los confictos sobre contaminacin).
Por otra parte, la demandada interpreta el art. 124 CN, en
lo que hace al dominio originario de los recursos naturales pro-
vinciales, como una reivindicacin histrica de las Provincias
preexistentes (en cuanto tenan un dominio previo) y como una
advertencia a las Provincias en cuanto al carcter no absoluto o
defnitivo de tal dominio.
4. La resolucin de la causa
La causa ha sido resuelta por la Corte Suprema de Justicia
de la Nacin
502
, entendiendo dicho Tribunal que no corresponda
al mismo resolver la inconstitucionalidad planteada en cuanto el
proceso careca de caso
503
, por entenderse que el contenido de la
apelacin administrativa que interpusiera la empresa petrolera
invocando la ley 25.688 es insuceptible de conformar el mentado
presupuesto de caso, ni puede justifcar el agravio constitucio-
nal alegado respecto a la administracin, regulacin y control de
las aguas que pertenecen al dominio pblico provincial.
En consecuencia, la Corte entiende: Que de ello se sigue que
la accin entablada reviste carcter meramente consultivo, apa-
rece desprovisto de la concrecin e inmediatez necesarias, al pro-
pio tiempo que el contenido de la demanda muestra [] que no
se dirige a que se establezca el modo de ser de la relacin jurdica
que vincula a la actora con YPF SA en sede administrativa, sino
a obtener la derogacin erga omnes de la ley impugnada y la nu-
lidad absoluta de todos los actos administrativos que se hubieren
dictado en consecuencia de aquella [], declaracin sta ltima
502
Corte Suprema de Justicia de la Nacin, in re Mendoza, Provincia de
c/Estado Nacional s/accin de inconstitucionalidad, sentencia de 26 de marzo
de 2009.
503
En el rgimen argentino: la accin declarativa de certeza debe res-
ponder a un caso, ya que dicho procedimiento no tiene carcter simplemente
consultivo, ni importa una indagacin meramente. En efecto, la accin debe
tener por fnalidad precaver las consecuencias de un acto en ciernes al que
se atribuye ilegitimidad y lesin al rgimen constitucional federal y fjar las
relaciones legales que vinculan a las partes en conficto (Corte Suprema de
Justicia de la Nacin, in re Mendoza, Provincia de c/Estado Nacional s/accin
de inconstitucionalidad, sentencia de 26 de marzo de 2009, considerando 3).
PIGRETTI
508
afrma que aunque la ley 25.688 se denomina R-
gimen de Gestin Ambiental de Aguas, de cuestiones ambientales
no trata. Entiende que en realidad constituye una ley de manejo
poltico de las aguas. En su pensamiento, la cuestin ambiental
es incidental en su texto en cuestin, pero en cambio entiende
que: Lo que s puede decirse desde una visin poltico-jurdica,
es que la ley elabora una autntica centralizacin de la decisin
hdrica. Ello se logra mediante la aplicacin de la norma por cmo
se organiza la toma de decisin unitaria que propone. [] Tam-
poco creemos que se trate de presupuestos mnimos, pese a que
nos encontramos frente a una ley muy breve. Pese a su brevedad,
su contenido es de presupuestos mximos de manejo de aguas,
pero nada de ambiente. [] No podemos menos que considerar
que este tipo de legislacin que enfrentamos no persigue otra
cosa que la transferencia de las facultades no delegadas por las
Provincias al Estado nacional. Hay una suerte de desesperacin
jurdica por lograr convertir al pas federal en un pas unitario,
sin necesidad alguna de realizar una reforma constitucional.
Las autoridades del Consejo Hdrico Federal han expresado
que: El 18 de diciembre de 2002, la mayora de las Autoridades
Hdricas Provinciales suscribimos una nota que fue enviada al
Poder Ejecutivo Nacional en la que solicitamos se arbitren los
medios para vetar totalmente dicha norma. [] Posteriormente,
el 8 de mayo del 2003, los integrantes del COHIFE, reciente-
mente constituido, elaboramos un acta declarativa sobre la Ley
25.688, impulsando su derogacin
509
. Esta oposicin por parte
de las autoridades administrativas con competencia en la ma-
teria explican PETRI, ROHRMANN y PILAR se genera en cuanto la
mayora de las Autoridades Hdricas Provinciales, con diferentes
matices, coinciden en que la ley 25.688 avanza sobre competen-
cias provinciales no delegadas a la Nacin en materia de cuencas
y de organizacin de Comits de Cuenca, como tambin en la
gestin de los recursos naturales, el desarrollo de instituciones
508
PIGRETTI, Eduardo, Gestin Ambiental de las Aguas, Anales de la
Legislacin Argentina, vol. 1/2003, pg. 42 (LXIII-A-1417). PIGRETTI, Eduardo,
Derecho Ambiental Profundizado, op. cit., pg. 90.
509
PETRI, Daniel, ROHRMANN, Hugo y PILAR, Jorge, Posicin del COHIFFE
sobre la ley 25.688, op. cit., pg. 2. En el momento de emitir esta opinin, los
autores formaban parte del Comit Ejecutivo del Consejo Hdrico Federal (CO-
HIFE).
Mario VALLS
505
entiende que en toda la ley 25.688 lo nico
que podra considerarse incluido en los presupuestos mnimos
que el art. 41 CN autoriza es la declaracin del art. 3 en cuanto
a que las cuencas hdricas como unidad de gestin del recurso
se consideran indivisibles. Sostiene adems que: El art. 7 tam-
bin refere a esos presupuestos, pero sin nombrarlos. Es el que
encarga a la autoridad nacional que los dicte. [] Las dems
normas de la ley 25.688 reforman el Cdigo Civil en materia de
uso de aguas y organizan un sistema administrativo nacional
para cumplir determinadas funciones con relacin a las cuencas
interjurisdiccionales, pero no establecen presupuestos mnimos.
Adems, refere que esta norma tiene una visin irreconciliable
con una mirada tanto ambiental como hdrica, porque vulnera
un principio bsico de cualquier poltica al no haber respetado
los presupuestos bsicos constitucionales ni la construccin so-
ciocultural del recurso y el ambiente del pas.
Desde ya debemos sealar que si bien coincidimos con la
opinin de este autor en cuanto a que la ley 25.688 no establece
presupuestos mnimos, no creemos que se trate de una reforma a
la legislacin de fondo, ya que regula sobre uso de bienes pblicos
(propio del derecho administrativo provincial) y sobre relaciones
interprovinciales (propio del derecho interestadual y ajeno a las
normas civiles, conforme reconoce la misma Corte Suprema de
Justicia de la Nacin
506
).
GONZLEZ ARZAC entiende que la ley 25.688 ha iniciado el ca-
mino de la legislacin bsica en la materia, aunque se han se-
alado con acierto errores en el texto normativo que deben ser
corregidos, sin que ello importe desconocer la potestad del Con-
greso para regular la materia, ni las facultades provinciales para
decidir sobre el uso del agua
507
.
505
VALLS, Mario F., Ley 25.688 de Rgimen de Gestin Ambiental de
Aguas Presupuestos mnimos ambientales o polica federal de actividades que
causen impacto ambiental signifcativo sobre otras jurisdicciones, Jurispru-
dencia Argentina, 16 de abril de 2002, fascculo n 3, y Jurisprudencia Argenti-
na, T. 2003- II.
506
In re La Pampa, Provincia de c/Mendoza, Provincia de s/accin poseso-
ria de aguas y regulacin de usos (1987), Fallos 310: 2479, considerandos 70 y 71.
507
GONZLEZ ARZAC, Felipe, Sobre el uso racional del agua dulce, Revista
de Derecho Ambiental, Lexis Nexis, Buenos Aires, n 0, noviembre 2004, pg. 68.
uso de lo dispuesto en el art. 124 in fne y 125 prrafo primero CN.
Con ello, entiende que las Provincias se ven limitadas para poder
frmar convenios con otras Provincias a fn de constituir regiones,
o bien establecer con la Provincia que necesiten o dispongan una
forma de explotacin de comn de sus ros, ya que se encuentran
limitados por las cuencas que han sido creadas y establecidas en
la Ley de Presupuestos Mnimos 25.688. Sobre tal razonamien-
to, concluye: Luego de la lectura del plexo normativo vigente en
la Provincia de Buenos Aires sobre la materia de aguas, el que
debe ser conjugado con la Constitucin Nacional, el Cdigo Civil y
la Ley de Presupuestos Mnimos 25.688, y realizando un anlisis
ambiental de cmo se encuentra regulado este tema, surge la ne-
cesidad primaria de establecer una gestin integral del recurso en
estudio. En este sentido, y utilizando los instrumentos jurdicos
existentes en la normativa reseada, entendemos que deberan
conformarse los comits de cuenca interjurisdiccionales, siguiendo
el sistema establecido en el art. 124 de la Constitucin Nacional, a
los fnes de lograr de esta forma el consenso entre las jurisdiccio-
nes locales que formarn parte de los mismos.
MATHUS ESCORIHUELA
512
ha sostenido que aunque la ley 25.688
pretende llevar a la practica la proteccin ambiental de las aguas
a modo de norma instrumental del prrafo tercero del art. 41 CN,
ello est lejos de la realidad en cuanto este modo de proteger los re-
cursos hdricos es una facultad regulatoria de los derechos que con-
forme al art. 28 CN es eminentemente local, es decir, provincial.
En opinin de este autor, la ley tampoco contiene presu-
puestos mnimos ambientales para la proteccin o preservacin
de las aguas, capaces de tener vigencia en todo el pas y ser tiles
a las Provincias para que stas las complementen con legislacin
Provincial, siendo lo ms paradjico de esta ley que en su art. 7
difere toda la regulacin normativa sustancial a la autoridad de
aplicacin, considerando que ello es una verdadera aberracin
jurdica porque por va de reglamentacin anmala confere po-
testad legislativa al rgano ejecutivo, en una clara violacin a la
divisin de poderes que consagra la CN. Con todo ello MATHUS
512
MATHUS ESCORIHUELA, Miguel, La legislacin y la administracin del
agua en la actualidad entre la utopa y la realidad, ponencia en XX Congreso
Nacional del Agua, Mendoza, mayo 2005, publicado digitalmente en la Actas
del referido Congreso.
locales y la planifcacin, uso y gestin del agua, observando que
ese criterio es compartido por varios Senadores Nacionales, que
presentaron proyectos de derogacin de la norma.
Defendiendo la conveniencia del rgimen establecido por la
ley 25.688, la Senadora MLLER
510
ha expresado que: Cuando
se comenz a estudiar la presentacin legislativa de esta nor-
ma, nos orientamos en una propuesta del ex Consejo Nacional de
Posguerra, presidida por el entonces Coronel Juan D. Pern, que
atribuy facultades regulatorias de los ros interprovinciales en
organismos federales para asegurar su racional y armnica uti-
lizacin en todo su curso de acuerdo con la poblacin y necesida-
des de cada Provincia. La reforma constitucional de 1948 afanz
este criterio cuando facult al Congreso de la Nacin para legis-
lar (art. 68 inc. 14) y al Poder Ejecutivo para ejercer la polica de
los ros interprovinciales (art. 83 inc. 2) y nacionaliz las cadas
de agua.
Creemos importante citar la opinin de la Senadora MLLER,
ya que es la autora del proyecto de la ley 25.688. La parte trans-
cripta de su opinin doctrinal es trascendental, en cuanto mues-
tra que el texto de ley se fund en Derecho constitucional que
no est vigente, y que incluso es contrario al de la Constitucin
de 1853 y su modifcacin de 1994, donde no corresponde a la
Nacin legislar ni ejercer funciones de polica de los ros inter-
provinciales, ni el dominio de las cadas de agua. Solo dictar pre-
supuestos mnimos de proteccin ambiental sin alterar las juris-
dicciones locales. Por dems, el resto del comentario doctrinal
de la Senadora MLLER pretende justifcar la validez de la ley
25.688, aunque reconociendo que regula aspectos de gestin (y no
de estricta proteccin) y crea instituciones federales que han de
aplicar la norma en las jurisdicciones locales (es decir, alterando
las mismas).
FLORES
511
entiende que resulta claro que todo lo establecido
por la ley 25.688 limita a las Provincias de su competencia para
realizar la explotacin de sus cursos y cuerpos de agua haciendo
510
MLLER, Mabel, Gestin ambiental de aguas: una estrategia de uso
sustentable, Revista La Ley, Suplemento de Derecho Ambiental, mircoles 11
de mayo de 2005, pg. 1.
511
FLORES, Mara Marcela, La regulacin del recurso agua en la Provin-
cia de Buenos Aires, op. cit., pg. 5.
norma como inconstitucionales, tambin existen en la misma
incongruencias, irracionalidades y desatinos, entendiendo que lo
ms llamativo es que esta norma regula el agua como recurso y
no en su faceta ambiental, habiendo el Congreso por una parte
arrogado facultades regulatorias provinciales, y por otra dele-
gado competencias prohibidas expresamente en la Constitucin
516
.
RODRIGUEZ SALAS
517
advierte que la ley 25.688 es de las nor-
mas ambientales ms notables en cuanto a la desnaturalizacin
del art. 41 CN, y seala que cuando la misma impone los comit
de cuenca vulnera lo que se entiende por presupuesto mnimo de
proteccin ambiental, interviniendo en la gestin misma del re-
curso natural que por imperio constitucional corresponde a cada
provincia.
Aldo GUARINO ARIAS
518
entre otras crticas de tcnica y con-
tenido legislativo, expone que en la norma referida hay una au-
sencia de presupuestos mnimos ambientales para preservar las
aguas, que efecta delegaciones en el Poder Ejecutivo Nacional
que contravienen la prohibicin constitucional del art. 29 CN, y
que violenta groseramente los preceptos constitucionales.
Por nuestra parte, hemos sostenido en su momento la in-
constitucionalidad de la ley 25.688 con argumentos que se to-
maron como base para el cuestionamiento judicial producido.
Bsicamente, se consider que dicha norma no responde a los
presupuestos mnimos ambientales que la Constitucin Nacional
faculta al Congreso para su adopcin, siendo dictada en un in-
constitucional exceso y atentando contra las jurisdicciones loca-
les y el dominio provincial
519
. Lamentablemente, tales aspectos
516
DEL CAMPO, Cristina, El derecho al trasvase de cuencas. Una cuestin
de recursos hdricos provinciales regulable por las leyes de presupuestos mni-
mos ambientales, op. cit., pg. 65.
517
RODRGUEZ SALAS, Aldo, El fn del federalismo discrecional, Revista de
Derecho Ambiental, AbeledoPerrot, octubre/diciembre 2008, n 16, pg. 89.
518
GUARINO ARIAS, Aldo, El agua, principal elemento del medio ambien-
te, Tutela jurdica del medio ambiente, Academia Nacional de Derecho y Cien-
cias Sociales de Crdoba, Crdoba, 2008, pg. 323.
519
PINTO, Mauricio, Consideraciones sobre la pretendida norma de presu-
puestos mnimos ambientales en materia hdrica. A propsito de la ley 25.688,
op. cit., pg. 1; artculo que reproduce los contenidos del dictamen jurdico emi-
tido en el mbito administrativo del Departamento General de Irrigacin de
Mendoza, y que resultara la base de la accin judicial cuya tramitacin hemos
desarrollado supra.
ESCORIHUELA concluye: Como se advierte, lo que caracteriza al
articulado reseado, es un desconocimiento de las facultades y
atribuciones que por la Constitucin Nacional les corresponde a
las Provincias, en el campo de la administracin y de la gestin
de sus recursos hdricos, es decir, de lo concerniente al uso del
agua, que es una materia ajena a las competencias de la Nacin,
salvo los supuestos de excepcin a los que nos hemos referido
ms arriba.
ARCE
513
, por su parte, afrma que la ley 25.688 en una tpica
ley inconstitucional que lesiona los intereses y el patrimonio de
las Provincias en benefcio de un Estado centralista que dirige
polticas desde la Capital federal, sin conocer la realidad y la ver-
dadera problemtica en materia hdrica, realizado un detallado
anlisis de las ilegalidades que se presentan en la norma.
BEC y FRANCO entienden que la ley 25.688 es una de las nor-
mas que de manera ms notable desnaturalizan el precepto cons-
titucional de presupuestos mnimos de proteccin ambiental, y
aunque contiene defniciones, reenvos y enunciaciones declara-
tivas, carece de un mnimo componente de conducta obligatoria,
no fjando los presupuestos mnimos ambientales que afrma re-
gular
514
.
MORALES LAMBERTI y NOVAK expresan que dicha ley es contra-
ria al reparto de competencias que surge con claridad de la Cons-
titucin Nacional, y no promueve sino que establece la creacin
de organismos de cuenca, cuando ello es una facultad no delega-
da por las provincias en la Nacin, observando que en el marco
constitucional vigente el Congreso est impedido de regular sobre
administracin de aguas interjurisdiccionales, con lo que la norma
en cuestin afecta el dominio originario y el derecho de adminis-
tracin de los recursos hdrico que ostentan las provincias
515
.
Cristina DEL CAMPO analiza la ley 25.688 y recurre a la idea
de desconcierto federal, como antnimo de concertacin, argu-
mentando que ms all de considerarse algunos aspectos de la
513
ARCE, Luis Ramn, Un nuevo marco jurdico para el agua, op. cit.,
pg. 287.
514
BEC, Eugenia y FRANCO, Horacio, Presupuestos mnimos de proteccin
ambiental. Tratamiento completo de su problemtica jurdica, Cathedra Jurdi-
ca, Buenos Aires, 2010, pg. 302.
515
MORALES LAMBERTI, Alicia y NOVAK, Aldo, Instituciones de Derecho Am-
biental, Lerner, Crdoba, 2005, pg. 555.
su vinculacin al rgimen de proteccin ambiental que hemos
considerado en este Captulo.
Al analizar el conficto en torno a la ley 25.688 hemos visto
que la misma estipula que: Para utilizar las aguas objeto de esta
ley, se deber contar con el permiso de la autoridad competente.
En el caso de las cuencas interjurisdiccionales, cuando el impacto
ambiental sobre alguna de las otras jurisdicciones sea signifcati-
vo, ser vinculante la aprobacin de dicha utilizacin por el Comi-
t de Cuenca correspondiente, el que estar facultado para este
acto por las distintas jurisdicciones que lo componen (art. 6).
En los apartados anteriores observamos crticamente la va-
lidez de esta norma, en cuanto la autoridad nacional no puede
arrogarse atribuciones legislativas para crear organismos y deci-
dir sobre usos de las aguas.
Sin perjuicio de tal consideracin, este tema debe ser con-
templado desde dos perspectivas diferentes. Por un lado, en re-
lacin al derecho a un ambiente sano y equilibrado y el rgimen
propio del dao ambiental, y por otro lado con relacin espec-
fca con el objeto de nuestro anlisis, al rgimen propio del ro
interprovincial que corresponde a la relacin entre los Estados
involucrados.
La primera de estas perspectivas, en principio aparentemen-
te ajena a la temtica de nuestro estudio en cuanto pareciera
referirse a un derecho de incidencia colectiva y su ejercicio ms
que al rgimen interprovincial propiamente dicho, presenta sin
embargo una indudable conexin prctica con el tema que nos
avoca: el art. 41 CN
520
ha reconocido la existencia de un derecho
520
Art. 41 CN: Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente
sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades
productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las
generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo. El dao ambiental gene-
rar prioritariamente la obligacin de recomponer, segn lo establezca la ley.
Las autoridades proveern a la proteccin de este derecho, a la utilizacin
racional de los recursos naturales, a la preservacin del patrimonio natural y
cultural y de la diversidad biolgica, y a la informacin y educacin ambientales.
Corresponde a la Nacin dictar las normas que contengan los presupues-
tos mnimos de proteccin, y a las provincias, las necesarias para complemen-
tarlas, sin que aquellas alteren las jurisdicciones locales.
Se prohbe el ingreso al territorio nacional de residuos actual o potencial-
mente peligrosos, y de los radiactivos.
sustanciales han sido omitidos en el pronunciamiento judicial
producido, subsistiendo la validez formal de la norma aunque
sin aplicacin real cierta que cause agravio concreto que habilite
la instancia judicial ante la resolucin de la causa sin conside-
rarse el fondo del asunto.
V) Otros aspectos cuestionables de la legalidad de la norma
Aunque no resulta un aspecto propio de los agravios que
hacen a la demanda descripta, entendemos que otro elemento
objetable de la ley 25.688 es que si bien regula diversos aspectos
de gestin del recurso hdrico, omite todo lo concerniente a la
proteccin del mismo, delegando en la autoridad administrativa
de aplicacin determinar tales aspectos normativos.
Sin embargo, la misma Constitucin que por delegacin au-
toriz a la Nacin a dictar normas de presupuestos mnimos de
proteccin, prohibi al Congreso delegar materia legislativa. As
el art. 76 de dicha Carta fundamental estableci que: Se prohbe
la delegacin legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en materia
determinada de la administracin o de emergencia pblica con
plazos fjados para su ejercicio y dentro de las leyes de delegacin
que el Congreso establezca.
Por tanto, el nico artculo de la ley 25.688 que se refere a la
regulacin sobre proteccin, y en consecuencia resultara vlido
a la luz de la competencia que fja el art. 41 CN, es inconstitucio-
nal por atentar contra el art. 76 de la misma.
As, tal norma trata de una ley del Congreso que no regula
ningn presupuesto mnimo de proteccin, habiendo delegado
invlidamente en el Poder Ejecutivo tal regulacin.
h) El dao ambiental
I) Planteamiento de la cuestin
Un aspecto conexo a la materia ambiental que alcanza a
los ros interprovinciales en el esquema federal argentino, es el
propio de la consideracin de los daos ambientales interprovin-
ciales. Aunque el mismo no es propiamente competencial, meto-
dolgicamente desarrollamos tal cuestin en esta instancia por
funciones de Estado es decir, dentro de sus competencias admi-
nistrativas, legislativas o judiciales deben producir los medios
conducentes a la proteccin de este derecho, a la utilizacin ra-
cional de los recursos naturales, a la preservacin del patrimonio
natural y cultural y de la diversidad biolgica y a la informacin
y educacin ambientales. Todos estos parmetros constituyen la
piedra angular de una poltica de Estado en la materia que deben
refejarse en la gestin ms all del pensamiento del Gobierno de
turno.
La ley 25.675 ha regulado la recomposicin del dao ambien-
tal en los arts. 27 y ss., entendiendo por dao ambiental toda al-
teracin relevante que modifque negativamente el ambiente, sus
recursos, el equilibrio de los ecosistemas, o los bienes o valores
colectivos (art. 27), y especifcndose que el que cause un dao
ambiental: ser objetivamente responsable de su restablecimien-
to al estado anterior a su produccin, y en caso de que no sea tc-
nicamente factible, la indemnizacin sustitutiva que determine la
justicia ordinaria interviniente deber depositarse en el Fondo de
Compensacin Ambiental que se crea por la presente, el cual ser
administrado por la autoridad de aplicacin, sin perjuicio de otras
acciones judiciales que pudieran corresponder (art. 28).
Con ello, en Argentina todo afectado puede propiciar la in-
tervencin judicial a efectos de la proteccin de su derecho al
ambiente ante actos u omisiones lesivas del mismo, e instar la
restauracin del desequilibrio ambiental. Y tal va procesal ha
permitido en ciertos casos incidir en el rgimen y administracin
de ros interprovinciales, tal como analizaremos en los Captulos
IV y V en torno al Ro Matanza-Riachuelo.
III) El dao ambiental desde la perspectiva del Derecho
interestadual
En el desarrollo del Captulo II apreciamos dentro de las re-
glas del Derecho interestadual de aguas diversos principios que
alcanzaban a los Estados ribereos en orden a la comunidad de
intereses que presentaban sobre el curso compartido.
La obligacin de no causar daos de entidad a otros Estados,
en este sentido, aparece signada por una indefectible vinculacin
con el principio del uso equitativo y razonable, tal como especif-
camos en el referido Captulo II, de modo tal que los efectos de la
a un ambiente sano y equilibrado cuya proteccin deben proveer
las autoridades, as como la obligacin prioritaria de recomponer
en su caso tal prejuicio, y con ello aparecer la posibilidad de
exigir individualmente a las autoridades de la cuenca que inter-
vengan sobre el rgimen y administracin de la misma para sal-
vaguardar tal derecho. El segundo de los enfoques que referimos,
claramente propio de nuestro anlisis, se refere a las relaciones
que pueden presentarse entre los Estados provinciales con moti-
vo de la posibilidad de un dao ambiental transfronterizo.
Ambos aspectos se presentan a continuacin como dos pers-
pectivas distintas de un mismo problema, aunque ambas con
connotaciones correlacionables
521
.
II) El dao ambiental desde la perspectiva del derecho
al ambiente
Como hemos referido, el art. 41 CN ha defnido con claridad
el reconocimiento positivo de un derecho a un ambiente sano y
equilibrado, as como la obligacin prioritaria de recomponer el
dao al mismo. Esta prerrogativa, ha sido asegurada mediante
la legitimacin para reclamar judicialmente al respecto a travs
de la accin de amparo (art. 43 CN) y de recomposicin del dao
ambiental (reglada en la ley 25.675).
Tal ambiente conforme al texto constitucional, no slo com-
porta un derecho al mismo donde como veremos infra los valores
naturales, culturales, sociales, econmicos, etc., se complementan
en funcin de la integralidad humana sino tambin un deber en
su preservacin. Y consecuentemente con esta obligacin el dao
ambiental segn el texto constitucional genera la obligacin prio-
ritaria de recomponer, de volver las cosas al status quo ante
522
.
A los efectos de conformar y proveer tal ambiente, la Cons-
titucin impone una funcin pblica especfca a las autoridades
en general (tanto federales como provinciales), las que en sus
521
Esta correlacin, podr apreciarse en el Captulo V, donde dentro de
la casustica jurisprudencial analizaremos pronunciamientos que ha observado
el deber concurrente de las autoridades de una cuenca interjurisdiccional de
preservar y proteger el curso de agua en base al art. 41 CN.
522
Una caracterstica del rgimen referido es la exigencia prioritaria de
recomponer las cosas, siendo posible una indemnizacin sustitutiva slo en
caso de imposibilidad de recomposicin.
Con todo ello, es apreciable que la idea de dao ambiental, en
cuanto a su naturaleza para ser tenido por tal y a su sensibilidad
sufciente para activar la posibilidad de un conficto tanto inter-
estatal como individual, exige atender la vinculacin con el prin-
cipio del uso equitativo y razonable y la alteracin que el mismo
implica en el estado natural del curso de agua. Y la prevencin y
recomposicin de tal dao resulta sin lugar a dudas la materiali-
zacin de la obligacin de proteger y preservar los cursos de agua.
Reafrmando estas percepciones, analizaremos a continua-
cin el sustrato que caracteriza la nocin de ambiente en el De-
recho argentino, lo que necesariamente infuir en la apreciacin
del umbral de sensibilidad de las alteraciones ambientales que
puedan generarse en torno al uso de las aguas en los ros inter-
provinciales.
IV) Exigencias para la conformacin del dao ambiental
Mal puede afrmarse que toda alteracin del entorno natural
es un dao al ambiente, ya que ello exigira extraer al ser humano
del entorno, excluir su desarrollo cultural, y priorizar a otras espe-
cies mediante leyes y conceptos culturales. El entorno natural sin
modifcacin antrpica no es el equivalente al ambiente tutelado.
Con ello, la alteracin de las condiciones naturales por la
actividad humana no puede considerarse un dao, y esto es pal-
pable en la normatividad constitucional argentina.
El refejo de estas premisas, importar que como ya hemos
advertido el principio del uso equitativo y razonable encorsete
la nocin de dao sensible en los asuntos interestaduales, incluso
en materia ambiental.
La gnesis de la normativa constitucional ambiental y su de-
sarrollo positivo, nos brinda elementos de utilidad para desentra-
ar su alcance, lo que como veremos contextualizar el sustrato
ambiental que determina la precepcin o admisibilidad del dao.
La Convencin Constituyente de 1994 discuti diversos pro-
yectos de los que resultara luego el referido texto del art. 41 CN,
siendo los mismos fundados en un informe o despacho por la ma-
yora, y en diversos despachos minoritarios. A pesar de estas di-
vergencias, en todos los casos los despachos coincidan en sus res-
pectivas propuestas de redaccin en el texto del futuro artculo en
participacin en caudales resultan analizables segn este ltimo
precepto, limitndose aquel a los extremos que hacen a estndares
de calidad u otros aspectos ambientales. A su vez, la obligacin de
proteger y preservar los cursos de agua aparece como un principio
de observancia por las autoridades federadas, que indudablemen-
te se vincula con la idea de dao transfronterizo y utilizacin equi-
tativa y razonable del curso.
En el Derecho intrafederal comparado, recordemos que
GETCHES
523
observa en este sentido que los confictos judiciales in-
terestatales en Estados Unidos han sido usados principalmente
para poner lmites a la cantidad de agua que se puede extraer de
un ro por los Estados en conficto para que estos Estados puedan,
a su vez, asignar derechos a extraer agua para el riego o para los
usos urbanos o industriales; y aunque entiende que la distribucin
judicial presumiblemente se podra aplicar a cuestiones diferentes
de la asignacin de cantidades de agua como podra ser a los fu-
jos necesarios para disminuir la contaminacin, afrma que ra-
ramente los problemas interestatales sobre contaminacin se han
sometido al Tribunal Supremo
524
.
Por otro lado, el referido autor advierte que en la actualidad
la litigacin en relacin a la preservacin ambiental se ha enfo-
cado desde la perspectiva de las leyes de preservacin ambiental
(como la Clean Water Act) en lugar de, como hasta entonces, por
medio de los principios de la distribucin equitativa
525
, lo que nos
remite a las acciones de preservacin del derecho al ambiente y
recomposicin del dao ambiental que hemos referido en el apar-
tado anterior para el caso argentino.
523
524
Missouri v. Illinois (1906), 200 US 469. A veces el Tribunal ha restrin-
gido las extracciones realizadas por un Estado y ha requerido que tengan lugar
restricciones en los abastecimientos para proteger la calidad de las aguas, conf.
New Jersey v. New York (1931), 283 US 336.
525
En este sentido, compara el caso Milwaukee v. Illinois (1972), 106 US
91 (segn el que la ley de un Estado no debe controlar la actividad en otro) con
Illinois v. Milwaukee (1981), 451 US 304 (para el que los remedios adoptados
por el ordenamiento consuetudinario common law federal sobre contamina-
cin interestatal de agua devinieron en innecesarios por las nuevas normas
estatutarias federales sobre control de la contaminacin).
lo que hace al reconocimiento del derecho al ambiente
526
. Aunque
la base estaba en esta coincidencia, otros aspectos del articulado
que delimitaban la conformacin de tal derecho no resultaron tan
pacfcos, como puede apreciarse de las posiciones y expresiones
que los convencionales realizaron a lo largo del debate.
As, por ejemplo, las ideologas que presentaban una visin
crtica del antropocentrismo y las de mayor compromiso con la
solidaridad ambiental propiciaban un papel garante del Estado
en el aseguramiento del derecho al ambiente. En este sentido, el
cuarto despacho por la minora presentado por el convencional
Schroder y otros aunque mantena la generalidad del texto pro-
puesto por la mayora en los restantes aspectos proyectados en
la materia pretenda que el Estado, ms que proveer
527
, garan-
tice la utilizacin racional de los recursos naturales, la educacin
ambiental, la proteccin de las especies que confguran la fora y
fauna silvestres contra los mtodos que lleven a su depredacin,
el patrimonio natural y cultural, la diversidad gentica, precau-
telando el inters nacional y el derecho a obtener y recibir infor-
macin adecuada.
Al fundar esta postura el Convencional Schroder introdujo
refexiones sobre la necesidad de asociar la libertad a una respon-
sabilidad social para corregir el despropsito de la Humanidad,
lo que exiga reemplazar la visin del desarrollo humano por la
del desarrollo sustentable en cuanto el eje ecosistmico no es el
hombre. Con esta base de pensamiento, sostendr que el Estado
no debe proveer sino garantizar lo ambiental, ya que proveer no es
asegurar a los ciudadanos el ejercicio del derecho, sino slo tomar
acciones que no son defnitivas
528
. Esta postura ser reafrmada
luego por otros convencionales como CAFIERO, BARCESAT, MARTNEZ
LLANO y el mismo SCHRODER
529
, los que pondrn nfasis en que
526
Convencin Nacional Constituyente de 1994, Diario de Sesiones,
13 Reunin, 3 Sesin Ordinaria, 20 de julio de 1994, pg. 1605.
527
El texto aprobado, muy similar al despacho de la mayora, establece
que: Las autoridades proveern a la proteccin de este derecho, a la utilizacin
racional de los recursos naturales, a la preservacin del patrimonio natural y
cultural y de la diversidad biolgica y a la informacin y educacin ambientales.
528
Convencin Nacional Constituyente de 1994, Diario de Sesiones, 13
Reunin, 3 Sesin Ordinaria, 20 de julio de 1994, pgs. 1626 y ss.
529
Convencin Nacional Constituyente de 1994, Diario de Sesiones, 14
Reunin, 3 Sesin Ordinaria, 21 de julio de 1994, pgs. 1790, 1793, 1794 y
1795 respectivamente.
proveer limita la actividad estatal a disponer los medios para sa-
tisfacer lo que se procura, pero no asegura un resultado tutelar.
Como contraparte, las posturas que colocaban al hombre
como elemento base de la discusin, o con ideales liberales que
imponan un lmite al papel intervencionista estatal, no slo
brindaron una visin flosfca distinta
530
, sino que consecuentes
con esta visin impulsaron un derecho al ambiente encauzado
en lmites regulables legalmente como ocurre con la obligacin
de recomponer el dao ambiental segn lo establezca la ley y
donde al Estado corresponde una obligacin de medios en cuanto
provee a la proteccin de este derecho.
As, el objeto del derecho de todos los habitantes es el am-
biente en los trminos regulados en el art. 41 CN, permitiendo la
exgesis de tal norma determinar el contenido que corresponde a
la prerrogativa ambiental tutelada constitucionalmente
531
.
Como primer aspecto a resaltar en este sentido, el ambiente
al que se tiene derecho no importa un ambiente prstino, propio
de una nocin extrema que desconozca las necesidades producti-
vas. Claro est que la realidad ambiental argentina es muy dis-
tinta a la de esa suerte de estado de naturaleza que encontr la
colonizacin espaola en el siglo XVI o incluso de aquella que se
present antes del desarrollo de los pueblos originarios
532
.
530
Por ejemplo, la Convencional Roulet al fundamentar la postura del
despacho mayoritario sostuvo que lo que se quiere garantizar no es una nocin
que se refere a los equilibrios naturales del ambiente intangible, aquel donde
el hombre no ha tenido ninguna actividad. Signifca el equilibrio de los ambien-
tes transformados por el hombre. La Convencional Peltier sostuvo a su vez
que no se debe olvidar que la proteccin del ambiente no tiene por fnalidad
el cuidado de la naturaleza en s mismo sino el cuidado del hombre y el afan-
zamiento de su dignidad, que impone la satisfaccin de sus necesidades; conf.
Convencin Nacional Constituyente de 1994, Diario de Sesiones, 13 Reunin,
3 Sesin Ordinaria, 20 de julio de 1994, pgs. 1608 y 1613 respectivamente.
531
ANDINO, Marcela y PINTO, Mauricio, El derecho humano al ambiente
en Argentina y su relacin con el sistema interamericano de derechos huma-
nos, en EMBID IRUJO, Antonio (dir.) et al, El derecho a un medio ambiente ade-
cuado, Iustel, Madrid, 2008, pg. 521.
532
Antonio BRAILOVSKY y Dina FOGUELMAN (Memoria verde. Historia eco-
lgica de la Argentina, Sudamericana, Buenos Aires, 2002) realizan un anli-
sis de la transformacin del entorno que generaron los pueblos prehispnicas,
y luego la colonizacin europea y el posterior desarrollo nacional. En sentido
concordante, BRAILOVSKY, Antonio, Historia ecolgica de Iberoamrica, Capital
Intelectual, Buenos Aires, 2006.
De ah que el ambiente natural, por s mismo, no es el objeto
de proteccin, sino en funcin del desarrollo humano mediante el
aprovechamiento social, cultural y productivo de los elementos
naturales.
Por ello, si bien esta aptitud del ambiente constitucionali-
zado tambin incluye al desarrollo econmico, no es slo ste el
objetivo que el constituyente tuvo en vista, sino que es el hom-
bre el objeto principal de la proteccin
537
. Si bien resulta ahora
indispensable recordar que el hombre es parte integrante de un
ecosistema, que no est fuera ni por encima sino dentro de l
538
,
y si bien la naturaleza es un valor y el hombre debe respetarla y
ayudarla, el ser humano no pierde por ello su centralidad. Toda
comunidad bitica resulta valiosa, pero en la cima de esta comu-
nidad se halla precisamente el hombre
539.
Pero a su vez, ese ambiente desarrollado humanamente se
encuentra condicionado a un grado de intervencin que no lo al-
tere de modo tal que pierda su cualidad de sano y equilibrado,
cualidades que intrnsecamente no dejan de ser humanizantes
del entorno natural
540
.
537
QUIROGA LAVI, Humberto, La proteccin del ambiente en la reforma
de la Constitucin Nacional, op. cit., pg. 1; QUIROGA LAVI, Humberto, El es-
tado ecolgico de derecho en la Constitucin Nacional, op. cit., pg. 1.
538
CANO, Guillermo, Poltica Ambiental y de los Recursos Naturales,
Revista Ambiente y Recursos Naturales, vol. II, n 2, abril-junio 1985, pg. 110.
Tambin se ha expresado en este sentido la Asamblea General de las Naciones
Unidas cuando en 1982 mediante su Resolucin 37/7, del 28 de octubre 1982,
adopt la Carta Mundial de la Naturaleza indicando que: la especie humana
es parte de la naturaleza y la vida depende del funcionamiento ininterrumpido
de los sistemas naturales que son fuentes de energa y de materias nutritivas.
539
MADDALENA, Paolo, La transformacin del Derecho a la luz del pro-
blema ambiental: aspectos generales, Revista del Derecho Industrial, n 41,
mayo-agosto 1992, pg. 351. Esto es reconocido en la Declaracin de Ro sobre
el Medio Ambiente y el Desarrollo en 1992, cuando el Principio 1 indica que:
Los seres humanos constituyen el centro de las preocupaciones relacionadas
con el desarrollo sostenible. Tienen derecho a una vida saludable y productiva
en armona con la naturaleza.
540
Basta ver en este sentido lo expresado en la Convencin Nacional Cons-
tituyente de 1994, Diario de Sesiones, 13 Reunin, 3 Sesin Ordinaria, 20 de
julio de 1994, pg. 1608, donde la Convencional Roulet, al fundar el despacho
mayoritario, observ la cualidad de sano vinculndola no solo a la preservacin
de los bienes ambientales de los que depende el hombre, sino tambin a todos los
mbitos construidos por el hombre: sano signifca una ciudad con cloacas , con
Por el contrario, el ambiente como objeto del derecho cons-
titucionalizado es el entorno antropizado, donde se desarrollan
las actividades productivas. En este concepto, recordamos las
distintas nociones que han defnido a dicho ambiente, sea enu-
merando aspectos antrpicos dentro de sus componentes
533
, o
vinculando como ambiente a los sistemas o elementos naturales
y culturales
534
.
La idea de un ambiente antropizado se colige con la referen-
cia a su aptitud para el desarrollo humano que realiza el texto
constitucional. Se trata de un ambiente que se conforma as para
el desarrollo integral del hombre en todas sus dimensiones
535
,
en cuanto la nocin de desarrollo humano ha superado a las de
desarrollo econmico o social; e implica crear, promover y dina-
mizar condiciones sociales, econmicas, polticas, culturales, am-
bientales y jurdicas que favorezcan la capacidad de todas las
personas para su desarrollo
536
.
533
CANO, Guillermo, Derecho, Poltica y Administracin Ambientales, De-
palma, Buenos Aires, 1978, pg. 22.
534
MOYANO, Amlcar, Acciones de preservacin y desarrollo del patrimonio
ambiental, Ediarium, Mendoza, 1990; ZEVALLOS DE SISTO, Mara Cristina, Dos
dcadas de legislacin ambiental en la Argentina, AZ Editores, Buenos Aires,
1994, pg. xix.
535
QUIROGA LAVI, Humberto, La proteccin del ambiente en la reforma
de la Constitucin Nacional, op. cit., pg. 1; QUIROGA LAVI, Humberto El esta-
do ecolgico de derecho en la Constitucin Nacional, op. cit., pg. 1.
536
HONORABLE SENADO DE LA NACIN, Programa Argentino de Desarrollo
Humano, Informe Argentino sobre Desarrollo Humano 1995, Buenos Aires,
1995, pg. 106. Por su parte, Salvador Daro BERGEL (Desarrollo sustentable
y medio ambiente: la perspectiva latinoamericana, Revista del Derecho Indus-
trial, Buenos Aires, n 41, mayo-agosto 1992, pg. 321) entiende que este de-
sarrollo ms que el sustrato natural debe atender sustancialmente al indivi-
duo en su dimensin humana. Para hablar de desarrollo humano es necesario
contemplarlo en sus facetas econmica, social, cultural y ecolgica, las cuales
deben actuar de consuno para evitar distorsiones que concluyan por afectarlas
a todas ellas. Cualesquiera que fuesen los diagnsticos que fundamentan las
propuestas de polticas econmicas en pro de la sustentabilidad socio-ambien-
tal de desarrollo, deben optar por el desarrollo humano sostenible; todo plan
de desarrollo que no comience por poner en el centro de su preocupacin al ser
humano y la posibilidad de su desarrollo integral, carece de mayor fundamento.
No se puede ignorar la ntima relacin existente entre desarrollo, calidad de
vida y medio ambiente.
ello importe necesariamente un dao sensible ni la desatencin
del deber de proteger y preservar los cursos interprovinciales. Por
el contrario, la idea del uso equitativo y razonable en el contexto
de la comunidad de intereses ribereos conlleva la proporcionali-
dad que justifca las alteraciones que pueden ocurrir en un extre-
mo de la cuenca frente a los usos existentes en otros Estados, sin
que ello importe un perjuicio sensible.
Sin embargo, la idea de un derecho a un ambiente protegido
como garanta constitucional impone prerrogativas que impiden
alteraciones del entorno que afecten la cualidad necesaria en el
mismo para una vida saludable, existiendo un sistema tutelar de
tales prerrogativas individuales y colectivas que pueden infuen-
ciar en el desarrollo del rgimen y administracin de los cursos
interprovinciales.
El sistema tutelar establecido en base al art. 41 CN se pre-
senta as como un mecanismo idneo para que los habitantes
puedan accionar en procura del cumplimiento de la obligacin de
proteger y preservar los cursos de agua que corresponde a las au-
toridades ribereas de un ro interprovincial, como analizaremos
en torno a la causa Mendoza al desarrollar el Captulo V.
IV. RECAPITULACIN REFLEXIVA
En el presente Captulo hemos podido constatar que el sis-
tema federal argentino contiene una distribucin de atribuciones
entre las autoridades nacionales y locales que, en materia hdri-
ca, comporta acotadas funciones federales y una generalidad de
ellas en competencia provincial.
En concreto, la Constitucin delega en el Gobierno nacional
la regulacin de la navegacin y comercio interprovincial y el
juzgamiento de las causas de almirantazgo y jurisdiccin marti-
ma, el dictado de normas de fondo (civiles, comerciales, labora-
les), y las relaciones internacionales de la Federacin, reservn-
dose en las Provincias todo aspecto ajeno a estas temticas.
Este esquema de reparto competencial, en forma similar al
fenmeno que universalmente ha afectado al federalismo en el
ltimo siglo, se ha visto perturbado por una constante poltica
centralista desde el poder federal que ha propiciado tesis inter-
pretativas que menoscaban las potestades locales, e incluso ha
Esto ltimo, denota un marco de sustentabilidad en las
actividades antrpicas a efecto de que no comprometa tales ca-
racteres no slo en consideracin a los actuales habitantes, sino
tambin en relacin a los potenciales o futuros. La norma consti-
tucional es expresa en este sentido, adoptando el principio del de-
sarrollo duradero
541
al establecer que el ambiente como objeto de
la prerrogativa tutelada debe ser apto para que las actividades
productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprome-
ter las de las generaciones futuras.
Esta perspectiva humanista del ambiente ha llevado a sos-
tener que el derecho humano al ambiente contemplado en la
Constitucin argentina importa el derecho de usar y gozar de los
bienes ambientales, aunque estos bienes son jurdicamente tute-
lados en cuanto requieren cualidades como sano y equilibrado. Y
consiguientemente, el derecho de uso y goce es acompaado por
el deber de proteccin como una carga pblica en cabeza de todos
los individuos
542
.
V) El dao ambiental y los ros interprovinciales
En base a lo expresado, puede sostenerse que si bien en el
Derecho argentino existe un sistema tutelar del entorno que des-
aprueba el dao ambiental, la viabilidad de tal concepto en el
marco de los ros interprovinciales debe apreciarse en un contex-
to que atienda la conformacin del ambiente como una realidad
antrpica.
El uso de las aguas en uno de los Estados ribereos necesaria-
mente conlleva la alteracin de las circunstancias en los restantes
Estados benefciados naturalmente por el curso de agua, sin que
agua corriente, control del ruido y de las emanaciones, y con espacios verdes su-
fcientes en relacin al espacio construido, [] vivienda adecuada [], mbito de
trabajo adecuado [], escuelas [], etc. En relacin a equilibrado sostuvo que
no es una nocin que se refere a los equilibrios naturales del ambiente intangi-
ble, aquel donde el hombre no ha tenido ninguna actividad. Signifca el equilibrio
de los ambientes transformados por el hombre [].
541
VALLS, Mario F., Primeras refexiones sobre la clusula ambiental de
la Constitucin, Revista El Derecho, 24 de agosto de 1994, punto V.
542
CASABENE DE LUNA, Sandra, Ambiente y desarrollo en la Constitucin
Nacional de 1994, Revista de Derecho Ambiental, Lexis Nexis, Buenos Aires,
n 4, octubre-diciembre 2005, pg. 137.
CAPTULO IV
EL DERECHO DE LOS TRATADOS
SOBRE ROS PROVINCIALES COMPARTIDOS
EN EL FEDERALISMO ARGENTINO
La nica forma de evitar la tendencia federalista centr-
peta, centralizadora, que lleva toda la historia del pas, es
[] ponerse de acuerdo en acuerdos asociativos interjuris-
diccionales de carcter normativamente superior. Ahora
que como pas estamos inmersos en una tendencia globali-
zadora en la cual la propia Nacin ha perdido fuerza sen-
siblemente y la va a seguir perdiendo, la nica forma de
reaccin interna de que disponen las Provincias es hacer
autnomamente tratados interprovinciales: sin limitacio-
nes, sin temores
Agustn GORDILLO
543
La expresin de GORDILLO muestra la trascendencia prctica
del Derecho de los tratados al momento de confgurarse en con-
creto el desarrollo del federalismo en Argentina.
Al respecto, luego de un anlisis general de las implicaciones
propias de los sistemas federales y de sus caractersticas de fun-
cionamiento que consideramos en el Captulo I, hemos observado
las atribuciones que corresponden a las Provincias argentinas en
orden a la regulacin de los ros interprovinciales (Captulo III).
Complementando este esquema conceptual, en el Captulo II
se han expuesto los principios jurdicos que alcanzan a los cursos
de aguas bajo el Derecho interestadual, y en particular el intra-
federal tanto en razn de la jurisprudencia como de los pactos
referidos a cursos de aguas interprovinciales.
543
GORDILLO, Agustn, Despus de la reforma del Estado, Fundacin de
Derecho Administrativo, Buenos Aires, 1996, pg. X-23.
llegado a ciertos desarrollos normativos transitorios que aun-
que vigentes no resultaron ni efcaces ni efcientes.
An as, la jurisprudencia y realidad institucional argentina
ha resultado coherente con el sistema constitucional, consolidn-
dose en la prctica la regulacin de los cursos internacionales
mediante acuerdos interjurisdiccionales, o el sometimiento de los
diferendos a la funcin dirimente de la Corte federal.
La cuestin ambiental, sin embargo, se presenta en la actua-
lidad como una materia que abre la puerta regulatoria al poder
federal sobre aspectos mnimos de preservacin, aunque ello no
implica ni una capacidad regulatoria plena en cuanto el desa-
rrollo amplio de la materia subsiste en manos de las Provincias,
ni conlleva otras materias diversas al mantenimiento del equi-
librio ecosistmico en sentido estricto. Un aspecto particular de
esa temtica resultar el relativo a la recomposicin del dao
ambiental y las exigencias sustanciales para entender la produc-
cin del mismo.
Este esquema competencial, consiguientemente, nos brinda
el soporte conceptual para atender el rgimen de las aguas inter-
provinciales argentinas a partir de los principios de Derecho in-
terestadual que han conformado las Provincias en sus relaciones
interjurisdiccionales, sea a travs de convenios en los casos en que
existen puntos de concertacin, o sea a travs de la funcin diri-
mente del Poder Judicial federal en caso de disputas.
En el Captulo IV procuraremos analizar los principales con-
venios que las Provincias han dictado en ejercicio de sus potesta-
des como base del Derecho intrafederal de aguas argentino.
alcanzadas por los principios generales esbozados desde la prc-
tica internacional e intrafederal comparada que hemos analiza-
do en el Captulo II.
Al desarrollar dichos principios propios del Derecho interes-
tadual de aguas, esbozamos conceptos sobre la conformacin del
Derecho intrafederal argentino en base a relaciones interjuris-
diccionales concertadas, las que importan la materializacin del
resultado exitoso del deber de negociar.
En aquella oportunidad, sealamos que en los asuntos pro-
piamente interestaduales que relacionan a las Provincias argen-
tinas, las mismas actan en un marco autnomo, y ante la ausen-
cia de norma constitucional rigen sus relaciones por las normas
del Derecho internacional, pudiendo actuar como sujetos con per-
sonalidad interestadual restringida
545
, y consiguientemente con-
forme a su propia independencia poltica y sin estar sometidas a
ninguna restriccin que no devenga de las previsiones expresas
en la Constitucin que las vincula, o de los principios que encau-
zan las relaciones entre Estados.
Este mismo modelo de relaciones federales interestaduales,
segn hemos podido constatar en el Captulo II, se encuentra
presente en otros sistemas federales como el suizo, el alemn y el
norteamericano, habindonos apoyado en esas experiencias al
igual que en las propias del Derecho internacional para el anli-
sis de los principios jurdicos que resultan aplicables en materia
de cursos de agua interestaduales.
Sin perjuicio de tales principios provenientes del orden ju-
rdico que existe entre los Estados, es claro que, como ya hemos
referido en otro momento, la aplicatoriedad del Derecho interna-
cional a las relaciones interprovinciales presenta un contexto de-
limitado por la Constitucin Nacional, en cuanto las Provincias
interjurisdiccionalidad de la administracin ambiental implica un problema de
deslinde jurisdiccional rationae loci cuando existe una discordancia entre la
divisin poltica y la extensin territorial del ambiente, y ejemplifca como me-
canismos superadores de tal problema a algunas de las conformaciones conven-
cionales que como la propia del Ro Colorado analizaremos en este Captulo.
545
CANO, Guillermo, Aplicabilidad de los principios del derecho inter-
nacional a las relaciones interprovinciales en Argentina, op. cit., pg. 1129.
MOYANO, Amlcar, Tratados sobre los recursos hdricos compartidos en Argen-
tina. A propsito del Ro Colorado, op. cit., pg. 1062.
Resultar de inters en orden al objetivo de nuestro estudio
analizar, consecuentemente, la conformacin y contenido de los
pactos referidos a los ros interprovinciales argentinos, conside-
rando especialmente que en los mismos al igual que en la juris-
prudencia que analizaremos en el Captulo V podremos confr-
mar la presencia de los referidos principios.
Pero amn de ello, este ejercicio se presenta como un sus-
trato analtico de gran efcacia para observar en detalle la re-
gulacin y organizacin administrativa propia de los ros inter-
provinciales argentinos, sustancia conformativa del esquema de
anlisis que procuramos.
Ocurre que si la esencia del sistema federal radica en la co-
operacin y coordinacin entre los distintos estamentos de poder
que lo conforman, el Derecho de los tratados aparece as como un
estadio de anlisis necesario, tanto en sus aspectos dogmticos y
normativos, como especialmente en su casustica.
En el presente Captulo, luego de analizar el esquema re-
glado de los pactos interprovinciales en Argentina, analizaremos
especialmente la aplicacin de los mismos a los ros interprovin-
ciales, con particular referencia a los aspectos signifcativos de
tal rgimen general.
Continuadamente, analizaremos el rgimen de los tratados
vigentes que resultan trascendentes en el Derecho argentino, con
particular consideracin de los casos de los ros Bermejo, Colora-
do, Negro, Limay, Neuqun, Azul y Matanza-Riachuelo.
I. EL DERECHO INTERESTADUAL ARGENTINO Y LOS PACTOS
INTERPROVINCIALES
El marco competencial que hemos sostenido en el Captulo
III implica que las Provincias ostentan las competencias propias
de la regulacin de las aguas, salvo las que corresponden a nave-
gacin y comercio interjurisdiccional y normas de fondo.
En el ejercicio de tales potestades, las mismas han de con-
certar las relaciones que entre ellas se generen en torno a los
cursos de agua compartidos
544
, las que en general resultarn
544
Guillermo CANO (Administracin ambiental, Revista Ambiente y Re-
cursos Naturales, vol. I, n 4, octubre-diciembre 1984, pg. 5) observa que la
limitaciones al sistema federativo en base a pactos (art. 31 CN), o
la referencia en el Prembulo a que la Convencin Constituyente
se encontraba reunida en cumplimiento de pactos preexistentes.
En este contexto, el establecimiento de regmenes acorda-
dos mediante Pactos interprovinciales para los ros que surcan
el actual territorio nacional, ha sido parte del contenido de esa
tradicin pactista preconstituyente, tal como detalla la casusti-
ca desarrollada por SAN MARTINO DE DROMI
549
.
En base a estos aspectos, es indudable que en la Federacin
argentina no slo existe un affectio pactorum consolidada en la
prctica tradicional de sus Estados federados, sino que la misma
se encuentra encauzada en el mismo rgimen constitucional que
ha generado al Estado federal
550
. Esta experiencia pactista, es
una expresin propia de las relaciones colaboracin y equilibrio
que caracterizan a los Estados federales, tal como observamos en
el Captulo I.
a la formacin del Derecho pblico constitucional argentino de los pactos, tra-
tados y acuerdos en los que con distintas denominaciones participaron las
Provincias fundantes, considerando que los mismos son una importante fuente
del Derecho constitucional argentino. En tal sentido, precisa que aunque este
Derecho contractual preconstitucional era eminentemente instrumental en
cuanto buscaba por una parte la instrumentacin de una unin nacional, y por
otra resolver mediante pactos necesidades de la vida cotidiana (la guerra, el
comercio, las cuestiones limtrofes, la navegacin, la extradicin de delincuen-
tes, la lucha contra el indio, etc.), constitua un sistema de unin y compromiso
recproco entre las provincias, permitiendo que la unidad nacional subsistiera
en potencia, como aspiracin comn.
549
M. Laura SAN MARTINO DE DROMI (Documentos Constitucionales Ar-
gentinos, Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1994, pg. 1420) observa diversos
Pactos preconstituyentes donde las provincias acordaron aspectos propios de
los ros interprovinciales, especialmente en relacin a su navegabilidad. Por
ejemplo, el Tratado del Pilar de 1820 estableca que: En los ros Uruguay y
Paran navegarn nicamente buques de las provincias amigas, cuyas costas
sean baadas por dichos ros. Disposiciones similares son observadas por esta
autora en otros tratados.
550
En este sentido, Alberto R. DALLA VIA (Manual de Derecho Constitucio-
nal, op. cit., pg. 679) observa que no puede desconocerse la importancia que
han tenido las fuentes del Derecho internacional en la conformacin de nuestro
Derecho constitucional, de manera que puede sealarse una lnea histrica de
recepcin del Derecho internacional en el Derecho interno como fuente de De-
recho y que se remonta a los denominados pactos preexistentes de la poca de
la Confederacin.
no son propiamente naciones, sino Estados federados bajo el
sistema constitucional y sus previsiones.
De ah, que se encuentren vinculadas a falta de acuerdo a
una jurisdiccin dirimente de la Corte Suprema de Justicia de la
Nacin (art. 127 CN), o que los tratados parciales que celebren
entre ellas deban resultar acordes a los principios y competencias
constitucionales, y por ello deban ser puestos en conocimiento
del Congreso (art. 125 CN). Otro tanto ocurre con la posibilidad
de celebrar convenios internacionales en tanto no sean incom-
patibles con la poltica exterior de la Nacin y no afecten las fa-
cultades delegadas al Gobierno federal o el crdito pblico de la
Nacin, con conocimiento del Congreso Nacional (art. 124 CN).
Con ello, el esquema federal argentino estatuido constitu-
cionalmente estipula un rgimen de Pactos interprovinciales
que se presenta como la instancia instrumental de las relaciones
concertadas de las esferas federativas, sea en relaciones de esta-
mentos locales entre s, o entre stos y el poder general, e incluso
entre las Provincias y otras naciones extranjeras.
Las relaciones interprovinciales que se constituyen en ese
esquema, se hallan signadas por dos caractersticas propias de
las Provincias: la igualdad y la autonoma
546
. Consiguientemen-
te, es lgico que entre iguales que se autogobiernan los asuntos
comunes se conduzcan mediante acuerdos de voluntades
547
.
La misma conformacin constitucional argentina muestra la
tradicin pactista de las Provincias argentinas, que se remonta
incluso a pocas anteriores al nacimiento del Estado federal que
las aglutina
548
, pudindose observar en el texto constitucional
546
CASTORINA DE TARQUINI, Mara Celia, La Provincia y las Provincias, en
BALOS, Mara Gabriela (coord.), Derecho Pblico Provincial y Municipal, op.
cit., pg. 217.
547
Natalia OCHOA-RUIZ (Dispute Settlement over Non-Navigational Uses
of International Watercourses: Theory and Practice, en BOISSON DE CHAZOUR-
NES, L. y SALMAN, S. M. A. (eds.), Les ressources en eau et le droit international/
Water Resources and International Law, op. cit., pg. 354) refere en relacin
a los medios no jurisdiccionales de solucionar disputas sobre cursos de aguas
internacionales que en los mismos las partes mantienen el control del proceso,
siendo su resultado obligatorio solamente si lo aceptan. Esta apreciacin es ex-
trapolable al caso de los ros interprovinciales en los sistemas federales, donde
las Provincias resultan obligadas en caso de acuerdo.
548
M. Laura SAN MARTINO DE DROMI (Formacin constitucional argentina,
Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1995, pgs. 79 y ss.) observa la contribucin
El art. 125 CN en concordancia con el art. 124 CN slo
exige dar conocimiento al Congreso de la celebracin de estos
convenios, aspecto que en nuestra opinin es coherente con la
independencia de la esfera de gobierno local que surge de la con-
formacin federal, y que refuerza las nociones sobre autonoma
que hemos referido con anterioridad
555
.
Con ello, como explica BADENI
556
, el requisito constitucional
de dar conocimiento al Congreso se cumple poniendo en cono-
cimiento de dicho rgano la concertacin provincial concretada
antes de que ella se ejecute; y al igual que en el caso del art.
125 CN, la validez de esa concertacin no est subordinada a
una ley aprobatoria del Congreso. La amplitud de las potestades
provinciales en el rgimen federal, y la clusula contenida en
el art. 121, determinan que el ejercicio de los poderes propios
de las Provincias estn exentos de soportar toda injerencia del
Gobierno Nacional, siempre que no se aparten del cumplimiento
de los requisitos que condicionan la garanta federal (art. 5 CN).
La comunicacin al Congreso responde al propsito de evitar que
las Provincias, mediante la creacin de regiones o la celebracin
de tratados parciales, puedan ejercer facultades que la Constitu-
cin ha otorgado al Gobierno nacional. De modo que, efectuada la
comunicacin, el Congreso podr oponerse a la instrumentacin
o ejecucin del acuerdo interprovincial y, en ltima instancia y
ante la ausencia de un acuerdo poltico, corresponder a la Corte
Suprema de Justicia dirimir la cuestin
557
.
sobre comercio, o navegacin interior o exterior; ni establecer aduanas provin-
ciales; ni acuar moneda; ni establecer bancos con facultad de emitir billetes,
sin autorizacin del Congreso Federal; ni dictar los cdigos Civil, Comercial,
Penal y de Minera, despus de que el Congreso los haya sancionado; ni dictar
especialmente leyes sobre ciudadana y naturalizacin, bancarrotas, falsifca-
cin de moneda o documentos del Estado; ni establecer derechos de tonelaje; ni
armar buques de guerra o levantar ejrcitos, salvo en el caso de invasin exte-
rior o de un peligro tan inminente que no admita dilacin dando luego cuenta
al Gobierno Federal; ni nombrar o recibir agentes extranjeros.
555
En el Captulo I analizamos la vinculacin entre soberana, autonoma
y capacidad para suscribir tratados.
556
BADENI, Gregorio, Reforma Constitucional e Instituciones Polticas, op.
cit., pg. 436.
557
En este mismo sentido, RIVEROS, Jorge Luis, Tratados interprovincia-
les, Mediterrnea, Crdoba, 2006, p. 78.
A continuacin, analizaremos el rgimen constitucional apli-
cable a las referidas relaciones interprovinciales y sus posibles
variantes, constituyendo este contenido el sustrato normativo de
los tratados interprovinciales sobre ros compartidos que anali-
zaremos ms adelante.
II. EL RGIMEN DE LOS PACTOS INTERPROVINCIALES EN ARGENTINA
La posibilidad de celebrar acuerdos entre los Estados fede-
rados argentinos se encuentra expresamente prevista en el art.
125 CN
551
, que ha restringido en tales trminos la facultad ori-
ginaria que presentaban como Estados plenos al momento de su
federacin, dejndola subsistente de manera parcial.
Los tratados interprovinciales han sido conceptualizados a
partir de este rgimen como todo acuerdo en que dos o ms Pro-
vincias regulan intereses comunes, de naturaleza no poltica, con
conocimiento del Congreso federal
552
. Esos intereses comunes,
incluyen: todos los casos en que requiera asociar sus recursos o
esfuerzos para realizar alguno de los fnes comprendidos dentro
de la soberana no delegada
553
; no pudiendo resultar de natura-
leza poltica en cuanto ello ha sido vedado por el art. 126 de la
norma constitucional federal
554
, ni abordar aspectos que estn
excluidos del mbito local y delegados en la Federacin.
551
Art. 125 CN: Las provincias pueden celebrar tratados parciales para
fnes de administracin de justicia, de intereses econmicos y trabajos de uti-
lidad comn, con conocimiento del Congreso Federal; y promover su industria,
552
ITURREZ, Arturo Horacio, La Provincia en la Nacin, en FRAS, Pedro
et al, Derecho Pblico Provincial, op. cit., pg. 104.
553
GONZLEZ, Joaqun V., Manual de la Constitucin Argentina, op. cit.,
pg. 670.
554
Art. 126 CN: Las provincias no ejercen el poder delegado a la Nacin.
No pueden celebrar tratados parciales de carcter poltico; ni expedir leyes
de los Pactos interprovinciales, fundndose tal exigencia, segn
la nota correspondiente del ilustre tucumano, en que: La apro-
bacin del Congreso es un requisito que servira para evitar que
en esos tratados locales se comprometiesen intereses polticos o
intereses deferidos a la Confederacin, y se obstruyera el equili-
brio de los pueblos del Estado
561
.
Al analizarse este extremo en el Congreso General Consti-
tuyente, en la sesin del 30 de abril de 1853, la Comisin re-
dactora consider la modifcacin propuesta por GOROSTIAGA a fn
de sustituir tal exigencia de aprobacin por la actual exigencia de
comunicacin, aprobndola por unanimidad. Si bien las actas
de la sesin no indican expresamente el fundamento de tal cam-
bio, el mismo puede observarse en la argumentacin que ese
mismo da expuso GOROSTIAGA para contrarrestar la propuesta de
permitir la injerencia de la justicia federal en los asuntos locales:
El seor Gorostiaga contest: [] que deba respetarse la sobe-
rana e independencia de las Provincias y cuidarse mucho que el
Poder ya Legislativo, Ejecutivo o Judicial del Gobierno Federal,
no invadiese, aplicndolos a casos inoportunos, los respectivos
Poderes de las Provincias
562
.
Con ello, no nos caben dudas en cuanto a que el texto sancio-
nado por los constituyentes ha descartado la idea de una aproba-
cin del Congreso federal de aquellos Pactos que hacen a aspec-
tos sustanciales excluidos de las facultades del mismo, pudiendo
en su caso, ante un convenio que presente objeciones, recurrir a
los otros remedios que hemos sealado.
Aunque la Constitucin no lo refere, nada impide que el
Estado federal sea parte de estos Pactos interprovinciales, como
de hecho lo es en la generalidad de los casos que analizaremos
en relacin a los ros interprovinciales. En este sentido, se ha
observado que esta posibilidad puede lograrse a travs de los
Pactos propiamente dichos o a travs de las denominadas leyes-
convenio, aunque en defnitiva ambas posibilidades con las di-
ferencias formales que sealaremos a continuacin en nuestra
561
ALBERDI, Juan Bautista, Organizacin poltica y Econmica de la Con-
federacin Argentina, Imprenta de Jos Jacqun, Besanzon, 1856, pg. 193.
562
Congreso General Constituyente de la Confederacin Argentina, Se-
siones de 1852-54, op. cit., pg. 196.
En igual sentido, se ha entendido que ese derecho a conocer
el tratado no excluye el debate del Congreso y la declaracin que
pueda ser su consecuencia, pero un pronunciamiento negativo
no lo deja sin efecto como lo dejara una desaprobacin; si el Go-
bierno federal cree que debe corregirse u objetarse un tratado,
dispone de otros remedios judiciales y constitucionales
558
, afr-
mndose que en todo caso la cuestin debera ser superada por
mecanismos de cooperacin y concertacin
559
.
Con ello, el rgimen constitucional ha contemplado el control
del equilibrio federal sin menoscabar la autoridad de los Estados
locales, pudiendo el Congreso federal constatar que los tratados
interprovinciales no alteren ni sustraigan las competencias de-
legadas en la Federacin, y en su caso, instar los procedimientos
de control respectivos. Con ello, se garantiza la exclusin en el
rgimen que analizaremos de toda cuestin que conformen atri-
buciones delegadas al poder federal, tales como la navegacin y
comercio interprovincial, o incluso los asuntos limtrofes inter-
provinciales.
Este elemento informativo que contemplan los arts. 124
y 125 CN, es una dosis de independencia poltica trascenden-
te, donde los constituyentes se han distanciado del proyecto de
ALBERDI y del modelo constitucional norteamericano
560
, permi-
tiendo la subsistencia de la tradicin pactista que caracterizaba
a los Estados provinciales antes de su federalizacin.
Ello, en cuanto el art. 104 del proyecto de ALBERDI, base del
texto constitucional vigente, exiga la aprobacin por el Congreso
558
FRAS, Pedro, Introduccin al Derecho Pblico Provincial, op. cit., pg.
103.
559
da y Concordada, op. cit., pg. 611.
560
La Constitucin norteamericana exige que los Pactos entre Estados
presenten el consentimiento del Congreso federal (Art. I, Dcima Seccin, nu-
meral 3). Mara Anglica GELLI (Constitucin de la Nacin Argentina. Comenta-
da y Concordada, op. cit., pgs. 611 y 617) sin embargo, cita a Virginia v. Ten-
nesse (1893), 148 US 503, y explica a partir del mismo que la Suprema Corte de
ese pas ha entendido que tal consentimiento era meramente formal en cuanto
no resultaba necesario para la vigencia de los acuerdos que no mostraran una
tendencia a acrecentar los poderes estaduales o amenazaran la supremaca del
Gobierno federal. En el fallo, la Corte entiende que los Pactos interestaduales
pueden cumplir con el consentimiento del Congreso de manera implcita, cuan-
do concuerdan con una accin ulterior de ste hacia los dos Estados signatarios.
En tales casos, no exista un aspecto intrafederal que regu-
lar; no existan intereses econmicos o trabajos de utilidad co-
mn que importaran la posibilidad de celebrar acuerdos entre
distintos Estados. Se trataba solamente de estimular polticas
determinadas a travs de incentivos de unifcacin de regmenes
policiales generales, sin que implicara otra cosa que una yux-
taposicin normativa entre distintas jurisdicciones territoriales.
A pesar de la naturaleza convencional que presenta la ley-
convenio, FRAS observa que en tales modalidades es el Gobierno
federal el que convoca a las Provincias a un contrato de adhesin,
y con ello en los tratados provinciales propiamente dichos sub-
yace ms la posibilidad de negociacin
565
. ITURREZ, por su parte,
expresa que en las leyes-convenio: sin perjuicio de que la Nacin
haga su proceso previo para merecer la adhesin de las Provin-
cias, se nota un predominio ms marcado de la Administracin
central
566
.
An as, tales leyes-convenio se han desarrollado como una
expresin del federalismo de cooperacin, superndose los esque-
mas confrontativos del federalismo dual mediante estos instru-
mentos jurdicos adecuados a la fnalidad perseguida de concer-
tacin y dialogo cooperativo entre las jurisdicciones territoriales
federal y locales
567
.
Debemos resaltar en el proceso convencional intrafederal el
papel que corresponde al Estado federal a travs de las autorida-
des de su gobierno, que como veremos en la casustica que ana-
lizaremos en torno de los ros interprovinciales presenta una
regularidad en el devenir de los tratados interprovinciales.
Si bien el Estado federal, salvo que presente un inters pro-
pio concreto, no resulta una parte necesaria en los tratados par-
ciales que celebren las Provincias para fnes de inters econmico
o trabajos de utilidad comn, es sin duda un actor de importan-
cia a partir de su funcin de coordinacin y cooperacin con los
Estados locales.
pero sin coordinacin, e incluso se puede dar por voluntad exclusiva de la pro-
vincia en ejercicio de su competencia legislativa local.
565
FRAS, Pedro, Introduccin al Derecho Pblico Provincial, op. cit.,
pg. 86.
566
ITURREZ, Arturo Horacio, La Provincia en la Nacin, op. cit., pg. 103.
567
DALLA VIA, Alberto R., Manual de Derecho Constitucional, op. cit.,
pg. 662.
opinin presentan como naturaleza la fgura convencional que
regula el art. 125 CN
563
.
Las referidas leyes-convenio, consisten en el establecimiento
de un rgimen especfco sobre una cuestin propia del Derecho
intrafederal a travs de una ley de una de las partes general-
mente del Estado federal y la adhesin legal de las restantes
Provincias a tal esquema regulatorio. Con ello, aunque no exis-
te propiamente un procedimiento de suscripcin de un convenio
para su posterior ratifcacin legislativa, en sustancia existe un
acuerdo de voluntades aprobado legalmente por los Estados inte-
resados al decidir la adhesin al rgimen inicial.
Claro est que no toda adhesin legal a una norma de otra
jurisdiccin ha de ser considerada una ley-convenio, o al menos
no todo el contenido de tal norma presenta idntica naturale-
za. Nada impide que alguna Provincia incorpore a su rgimen
normativo una norma propia en la que reenva a un texto nor-
mativo externo, prctica que fue utilizada en la Argentina en el
marco de polticas nacionales que involucraban asuntos ajenos a
la competencia federal que no resultaban de naturaleza interju-
risdiccional, y que se instrumentaban a travs de programas de
fomento que regan en las Provincias que adhirieran a determi-
nados encuadres regulatorios
564
.
563
Por su parte, Pedro FRAS (Introduccin al Derecho Pblico Provincial,
op. cit., pg. 106) y Arturo Horacio ITURREZ (La Provincia en la Nacin, op.
cit., pg. 107), entienden en cambio que las llamadas leyes-convenio no deben
ser equiparadas a los tratados, ya que aunque produzcan idnticos resultados
su origen es puramente legal. Disentimos de esta opinin en cuanto aunque
formalmente se acuda al procedimiento legislativo lo que tambin es una exi-
gencia usual para la aprobacin y validez de los convenios la norma aprobada
no resulta general ni obligatoria por s misma, requiriendo de la adhesin vo-
luntaria de los sujetos obligados para su efcacia. La naturaleza de estos ins-
trumentos, claramente convencionales aunque adopten una forma legal, nos
lleva a sostener que salvo que estn destinados a un grupo de provincias en
particular, como ocurre en el caso del rgimen del ro Riachuelo establecido a
partir de la Ley 26.168, que analizaremos en este mismo captulo resultan una
suerte de tratados multilaterales abiertos en el mbito intrafederal.
564
Es el caso de las leyes 13.273 de Riqueza Forestal, 20.284 de Preserva-
cin del Aire, 22.421 de Preservacin de la Fauna, 22.428 de Conservacin de
Suelos, 24.051 de Residuos Peligrosos, entre otras. Pedro FRAS (Introduccin al
Derecho Pblico Provincial, op. cit., pg. 106), observa que la diferencia entre
las leyes de adhesin y los convenios es que aquellas procuran una uniformidad
III. EL DERECHO DE LOS TRATADOS SOBRE LOS ROS
INTERPROVINCIALES ARGENTINOS
a) El Derecho de los tratados y su aplicacin
a los tratados sobre ros interprovinciales
Sin perjuicio de los principios generales que hemos obser-
vado como propios de los cursos de aguas interestaduales, en el
Captulo II tambin hemos referido que en materia de ros inter-
jurisdiccionales sigue primando el concepto de un rgimen jur-
dico particular.
Esta singularidad en las soluciones jurdicas es lo que jus-
tifca la existencia de un Derecho basado en tratados entre los
Estados interesados, lo que permite encauzar las necesidades de
cada relacin interestadual sea entre Estados provinciales, o
entre stos y el Estado Nacional a partir de sus limitantes hi-
drolgicas y geogrfcas, y de sus condicionamientos econmicos
y polticos.
Es decir, amn de la trascendencia de los referidos princi-
pios generales
571
, la realidad institucional argentina tal cual
observamos en el Captulo III muestra la prctica de regular
ciertos cauces interprovinciales a travs de tratados, todo ello
bajo el rgimen constitucional que hemos analizado en el punto
anterior a partir del art. 125 CN.
Es lgico que ello sea as, ya que como nos seala CASTORI-
NA DE TARQUINI, el tratado permite superar satisfactoriamente la
permanente inestabilidad poltica propia de la coexistencia de
la unidad con la diversidad que es generadora de confictos, y,
en caso contrario, la solucin viene impuesta por una sola de las
partes
572
, aspecto que hace al papel dirimente de confictos inter-
provinciales que corresponde a la Corte Suprema en el contexto
del art. 127 CN, tal como analizaremos en relacin al tema que
nos ocupa en el Captulo V.
571
Tal como observa Paul REUTER (Introduccin al derecho de los Trata-
dos, op. cit., pg. 43), la esencia misma del Derecho de los tratados incluye los
principios bsicos del Derecho internacional pblico, sealando la interrelacin
entre la teora de los tratados y la construccin de los principios del Derecho
internacional.
572
CASTORINA DE TARQUINI, Mara Celia, La Provincia y las Provincias,
op. cit., pg. 220.
El carcter no necesario que sealamos excluye la posibi-
lidad de dependencia que desnaturalizara el encuadre federal
debido
568
; pero la autoridad federal puede presentar un rol de
equilibrio e incentivo a las relaciones de las autoridades locales,
facilitando el arribo a un acuerdo e incluso asumiendo roles de
colaboracin en el desarrollo del mismo, como de hecho ha ocu-
rrido en los tratados que analizaremos ms adelante sobre ros
interprovinciales
569
.
En este sentido, recordemos que en la teora de la imple-
mentacin jurdica, las atribuciones que el art. 75 inc. 18 CN
coloca en cabeza del Congreso a efectos de establecer concesiones
temporales de privilegios y recompensas de estmulo constituyen
un instrumento efcaz de incentivo para acciones de disuasin
(deterrence)
570
en el marco de un verdadero federalismo de coope-
racin que permita implementar un sustrato intrafederal acorde
a los principios jurdicos que analizamos en el Captulo II.
568
Sin perjuicio de ello, Pedro FRAS (Autonoma y dependencia en las
Provincias, en FRAS, Pedro et al, Derecho Pblico Provincial, op. cit., pg. 27),
advierte como un signo de dependencia que deteriora el sistema federal la falta
de desarrollo tcnico y poltico de las jurisdicciones locales, que de facto les
resta independencia de la centralizacin que pueda impulsar polticamente el
gobierno nacional.
569
Pedro FRAS (Introduccin al Derecho Pblico Provincial, op. cit., pg.
87), nos dir en este sentido que: [] en la concertacin, el rol del gobierno
federal y de la administracin federal ha sido determinante. Y debemos ale-
grarnos de que as sea, mientras una actitud sistemtica de liderazgo tcnico
no compartida no genere dependencia. En efecto, el rol nacional se ha cumplido;
la administracin federal tiene ms concentracin de tcnicas y capital, de ex-
periencia y de jurisdiccin: puede percibir el problema global sin las limitacin
de las frontera interior.
570
LORENZETTI, Ricardo Luis, Teora del Derecho Ambiental, Buenos Aires,
La Ley, 2008, pg. 97. En esta teora, junto a la disuasin aparecen el cumpli-
miento voluntario (compliance) propio del mbito de los tratados del art. 125
CN, y forzado (enforcement) propio del mbito de la decisin dirimente que con-
templa el art. 127 CN.
grado de regulacin de la facultad de suscribir acuerdos, e incluso
en algunos de ellos resulta un tema no previsto constitucional-
mente
577
.
Es de atender que en el mbito del Derecho internacional,
se ha establecido mediante la Convencin de Viena de 1969 un
rgimen que codifca los principales aspectos del Derecho de los
tratados, al que la Repblica Argentina ha adherido mediante
ley 19.865, Convencin que se aplica a los tratados entre Esta-
dos (art. 1).
ITURREZ, transcribiendo una colaboracin de Ernesto REY
CARO
578
, entiende que dicha Convencin presenta numerosos ele-
mentos de inters ante la falta de normativa expresa en el propio
mbito federal argentino, aunque observa que no todos pueden
ser aplicables a la regulacin jurdica de los tratados interprovin-
ciales, y que la normatividad internacional aplicable a los trata-
dos no se agota en dicha Convencin, sino que se nutre tambin
del Derecho consuetudinario.
En ese orden de ideas, el referido autor analiza las normas
de la Convencin referidas a enmienda y modifcacin de los tra-
tados (arts. 39 a 72), entendiendo que de ellos slo el art. 63 no
es aplicable al tema que nos ocupa. Con respecto a los restantes,
o los entiende aplicables, o los considera de poco inters para las
hiptesis posibles en las relaciones interprovinciales sin negar
por ello su aplicabilidad.
Debemos advertir que en el proyecto de artculos de la Comi-
sin de Derecho Internacional que sirvi de base a la Convencin
de Viena se contemplaba la aplicacin de la misma a los Estados
federados cuando la respectiva constitucin federal lo admita y
en los trminos de la misma, disposicin que coincide con la exis-
tencia prctica de tales acuerdos suscriptos por Estados federa-
dos en el mbito internacional
579
. Con ello, e independientemen-
te que el proyecto en tal sentido no prosperara, no podemos dejar
577
578
ITURREZ, Arturo Horacio, La Provincia en la Nacin, op. cit., pg. 112
a 113.
579
El desarrollo de la prctica convencional interprovincial no
presenta un procedimiento claro, o un iter necesario
573
. Bsica-
mente, la esencia estar en la existencia de una affectio societa-
tis que lleve a los interesados a concertar una voluntad comn,
correspondiendo luego atender con las limitaciones propias del
orden constitucional las formalidades propias de los tratados
internacionales stricto sensu
574
, especialmente en lo que refere
a su negociacin, adopcin del texto, frma, y aprobacin por los
rganos de control constitucional.
Estas formalidades, se ha sostenido, deben ser adaptadas en
el esquema intrafederal de modo que concluidas las negociacio-
nes y producido un texto convencional suscripto por los titulares
de los Ejecutivos de los Estados signatarios, debe darse el res-
pectivo proceso legislativo de ratifcacin estadual
575
, y la debida
comunicacin al Congreso conforme exige el art. 125 CN.
Consecuentemente, los convenios suscriptos bajo este r-
gimen, adems, deben cumplimentar las exigencias propias de
cada encuadre constitucional provincial de los distintos Estados
signatarios
576
, donde existe una gran disparidad en cuanto al
573
Ernesto REY CARO (Los tratados interjurisdiccionales y la aplicacin
de normas internacionales, Cuadernos de Federalismo, n 3 y 4, Academia Na-
cional de Derecho y Ciencias Sociales de Crdoba, Crdoba, 1991, p. 41, seala
en este sentido que [] con sorpresa se puede constatar que no existe una nor-
mativa especfcaal respecto, o al menos que ella es escasa. De all la necesidad
de llenar estos vacos legales.
574
Julio D. GONZLEZ CAMPOS, Luis I. SNCHEZ RODRGUEZ y Paz SENZ DE
SANTA MARA (Curso de Derecho Internacional Pblico, op. cit., pg. 168), aun-
que los excluyen de la casustica de tratados internacionales propiamente di-
chos por estar tambin regulados por el orden interno del respectivo pas, en-
tienden que los acuerdos celebrados inter se por los Estados miembros de una
Federacin en el mbito de sus competencias constitucionales, presentan una
analoga con los tratados internacionales e incluso se referen a la prctica de
aplicar las normas de stos a aquellos. En igual sentido, ITURREZ, Arturo Hora-
cio, La Provincia en la Nacin, op. cit., pg. 111.
575
576
Mara Celia CASTORINA DE TARQUINI (La Provincia y las Provincias, op.
cit., pg. 226) advierte en este sentido que es preciso ser muy cauteloso para
evitar trasladar al Derecho intrafederal la antigua polmica que plantea la op-
cin monismo o dualismo- para esclarecer la prevalencia del tratado o de las
constituciones, en cuanto ello puede derivar en una prctica viciosa de operar
mutaciones constitucionales por procedimientos no aptos para tales fnes.
El proceso de celebracin de los tratados interprovinciales se
inicia con las negociaciones, que en el caso de los acuerdos sobre
ros compartidos exigen la participacin necesaria de represen-
tantes de las Provincias ribereas, sin perjuicio de que como he-
mos visto las autoridades federales pueden presentar un papel
de facilitacin importante.
En el desarrollo de tales negociaciones, que resultan una
modalidad de la obligacin de negociar que recae en los Esta-
dos conforme observamos al analizar los principios del Derecho
interestadual en el Captulo II, se procura adoptar por mutuo
acuerdo el texto del futuro convenio acto que exige el consenti-
miento de los Estados participantes.
Las negociaciones concluyen con la frma del texto adoptado,
sin que hasta ese momento se confgure obligacin alguna por
parte de los Estados representados. La frma explica CONFOR-
TI
583
en relacin a este procedimiento en la esfera internacional
no comporta ninguna obligacin para los Estados; su fnalidad
es autenticar el texto, que de esta manera se establece en forma
defnitiva y slo podr sufrir modifcaciones luego de la apertura
de nuevas negociaciones.
Es que en un sistema donde las competencias constituciona-
les propias de cada Provincia presentan como regla general que
slo los poderes legislativos pueden brindar el consentimiento
defnitivo en un acuerdo interprovincial, la suscripcin del mis-
mo por la representacin que corresponde al Poder Ejecutivo no
puede ser nunca considerada como la conclusin del tratado.
En este sentido, como observa REUTER
584
, la celebracin de
un tratado puede presentar un proceso complejo en razn de la
naturaleza de las partes, y consecuentemente una vez elaborado
el texto defnitivo, en lugar de expresar las mismas la voluntad
de obligarse en un acto singular, el procedimiento se puede divi-
dir en dos actos: uno de ellos enuncia la intencin de continuar
el proceso de la celebracin (lo cual se percibe en la suscripcin
las cuales dos de ellas no ratifcaron el mismo legalmente sino por medio de
decretos ejecutivos. Otro tanto ocurre con el actual proceso de conformacin del
Consejo Hdrico Federal, creado en el 2002, donde algunas de las ratifcaciones
acreditadas no renen las exigencias constitucionales de la respectiva provin-
cia, lo que limita su participacin efectiva.
583
584
REUTER, Paul, Introduccin al derecho de los Tratados, op. cit., pg. 75.
de observar la vinculacin consuetudinaria de tales Estados al
rgimen de los tratados internacionales.
En este sentido, e independientemente de las consecuen-
cias que pueda tener la naturaleza estadual de las Provincias,
la jurisprudencia de la Corte Suprema argentina ha reconocido
reiteradas veces la aplicacin de las normas consuetudinarias
internacionales a las controversias internas argentinas, no slo
en general
580
, sino en materia especfca de relaciones sobre ros
interprovinciales
581
.
b) La celebracin de los tratados interprovinciales
Entendiendo que resulta un aporte en el estudio de los ros
interprovinciales argentinos, procuraremos bosquejar genrica-
mente el procedimiento de celebracin de acuerdos interprovin-
ciales, en base a las principales etapas que surgen del Derecho
internacional de los tratados.
La importancia de la claridad en este tema, reviste en que
el anlisis de los desarrollos convencionales sobre ros interpro-
vinciales pone de manifesto que muchas veces se presentan irre-
gularidades en su esquema de celebracin, con lo que subyace en
diversos casos ms all de la efciencia y efcacia concreta que
hayan presentado en su aplicatoriedad un sustrato de inseguri-
dad jurdica desaconsejable
582
.
580
Corte Suprema de Justicia de la Nacin, in re Basavilbaso, Rufno c/
Barros Arana, Diego (1877), Fallos 19:108; in re Sumario Instruido a Jos Wam-
sen, por hechos cometidos como delictuosos en la legacin de Austria Hungra
(1907). Fallos 107:395; in re Dominga Lpez de Rodrguez c/ Ministro Plenipo-
tenciario y Extraordinario de la Repblica del Paraguay Don Manuel M. Viera,
(1903), Fallos 98:338; in re Duhalde, Mario Alfredo c/ Organizacin Paname-
ricana de la Salud Ofcina Sanitaria Panamericana s/ accidente - ley 9688
(1999), Fallos 322:1905; in re Martnez Adalid, Jorge Oscar s/ defraudacin por
administracin fraudulenta s/ incidentes varios de excepcin de falta de accin
(2003), Fallos 326:4156; Fallos 328:422; in re Arancibia Clavel, Enrique Lauta-
ro s/ homicidio califcado y asociacin ilcita y otros (2004), Fallos 327:3312; in
re Bernhardt, Luis Alberto s/ hurto -Mxima Princesa de los Pases Bajos y de
Orange Nassau (2005), Fallos 328:422.
581
Corte Suprema de Justicia de la Nacin, in re La Pampa, Provincia
(1987), Fallos 310:2479.
582
Es el caso, por ejemplo, de la Comisin Tcnica Interprovincial del Ro
Colorado, creada por un acuerdo de cinco provincias en la dcada de 1950, de
sistemas polticos democrticos suele referirse por ratifcacin o
aprobacin al acto de Derecho interno que precede a la ratifca-
cin internacional del acuerdo y cuya fnalidad es autorizar le-
gislativamente, conforme a la Constitucin, al ejecutivo para que
pueda hacer constar en el plano internacional el consentimiento
en obligarse por parte de ese Estado
586
. Con ello, como instancia
previa a la vigencia de un tratado, cada una de las partes debe
aprobarlo legislativamente, y ratifcarlo a travs de sus ejecuti-
vos comunicando ello en el mbito negocial interestadual.
Es oportuno observar aqu que un instituto equivalente a
la ratifcacin es la adhesin, acto por el cual un Estado que no
particip en una negociacin manifesta su voluntad de concluir
dicho acuerdo. Esta fgura es posible en instrumentos abiertos
a Estados ajenos al proceso negocial o a la adopcin del texto
convencional respectivo, situacin que en el rgimen intrafederal
argentino es propia de las leyes-convenio que hemos referido
oportunamente.
Una vez confgurada la voluntad de los Estados mediante
las autorizaciones o aprobaciones y ratifcaciones de los rganos
constitucionalmente competentes, el procedimiento de formacin
del acuerdo en el mbito internacional concluye con el intercam-
bio o depsito de ratifcaciones. En este aspecto debe tenerse pre-
sente que aunque el procedimiento con mayor formalidad con-
siste en canjear los instrumentos respectivos y elaborar un acta
de dicho canje, en la actualidad se considera que basta con la
comunicacin entre las partes
587
.
Debe tenerse presente el art. 125 CN, conforme al cual el
trmite de celebracin de los tratados interprovinciales conclu-
ye mediante la exigencia de la comunicacin al Congreso fede-
ral, participacin de tal poder sobre cuyo alcance ya nos hemos
expresado anteriormente. Aclaramos ahora, adems, que la de-
mora de tal comunicacin no atrasa ni resta vigencia al trata-
do, en cuanto la intervencin del Congreso puramente formal
a los efectos de la salvaguarda de las competencias federales
y los remedios que estn a disposicin del mismo puede darse
586
587
del texto de acuerdo como cierre de la negociacin e inicio del tr-
mite de aprobacin legislativa), mientras que el otro expresa la
voluntad de obligarse defnitivamente (lo cual se produce con
la aprobacin legislativa y posterior ratifcacin entre las partes).
La siguiente fase en la celebracin de un tratado, en conse-
cuencia, es la aprobacin y ratifcacin, la que en cada Provincia
corresponde segn las competencias establecidas constitucional-
mente, aunque en la generalidad de los casos como hemos di-
cho la aprobacin del tratado recae en la autoridad legislativa,
correspondiendo al Poder Ejecutivo las gestiones propias de la
negociacin
585
.
Es necesario tener presente un aspecto terminolgico; mien-
tras que en el lxico internacional o interestadual la ratifcacin
resulta el consentimiento de obligarse por un tratado, en los
585
Por ejemplo, la Constitucin de Tucumn en su art. 67 inc. 24 dispone
como atribucin legislativa aprobar o desechar los tratados y convenios que el
Poder Ejecutivo celebrase con la Nacin, con otras provincias y con organismos
e instituciones internacionales; y el art. 101 inc. 14 otorga como funcin al Po-
der Ejecutivo celebrar convenios con otras provincias, con la Nacin y organi-
zaciones e instituciones internacionales, con aprobacin de la Legislatura y del
Congreso de la Nacin, segn corresponda. El art. 68 inc. 2 de la Constitucin
de La Pampa faculta a su autoridad legislativa a aprobar o desechar tratados
con la Nacin o con otras provincias; y segn el art. 81 inc. 1 es funcin del
Gobernador representar a la Provincia en sus relaciones con los dems poderes
pblicos y con los de la Nacin o de las otras provincias, con los cuales podr
celebrar convenios y tratados para fnes de utilidad comn, con la aprobacin
de la Cmara de Diputados y oportuno conocimiento del Congreso de la Nacin,
de acuerdo a lo establecido en el art. 125 de la Constitucin Nacional. La Cons-
titucin de Salta, luego de establecer que la Provincia regula el aprovechamien-
to de los ros interprovinciales que nacen o atraviesan su territorio, mediante
leyes o tratados con las otras provincias ribereas (art. 83), faculta a la legis-
latura a aprobar o desechar los tratados suscriptos por la Provincia con otras
Provincias, la Nacin, Municipios de otros Estados, Organismos Internaciona-
les o Estados Extranjeros (art. 127), y al Poder Ejecutivo a celebrar tratados o
acuerdos para la gestin de intereses propios de la Provincia, con la Nacin y
las dems provincias, con aprobacin del Poder Legislativo. El art. 99 inc. 1 de
la Constitucin de Mendoza establece que corresponde a su legislatura aprobar
o desechar los tratados que el Poder Ejecutivo celebrare con otras Provincias,
de acuerdo con las prescripciones de la Constitucin Nacional; mientras que el
Poder Ejecutivo celebra y frma tratados parciales con las dems Provincias,
para fnes de inters pblico, dando cuenta al Poder Legislativo para su apro-
bacin y oportunamente conforme al art. 125 de la Constitucin Nacional (art.
128 inc. 6). Esta casustica es representativa del universo nacional.
d) Reservas en los tratados
Completando el rgimen de celebracin los tratados
592
, di-
remos que los mismos son susceptibles de reservas, las que indi-
can la voluntad de uno de los Estados signatarios de no aceptar
ciertas clusulas del texto acordado, de aceptarlas con algunas
modifcaciones o bien segn una determinada interpretacin
593
,
de manera que entre el autor de la reserva y los restantes Es-
tados el acuerdo se formaliza slo en la parte no afectada por la
reserva
594
.
Las reservas, conforme Convencin de Viena de 1969, cua-
lesquiera que sea su enunciado o denominacin, resultan de una
declaracin unilateral que hace una de las partes al suscribir,
aprobar, aceptar o ratifcar o adherir a un tratado, con el objeto
de excluir o modifcar los efectos jurdicos de ciertas de sus dis-
posiciones con respecto a esa parte (art. 2 inc. d), y su esencia
consiste en imponer una condicin a la aceptacin del tratado,
592
Interesa analizar la reserva de manera particular en relacin al Dere-
cho de los tratados sobre ros interprovinciales argentinos, en cuanto la misma
no es extraa a la prctica desarrollada. Por ejemplo, en el Tratado entre La
Pampa, Mendoza, Buenos Aires, Ro Negro y Neuqun de 1956 para la crea-
cin de una Comisin Tcnica Interprovincial del Ro Colorado, la Provincia de
Mendoza aprob el acuerdo legislativamente por decreto-ley 459/57 con reserva
con respecto a las estipulaciones de estudios a realizar en cuanto entiende
que previo a los concertados es necesario realizar otros indispensables para
aquellos, y al rgimen de votacin para la toma de decisiones obligatorias en
el mbito de la Comisin.
593
Las reservas interpretativas suponen la voluntad del Estado que la for-
mula de no aceptar una o ms clusulas del Tratado si no es en un determinado
signifcado, de manera que no puedan oponerse signifcados diferentes. A dife-
rencia de las meras declaraciones interpretativas, las reservas interpretativas no
resultan una mera propuesta de interpretacin sino que encauzan el signifcado
de la clusula suscripta como condicin a su aceptacin. Sobre el alcance dado
a este tipo de reservas en el Derecho internacional, Mara Anglica BENAVIDES
CASALS (Reservas en el mbito del Derecho Internacional de los Derechos Hu-
manos, Revista Ius et Praxis, Universidad de Talca, vol. 13, no. 1, 2007, pg.
167) refere al desarrollo de las mismas en materia de derechos humanos y su
consideracin en el mbito de la Comisin y la Corte Europea de Derechos Hu-
manos. Como seguidamente resaltaremos, las reservas interpretativas resultan
en nuestra opinin un instituto idneo para superar difcultades polticas en los
procesos negociales que desembocan en Tratados interprovinciales.
594
independientemente en el caso de que el tratado cause un agra-
vio concreto que se perciba al margen de la comunicacin.
Es de observarse que conforme comenta FRAS
588
, el Senado
habra creado en su sesin del 9 de agosto de 1973 (orden del da
24) un Registro de Tratados Interprovinciales, aunque con poste-
rioridad se ha relativizado el cumplimiento efectivo de tal dispo-
sicin
589
. Al margen de ello, podemos agregar que por Expediente
1109/94 de H. Senado Nacional se ha tramitado un proyecto de
ley para crear dicho registro, habindose archivado el proyecto
sin aprobacin en el ao 1996
590
.
c) Vigencia de los Tratados
Los tratados entran en vigor luego de que las partes se co-
muniquen el consentimiento recproco a obligarse, ya sea por el
canje de instrumentos o por la comunicacin por parte de la tota-
lidad de signatarios a los restantes
591
.
An as, entre la suscripcin del texto que importa el fn del
proceso de negociacin y la aprobacin y ratifcacin del mismo
por las partes, puede existir un importante periodo temporal en
el que an sin tomar vigencia las partes deben en el marco de
la buena fe negocial respetar un comportamiento acorde al com-
promiso preliminar asumido, que como mnimo no torne abstrac-
to o imposible el objeto del tratado en gnesis.
Al analizar la obligacin interestadual de negociar en el
Captulo II, observamos que la misma subsista mientras fuera
posible arribar a algn resultado. Concluida la negociacin pro-
piamente dicha mediante la suscripcin del texto preliminar, la
buena fe exige actuar en consecuencia y si una de las partes no
honrara tal conducta la otra puede entender fracasada la concer-
tacin y en el caso del Derecho intrafederal argentino acudir
a la instancia judicial para dirimir la diferencia (art. 127 CN),
aspecto que profundizaremos en el Captulo V.
588
FRAS, Pedro, Introduccin al Derecho Pblico Provincial, op. cit.,
pg. 107.
589
ITURREZ, Arturo Horacio, La Provincia en la Nacin, op. cit., pg. 107.
590
El referido trmite legislativo y su estado puede consultarse en www.
hsn.gov.ar.
591
La exigencia de que la reserva no resulte incompatible con
el objeto y fn del tratado
598
consolida lo expresado en el prrafo
anterior. Nada impide, si ello permite arribar a, o mantener, un
acuerdo sobre los aspectos esenciales alcanzados en la negocia-
cin, que una de las partes restrinja o interpreta algn aspecto
menor del tratado.
Es que como observa REUTER
599
, las partes signatarias a me-
nudo expresan su intencin de forma ambigua, de ordinario obe-
deciendo a consideraciones polticas internas, que no tendran
ningn sentido si no fuesen de hecho reservas. Con ello, an en
un acuerdo bilateral, en nuestro parecer el procedimiento pro-
pio de las reservas resulta un instrumento til para consolidar
acuerdos comunes, ajustando aspectos no esenciales de acuerdo
a las realidades de cada parte
600
.
Formulada la reserva y comunicada a las otras partes, las
mismas cuentan con un plazo para objetarlas que la Convencin
598
Corte Internacional de Justicia, opinin consultiva del 28 de mayo de
1951 en Reservations to the Convention on the Prevention and Punishment of
the Crime of Genocide, Reports of Judgments, Advisory Opinions and Orders,
Lyde, 1951, pgs. 15 y ss.. Esta exigencia luego fue expresada en el art. 19 de la
Convencin de Viena de 1969.
599
600
No desconocemos que en principio podra sostenerse que la reserva
importa modifcar el texto acordado, lo que en el caso de Tratados bilaterales
podra considerarse como ha observado REUTER una extensin del periodo de
negociacin. Sin embargo, y atendiendo que como hemos sostenido no hay
una prohibicin expresa de formular reservas incluso en el mbito bilateral,
creemos que en la prctica de la negociacin de tratados intrafederales, donde
condicionamientos polticos locales de cada Provincia generalmente vincula-
dos a etapas previas del confictos y a intereses estrictamente locales que no
condicen con la comunidad de intereses que importa el recurso compartido-
pueden difcultar a las partes arribar pacfcamente a un texto claro, las Pro-
vincias pueden materializar un acuerdo que exprese los aspectos confictivos
de una manera genrica, y especifcar el alcance del mismo en el trmite legis-
lativo de aprobacin mediante una reserva interpretativa. El rgimen de las
reservas exige no slo que tal interpretacin no sea incompatible con el objeto
y fn del Tratado, sino que adems permite a la contraparte rechazar la reser-
va efectuada, con los efectos que regula el Derecho de los tratados para tales
casos. Discutir si este procedimiento es estrictamente una reserva, o si es una
renegociacin del tratado bajo la formalidad propia del procedimiento de las
reservas, es un aspecto terico que deviene en abstracto en cuanto no desvirta
su posibilidad de ocurrencia ni su efecto prctico en posibilitar la conclusin
efectiva del tratado.
sea excluyendo algn aspecto del mismo o brindndole un signi-
fcado determinado.
El sentido de esta institucin, proviene de exigencias deri-
vadas de la cooperacin pacfca, procurando favorecer la ms
amplia participacin en acuerdos interestaduales en los que ge-
neralmente por su caracterstica multilateral es difcil arribar
en el proceso negocial a un texto nico que satisfaga todos los
intereses de las partes.
Su fundamento, explica DEZ DE VELASCO, consiste en que si
la soberana estatal puede lo ms no ratifcar el convenio que
ha frmado debe permitir lo menos excluir una determinada
clusula o darle un determinado alcance, facilitndose as a los
Estados un instrumento para solventar problemas internos que
su participacin en un tratado podra presentarles, o para salva-
guardar determinados intereses particulares que se ponan en
peligro en alguna clusula especfca
595
.
Si bien el proyecto de la Comisin de Derecho Internacional
se refera a este instituto en relacin a las convenciones multi-
laterales, la Convencin de Viena de 1969 lo adopt en forma
genrica, refriendo consecuentemente en forma amplia tambin
a los tratados bilaterales, aspecto que ha sido observado desde
la perspectiva que considera que si uno de los Estados en una
relacin bilateral no acepta el texto acordado, necesariamente
el otro objetar tal actitud
596
. No compartimos esta idea, en el
sentido en que incluso en los tratados bilaterales las reservas se
constituyen como un elemento til e idneo para facilitar el arri-
bo a un rgimen concreto; ya que dependiendo del contenido de la
reserva en especial si es interpretativa ante un texto oscuro no
superado en la negociacin puede ser que an con la misma re-
sulte conveniente la subsistencia del acuerdo a ambas partes
597
.
595
blico, op. cit., pg. 143.
596
597
REUTER, Paul, Introduccin al derecho de los Tratados, op. cit., pg.
98, por su parte, considera que las reservas son tcnicamente posible en los
tratados bilaterales, pero relativiza su sentido prctico en cuanto entiende que
importa reabrir el periodo de negociaciones.
alcanzarse mediante una coordinacin de las gestiones locales
que desarrolla cada autoridad provincial en orden a una gestin
integral de toda la cuenca
602
, denotando todo ello una unidad de
gestin aunque bajo administraciones fraccionadas
603
.
602
La tendencia a desarrollar la accin gubernativa en funcin de espa-
cios delimitados por razones naturales ha sido observada actualmente en la
regin latinoamericana por Axel DOUROJEANNI, (Dilemas para mejorar la ges-
tin del agua en Amrica Latina y el Caribe, Conferencia Internacional de
Organismos de Cuenca, Madrid, 2002, pg. 2, versin digital en www.rioc.org/
divers/AmLatinaCaribe_dourojeanni.PDF (consulta: 12 de diciembre de 2008)).
En igual sentido reitera este concepto Alma Patricia DOMNGUEZ ALONSO (La
Administracin Hidrulica Espaola e Iberoamericana, Fundacin Instituto
Euromediterrneo del Agua, Murcia, 2008, pg. 562).
603
En contrario, Cristina DEL CAMPO (Los organismos interjurisdicciona-
les de cuenca y el nuevo orden ambiental: Cuenca del Sal-Dulce y Matanza-
Riachuelo, op. cit., pgs. 53 y ss.), sostiene que: Las cuencas hdricas como
unidad de gestin se enfrentan en nuestro pas a una realidad conformada por
nuestro sistema de estado y de gobierno, donde la gestin de lo que se conside-
ra un sistema interrelacionado y complejo, se halla fraccionado por divisiones
polticas que encuentran su justifcacin en nuestros orgenes como Nacin.
No desconocemos las posibles disfunciones que pueden generarse internamen-
te en la gestin de cada Administracin, y mucho ms en la coordinacin en-
tre administraciones de distintas jurisdicciones; pero entendemos que en esas
situaciones ms que una incompatibilidad con la gestin por cuenca hay un
problema de inefcacia jurdica que debe superarse mediante acciones adecua-
das de implementacin; sobre tales acciones, LORENZETTI, Ricardo Luis, Teora
del Derecho Ambiental, op. cit., pgs. 98 y ss. En este sentido, entendemos que
le asiste razn a Antonio EMBID IRUJO (Informe de Espaa, en EMBID IRUJO,
Antonio (dir.) y KLLING, Mario (coord.), Gestin del Agua y descentralizacin
poltica, op. cit., pg. 282) cuando observa que en ltima instancia, aunque
existan rganos de administracin fraccionados en una misma cuenca, el prin-
cipio de unidad de gestin puede ser satisfecho si existe una coordinacin de las
actuaciones de dichos rganos. Por otra parte, recordamos la ya citada opinin
de Rdiger BREUER (Gestin del agua en estados con una estructura consti-
tucional federal: la situacin en Alemania, op. cit., pg. 292), de acuerdo a la
cual el conformar sustratos interadministrativos que aglutinen a los Estados
federados y en los que se adopten decisiones mayoritarias vinculantes puede re-
sultar ilegtimo por interferir con la responsabilidad democrtica de cada orden
federado, situacin que en ocasiones puede exigir que la unidad en la gestin de
cuenca deba satisfacerse por medios diferentes a la unidad de la Administra-
cin. Por nuestra parte, en PINTO, Mauricio y MARTIN, Liber, La cuenca hidro-
grfca como base para la gestin ambiental y de recursos hdricos. Precisiones,
alcance y lmites en torno al concepto geogrfco, jurdico y poltico, Jurispru-
dencia Argentina, 2013-II, fascculo 4, del 24 de abril de 2013, pg. 37, hemos
observado que sin perjuicio de la aptitud genrica de la cuenca como mbito de
de 1969 estipula en doce meses, importando el silencio la acep-
tacin de la misma. El efecto de la aceptacin y rechazo de la
reserva ha sido regulado en el art. 21 de la Convencin de 1969.
e) El desarrollo de los tratados sobre los ros
interprovinciales argentinos
Hemos referido anteriormente que en Argentina como en
otros pases federales existe una casustica de tratados sobre
ros compartidos que encauzan diversas relaciones interprovin-
ciales en tal materia especfca.
En ocasiones, sin embargo, puede producirse una ausencia
de inters al menos actual de uno de los Estados sobre el curso
compartido, no generndose relaciones interestaduales aprecia-
bles sobre el mismo. O incluso, mediando inters, en la medida
en que no se presente la necesidad de una coordinacin formal,
la coexistencia en el uso de los cauces no se refeja en ninguna
norma concreta ms que la de la costumbre la que tambin es
fuente de Derecho interestadual, o incluso en concertaciones in-
formales entre las autoridades administrativas de las distintas
jurisdicciones estaduales
601
.
Esto no implica que la unidad de cuenca resulte extraa a
los ros interprovinciales en los casos en que el inters sobre las
aguas compartidas no exija la conformacin de un rgimen comn
mediante un tratado, o que mediando tal rgimen no se conforme
una unidad comn de administracin a travs de un organismo
interprovincial. La gestin local sobre los mismos, en cuanto se
rigen por el Derecho interestadual

en el encuadre analizado en el
Captulo II, debe respetar los principios que impone tal rgimen
a partir del uso equitativo y razonable, el no perjuicio sensible,
las obligaciones de cooperacin y negociacin, y la obligacin de
proteger y preservar los cursos de agua, aspectos que slo pueden
601
NACIONES UNIDAS (Ordenacin de los recursos hidrulicos internacio-
nales: aspectos institucionales y jurdicos, Naciones Unidas, Nueva York, 1975,
pg. 35) observa que en las primeras etapas o para fnes determinados, a veces
es preferible concertar arreglos o acuerdos administrativos sin las formalidades
de los tratados, que resultan sufcientes para poder realizar los trabajos con-
venientes y obtener los provechos de ellos. Con ello, sin que exista una norma
jurdica entre las partes se produce una coexistencia pacfca en torno al uso del
recurso interjurisdiccional.
sin que ello implique un rgimen o una Administracin conjunta
conformada por los Estados signatarios del acuerdo, e incluso sin
necesidad de referir a un recurso compartido.
En la casustica argentina son numerosos los acuerdos que
importan este tipo de desarrollo
604
; entre ellos, de inters por su
contemporaneidad y trascendencia, el Tratado constitutivo del
Consejo Hdrico Federal, celebrado en 2002 por la generalidad de
las Provincias y el Estado nacional como instancia federal para el
tratamiento de los aspectos de carcter global, estratgico, inter-
jurisdiccional e internacional de los Recursos Hdricos, estando
dentro de su objeto concertar polticas hdricas. En tal sentido, se
han acordado una serie de principios rectores para orientar las
polticas hdricas en Argentina
605
.
En este sentido, en la dcada de los 70 por iniciativa de la
entonces Secretara de Estado de Recursos Hdricos de la Nacin
se conformaron Comits de Cuenca entre diversas Provincias con
inters en un cuerpo hdrico determinado y el Estado nacional,
los que presentaban funciones de coordinacin y asesoramiento a
dichas autoridades
606
.
604
Quizs uno de los primeros resulte el Organismo Interprovincial del
Agua del Noroeste Argentino, creado por tratado entre Catamarca, Santiago
del Estero, Tucumn, Salta, Jujuy y Formosa el 16 de octubre de 1956, las
que intercambiaron ratifcaciones producidas mediante decretos-leyes el 14 de
diciembre de ese ao, y que tena por objeto efectuar estudios de ingeniera y
econmicos sobre recursos hdricos de las provincias integrantes en vista a fu-
turos acuerdos. Este antecedente institucional junto a otros similares de esa
poca es analizado en CANO, Guillermo, Derecho, poltica y administracin de
aguas, op. cit., vol. 2, pgs. 627 y ss..
605
Ignacio Oscar ENRQUEZ y Csar Ral MAGNANI (Hacia una poltica h-
drica para la Repblica Argentina, en Incorporacin de los principios de la
gestin integrada de recursos hdricos en los marcos legales de Amrica Latina,
Universidad Externado de Colombia, Bogot, 2005, pg. 141) nos describen el
proceso de formacin de este organismo y la concertacin de una poltica hdrica
general uniforme que se ha gestado en el seno del mismo.
606
El BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO (Buenas prcticas para la
Creacin, Mejoramiento y Operacin Sostenible de Organismos y Organiza-
ciones de Cuenca. Argentina, BID, julio 2005, pg. 34) resea que la entonces
Secretara de Estado de Recursos Hdricos de la Nacin frm el 18 de febrero
de 1971 un convenio con las Provincias de Catamarca, Jujuy, Salta, Santia-
go del Estero y Tucumn sobre la creacin de Comits de Cuencas Hdricas
para la coordinacin y planifcacin de las unidades hidrogrfcas existentes
en sus territorios, generndose a partir de ello los Comits de Cuenca del ro
Por ello, no slo se pueden presentar distintos grados forma-
les de integracin normativa y administrativa permanente, sino
que, adems, incluso en ciertas ocasiones ni siquiera se producen
acuerdos formales, bastando la mera coordinacin administrati-
va expresa, o implcita a travs del respeto a las prcticas con-
suetudinarias que vinculan a los Estados en cuestin.
El Derecho propio de los tratados sobre los ros interprovin-
ciales se conforma como una lex specialis que estipula en cada
caso en que las partes arriben a un convenio la conducta debida
entre las mismas en relacin a las aguas que constituyen el obje-
to del acuerdo, pudiendo contemplarse soluciones especfcas en
funcin de la realidad de cada cuenca que se constituyan como
principios bsicos de administracin que deben atender todos los
Estados ribereos.
En la experiencia propia de los ros interprovinciales argen-
tinos, y en la comparada, no todos los acuerdos interjurisdiccio-
nales presentan igual alcance, generndose distintas tipologas
en funcin del grado de interaccin que las partes regulan con
motivo de la comunidad de intereses que los vincula en torno a
los recursos hdricos.
Algunos de dichos tratados implican una coordinacin de
polticas interprovinciales y/o federales generales en materia h-
drica, dndose lugar a travs de ellos a la fjacin de objetivos
comunes e incluso acciones coordinadas entre un conglomerado
de Estados provinciales, y en su caso el Estado nacional. Se pro-
cura la coordinacin de competencias sobre cursos compartidos o
incluso una poltica anloga sobre el recurso hdrico en general,
gestin, como ocurre con todo precepto dogmtico, dicho principio ha mostrado
en la prctica una efcacia relativa que en ocasiones exige su modulacin, y por
ello la legislacin y la jurisprudencia pueden en razn de las necesidades fun-
cionales de gestin adoptar conceptos muy diversos de cuenca e incluso combi-
narlos con otros, presentando el rgimen argentino de cuencas diversos de estos
ejemplos, algunos de los cuales toman un concepto que restringe o ampla la
cuenca en su signifcacin hidrogeogrfca. En este sentido, DOUROJEANNI, Axel,
JOURAVLEV, Andrei y CHVEZ, Guillermo, Gestin del agua a nivel de cuencas:
teora y prctica, United Nations Publications, Santiago de Chile, 2002, pg.
11, observan que a pesar del reconocimiento generalizado de que las cuencas
son unidades territoriales ms adecuadas para la gestin integrada del agua,
debe tenerse presente que las mismas no son los nicos espacios requeridos o
posibles para la gestin de los recursos naturales o del ambiente en general.
racional de los recursos hdricos de la regin y el desarrollo de
los proyectos tendientes a la resolucin de la problemtica de las
inundaciones, anegamientos y sequas que afectan cclicamente
el rea indicada precedentemente (artculo tercero del Tratado).
Igualmente, responde a esta tipologa el Protocolo entre las
Provincias de Mendoza y La Pampa
610
que procura instar un pro-
grama totalizador para la regin limtrofe entre ambas Provin-
cias, incluyendo adems de la previsin de numerosas mate-
rias
611
la concrecin de acciones tendientes a lograr una futura
oferta hdrica ms abundante en el ro Atuel a efectos de satis-
facer nuevas reas de riego, aspectos ecolgicos y poblacionales,
conformando la Comisin Interjurisdiccional del Atuel Inferior
como mbito de coordinacin de polticas a tal efecto.
610
Por Acta acuerdo de fecha 14 de diciembre de 1989, suscripta por los
Gobernadores de Mendoza y de La Pampa, se consider formalmente consti-
tuida la Comisin Interprovincial del Atuel Inferior, aprobndose su estatuto
de funcionamiento. Dicha Comisin haba sido dispuesta en un Protocolo de
Entendimiento Interprovincial suscripto el 7 de noviembre de 1989, a partir de
las relaciones que entre ambas Provincias se produjeron con posterioridad a la
sentencia de 1987 en el asunto sobre el ro Atuel que analizaremos en el Cap-
tulo V. Tal acuerdo y Protocolo, en cuanto carecen de ratifcacin por las legisla-
turas provinciales y consiguientemente de vigencia jurdica, resulta una mera
accin de coordinacin interadministrativa que importa un caso de integracin
no formalizada mediante un tratado en el sentido propio. A pesar de ello, las
negociaciones sustanciadas en tal mbito han permitido a dichas Provincias y
al Estado Nacional suscribir un Tratado Marco durante el ao 2008, acuerdo
por el que han determinado el fnanciamiento conjunto de obras de efcientiza-
cin a efectos de producir un ahorro de agua que permita usos futuros en ambos
Estados. En particular, la clusula octava del convenio estipula: La Pampa y
Mendoza ratifcan el compromiso de compartir en partes iguales la mayor dis-
ponibilidad de agua consecuente de las obras detalladas en la Clusula Cuarta
y Clusula Sexta, sea cual fuere esa cantidad, que a la fecha se adopta como
caudal medio de referencia de diez metros cbicos por segundo (10 m3/s) en los
aos medios, estimado en base al mdulo de treinta y cuatro metros cubicos por
segundo (34 m3/s) proveniente de las estadsticas disponibles. El texto conve-
nido, el cual presenta diversas objeciones, no ha sido ratifcado a la fecha por
la legislatura de la Provincia de Mendoza, con lo que jurdicamente carece de
vigencia.
611
Entre ellas, se contemplan acciones referidas a planes en las reas de
educacin, salud, cultura y vivienda; polticas de fomento y promocin comer-
cial y turstica; proyectos de desarrollos agropecuarios y recuperacin y protec-
cin del sistema ecolgico; planes energticos y viales; sistemas de comunicacio-
nes civiles y policiales.
Sin embargo, estos Comits no signifcaron un rgimen ju-
rdico y de administracin interjurisdiccional, y por ello no pre-
sentaban funciones ejecutivas u operativas ni se enunciaban en
torno a ellos principios bsicos para el aprovechamiento de los
ros interprovinciales
607
. Eran, ms bien, una manifestacin ins-
trumental de la obligacin de negociar que corresponde entre los
Estados ribereos, y en muchas de esas experiencias, sin duda,
encauzaron la cuestin hacia los acuerdos posteriores a los que
se arrib en algunos casos como es el concreto caso de la Comi-
sin Tcnica Interprovincial del Ro Colorado
608
, que inici los
desarrollos que llevaron al Tratado del Ro Colorado de 1976, que
analizaremos infra.
Los referidos Comit han continuado desde entonces siendo
un instrumento de concertacin que mantienen plena vigencia
en las relaciones interprovinciales, siendo un ejemplo de ello la
Comisin Interjurisdiccional de la Cuenca de la Laguna La Pica-
sa creada por las Provincias de Buenos Aires, Crdoba y Santa
Fe en 1999
609
con el objeto de: proponer el manejo coordinado y
Abaucn-Colorado-Salado, del ro Albigasta, del ro Pasaje-Juramento-Salado,
del ro Sal-Dulce, del ro Urua-Horcones, del ro Bermejo y del rea del Gran
Rosario. Estas estructuras se caracterizaron por una fuerte dependencia tc-
nica y econmica de la Nacin, lo que debilit el rol participativo provincial, y
concluyeron su funcionamiento a fnales de la dcada de los 80 con motivo de
la Reforma del Estado nacional (caracterizada por la retraccin neoliberal del
mismo). Se observa adems que a la fecha de ese informe varios Estados pro-
vinciales, con independencia de la Nacin, estn intentando reactualizar dichos
organismos con una participacin ms activa por parte de las provincias, donde
la Nacin a diferencia del paternalismo que caracteriz su anterior actuacin
ha asumido un rol de facilitador y promotor de las relaciones interestaduales
para los ros Pasaje-Juramento y Sali-Dulce.
607
MATIELLO, Hugo, La experiencia argentina, op. cit., pg. 11.
608
Creada por acuerdo que diera lugar a las ratifcaciones generadas a
partir de los decretos-leyes 2193/1956 de La Pampa, 1260/1957 de Neuqun,
459/1957 de Mendoza, y los Decretos 1379/1956 de Ro Negro y 18667/1956 de
Buenos Aires.
609
La Comisin Interjurisdiccional de la Cuenca de la Laguna La Picasa
fue creada por el Tratado del 12 de abril de 1999, suscripto entre las Provin-
cias de Buenos Aires, Crdoba y Santa Fe. Dicho acuerdo interprovincial fue
ratifcado por las leyes 12.477 de Buenos Aires, 8768 de Crdoba y 11.667 de
Santa Fe. Mayores detalles de esta Comisin estn reseados en el Captulo V,
al tratar el conficto ante la Corte sustanciado por Santa Fe y Buenos Aires en
torno a las aguas de tal sistema hdrico.
Finalmente, existe una variante que importa cierto nivel de
integracin, en cuanto los Estados signatarios del acuerdo, a la
par de establecer un rgimen especfco para el curso de agua
compartido, dan lugar a la creacin de organismos de adminis-
tracin regional, con competencia en un mbito territorial def-
nido de comn acuerdo. Este es el caso hasta el momento de los
Tratados celebrados por las respectivas Provincias ribereas con
motivo de los ros Colorado, Bermejo, Negro, Neuqun y Limay,
Azul y Matanza-Riachuelo.
Es en estos supuestos donde se consolida en su mayor expre-
sin la nocin de cuenca hidrogrfca que se desarrolla mediante
una gestin altamente coordinada, conformndose esas unidades
administrativas interestaduales como entidades de administra-
cin de las mismas.
En el Derecho argentino, como hemos visto, las Provincias
pueden acordar tratados, integrar regiones y brindar los orga-
nismos que a las mismas corresponden (arts. 122, 124, 125 CN).
Esos ltimos casos, resultan de especial inters, en cuanto im-
portan los regmenes ms completos o desarrollados en la mate-
ria, brindando el sustrato normativo y administrativo de cursos
interestaduales.
materia [], teniendo [] como objetivo acordar y avalar propuestas de ac-
ciones conjuntas encaradas por las partes frmantes, dirigidas a [] distintas
materias que enumera, aclarando luego que: Ninguna accin impulsada por el
Comit de Cuenca podr afectar las potestades y derechos de los Estados signa-
tarios. Con ello, entendemos que el referido Comit no puede disponer medidas
concretas sobre la cuenca, sino que constituye un mbito de concertacin formal
para promover acuerdos especfcos. Esta inteligencia, se confrma con el art.
8 del Estatuto, que al enumerar las atribuciones del Comit enumera diversas
funciones que tal ente promover, sin referir de modo alguno a una capacidad
resolutoria propia. Sin embargo, debemos atender que dentro de las autorida-
des del Comit se contempla un Consejo de Gobierno facultado para: [] acor-
dar o proponer la implementacin conjunta o coordinada de acciones, planes,
medidas estructurales y no estructurales, relacionadas con la gestin integrada
de los recursos hdricos de la Cuenca, y una Comisin Tcnica que asiste al
Consejo desde la funcin que corresponde a la [] formulacin, gestin e im-
plementacin de acuerdos sobre acciones concretas, entre las provincias y los
sectores directamente afectados. En nuestra consideracin, esta estructura de
conduccin estara entonces facultadas para promover acuerdos sobre acciones
especfcas y, en caso de producirse los mismos, implementar su cumplimiento.
Tambin existen acuerdos que importan una accin coordi-
nada especfca, pero no un rgimen general. Este tipo de acuer-
dos potencian fundamentalmente la obligacin de cooperar entre
los Estados. Dentro de este supuesto, por ejemplo, encontramos
el Convenio de 1992 entre Mendoza y La Pampa en virtud del
cual aquella Provincia otorg el uso de aguas propias para abas-
tecimiento poblacional en territorio pampeano, o su similar de
2004 entre San Luis y La Rioja
612
.
En este tipo de convenio, puede incluirse el Tratado entre los
Estados de Buenos Aires, La Pampa y Ro Negro de 1988, ten-
diente a implementar medidas provisorias o de emergencia que
permitan paliar los daos derivados de la situacin creada como
consecuencia de los escurrimientos del Ro Curac y su descarga
en el Ro Colorado
613
.
En este mismo grupo, entendemos que corresponde incluir
al Tratado de creacin del Comit Interjurisdiccional de la Cuen-
ca del ro Sal-Dulce, suscripto el 21 de marzo de 2007 por los Go-
bernadores de Catamarca, Crdoba, Salta, Santiago del Estero
y Tucumn junto a representantes nacionales, an sin vigencia
por carecer de las respectivas ratifcaciones legales. Este acuer-
do, crea dicho rgano: como instancia de cooperacin, colabo-
racin conjunta y de coordinacin para la gestin sostenible de
la cuenca del ro Sal-Dulce (artculo primero del Tratado); con
funciones que se limitan a la coordinacin de polticas de cada
una de las Provincias ribereas, o que en caso de que se procure
su implementacin conjunta deben ser establecidas por ulterio-
res acuerdos especfcos
614
.
612
Un anlisis de esta relacin interjurisdiccional puede verse en PINTO,
Mauricio, TORCHIA, Noelia, MARTIN, Liber, El derecho humano al agua. Parti-
cularidades de su reconocimiento, evolucin y ejercicio, AbeledoPerrot, Buenos
Aires, 2008, pg. 170.
613
El Tratado del Ro Colorado, como veremos, contempla un Programa
de distribucin de aguas y desarrollo de la cuenca. Pero no incluye dentro de
tal objeto otros cauces que como el Curac resultan de conexin espordica al
sistema.
614
La clusula segunda del Tratado establece que dicho Comit se regir
para su funcionamiento y organizacin por el Estatuto que el mismo Tratado
acompaa como Anexo. El referido Estatuto en concordancia con el texto del
artculo primero del Tratado fja como objetivo del ente el de actuar: como
instancia de cooperacin, colaboracin y de coordinacin entre las provincias
integrantes de la cuenca y de las autoridades nacionales involucradas en la
coordinacin administrativa expresa, o implcita a travs del res-
peto a las prcticas consuetudinarias.
En los apartados siguientes analizaremos el rgimen parti-
cular de las cinco cuencas interestaduales argentinas que presen-
tan el mayor grado de regulacin. En las mismas no slo existen
acuerdos formales de distribucin de aguas, sino incluso organis-
mos interestaduales responsables de ciertos aspectos de la gestin
coordinada y en ciertas situaciones conjunta del recurso.
En particular, a los fnes de este anlisis, centraremos nues-
tra atencin en los regmenes concertados para los ros Colorado;
Neuqun, Negro, Limay; Bermejo; Azul; y Matanza-Riachuelo,
excluyendo un anlisis in extenso de otros casos que presentan
una formacin normativa inconclusa por no haber tomado vigen-
cia los tratados constitutivos de los mismos
616
.
b) El rgimen del Ro Colorado
I) Aspectos generales
La cuenca del Ro Colorado cuenta con 134.000 km
2
distri-
buidos entre las Provincias de Buenos Aires, La Pampa, Ro Ne-
gro, Mendoza y Neuqun, est formada por la reunin de varios
afuentes montaosos principalmente el Barrancas y el Gran-
de, y presenta un caudal promedio (a la altura de Buta Ranquil)
de 143 m
3
/s, con un mximo de 854 m
3
/s.
La ubicacin relativa de este curso de agua ha sido ilustra-
da, para una mayor referenciacin, mediante su correspondiente
grafcacin en el punto 1 del Apndice cartogrfco que infra in-
tegra este desarrollo.
Su regulacin interprovincial se produjo a lo largo de un pro-
ceso paulatino y progresivo, marcado por la realizacin de Con-
ferencias entre los Gobernadores de las Provincias ribereas en
forma paralela al trabajo de una Comisin Tcnica Interprovin-
cial del Ro Colorado.
616
Este es el caso por ejemplo del Organismo Interjurisdiccional de la
Cuenca del Ro Senguerr, conformado y regulado en los Tratados de 2006 y
2007 suscriptos por Chubut, Santa Cruz y el Estado nacional. Este acuerdos,
tal como analizamos al considerar el rgimen general de los tratados, al no
estar ratifcados por la totalidad de las partes signatarias no presenta vigencia
hasta el momento (art. 24.2 de la Convencin de Viena de 1969, sobre Derecho
de los Tratados).
Los tratados sobre ros compartidos e incluso los organismos
de cuenca, en este encuadre normativo, no resultan de existencia
necesaria. Slo en aquellos casos en que para ciertos aspectos
de gestin se genere un inters sufciente en la conformacin en
base a la cuenca de un rgimen particular interjurisdiccional o
de una administracin comn, los Estados provinciales: pueden
celebrar tratados parciales para fnes de administracin de jus-
ticia, de intereses econmicos y trabajos de utilidad comn (art.
125 CN); y: podrn crear regiones para el desarrollo econmico
y social y establecer rganos con facultades para el cumplimiento
de sus fnes (art. 124 CN). Y cuando no se generan estos regme-
nes y rganos comunes, las autoridades de cada Provincia deben
regular y gestionar las aguas que discurren en su territorio aten-
diendo el uso equitativo y razonable en toda la cuenca, pudiendo
generar mbitos estables de coordinacin poltica
615
.
En el punto siguiente analizaremos la casustica de los tra-
tados que han brindado en el Derecho argentino un rgimen par-
ticular interjurisdiccional o una administracin comn para los
referidos cursos de agua interprovinciales.
IV. RGIMEN PARTICULAR DE LOS ROS INTERPROVINCIALES
EN ARGENTINA
a) Introduccin
En base a los conceptos desarrollados en el Captulo III,
podemos afrmar que las aguas que baan ms de un territorio
provincial no pueden ser reguladas ni administradas por la auto-
ridad nacional, sino que es necesario que las Provincias acuerden
el uso y administracin de las mismas, en la medida de las exi-
gencias que la comunidad de intereses que ellas presentan sobre
el curso de agua lo imponga.
Por ello, no slo se presentan distintas tipologas de acuer-
dos conforme el grado de integracin que se produzca en la ges-
tin del recurso, sino que adems incluso en ciertas ocasiones
ni siquiera se producen acuerdos formales, bastando la mera
615
Este sera el caso, por ejemplo, de la referida Comisin Interjurisdic-
cional del Atuel Inferior, o el Comit de la Cuenca Interjurisdiccional de la
Regin Hdrica Bajos Submeridionales, entre otros.
trabajos y estudios que dieron la informacin necesaria para pro-
yectar una distribucin equitativa de los caudales de la cuenca.
2. Segunda Conferencia de Gobernadores
Se realiz en Santa Rosa el 22 de junio de 1958, convocada
por intervencin federal de La Pampa, y con la participacin de
Buenos Aires, Mendoza, Neuqun y Ro Negro. Solicita al Po-
der Ejecutivo Nacional la construccin de la presa hidroelctrica
Huelches (postergada luego en base a los estudios de factibilidad
de COTIRC), y compromete el fnanciamiento de un relevamien-
to aerofotogrfco del Ro Colorado y su rea de infuencia (el
Plan de Trabajos fue aprobado por COTIRC en julio de 1958), eje-
cutndose en dos etapas un relevamiento total de ms de 20.000
km
2
que ha permitido seleccionar lugares para embalses y cen-
trales hidroelctricas.
3. Tercera Conferencia de Gobernadores
El 2 de agosto de 1960 se celebr la Tercera Conferencia del
Ro Colorado, a cuyo efecto se reunieron en La Plata los manda-
tarios de Buenos Aires, La Pampa, Neuqun y Ro Negro, quie-
nes con el consentimiento de Mendoza y a propuesta del COTIRC
acordaron contratar a travs de la Comisin Tcnica la realiza-
cin de un informe preliminar tcnico, econmico y fnanciero
para el desarrollo integral de la cuenca del Ro Colorado. Dicho
informe fue fnalizado en 1962.
4. Cuarta Conferencia de Gobernadores
Se realiz en Santa Rosa el 21 de junio de 1963 por invita-
cin del Gobierno de La Pampa, participando las cinco Provincias
ribereas. Se impulsa la creacin de un organismo autnomo
para el desarrollo integral de la cuenca, y se autoriza a COTIRC
a contratar estudios para obras de regulacin.
5. Quinta Conferencia de Gobernadores
En esta conferencia de los gobernadores de las Provin-
cias ribereas, realizada el 4 de diciembre de 1969, se puso de
En el esquema conceptual de la tesis federalista basado en
la preexistencia de los Estados provinciales, y en la reserva en los
mismos de toda competencia no delegada en el Estado nacional
y de las previsiones explcitas del actual texto constitucional en
cuanto a que: las provincias pueden celebrar tratados parciales
para fnes de administracin de justicia, de intereses econmicos
y trabajos de utilidad comn (art. 125); con la posibilidad de:
crear regiones para el desarrollo econmico-social y establecer
rganos con facultades para el cumplimiento de sus fnes (art.
124), es indudable que las relaciones interestaduales pueden
generar negociaciones que conlleven a una solucin concertada.
La evolucin de las negociaciones que conllevaron a la re-
gulacin del Ro Colorado se condice con la idea de concertacin
de intereses y bsqueda de una base negocial comn a todas las
partes, aspectos que en la seriedad del trabajo deben realizar-
se mediante un trabajo tcnico comunitario.
Las conferencias interprovinciales sobre el ro Colorado se
caracterizan por esta metodologa de desarrollo, partindose de
un estudio sistemtico de la cuenca para llegar a un esquema de
distribucin de caudales que ser la base del Tratado interpro-
vincial
617
.
1. Primera Conferencia de Gobernadores
El 29 y 30 de agosto de 1956, y por iniciativa de La Pampa,
sesion en Santa Rosa la llamada Conferencia del Ro Colora-
do con la participacin de Buenos Aires, Mendoza, La Pampa,
Neuqun y Ro Negro, siendo la primera Conferencia de Gober-
nadores que se realiz. En ella las Provincias declararon su de-
recho exclusivo a reglar el uso de las aguas interprovinciales
del ro Colorado mediante pactos interprovinciales. Igualmente,
se design un Cuerpo Redactor del anteproyecto de bases para
el funcionamiento de una Comisin Tcnica Interprovincial
Permanente (COTIRC), comisin que qued constituida el 8 de
febrero de 1957 y desarroll hasta noviembre de 1969 diversos
617
Este orden lgico y aconsejable, no siempre es el que se produce. En los
casos de los Ros Bermejo, Azul y Neuqun, Limay y Negro, uno de los cometi-
dos de los rganos que se conforman y del rgimen que se establece es determi-
nar la distribucin futura de caudales y la regulacin de los cauces.
del Ro Atuel, y el nivel de salinidad mxima al que se aspira en
la entrada del ro a la Provincia de Buenos Aires. El programa
contempla de este modo la alternativa de tres niveles de trasvase
(identifcados como x, y y z), respectivamente de 24, 34 y 43
m
3
/s, y para cada uno de ellos, tres niveles de salinidad (identif-
cados como 1, 2 y 3) de 1.1m 1.6 y 1.8 mmhos/cm respectiva-
mente, variables cuya alternancia brinda las nueve alternativas
referidas de desarrollo de la cuenca (alternativas x1, x2, x3, y1,
y2, y3, z1, z2, z3).
En principio, la propuesta tcnica importa que estas alterna-
tivas son mutuamente excluyentes
619
, ya que cada combinacin
de ellas supone un modelo de desarrollo distinto. Cuanto ms
grande es el caudal trasvasado o menor es el nivel de salinidad
previsto, menor ser el desarrollo agrcola que se contempla en
el programa, ya que existe una relacin entre caudal disponible,
aplicacin agrcola y salinizacin del cauce.
Sin embargo, las clusulas segunda y tercera del convenio,
al especifcar las alternativas del Programa por las que se optan,
establece una opcin mixta que acarrea ciertas necesidades in-
terpretativas que explayaremos ms adelante, al desarrollar los
aspectos que hacen a la distribucin de caudales.
Por otra parte, el Tratado acuerda adems un trasvase de
aguas del Ro Negro al Colorado, contemplando dos alternativas
distintas en funcin de los estudios que sobre tal ro realicen las
Provincias ribereas (clusula cuarta y sexta), siendo ello una
complementacin del modelo matemtico contemplado en el Pro-
grama nico.
De este modo, en base a un modelo matemtico propuesto
en base a estudios del Instituto Tecnolgico de Massachusetts
(MIT), se seleccion el Programa nico de habilitacin de reas
de riego y distribucin de caudales del ro Colorado, que orienta
el desarrollo de la cuenca y el uso equitativo y razonable de cau-
dales que corresponde a cada Provincia.
En la clusula quinta de dicho Convenio, se acord adems
la creacin de una entidad interjurisdiccional denominada Comi-
t Interjurisdiccional del Ro Colorado (COIRCO), responsable
de la ejecucin del referido programa nico y su adecuacin al
619
MOYANO, Amlcar, Aguas interestaduales en Argentina. A prop-
sito del trasvase del Ro Colorado, op. cit., pg. 1059.
manifesto la necesidad de contar con estudios serios para el
aprovechamiento integral del Ro Colorado, y se adopt la deci-
sin indita en el pas de contar con un programa nico para
toda la cuenca. Ello llev a solicitar la asistencia del Poder Eje-
cutivo Nacional y concretar la contratacin del Instituto Tecnol-
gico de Massachusetts (MIT).
6. Sexta Conferencia de Gobernadores
La Sexta Conferencia se realiz en Buenos Aires el 26 de
octubre de 1976, y dio lugar a un tratado convalidado legislativa-
mente por todas las Provincias parte y el Estado nacional.
En base a un modelo que surgi de los estudios del MIT, se
seleccion el Programa nico de habilitacin de reas de riego
y distribucin de caudales del ro Colorado, que orienta el desa-
rrollo de la cuenca.
En esta Conferencia, se acord adems la creacin de una
entidad interjurisdiccional responsable de la ejecucin de dicho
programa nico. Dicha entidad, denominada Comit Interjuris-
diccional del Ro Colorado (COIRCO), aprob su estatuto el 2 de
febrero de 1977, y su reglamento interno el 22 de agosto de 1979.
II) El Tratado del Ro Colorado
Suscripto el 26 de octubre de 1976
618
, constituye el primer
acuerdo interprovincial que conforma un organismo de cuenca,
adems de establecer un rgimen de regulacin del uso del ro
por los Estados ribereos.
Este Tratado resuelve (clusula primera) aprobar el Pro-
grama nico de Habilitacin de reas de Riego y Distribucin de
Caudales del Ro Colorado que hemos referido en los aspectos
generales descriptos. Este Programa, contiene nueve alterna-
tivas de distribucin de agua entre las Provincias ribereas en
base a un modelo matemtico.
Las alternativas surgen de combinar distintos caudales des-
tinados al trasvase de una porcin del Ro Colorado a la cuenca
618
La ratifcacin legislativa se hizo por las leyes 4116 de Mendoza, 982
de Neuqun, 750 de La Pampa, 1191 de Ro Negro, 8663 de Buenos Aires, y
21.611 de la Nacin.
trasvase
623
, y consiguientemente el desarrollo de La Pampa y Ro
Negro se vea limitado por la necesidad de asegurar que las aguas
a utilizar en Buenos Aires sean igualmente aptas para riego
624
.
Sin embargo, en el artculo segundo del Tratado se establece
al slo fn de la asignacin de reas y distribucin de caudales
en la cuenca media del Ro Colorado una excepcin al rgimen
de distribucin de dicha alternativa y3, sealndose que en tal
sector de la cuenca la distribucin se rige por los valores de la
alternativa x3.
Con ello, se est modifcando las consecuencias de la alter-
nativa y3 exclusivamente respecto de ese sector de la cuenca,
pero no as con respecto al volumen a utilizar por Mendoza y
Neuqun en la cuenca alta del ro Colorado, o en cuanto al volu-
men a trasvasar por parte de Mendoza al Ro Atuel, ni en cuanto
al volumen y salinidad que deben llegar a la cuenca inferior (Pro-
vincia de Buenos Aires).
As, el Tratado de distribucin de caudales implica una com-
binacin de las alternativas y3 y x3, donde el total del modulo
del ro Colorado primeramente debe dar lugar a un trasvase de
34 m
3
/s (alternativa y3), posteriormente debe establecerse el cau-
dal que correspondera distribuir en las llamadas cuencas alta
(Mendoza y Neuqun) y baja (Buenos Aires) segn la alternativa
y3, y fnalmente el caudal remanente debe distribuirse para uso
entre las Provincias ribereas de la cuenca media atendiendo a
la alternativa x3.
Amlcar MOYANO
625
entiende que esta excepcin a la alterna-
tiva y3 implica distribuir mayores caudales que los que corres-
ponden al mdulo de oferta neta del ro calculado tericamente
por el modelo matemtico, lo que importa una situacin de inse-
guridad futura en cuanto a la efciencia del acuerdo.
Por nuestra parte, entendemos que cuando los caudales
sean insufcientes, el cupo destinado a cada Provincia en la cuen-
ca media una vez extrado el caudal de trasvase determinante
623
las aguas, op. cit., pg. 288.
624
MOYANO, Amlcar, Los tratados del ro Colorado, Actas del XII Congre-
so Nacional del Agua, Congresos Nacionales del Agua, Mendoza, 1985, T. 4b.
625
MOYANO, Amlcar, Aguas interestaduales en Argentina. A propsito
del trasvase del Ro Colorado, op. cit., pg. 1059.
grado de conocimiento de la cuenca y su comportamiento, cuyo
estatuto se aprob en febrero de 1977

a travs de un nuevo pacto
interprovincial
620
.
III) La distribucin de caudales
Como hemos adelantado, los artculos segundo y tercero del
Tratado de 1976 seleccionan una de las nueve alternativas del
Programa (alternativa y3). Ello, en cuanto el Tratado determina
como nivel de trasvase desde el Ro Colorado al Ro Atuel en el
artculo tercero un caudal medio anual de 34m
3
/s, adjudicando
el mismo a Mendoza; igualmente, el Tratado elige el mximo de
salinidad tolerable (1.8 mmhos/cm) en la entrada de las aguas a
Buenos Aires en el artculo segundo.
De esta forma, el objeto y fn del tratado es la alternativa
de distribucin y3, que se defne con 34m
3
/s para Mendoza y un
nivel mximo de salinidad en Paso Alsina de 1.8 mmhos/cm
621
.
El Anexo 1 Metodologa de clculo de la distribucin de
caudales y habilitacin de reas de riego en la cuenca del ro
Colorado del Programa nico impone que determinado el cupo
de 34 m
3
/s de Mendoza para el trasvase del Ro Colorado al Ro
Atuel, corresponde la distribucin del caudal remanente entre
las Provincias ribereas, imponiendo la consideracin del aporte
salino de cada rea irrigada al ro en su impacto sobre la cuenca
inferior.
En este marco: el desarrollo de la cuenca media se ve limi-
tado por la necesidad de asegurar que las aguas utilizadas en
las reas de la cuenca inferior sean aptas para el riego
622
. De
ah, que todo conficto sobre salinidad repercutir sobre la distri-
bucin de caudales remanentes luego de descontado el cupo de
620
Ratifcado por ley 8749 de Buenos Aires, ley 775 de La Pampa, ley
4154 de Mendoza, ley 982 de Neuqun, ley 1210 de Ro Negro, y ley 21.611 de
la Nacin. A su vez, la modifcacin acordada por el Consejo de Gobierno al art.
13 del estatuto en 1980 fue ratifcada por ley 9810 de Buenos Aires, ley 1081 de
la Pampa, ley 4595 de Mendoza, ley 1318 de Neuqun, ley 1533 de Ro Negro y
ley 22721 de la Nacin.
621
MOYANO, Amlcar, Tratado sobre recursos hdricos compartidos en Ar-
gentina. A propsito del Ro Colorado, op. cit., pg. 1062.
622
Punto 8 del Captulo V del Programa nico aprobado por el tratado de
1976.
Sin embargo, explica MOYANO
629
que el hecho de que el Tra-
tado del 26 de octubre de 1976 regule por una parte al Colorado,
y por la otra prevea la futura regulacin del Negro, advierte la
divisibilidad de sus disposiciones. Respecto de las obligaciones
que denuncia Ro Negro, entiende que las Provincias de Mendo-
za y La Pampa son terceros Estados y como tales son ajenas a la
denuncia, que slo es oponible a las Provincias dueas del Ro
Negro.
Por nuestra parte, entendemos adems que la complemen-
tacin de aguas entre ambas cuencas que contempla el artculo
cuarto del Tratado prev la opcin de disponer dicho trasvase
desde el Ro Negro en forma conjunta entre todas las Provincias
ribereas de ese cauce, o en su defecto que en su oportunidad
lo realice Buenos Aires de manera individual sobre el cupo que a
la misma corresponde en la cuenca de origen.
La posibilidad es eventual en funcin del resultado del futu-
ro estudio que determine la equidad en tal asignacin y uso del
Ro Negro, extremo que confrma la divisibilidad de las disposi-
ciones que advierte MOYANO.
Con ello, la denuncia parcial de la Provincia de Ro Negro,
en caso de ser vlida, no altera el modelo matemtico de distribu-
cin de caudales que fundamenta el objeto del Tratado de 1976.
Este aspecto es de inters, en cuanto las posibilidades de
disposicin de caudales y la salinidad contemplada en la alter-
nativa y3, se potencian con la ejecucin del referido trasvase, el
cual seala el mismo Tratado es una accin de debida comple-
mentacin de cuencas que: deber coordinarse en tiempo con la
prevista en el art. 3 para la cuenca superior y fscalizarse en gra-
duacin y ejecucin por la entidad interjurisdiccional que crea
el mismo acuerdo.
Como hemos referido, la distribucin del Programa nico se
establece mediante una combinacin de variables como desarro-
llo agrcola, caudal y salinidad. Y justamente en el art. 4 referido,
las Provincias titulares del dominio sobre el Ro Negro acuerdan
La complementacin deber coordinarse en tiempo con la prevista en el
art. 3 para la cuenca superior y fscalizarse en graduacin y ejecucin por la
entidad interjurisdiccional que se menciona en el artculo siguiente.
629
MOYANO, Amlcar, Aguas interestaduales en Argentina. A propsito
del trasvase del Ro Colorado, op. cit., pg. 1059.
de las alternativas de distribucin y los caudales propios de las
cuencas baja y alta debera adecuarse proporcionalmente.
El mismo Programa nico contempla en su Apndice 1
626
,
que: en los casos de magras, deber respetarse en lo posible la
estructura de la distribucin de agua entre las distintas Provin-
cias, correspondiente a la alternativa fnal adoptada. Y con ello,
la alternativa elegida (y3) debe respetarse sin perjuicio que al
solo efecto de la distribucin en la cuenca media se acte de for-
ma distinta.
Otra particularidad que en nuestro criterio impacta en la
distribucin de caudales es que en 1984 Ro Negro entendi que
la ley 1191 por la que ratifc inicialmente el Tratado resulta-
ba nula por haber sido dictada en poca de gobiernos de facto, y
por ello denunci el Tratado
627
. La denuncia es parcial, en cuanto
en ese mismo momento ratifca el Tratado en los aspectos que
hacen al Ro Colorado, exceptuando a las obligaciones asumidas
por esa Provincia con relacin al Ro Negro
628
, y con ello, la Pro-
vincia de Ro Negro ha vedado la posibilidad de complementar el
Ro Colorado con parte de su eventual cupo sobre el Ro Negro.
626
Metodologa de clculo de la distribucin de caudales y habilitacin de
reas de riego en la cuenca del ro Colorado.
627
Ley 1906 de Ro Negro. Amlcar MOYANO (Aguas interestaduales
en Argentina. A propsito del trasvase del Ro Colorado, op. cit., pg. 1059)
entiende que bajo las reglas del Derecho interestadual la reasuncin de la de-
mocracia no es argumento jurdico para descalifcar un tratado y justifcar su
denuncia, cuestionando as la validez de lo actuado por Ro Negro.
628
El art. 4 del Tratado establece que: Si del estudio integral de la cuen-
ca del Ro Negro que se realizar previamente y encarado por las tres provin-
cias ribereas y la Nacin, surgiera como factible un trasvase de parte de las
aguas de esa cuenca, a la del Ro Colorado que no cause un perjuicio sensible
a ninguna de dichas partes, las provincias de Buenos Aires, del Neuqun y Ro
Negro, como nicas benefciarias del aprovechamiento de este recurso, acuer-
dan realizar la debida complementacin de cuencas. De no resultar factible este
trasvase en virtud de las necesidades de las Provincias de Ro Negro y del Neu-
qun, la Provincia de Buenos Aires se compromete a ceder de la alcuota que le
corresponde del Ro Negro un caudal de 50 m
3
/s, en cuyo caso la Provincia de
Ro Negro se compromete a otorgar la servidumbre de acueducto gratuita nece-
saria. En caso de que resultaren onerosas, correr por cuenta de las provincias
interesadas afrontar el costo correspondiente.
Las Provincias signatarias concurrirn a la fnanciacin de las obras que
se requieran para la materializacin de la complementacin mencionada en la
proporcin en que se benefcien.
1. Objeto y denominacin
Completando el artculo quinto del Tratado de 1976, el Esta-
tuto especifcar la denominacin y el objeto del ente all creado
entre las Provincias ribereas del Ro Colorado.
El artculo primero del rgimen estatutario dispone as que
la entidad creada por el Tratado de 1976 se denominar Comi-
t Interjurisdiccional del Ro Colorado (COIRCO), teniendo por
objeto asegurar la ejecucin del Programa nico de Habilitacin
de reas de Riego y Distribucin de Caudales del Ro Colorado
(Programa nico Acordado) y su adecuacin al grado de cono-
cimiento de la Cuenca y a su comportamiento en las distintas
etapas de esa ejecucin, la que deber ser gradual y coordinada
(artculo segundo).
De este modo, se entrelazan los objetos de ambos Tratados
en un sistema nico: mientras que el acuerdo de 1976 tiene por
objeto aprobar el Programa nico de Habilitacin de reas de
Riego y Distribucin de Caudales del Ro Colorado y seleccionar
la alternativa y3 con la variante de distribucin descripta para
la cuenca media, el acuerdo de 1977 aprueba en el Estatuto del
ente jurisdiccional su objeto de ejecutar dicho programa.
2. Derecho aplicable
El art. 35 de la norma estatutaria establece que en el mbito
del COIRCO ser ley aplicable la legislacin nacional.
Esto no importa, desde ya, que el organismo corresponda a la
jurisdiccin nacional. Contrariamente, no resultando el COIRCO
propio de la jurisdiccin de ninguno de los Estados signatarios
en particular, sino que este organismo de cuenca es constituido
mediante relaciones interestaduales en pie de igualdad entre las
partes, no se corresponde necesariamente al Derecho interno de
ninguna de las jurisdicciones signatarias; por el contrario, como
hemos analizado anteriormente es el Derecho intrafederal el que
expertos integrado por un representante de cada provincia la redaccin del ins-
trumento legal que rija tal entidad; el que actuar con la coordinacin del Minis-
terio del Interior y se expedir en el plazo de 30 das. Los instrumentos que se
preparen sern remitidos a los seores Gobernadores para su aprobacin.
estudiar la posibilidad de trasvase a efectos de complementar
el Programa de distribucin del Ro Colorado, y en su defecto la
Provincia de Buenos Aires se compromete a ceder de la alcuota
que le corresponde del Ro Negro un caudal de 50 m
3
/s.
En este sentido, como detallaremos ms adelante, es una
atribucin del COIRCO decidir las modifcaciones a la distribu-
cin de caudales establecidas en el Programa nico Acordado
siempre y cuando se den las condiciones para que la Provincia de
Buenos Aires ceda parte de su alcuota, de acuerdo con lo esta-
blecido en el art. 4 del Acta de la Sexta Conferencia de Goberna-
dores del 26 de octubre de 1976.
Con ello, la complementacin de las necesidades de la cuen-
ca baja con recursos del Ro Negro brindara mayor margen de
distribucin con aguas del Ro Colorado en la cuenca media, pu-
diendo modifcarse la alternativa y3 en funcin de estos nuevos
caudales. Esta posibilidad no es menor si recordamos las previ-
siones establecidas en el Tratado de 1976 con respecto a la apli-
cacin de los criterios de la alternativa x3 para la cuenca media,
y la disfuncin de caudales que ello importaba frente a la adop-
cin general de la alternativa y3.
IV) El Comit Interjurisdiccional del Ro Colorado. Su Estatuto
Por un nuevo acuerdo interjurisdiccional
630
, suscripto el 2 de
febrero de 1977 entre la totalidad de los Estados signatarios del
convenio de 1976, se aprob el Estatuto del Comit Interjuris-
diccional del Ro Colorado, dndose as continuidad a la creacin
de una entidad interjurisdiccional dispuesta en la clusula quin-
ta
631
del convenio de 1976.
630
Ratifcado por ley 8749 de la Provincia de Buenos Aires, ley 775 de
la Provincia de La Pampa, ley 4154 de la Provincia de Mendoza, ley 982 de la
Provincia de Neuqun, ley 1210 de la Provincia de Ro Negro, y ley 21611 de
la Nacin. A su vez, la modifcacin acordada por el Consejo de Gobierno al art.
13 del estatuto en 1980 fue ratifcada por ley 9810 de la Provincia de Buenos
Aires, ley 1081 de la Provincia de la Pampa, ley 4595 de la Provincia de Mendo-
za, ley 1318 de la Provincia de Neuqun, ley 1533 de la Provincia de Ro Negro
y ley 22.721 de la Nacin.
631
Art. 5. Decidir la creacin de una entidad interjurisdiccional a efectos
de asegurar la ejecucin del Programa nico acordado y su adecuacin al grado
de conocimiento de la cuenca y su comportamiento.Encomendar a un grupo de
pblicas, lo que trae aparejado que tengan los privilegios y po-
testades de las entes pblicos
635
, y consiguientemente en sus con-
tratos de naturaleza administrativa presenten las facultades
exorbitantes del Estado y deben regirse por los reglamentos que
v. Feeney (1990), 495 US 299. En Lake County Estates v. Tahoe Reg. Planning
Agency (1979), 440 US 39, ya haba sostenido que la: TRPA no es en realidad
un brazo del Estado sujeta a su control, lo que quizs es ms fuertemente dem-
ostrado por el hecho de que California ha recurrido a un litigio ante el fracasado
intento de imponer su voluntad a TRPA. En Yancoskie v. Delaware River Port
Authority (1978), 478 Pa 396, 387 A2d. 41, la Corte Suprema de Pennsylvania
declar que la Autoridad Portuaria del Ro Delaware no es parte integrante
del Estado, y, por tanto est sujeta a una demanda, como lo estn las subdi-
visiones polticas o entidades gubernamentales distintas del Estado, especif-
cando tambin que la Autoridad es una entidad separada, separada y aparte
de cualquiera de los dos Estados que la haban conformado. Al considerar que
la Autoridad Portuaria, la mayor y quizs el ms conocida de todos los organ-
ismos interestatales creados por convenio, no es una agencia federal, la Corte
del Distrito Federal del Este de Nueva York seal en relacin a las entidades
creadas por acuerdos interestaduales que son entidades hbridas que ocupan
una posicin especial en el sistema federal. Como la Corte Suprema de Justicia
ha reconocido, el acuerdo convencional de una entidad es en realidad la cre-
acin de varios soberanos: los Estados que acuerdan, cuyas acciones son su g-
nesis, y el gobierno federal, cuya aprobacin es necesaria segn la Constitucin
cuando el organismo funcionar en un rea que afecta al inters nacional, in re
Brooklyn Bridge Park Coalition v. Port Authority of New York and New. Jersey,
951 F Supp 383, 393, (ED NY 1997). La Corte de Apelaciones para el Estado de
Oregn, en Murray v. Oregon, No. 9700012CC (Wasco County Cir. Ct., Mar. 4,
2002), appeal. fled No. A117707 (Or. App. Mar 28, 2002), entendi que la Gorge
Commission creada por la Columbia River Gorge National Scenic Area Act y la
Columbia River Gorge Compact, resultaba un organismo interestatal distin-
guible de los Estados que lo conformaban, no siendo un rgano de ninguno de
ellos. Sin embargo, este criterio parece desdibujarse en cierta jurisprudencia
de la Corte Suprema argentina (in re Mendoza, Beatriz S. y otros c. Estado
Nacional y otros (2008), Fallos 331:1622, donde se orden a la autoridad de la
cuenca Matanza-Riachuelo el cumplimiento de un Programa de recomposicin
ambiental dispuesto por la autoridad judicial en base a una propuesta realizada
en el pleito por las autoridades del Estado nacional, la Provincia de Buenos Ai-
res y la Ciudad Autnoma de Buenos Aires (quienes eran las demandadas en el
pleito, y constituyeron el organismo de cuenca durante el transcurso del litigio);
sin embargo, entendemos que aunque pueda existir una defciencia tcnica en
condenar a una persona que no ha sido demandada a cumplir un programa fjado
en la sentencia, como analizaremos en el Captulo V ello es entendible en el con-
texto del desarrollo del litigio y sus particularidades.
635
DROMI, Roberto, Derecho Administrativo, Ciudad Argentina, Buenos
Aires, 1994, pg. 528.
lo rige
632
, y por ello las normas convencionales son las que han de
establecer las normativas aplicables.
Sin embargo, como con claridad ha explicado Joaqun
LPEZ
633
, los organismos creados mediante tratados interprovin-
ciales deben regirse necesariamente por la normativa nacional
en aquellos extremos que tal como analizamos en el Captulo
III han sido delegados a la jurisdiccin nacional por los Estados
provinciales, los que han vedado en el mismo texto constitucional
sus atribuciones al respecto (arts. 75 inc. 12 y 126 CN).
Seguidamente, el profesor LPEZ entiende que existiendo una
pluralidad de normativas dentro del mbito territorial del orga-
nismo interjurisdiccional que se corresponden a las facultades
residuales de las Provincias, no es posible que la ley aplicable
al organismo sea la de todas las Provincias ya que ellas pueden
resultar divergentes. En consecuencia, estima que lo deseable es
que en la constitucin de un ente jurisdiccional se acuerde cul
es la norma aplicable, y a falta de previsin propone que debera
aplicarse la legislacin del domicilio del ente.
Los Estados intervinientes han optado en este caso por el
rgimen de uno de ellos, sin perjuicio que podran brindar una
solucin distinta.
3. Personalidad jurdica
El art. 3 del Estatuto defne el alcance del ente creado, acor-
dndole personalidad jurdica para el cumplimiento de su objeto,
con competencia para actuar en el mbito del Derecho pblico y
privado.
Este tipo de organismos se constituyen como una entidad es-
tatal de naturaleza intrafederal distinguible de las Provincias
que los constituyen
634
. Por su naturaleza presentan facultades
632
MOYANO, Amlcar, Aguas interestaduales en Argentina. A prop-
sito del trasvase del Ro Colorado, op. cit., pg. 1059.
633
LPEZ, Joaqun, La ley aplicable, Seminario de administracin de
cuencas interjurisdiccionales, op. cit., pg. 180.
634
En este sentido, la jurisprudencia norteamericana ha considerado en
numerosas ocasiones esta situacin. La Suprema Corte entiende en este senti-
do que: La naturaleza convencional de los organismos interestatales se opone
a que se encuentran tan ntimamente entrelazados con el Estado que puedan
considerarse un brazo del Estado , conf. Port Authority Trans-Hudson Corp.
a) Fiscalizar el cumplimiento por parte de las signatarias y
de terceros del rgimen de distribucin de caudales establecido
en el Programa nico Acordado;
b) Controlar que el proyecto, la construccin y los planes de
operacin y mantenimiento de las obras de regulacin y deriva-
cin ejecutadas o a ejecutar sobre la cuenca del Ro Colorado, as
como el caudal y salinidad de los retornos de las obras de rega-
do, se adecuen a lo previsto en el Programa nico Acordado, a
cuyo efecto las partes deben poner previamente a disposicin del
COIRCO la documentacin pertinente;
c) Establecer la ejecucin gradual y coordinada del Progra-
ma nico Acordado, fjando a tal efecto prioridades en la cons-
truccin de las obras;
d) Centralizar la informacin que se dispone o se obtenga en
el futuro sobre la Cuenca y que se refera a los aspectos meteoro-
lgicos, hidrolgicos, geolgicos y cualquier otro que se relacione
con el Programa nico Acordado;
e) Completar los estudios y la evaluacin de los recursos h-
dricos de la Cuenca en funcin de su objeto;
f) Decidir los reajustes al Programa nico Acordado de con-
formidad al grado de conocimiento de la Cuenca y su comporta-
miento en las distintas etapas de su ejecucin;
g) Ajustar temporalmente los caudales derivados por las
Provincias ribereas cuando las variaciones del derrame as lo
impongan;
h) Decidir las modifcaciones a la distribucin de caudales
establecidas en el Programa nico Acordado siempre y cuando se
den las condiciones para que la Provincia de Buenos Aires ceda
parte de su alcuota, de acuerdo con lo establecido en el art. 4 del
Acta de la Sexta Conferencia de Gobernadores del 26 de octubre
de 1976.
Con ello, las atribuciones inicialmente conferidas al COIR-
CO, a diferencia de una tendencia posterior en este tipo de or-
ganismos vinculada a la temtica ambiental como son el caso
del AIC y del mismo COIRCO, como veremos, en modo alguno
desplazaban el actuar directo de los Estados signatarios sobre su
territorio, quienes ejercen en forma plena sus competencias en
todas las materias.
El COIRCO se conforma as como un coordinador de distin-
tas jurisdicciones, fjando pautas a partir de lo convenido para el
encauzan la celebracin de los mismos, sus agentes sean emplea-
dos pblicos que deben rendir cuentas y son responsables penal
y fnancieramente bajo las normas que contemplan la gestin
de fondos pblicos
636
.
Con ello, y en el contexto que venimos refriendo, es claro que
la conformacin de esta persona jurdica estatal se corresponde
al mbito propio de los organismos interestaduales como fgura
equivalente por analoga a los propiamente internacionales
637
,
siendo su personalidad jurdica dependiendo de la amplitud del
criterio que se adopte en este aspecto
638
de tal naturaleza.
4. Atribuciones
El artculo quinto del Estatuto acuerda al COIRCO las fun-
ciones de:
636
LPEZ, Joaqun, La ley aplicable, op. cit., pg. 179.
637
Manuel DEZ DE VELASCO (Las organizaciones internacionales, Tecnos,
Madrid, 1995, pg. 37) defne a las organizaciones internacionales como: unas
asociaciones voluntarias de Estados establecidas por acuerdo internacional, do-
tadas de rganos permanentes, propios e independientes, encargados de gestio-
nar unos intereses colectivos y capaces de expresar una voluntad jurdicamente
distinta a la de sus miembros; a partir de ello, refere la necesidad de cuatro
elementos esenciales para califcar a una entidad como internacional: una com-
posicin esencialmente interestatal, una base jurdica generalmente conven-
cional, una estructura orgnica permanente e independiente y una autonoma
jurdica. En el caso de los organismos interprovinciales como los que referimos,
donde el carcter interestadual si bien presente resulta restringido por su
capacidad internacional parcial, y en cuanto no resulta un nomen iuris preciso
acudir al califcativo internacional por su calidad de Estado federado no na-
cional, entendemos aplicable en forma analgica la califcacin referida y sus
principios.
638
Sergio SALINAS ALCEGA (El derecho internacional y algunos de sus con-
trastes en el cambio de milenio, op. cit., pgs. 69 y ss.) observa las ausencias
de unanimidad en cuanto al criterio que confere la calidad de sujeto de De-
recho Internacional, correspondiendo segn los criterios ms restringidos tal
prerrogativa nicamente a los Estados, siendo en su criterio los organismos
internacionales considerables como sujetos de Derecho Internacional por re-
sultar entes que son titulares de derechos y obligaciones en el marco de ese
ordenamiento y que tienen capacidad para actuar en consecuencia. Mutatis
mutandi, los organismos de Derecho intrafederal presentan una confguracin
equivalente.
5. rganos y funciones
El COIRCO es dirigido por un Consejo de Gobierno y admi-
nistrado por un Comit Ejecutivo, cuyos aspectos funcionales son
regidos en el Captulo III del Estatuto.
El Consejo de Gobierno es el rgano superior del ente y est in-
tegrado de manera indelegable por los Gobernadores
639
de las Pro-
vincias signatarias
640
, y por el Ministro del Interior de la Nacin.
Tiene amplias facultades de decisin y es el encargado de
fjar la accin y la poltica general que se deber seguir, teniendo
al efecto las siguientes funciones:
a) Decidir las acciones para completar los estudios y la eva-
luacin de los recursos hdricos de la Cuenca en funcin del ob-
jeto del COIRCO; decidir los reajustes al Programa nico Acor-
dado de conformidad al grado de conocimiento de la Cuenca y su
comportamiento en las distintas etapas de su ejecucin; y decidir
las modifcaciones a la distribucin de caudales establecidas en
el Programa nico Acordado siempre y cuando se den las condi-
ciones para que la Provincia de Buenos Aires ceda de la alcuota
639
En la estructura institucional argentina, los Gobernadores desempe-
an el Poder Ejecutivo de cada Estado provincial. Teniendo en cuenta las fun-
ciones que a los mismos corresponden en los procedimientos de formacin de
acuerdos interprovinciales, es necesario atender muy especialmente si en la ac-
tuacin que realizan en el mbito de las organizaciones interprovinciales como
la que se analiza o las restantes que referiremos infra se cumplimentan las
previsiones de la carta constitutiva de tales organizaciones. Paul REUTER (In-
troduccin al derecho de los Tratados, op. cit., pg. 47), advierte en este sentido
que: La decisin de los delegados gubernamentales equivale al acto unilateral
de una organizacin internacional si se renen en los trminos de su carta
constitutiva como uno de sus rganos; de otro modo, tal decisin constituir un
acuerdo entre los Estados cuyos delegados han secundado la decisin.
640
Debemos observar, sin embargo, que en el rgimen constitucional
mendocino el Poder Ejecutivo slo ostenta la representacin provincial, y es
sustancialmente incompetente en materia hdrica, especialidad sustancial de-
legada exclusivamente en el Departamento General de Irrigacin (arts. 128 inc.
7 y 188 de la Constitucin de Mendoza). Ello exige una coordinacin entre dicha
autoridad ejecutiva y el Departamento General de Irrigacin a efectos de evitar
confictos que puedan cuestionar la validez de las decisiones del referido Con-
sejo. En tal sentido, lo contrario importara la prctica viciosa de operar muta-
ciones constitucionales por procedimientos no aptos a tales fnes que advierte
como referimos al analizar el procedimiento de conformacin de los tratados
interprovinciales CASTORINA DE TARQUINI.
conocimiento y el cumplimiento de un programa que contempla
la distribucin de caudales en aras del desarrollo de la cuenca.
Sin embargo, los Gobernadores de la Cuenca con una clara
infuencia del esquema organizativo que establece el Tratado de
1985 sobre los ros Negro, Limay y Neuqun decidieron en 1992
impulsar la ampliacin de las facultades del organismo en aspec-
tos ambientales.
A tal efecto, acordaron la modifcacin del artculo quinto del
Estatuto a efectos de incorporar dentro de las funciones del ente
interjurisdiccional las de: Realizar investigaciones y relevamien-
tos, ejecutar proyectos y adquirir, construir, poner en funciona-
miento y/o mantener las obras e instalaciones para deteccin y/o
control de la contaminacin de las aguas del Ro Colorado. Con
anloga fnalidad, podr requerir a las partes signatarias la adop-
cin de normas y acciones tendientes a prevenir, corregir, evitar
o atenuar procesos contaminantes del recurso. En caso de com-
probarse sumariamente por el Comit la inaccin o rebelda de
alguno de los Estados signatarios en adoptar medidas con efca-
cia sufciente para impedir la posibilidad y/o lograr el cese de la
contaminacin, tendr aquel facultades sancionatorias contra
la jurisdiccin en la que se produzca tal irregularidad, cuya deter-
minacin y cuantifcacin se instrumentarn en el Reglamento In-
terno (inc. i); Realizar estudios sobre los ecosistemas naturales o
inducidos comprendidos en la Cuenca, evaluando, determinando e
informando pblicamente con antelacin el impacto ambiental de
los programas a ejecutar. Como resultado de los estudios de eva-
luacin del impacto ambiental en los programas a ejecutarse, se
propondrn al Estado o Estados signatarios donde se produzcan
las alteraciones, modifcacin o cambio en el medio o alguno de los
componentes del sistema ambiental, normas correctoras y preven-
tivas de carcter general, particular y especfca para un adecuado
ordenamiento ambiental (inc. j).
Igualmente, procuraron extender la competencia del orga-
nismo a: Establecer normas tcnicas que permitan a las Pro-
vincias signatarias, fjar un sistema para la determinacin de la
lnea de ribera en los cursos de agua de la Cuenca (inc. k).
Este intento de ampliacin de las facultades del COIRCO no
ha prosperado efectivamente, en cuanto algunos Estados signa-
tarios han optado por no convalidar legislativamente dicha dele-
gacin hasta la fecha, lo cual implica en funcin de las reglas
que rigen los tratados que no ha adquirido vigencia.
a) Cumplir y hacer cumplir el Programa nico de Habilita-
cin de reas de Riego y Distribucin de Caudales, y las adecua-
ciones que se vayan introduciendo al mismo;
b) Cumplir las resoluciones del Consejo de Gobierno;
c) Adoptar las medidas necesarias para la direccin y admi-
nistracin del COIRCO;
d) Decidir las operaciones de crdito que fueran necesarias
para el desarrollo de las actividades del COIRCO y el cumpli-
miento de su objetivo hasta el monto que le autorice el Consejo
de Gobierno;
e) Establecer las bases de concurso y decidir sobre el nom-
bramiento de los Gerentes;
f) Autorizar actos que importen disposicin de bienes del pa-
trimonio de COIRCO;
g) Elaborar el presupuesto para ejercicio, la memoria, el ba-
lance anual y el plan de trabajos y elevar los mismos al Consejo
de Gobierno;
i) Ajustar temporalmente los caudales derivados por las Pro-
vincias ribereas cuando las variaciones del derrame as lo im-
pongan;
j) Proponer al Consejo de Gobierno las medidas que hacen a
la competencia de ste.
Las normas de qurum y decisin en el mbito del Comit
Ejecutivo imponen que sesionar vlidamente con la totalidad de
sus miembros; pero si convocada la reunin no se logra el qurum
necesario, se llamar a segunda reunin la que sesionar vlida-
mente con la mitad ms uno de los miembros del Comit. Las
decisiones se adoptan por votacin, teniendo cada representante
provincial presente un voto, y el representante nacional a cargo
de la presidencia o quien lo reemplace en dicha funcin en caso
de ausencia tendr voz y slo votar en caso de empate.
Amn de dichos rganos de gobierno y administracin, las
funciones de control econmico-fnanciero son establecidas a car-
go de la Contadura General y el Tribunal de Cuentas de la Na-
cin, quienes ejercen el control que les compete sobre los actos del
COIRCO, nicamente por el examen de la Cuenta de Inversin
respectiva, quedando excluida cualquier clase de intervencin
previa que importe la suspensin del cumplimiento de los ac-
tos por parte del Ente. A efectos de facilitar el control, COIRCO
que le corresponde del Ro Negro un caudal de 50 m
3
/s (art. 4 del
Tratado de 1976);
b) Aprobar el presupuesto anual del ente, su memoria y ba-
lance;
c) Analizar y decidir con respeto, a todos los planes de traba-
jo y presupuestos que le sean elevados por el Comit Ejecutivo;
d) Decidir sobre los crditos y aportes;
e) Aprobar el reglamento interno que proyecte el Comit Eje-
cutivo.
En cuanto al qurum establecido para dicho Consejo, el ar-
tculo undcimo establece que sesionar vlidamente con la to-
talidad de sus miembros. Si convocada la reunin no se lograra
dicha totalidad, el Presidente del Consejo llamar a una segunda
reunin, la que sesionar vlidamente con la mitad ms uno de
los miembros del Consejo de Gobierno.
El rgimen de mayoras para resolver estipula que las deci-
siones, en todos los casos, se adoptarn por acuerdo de los pre-
sentes, computndose las abstenciones como adhesin expresa
a lo resuelto. En caso de no accederse al acuerdo se recurrir
al procedimiento previsto para la solucin de diferendos por el
mismo Estatuto, el que analizaremos ms delante de manera es-
pecfca
641
.
De esta forma, la ausencia o abstencin de alguna de las
partes corre a favor de las restantes.
El Comit Ejecutivo de COIRCO est integrado por un re-
presentante de cada Provincia y otro de la Nacin, designados y
removidos por los respectivos poderes ejecutivos. El Comit Eje-
cutivo presenta las atribuciones que correspondiendo estatuta-
riamente al COIRCO no hayan sido asignadas al Consejo de
Gobierno. En consecuencia, ejerce las siguientes funciones:
641
Este mecanismo, asegura que a pesar de la conformacin del organis-
mo de cuenca no se produce la ilegalidad que cuestiona Rdiger BREUER (Ges-
tin del agua en estados con una estructura constitucional federal: la situacin
en Alemania, op. cit., pg. 292), en cuanto a la posibilidad de que en ocasiones
se conformen sustratos interadministrativos que aglutinando a los Estados
federados permitan adoptar decisiones mayoritarias vinculantes que pueden
resultar ilegtimas por interferir con la responsabilidad democrtica de cada
orden federado por separado.
claro est, tambin de este tipo de organizaciones autrquicas
de raigambre interprovincial donde el equilibrio propio de los
sistemas federales puede desvirtuarse en el caso de que una de
las partes ostente una posicin dominante
644
.
Los aportes que se requieran para los estudios, iniciando la
metodologa que en este tpico ser continuada en los organis-
mos de cuencas que se crearn luego en Argentina, son aportados
por las partes directamente interesadas o benefciadas en la con-
crecin de cada uno de estos estudios en las proporciones y opor-
tunidades que acuerde el Consejo de Gobierno. A los efectos de
garantizar el acceso a crditos, se estipula en el art. 23 del Esta-
tuto que las partes directamente interesadas o benefciadas por
las acciones a fnanciar garantizarn las operaciones de crdito
que realizare el COIRCO para el cumplimiento de su objetivo.
funcional, poltica e institucional: una antigua solucin del Derecho mendocino
en las modernas instituciones de control, Nota al fallo de la Suprema Corte de
Justicia de Mendoza, sentencia del 23 de setiembre de 2003, in re Obras Sa-
nitarias Mendoza p/Inconstitucionalidad, Revista La Ley Gran Cuyo, T. 2003,
pg. 797.
644
Como un claro ejemplo de esta disfuncin institucional, aunque en
referencia al sistema econmico fnanciero general, Pedro FRAS (Unitarismo
fscal, en HERNNDEZ, Antonio (dir.), Aspectos fscales y econmicos del federa-
lismo argentino, Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Crdo-
ba, Crdoba, 2008, pg. 45) resea la prdida de autonoma poltica que se ha
producido debido al desequilibrio del poder fscal que produce la omisin de la
adecuacin legal del rgimen de coparticipacin dispuesto por la Constitucin
de 1994. La posicin dominante se produce fcilmente cuando en la relacin
federal una de las partes presenta un poder econmico desproporcionado; en
este sentido, Miguel ngel ASENSIO (Nueva mirada a las fnanzas federati-
vas argentinas del siglo XXI, en HERNNDEZ, Antonio (dir.), Aspectos fscales y
econmicos del federalismo argentino, op. cit, pgs. 142 y ss.) observa el papel
dominante que ejerce la Nacin a partir del creciente desequilibrio en la parti-
cipacin en tributos coparticipables. Esta situacin tiene por causa el sustrato
econmico fnanciero que describen Ernesto REZK et al (Nueva propuesta de
arreglos fscales interjurisdiccionales para Argentina, en HERNNDEZ, Antonio
(dir.), Aspectos fscales y econmicos del federalismo argentino, op. cit, pgs. 190
a 193), y en el cual aunque la Constitucin argentina confere amplios poderes
fscales a las Provincias, las mismas han delegado la recaudacin de la genera-
lidad de los mismos en la Nacin (en algunas Provincias, implican hasta el 90%
de la recaudacin fscal efectiva), establecindose un sistema de coparticipacin
que distribuye recursos en base a criterios niveladores que permiten privilegiar
a ciertas Provincias sobre otras.
exhibir y suministrar todos los elementos, balance y compro-
bantes que les sean requeridos (art. 36 del Estatuto).
6. Rgimen econmico-financiero
Los recursos fnancieros del COIRCO que autoriza el art. 19
del Estatuto estn integrados por:
a) Los fondos que expresamente destinen el Gobierno Nacio-
nal y las Provincias;
b) Los provenientes de organismos pblicos;
c) Las contribuciones, crditos, donaciones o legados de en-
tidades u organismos provinciales, nacionales, internacionales,
pblicos o privados, o de personas individuales, con la previa
aceptacin del Comit Ejecutivo;
d) El producido por la participacin de utilidades en explo-
tacin de obras por retribucin de prestacin de servicios que
expresamente le conferan las partes directamente interesadas o
benefciadas en cada una de ellas.
El patrimonio del COIRCO est integrado por los recursos
fnancieros que se generen y por las cosas, muebles e inmuebles,
que adquiera para su funcionamiento. Dentro de estos bienes, se
incluyen los que correspondan anteriormente a la COTIRC
642
,
cuya transferencia patrimonial y disolucin institucional fue
acordada en el art. 43 del Estatuto del COIRCO.
Los aportes provinciales que sean necesarios para el funcio-
namiento del COIRCO sern aportados por partes iguales por
las Provincias signatarias. Este mtodo, que excluye al Estado
nacional, es diametralmente opuesto al sistema de fomento que
analizaremos en el caso de la Autoridad Interjurisdiccional de
Cuenca de los Ros Limay, Neuqun y Negro. Claro est que la
independencia econmica es un factor importante en la inde-
pendencia de funcionamiento de los entes descentralizados
643
, y
642
La Comisin Tcnica Interprovincial del Ro Colorado (COTIRC) fue
prevista en la Conferencia de Gobernadores de 1956, funcionando efectivamen-
te entre 1957 y 1969.
643
PINTO, Mauricio, Ente Provincial de Aguas y Saneamiento, Nota a
fallo de la Suprema Corte de Justicia de Mendoza, sentencia del 6 de setiembre
de 2002, in re Ente Provincial del Agua y del Saneamiento (EPAS) C/Municipa-
lidad de Las Heras y otra s/Conficto, Revista La Ley Gran Cuyo, T. 2002, pg.
835. PINTO, Mauricio y ANDINO, Marcela, Entes reguladores con independencia
c) El rgimen del Ro Bermejo
El ro Bermejo forma parte de la cuenca hidrogrfca del ro
de la Plata y es, junto con el ro Pilcomayo, el principal afuen-
te del ro Paraguay. Su cuenca se extiende por Bolivia, con una
superfcie de 11.896 km y un aporte del 24% de sus caudales, y
Argentina, ocupando en ella parte de las Provincias de Formosa,
Chaco, Salta y Jujuy (111.266 km).
En Argentina tiene varios afuentes en su alta cuenca, sien-
do el ms importante el ro San Francisco, que proviene de Jujuy.
Otros tributarios en la Provincia de Salta son los ros Zenta, San-
ta Mara y Pescado, que tiene como afuente al ro Iruya.
Presenta un rgimen hidrolgico de gran amplitud, con
grandes crecidas anuales de verano (hasta 15.000m
3
/s. en cre-
cidas extraordinarias), y reducidos caudales fuera de la poca
estival, con slo unos 20 m
3
/s. en Juntas de San Francisco, lo que
exige la realizacin de manera constante de obras de regulacin
para su aprovechamiento econmico.
Es el principal ro del nor-nordeste argentino, y el tercero
por caudales de todos los recursos de agua interiores del pas.
Con su mdulo de 490 m
3
/s., slo es superado por los ros Negro
1000 m
3
/seg y Santa Cruz 700 m
3
/s..
La Comisin Regional del Ro Bermejo (COREBE) se confor-
m por medio del Tratado suscripto el 2 de octubre de 1981 por
el Estado nacional y las Provincias de Chaco, Formosa, Jujuy,
Salta, Santa Fe y Santiago del Estero: a los efectos de concre-
tar las bases para la creacin de un organismo interjurisdiccio-
nal con autoridad y competencia sufciente para la direccin del
aprovechamiento racional y mltiple de los recursos hdricos de
la Cuenca del Ro Bermejo; siendo oportunamente ratifcado por
cada uno de los poderes legislativos de los Estados signatarios
645
.
645
Ley 22.697 del Estado Nacional, ley 5053 de Santiago del Estero, ley
8928 de Santa Fe, ley 6135 de Salta, ley 3823 de Jujuy, ley 1227 de Formosa y
ley 2656 de Chaco.
Es de observarse que los arts. 38 y 39 del Estatuto excluyen
las instalaciones que se realicen para la ejecucin de las obras
previstas en el Programa nico Acordado del patrimonio del
COIRCO, como as tambin de las restantes partes signatarias
ajenas al territorio donde se concrete la obra. El dominio y ju-
risdiccin sobre cualquier parte del territorio de la Provincia y
consiguientemente de las obras al mismo accedidas se recono-
ce expresamente en la Provincia a la cual pertenece ese mbito
territorial, la que adquirir mediante expropiacin o servidum-
bre el derecho correspondiente sobre las reas necesarias para
la construccin de las obras determinadas en el Programa nico
Acordado y sus eventuales adecuaciones. Si estas ltimas resul-
taran onerosas, sin perjuicio de dicho dominio, los costos sern a
cuenta de las Provincias directamente interesadas o benefciadas
las erogaciones que demande.
7. Solucin de Diferendos
Toda cuestin que se suscite respecto de la interpretacin de
este Estatuto, o de la aplicacin del Programa nico Acordado,
ser resuelta por el Consejo de Gobierno (arts. 25 y ss. del Esta-
tuto).
Si en el Consejo de Gobierno no se arribara a acuerdo, el
Presidente, a pedido de cualquiera de las partes en desacuerdo,
deber llamar a juicio arbitral en el trmino de quince (15) das,
siendo rbitro el Presidente de la Repblica. El rbitro tendr
treinta das para recabar las informaciones y antecedentes, y
en general, para realizar toda diligencia que considere necesa-
ria para mejor proveer; vencido dicho trmino, podr ampliar los
plazos antes establecidos dentro de los treinta das siguientes
mediante decisin fundada.
Las partes estarn obligadas a remitir al rbitro todos los
antecedentes que le sean requeridos dentro del trmino que a tal
efecto ste les fje.
El Laudo dictado de acuerdo a las normas precedentes, ser
obligatorio e inapelable para las partes.
Los gastos que demande el arbitraje, sern aportados por
COIRCO.
Finalmente, y como contenido instrumental, el Tratado en-
camina los estudios para la elaboracin de la norma estatutaria
de la Comisin, y de un plan de aprovechamiento de los recursos
hdricos del ro Bermejo (art. 6).
Las particularidades de este organismo es decir, su natu-
raleza, rgimen jurdico, competencia, conformacin administra-
tiva y rgimen econmico-fnanciero sern defnidas en el Esta-
tuto del mismo.
III) El Estatuto de la COREBE
1. Objeto
El Estatuto de la Comisin Regional del Ro Bermejo reite-
ra la funcin genrica que haba defnido el acta constitutiva en
cuanto a adoptar las decisiones polticas y ejercer la direccin de
las acciones necesarias para el aprovechamiento integral, racio-
nal y mltiple de los recursos hdricos de la Cuenca del Ro Ber-
mejo, todo ello en forma coordinada y teniendo en mira el inters
comn que lleva a la creacin de la Comisin, y seguidamente
lo especifca sealando que a los efectos del mismo: [] podr
adoptar las decisiones y ejercer la direccin de las acciones ne-
cesarias para la formulacin y ejecucin de un proyecto de desa-
rrollo regional que responda a las caractersticas y envergadura
de los problemas a cuya solucin sea necesario proveer (art. 2).
La funcin as especifcada, comprende no slo la actividad
de fjacin de polticas y planifcacin de su desarrollo para el
aprovechamiento de los recursos hdricos de la cuenca, sino tam-
bin la ejecucin de tal cometido.
Recordemos, sin embargo, que en nuestra opinin esta fun-
cin excluye toda labor que implique disponer del recurso hdri-
co, en cuanto ello est vedado por el art. 5 del Acta Constitutiva.
De all que no podr vlidamente otorgarse cupos de agua, o au-
torizarse usos de las mismas dentro del esquema institucional
conformado.
Como rgimen jurdico aplicable al funcionamiento del
ente, el Estatuto acuerda el sometimiento de la Comisin a las
Complementando tal esquema institucional, las Provincias
ribereas suscribieron adems un tratado de distribucin de cau-
dales, conforme desarrollaremos infra.
II) El Acta Constitutiva de la COREBE
La Comisin Regional del Ro Bermejo (COREBE) est inte-
grada por un Ministerio de Poder Ejecutivo nacional y los seo-
res Gobernadores de las Provincias del Chaco, Formosa, Jujuy,
Salta, Santa Fe y Santiago del Estero, constituyendo todos ellos
el Consejo de Gobierno de dicha Comisin (art. 1), Consejo que es
presidido por la representacin nacional (art. 2) y presenta una
regulacin especfca en cuanto a su qurum de constitucin y
decisin (art. 3) que analizaremos al considerar el Estatuto del
organismo.
La funcin de dicha Comisin es la de adoptar las decisiones
polticas y ejercer la direccin de las acciones necesarias para
el aprovechamiento integral, racional y mltiple de los recursos
hdricos de la Cuenca del Ro Bermejo, todo ello en forma coordi-
nada y teniendo en mira el inters comn que lleva a la creacin
de la Comisin (art. 4). Sin embargo, la actuacin de la Comisin
se encuentra limitada al sealarse que cualquier acto de la mis-
ma que pudiere perjudicar los derechos de dominio de las aguas
que correspondan a cada parte, no obligar al afectado (art. 5);
de lo que se entiende que la COREBE desarrollas labores de ad-
ministracin o distribucin, pero no de disposicin o adjudicacin
del recurso.
Esta restriccin es coherente con el hecho de que la Comi-
sin est integrada por Estados extracuenca (Santiago del Este-
ro y Santa Fe), lo que refeja una tendencia a la regionalizacin
que presenta antecedentes que se remontan al Congreso sobre
el Canal del Ro Bermejo celebrado en Resistencia en 1956, y el
Tratado suscripto entre estos mismos Estados en 1958
646
.
646
Guillermo CANO (Derecho, poltica y administracin de aguas, op. cit.,
vol. 2, pg. 629) refere a estos antecedentes, explicando que los referidos Es-
tados ajenos a la cuenca participaban del acuerdo en razn de que los canales
artifciales proyectados en el marco del mismo, para navegacin, uso energtico
y riego, saldrn de la cuenca y atravesarn territorios de dichas provincias.
El Estatuto establece adems la estructura orgnica general
del ente, la que se conforma por un Consejo de Gobierno como r-
gano de direccin y un Directorio como rgano de administracin
(art. 4).
El Consejo de Gobierno es el rgano supremo de la entidad
y est conformado en forma indelegable por los Gobernadores
provinciales y el Ministro nacional (art. 6).
Este Consejo sesiona vlidamente con la totalidad de sus
miembros. Sin embargo, si convocada la reunin no se lograra
dicho qurum, se realizar una segunda convocatoria, la que se-
sionar vlidamente con un mnimo de cinco miembros. En todos
los casos las decisiones se tomarn por mayora absoluta de los
miembros del Consejo de Gobierno, con el qurum mnimo en su
caso de cinco miembros (art. 7).
Sin perjuicio de este sistema de decisiones por mayora ab-
soluta en un qurum mnimo de cinco miembros, los decisorios
que se adopten en forma ajena a la unanimidad presentan como
lmite sustancial la previsin del art. 5 del Acta Constitutiva, de
acuerdo a la cual cualquier acto de la Comisin Regional del Ro
Bermejo que pudiere perjudicar los derechos de dominio de las
aguas que correspondan a cada parte, no obligarn al afectado.
Ello, sin perjuicio de los lmites competenciales que en los siste-
mas constitucionales argentinos presentan los rganos ejecuti-
vos, lo que implica que toda decisin que exceda lo ya contempla-
do en el pacto existente debe ser objeto de tratamiento como un
nuevo acuerdo interjurisdiccional.
Con ello, aspectos que directa o indirectamente hacen al po-
der de disposicin del ro y sus aguas requieren de la necesaria
participacin de las Provincias afectadas, y en su caso la consi-
guiente ratifcacin legislativa de las mismas.
Compete al Consejo de Gobierno cumplir y hacer cumplir el
objeto de la COREBE, y en particular, entre otras funciones que
especifca el Estatuto: entender en la elaboracin y aprobacin de
los Planes, Programas, Proyectos y Obras en relacin al Objeto
del ente; aprobar o promover la aprobacin de las sucesivas fases
de ejecucin de los actos y actividades que corresponden a dichos
Planes, Programas, Proyectos y Obras; proponer la asignacin
de funciones y tareas relacionadas con el plan a los organismos
disposiciones establecidas en el Acuerdo Constitutivo, las leyes
nacionales y provinciales ratifcatorias del mismo, el Estatuto, el
Reglamento Interno que se establezca y las normas que se dicten
en el futuro (art. 1).
Debe atenderse en este encuadre que este organismo de
cuenca es constituido mediante relaciones interestaduales, y
consiguientemente no se corresponde necesariamente al Dere-
cho interno de ninguna de las jurisdicciones signatarias; por el
contrario, tal como ya hemos sealado al analizar los aspectos
del COIRCO con excepcin de las materias delegadas en el Con-
greso Nacional es el Derecho intrafederal el que lo rige, y por
ello las normas convencionales son las que han de establecer las
normativas aplicables.
En esta misma lnea, el art. 3 establece que el organismo
se regir exclusivamente por el Acuerdo Constitutivo, leyes na-
cionales y provinciales, y dems normas mencionadas en el art.
1 del Estatuto, y que no le ser de aplicacin norma alguna es-
tablecida o por establecer para las administraciones pblicas,
nacional y provinciales, salvo convenios especfcos con dichas
jurisdicciones.
El mismo art. 3 consagra que la COREBE tendr persona-
lidad jurdica para el cumplimiento de su objeto, con capacidad
para actuar en el mbito del Derecho pblico y privado, atribu-
yndole en forma especfca capacidad para una variedad amplia
de actos para cumplimentar su objeto que enumera en el mismo
precepto, incluyendo capacidad para actuar ante autoridades na-
cionales o extranjeras.
Con ello, y siguiendo las mismas ideas que expusimos al ana-
lizar el COIRCO, es claro que la conformacin de esta persona ju-
rdica estatal se corresponde al mbito propio de los organismos
interestaduales o internacionales, siendo su personalidad jurdi-
ca dependiendo de la amplitud del criterio que se adopte en este
aspecto de tal naturaleza. Tal personalidad es distinguible de
las de cada uno de los Estados que la conforman.
An as, como tambin hemos referido oportunamente, debe
atenderse que luego de la reforma constitucional de 1994 el art.
124 de la carta constitucional es claro en cuanto a la habilitacin
de los Estados provinciales para suscribir acuerdos internacio-
nales sobre aspectos propios de su inters como es un ro de
su dominio, en la medida en que no invadan la regulacin de
aspectos delegados al poder nacional ni contradigan la poltica
exterior federal.
Por su parte, el Estatuto tambin contempla que el Directo-
rio es el rgano ejecutivo de las decisiones del Consejo de Gobier-
no y estar integrado por un Director designado por cada una de
las partes de la COREBE. El ejercicio de estos cargos es indele-
gable, aunque tal rgano es asistido por las dependencias que fje
la estructura orgnica y dems personas y organismos pblicos y
privados designados por el Consejo de Gobierno (art. 9).
El Directorio se reunir por lo menos una vez al mes, alter-
nativamente en la sede de COREBE y en cada una de las Pro-
vincias integrantes, metodologa que entendemos de utilidad en
cuanto facilita una vinculacin y una relacin de pertenencia con
las realidades e intereses de todas las Provincias.
Para integrar el qurum y adoptar las decisiones se adopta
el sistema establecido para el Consejo de Gobierno, con lo que el
Directorio sesiona vlidamente con la totalidad de sus miembros.
Sin embargo, si convocada la reunin no se lograra dicho qurum,
se realizar una segunda convocatoria, en la que el qurum se
fja en un mnimo de cinco miembros. En todos los casos las de-
cisiones se tomarn por mayora absoluta de los miembros del
Consejo de Gobierno (art. 10).
Adems de las atribuciones que el art. 8 del Estatuto otorga
al Consejo de Gobierno para gestionar los fondos y crditos ne-
cesarios a los planes que establezca, los arts. 12 a 15 regulan el
rgimen econmico-fnanciero que hace a la gestin presupuesta-
ria del ente.
Son recursos econmicos ordinarios de la COREBE en este
rgimen:
1) Los que anualmente le asignen el Gobierno nacional y los
Gobiernos provinciales.
ofciales y, una vez aprobadas por las autoridades competentes,
adoptar las medidas conducentes a su ejecucin; aprobar los
Planes de Trabajo y Propuestas anuales o plurianuales segn
convenga a la naturaleza y ejecucin de los mismos, y gestio-
nar los fondos y crditos necesarios; aprobar la Memoria Anual
y los estados contables del ejercicio; promover la concertacin de
acuerdos interjurisdiccionales; promover la sancin de las leyes,
nacionales y provinciales, que resulten necesarias; promover la
obtencin de avales, proponer las expropiaciones y otras restric-
ciones al derecho de propiedad y aprobar o intervenir en la adop-
cin de todo tipo de medidas, disposiciones o actos de naturaleza
jurdica, poltica, fnanciera o administrativa, necesarias para la
ejecucin del Plan; aprobar el Reglamento Interno, la estructura
orgnica y el rgimen de contratacin de obras, suministros y
servicios; otorgar al Directorio aqullas facultades que hagan a
un mejor manejo operativo de la Comisin (art. 8).
Esta norma tambin contempla que corresponde al Con-
sejo de Gobierno asumir las funciones que le fueran asignadas
por el Gobierno nacional en la programacin y ejecucin de las
obras binacionales de la Cuenca del Ro Bermejo. Esta funcin,
en la medida en que participa el Estado nacional en la COREBE,
aparece como una delegacin hacia el conjunto de autoridades
principalmente los Gobernadores, aunque tambin el Ministro
representante del Estado nacional de facultades que en princi-
pio corresponden al Poder Ejecutivo Nacional (art. 99 inc. 11 de
la Constitucin vigente).
Este mecanismo delegatorio, aparece acorde a la previsin
del art. 128 CN
647
, donde a pesar del esquema de distribucin de
competencias y autonoma provincial se contempla el inters de
todos los Gobiernos provinciales en las funciones encomendadas
al orden federal. Ya hemos referido al analizar la competencia
nacional en el tema que en ocasiones los Gobiernos provinciales
resultan el nivel ms adecuado para identifcar los intereses loca-
les y los medios ms idneos para alcanzarlo, y consiguientemen-
te entablar una gestin de negocios con el Estado extranjero
en vista a la futura remisin de los antecedentes al Estado na-
cional en caso de que la formalidad del acuerdo as lo requiera.
647
Art. 128 CN: Los gobernadores de provincia son agentes naturales del
Gobierno Federal para hacer cumplir la Constitucin y las leyes de la Nacin.
Con ello, si bien existe un rgimen esttico de distribucin de
las cargas econmicas que solventan el funcionamiento burocr-
tico del ente, en materia de obras el rgimen es dinmico, depen-
diendo del inters de las partes, y, en particular, de la poltica de
estmulo del Estado nacional hacia cada una de las Provincias
648
.
IV) El Acuerdo de distribucin de caudales de 1982
Complementando el esquema institucional descripto, y con-
cordantemente a las limitaciones y previsiones programticas que
fj Acta Constitutiva, el 14 de octubre de 1982 se suscribi un
convenio entre las Provincias de Salta, Jujuy, Formosa y Chaco
649
.
Claro est que tal tipo de decisin, en cuanto implica la dis-
posicin de caudales, se encuentra excluida del mbito propio de
la Comisin Regional del Ro Bermejo y su Consejo de Gobierno
por el art. 5 del Acta Constitutiva. Por ello, aunque el estudio de
la base tcnica de la distribucin de caudales pueda haber sido
encomendado en el punto 2 del art. 6 de dicha acta, era necesa-
rio un nuevo convenio interprovincial a los efectos de resolver al
respecto.
Como esquema general, el acuerdo es desarrollado contem-
plando que las caractersticas hidrolgicas del ro Bermejo, que
alternan grandes crecidas con acentuados estiajes, hacen nece-
saria la construccin de obras hidrulicas de regulacin, a fn de
asegurar la debida disponibilidad de caudales, como as tambin
la adopcin de aquellas medidas que tiendan al control de la ero-
sin y mejoramiento de la Cuenca.
En ese encuadre, hasta tanto se alcancen estos objetivos,
se procura promover las acciones necesarias para un aprove-
chamiento provisorio y equitativo del recurso fuvial, a rgimen
natural, sobre la base de la disponibilidad de agua en los distin-
tos perodos del ao y en particular en los perodos de estiaje. Es
648
Recordemos que en el marco del art. 75 incs. 18 y 19 CN, el Congreso de
la Nacin, a los fnes de promover la prosperidad, adelanto y bienestar de todas
las provincias y el crecimiento armnico nacional puede otorgar concesiones tem-
porales de privilegios y recompensas de estmulo y promover polticas diferencia-
das que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias.
649
Advirtase que, a diferencia de la COREBE, en el Tratado de distribu-
cin de caudales slo intervienen Estados ribereos y consiguientemente domi-
nus del curso.
2) Los provenientes del Fondo de Desarrollo Regional y del
Fondo Nacional para Grandes Obras Hidroelctricas que le sean
asignados.
3) Los provenientes del pago de la prestacin de servicios que
le requieran las partes u otros organismos pblicos o privados.
Sin embargo, se contempla tambin como posibles recursos
extraordinarios:
1) Los provenientes de la eventual formalizacin de contra-
tos por el sistema de Concesin de Obra Pblica u otros anlo-
gos de Derecho Administrativo o Privado.
2) Las contribuciones, donaciones y legados de entidades na-
cionales, provinciales o internacionales, pblicas o privadas, y
de personas de existencia visible, con la previa aceptacin del
Consejo de Gobierno.
3) Los provenientes de otros organismos o fondos creados o
a crearse.
Desde el punto de vista fnanciero, el Estatuto tambin con-
templa la posibilidad del ente de acceder a crditos que otorguen
el Gobierno nacional y los Gobiernos provinciales para fnes de-
terminados; crditos del Fondo Financiero para el Desarrollo de
la Cuenca del Plata, Banco Interamericano de Desarrollo, Banco
Mundial y/o cualquier entidad fnanciera nacional o internacio-
nal pblica o privada; fondos provenientes de los ingresos que
produzcan sus activos; y genricamente, cualquier otro recurso,
creado o por crearse, que pueda obtenerse para el mejor logro de
sus objetivos.
En cuanto a la distribucin entre las partes signatarias de
la carga econmica que suponen esos recursos, el Gobierno na-
cional y las Provincias deben realizar aportes iguales, de 1/7
cada uno, para la atencin de los gastos de funcionamiento de
la COREBE.
Pero cuando se trate de estudios u obras que interesen o
benefcien en forma exclusiva o principal a una o algunas de las
Provincias, el Consejo de Gobierno establecer la proporcin de
los aportes con que han de concurrir cada una de las Provincias.
En este caso, sin embargo, el Estatuto otorga la prerrogativa
al Poder Ejecutivo Nacional para fjar los aportes de la Nacin,
teniendo en cuenta entre otros factores, el monto y destino de
los aportes provinciales y el inters nacional de los estudios y/u
obras de que se trate.
Este dinamismo que observamos, se encuentra justifcado
en cuanto prioriza de manera razonable la proteccin de los usos
presentes por sobre los eventuales e inciertos desarrollos futu-
ros, resultando dispendioso el desaprovechamiento de un recurso
necesario y escaso
651
.
d) El rgimen de los Ros Limay, Neuqun y Negro
La Cuenca de los ros Limay, Neuqun y Negro, se encuen-
tra situada en la parte norte de la regin patagnica. Constitu-
ye el sistema hidrogrfco ms importante de todos los que se
extienden ntegramente en el territorio de la Nacin argentina.
Drena una superfcie de 140.000 Km
2
y cubre casi la totalidad del
territorio de la Provincia de Neuqun y parte de las Provincias
de Ro Negro y Buenos Aires. El ro Neuqun tiene un mdulo de
280 m
3
/s.; el ro Limay un mdulo de 650 m
3
/s. y ambos confor-
man el ro Negro, con un mdulo de 930 m
3
/s.
La Autoridad Interjurisdiccional de las Cuencas de los Ros
Limay, Neuqun y Negro fue creada por el Tratado suscripto por
Neuqun, Ro Negro, Buenos Aires, y el Estado nacional el 6 de
diciembre de 1985
652
, que adems incluye el Estatuto de dicha
autoridad.
utilizacin (Colorado v. Kansas, 320 US 46). Recordemos igualmente que el
artculo VII de las Reglas de Helsinki contempla que no se puede negar el uso
razonable actual de las aguas a un Estado de la cuenca con el fn de reservar
para otro Estado un uso futuro; y el Artculo VII de esas mismas Reglas con-
templa la modifcacin de los usos razonables existentes ante el cambio de los
factores que lo justifcaban.
651
MATIELLO, Hugo y HAYTON, Robert D., Reglas de Helsinki, op. cit., pgs.
12 y ss.
652
Este Tratado fue oportunamente ratifcado por las leyes 10.452 de
Buenos Aires, 1651 de Neuqun, 2088 de Ro Negro y 23.896 de la Nacin.
por ello que en su artculo cuarto contempla que el Convenio: por
sus caractersticas es de carcter provisorio y por lo tanto no crea
derechos ni obligaciones a las Partes en su futuro planeamiento
a ro regulado. Asimismo perder efecto automticamente cuan-
do se ejecuten obras de regulacin que modifquen sensiblemente
los caudales del perodo de estiaje.
El artculo segundo, incs. a), e) y siguientes, determina la
distribucin proporcional del ro entre las Provincias signatarias
y de acuerdo al caudal que presente y al tramo del ro con respec-
to a la cuenca, dejando excluido de tal distribucin un caudal de
15 m
3
/s. para mantenimiento del cauce. En dicha distribucin, se
reconocen ciertos usos consuntivos actuales autorizados en vir-
tud de concesin, permiso y usos y costumbres por Jujuy y Salta,
y su derecho a ampliarlos dentro de los cupos asignados.
Dicho artculo, instrumenta adems procedimientos de infor-
macin y consulta entre los Estados signatarios. Por una parte,
toda nueva obra hidrulica de aprovechamiento que no implique
regulacin, que proyecte o autorice cualquiera de las Partes, debe
ser comunicada oportunamente al Comit de Cuenca Hdrica del
Ro Bermejo, con los planos y datos tcnicos que permitan eva-
luar su incidencia en el rgimen del ro (inc. d).
En este mismo sentido, por otra parte, en lo que excede al
cupo de caudales que les corresponde por ese instrumento, las
Partes se comprometen a no autorizar nuevas derivaciones para
uso consuntivo sin el previo intercambio de informacin y consul-
ta, reprimiendo las captaciones clandestinas (inc. b). Esta previ-
sin, muestra entonces que el sistema de cupos acordado no es
rgido, sino que una vez que una parte ha alcanzado un grado de
desarrollo que insume la totalidad de su asignacin mediante un
uso racional, puede aspirar a nuevos caudales previa consulta
con las restantes partes, lo que no es ms que replantear la dis-
tribucin equitativa a la luz de las nuevas circunstancias y del
derecho interestadual de agua
650
.
650
En este sentido, debe tenerse presente que conforme seala Robert
D. HAYTON (Rgimen Legal de los Recursos Naturales en los Estados Unidos
de Amrica, op. cit., pg. 51) uno de los principios del Derecho interestadual
de aguas que ha brindado la jurisprudencia norteamericana dentro de la
consideracin del uso equitativo y razonable en la materia es que salvo acuer-
do en contrario los Estados de aguas abajo no tienen derecho a exigir que una
corriente fuya como lo hara naturalmente sin consideracin de necesidad ni
La interaccin de las clusulas del convenio y del estatuto,
considerndolo en su integralidad, muestra que los Estados pro-
vinciales no han declinado en general competencia alguna sobre
sus territorios, siendo el mismo un instrumento para disponer un
manejo armnico, coordinado y racional del recurso compartido.
Sin embargo, como analizaremos en torno al texto norma-
do en el Estatuto, existen algunas delegaciones competenciales
concretas en el organismo de cuenca sobre algunos aspectos que
importan la existencia de ciertas atribuciones administrativas
transferidas a dicho ente.
Las diferencias sobre la aplicacin del acuerdo, conforme ad-
miten las partes, corresponden ser sometidas a la jurisdiccin de
la Corte Suprema de Justicia de la Nacin (clusula sptima).
III) El Estatuto de la Autoridad Interjurisdiccional
de las Cuencas de los Ros Limay, Neuqun y Negro (AIC)
1. Objeto
De acuerdo al artculo segundo del Estatuto, la AIC tiene
por objeto entender, en el modo y con los alcances que se fjen
en el Estatuto, en todo lo relativo a la administracin, control,
uso, aprovechamiento y preservacin de las cuencas de los ros
Limay, Neuqun y Negro.
Tal como hemos entendido en los anteriores casos analiza-
dos, este organismo de cuenca es constituido mediante relaciones
interestaduales, y consiguientemente no se corresponde necesa-
riamente al Derecho interno de ninguna de las jurisdicciones sig-
natarias; por el contrario, con excepcin de las materias delega-
das en el Congreso Nacional es el Derecho intrafederal el que
lo rige, y por ello las normas convencionales son las que han de
establecer el Derecho aplicable.
El art. 28 del Estatuto estipula que la relacin de los em-
pleados con la AIC, la contratacin de servicios y obras y la ad-
quisicin de bienes se har conforme a la legislacin vigente en la
Provincia sede del Comit Ejecutivo, estableciendo as el reenvo
hacia el rgimen jurdico por el que se ha optado.
II) El Tratado de 1985
El Tratado que regula en particular la cuenca de los Ros
Limay, Neuqun y Negro comienza por expresar que: Las Pro-
vincias detentan el dominio pblico, inalienable e imprescriptible
respecto de los ros que forman las cuencas de los Ros Limay,
Neuqun y Ro Negro. Consecuentemente, corresponde a las mis-
mas el ejercicio de la jurisdiccin sobre tales recursos. Los Esta-
dos Provinciales signatarios tienen el derecho exclusivo de reglar
el uso de tales recursos hdricos a travs de tratados entre todos
ellos (clusula primera). Concordantemente, la Nacin intervie-
ne como parte en dicho tratado en virtud de los poderes que en la
materia le fueran expresamente delegados. En tal sentido, nada
de lo establecido en el acuerdo: deber considerarse que menos-
caba los poderes reservados por las Provincias, ni los delegados a
la Nacin y que aquellas no pueden ejercer (arts. 104 y 108 de la
Constitucin Nacional) (clusula segunda).
Sin embargo, debemos recordar que tal como analizamos en
el Captulo III en relacin al dominio pblico parcial nacional del
Ro Limay, en el criterio de la Corte Suprema de Justicia de la
Nacin, estas previsiones convencionales no diluyeron el domi-
nio pblico nacional constituido como un dominio derivado sobre
parte del cauce al afectarse el mismo a los fnes de un Parque
Nacional.
La clusula tercera crea la Autoridad Interjurisdiccional de
las Cuencas de los Ros Limay, Neuqun y Negro (AIC), estable-
ciendo que tendr por objeto el manejo armnico, coordinado y
racional del recurso, tendiendo a optimizar su uso y con ello pro-
pender el desarrollo regional. Seguidamente, la clusula cuarta
aprueba el Estatuto del Ente a los efectos de regir los alcances,
atribuciones y funcionamiento del mismo.
Respetando la distribucin asignada del recurso, el convenio
establece que es potestad exclusiva de cada una de las Provincias
signatarias otorgar dentro de su territorio las concesiones refe-
ridas a abastecimiento de poblaciones, irrigacin, usos terapu-
ticos, usos industriales, etc. (clusula quinta), expresndose a
su vez que: Ninguna accin de la Autoridad Interjurisdiccional
podr perjudicar la integridad territorial de los Estados signata-
rios (clusula sexta).
g) Realizar investigaciones y relevamientos, ejecutar proyec-
tos y adquirir, construir, poner en funcionamiento y mantener
instalaciones para detectar y/o controlar la contaminacin en los
recursos hdricos de las cuencas. Con anloga fnalidad, propo-
ner a los Estados signatarios la adopcin de normas y acciones
tendientes a prevenir, evitar y corregir procesos contaminantes
del recurso; En caso de rebelda para adoptar medidas legales
tendientes al cese de la contaminacin, la Autoridad estar fa-
cultada para aplicar sanciones pecuniarias contra el Estado sig-
natario en cuya jurisdiccin se produzca;
h) La Autoridad se expedir sobre la conveniencia o no del
otorgamiento de concesiones y permisos para navegacin, ac-
tuando como organismo de informacin y representativo de la
regin ante el Estado nacional cuando este acte en uso de las
atribuciones conferidas por el art. 67 CN;
i) Establecer normas tcnicas que permitan fjar un sistema
para la determinacin de la lnea de ribera de los cursos de agua
de las cuencas;
j) Realizar los estudios e investigaciones necesarios, ten-
dientes a proponer las medidas atinentes a preservar las mrge-
nes de los ros de las cuencas, instando a los organismos locales
con jurisdiccin sobre el recurso, a tomar las medidas necesarias
conducentes;
k) Centralizar la informacin existente y futura en relacin
al recurso referida a datos meteorolgicos, hidrolgicos, hidro-
grfcos, hidromtricos, hidrogeolgicos o cualquier otro que fue-
ra necesario para cumplimentar el objeto propuesto;
l) Atesorar y proporcionar la informacin que sea requerida
por los organismos provinciales, interprovinciales y nacionales;
m) Administrar y disponer de los fondos provenientes de las
contribuciones que ingresen como recursos fnancieros; y
n) Proponer a las partes gravmenes y/o desgravaciones im-
positivas o de otra ndole.
El anlisis de las competencias referidas muestra que en
general la AIC acta como organismo consultivo de las partes
signatarias, recopilando y sistematizando informacin tcnica, y
emitiendo opiniones para ilustrar las acciones directas que de-
ben realizar los mismos Estados signatarios.
As, realiza estudios para la efciente regulacin y dis-
tribucin del ro (a), incluyendo ello el anlisis de las obras, su
3. Personalidad Jurdica
Limay, Neuqun y Negro presenta personalidad jurdica para el
cumplimiento de su objeto, y competencia para actuar en el m-
bito del Derecho pblico y privado (artculo tercero).
Al igual que otros organismos de cuenca conformados por
tratado interestadual a los que hemos referido, propiciamos la
consideracin de esta personalidad como propia de los sujetos
pblicos que corresponden al mbito interestadual y se rigen por
el Derecho intrafederal.
4. Atribuciones
Limay, Neuqun y Negro presenta diversas atribuciones que im-
portan en algunos casos un ejercicio policial colectivo sobre el
curso compartido, desplazando en mayor medida que en los otros
organismos de cuenca anteriormente analizados la actuacin di-
recta de las Provincias signatarias sobre el ro.
El artculo quinto del Estatuto enumera como atribuciones
del mismo:
a) Realizar estudios e investigaciones que evaluando el re-
curso en su integridad y respetando el principio del uso racional
y mltiple permita una efciente regulacin y adecuada distribu-
cin, que satisfaga los aprovechamientos regionales;
b) Establecer un programa de aprovechamiento y distribu-
cin del recurso hdrico disponible sometindolo para su aproba-
cin a las partes signatarias dando lugar a tratados adicionales;
c) Fiscalizar el cumplimiento por las partes signatarias del
rgimen convenido o a convenirse entre ellas;
d) Estudiar y analizar las obras, su funcionamiento y efec-
tos de los aprovechamientos que hubieren sido implementados
hasta el presente, sobre los ros de las cuencas, debiendo elevar
sus conclusiones a las partes signatarias;
e) Previo a la autorizacin para el emprendimiento de obras
hidroenergticas a instalarse en las cuencas, deber pronunciarse
al respecto, teniendo en cuenta el objeto fjado en este Estatuto;
f) Realizar estudio sobre los ecosistemas naturales o indu-
cidos comprendidos en la cuenca, evaluando y declarando el im-
pacto ambiental de los programas a ejecutar;
Pero adems de ello, debe atenderse que el requerimiento de
prevencin o recomposicin de los impactos ambientales que con-
creta el AIC, si bien no importa una exigencia instrumentalmen-
te acabada en cuanto slo propone las acciones respectivas,
no por ello resulta inefcaz, siendo sustancialmente obligatorio
para los Estados adoptar las medidas que discrecionalmente de-
cidan para brindar una solucin a lo solicitado por el organismo
de cuenca.
De este modo, aunque no resulte obligatorio a los Estados
adoptar la solucin propuesta por la AIC a los problemas ambien-
tales que se presentan, s es obligatorio para los mismos adoptar
alguna medida razonable y efcaz al respecto, pudiendo incluso el
organismo de cuenca aplicar sanciones ante el actuar omisivo en
la materia (g), generndose as una muy interesante regulacin
y gestin administrativa intrafederal de la instrumentacin de la
prevencin y recomposicin del dao ambiental que exige el art.
41 CN, y que es una de las obligaciones que surgen del Derecho
interestadual de aguas.
Adems de tal competencia en materia ambiental, tambin
corresponde a la AIC establecer normas tcnicas que permitan
fjar un sistema para la determinacin de la lnea de ribera de
los cursos de agua de las cuencas (i). Con ello, los Estados signa-
tarios han sometido el ejercicio de las actividades de deslinde del
dominio pblico que les corresponde a un eventual rgimen uni-
fcado de las metodologas tcnicas de tal labor de delimitacin
que puede decidir el organismo de cuenca.
Son rganos de la Autoridad Interjurisdiccional de las Cuen-
cas de los Ros Limay, Neuqun y Negro el Consejo de Gobierno,
el Comit Ejecutivo y el rgano de Control.
El Consejo de Gobierno es el rgano Superior del Ente y est
integrado en forma indelegable por el seor Ministro del Interior
de la Nacin y los seores Gobernadores de cada una de las Pro-
vincias signatarias. La integracin del Consejo es indelegable.
De acuerdo al artculo octavo del Estatuto, como rgano su-
perior del Ente dicho Consejo tiene amplias facultades de deci-
sin y es el encargado de fjar la accin y poltica general que se
deber seguir.
funcionamiento y efectos, remitiendo sus conclusiones a los Es-
tados signatarios
653
(d), debiendo pronunciarse antes de la rea-
lizacin de obras hidroenergticas (e). Los programa de aprove-
chamiento y distribucin del recurso hdrico deben ser aprobados
mediante tratados adicionales por las partes signatarias (b). Tam-
bin debe pronunciarse sobre los usos que puedan ser aprobados
por los Estados signatarios dentro de sus propias jurisdicciones
territoriales (h); realiza estudios sobre preservacin de mrgenes
y propone e insta a los Estados signatarios a adoptar las medidas
correspondientes (j); centraliza y proporciona informacin a los
Estados partes (k y l); e incluso propone la poltica fscal que lle-
ven los Estados parte en la materia (n).
La excepcin al rol referido resulta la materia propia de la
preservacin ambiental, donde su papel es mucho ms que el de
un mero informador, teniendo verdaderas atribuciones de con-
trol y resolucin sobre ciertos aspectos de esta materia concreta
en cuanto se afecte a las aguas compartidas.
As, la AIC no slo estudia los ecosistemas naturales o indu-
cidos comprendidos en la cuenca (f), y realizar investigaciones y
relevamientos, proyectos e instalaciones para detectar y/o con-
trolar la contaminacin en los recursos hdricos de las cuencas
(g), sino que adems es a quin corresponde emitir la declaracin
de impacto ambiental de los programas a ejecutar, proponiendo
a los Estados signatarios la adopcin de normas y acciones ten-
dientes para prevenir, evitar y corregir procesos contaminantes
del recurso (f y g). Es decir, que la AIC siempre acotada por su
objeto en relacin al recurso hdrico interjurisdiccional evala
ambientalmente los procesos antrpicos que en los Estados ribe-
reos pueden perjudicar el ambiente interjurisdiccionalmente, y
requiere las acciones correctivas del caso.
653
Sin perjuicio de ello, conforme el art. 32 del Estatuto (dentro de las
clusulas transitorias del mismo), hasta tanto se logre el acuerdo sobre afecta-
cin de aguas para los distintos usos, las partes signatarias pondrn a consi-
deracin de la Autoridad, los planes anuales que requieran de ellos u otorguen
concesiones con cualquier destino. Esta previsin tiene por objeto posibilitar
observaciones que pudieren merecer dichos planes por las partes signatarias.
Estas previsiones estatutarias, en nuestra opinin, se corresponden y regu-
lan con el principio de cooperacin mediante el deber de informacin que he-
mos desarrollado.
Nacin, designados por los respectivos Tribunales de Cuentas y/o
Contaduras segn corresponda legalmente.
Este rgano tiene a su cargo el control y fscalizacin poste-
rior de todos los actos de administracin y disposicin que realice
el Ente, aunque puede a pedido del Comit Ejecutivo pronunciar-
se sobre las consultas previas que se le efectan (artculo vig-
simo quinto). Se pronuncia necesariamente sobre la memoria y
balance anual del Ente, previo a su aprobacin por el Consejo de
Gobierno.
No se contempla un rgimen especfco de qurum y ma-
yoras para las decisiones del rgano de control, lo que permite
entender que su funcionamiento debe regirse por los principios
generales que rigen a los organismos colegiados; sin embargo, el
Estatuto aclara que el representante de la Nacin presenta doble
voto en caso de empate en las decisiones.
Esta conformacin institucional para el control, presenta
una solucin de tinte federal que, en nuestra opinin, satisface
con mayor plenitud el control de las fnanzas por parte de las
autoridades responsables de cada Estado signatario, esquema de
mayor conveniencia que otros existentes en la materia
654
.
Los recursos fnancieros de la Autoridad, segn el artculo
dcimonoveno, estarn integrados por:
a) Los fondos que expresamente destinen el Gobierno nacio-
nal y las Provincias;
b) Las contribuciones, crditos, donaciones
655
o legados de
entidades u organismos provinciales, nacionales, internaciona-
les, pblicos o privados, o de personas individuales, con la previa
aceptacin del Consejo de Gobierno;
c) El producido por la participacin en la explotacin de
obras construidas en la cuenca
656
;
654
Como es el caso del sistema de fscalizacin de la COREBE, donde se ha
encomendado a un rgano de control de uno de los Estados partes tal funcin.
655
Por acta-acuerdo del 26 de marzo de 1993, el Estado Nacional ha dona-
do al AIC un edifcio en la ciudad de Cipolletti, un sistema hidrometeorolgico
para evaluaciones hdricas y un laboratorio para evaluaciones ambientales.
656
A partir de 1993, el AIC result reforzado a travs del proceso de pri-
vatizacin de la gestin de obras hidroelctricas de la cuenca. Al prepararse los
Al efecto presenta las siguientes atribuciones:
a) Tomar las medidas conducentes al logro de los objetivos
defnidos en el art. 2;
b) Aprobar el presupuesto anual del Ente, su memoria y
balance;
c) Analizar y decidir con respecto a todos los planes de traba-
jo que le sean elevados por el Comit Ejecutivo;
d) Aprobar el Reglamento Interno; y
e) Aplicar las sanciones a los Estados signatarios en el supues-
to de omisin del deber de adoptar medidas de carcter ambiental.
El Consejo de Gobierno sesionar vlidamente con la totali-
dad de sus miembros, y sus decisiones se adoptarn por unani-
midad con la nica excepcin de las sanciones que deba aplicar
a alguno de los Estados signatarios, donde el Estado imputado
contar con voz, pero no tendr voto. La decisin en este ltimo
caso deber ser tomada por unanimidad de los restantes miem-
bros (artculo decimoprimero).
Por su parte, de acuerdo a los artculos duodcimo y siguien-
tes, el Comit Ejecutivo es el rgano encargado de la adminis-
tracin del Ente, y ejecutor de todo lo resuelto y programado por
el Consejo de Gobierno. Est integrado por un representante de
cada una de las Provincias y otro de la Nacin, y presenta las
siguientes funciones:
a) Cumplir y hacer cumplir las resoluciones del Consejo;
b) Adoptar las medidas necesarias para la Direccin y Admi-
nistracin del Ente;
c) Decidir las operaciones de crdito que fueren necesarias
para el desarrollo de las actividades del Ente y el cumplimiento
de sus objetivos, dentro del marco de lo aprobado por el Consejo de
Gobierno y hasta los montos por l autorizados;
d) Ejecutar los actos que importen disposiciones de bienes
del patrimonio autorizados por el Consejo de Gobierno;
e) Elaborar el proyecto de presupuesto para cada ejercicio, la
memoria, el balance anual, el plan de trabajo y elevar los mismos
al Consejo; entre otras. Dicho Comit sesiona con un qurum m-
nimo de tres representantes, y sus decisiones sern adoptadas
por mayora.
El rgano de control, conforme contempla la clusula vigsi-
mo cuarta del rgimen estatutario, est integrado por un repre-
sentante de cada una de las Provincias signatarias y uno por la
Gobierno establecer los aportes resultantes en proporcin al be-
nefcio o inters en los mismos.
7. Solucin de Controversias
De acuerdo al artculo vigsimo tercero del Estatuto, cual-
quier controversia que se suscite entre las partes con relacin
a las cuencas de los ros Limay, Neuqun y Negro, ser consi-
derada por la AIC a propuesta de cualquiera de ellas, debiendo
la AIC en un plazo de ciento veinte das intentar conciliar a las
mismas, sin perjuicio del derecho de cada una de ellas a accionar
legalmente si lo estiman pertinente.
Esto ltimo, importa la previsin que contiene en forma ex-
presa el art. 127 CN en relacin a la jurisdiccin dirimente que
ostenta la Corte Suprema de Justicia de la Nacin ante confictos
interprovinciales, lo que adems en concordante con la clusula
sptima del Tratado de 1985.
e) El rgimen del Ro Azul
La cuenca del ro Azul est localizada en el extremo noroeste
de la Provincia del Chubut y extremo suroeste de la Provincia de
Ro Negro. La ubicacin relativa de este curso de agua ha sido
ilustrada, para una mayor referenciacin, mediante su corres-
pondiente grafcacin en el punto 4 del Apndice cartogrfco que
infra integra este desarrollo.
El rea de las cuencas de los ros Quemquemtreu y Azul
totaliza unos 350 km
2
. Integra el sistema de la cuenca del ro
Puelo, cuyas nacientes se encuentran en territorio argentino y su
curso inferior en Chile, desaguando al Ocano Pacfco, por lo que
se trata tambin de una cuenca de recursos hdricos compartidos
internacionalmente.
En diciembre de 1997, las Provincias de Chubut y Ro Negro
suscribieron un Tratado
658
constituyendo la Autoridad de Cuen-
ca del Ro Azul (ACRA).
658
Ratifcado por ley 4364 de Chubut, y ley 3218 de Ro Negro.
d) La retribucin de servicios prestados por la Autoridad.
Sin embargo, conforme contempla la clusula vigsima del
Estatuto, los gastos de funcionamiento de la AIC y el programa
anual de realizaciones comunes, sern aportados el 50% (cin-
cuenta por ciento) por la Nacin
657
, y el resto en partes iguales
por las Provincias.
Con ello, existe un fomento econmico por parte del Gobier-
no nacional, quien asume un costo proporcionalmente mayor a
pesar de que el dominio con la salvedad del ya referido pronun-
ciamiento de la Corte con respecto al Parque Nacional es en
principio provincial, al igual que la generalidad de las competen-
cias involucradas.
Claro est que este rgimen promocional que involucra en-
tre otras la competencia presupuestaria del Congreso es cla-
ramente entendible desde la funcin que corresponde al Estado
nacional en relacin a la prosperidad del pas y el bienestar de
todas las Provincias, el que justamente contempla la instrumen-
tacin de recompensas de estmulo (art. 75 inc. 18 CN).
Por otra parte, el Estatuto contempla fuera de los gastos
ordinarios de funcionamiento de la AIC que cuando se trate de
gastos ocasionados por estudios u otras obras que interesen o
benefcien en forma principal a alguna de ellas, el Consejo de
contratos de concesin de los sistemas hidroelctricos nacionales existentes en
la cuenca, las provincias participaron en la elaboracin de las directrices pro-
pias de los sistemas de gestin del agua y proteccin ambiental que desarroll
la Secretara de Energa de la Nacin, reconocindose en el AIC las funciones
de autoridad de aplicacin contractual en materia hdrica y de proteccin am-
biental. En tales contratos concesionales del servicio de generacin hidroelc-
trica se estipul una contribucin a favor del AIC proporcional a la electricidad
producida; conf. POCHAT, Victor, River Basin Management in Argentina: An
Analysis of the Negro Basin, op. cit., pg. 224.
657
A travs de un acta-acuerdo celebrada entre el Estado Nacional y las
provincias de Neuqun, Ro Negro y Buenos Aires el 26 de marzo de 1993, la
Nacin destina el canon mensual del 1,5% correspondiente a las concesiones de
Hidroelctrica Alicur SA, Hidroelctrica El Chocn SA, Hidroelctrica Cerros
Colorados SA, Hidroelctrica Casa de Piedra SA, e Hidroelctrica Pichi Picun
Leufu SA, como aporte del Estado nacional a la AIC a partir del giro directo de
los concesionarios al ente referido, debiendo destinarse un tercio de tal aporte
a gastos de funcionamiento de la AIC y dos tercios a obras de sistematizacin y
defensa.
Pero tambin presenta algunas competencias genricas,
cuyo perfl difuso exigir una coordinacin entre las actuaciones
del ente en forma directa y su funcionamiento como instancia de
concertacin para el desarrollo de las polticas territoriales de
cada una de las Provincias que lo componen (d, e, f).
El tratado no estipula el Derecho aplicable, con lo que existe
un vaco en este sentido, salvable por la va reglamentaria in-
terna. Dentro de la doctrina, ha sido opinin que en estos casos
corresponde aplicar el Derecho del domicilio de la sede del orga-
nismo
659
.
Si bien el Tratado constitutivo de la ACRA no establece ex-
presamente su personalidad jurdica, la misma surge con clari-
dad de diversas clusulas.
La existencia de un presupuesto y patrimonio propio, o la
capacidad para asumir sus propias obligaciones transmisibles a
los Estados signatarios en caso de disolucin son ejemplos con-
cretos de ello.
Esta personalidad, de naturaleza interjurisdiccional, en la
medida que no existe disposicin al respecto, se corresponde al
mbito pblico propio de su origen y funcin administrativa.
4. Atribuciones. rganos y funciones
Los rganos de la ACRA, son el Consejo de Gobierno y el
Comit Ejecutivo (clusula cuarta).
El Consejo de Gobierno es el rgano Superior del ente y est
integrado por el Superintendente General del Departamento Pro-
vincial de Aguas de Ro Negro y por el Presidente de la Corpora-
cin de Fomento de Chubut, adoptando sus decisiones por unani-
midad. Con amplias facultades de decisin, fja la accin y poltica
general del ente. Al efecto puede tomar las medidas conducentes
al logro de los objetivos del ente; aprobar el presupuesto anual,
659
LPEZ, Joaqun, La ley aplicable, op. cit., pg. 180.
II) La Autoridad de Cuenca del Ro Azul (ACRA)
1. Objeto
De acuerdo al convenio de creacin de la ACRA, su objetivo
es el de ejecutar el estudio para el ordenamiento y desarrollo de la
cuenca hidrogrfca del ro Azul, as como la ejecucin de las obras
hidrulicas que recomendaran tales estudios (clusulas primera y
tercera), establecindose para ello un plazo de veinte aos, o me-
nor en caso de que se rescindiera el acuerdo, momento en que las
responsabilidades y obligaciones del ente con terceros son asumi-
das por los Estados signatarios (clusula decimocuarta).
Los objetivos a alcanzar por la ACRA incluyen:
a) coordinar y poner en ejecucin un sistema integral de in-
formacin hidrometeorolgica;
b) Relevar los aprovechamientos hdricos existentes y fac-
tibles, las condiciones de operacin y su relacin con otros usos
posibles de la cuenca;
c) Estabilizar los cauces y mrgenes fuviales;
d) Normalizar el uso de las tierras ribereas y la explotacin
de los recursos que pueda alterar el control del escurrimiento
fuvial;
e) Prevenir las posibilidades de contaminacin de las aguas;
f) Mantener el equilibrio ecolgico en la regin;
g) Estudiar proyectos de infraestructura hidrulica para la
regulacin de la cuenca;
h) Evaluar las pautas y fundamentos para la asignacin de
cupos de agua a cada jurisdiccin provincial (clusula segunda).
Con ello, en relacin a la utilizacin equitativa del agua el
Tratado es programtico en cuanto no procura una regulacin
concreta de los usos de las aguas compartidas, la que deber en
su caso ser objeto de un futuro acuerdo especfco, pero genera la
base para arribar a la misma mediante el impulso de acciones
de recoleccin de informacin y estudios de fundamentacin de
asignacin (a, b y h).
En cambio, resulta con un objeto concreto que lo habilita
a actuar de manera especfca en la realizacin de trabajos de
utilidad comn, ya sea en relacin a las labores de recopilacin
de informacin que referimos en el prrafo anterior (a, b) y en la
realizacin de obras sobre el curso y sus mrgenes (c), debiendo
el Consejo de Gobierno decidir los planes de trabajo respectivo.
Esta cuenca se caracteriza por su marcado desequilibrio
ambiental de larga data
660
, habindose observado en los anlisis
ofciales la inefcacia pblica que exista ante la falta de confor-
macin de una autoridad interjurisdiccional autrquica y funcio-
nalmente independiente
661
.
La actual regulacin convencional interjurisdiccional, se
generar en el contexto de un pronunciamiento judicial
662
que
660
Destaca como antecedente, dando un claro ejemplo del tiempo al que
se remonta el conficto ambiental del Riachuelo, el asunto Podest, en el que la
Corte entendi durante el siglo XIX sobre la legalidad de la revocacin de autori-
zaciones de funcionamiento a establecimientos industriales que contaminaban
tal curso: El decreto de 14 de febrero de 1871, del Gobierno de Buenos Aires y
la ley de esa provincia de 6 de septiembre del mismo ao, retirando a los salade-
ros establecidos en Barracas, la autorizacin para continuar en ese punto, por
exigirlo as la salud pblica, no son contrarios a la Constitucin, ni atacan el
derecho de propiedad. Segn la Constitucin, la propiedad y el ejercicio de una
industria lcita estn sujetos a las leyes que reglamenten su ejercicio, y segn el
Cd. Civ. la propiedad est sujeta a las restricciones y limitaciones exigidas por
el inters pblico privado, correspondiendo establecer las primeras al derecho
administrativo solamente. [] Nadie puede tener un derecho adquirido de com-
prometer la salud pblica con el uso que haga de su propiedad, y especialmente
con el ejercicio de una profesin o industria. [] La autorizacin de un estable-
cimiento industrial esta siempre fundada en la presuncin de su inocuidad, y
no obliga al gobierno que la concedi, cuando esa presuncin ha sido destruida
por los hechos. [] El permiso se concede bajo la condicin implcita de no ser
nocivo a los intereses generales de la comunidad, sin que nadie pueda alegar
un derecho adquirido de comprometer la salud pblica y esparcir en la vecin-
dad la muerte y el duelo con el uso que haga de su propiedad, y especialmente
con el ejercicio de una profesin o industria; conf. Corte Suprema de Justicia
de la Nacin, in re Podest y otros c/ Provincia de Buenos Aires (1887), Fallos
31:273. Por su parte, Daniel Alberto SABSAY (La Corte Suprema de Justicia de
la Nacin y la sustentabilidad de la Cuenca Matanza-Riachuelo, Revista La
Ley, T. 2006-D, pg. 280) destaca que la cuestin del Riachuelo aparece como
preocupacin desde los inicios de la historia argentina, citando que en 1811
la Primera Junta de gobierno dict una resolucin en la que se manifestaba
en contra de ciertas actividades lesivas para la salud pblica vinculadas a tal
cauce, recordando adems que en 1822 las autoridades dispusieron expulsar
de la ciudad a los saladeros y depsitos de cuero y fundiciones de velas, los que
fueron ubicados al otro lado del Riachuelo.
661
DEFENSOR DEL PUEBLO DE LA NACIN, Informe Especial sobre la Cuenca
Matanza-Riachuelo, 2003, disponible en http://www.defensor.gov.ar/informes/
riachuelo.pdf (Consulta: 18 de noviembre de 2008).
662
Corte Suprema de Justicia de la Nacin, in re Mendoza, Beatriz S. y
otros c. Estado Nacional y otros (2006), Fallos 329:2316. En este conficto, los
su memoria y balance; decidir los planes de trabajo que eleve el
Comit Ejecutivo; y aprobar el Reglamento Interno (clusula sp-
tima).
El Comit Ejecutivo es el rgano encargado de la Adminis-
tracin la ACRA, y ejecutor de todo lo resuelto por el Consejo
de Gobierno (clusulas octava y novena). Est integrado por un
representante de cada organismo, un representante por el Mu-
nicipio de El Bolsn (Ro Negro) y un representante por el Muni-
cipio de Lago Puelo (Chubut). Tiene las funciones de cumplir y
hacer cumplir las resoluciones del Consejo de Gobierno; adoptar
las medidas de Direccin y Administracin del ACRA; elaborar
el proyecto de presupuesto para cada ejercicio, la memoria, el
balance anual, el plan de trabajos y elevar los mismos al Consejo
de Gobierno; proponer medidas al Consejo de Gobierno (clusula
dcima).
En funcin del presupuesto y plan de trabajo anual se es-
tablece un calendario de aportes para las jurisdicciones intervi-
nientes, defnindose entonces los porcentajes de participacin
de cada una de ellas (clusula decimotercera).
f) El rgimen del ro Matanza-Riachuelo
El sistema Matanza-Riachuelo, llamado Riachuelo en su
desembocadura y ro Matanza en la mayor parte de su desarrollo,
nace en el noreste de la Provincia de Buenos Aires, constituye el
lmite sur de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires y desemboca
en el Ro de la Plata. Su cuenca tiene una longitud de alrededor
de 60 Km y una direccin general sudoeste-noreste, con un ancho
medio de 35 Km, cubriendo una superfcie de 2200 Km
2
, donde
viven alrededor de 3.500.000 personas; comprende parte de la
Ciudad de Buenos Aires y 15 municipios bonaerenses.
nacional y los ribereos Provincia de Buenos Aires y Ciudad
Autnoma de Buenos Aires suscribieron un acuerdo el 28 de
agosto de 2006, donde adoptaron como metodologa de conforma-
cin de un ente interjurisdiccional el dictado de una norma nacio-
nal y la posterior adhesin de las jurisdicciones locales
664
. Sobre
la base de este acuerdo, por ley 26.168, del 15 de noviembre de
2006, el Congreso Nacional dispuso la creacin de una autoridad
de cuenca para el caso, invitando a adherir a las jurisdicciones
locales (art. 14), constituyendo en consecuencia esta norma una
ley-convenio que integra el texto base del acuerdo interjuris-
diccional.
Debe tenerse presente que siendo el Congreso incompetente
en la materia, la efcacia normativa de esta disposicin se confor-
ma a raz de la adhesin de las jurisdicciones competentes, lo que
ha ocurrido con las leyes 13.642 de la Provincia de Buenos Aires y
2217 de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Es ese el momen-
to en que sobre el texto de la ley 26.168 se conforma un acuerdo
de voluntades equivalente a un tratado, y consiguientemente se
conforma jurdicamente la autoridad interjurisdiccional
665
.
II) La Autoridad de Cuenca Matanza-Riachuelo (ACUMAR)
1. Objeto
La ACUMAR tiene por objeto la regulacin, control y fomen-
to de las actividades industriales, la prestacin de servicios p-
blicos y cualquier otra actividad con incidencia ambiental en la
cuenca, pudiendo intervenir administrativamente en materia de
664
Conforme relatan Lelia Noseda DEVIA y Paula Sibileua AGNS (Algu-
nas Refexiones en torno al caso Matanza-Riachuelo, Revista La Ley, T. 2006-
F, pg. 353), el 5 de setiembre de 2006 la autoridad ambiental nacional, por s
y en representacin de las autoridades de la Provincia de Buenos Aires y de la
Ciudad Autnoma de Buenos Aires, present ante la Corte Suprema de Justi-
cia de la Nacin el plan ambiental ordenado en la causa Mendoza. Dentro de
los aspectos institucionales de dicho plan se contemplaba que para superar los
problemas causados por la superposicin de competencias se conformara una
Autoridad Unifcada de Cuenca.
665
El art. 15.a del Convenio de Viena de 1969 contempla la adhesin como
un mtodo para brindar el consentimiento estadual a un tratado. Sobre el rgi-
men de celebracin de tratados interprovinciales, referimos supra.
sin lugar a dudas proporcion el sustrato poltico e institucional
necesario para motivar la actuacin pblica coordinada
663
, favo-
reciendo estas circunstancias el proceso de negociacin y acuer-
do intrafederal. El proceso que provoc dicho pronunciamiento,
aportar otros elementos propios del rgimen del ro Matanza-
Riachuelo, los que analizaremos en el Captulo V como parte del
Derecho judicial en materia de ros interprovinciales.
Luego de diversos proyectos de tratados tendientes a confor-
mar una autoridad interjurisdiccional para la cuenca, el Estado
actores impulsaban la pretensin de condena a dar trmino y recomponer el
estado ambiental del Riachuelo, demandando por tal obligacin al Estado na-
cional, a la Provincia de Buenos Aires, a la Ciudad Autnoma de Buenos Aires
y a 44 empresas que desarrollan su actividad en las adyacencias de la Cuenca
Matanza-Riachuelo. La responsabilidad de la autoridad nacional se acusaba
en base a las competencias de regulacin y control sobre las vas navegables e
interjurisdiccionales que corresponden en razn del art. 75 incs. 10 y 13 CN; la
propia de las autoridades locales en razn del dominio originario y competen-
cias ambientales que a las mismas corresponden. La Corte, con fundamento en
el art. 41 CN y las normas que lo desarrollan, argumenta hacer uso de las fa-
cultades ordenatorias e instructorias que le atribuye el art. 32 de la ley 25.675,
y a efectos de superar la falta de informacin sufciente para resolver la causa
dispone entre otras medidas requerir al Estado nacional, a la Provincia de
Buenos Aires, a la Ciudad de Buenos Aires y al COFEMA un plan que integre
a los distintos niveles de gobierno en todas sus decisiones y actividades de ca-
rcter ambiental que asegure los principios y objetivos de poltica ambiental
dispuestos en la ley 25.675, as como el ordenamiento ambiental del territorio,
el control de las actividades antrpicas, el estudio del impacto ambiental de
las empresas demandadas, y programas de educacin e informacin ambiental.
Con posterioridad a este pronunciamiento, se dictar la ley 26.168, base de
creacin de la ACUMAR.
663
En este sentido, ha sido una crtica doctrinal a este proceso la pasivi-
dad de las autoridades administrativas y polticas en la materia, observndose
la actuacin del Poder Judicial como una expresin del llamado activismo ju-
dicial, en el que los jueces instan e incluso se arrogan facultades que natural-
mente deberan ser propias de los otros poderes. En este sentido, BARBERI, Gala,
El activismo judicial tuvo que enfrentar, una vez ms, a la disfuncionalidad
administrativa, Revista La Ley, T. 2006-E, pg. 316. Igualmente, en relacin
a la sentencia defnitiva de la referida causa Mendoza (2008) que analizare-
mos en el Captulo V con mayor detenimiento, Juan Vicente SOL (La Corte
Suprema y el Riachuelo, Revista La Ley, T. 2008-E, pg. 117) se preguntar:
Por qu una cuestin que debera estar dentro de las funciones del Congreso
o de la administracin debi ser resuelta por un tribunal? En principio por la
inaccin gubernamental frente a un problema de gran complejidad, como es el
de la contaminacin masiva interjurisdiccional.
Sin embargo, este esquema general debe particularizarse en
el marco de las consecuencias de la causa Mendoza
667
, cuyos as-
pectos trascendentes analizaremos con detalle en el Captulo V.
En este proceso la Corte Suprema estableci un esquema proce-
dimental ad hoc para todo aspecto que implique la revisin de las
decisiones administrativas que adopte el organismo de cuenca
en ejecucin de la sentencia de recomposicin ambiental emitida
por dicho Tribunal. En tal concepto, resolvi (disposicin 7 de
dicho pronunciamiento) atribuir competencia al Juzgado Federal
de 1 Instancia de Quilmes para conocer en la revisin de las de-
cisiones fnales tomadas por la autoridad de cuenca
668
.
En el Considerando 21, la Corte fundamenta tal resolutivo
sosteniendo que adems de actuar como rgano de ejecucin, el
referido Tribunal inferior: [] tomar intervencin en la revi-
sin judicial que se promueva impugnando las decisiones de la
autoridad de cuenca (arts. 18 y 109, CN), competencia que ser
de carcter exclusiva pues de este modo se procura asegurar la
uniformidad y consistencia en la interpretacin de las cuestiones
estructura Organizativa del organismo; por Resolucin 248/2010 de ACUMAR
y sus modifcatorias, se ha aprobado el Reglamento de Procedimientos para la
Contratacin de Bienes, Obras y Servicios de la Autoridad de Cuenca Matanza
Riachuelo; por Resolucin 918/12 se aprueba el Reglamento de Regulacin del
Servicio de Transporte de Lquidos Cloacales Domiciliarios.
667
Corte Suprema de Justicia de la Nacin in re Mendoza, Beatriz S. y
otros c. Estado Nacional y otros (2008), Fallos 331:1622.
668
Posteriormente, mediante su resolutivo del 6 de noviembre de 2012, y
atendiendo el contenido y conclusiones de un informe de la Auditora General
de la Nacin, la Corte dispuso apartar al responsable del Juzgado Federal de
Quilmes del conocimiento de todas las causas en las que actuava en cumpli-
miento de la competencia dispuesta en la sentencia del 8 de julio de 2008 y
suspender el trmite en tales actuaciones, remitinedo los antecedentes del caso
al Consejo de la Magistratura y a la justicia penal a efectos de desentraar las
eventuales responsabilidades del referido magistrado o de otros involucrados.
Por resolutivo del 19 de diciembre de 2012, luego de constatar los progresos
alcanzados y considerando la complejidad de la problemtica en curso, la Corte
dispuso la divisin transitoria de la competencia de ejecucin de la sentencia
entre dos magistrados, encomendando el control de los aspectos referidos al
plan de obras de agua potable y cloaca y al tratamiento de basura al Juzgado
Nacional en lo Criminal y Correccional Federal n 12; y todas las restantes
competencias al Juzgado Federal en lo Criminal y Correccional n 2 de Morn.
De igual manera, en este segundo resolutivo la Corte reajust las prioridades
de los objetivos y acciones de ejecucin de sentencia.
prevencin, saneamiento, recomposicin y utilizacin racional de
los recursos naturales (art. 5, ley 26.168).
Si bien el contexto litigioso que hemos referido en el momen-
to de la constitucin de la ACUMAR ha incidido indudablemen-
te en los marcados contenidos ambientales de su objeto mucho
ms extensos y precisos que en los dems organismos que hemos
analizados, puede apreciarse que el organismo de cuenca no re-
sulta limitado exclusivamente a las acciones que se correspon-
den con el proceso judicial de recomposicin que referimos, sino
que se extiende a un sistema general y permanente de gestin
de la cuenca en las materias competenciales que contempla el
Tratado constitutivo.
Como ya hemos referido, el Derecho aplicable al funciona-
miento de un ente interjurisdiccional no se corresponde necesa-
riamente al Derecho interno de ninguna de las partes signata-
rias, sino que es el Derecho intrafederal el que lo rige, y por ello
las normas convencionales son las que han de establecer la nor-
mativa aplicable.
En el caso de la ACUMAR, la ley 26.168 especifca distintos
regmenes dentro del Derecho aplicable a su actuacin. As, el r-
gimen de compras y contrataciones se regir por los mecanismos
previstos en el decreto nacional 1023/2001 (art. 10), y mientras
no se dicte un procedimiento especfco es de aplicacin la Ley
Nacional de Procedimientos Administrativos, siendo aplicable
expresamente la va del recurso de alzada prevista en el orden
nacional por el art. 94 del Reglamento de Procedimientos Admi-
nistrativos aprobado por decreto 1759-172 (art. 9), aspecto suma-
mente cuestionable en mrito a la naturaleza interjurisdiccional
de la autoridad de cuenca, en cuanto desequilibra las relaciones
entre las partes del acuerdo. Finalmente, la misma norma dis-
pone que la ACUMAR dictar sus reglamentos de organizacin
interna y de operacin (art. 2)
666
.
666
Diversas normas reglamentarias han sido dictadas por ACUMAR.
Entre otras, por Resolucin 5/2009 de ACUMAR, actualizada mediante Reso-
lucin 2/2013, se ha dispuesto un Reglamento de Procedimiento Administrati-
vo y Recursivo Judicial; por Resolucin 662/2012 de ACUMAR, y sus diversas
modifcatorias, se ha aprobado el ltimo Reglamento de Organizacin Interna y
4. Atribuciones
En particular, la Autoridad est facultada para:
a) Unifcar el rgimen aplicable en materia de vertidos de
efuentes a cuerpos receptores de agua y emisiones gaseosas;
b) Planifcar el ordenamiento ambiental del territorio afec-
tado a la cuenca;
c) Establecer y percibir tasas por servicios prestados;
d) Ejecutar el Plan Integral de Control de la Contaminacin
y Recomposicin Ambiental;
e) Disponer medidas preventivas cuando tome conocimiento
de una situacin de peligro para el ambiente o la integridad fsica
de los habitantes en el mbito de la cuenca.
Las facultades, poderes y competencias de la ACUMAR en
materia ambiental prevalecen sobre cualquier otra concurrente
en el mbito de la cuenca, debiendo establecerse su articulacin
y armonizacin con las competencias locales (art. 6).
La ACUMAR est compuesta por un Consejo Directivo for-
mado por 4 representantes de la Nacin, 2 representantes de
la Provincia de Buenos Aires y 2 representantes de la Ciudad
Autnoma de Buenos Aires (art. 2 ley 26.168 y Resolucin 5/07
ACUMAR), el que es su rgano superior, con facultad de decisin
para fjar la poltica general y la accin que sta debe seguir. Se-
siona con el qurum de la mayora de sus miembros, salvo casos
de urgencia en los que puede sesionar con la participacin de al
menos 1 miembro de cada jurisdiccin junto con el Presidente.
Sus decisiones se adoptan por mayora simple, y en caso de em-
pate se concede doble voto al representante de la jurisdiccin
donde se aplicar la medida, o en caso de que la medida sea in-
terjurisdiccional el doble voto corresponde al Presidente.
en que la Nacin es un socio ms junto a las Provincias, en principio no corres-
ponde que aquella unilateralmente establezca regmenes jurdicos ni realice
controles como poder superior. En igual sentido, sostiene que no siendo admi-
tible el recurso jerarquico contra los actos de una Provincia ante el Poder Eje-
cutivo Nacional, parece razonable extender idntica solucin a los actos de las
regiones creadas convencionalmente por las Provincias (Despues de la reforma
del Estado, op. cit., pg. X-25).
que se susciten, en vez de librarla a criterios heterogneos o an
contradictorios que podran resultar de decisiones de distintos
jueces de 1 instancia, frustrando as la ms conveniente ejecu-
cin de la sentencia y estimulando una mayor litigiosidad que
podra paralizar las actuaciones en la agencia administrativa
interviniente
669
.
La ACUMAR es un ente de Derecho pblico interjurisdiccio-
nal, con lo que es clara su personalidad jurdica en el marco de
sus competencias, con las consecuencias que hemos analizado en
los anteriores casos. El inicio de su conformacin a partir de una
norma nacional, e incluso el control de legalidad que en princi-
pios puede efectuar la autoridad nacional mediante el recurso de
alzada tal cual hemos cuestionado conceptualmente al analizar
el Derecho aplicable, no desnaturaliza el carcter interjuris-
diccional en la medida en que ese rgimen ha sido consolidado
exclusivamente con las normas de adhesin de las jurisdicciones
locales
670
.
669
Adems, a continuacin la Corte tambin expresar que: [] frente a
las ingentes atribuciones que a dicha agencia le reconocen los textos normati-
vos en vigencia y este pronunciamiento, es conveniente concentrar en un nico
tribunal la competencia para llevar a cabo, agotada dicha instancia adminis-
trativa, la revisin judicial amplia y sufciente que corresponde por mandato
superior en un estado constitucional de derecho []. Frente a estas situaciones,
el seor juez federal interviniente deber realizar, [] un escrutinio verda-
deramente sufciente, permitiendo una revisin plena de las cuestiones con-
trovertidas en el marco de un trmite bilateral, que concilie aquel estndar
constitucional con la rigurosa celeridad que debe imperar en la resolucin de
estos confictos. Por otra parte y a fn de poner en claro las reglas procesales,
corresponde declinar la intervencin de toda otra sede, de manera que las de-
cisiones fnales que tomare el magistrado cuya intervencin se ha ordenado
sern consideradas como dictadas por el superior tribunal de la causa a fn
de permitir su impugnacin por ante esta Corte, de verifcarse todos los otros
recaudos que condicionan su admisibilidad, en la instancia del art. 14 de la ley
48, sustrayendo as de toda actuacin a cualquier tribunal intermedio. El tri-
bunal delegado tendr tambin las facultades necesarias para fjar el valor de
las multas diarias derivadas del incumplimiento de los plazos, con la sufciente
entidad como para que tengan valor disuasivo de las conductas reticentes.
670
Agustn GORDILLO (Tratado de Derecho Administrativo, T. 4.2, Macchi,
Buenos Aires, 1982, pg. XI-38) observa que en el caso de entes interestaduales
especfco de la asignacin de fondos y de ejecucin presupuesta-
ria de todo lo relacionado con el Plan Integral de Saneamiento.
Fundamentando esta decisin en el considerando 18 de la sen-
tencia, y ms all de lo dispuesto en la ley 26.168 y de las atribu-
ciones que en cada una de las jurisdicciones correspondientes
establecen las normas constitucionales e infraconstitucionales de
aplicacin, la misma Corte Suprema considera la trascendencia
de alto signifcado institucional que importa la transparencia en
el manejo patrimonial de la cosa pblica, entendiendo en con-
secuencia necesario sindicar una autoridad responsable de esa
importante misin
672
.
CATALANO
673
entiende que esta disposicin refuerza los siste-
mas de control de cumplimiento de sentencia, aspecto propio de
la efcacia y efciencia del pronunciamiento judicial que analiza-
remos con mayor detalle en el Captulo V.
El rgimen econmico-fnanciero de la ACUMAR est con-
formado a partir de la creacin de un Fondo de Compensacin
Ambiental
674
destinado prioritariamente a la proteccin de los
672
Entrando en una faceta instrumental de tal decisin, la Corte tambin
sealara en el Considerando 18 que para facilitar el control pblico de los fon-
dos, la Autoridad de Cuenca deber asignar un cdigo de identifcacin de las
partidas presupuestarias que tengan relacin con la ejecucin del programa.
Sin perjuicio de lo expresado, faculta al el juez encargado de la ejecucin para
presentar todos los cuestionamientos relativos al control presupuestario y a su
ejecucin, los que debern ser detallados y circunstanciadamente respondidos
por la Autoridad de Cuenca.
673
CATALANO, Mariana, El fallo Mendoza, Revista La Ley, 22 de agosto
de 2008, pg. 11.
674
Este tipo de fondo es una institucin regulada por los arts. 28 y 34 de la
ley 25.675, debiendo estar: destinado a garantizar la calidad ambiental, la
prevencin y mitigacin de efectos nocivos o peligrosos sobre el ambiente,
la atencin de emergencias ambientales; asimismo, a la proteccin, preserva-
cin, conservacin o compensacin de los sistemas ecolgicos y el ambiente.
Las autoridades podrn determinar que dicho fondo contribuya a sustentar los
costos de las acciones de restauracin que puedan minimizar el dao generado.
La integracin, composicin, administracin y destino de dicho fondo sern tra-
tados por ley especial. La ley 25.675 asegura que la indemnizacin sustitutiva
por dao ambiental no recomponible que determine la justicia ordinaria inter-
viniente debe integrar este fondo.
La Presidencia corresponde a la autoridad nacional, y est
facultada para:
a) Intervenir en procedimientos de habilitacin, de auditora
ambiental, de evaluacin de impacto ambiental, y sancionatorios;
b) Intimar a comparecer con carcter urgente a todos los su-
jetos relacionados con los posibles daos identifcados;
c) Auditar instalaciones;
d) Exigir la realizacin, actualizacin o profundizacin de
evaluaciones de impacto y auditora ambiental conforme la nor-
mativa aplicable;
e) Imponer regmenes de monitoreo especfcos;
f) Formular apercibimientos;
g) Instar al ejercicio de competencias sancionatorias en el
mbito de la Administracin;
h) Decomisar bienes;
i) Ordenar la cesacin de actividades daosas para el am-
biente o las personas;
j) Disponer la clausura preventiva de establecimientos o ins-
talaciones de cualquier tipo.
Tambin la ley en sus arts. 3 y 4 conforma dos organismos
consuntivos: el Consejo Municipal integrado por un representan-
te de cada Municipio de las jurisdicciones comprendidas, cuyo
objeto ser el de cooperar, asistir y asesorar al Ente; y la Comi-
sin de Participacin Social, integrada por representantes de las
organizaciones con intereses en el rea.
Es destacable entonces que este ente interjurisdiccional,
adems de sumar estamentos participativos que no se han ob-
servado en los casos previamente analizados, asume funciones
administrativas de trascendencia dentro de los territorios de las
partes signatarias.
Por otra parte, si bien el rgimen inicial que confgura a la
ACUMAR no contempla un organismo de control especfco, de-
bemos observar que en relacin a la ejecucin de las medidas de
recomposicin ambiental de la cuenca ordenadas en la ya referi-
da causa Mendoza la Corte Suprema de la Nacin ha impuesto
un mecanismo de control fnanciero.
En este sentido, en la disposicin cuarta del fallo
671
se re-
suelve que la Auditora General de la Nacin realizar el control
671
otros c. Estado Nacional y otros (2008), Fallos 331:1622.
Estados federales similares a Argentina, resaltando la experien-
cia norteamericana, alemana, suiza e hind en la materia.
En este esquema, adems de diversas referencias a la di-
versidad de convenios existentes, sobre el caso argentino hemos
analizado el rgimen convencional que se ha generado sobre los
ros Colorado, Bermejo, Negro, Neuqun, Limay, Azul y Matan-
za-Riachuelo, permitiendo de este modo considerar el contenido
de tales pactos y el desarrollo evolutivo que han presentado en
los distintos tpicos que abordan.
Estos elementos, por dems importantes, implican la consu-
macin de la afectio pactorum de los Estados federados en la re-
ferida materia, con el importante valor casustico que ello supone
para un anlisis de parmetros generales.
Sobre esta base, podemos observar que los principios jurdi-
cos que conforme analizamos en el Captulo II integran el De-
recho interestadual de aguas se encuentran presentes en el
Derecho de los tratados sobre ros interprovinciales compartidos
en Argentina, siendo consecuentemente parte del contenido del
Derecho intrafederal en materia de cursos de agua compartidos.
En este sentido, la obligacin de cooperar y negociar es algo
inmanente a la idea de tratado interprovincial. El acuerdo de
voluntades que importa el mismo concluye un proceso de nego-
ciacin, e implica una interaccin estadual que conlleva la accin
coordinada propia de la cooperacin. Con ello, la existencia de
un sistema constitucional que regula la posibilidad de acuerdos
interprovinciales, de por s implica el sustrato procedimental ne-
cesario para sustanciar las referidas obligaciones de cooperacin
y negociacin, y el reconocimiento positivo del referido principio
jurdico que impone la obligacin de negociar y cooperar.
Dentro de la casustica analizada, el proceso de celebracin
del Tratado del ro Colorado es quizs un claro ejemplo de la prc-
tica negocial existente entre las Provincias argentinas en torno a
los cursos de agua que comparten; no slo se realiz un constante
proceso negocial a travs de las Conferencias de Gobernadores de
las Provincias ribereas, sino que incluso se conform una Comi-
sin interprovincial a efectos de asegurar el desarrollo negocial.
En este sentido, hemos referido la constante prctica de
generar mbitos constantes o estables de negociacin y coope-
racin entre las Provincias ribereas. Los comits o comisiones
interprovinciales generados como estructuras permanentes para
derechos humanos y a la prevencin, mitigacin y recomposicin
de los daos ambientales (art. 9). Este Fondo, en el caso concreto,
est integrado por:
a) Las asignaciones presupuestarias nacionales;
b) Los fondos recaudados en concepto de multas, tasas y tri-
butos que establezcan las normas;
c) Las indemnizaciones de recomposicin fjadas en sede ju-
dicial;
d) Los subsidios, donaciones o legados;
e) Otros recursos que le asigne el Estado nacional, la Pro-
vincia de Buenos Aires y el Gobierno de la Ciudad Autnoma de
Buenos Aires; Crditos internacionales.
Patrimonialmente, la ley 26168 transfere a la Autoridad de
Cuenca las partidas presupuestarias, bienes muebles y dems
patrimonio perteneciente al Comit Ejecutor del Plan de Gestin
Ambiental y de Manejo de la Cuenca Hdrica Matanza Riachuelo
creado por decreto nacional 482/95 (art. 11)
675
.
V. RECAPITULACIN REFLEXIVA
En el presente Captulo hemos observado el rgimen pro-
pio del Derecho de los tratados en los sistemas federales, con
especial consideracin del rgimen constitucional argentino en
la materia.
En tal concepto hemos atendido a los mecanismos jurdicos
que rigen la celebracin y vida de los tratados entre Provincias,
atendiendo sobre tal basamento la realidad convencional que se
corresponde con la experiencia argentina.
Concordantemente, como un anlisis general a efectos de
la consideracin ulterior de los principios propios del Derecho
intrafederal sobre cursos de aguas compartidos, en el Captulo
II pudimos observar que dicha realidad es una constante en los
675
Lilian DEL CASTILLO (Legal and Institutional Frameworks for Water
Quality Management in Argentina, en BISWAS, Asit K., TORTAJADA, Cecilia, BRA-
GA, Benedito y RODRGUEZ, Diego (eds.), Water Quality Management in the Ame-
ricas, Springer, Berln, 2006, pg. 216) observa que este Comit fue solventado
fnancieramente mediante un aporte de USD 250 millones provenientes del
Banco Interamericano de Desarrollo, as como por proyecto de cooperacin de
la Agencia Japonesa de Cooperacin Internacional y del Instituto Nacional del
Agua para desarrollar un laboratorio qumico donado por aquella.
de los cursos de agua que compatibilizan el inters de los distin-
tos Estados ribereos, tal como se aprecia en el Programa nico
aprobado por el Tratado sobre el ro Colorado de 1976, o en el
Tratado de distribucin de caudales del ro Bermejo de 1982.
De igual manera, los acuerdos que no establecen en forma
instrumental una equidad razonable en el uso entre los ribereos,
aseguran los mecanismos institucionales y procedimientos nece-
sarios para desarrollarla. As, el Tratado de los ros Negro, Limay
y Neuqun de 1985 faculta a la AIC a establecer un programa
de distribucin del recurso hdrico que debe ser aprobado por los
Estados ribereos. Y el Tratado que hemos analizado sobre el ro
Azul faculta a la autoridad de cuenca a evaluar las pautas y fun-
damentos para la asignacin de cupos de agua entre los ribereos.
E incluso, el Tratado de creacin de la ACUMAR, al otorgar
a la misma la facultad de unifcar el rgimen aplicable en mate-
ria de vertido de efuentes a los cuerpos hdricos de la cuenca, no
hace ms que asegurar la razonabilidad del uso del curso com-
partido desde la perspectiva de su preservacin, lo que impli-
ca una manifestacin de la correlacin entre el principio del uso
equitativo y razonable y el principio de conservacin y preserva-
cin del curso de agua, aspecto que analizamos en el Captulo II.
La obligacin de proteger y conservar los cursos de agua
tampoco es extraa a la prctica convencional que analizamos en
este Captulo, teniendo distintas exteriorizaciones que resultan
concordantes con la obligacin constitucional que las autoridades
provinciales revisten en la materia por disposicin expresa del
art. 41 CN.
De este modo, las estructuras interprovinciales desarrolladas
para la cooperacin en torno a un curso de agua pueden prever
acciones en la materia. Este es el caso, entre otros, de la Comisin
Interprovincial del Atuel Inferior desarrollada a partir del Pro-
tocolo de Entendimiento de 1989 suscripto entre Mendoza y La
Pampa donde las partes contemplan acciones de recuperacin y
proteccin del sistema ecolgico, entre ellas el aumento de la ofer-
ta hdrica a efectos de satisfacer aspectos ecolgicos del curso, de
la ACRA cuyas funciones contemplan la prevencin de la con-
taminacin de las aguas, la estabilizacin de cauces y mrgenes
fuviales, el mantenimiento del equilibrio ecolgico en la regin,
entre otras funciones, o de la AIC cuyo objeto le impone enten-
der en todo lo relativo a la preservacin de los cursos de agua.
coordinar polticas o acciones de cooperacin y asesoramiento
como los Comits constituidos para los ros Abaucn-Colorado-
Salado, Albigasta, Pasaje-Juramento-Salado, Sal-Dulce, Urua-
Horcones, Bermejo, para la Laguna La Picasa, o para el rea del
Gran Rosario, entre otros que hemos referido permiten la clara
constatacin de tal prctica interprovincial que refeja efectiva-
mente la aplicacin de la obligacin de cooperacin y negociacin.
E incluso, la concrecin convencional de organismos de cuenca
como estructuras de administracin interprovincial del recurso
compartido como las analizadas a partir de los casos del COIR-
CO, AIC, COREBE, ACRA y ACUMAR es un desarrollo claro de
un cooperativismo interprovincial consolidado institucionalmente.
Incluso, dentro de las estructuras permanentes referidas se
han preestablecidos mecanismos formales de informacin y con-
sulta que encauzan el cumplimiento de la obligacin de coopera-
cin. As, en el Tratado de 1982 sobre el ro Bermejo se instru-
menta tal procedimiento en referencia expresa a la construccin
de nuevas obras hidrulicas, y en relacin a nuevos usos de agua
por encima de los cupos establecidos en el acuerdo. O en las atri-
buciones de la AIC, al establecerse que debe pronunciarse en for-
ma previa a la autorizacin de obras hidroenergticas, o que debe
expedirse sobre la conveniencia de concesiones para navegacin
y actuar como organismo de informacin en la materia, lo que se
est instrumentando es un claro procedimiento de informacin y
consulta.
Tambin una manifestacin clara de la obligacin de coope-
rar es el caso de aquellos convenios interprovinciales que estipu-
lan acciones concretas de cooperacin y asistencia interprovin-
cial, como ocurre en aquellos Tratados de 1992 entre La Pampa
y Mendoza, y de 2004 entre San Luis y La Rioja, donde se com-
prometen caudales de aguas internas es decir, no compartidas
naturalmente entre las Provincias contratantes a efectos de
satisfacer necesidades de abastecimiento poblacional en vecinas
provincias, o el Tratado de 1988 entre Buenos Aires, La Pampa
y Ro Negro para adoptar medidas ante una emergencia hdrica.
En estos y otros casos, la cooperacin interprovincial es una cons-
tante en la prctica convencional.
El principio del uso equitativo y razonable se encuentra
tambin expresado de manera clara de los Tratados analizados.
En ellos, es comn el establecimiento de pautas de utilizacin
CAPTULO V
EL DERECHO JUDICIAL SOBRE ROS
INTERPROVINCIALES EN ARGENTINA
Vivimos bajo una Constitucin, pero la Constitucin es
lo que los jueces dicen que es.
Charles Evans HUGHES
676

Conceptualizando al Derecho judicial como aquel que surge
de los pronunciamientos jurisprudenciales, la expresin del chief
justice HUGHES que encabeza este Captulo refeja la trascenden-
cia que puede alcanzar esta fuente del Derecho.
Conforme analizamos en el Captulo I, los sistemas federa-
les presentan una conjuncin de las diversidades en una unidad
que conlleva necesariamente ms que la imposicin de una so-
lucin en base a una interpretacin extensiva de la competen-
cia de un poder central una conciencia colectiva de pertenencia
al esquema federal, de modo tal que la bsqueda de soluciones
superadoras a las tensiones parciales permita, en el dinamismo
propio del sistema, alcanzar una armona general.
Esta armona, dentro del espritu que engloba al modelo,
slo es concebible mediante un verdadero y legtimo encuadre
cooperativo, donde las partes den lugar a acciones concretas y
efectivas de colaboracin en los objetivos comunes que las unen,
y generen solidaridad entre ellas en relacin a los objetivos par-
ticulares de cada una.
Estas ideas y conceptos, aunque propias de la temtica fede-
ral en general, no dejan de ser afnes con la nocin de comunidad
de intereses que como hemos visto en el Captulo II corresponde
676
PUSEY, Merlo J., Charles Evans Hughes, Vol. I, The Macmillan Com-
pany, New York, 1952, pg. 204.
Quizs el caso por excelencia en el que la obligacin de pre-
servar el curso de agua se manifesta, es el que corresponde a
la ACUMAR, organismo constituido convencionalmente a partir
de un proceso de recomposicin ambiental del curso de agua en
base al art. 41 CN, y cuyo objeto es la regulacin y control de las
actividades con incidencia ambiental. Las atribuciones de este
ente interprovincial, coherentemente con su objeto, muestran
con claridad la instrumentacin del principio de preservacin y
conservacin de los cursos de agua.
Situacin similar se presenta con las atribuciones defnidas
en el mbito de la AIC o, ante la ausencia de ratifcacin, en pro-
ceso de formulacin de normas in feri que en el caso del COIRCO
constituye el Tratado de 1992 en relacin a la posibilidad de
proponer medidas de prevencin de recomposicin de procesos
de contaminacin del curso de agua a los Estados ribereos, y
adoptar sanciones en caso de inaccin de medidas efectivas por
las jurisdicciones responsables. Esta posibilidad sancionatoria
muestra con claridad la conciencia de obligacin que se conforma
en el sustrato propio de la relacin interprovincial.
A su vez, los regmenes de regulacin de caudales acordados
interprovincialmente tambin exteriorizan la proteccin y preser-
vacin de los cursos como un principio del Derecho intrafederal ar-
gentino, ya sea a travs de la previsin de un caudal mnimo para
el mantenimiento del cauce como ocurre en el Tratado de 1982
sobre el ro Bermejo, o ya sea a travs de la fjacin de estndares
de calidad que limitan el uso como ocurre con el Tratado de 1976
sobre el ro Colorado. Estas situaciones, muestran nuevamente
la ya referida relacin existente entre el uso equitativo y razona-
ble y la proteccin y preservacin de los cursos de agua.
Finalmente, entendemos que en Argentina tambin es per-
ceptible en el Derecho de los tratados sobre ros interprovinciales
la manifestacin de la obligacin de no causar perjuicios sensi-
bles; aunque tal principio, aparece claramente integrado a as-
pectos propios del uso equitativo y razonable, de la informacin
y consulta previa, o de la conservacin y preservacin de los cur-
sos. Ello, en cuanto no se advierte que el impacto negativo de las
actividades realizadas en uno de los Estados provinciales sobre
los restantes sea contemplado de manera autnoma, sino siem-
pre en correspondencia con las consecuencias de la distribucin
o uso de las aguas, la construccin de obras o la conservacin del
cauce y la calidad de las aguas.
que coadyuvara a encuadrar la utilizacin de cursos de agua
compartidos dentro de los principios jurdicos del Derecho inter-
estadual de aguas que analizamos en el Captulo II.
Los principios que regulan las relaciones interestaduales
imponen la obligacin de negociar y la consiguiente posibilidad
del referido cumplimiento voluntario del Derecho interestadual.
Pero no necesariamente el acuerdo puede encontrarse al fnal de
ese camino, y es por ello que en este Captulo iniciaremos el an-
lisis atendiendo la posibilidad del agotamiento de la negociacin
que puede darse en torno a un curso compartido.
Si tal extremo se produjese, el sistema constitucional argen-
tino ha previsto mecanismos para dirimir los confictos interpro-
vinciales, con la consiguiente decisin que encuadre la conducta
debida entre las Provincias ribereas bajo el forzado cumplimien-
to del Derecho interestadual, otorgando jurisdiccin al respecto a
la Corte Suprema de Justicia de la Nacin.
Es que si bien la decisin que adoptar la autoridad judicial
subrogndose en el papel inicial de las autoridades provincia-
les es como veremos poltica, la magistratura deber para ello
desentraar los principios jurdicos que encauzan objetiva e im-
parcialmente su pronunciamiento, y de all que en estos procesos
se conforme un verdadero Derecho judicial de los ros interesta-
duales.
Por ello, en este sentido, resulta necesario para una ade-
cuada comprensin del tema determinar el rgimen y alcance de
la funcin dirimente que corresponde a tal Alto Tribunal, aten-
diendo la naturaleza de sus pronunciamientos en ejercicio de tal
potestad. Esto ltimo, nos permitir comprender el contenido y
alcance de las soluciones a las que se llegue por este camino y su
vinculacin con los principios que encauzan el rgimen de los ros
interestaduales en pases federales.
Igualmente, y en funcin de los referidos extremos, aparece
como un aspecto ineludible apreciar la efcacia y efciencia del
sistema instaurado por la Constitucin Nacional en la materia,
relaciones de las autoridades locales, facilitando el arribo a un acuerdo e inclu-
so asumiendo roles de colaboracin en el desarrollo del mismo. En este sentido,
como observamos en los Captulos I y III, el art. 75 inc. 18 CN habilita al Go-
bierno federal a desarrollar programas de incentivos a travs de concesiones
temporales de privilegios y recompensas de estmulo.
satisfacer en los cursos de aguas compartidos. Ese esquema co-
operativo, es el que se desarrolla a travs del rgimen de los tra-
tados que hemos considerado en el Captulo IV.
La unidad del curso y la diversidad de ribereos conllevan
necesariamente a exigencias concertadoras, a equilibrios de in-
tereses, a la satisfaccin colectiva de las necesidades. Pero ya
hemos advertido que en este tipo de esquemas es posible, ms
cuando tratamos sobre recursos naturales compartidos, caer en
intransigencias que desarticulen las relaciones entre cada uno
de los gobiernos locales que tengan un inters comn, desnatura-
lizndose as la pretendida unidad.
Al desarrollar el Captulo III, advertimos que el esquema
competencial en la Constitucin argentina atribua a las auto-
ridades provinciales los aspectos atinentes a la regulacin y dis-
posicin de los cursos de aguas interprovinciales, generndose
entonces la posibilidad de tensiones entre los distintos centros
de poder que presentan intereses a veces contrapuestos sobre
un ro interprovincial.
Es que si las Provincias ribereas alcanzan un acuerdo con-
certado sobre el recurso compartido, podrn convenir al respecto
en el contexto que detallamos en el Captulo IV. Pero en la hip-
tesis contraria, si existiera una confrontacin de posiciones, si se
generara un conficto en cuanto al equilibrio que debe existir en
la comunidad de intereses que existe en torno a un ro interju-
risdiccional, aparece entonces la exigencia de un mecanismo de
solucin de confictos.
En este sentido, desde el encuadre de la llamada teora de la
implementacin jurdica
677
las opciones sealadas en el prrafo
anterior aparecen como una manifestacin del cumplimiento vo-
luntario (compliance) mediante el acuerdo, y del cumplimiento
forzado (enforcement) mediante una decisin necesaria ajena al
acuerdo interprovincial, la que a su vez puede complementar-
se con la posible disuasin (deterrence) que podra generar un
programa de incentivos propios del federalismo de cooperacin
678

677
Sobre la Teora de la implementacin y estas variables, LORENZETTI,
Ricardo Luis, Teora del Derecho Ambiental, op. cit., pg. 97.
678
En el Captulo IV nos referimos al importante papel aunque even-
tual que puede asumir la autoridad federal en el desarrollo de los vnculos
interprovinciales, quien puede presentar un rol de equilibrio e incentivo de las
de aguas compartidos entre dos o ms Estados, sea internacional
o intrafederalmente.
De tal modo, cuando un ro traspasa la frontera existente
entre dos Estados, sea separndolos o discurriendo desde uno
al otro, el caso es alcanzado por una serie de principios jurdicos
que importan la necesidad de que entre esos Estados se realice
un uso equitativo y razonable, se eviten perjuicios sensibles, se
realicen prcticas cooperativas, se proteja y preserve el curso, y
tambin se produzca una negociacin entre los ribereos.
Estos principios, conforman un rgimen general aplicable a
los cursos de agua interestaduales, aunque como vimos en el
Captulo IV, los mismos pueden especifcarse y particularizarse
mediante relaciones convencionales.
Todo ello, surge de la comunidad de intereses que existe en-
tre dichos Estados sobre un recurso compartido, es decir, un re-
curso que presenta en su naturaleza ciertas caractersticas que
implican que el uso del mismo por una de las partes impactar
necesariamente en las restantes, siendo necesario un equilibrio
entre las mismas tendiente al aprovechamiento armnico.
En este contexto, la cooperacin y la consiguiente consulta
e intercambio de informacin entre los ribereos ha de conducir
la coexistencia hacia la equidad y razonabilidad en la participa-
cin coordinada de todas las partes en el contexto de sus necesi-
dades presentes y desarrollos alcanzados.
Pero esa coordinacin no se produce, o no suele producirse de
manera espontnea, sino que es necesario alcanzar una armona
de intereses a la que las partes llegan mediante una concertacin,
un acuerdo. Esta situacin a su vez, exige que las partes atiendan
los intereses recprocos y a veces controvertidos y se relacionen en
busca de una voluntad comn.
La negociacin, es decir, la relacin entre los Estados ten-
dientes a acordar una solucin concertada, es el camino por el
que los ribereos procuran arribar al acuerdo de voluntades, y
por lo general puede involucrar procesos complejos, con diver-
sas facetas tcnicas, econmicas, sociales, ambientales, etc., que
pueden demandar largos periodos de anlisis y consideracin
679
.
679
Un ejemplo interesante de estos procesos lo analizamos al considerar
el rgimen del Ro Colorado, donde el proceso de negociacin que llev al acuer-
do se extendi dos dcadas, e involucr, adems de conferencias peridicas de
permitiendo ello confrmar el camino por el que opt el consti-
tuyente para asegurar la unin federal a pesar de la diversidad
local.
Sobre este marco conceptual especfco, procuraremos apre-
ciar los aspectos sustanciales a los que ha atendido la Corte Su-
prema en el ejercicio de su atribucin dirimente de quejas inter-
provinciales con motivo de cursos de aguas compartidos.
Para ello, realizaremos un anlisis de las fundamentaciones
brindadas en las causas existentes hasta la fecha, convencidos
de que en las mismas encontraremos elementos para fundar los
principios que en la materia emanan del Derecho judicial sobre
ros interprovinciales.
Complementando esa casustica, analizaremos adems cier-
tos precedentes judiciales que, aunque no referen a quejas inter-
provinciales que debas ser dirimidas, sino que resultan expre-
siones de la funcin judicial propiamente dicha que corresponde
a la Corte Suprema, aportan elementos de juicio para atender
los principios jurdicos que rigen las relaciones interprovinciales
sobre ros compartidos.
En particular, en este ltimo sentido, por una parte a par-
tir de un conficto sobre regalas hidroelctrica analizaremos la
distincin judicial de los benefcios propios de cada Provincia que
provengan de los usos que se realizan en sus respectivos terri-
torios en relacin a la comunidad de intereses que el curso com-
partido importa. Por otra parte, observaremos la actual juris-
prudencia en materia de prevencin y recomposicin de daos
ambientales que ha pronunciado la Corte argentina, en la idea
de que la misma aunque no importa un ejercicio de la funcin
dirimente ha contribuido al desarrollo del Derecho judicial so-
bre ros interprovinciales en Argentina.
Finalmente, nos referiremos a la posibilidad de que dispo-
nen las Provincias para procurar otras instancias distintas a la
regulada constitucionalmente.
I. EL AGOTAMIENTO DE LAS NEGOCIACIONES EN TORNO
A LOS CURSOS INTERESTADUALES
En el Captulo II, observamos que en los sistemas hdricos in-
terestaduales existan distintos principios aplicables a los cursos
tan extrao si comprendemos que la voz rival, signifcativa de
la persona que aspira a la vez a lo mismo que otro, tiene su raz
latina en rivalis, equivalente a ribereo, la que a su vez proviene
de rivus (ro)
683
; es decir, ribereo y rivalidad son expresiones co-
nexas y con ello presentan el desacuerdo como algo inmanente
684
.
En los sistemas federales, el acervo cooperativo entre las
unidades que lo integran con seguridad aparecer potenciado en
cuanto presentan fuerzas centrpetas ms pronunciadas que el
marco internacional general. La solidaridad nacional, y la accin
concertadora que permite la existencia de una autoridad federal
comn debe facilitar y priorizar estas instancias de acuerdo, tal
como insistentemente ha sostenido la jurisprudencia de este tipo
de Estados en los confictos sobre ros compartidos que se han
suscitado entre los Estados federados
685
.
683
Diccionario de la Lengua Espaola, Voz Rival, Real Academia Espa-
ola, Madrid, 1970, pg. 1151.
684
En este sentido, concordamos con Antonio EMBID IRUJO (Prlogo, en
EMBID IRUJO, Antonio (dir.) y KLLING, Mario (coord.), Gestin del Agua y des-
centralizacin poltica, op. cit., pg. 31) cuando observa la situacin mundial de
crisis en materia hdrica y acusa que: Una de las consecuencia de ello es la exa-
cerbacin de la confictividad que en el mbito del agua suele existir entre los
particulares, entre stos y los poderes pblicos, pero tambin entre los Estados
federados entre s y de algunos de stos con la Federacin (o, en general, entre
los poderes descentralizados polticamente). Es en este marco en el que crece y
se desarrolla de distintas formas en el mbito del agua la confictividad siempre
latente en el plano de los principios entre las distintas partes del Estado en los
Estados que se estructuran bajo el principio de la descentralizacin poltica,
sealando la diversidad de ejemplos que surgen de las experiencias expuestas
en dicha obra.
685
En el Captulo II hemos analizado con mayor detalle esta particulari-
dad que se presenta en los pronunciamientos judiciales de los Estados federales
sobre confictos entre sus integrantes por aguas compartidas, donde es comn
la observacin y recomendacin por parte de los tribunales hacia los Estados
litigantes en cuanto a la conveniencia de la resolucin de tales diferendos por
medio de acuerdos negociados. Este ha sido, por ejemplo, el criterio de la Corte
norteamericana en Colorado v. Kansas (1943) 320 US 383, Arizona v. Califor-
nia (1963), 373 US 546, Nebraska v. Wyoming et al (1945), 325 US 589, entre
otros; criterio negocial que ha expresado tambin en otros asuntos distintos al
de los cursos de agua, pero que en realidad refere a la convivencia entre los
Estados, como ocurre en las cuestiones limtrofes (por ejemplo, Washington v.
Oregon (1909), 214 US 205), o de problemas regionales de contaminacin (New
York v. New Jersey (1918), 256 US 296). Este criterio negocial estar presente,
como veremos, en la jurisprudencia argentina.
Sin embargo, debemos recordar que negociar no implica ne-
cesariamente la obligacin de acordar
680
. Hay ocasiones en que
los intereses de las partes, se presentan distantes an cuando se
realicen esfuerzos para alcanzar una solucin compartida. Las
circunstancias del caso a la luz de la buena fe son las que mues-
tran hasta donde es razonable extender la relacin negocial, y
cuando distender su continuidad
681
, y su conclusin puede deber-
se a un acuerdo en el caso de que la negociacin sea fructfera,
o al desistimiento del proceso negocial por entenderse que el mis-
mo se ha agotado sin posibilidad de concertacin.
Con ello, el proceso negocial entre los Estados ribereos de
un curso de agua debe presentar los esfuerzos razonables por
conciliar los intereses inicialmente enfrentados
682
, pero no nece-
sariamente ha de concluir exitosamente. En el primero de estos
casos, como hemos observado en el Captulo IV, es posible que las
partes formalicen su compromiso mediante la celebracin de un
tratado u otra forma obligacional.
Sin embargo, el problema radica en aquellos casos en que se
han agotado las instancias razonables de bsqueda de consenso
sin encontrarse posibilidades de acuerdo. Y este escenario no es
los representantes polticos de los Estados, el desarrollo de labores tcnicas
complejas.
680
Como ya hemos referido, el Tribunal Arbitral en el Affaire du lac La-
noux (sentencia del 16 de noviembre de 1957, op. cit.), observ la necesidad de
negociar de buena fe, lo que implica que las partes deben tener en consideracin
los intereses recprocos y tratar de conciliarlos efectivamente. Pero la ausencia
de acuerdo, no conlleva limitacin a la soberana de ninguna de las partes, las
que pueden continuar sus cometidos. Este mismo concepto est presente en el
pronunciamiento de la Corte Internacional de Justicia, sentencia del 20 de fe-
brero de 1969 en North sea continental shelf cases, op. cit., pgs. 3 y ss. En igual
sentido, art. 17.2 de la Convencin de Nueva York de 1997.
681
Recordamos en este sentido que la Corte Permanente de Justicia In-
ternacional, en su opinin consultiva del 15 de octubre de 1931 en el asunto
Railway traffc between Lithuania and Poland (railway sector landwarw-kai-
siadorys), op. cit., entendi que la obligacin de negociar: no slo consiste en
establecer negociaciones, sino tambin en proseguir stas lo ms lejos posible
con miras a concertar acuerdos. En sentido concordante, Corte Internacional
de Justicia, opinin consultiva del 20 de diciembre de 1980 en Interpretation of
the Agreement of 25 march 1951 between the WHO and Egypt, op. cit., pg. 73.
682
North sea continental shelf cases, op. cit., pgs. 3 y ss. En igual sentido, art. 17.2
de la Convencin de New York de 1997.
A tal efecto, y manteniendo el pleno imperio estatal sobre
todo poder no delegado expresamente a la Nacin en la Cons-
titucin, los Estados provinciales pueden celebrar acuerdos in-
terestaduales para convenir las reglas que han de regir el uso
de un ro compartido. La misma Constitucin Nacional reconoce
en este sentido, en los arts. 124 y 125 en concordancia con el
art. 122, la facultad provincial de celebrar tratados parciales e
incluso de constituir regiones y darles sus propias instituciones.
Entonces, el mecanismo constitucional bsico para zanjar
desacuerdos interprovinciales en torno al uso y regulacin de un
curso compartido es la concertacin negociada entre los mismos
Estados federados ribereos.
Sin embargo, el problema se exterioriza cuando los Estados
que presentan un inters comn sobre el curso compartido no
arriban a consensos ni concertaciones al respecto.
El sistema constitucional argentino, consolidando la unin
federativa que lo caracteriza, no ha sido ajeno a esta disfuncin
en las relaciones interprovinciales en etapas incluso anteriores
a su gnesis. Por tal causa, acordada la Constitucin Nacional
en 1853, los Estados provinciales regularon en forma expresa la
exclusin de la fuerza para solucionar sus confictos interesta-
duales.
A tal efecto, el entonces art. 109 CN argentina de 1853 con-
cordante con el actual art. 127 CN de 1994 dispuso que: ningu-
na provincia puede declarar, ni hacer la guerra a otra provincia.
Sus quejas deben ser sometidas a la Corte Suprema de Justicia y
dirimidas por ella. Sus hostilidades de hecho son actos de guerra
civil, califcados de sedicin o asonada, que el Gobierno Federal
debe sofocar y reprimir conforme a la ley
689
.
689
La idea del mantenimiento pacfco mediante la solucin de contro-
versias por medios no beligerantes, que en la Constitucin de 1853 se delega
en la judicatura federal, presenta antecedentes en las alianzas provinciales de
origen pactista. En tal sentido, M Laura SAN MARTINO DE DROMI (Documentos
Constitucionales Argentinos, op. cit., pg. 1388) describe el Tratado de amistad
y alianza entre las Provincias de Crdoba, Catamarca, San Luis, Mendoza y La
Rioja, suscripto el 5 de julio de 1830, que estipula que: En el caso de guerra
entre otras provincias procurarn por todos los medios posibles imponer los
ofcios de mediacin amistosa entre las partes beligerantes. En este sentido, la
autora recuerda que en la mayora de los pactos interprovinciales preexistentes
al rgimen constitucional nacional, los que en general tendan a lograr la unin
El tratado entre las partes, entonces, permite superar la
permanente inestabilidad poltica propia de la coexistencia de la
unidad con la diversidad que es generadora de confictos, los cua-
les pueden ser allanados satisfactoriamente por esta va. Pero
en caso contrario, la solucin viene impuesta por una sola de las
partes, generalmente la ms fuerte, o sea el rgano central o fe-
deral
686
.
Consecuentemente, cuando tales concertaciones no resulten
posibles, la unin federativa impone la necesidad de una solucin
superadora de las controversias entre los estamentos que la con-
forman. Es por ello que no resulta extrao que en tales regme-
nes federativos existan mecanismos para en ciertos supuestos
y bajo particulares caractersticas determinadas por los sujetos
involucrados concluir las disputas que se generen entre los es-
tamentos locales entre s, o entre stos y la autoridad central
687
.
Con ello, un rasgo peculiar del sistema federal latinoameri-
cano y en general de todo encuadre federativo es la existencia
de un rgano encargado de dirimir confictos entre la Federacin
y los Estados miembros, salvaguardando la primaca constitu-
cional
688
.
II. MECANISMOS CONSTITUCIONALES PARA DIRIMIR CONFLICTOS
INTERPROVINCIALES EN ARGENTINA
Recordando los conceptos de la tesis federalista que desa-
rrollamos en el Captulo III al referirnos a la jurisdiccin para
regular el uso de las aguas interprovinciales, y disponer sobre
las mismas, en Argentina las Provincias ribereas de los cauces
interjurisdiccionales ostentan el dominio y la competencia sobre
tales recursos hdricos, correspondiendo a ellas acordar el uso
coordinado en las distintas jurisdicciones territoriales.
686
CASTORINA DE TARQUINI, Mara Celia, La Provincia y las Provincias,
op. cit., pg. 220.
687
ROBLEDO, Nstor D., El caso Badaro La Corte Suprema va hacia un
nuevo rol institucional?, Revista La Ley, T. 2007-A, pg. 240.
688
FERNNDEZ SEGADO, Francisco, El federalismo en Amrica Latina, op.
cit., pg. 1174.
pretensiones que uno esgrime frente a otro, recogiendo y actuan-
do en su caso la que sea conforme al ordenamiento jurdico. Con-
secuentemente, uno de los cometidos existenciales de la confor-
macin estatal es la resolucin de confictos
691
.
Teniendo esto presente, es claro que la confguracin de un
sistema estatal compuesto o federal conlleva la necesidad de una
norma como la prevista en el referido art. 127 CN, que hemos
transcripto supra.
En este sentido, se ha dicho que: uno de los principales mo-
tivos de la institucin de la Corte Suprema fue el de consolidar
la paz interior de las Provincias, sometiendo al fallo tranquilo de
la soberana nacional las contiendas que aquellas antes entrega-
ban a la suerte de las propias armas, costeadas y sostenidas con
el dinero y la sangre de los pueblos, promovidas a cada instante
en una vida inacabable de revuelta por los industriales del mili-
tarismo y de la poltica, que aspiraban a ejercer mayor poder en
esa forma para explotarlo en provecho de su rango, fortuna y va-
nagloria, porque en esa poca de guerra, de injusticia y constante
desorden, era se el medio de llegar a donde normal y equivalen-
temente lleva en un pas democrtico el sufragio triunfante, emi-
tido en el hermoso campo de las elecciones libres y pacfcas
692
.
La historia argentina que conllev al periodo de conforma-
cin del Estado federal est signada por cruentas luchas para
dirimir la distribucin del poder entre Provincias gobernadas
por caudillos, lo que exigi al constituyente la previsin de un
mecanismo efcaz de solucin de controversias entre los Estados
federados preexistentes, asegurando que en defnitiva el proyec-
to nacional se consolidara efectivamente como una unin indes-
tructible de Estados indestructibles.
En este sentido MONTES DE OCA entenda que: El art. 109
actual art. 127 CN es fruto de nuestros antecedentes; est im-
puesto por nuestra luctuosa historia civil, sin l la tranquilidad
del pas peligrara y, como sabemos, ha sido uno de los primordia-
les objetivos que la Constitucin se propuso alcanzar. La facultad
dada a la Corte de dirimir los confictos de las Provincias entre
691
SARMIENTO GARCA, Jorge (dir.) et al, Derecho Pblico, op. cit., pg. 43.
692
ARAYA, Perfecto, Comentario a la Constitucin de la Nacin Argentina,
T. II, Librera La Facultad, Buenos Aires, 1911, pg. 308.
En este esquema, los confictos interprovinciales que no se
resuelvan negocialmente, no pueden continuar por vas de he-
cho de modo tal que afecten la gobernabilidad de los Estados en
disputa, y deben ser sometidos al papel dirimente de la Corte
Suprema de Justicia de la Nacin.
Con ello, el rgimen constitucional argentino introdujo en
su texto positivo mecanismos superadores de las confrontaciones
propias de las autonomas gubernativas que impone la coexisten-
cia de dos sistemas estaduales el federal y los diversos estamen-
tos provinciales en un mismo territorio
690
.
Debe tenerse presente para comprender el sentido de sta
y otras disposiciones que regulan la intervencin judicial en la
vida cotidiana, que ante la existencia de situaciones confictivas
entre los miembros de una comunidad o entre aquellos y sta,
se hace necesario que tales situaciones no se mantengan, siendo
preciso hacerlas desaparecer para que la paz social no se pertur-
be indefnidamente. Como la autodefensa es un medio imperfec-
to para ello, al reconocer la posibilidad de lucha, es ineludible
que el Estado constituya rganos encargados de examinar las
y paz de las provincias, aparece la fgura de: una Provincia como garante. Ella
deba conciliar las pretensiones opuestas, apaciguar resentimientos y controlar
los incumplimientos, actuando como garante para evitar que se desencadenen
nuevos confictos entre las partes frmantes.
690
La Constitucin norteamericana, modelo que infuy en los constitu-
yentes argentinos, no expresa claramente una jurisdiccin dirimente como la
contemplada en el art. 127 CN, sino que se limita a regular dentro de la juris-
diccin originaria de la Corte las controversias en que sean parte los Estados
Unidos, y las controversias entre dos o ms Estados, sistema anlogo al previs-
to en los arts. 116 y 117 de la Constitucin argentina. En tal concepto, Segundo
V. LINARES QUINTANA (Tratado de interpretacin constitucional, op. cit., T. I, pg.
207) entiende que la Carta norteamericana no contiene un precepto semejante
al art. 127 CN. Sin embargo, Deil S. WRIGHT (Para entender las relaciones inter-
gubernamentales, op. cit., pg. 106) observa que a partir del caso Tarbel, donde
la Corte norteamericana dictamin que dentro de los lmites territoriales de
cada Estado hay dos Gobiernos limitados en su esfera de accin pero indepen-
dientes entre s y supremos dentro de sus respectivas esferas, la misma Corte
tuvo que convertirse en rbitro para superar las diferencias entre esas esferas
independientes. En ese sentido, ha sostenido que: los mtodos tradicionales de
que dispona un soberano para el arreglo de esas disputas eran la diplomacia
y la guerra, entendiendo que los procedimientos judiciales ante esa Corte se
dispusieron como una alternativa, conf. Georgia v. Pennsylvania R. Co. (1945),
324 U.S. 439.
la existencia de una civilidad, a una unin federativa que se en-
cuentra por sobre las Provincias
697
, reafrmndose la nocin de la
resolucin de confictos como un cometido esencial de la confor-
macin del Estado federal
698
.
Concordantemente, el art. 6 de la Carta constitucional con-
templ que: el Gobierno federal interviene en el territorio de
las provincias para garantir la forma republicana de gobierno, o
repeler invasiones exteriores, y a requisicin de sus autoridades
constituidas para sostenerlas o reestablecerlas, si hubiesen sido
depuestas por la sedicin, o por invasin de otra provincia.
Con ello, la Carta Magna nacional otorga el monopolio de la
fuerza interestadual en el Estado nacional, pudiendo su Gobier-
no intervenir de tal forma en los territorios provinciales en caso
de un conficto interprovincial donde una de las partes tratara de
imponer a la otra por la fuerza una solucin no concertada que
pudiera considerarse una hostilidad territorial.
Adems de todo ello, el sistema constitucional se termina
de confgurar con el art. 125 del actual texto vigente, que como
vimos en el Captulo IV encauza un mecanismo pactista para el
desarrollo de los intereses comunes interprovinciales
699
, de modo
tal que las Provincias deben convenir la solucin de sus diferencias
697
698
La idea de la funcin componedora en los confictos interestaduales a
los efectos del mantenimiento de la unin y paz interior de los rdenes federales
tambin ha estado presente en la generalidad de sistemas federales. Por ejem-
plo, puede apreciarse tal concepto en la jurisprudencia de la Suprema Corte
norteamericana a la hora de evaluar el ejercicio de su jurisdiccin: El Tribu-
nal Supremo no tomar automticamente la jurisdiccin sobre ningn conficto
entre los Estados. El conficto tiene que ser lo bastante serio que conducira a
la guerra si los estados fueran entidades completamente soberanas, conf. Mis-
souri v. Illinois (1906), 200 US 496. Tambin puede observarse en el art. 14 de
la Constitucin Suiza de 1874: En caso de conficto entre cantones, los Estados
se abstendrn de toda agresin y de recurrir a las armas y se sometern a la
decisin que se adopte sobre esta clase de disputas conforme a los preceptos
federales, en concordancia con el artculo del texto de 1848.
699
M Laura SAN MARTINO DE DROMI (Formacin constitucional argentina,
op. cit., pg. 81) explica que el contractualismo interprovincial que resulta el
antecedente de esta tcnica de coordinacin entre los Estados federados desa-
rrollada por la Constitucin es consecuencia de los campos de batalla, y por eso
su principal objetivo es la paz, valor poltico refejado en el Prembulo constitu-
cional. Sostiene esta autora que la razn de ser de la tradicin pactista de las
s, es una garanta de paz, cuya efcacia ha podido demostrarse
despus de nuestra organizacin
693
.
Por ello DALLA VIA
694
entiende que el art. 127 de la Consti-
tucin argentina, ratifcando el modelo federal del art. 1 de la
misma, veda el derecho a la secesin propio de los regmenes con-
federados.
El Prembulo de la Constitucin Nacional, en forma concor-
dante con el sistema de solucin de controversias interprovincia-
les que referimos, establece entre los objetivos de la Carta Mag-
na los de constituir la unin nacional, consolidar la paz interior y
proveer a la defensa comn; lo que nos impregna de un espritu
federativo que deba desterrar el riesgo de vas de hecho en la
solucin de disputas entre los centros de poder local.
Este espritu de consolidacin nacional en un marco de paz
interna, tambin se ve refejado en el art. 22 de la Carta Mag-
na
695
, que prohbe los reclamos o peticiones civiles armadas, y
concordantemente en el art. 21 CN, que habilita el estado de sitio
en caso de conmocin interior.
La Constitucin, segn explica GONZLEZ, quiso que despus
de largos aos de guerra civil las Provincias tuviesen un juez co-
mn para sus contiendas, evitndose que las mismas apelasen a
las armas y disolviesen el vnculo federativo ante posiciones en-
contradas. Este autor observa as que al manifestar que ninguna
provincia puede declarar ni hacer la guerra a otra provincia, la
Carta Magna confgura los poderes de la Suprema Corte como
autoridad ante quin deben someter sus quejas
696
.
Al califcar como actos de guerra civil a las hostilidades de
hecho de una Provincia contra otra, el art. 127 CN est afrmando
693
MONTES DE OCA, Manuel, Lecciones de derecho constitucional, T. II,
Litografa La Buenos Aires, Buenos Aires, 1917, pg. 455. En igual sentido,
ARAYA, Perfecto, Comentario a la Constitucin de la Nacin Argentina, op. cit.,
pg. 308.
694
pg. 698.
695
Art. 22 CN: El pueblo no delibera ni gobierna, sino por medio de sus
representantes y autoridades creadas por esta Constitucin. Toda fuerza arma-
da o reunin de personas que se atribuya los derechos del pueblo y peticione a
nombre de ste, comete delito de sedicin.
696
pg. 616.
III. LA JURISDICCIN DIRIMENTE DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
DE LA NACIN
La autoridad conferida por la Constitucin a la Corte para
dirimir confictos interprovinciales es un aspecto que genera pro-
blemas en cuanto a la naturaleza y consiguiente alcance.
Distinguir este aspecto, en la materia que analizamos, resul-
tar trascendente a la hora de considerar el desarrollo de la fun-
cin que corresponde desempear al tribunal superior de la Na-
cin en el momento de resolver confrontaciones por los usos de
las aguas de los ros interprovinciales.
Nstor Pedro SAGS
702
, sostiene que el actual art. 127 se
inspira en el art. 106 del proyecto de ALBERDI, e instaura una
competencia que se discute si es jurisdiccional o poltica, o sui
generis, punto todava en debate.
Joaqun V. GONZLEZ, en su clsica obra publicada por vez
primera en 1897, consideraba la facultad que la Constitucin en-
comienda a la Corte para dirimir quejas de una Provincia con
respecto a otra como una de las causas judiciales de competencia
originaria de dicho tribunal, entendiendo en cambio que la Cons-
titucin haba excluido de su fuero a las reclamaciones sobre si-
tuaciones de hecho: En cuanto a sus hostilidades de hecho, las
califca de guerra civil, sedicin y asonada, y quedan fuera de los
poderes judiciales para encomendar su represin a los poderes
polticos o de guerra, del Gobierno general
703
.
DALLA VIA
704
pareciera inclinarse hacia la naturaleza judi-
cial, en cuanto sostiene que el sometimiento de confictos ante
la Corte Suprema en estos casos debe hacerse por la va de su
competencia originaria y exclusiva prevista en el art. 117 CN, el
que regula la funcin jurisdiccional de dicho rgano.
Igual pensamiento puede observarse en BIANCHI, quien ana-
lizando la institucin arbitral expresa que: la delimitacin de los
702
SAGS, Nstor Pedro, El Poder Judicial federal, en AA.VV., Consti-
tucin de la Nacin Argentina, T. II, Asociacin Argentina de Derecho Consti-
tucional, Santa Fe, 2003, pg. 383; SAGS, Nstor Pedro, Elementos de Derecho
Constitucional, T. 2, Buenos Aires, 1999, pg. 33.
703
pg. 616.
704
pg. 127.
y la consolidacin de sus coincidencias, pudiendo recurrir ante la
falta de acuerdo, ya no a las vas de hecho que caracterizaron la
etapa preconstituyente, sino a la solucin pacfca de las contro-
versias ante el rgano judicial federal, so pena en caso contrario
del restablecimiento de la paz por la fuerza del Gobierno federal.
Esta confguracin de la Constitucin Nacional, con fuerte
acento en la pacifcacin de las luchas intestinas, es seguramente
superada por la realidad actual, sumida en un Estado de Dere-
cho que excluye en la regularidad de las circunstancias actos que
puedan constituir guerra a otra Provincia o invasin de otra
Provincia, aspecto que ya fue observado por Agustn DE VEDIA
700

y MONTES DE OCA
701
a principios del siglo XX.
Sin embargo, y a pesar de la civilidad que ha dejado disuel-
tas en el tiempo las guerras de caudillos, las exigencias de una
Federacin donde coexisten distintos poderes locales divergentes
en una unin general, implica la posibilidad de confictos entre
tales centros de gobierno local, y entre stos y el federal, siendo
por ello de plena actualidad el rgimen de solucin de confictos
mediante la jurisdiccin dirimente de la Corte federal.
Provincias argentinas descansa en tres pilares: la unin, la paz y la tranquili-
dad de las provincias contratantes.
700
Agustn DE VEDIA (Constitucin Argentina, Imprenta Coni Hnos., Bue-
nos Aires, 1907, pg. 577), al comentar el entonces art. 109 CN de 1853/60
(actual art. 127 CN), expresaba que: Ninguna objecin ha suscitado el artculo
y tampoco ha sido necesario invocarlo, pues ninguna Provincia ha intentado ha-
cer la guerra a otra, desde la organizacin constitucional. No han existido hos-
tilidades de hecho entre ellas, ni ha habido quejas sometidas por tal causa a la
Corte Suprema. El art. 109 no ha tenido aplicacin alguna. Sin perjuicio de la
realidad fctica que describe el jurista que citamos, disentimos de la afrmacin
de que no tuviera aplicacin el artculo, en cuanto la ausencia de hostilidades
interprovinciales que se evoca no es ms que el cumplimiento del mismo.
701
Manuel MONTES DE OCA (Lecciones de derecho constitucional, op.
cit., pg. 455), al analizar el texto del art. 109 de la Carta de 1853/60 (actual art.
127 CN) entenda que: Las Provincias no han sido ensangrentadas por esas
luchas externas (podran denominarse as) de que dieron tantos y tan repetidos
ejemplos durante la gestacin de nuestra nacionalidad; los movimientos sedi-
ciosos observados despus de la reorganizacin han sido alzamientos en armas
de una Provincia o de parte de una Provincia contra el Gobierno Nacional; pero
las luchas y disensiones de las Provincias que espan sus movimientos recpro-
cos, a causa de celos y de rivalidades, se han acabado en virtud de lo dispuesto
en el art. 109.
LVAREZ BUSTOS, luego de recordar que este precepto resulta
una consecuencia lgica del deber impuesto por la Constitucin
al Gobierno federal de asegurar la unin nacional, la paz inte-
rior y la efectividad del principio federal, invoca a BIDART CAMPOS
para sostener que la jurisdiccin dirimente es algo as como una
vasta jurisdiccin arbitral que cubre todo tipo de asuntos, con
todas sus consecuencias, y por eso, el campo que abarca es en su
entender amplio y global
709
.
La clave en la interpretacin del alcance de la funcin que
el art. 127 CN otorga a la mxima judicatura federal, ha sido
desarrollada a partir de la idea de que a la misma corresponde
dirimir las quejas que sean sometidas por las Provincias ante
confrontaciones de entidad.
En este sentido, el concepto general de dirimir presenta dos
acepciones, la primera de ellas refere a Deshacer, disolver, des-
unir, mientras que la segunda invoca la nocin de ajustar, fe-
necer, componer una controversia
710
.
Mientras que el primer concepto nos conduce a afrmar
mediante una interpretacin razonable en el contexto de la pro-
hibicin de hacerse la guerra que ab initio contiene el art. 127
CN que corresponde a la Corte Suprema disolver las quejas en
asuntos interprovinciales, la segunda acepcin con mayor especi-
fcidad nos da mayores pautas en cuanto a la forma en que deben
disolverse las quejas de una Provincia con respecto a la otra, sig-
nifcando que la Corte debe ajustar o componer las controversias
referidas.
Contemplando la acepcin tcnica jurdica de dirimente, no
se altera esta nocin preliminar que observamos desde el anli-
sis del lenguaje vulgar. Tal trmino ha sido interpretado en este
sentido en referencia al magistrado que resuelve la discordia o
discrepancia cuando hay empate entre quienes deciden, o no se
logra la mayora de otra manera
711
; y con ello se confrma que
la nocin de la jurisdiccin dirimente corresponde a la toma de
709
LVAREZ BUSTOS, Pedro, Interprovincialidad del ro Atuel, Depalma,
710
Diccionario de la Lengua Espaola, Voz Dirimir, op. cit., pg. 483.
711
OSSORIO, Manuel, Diccionario de Ciencias Jurdicas, Polticas y Socia-
les, Voz Dirimente, Heliasta, Buenos Aires, 1992, pg. 257.
lmites interprovinciales es, en primer lugar, una tarea que co-
rresponde al Congreso (art. 75, inc. 15), pero que tambin puede
dar lugar a litigios entre Provincias. En este segundo caso cues-
tiones posesorias, deslindes, etc. le corresponde intervenir a la
Corte en instancia originaria tal como lo establecen los arts. 117
y 127 de la Constitucin
705
.
ZUCCHERINO y MORENO RITHNER
706
, por su parte, entienden
tambin en idntico sentido, que el art. 127 de la Constitucin
coloca el supuesto reglado bajo la esfera propia de los arts. 116 y
117 de la Carta Fundamental, al fjar la competencia originaria
del ms alto tribunal del pas.
GELLI, en cambio, luego de advertir la naturaleza jurisdic-
cional del caso previsto en el art. 117 CN, considera que es ne-
cesario considerar si los asuntos a los que refere el art. 127 CN
tratan de una atribucin diferente de la Corte Suprema ante el
deber impuesto a los entes locales de concurrir ante ella elevando
a la misma las quejas que tuvieren por los comportamientos de
otras Provincias. Luego, en base al anlisis de la experiencia de-
sarrollada en el precedente resuelto por la Corte en el caso Pro-
vincia de la Pampa c. Provincia de Mendoza que analizaremos
in extenso ms adelante expresa que el modo en que se resolvi
tal causa pone en evidencia la naturaleza diferente de la atribu-
cin que le otorga el art. 127 CN a la Corte Suprema, respecto a
la competencia derivada del art. 117 CN
707
.
FAYT, por su parte, sostiene que la jurisdiccin dirimente de
la Corte Suprema de Justicia de la Nacin en aplicacin al art.
127 CN es muy diversa a la establecida en los arts. 116 y 117 CN
para la actuacin de la Corte como Tribunal de justicia, enten-
diendo que el art. 127 CN crea un peculiar sistema para ajustar,
fenecer, componer controversias entre las Provincias, aseguran-
do la paz interior
708
.
705
BIANCHI, Alberto B., El Estado Nacional ante el arbitraje, Revista La
Ley, T. 2005-B, pg. 1405.
706
707
708
FAYT, Carlos, Nuevas Fronteras del Derecho Constitucional. Dimensin
Poltico-Institucional de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, La Ley,
Buenos Aires, 1995, pg. XXI.
Amilcar MOYANO, por su parte, ha sostenido que en el pre-
cedente del ro Atuel el cual analizaremos infra, la Corte no
presume haber dado fn a una eventual controversia o causa
civil sino que interviene en virtud del art. 127 de la Constitu-
cin y entiende en cuestiones polticas determinando el Derecho
aplicable, ya sea constitucional nacional o comparado como el
common law federal o el Derecho internacional pblico
716
. Con
ello, nos adentra en un contenido sustancial de la funcin diri-
mente, la cual lejos de ser propiamente judicial se confgura como
poltica. E incluso se refere a tal actividad como de naturaleza
diplomtica
717
.
Estas ideas, resultan en la misma lnea de pensamiento que
ya haba esbozado MONTES DE OCA cuando en relacin a las di-
ferencias interprovinciales que actualmente regula el art. 127
CN, como de sometimiento a la Corte federal, las califcaba como
polticas. As, sostena que: En cuanto a sus diferencias polti-
cas, lo hemos dicho ya, las Provincias no tienen personera para
discutirlas por su propia autoridad; en consecuencia sus cuestio-
nes deben ser sometidas al Gobierno Federal, deben ser some-
tidas a alguna autoridad superior que prevenga las confagra-
ciones armadas, y esa autoridad no puede ser otra que la Corte
Suprema
718
.
En concordancia con estas apreciaciones, es relevante con-
siderar que la Suprema Corte de Justicia norteamericana, ha
entendido que en la funcin de resolver confictos entre Estados
federados no est en juego la funcin judicial propiamente dicha,
ya que esa jurisdiccin: es mucho ms de naturaleza poltica y
diplomtica que judicial
719
, aspecto que resaltamos en cuanto
el sistema de ese pas otorga a la funcin judicial aspectos que
exceden el Derecho para involucrarse en materia propia de la
equidad
720
.
716
MOYANO, Amlcar, Derecho interestadual de aguas. A propsito de las
consecuencias de la sentencia sobre el Atuel, op. cit., pg. 727.
717
MOYANO, Amlcar, Apostillas a la ley general del ambiente 25.675.
Conjetura sobre su validez, Revista La Ley Gran Cuyo, T. 2007, pg. 1.
718
MONTES DE OCA, Manuel, Lecciones de derecho constitucional, op. cit.,
pg. 455.
719
Missouri v. Illinois (1901), 180 US 208.
720
Jos Severo CABALLERO (Jurisdiccin y equidad en la Constitucin nor-
teamericana y en el sistema jurdico argentino, op. cit., pg. 740) distingue en
decisin que debe darse cuando a quienes le corresponden tal
extremo no arriban a una postura comn.
Por su parte, desde la doctrina jurdica que ha considerado
la facultad del art. 127 CN se ha referido a tal concepto sea-
lando que dirimir implica armonizar diferencias
712
, hacindose
expresa referencia a la accin de ajustar, fenecer, componer
controversias entre Provincias
713
.
En particular, el art. 127 de la Constitucin impone un pa-
pel de salvaguarda institucional en el sistema federal: prohbe
las hostilidades de hecho o guerra interprovincial, mandando su
represin federal, y dispone como alternativa que las quejas in-
terprovinciales se resuelvan por un mecanismo de armonizacin
de disputas ante la autoridad judicial federal.
CANO
714
ha sostenido que cuando el Congreso Nacional ca-
rece de competencia legislativa, las normas legales, en ausencia
de tratados interprovinciales, deben ser creadas por la Corte Su-
prema, resultando ello del art. 109 CN de 1863 actual art. 127
CN de 1994, que crea la jurisdiccin dirimente de ese rgano
como una funcin distinta a la judicial. Con ello, se sustrae a
la facultad dirimente de la funcin judicial, vinculndosela en
su naturaleza al proceso de establecimiento de normas conven-
cionales mediante tratados interjurisdiccionales, labor que suele
comprender funciones ejecutivas de negociacin y legislativas de
aprobacin.
Como advierte en sentido similar GELLI, la Corte Suprema
dirime las controversias y acta para componer las situaciones de
conficto, aunque estrictamente no se trate de contiendas jurdi-
cas, sino de decisiones polticas que puedan afectar los intereses
provinciales o suscitar cuestiones de cortesa entre aquellas
715
.
712
MICELE, Mario R., Facultad dirimente, laudo arbitral o sentencia. La
accin de amparo interpuesta por la Provincia de San Luis para recuperar de-
psitos documentados en dlares, Revista La Ley, Suplemento Actualidad, 9
de marzo de 2004, pg. 2.
713
FAYT, Carlos, Nuevas Fronteras del Derecho Constitucional. Dimensin
Poltico-Institucional de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, op. cit.,
pg. XXI.
714
CANO, Guillermo, Aplicabilidad de los principios de derecho interna-
cional a las relaciones interprovinciales en la Argentina, op. cit., pg. 1129.
715
Muy distinto es el rgimen del art. 127 CN, el que es presentado
formalmente en la segunda parte de la Constitucin, pero de ma-
nera ajena al rgimen de las atribuciones del Poder Judicial. Por
el contrario, su inclusin metodolgica en el Ttulo Segundo de
dicha parte, regulatorio de los Gobiernos de Provincia, expone
que en el caso la funcin de la Corte tiene ms que ver con la
funcin de gobierno que con la jurisdiccional.
Y justamente, su contenido muestra que el papel de la Corte
en este rgimen es dirimir quejas en confictos interprovinciales,
evitando que dichos Estados avancen hacia soluciones fcticas
incluso blicas en otras pocas histricas para imponer sus
posiciones en asuntos de gobierno. El acuerdo concertado como
expresin de una voluntad nica que se habra producido de re-
sultar exitoso el desarrollo de la obligacin negocial, es reempla-
zado por disposicin constitucional por otra voluntad nica que
compone la diferencia.
IV. EL CONTENIDO POLTICO DEL PRONUNCIAMIENTO DIRIMENTE
Y SU SUSTENTO JURDICO
Hemos sealado en el apartado anterior que al dirimir una
queja interprovincial en el marco del art. 127 CN, la Corte no mo-
viliza aspectos de su funcin judicial (propios de su competencia
en el marco de los arts. 116 y 117 CN). En su lugar, la naturaleza
del ejercicio de la jurisdiccin dirimente resulta poltica o de ca-
rcter gubernativo.
Precisando esta idea, recordemos que por encima del criterio
trialista tradicional que distingue las funciones del poder esta-
tal en judicial, legislativa y ejecutiva, se sostiene que existe una
funcin gubernamental o poltica, caracterizada por resultar una
actividad discrecional que es realizada en ejecucin de una direc-
ta atribucin constitucional.
De este modo, se considera que dentro de la actividad de los
rganos legislativos y ejecutivos hay actos superiores de direccin
e iniciativa que refejan una especial y primordial intensidad del
todos los asuntos concernientes a embajadores, ministros y cnsules extranje-
ros, y en los que alguna provincia fuese parte, la ejercer originaria y exclusi-
vamente.
Esta jurisdiccin dirimente, entonces, no es de naturaleza
judicial propiamente dicha, sino ms bien poltica, sin que esto
signifque que al resolverse aspectos de contenido poltico pueda
darse un desapego al Derecho constitucional e interestadual que
rige las relaciones entre los Estados.
Ese aspecto poltico que MOYANO identifca con la actividad
diplomtica y CANO con la negociacin de tratados, resulta enton-
ces una actividad muy distinguible de la propiamente judicial, y
sustituye funciones que normalmente podran haber desarrolla-
do las autoridades legislativas y ejecutivas de haber resultado
fructuoso el proceso negocial que se presenta como obligatorio
entre ellos.
Esta naturaleza no judicial, sino gubernativa o poltica si-
milar a la propiamente diplomtica de los mbitos internacio-
nales de la jurisdiccin que otorga el art. 127 CN puede ver-
se incluso en la metodologa formal del esquema constitucional
argentino: la segunda parte del texto constitucional refere a
Las autoridades de la Nacin. En su Ttulo Primero Gobier-
no Federal, Seccin Tercera Del Poder Judicial, Captulo Se-
gundo Atribuciones del Poder Judicial, los arts. 116 y 117 de
la norma mxima estipulan la jurisdiccin de la Corte Suprema
de Justicia de la Nacin cuando acta como tribunal judicial
721
.
este sentido la funcin judicial de la Corte argentina limitada a las causas que
versen sobre derecho, es decir, en el marco del Derecho positivo de la propia
funcin judicial de la Corte norteamericana que por imperio del artculo III de
su Constitucin resulta ms extensa en cuanto alcanza tanto a causas de De-
recho como a las de equidad, recordando en tal sentido que la equity representa
el poder de crear una ley particular para cada caso, sin necesidad de aplicar
las leyes preestablecidas, resolviendo extra ius e incluso contra legem con una
potestad que entonces se torna en legislativa.
721
Art. 116 CN: Corresponde a la Corte Suprema y a los tribunales in-
feriores de la Nacin, el conocimiento y decisin de todas las causas que ver-
sen sobre puntos regidos por la Constitucin, y por las leyes de la Nacin, con
la reserva hecha en el inc. 12 del art. 75; y por los tratados con las naciones
extranjeras; de las causas concernientes a embajadores, ministros pblicos y
cnsules extranjeros; de las causas de almirantazgo y jurisdiccin martima; de
los asuntos en que la Nacin sea parte; de las causas que se susciten entre dos
o ms provincias; entre una provincia y los vecinos de otra; entre los vecinos de
diferentes provincias; y entre una provincia o sus vecinos, contra un Estado o
ciudadano extranjero.
Art. 117 CN: En estos casos la Corte Suprema ejercer su jurisdiccin
por apelacin segn las reglas y excepciones que prescriba el Congreso; pero en
exigencias propias de la divisin de poderes, habindose exten-
dido ambas doctrinas al constitucionalismo moderno en general,
incluyendo el argentino
724
.
Aunque, como observa SCHWARTZ
725
, el Tribunal ni en ste ni
en otros casos posteriores brindar el contenido preciso de tales
cuestiones polticas, lo que difculta establecer qu aspectos son
alcanzados por el dinmico criterio judicial conformado a partir
de Marbury v. Madison, ese contenido s ha sido precisado por la
doctrina que identifca diversas situaciones que corresponden ser
consideradas dentro de estos asuntos.
As, por ejemplo, entre los actos gubernativos se sealan
en relacin al tema que nos ocupa los relativos a las relaciones
entre Estados, incluyendo la declaracin de guerra, la concerta-
cin de tratados y el mantenimiento o ruptura de las relaciones
diplomticas. Tambin se consideran que integran esta clase de
actos los propios de la seguridad interna federal, como el estado
de sitio y la intervencin federal
726
.
En este contexto, resulta clara la dicotoma existente entre
la intervencin judicial y la desatencin que se produce de estos
conceptos, generndose la necesidad de que las autoridades judi-
ciales intervengan como contrapeso mediante la revisin de las
decisiones de los otros poderes, pero evitando con esa interven-
cin desplazar a los mismos mediante la invasin de las esferas
decisorias que le son propias al legislativo y al ejecutivo, evitan-
do que se produzca el llamado gobierno de los jueces
727
.
724
Segundo V. LINARES QUINTANA (Tratado de interpretacin constitucio-
nal, op. cit., T. I, op. cit., pg. 608 y ss.) analiza el desarrollo de la doctrina de
las cuestiones polticas en la jurisprudencia argentina, indicando que se inici
con un decisorio del Tribunal Superior de la Provincia de San Juan en 1861,
siendo receptada por la Corte Suprema de la Nacin recin a partir de 1893 en
el caso Cullen v. Llerena.
725
SCHWARTZ, Bernard, Los Poderes del Gobierno, op. cit., pg. 576.
726
DROMI, Roberto, Derecho Administrativo, op. cit., pg. 33. En este sen-
tido, el mismo Bernard SCHWARTZ (Los Poderes del Gobierno, op. cit., pg. 577 y
ss.), enumera distintos asuntos califcados en la casustica judicial norteameri-
cana como cuestiones polticas, observando entre ellos las cuestiones relativas
a los tratados.
727
Osvaldo Alfredo GOZANI (Sobre sentencias constitucionales y la exten-
sin erga omnes, Revista La Ley, T. 2007-D, pg. 1242) recuerda que la expre-
sin gobierno de los jueces fue introducida en Francia por Eduardo Lambert,
quien la hace fgurar en el ttulo mismo de su obra (1921), califcando de ese
poder estatal; e integran una funcin que, aunque conduce la
cosa pblica, es distinta a la administrativa, por cuanto sta su-
pone actos subordinados o derivados, de mediatez constitucional,
mientras que aquella resulta de directa inmediatez constitucio-
nal, con rango supremo de jerarqua es decir, no tiene en princi-
pio legislacin intermedia
722
.
Esta funcin gubernativa, tradicionalmente sindicada de
competencia de los rganos legislativo y ejecutivo de manera
respectivamente exclusiva o concurrente entre ellos, y vedada
al Poder Judicial bajo la teora de las cuestiones polticas, da
lugar a los denominados actos polticos, de gobierno o insti-
tucionales.
Es conocido a partir del caso Marbury v. Madison
723
, en este
sentido, que, en virtud del principio de divisin de poderes, el
Poder Judicial carece de facultades para entender en las cuestio-
nes polticas del Estado, correspondiendo a las ramas ejecutiva y
legislativa el ejercicio del gobierno general.
Es que como expresaba el chief justice MARSHALL en el c-
lebre leading case que referimos en el prrafo anterior: Por la
Constitucin de Estados Unidos, el Presidente est investido con
algunos importantes poderes, en el ejercicio de los cuales debe
usar su propia discrecin, y es responsable ante su pas solamen-
te en su carcter poltico y en su propia conciencia. Para ayudar-
se al cumplimiento de estos deberes, est autorizado a nombrar
determinados funcionarios, los cuales actan por su autoridad y
de conformidad con sus rdenes. En tales casos, los actos de ellos
son sus actos; y cualesquiera sea la opinin que pueda merecer la
manera en que es usada la discrecin ejecutiva, a pesar de ella,
no puede existir poder alguno de controlar aquella discrecin.
Las materias son polticas. Ellos conciernen a la Nacin, no a los
derechos individuales, y estando conferidos al Ejecutivo, la deci-
sin del Ejecutivo es defnitiva.
En este fallo, se gener as lo que se podra denominar las
dos caras de la moneda gubernamental en el Estado de Dere-
cho constitucional, ya que por un lado se fj el criterio del judi-
cial review, y por otro se acot tal control en salvaguarda de las
722
DROMI, Roberto, Derecho Administrativo, op. cit., pg. 33.
723
Suprema Corte de Justicia de Estados Unidos, in re Marbury v. Madi-
son (1803), 5 US 137.
CANO refeja claramente esta cuestin, entendiendo que en
un conficto de esa naturaleza las Provincias no actan como per-
sonas privadas ni estn sometidas a la legislacin civil, sino que
actan como personas de derecho pblico, y ms precisamente,
como personas de derecho poltico que deben darse sus propias
instituciones en el marco de autonoma que contempla la Carta
constitucional
730
.
En esta perspectiva, lo que las Provincias no han delegado
al Congreso y sobre lo que la Corte presenta jurisdiccin en caso
de conficto resultan poderes de naturaleza o contenido poltico
que las mismas Provincias deberan resolver convencionalmente.
Es decir, el art. 127 CN difere en la autoridad judicial fede-
ral el ejercicio de funciones gubernativas que las Constituciones
provinciales encomiendan a las ramas polticas de los Estados
federados ante la omisin de stas, asegurando as la superacin
de confrontaciones que puedan afectar la unin federativa
731
.
La distincin que sealamos, implica que en el momento de
suplir la falta de concertacin provincial por imperio del art. 127
confrontacin blica o de la alternativa, imposible por la naturaleza de los esta-
dos, de la negociacin diplomtica .
730
CANO, Guillermo, Aspectos jurdicos del desarrollo de la cuenca del
Ro Colorado, estudio preparado en 1959 y reproducido en CANO, Guillermo,
Derecho, poltica y administracin de aguas, op. cit., vol. 2, pg. 623, quien en
consecuencia agrega que: Por tanto no las rige otra ley que sus propias con-
venciones: las que prev el art. 107 actual 125 de la Constitucin, pues el in-
cumplimiento de una de stas puede abrir esta clase de jurisdiccin. A falta de
convenios la Corte puede aplicar los principios generales del derecho, como lo
hace la Corte Permanente de Justicia Internacional en confictos entre Estados
independientes. Salvo en materia de lmites, nuestra Constitucin no ha dado
al Congreso la facultad de resolver confictos entre provincias ni de legislar
sobre los derechos de stas ltimas en cuanto personas polticas o pblicas,
pues esto ltimo hace al poder expresamente reservado de darse sus propias
instituciones (polticas y administrativas) y de regirse por ellas.
731
Juan Vicente SOLA (La Corte Suprema y el Riachuelo, op. cit., pg.
117) observa en este sentido que la posibilidad de que se encomiende a la au-
toridad judicial la decisin de asuntos propios del establecimiento de polticas
pblicas importa una solucin que consiste en que el juez acta ms que por
resultar quien pude tomar la decisin ms ptima para resolver el caso porque
es el nico que puede tomar una decisin y que sta sea, adems, razonada den-
tro de un proceso organizado que incluye una participacin activa de las partes
tanto en la argumentacin como en el acuerdo fnal que resuelva el caso.
Claro est, entonces, que en el caso del art. 127 CN argen-
tina, como ocurre en las aplicaciones jurisprudenciales de otros
Estados federales que pretorianamente han resuelto confictos
entre los Estados federados por el uso de las aguas de cursos
compartidos, la autoridad judicial aparece ejerciendo funciones
metajudiciales
728
, que implican sustituir mediante un pronuncia-
miento de la Corte la ausente accin poltica de concertar inter-
estadualmente a travs de un acuerdo negociado al respecto por
la autoridad ejecutiva y en su caso aprobado o autorizado por
la legislativa
729
.
modo el papel de la Corte Suprema de los Estados Unidos; aunque la frmula
se utiliza en nuestros das, generalmente, con una connotacin peyorativa, cada
vez que se desea criticar el poder excesivo de los jueces, particularmente, aun-
que no de manera exclusiva, tratndose de las cortes constitucionales.
728
La asignacin de funciones que exceden lo judicial en el marco del art.
127 CN conduce a una alteracin del sistema general concebido en la teora re-
publicana. Montserrat CUCHILLO FOX (Jueces y Administracin en el federalismo
norteamericano (El control jurisdiccional de la actuacin administrativa), op.
cit., pg. 66) explica en tal sentido que la falta de defnicin constitucional del
alcance que corresponde a las sentencias judiciales motiva un fuerte debate en
cuanto a la justifcacin, en una sociedad regida por los principios de divisin
de poderes y gobierno democrtico y limitado, de la sustitucin de las decisio-
nes de poderes como el legislativo y ejecutivo, de carcter representativo, por
las de rganos jurisdiccionales, cuya legitimidad democrtica no es en absoluto
comparable a la de las instancias cuyas decisiones debe revisar. Por nuestra
parte, por los extremos que explicaremos ms adelante, entendemos acertada
esta extensin competencial que se realiza con respecto a la Corte en asuntos
propiamente gubernativos.
729
En este orden de ideas, la Suprema Corte norteamericana in re Kan-
sas v. Colorado (1902), 185 US 146, entendi que: si los dos Estados fueran
naciones absolutamente independientes, sera resuelto por un tratado o por
la fuerza. No siendo practicables ninguno de estos medios, debe solucionarse
por decisin de la Corte. Igualmente, en reiterados pronunciamientos dicho
Tribunal ha entendido que en las disputas sobre cursos de aguas interestadua-
les estn en juego intereses cuasi-soberanos, lo que refeja prerrogativas que
exceden el mero derecho subjetivo que es propio de la contienda judicial (320
US 383; 206 US 46, entre otros). En este mismo sentido, Bernard SCHWARTZ (Los
Poderes del Gobierno, op. cit., pg. 472) recuerda que: de acuerdo con el Su-
premo Tribunal, su jurisdiccin originaria es uno de los poderosos instrumen-
tos que los constituyentes proporcionaron a fn de que estuviera disponible el
adecuado mecanismo para el arreglo pacfco de las disputas entre los estados,
y como prueba de su aserto recuerda el caso de 324 US, 439, donde la Corte se-
al que los procedimientos judiciales ante ella eran el pacfco sucedneo de la
cualidad de la razn prctica que la dispone a realizar los actos
enderezados al bien comn. Dicha prudencia, importa una opera-
cin de la razn prctica que presenta tres momentos: el consejo
o deliberacin mediante el cual se indagan los medios conducen-
tes al bien comn, el juicio que permite determinar cul es el
medio ms til para alcanzar el bien comn y el mando o impe-
rio que implica aplicar la voluntad a las acciones ya deliberadas
como convenientes
736
.
Con ello, el acto poltico por el que la Corte Suprema debe
resolver una queja entre Provincias es de un contenido o espectro
ms amplio que el judicial; mientras que ste se limita a conside-
rar el Derecho aplicable a un caso, el poltico debe considerar como
un presupuesto de su juicio los medios legtimos disponibles.
De este modo, aunque en la jurisdiccin poltica o guberna-
tiva que corresponde a la autoridad competente en el marco del
art. 127 CN no es judicial, ello no implica que resulte ajena al
orden jurdico que impera el caso, sino que debe basarse en el
mismo como una condicin necesaria. Tal sustrato normativo re-
sultar un lmite y a la vez una gua para la determinacin del
medio ms apto para alcanzar el bien general
737
.
La Corte Suprema argentina, al valorar la no correspon-
dencia de su intervencin judicial en las cuestiones polticas, ha
entendido luego de una evolucin jurisprudencial que no puede
existir una desconexin entre el acto poltico no justiciable y el
orden jurdico que lo sustenta.
En este sentido, en un replanteamiento de posturas ante-
cedentes el Tribunal consider que no cabe concluir a priori que
una determinada cuestin queda sustrada de la esfera del Poder
Judicial por el simple hecho de que involucre temas de ndole
poltica, de acuerdo con el signifcado que en el lenguaje comn
se le asigna al trmino, cuando la decisin adoptada suscita una
controversia de naturaleza estrictamente jurdica, que exige un
736
PALACIOS, Leopoldo, La Prudencia Poltica, Instituto de Estudios Pol-
ticos, Madrid, 1946, pgs. 11 y ss. y 119.
737
Como muy bien observa Arturo Enrique SAMPAY (Nocin del Estado
de Derecho, op. cit., pg. 64), en el Estado de Derecho los rganos estatales no
pueden obrar sobre sus sujetos ms que conforme a una regla preexistente y,
en particular, no deben exigir a ellos ms que en virtud de normas preestable-
cidas.
CN, la Corte Suprema de Justicia no emite un acto jurisdiccional
propiamente dicho, sino un acto poltico o gubernativo.
La diferencia, es en cuanto en el ejercicio de la funcin ju-
dicial la Corte emite a travs de un proceso jurisdiccional actos
basados en un criterio jurdico, limitndose a travs de ellos a
buscar y determinar el Derecho que resulta de las leyes a fn de
aplicarlo a cada uno de los casos a su cargo; el cometido de tal
funcin es asegurar el mantenimiento del orden jurdico. El acto
gubernativo o poltico, en cambio, consiste en discernir y distin-
guir lo que es bueno o malo, til o intil, necesario o innecesario,
efcaz o inefcaz, adecuado o inadecuado, acertado o desacertado,
acomodado o desacomodado y, en general, conveniente o inconve-
niente, para seguir lo primero y huir de lo segundo, desarrolln-
dose para ello un proceso poltico regulado por un criterio poltico
que permite discernir lo conveniente o lo inconveniente
732
.
Este distingo es sustancial, en cuanto en el proceso judicial
la Corte declara el Derecho aplicable a la relacin entre las par-
tes
733
, mientras que en el proceso poltico la Corte ha de emitir la
decisin ms conveniente a la comunidad de intereses
734
, habien-
do sido constitucionalmente subrogada en la voluntad comn
que hubiera correspondido a las potestades provinciales en caso
de arribar a un acuerdo o tratado
735
.
Debe tenerse muy presente que el acto poltico que corres-
ponde a todo gobernante exige el ejercicio de la prudencia poltica,
732
LINARES QUINTANA, Segundo V., Tratado de interpretacin constitucio-
nal, op. cit., T. I, pgs. 604 y 605.
733
Conforme explica Hugo ALSINA, (Tratado terico prctico de Derecho
procesal civil y comercial, T. I, Ediar, Buenos Aires, 1956, pgs. 20 y ss.) la fun-
cin jurisdiccional procura garantizar el cumplimiento del derecho, mantenien-
do y restableciendo el orden jurdico en caso de que sea vulnerado; Esta funcin
se distingue de las propiamente ejecutiva que consiste en la satisfaccin de las
necesidades de seguridad, cultura y bienestar general y legislativa determi-
nacin del orden jurdico mediante la creacin de normas..
734
En este concepto, Ronald DWORKIN (Hard Cases, Harvard Law Re-
view, vol. 88, n 6, 1975, pg. 1057), entiende como decisin poltica al esfuerzo
de los actores gubernamentales para obtener resultados socialmente deseables.
735
En este sentido, puede observarse la resolucin de la medida precau-
toria dispuesta en Corte Suprema de Justicia de la Nacin in re Provincia de
Buenos Aires c. Provincia de Santa Fe (2000), Fallos 323:1877, donde ante la
falta de consenso de las Provincias el Tribunal expresamente refri a la fjacin
prudencial de las medidas necesarias para prevenir el dao.
importara una invasin que se debe evitar (Fallos, 254:45). En
cambio, es inherente a las funciones del Tribunal ante el cual fue
planteada una controversia referente al ejercicio de esas potes-
tades, interpretar las normas que las contienen para determinar
su alcance, sin que tal tema constituya una cuestin poltica in-
mune al ejercicio de la jurisdiccin.
Este desarrollo jurisprudencial que referimos, nos muestra
el claro equilibrio que debe existir entre los dos principios intro-
ducidos a partir del citado caso Marbury v. Madison, y que en
defnitiva importa que aunque la funcin judicial no puede in-
vadir las cuestiones polticas que corresponden a otros rganos,
las mismas se hallan sujetas al control judicial en cuanto a su
legalidad. En otras palabras, los actos polticos o gubernativos
no resultan libres del Derecho que los contiene, sino que deben
atender el mismo a la hora de decidir con discrecionalidad polti-
ca sobre las posibles opciones de que dispone el gobernante.
Con este enfoque por delante, entonces, aunque la atribu-
cin conferida a la Corte Suprema por el art. 127 CN resulta
de naturaleza poltica, no por ello est exenta de atender como
matriz el orden jurdico que impone en el caso que nos ocupa el
Derecho interestadual de aguas. La faceta poltica de la misma
es en cuanto a la posibilidad de discernir la mejor medida para el
caso, pero siempre acotada a un juicio prudencial que no puede
ser realizado al margen de los principios jurdicos que lo enmar-
can, ya sean generales los que analizamos en el Captulo II,
constitucionales los que atendimos en el Captulo III o conven-
cionales sobre los que referimos en el Captulo IV.
V. APRECIACIN DE LA EFICACIA Y EFICIENCIA DEL PODER DIRIMENTE
DEPOSITADO EN LA CORTE
Habindose determinado en los apartados anteriores que la
naturaleza de la funcin dirimente que corresponde a la Corte
Suprema en virtud del art. 127 CN es propia de los actos polticos
o gubernamentales, nos encontramos ante un esquema cuando
menos llamativo en cuanto a su carcter sui generis.
Tal como esbozamos anteriormente, ocurre que tradicional-
mente se ha sealado a las cuestiones polticas o de orden gu-
bernativo como materia vedada al Poder Judicial y propia de las
procedimiento que le ponga fn a travs de la solucin que en
Derecho corresponda
738
.
En el caso Gustavo Nordensthol c. Subterrneos de Buenos
Aires
739
, el Tribunal entendi que: las grandes metas de la po-
ltica del estado estn fjadas en el Prembulo de la Constitu-
cin. La accin del poder poltico estatal para lograr esas metas
no es revisable judicialmente en cuanto decisin poltica. Pero
como sta, necesariamente debe instrumentarse mediante nor-
mas jurdicas ubi societas ibis jus. Y bajo este aspecto, cabe la
valoracin judicial de la razonabilidad de los medios empleados.
Esto no es otra cosa que contrastar la validez del instrumento
jurdico empleado para la consecucin de lo que se considera un
bien social en un momento dado. Ese medio ser admisible si no
suprime ni hiere sustancialmente otros bienes amparados por la
misma estructura constitucional.
En esta lnea, ha entendido en Horacio Zaratiegui y otros v.
Estado Nacional
740
, que: los actos polticos deben ser vlidos, es
decir, armnicos con el sistema jurdico e el cual se dictan, para
entender luego que a su magistratura corresponde la interpre-
tacin fnal de la Constitucin cuando se lesiona una garanta o
derecho reconocido en la misma, y consiguientemente: no que-
da exceptuada la judicialidad de ciertas cuestiones an las que
han merecido la aplicacin ms estricta del mentado principio
[de no judiciabilidad de las cuestiones polticas], como las relati-
vas a las relaciones exteriores de la Nacin en supuestos en los
cuales garantas de aquella raigambre han sido puestas en tela
de juicio.
Igual concepto ha mantenido en Alianza Frente Grande
la Esperanza
741
, donde entendi que: en las causas en que se
impugnan actos cumplidos por otros Poderes, en el mbito de
las facultades que les son privativas, la funcin jurisdiccional,
no alcanza al modo del ejercicio de tales atribuciones, pues ello
738
Corte Suprema de Justicia de la Nacin, in re Frejuli (1973), Fallos
285:415.
739
Corte Suprema de Justicia de la Nacin, in re Gustavo Nordensthol c.
Subterrneos de Buenos Aires (1985), Fallos 307:326.
740
Corte Suprema de Justicia de la Nacin, in re Horacio Zaratiegui y
otros v. Estado Nacional (1988), Fallos 311:2580.
741
Corte Suprema de Justicia de la Nacin, in re Alianza Frente Grande
la Esperanza (1993), Fallos 316:972.
constitucin de los mismos bajo garanta de su autonoma, aun-
que necesariamente deben resignarse a tal fn ciertas facetas de
su potestades iniciales, entre ellas las que hacen a la consolida-
cin del sistema federal en el que se aglutinan, aspecto que ana-
lizamos con mayor detenimiento en el Captulo I.
Con ello, el mecanismo para dirimir confictos entre Esta-
dos federados que instaura el art. 127 CN, es una fortaleza de
la federalizacin estadual, brindando la posibilidad de imponer
un decisor comn ante desavenencias que no est generalmente
presente en las relaciones entre Estados en el orden internacio-
nal
743
, y que brinda una efciencia a la materia interestadual des-
de su faceta intrafederal
744
.
Centrndonos ahora en los aspectos que hacen a la determi-
nacin constitucional de la Corte Suprema como poder dirimente
de los confictos interprovinciales, entendemos que, a pesar de
no resultar una atribucin habitual de tal autoridad entender
en cuestiones polticas en cuanto las mismas se consideran no
judiciables, la misma tambin resulta de alta efciencia.
El sistema federal argentino ha optado por asegurar su con-
solidacin a travs de una serie de remedios federales que ase-
guran la convivencia entre los distintos centros de poder locales
en una estructura estatal nica, no escatimando la posibilidad
de intervenir federalmente en el territorio de las Provincias para
garantizar la forma republicana de gobierno, o repeler invasio-
nes exteriores, y a requisicin de sus autoridades constituidas
743
En este sentido, Jochen SOHNLE (Nouvelles tendances en matire de
rglement pacifque des diffrends relatifs aux ressources en eau douce inter-
nationales, op. cit., pgs. 393 y ss.) observa que la solucin jurisdiccional de
controversias sobre aguas internacionales es una prctica excepcional.
744
La Corte Internacional de Justicia ha observado: un principio de de-
recho internacional bien establecido e incorporado al Estatuto, a saber, que el
Tribunal no puede ejercer su jurisdiccin respecto de un Estado si no es con el
consentimiento de este ltimo; conf. Monetary Gold Removed from Rome in
1943, Reports of Judgments, Advisory Opinions and Orders, Lyde, 1953, pg.
35. En idntico sentido, puede observarse a GONZLEZ CAMPOS, Julio D., SNCHEZ
RODRGUEZ, Luis I. y SENZ DE SANTA MARA, Paz Andrs, Curso de Derecho Inter-
nacional Pblico, op. cit., pg. 842. CONFORTI, Benedetto, Derecho Internacional,
op. cit., pg. 494. Este carcter voluntarista que caracteriza al sometimiento de
los Estados a la funcin jurisdiccional internacional le resta efcacia relativa
con respecto a la situacin propia de los Estados federados y su sometimiento
necesario a la Corte del orden federal.
autoridades legislativas y ejecutivas. Con ello, el art. 127 CN cons-
tituye una verdadera excepcin al diseo usual de poderes con el
que se instrumentan los sistemas constitucionales, encomendn-
dose a la autoridad judicial funciones ajenas a tal materia.
Incluso, como ya advertimos, la funcin dirimente de la Cor-
te remedia la omisin de concertacin convencional por parte de
los poderes polticos provinciales que permite el art. 125 CN, lo
que implica claramente una preferencia en el constituyente en
preservar esta subrogacin hacia autoridades de naturaleza dis-
tinta a las que originalmente corresponda determinar sobre las
aguas interprovinciales.
Con estas inquietudes, entendemos de inters estudiar si
este modelo puede considerarse, tanto en la teora como en la
prctica, un sistema efciente y efcaz
742
.
Como primer elemento que percibimos, debemos referir que
la unin propia de los sistemas federales implica soluciones in-
trafederales que permiten superar en gran medida las difculta-
des que pueden observarse en materia internacional.
Si bien con el enfoque epistemolgico que fjamos en el Cap-
tulo II, es posible conjugar dentro del anlisis de las cuestiones
interestaduales tanto los aspectos intrafederales como interna-
cionales, una primera distincin formal o procedimental entre
ambas realidades es la que corresponde a la efcacia de tales sis-
temas.
La posibilidad constitucional de erguir una autoridad que
necesariamente dirima las quejas entre Estados provinciales es
una caracterstica propia de la conformacin federal que no se
encuentra presente en las relaciones ordinarias propias de la es-
fera internacional.
La restriccin de la soberana de los Estados federados bajo
el rgimen constitucional federal permite, de esta manera, la
742
Pedro LVAREZ BUSTOS (Interprovincialidad del ro Atuel, op. cit., pg.
87), sin explayarse en el fundamento respectivo, entiende en este aspecto que la
jurisdiccin dirimente de la Corte en el marco del art. 127 CN en cuestiones so-
bre aguas interprovinciales implica un instrumento adecuado y efciente para
que el ms alto tribunal de la Nacin, guardin y custodio de la ley suprema,
ejecutando la garanta del principio federal, a la vez que haga efectiva la defen-
sa del estatuto fundamental del pas, asegure la real y plena vigencia de aspec-
tos esenciales de la repblica representativa federal, as como el cumplimiento
de los grandes fnes consignados en aquel histrico documento.
bre el poder. Pero, en otro sentido, la Corte no es poltica porque
a ella no llegan ni deben llegar los programas partidarios. La
inmunidad de la Corte en esta clase de poltica ha de ser total y
toda contaminacin resulta nociva para su funcin
747
.
Como recuerda SPOTA, el Poder Judicial en el esquema
constitucional norteamericano y argentino no es slo capacidad
para administrar justicia, sino fundamentalmente poder poltico
para compeler al respeto de las competencias que corresponde
a cada estamento en un Estado federal bajo la exigencia de la
supremaca constitucional, argumentando razonablemente que
incluso el recurso extraordinario como remedio ante la Corte no
tiene por objetivo hacer justicia sino mantener la unin nacio-
nal, y por ello entiende que el mismo: es un recurso de esencia
poltica, presentado y provedo jurdicamente
748
.
Estas apreciaciones, claro est, se potencian en un proceso
constitucional que tiene por objeto resolver quejas entre Estados
federados para evitar vas de hecho entre los mismos.
No puede dejar de considerarse en este enfoque que en Ar-
gentina tanto el Poder Ejecutivo como Legislativo federal por lo
general se encuentran mutuamente entrelazados y vinculados a
su vez con los distintos gobiernos locales mediante estructuras
partidarias de manera anmala
749
, de modo tal que diluyen de
747
BIDART CAMPOS, Germn J., Manual de derecho constitucional argenti-
no, Ediar, Buenos Aires, 1975, pg. 709.
748
SPOTA, Alberto Antonio, La Corte Suprema de Justicia de la Nacin
como parte del poder poltico del Estado, Revista La Ley, T. 1990-B, pg. 979.
Incluso, este autor recuerda el surgimiento pretoriano del recurso extraordi-
nario por gravedad institucional, en el que la Corte se ha autohabilitado para
entender en asuntos extraos al recurso extraordinario cuando se entiende y
considera capacitada para opinar y decidir en temas que excediendo el inters
de las partes inciden sobre toda la comunidad.
749
Carlos S. FAYT (La realidad poltica de nuestro tiempo, Revista La
Ley, T.1995-E, pg. 952) considera que: Los partidos polticos son los dueos
del poder en el Estado y como los partidos son dominados por la jerarqua y
la burocracia, segn Duverger, los dirigentes polticos son quienes dominan
el Estado. La vida poltica corre peligro de quedar aprisionada dentro de los
aparatos partidarios [] El Poder Legislativo fue abandonando prerrogativas,
renunciando a su funcin primaria, y en los hechos, en ocasin de hegemona
partidaria, se convirti en agencia del Ejecutivo. Este observador, luego de
sealar el presidencialismo fctico que se ha dado en desequilibrio de la divi-
sin de poderes en Argentina, observa que: En cuanto al federalismo, qued
amontonado entre las quimeras institucionales argentinas. El proceso se cerr,
para sostenerlas o reestablecerlas, si hubiesen sido depuestas
por la sedicin, o por invasin de otra Provincia (art. 6 CN), pro-
hibiendo las hostilidades interprovinciales (art. 127 CN).
Sin embargo, junto con esa exclusin de confrontaciones fc-
ticas entre los intereses locales, la Carta Fundamental ha debi-
do recurrir a un medio de solucin que sustituya tales disputas,
adoptando un modelo que desplaza el poder poltico provincial
para decidir la cuestin, trasladando el poder de determinar el
resultado socialmente ms deseable desde las autoridades natu-
rales que normalmente hubieran acordado localmente hacia un
estamento de la Federacin ajeno a la discordia.
En este sentido, entiende FAYT que si la Constitucin Nacio-
nal conf a los jueces tal funcin no lo fue en razn de la ndole
de la tarea, sino de una preferencia del constituyente en el repar-
to de tareas que efectu
745
.
Esta eleccin, por una parte, importa remitir el poder deci-
sorio a una instancia imparcial frente a las partes en confronta-
cin. En tal sentido, debemos recordar que la adjudicacin a la
Corte Suprema de su competencia en confictos entre Provincias
est fundada en la necesidad de establecer la ms perfecta igual-
dad entre ellas, de modo que ninguna puede ser a la vez juez y
parte, como resultara si sus propios tribunales pudiesen enten-
der en sus pleitos o litigios recprocos
746
.
Pero por otra parte, tambin importa para tan delicada la-
bor la eleccin por el constituyente del rgano de menor perfl
poltico de la estructura de poder del Estado federal.
Esto, en cuanto como ha sealado BIDART CAMPOS, la Corte
gobierna, en el sentido de que integra la estructura triangular
del gobierno, pero no en el de apoyar o combatir hombres o ideas
que ocupan el Gobierno en un momento dado. En ese sentido, la
Corte es tan poltica como polticos son el Poder Ejecutivo y el
Congreso; todos gobiernan, y gobernar es desplegar poltica so-
745
FAYT, Carlos, Nuevas Fronteras del Derecho Constitucional. Dimen-
sin Poltico-Institucional de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, op. cit.,
pg. XXI.
746
pg. 616. Aunque, como hemos referido antes, este autor entiende que la na-
turaleza de la facultad establecida en el art. 127 CN es judicial, la causa que
observa como motivacin de tal rgimen refeja la preferencia que gui al cons-
tituyente en otorgar a la autoridad federal tal atributo.
por intereses sectoriales que se presentan en el juego de los rga-
nos polticos federales
753
, situacin que se potencia por la indife-
rencia que pueden tener las Provincias no afectadas en el confic-
to, o por parcialidades existentes en los criterios que imponen la
situaciones geogrfcas de las respectivas Provincias
754
.
Esta situacin, diluye claramente la capacidad de los rga-
nos de mayor perfl poltico para procurar adoptar una decisin
en sustitucin de dos Provincias que no lograron arribar a un
acuerdo, ya que dejara la solucin carente de equidad para con-
formarla a partir de conveniencias oportunistas. El Estado pro-
vincial con mayor compromiso poltico con el partido gobernante
obtendra benefcios que no se corresponden al equilibrio propio
de la comunidad de intereses que vincula a los ribereos.
nacional ha sostenido los mismos argumentos que Mendoza en su responde
en la causa Chaco (resuelta conforme esa misma postura por la Corte Supre-
ma de Justicia de la Nacin in re Chaco, Provincia del c/ Estado Nacional s/
accin declarativa (2003), Fallos 326:3521) y en los dems casos de fuentes
hidroelctricas existentes en el pas. Al respecto, puede analizarse el caso de
Los Nihuiles en MOYANO, Amlcar, Regalas sobre Yaciret a propsito de las
regalas sobre El Nihuil, op. cit., pg. 209; y en MATHUS ESCORIHUELA, Miguel,
La situacin en Argentina, op. cit., pg. 197.
753
En este sentido, Mario A. R. MIDON (Convenios internacionales y Tra-
tados de integracin, en HERNNDEZ, Antonio (dir.), Aspectos fscales y econmi-
cos del federalismo argentino, op. cit., pg. 224), observa que : [] la hiptesis
de coordinacin entre provincias y Nacin, surga como la ms razonable dando
por supuesto que la regin es refejo de una comunidad de intereses y se debe
estructurar a partir de una actividad concertada. Es que si la regin se impone
desde arriba en una relacin de subordinacin a los dictados del gobierno cen-
tral, se atacara una regla no escrita de la ciencia poltica llamada prudencia
que afectara otra preestablecida de ndole constitucional: la autonoma de los
Estados federados. La frmula de solucin de confictos regionales interpro-
vinciales que ha impuesto la Constitucin, busca superar este cuestionamien-
to en cuanto como observa Richard A. POSNER (What Do Judges Maximize,
Overcoming Law, Harvard University Press, Cambridge, 1995, pg. 109), los
poderes polticos estn sujetos a la presin de grupos de inters, mientras que
los tribunales son de alguna manera independientes de las presiones de dichos
grupos de inters, debiendo seguir procesos formales y emitir opiniones funda-
das que generalmente pueden ser revisadas por otros tribunales superiores, lo
que colabora a una solucin prudente del caso.
754
Como analizamos en el Captulo II, existen teoras absolutistas que fa-
vorecen a los Estados conforme su situacin de aguas arriba (Harmon) o aguas
debajo de una cuenca (Integridad territorial absoluta), lo que conlleva a tenden-
cias oportunistas a la hora de posicionar un criterio.
forma alarmante la posibilidad de imparcialidad que tan alta mi-
sin requiere, permitiendo que en virtud de alianzas ocasionales
y meramente instrumentales propias de las cercanas polticas-
partidarias se d lugar a decisiones polticas sin la voluntad real
de los decisores
750
y sin otro sustento que la contingencia de la
negociacin partidaria
751
.
La prudencia poltica que, como vimos, debe conducir a la
decisin de un conficto entre Provincias, es fcilmente eludida
752

cuando el arco de Ulises de la jefatura ejecutiva se puso en manos de quienes,
por aadidura, eran jefes indiscutidos de partidos inorgnicos, pero multitudi-
narios.
750
Miguel ngel CIURO CALDANI (Meditaciones sobre la Repblica, Re-
vista La Ley, T. 1981-C, pg. 990), contrariamente nos recuerda que: La par-
ticipacin republicana suele exigir la formacin de partidos polticos, pero para
que stos sean valiosos se deben eludir el absurdo del partido nico y los abusos
de la partidocracia en que los intereses de la existencia de los partidos deciden
la suerte de la comunidad. El partido poltico de la repblica, como mero instru-
mento de la toma de decisiones, debe ser en defnitiva un medio y no un fn.
751
Eve RIMOLDI DE LADMANN (Constitucin y sistema poltico, Revista La
Ley, T. 2006-E, pg. 1458) observa que diversos factores infuyen en la decisin
poltica de cada individuo, ya que cada uno tendr valores y preferencias per-
sonales, motivaciones expresas u ocultas; y posibilidad de percibir el problema
-que depender de su nivel cultural y experiencia adquirida-, pero resalta la
importante infuencia que presenta en los mecanismos de decisin el sistema
electoral argentino de lista completa, en cuanto la pertenencia del decisor al
partido poltico al que debe una lealtad de la que no puede apartarse si quiere
continuar su carrera poltica. Igualmente, analiza el actual sistema de sancin
legislativa en el orden federal, resaltando la preeminencia del mecanismo nego-
ciador: En la prctica, las negociaciones entre bloques permiten tambin llegar
a compromisos o alianzas para obtener la sancin de una ley, sin que trascien-
dan sus trminos al pblico. Por otra parte, de los proyectos que se presentan
slo un escaso porcentaje tiene tratamiento en las Cmaras, para lo cual deben
ser apoyados por el bloque partidario o por el Presidente La negociacin con-
siste a veces en cambiar el apoyo actual por una cooperacin futura o el apoyo
mutuo en temas diferentes o que carecen de inters para el legislador por no
corresponder a su distrito o bien porque el compromiso sobre un tema es mejor
que no lograr nada, como en la distribucin del presupuesto.
752
En este sentido, posiblemente constituye un ejemplo de la desviacin
referida el caso de la resolucin ilegtima adoptada por el Decreto Nacional
1560/73, disponiendo el pago de las regalas hidroelctricas correspondientes
a Sistemas Los Nihuiles ubicado ntegramente en Mendoza a la Provincia
de La Pampa, y la omisin extravo y reconstruccin de las actuaciones me-
diante de resolver sobre el recurso administrativo planteado hace ms de tres
dcadas, a pesar de que como analizaremos en el Captulo V la autoridad
En este contexto, denota trascendencia un principio encar-
nado en todo rgano jurisdiccional, como es la regla iura novit
curia, que alude a la funcin judicial de aportar e investigar de
ofcio el Derecho aplicable a cada caso
758
. Tal principio, exige su-
perar la llamada ignorantia iuris asegurando la validez y efca-
cia general de las normas
759
, extremo que ha sido consolidado en
el Estado de Derecho mediante la conformacin de una autoridad
con un perfl institucional que procura el conocimiento del orden
jurdico.
Por otra parte, la existencia de procesos judiciales preesta-
blecidos para las confrontaciones ante dicho Tribunal, asegura
un estudio profundo de la situacin a decidir, teniendo las par-
tes la garanta de ofrecer y sustanciar los extremos probatorios
de sus posiciones
760
, aspecto que se diluye en procedimientos
meramente polticos, que carecen de un iter preciso para atender
confictos.
758
EZQUIAGA GANUZAS, Iura novit curia y aplicacin judicial del derecho,
Lex Nova, Valladolid, 2000, pg. 25. Conforme explica este autor en pg. 217, la
determinacin de la certeza del Derecho aplicable es una operacin que puede
presentar alta complejidad terica involucrando problemas tericos de orden
epistemolgicos, metodolgicos y ontolgicos y prctica.
759
En la actualidad, la presuncin de conocimiento del Derecho no se vin-
cula a la obligacin incondicionada de tal conocimiento, sino que como explica
Antonio E. PREZ LUO (La seguridad jurdica, Ariel, Barcelona, 1991, pgs.
77 y 78): el sentido de la ignorancia del Derecho en la sociedad democrtica
no es otro que el de garantizar los principios de validez y efcacia del Derecho.
Esa garanta requiere la sujecin general de los poderes pblicos y de todos los
ciudadanos al ordenamiento jurdico y, consiguientemente, la igualdad de todos
los ciudadanos ante la ley. La funcin de la ignorancia del Derecho en el Estado
de Derecho es la de asegurar que la validez y la efcacia general de las normas
no se hallar supeditada a pretextos de su desconocimiento por parte de los des-
tinatarios obligados por ellas. La ignorancia del Derecho no supone una ame-
naza para el status personal de los ciudadanos, sino una clusula de seguridad
jurdica implcita en el sistema axiolgico legitimador del Estado de Derecho.
Ya que el entero sistema de garantas jurdicas y polticas que comporta este
tipo de organizacin poltica quedara vaco de no existir la certidumbre cvica
del cumplimiento, sin privilegios o exenciones injustifcadas, de la legalidad.
760
La Corte Suprema argentina ha establecido que, a pesar de la natu-
raleza poltica que presentar su decisorio, para sustanciar las quejas propias
del art. 127 CN debe seguirse las exigencias adjetivas propias de la demanda
judicial; conf. Gobernador de la Prov. de Mendoza v. Prov. de San Juan (1932),
Fallos 165:83; in re La Pampa, Provincia de c/Mendoza, Provincia de s/accin
posesoria de aguas y regulacin de usos (1987), Fallos 310:2479.
Como explica SOLA
755
, en casos como el referido, donde existe
una posibilidad de disfuncin del proceso poltico proveniente de
la actuacin de grupos de inters y consiguientemente es pro-
bable un fracaso de la regulacin que corresponde a tal proceso,
es cuando para la defnicin de polticas pblicas provenientes
de un mandato constitucional debe procurarse una priorizacin de
la actuacin del Poder Judicial benefciado por una ventaja ins-
titucional comparativa basada en su mayor independencia a las
presiones de dichos grupos por sobre los tradicionales poderes
polticos.
Adems de ello, entendemos que el constituyente ha depo-
sitado en los integrantes de la Corte Suprema una funcin que
sin duda atiende la posicin jurdica que implica el otorgamiento
de la confanza
756
que implican los mecanismos constitucionales
respectivos para su designacin en el cargo y posterior ejercicio,
los que aseguran no slo garantas funcionales de independencia
propias de la judicatura, sino tambin aspectos mnimos de ido-
neidad en la determinacin y aplicacin del Derecho que no nece-
sariamente se encuentran presentes o desarrollados de manera
extensa en los otros rganos federales
757
.
Esta ltima circunstancia es determinante, ya que aunque la
faceta decisoria que corresponde a la Corte presenta como refe-
rimos antes un contenido poltico enmarcado en un orden jurdi-
co complejo, su resolucin no se apoya en un cuerpo ordenado de
normas, sino que debe recurrir a fuentes de distintos tipos y or-
genes, lo que se facilita con la especialidad propia de la funcin
jurisdiccional que habitualmente ejerce dicho rgano.
755
SOLA, Juan Vicente, La Corte Suprema y el Riachuelo, op. cit.,
pg. 117.
756
Luis MORELL OCAA (El sistema de la confanza poltica en la Adminis-
tracin Pblica, Civitas, Madrid, 1994, pgs. 20 y ss.) entiende que las tareas
de gobierno se han de desempear por aquellos a quienes la colectividad haya
otorgado, de modo inmediato a travs del sufragio o mediato a travs de la
designacin por otras autoridades elegidas mediante un procedimiento reglado
que garantice la capacidad del designado, una legitimacin basada en la con-
fanza que a tal efecto le ha suscitado.
757
Justamente, el mismo esquema republicano que se desarrolla a partir
de MONTESQUIEU coloca en cabeza de la autoridad judicial la labor de supervisar
la accin ejecutiva y legislativa a partir de la ptica de la legalidad, aspecto que
sustenta el criterio de la judicial review con el objeto de remediar los defectos
del proceso poltico, ms que suplantarlo.
VI. LA FUNCIN DIRIMENTE EN LA JURISPRUDENCIA
DE LA CORTE SUPREMA DE ARGENTINA
La Corte Suprema ha desarrollado dentro de su jurispru-
dencia diversos pronunciamientos que nos iluminan en cuanto al
alcance que le ha otorgado a la funcin dirimente que le concede
el art. 127 CN, expresiones del Tribunal que nos permitirn con-
frmar el desarrollo dogmtico que hemos expresado hasta este
momento.
Teleolgicamente, en la aplicacin del art. 127 CN la Corte
admite las necesidades histricas que dieron lugar a la confor-
macin nacional, es decir, a la unin federal para procurar la paz
interior, elemento trascendente a efectos de la interpretacin del
esquema competencial en juego. En este contexto, la autoridad
judicial ubica su funcin dirimente como una misin trascenden-
tal en el sistema federal argentino
764
.
Amn de ello, claramente la Corte ha separado su funcin
propiamente judicial de la que ejerce al dirimir confictos entre
Provincias bajo el art. 127 CN, entendiendo que en tal caso su
atribucin resulta ms compleja, de orden poltico
765
, sustitutiva
de la relacin directa que debera haberse concretado entre las
mismas Provincias mediante acuerdos
766
.
764
As, la Corte (in re La Pampa, Provincia de c/Mendoza, Provincia de
s/accin posesoria de aguas y regulacin de usos (1987), Fallos 310:2479, con-
siderando 61) entiende que: Como se sabe, la clusula por el art. 109 de la
Constitucin de 1853/60 supone conferir al ms alto Tribunal de la Repblica
la trascendente misin de dirimir los confictos interprovinciales, propsito ins-
pirado, sin duda, en la penosa y prolongada secuela de discordias entre las pro-
vincias que sigui al inicio de nuestra vida independiente. Su aplicacin por el
Tribunal ha sido afortunadamente muy poco frecuente y resulta necesario, por
lo tanto, fjar el marco conceptual en que debe desarrollarse su intervencin.
765
En el pleito aludido en la cita anterior, considerando 69, la Corte en-
tender que: Estas cuestiones, de naturaleza muchas veces compleja, [son]
concernientes a las relaciones polticas entre los Estados (Fallos: 166:358, dic-
tamen del Procurador General, Dr. Horacio R. Larreta) [].
766
En este sentido, in re La Pampa, Provincia de c/Mendoza, Provincia
de s/accin posesoria de aguas y regulacin de usos (2009), resolucin de 17 de
marzo de 2009, la Corte Suprema desestim el pedido formulado de reconducir
el proceso dirimente sustanciado hacia una accin de recomposicin del dao
ambiental, planteada como un contenido propio del uso equitativo y razonable
que debe existir de la cuenca. Tal como analizamos en el Captulo III, la accin
de recomposicin ambiental resulta propia de los procesos para la defensa de
En este sentido, una de las crticas habituales que se realiza
a la resolucin de confictos interestaduales sobre aguas es que:
los datos tcnicos e histricos que usualmente son importantes
en las decisiones de asignacin de los recursos de un ro prin-
cipal, requieren que se acuda a expertos que elaboren ingentes
volmenes de informes. Por consiguiente, se afrma que el costo
econmico de plantear judicialmente estas disputas es siempre
enorme
761
.
Sin embargo, ese costo que se cuestiona, es justamente por-
que la resolucin por parte de los rganos polticos puede omi-
tirlo fuera de las reglas de la necesaria prueba del dao real
762
,
y con ello la instancia probatoria que exige la contienda ante un
Tribunal garantiza de mejor manera la equidad real sobre la con-
venida, aunque ello exija sustanciar un estudio tcnico objeti-
vo
763
. Si motu proprio las Provincias no pueden acordar, resulta-
ra contrario a la igualdad de las mismas que el pronunciamiento
de una tercera autoridad se adoptara sin sustanciar el estudio de
la real situacin entre las mismas.
En base a estas consideraciones, entendemos adecuado sos-
tener que la jurisdiccin dirimente conferida por la Constitucin
a la Corte Suprema de la Nacin en quejas interprovinciales,
particularmente en el caso de desacuerdos sobre aguas comparti-
das por ms de una Provincia, resulta un mecanismo de efcien-
cia y efcacia dentro del sistema federal argentino.
761
762
Suprema Corte de Justicia de Norteamrica, in re Missouri v. Illinois
(1906), 200 US 496; Connecticut v. Massachusetts (1931), 282 US 660; Washing-
ton v. Oregon (1936), 297 US 517; Colorado v. New Mexico (1984), 467 US 310,
entre otros.
763
Recordamos en este sentido la ya expresada opinin de SOLA (La Corte
Suprema y el Riachuelo, op. cit., pg. 117) en cuanto a la necesidad de que la
decisin sea razonada dentro de un proceso organizado que incluye una partici-
pacin activa de las partes tanto en la argumentacin como en el acuerdo fnal
que resuelva el caso.
Especialmente resalta la opinin que el Tribunal emite en
cuanto a la diferenciacin entre las causas en las que dirime y las
causas en las que sentencia, lo que nos confrma la conformacin
de su pronunciamiento como un acto de gobierno ms que el ejer-
cicio de la funcin judicial
770
.
Este criterio, lo ha reiterado con posterioridad, al sostener
que con su intervencin procura la armona federal y la paz in-
terna, buscando ms que establecer el Derecho aplicable en-
contrar una solucin que contemple la situacin de las Provin-
cias en pugna
771
.
v. Colorado (206 US 46): Como el Congreso no puede formular tratados entre
Estados, como no puede, respecto a ciertos asuntos, obligarlos mediante su le-
gislacin a actuar independientemente, las disputas entre Estados deben ser
resueltas por la fuerza o, en su defecto, mediante un recurso ante los tribu-
nales competentes para determinar su razn o su error. La fuerza, en nuestro
sistema de gobierno, est abolida. El claro lenguaje de la Constitucin otorga
a esta Corte el poder para resolver estas disputas. Tambin record en este
sentido el ya referido antecedente North Dakota y Minnessota, donde la Corte
norteamericana expres que tal particularidad: [] nace de la propia gnesis
de la creacin de los poderes que la Constitucin le confri como sustituto para
el arreglo diplomtico de las controversias entre entes soberanos y una posible
respuesta al uso de la fuerza. La jurisdiccin est, por consiguiente, limitada
a las disputas que entre Estados enteramente independientes podran ser ma-
teria de un arreglo diplomtico [] ante un dao o gravamen a su capacidad
cuasi soberana.
770
As, en el asunto entre La Pampa y Mendoza por las aguas del ro
Atuel, considerando 69, entiende que: [] los confictos interestatales en el
marco de un sistema federal asumen, cuando surten la competencia originaria
de la Corte en el marco del art. 109 de la Constitucin, un carcter diverso al
de otros casos en que participan las provincias y cuyo conocimiento tambin co-
rresponde de manera originaria al Tribunal. No se trata de una causa civil en
el concepto desarrollado por las leyes reglamentarias de esa competencia, []
ni de una controversia de las que ordinariamente resuelven los jueces y cuya
decisin les compete por el art. 100 de la Constitucin Nacional; la competencia
originaria en estos casos requiere tan slo un conficto entre diferentes provin-
cias producido como consecuencia del ejercicio de los poderes no delegados que
son el resultado del reconocimiento de su autonoma.
771
Es dable recordar que el delicado equilibrio del sistema federalista,
que asegura la armona y el respeto recproco de los Estados provinciales y
la de stos con el poder central requiere que, como medio de garantizar la
paz interior, la Corte Suprema intervenga para resolver las querellas entre
estos organismos autnomos partes del cuerpo de la Nacin, mediante el ade-
cuado mecanismo previsto en el art. 127 CN. Estas cuestiones, de naturale-
za muchas veces compleja, concernientes a las relaciones entre las provincias
As, con apoyo en la jurisprudencia norteamericana, ha dis-
tinguido el ejercicio de la funcin dirimente de la propiamen-
te judicial al entender que aquella requiere ms de una exper-
ta administracin interestadual que de la decisin judicial
767
, y
consiguientemente entiende que no se encuentra resolviendo
causas ordinarias
768
sino solucionando controversias diplomticas
interestaduales que ante la falta de acuerdo no podran ser resuel-
tas entre los Estados interesados ms que por la fuerza lo que
internamente no es admisible en una Federacin, ni pueden ser
superadas por las normas del incompetente Congreso federal
769
.
los derechos al ambiente sano y equilibrado, lo que es propio de la jurisdiccin
judicial que regulan los arts. 41, 43, 116 y 117 CN. En el caso, sustanciado ini-
cialmente bajo las reglas de la funcin dirimente regulada por el art. 127 CN,
la Corte entendi que lo peticionado: [] no puede encontrar cabida en esta
causa, en virtud de la materia de conocimiento que fjaron oportunamente las
partes, y del consecuente alcance objetivo de la sentencia de fs. 1123/1251 vta.,
lo que en nuestra opinin deja entrever la distincin procesal entre un proceso
dirimente destinado a resolver confictos entre Estados y uno judicial desti-
nado a asegurar el cumplimiento del Derecho.
767
En el ya citado asunto entre La Pampa y Mendoza por las aguas del
ro Atuel y refriendo a la jurisprudencia norteamericana (320 US 383), la Corte
argentina expresar en relacin a las causas sobre aguas interprovinciales que:
[] debemos recordar que involucran los intereses de cuasi soberanos, pre-
sentan cuestiones delicadas y complejas y debido a la posibilidad de una futura
alteracin de las condiciones existentes, requieran ms de una experta admi-
nistracin que de la decisin judicial basada sobre reglas demasiado estrictas.
Tales controversias podran resolverse mediante la negociacin y el acuerdo en
el marco de la clusula de los tratados de la Constitucin.
768
En este sentido, la Corte Suprema argentina (in re La Pampa, Pro-
vincia de c/Mendoza, Provincia de s/accin posesoria de aguas y regulacin de
usos (1987), Fallos 310:2479, considerandos 65 y 66) record los argumentos de
la Corte norteamericana en North Dakota v. Minnessota (263 US 365) en cuan-
to a que: La jurisdiccin y el procedimiento ante esta Corte en las causas entre
Estados difere de los casos de demandas entre particulares [] la carga de la
prueba pesa sobre el Estado demandante de manera ms acabada que si se
tratara de igual exigencia en un juicio ordinario entre particulares []. Luego
(en considerando 68) reitera esta idea aludiendo al precedente Connecticut v.
Massachusetts (282 US 660), donde su similar estadounidense seal que: La
determinacin de los derechos relativos de los estados contendientes respecto
del uso de aguas que los atraviesan no depende de las mismas consideraciones
ni estn gobernados por las mismas reglas que se aplican para la solucin de
cuestiones similares de derecho privado.
769
En el mismo proceso que referimos en la cita anterior, la Corte record
en el considerando 66 los razonamientos de su par norteamericana en Kansas
en el caso entre Mendoza y La Pampa por las aguas del ro Atuel,
encuadr el conficto en el contexto que regula el art. 127 CN
774
.
774
El Procurador General de la Nacin Nicols Eduardo BECERRA en su
dictamen del 18 de septiembre de 2002 ante la Corte Suprema de Justicia de
la Nacin (in re San Luis, Provincia de c/ Estado Nacional s/accin de ampa-
ro (2003), Fallos, 326:417) sostuvo: Como sostuviera ese Tribunal en Fallos:
310:2478, el delicado equilibrio del sistema federalista, que asegura la armona
y el respeto recproco de los Estados provinciales y la de stos con el poder cen-
tral, requiere que, como medio de garantizar la paz interior, la Corte Suprema
intervenga para resolver las querellas entre estos organismos autnomos par-
tes del cuerpo de la Nacin, en ejercicio de las facultades que, como intrprete
ltimo de la Constitucin, le conciernen y con la sola exigencia de que tales
quejas asuman la calidad formal de una demanda judicial (conf. considerando
63, voto en mayora). [] En razn de no poder establecerse una lnea divisoria
ni hacer posible una distincin absoluta y cierta entre lo que son intereses de
la Repblica entera y lo que constituye la jurisdiccin y las conveniencias ex-
clusivas de las provincias, es que entiendo aplicable al sub lite el fundamento
sostenido por V.E. en los precedentes citados. En este sentido, an sin tratarse
de un conficto interprovincial sino de un conficto de una provincia con el poder
central, encuentro atendible que el Tribunal acte en virtud de lo estipulado
en el art. 127 de la Carta Fundamental, que supone conferirle la trascenden-
te misin de dirimir los confictos interestatales. [] La cuestin que en el
sub examine se analiza no puede ser circunscripta dentro de los lmites y los
alcances de una simple contienda judicial entre la Provincia de San Luis y el
Estado Nacional, sino antes bien debe ser encarada por el Superior Tribunal de
manera ineludible utilizando el instrumento adecuado que le otorga la Cons-
titucin Nacional, en su carcter de custodio ltimo de sta. Para ello tengo
en cuenta que esta controversia puede afectar sustancialmente la esencia del
sistema federal, uno de los pilares de nuestra Ley Fundamental, por lo que la
Corte debe garantizar la tarea que le fue encomendada: ser prenda de unin,
paz interior y bienestar general. Es en este orden de pensamientos que, en mi
opinin, deben extremarse los cuidados en tanto como ya dijera los intereses
en juego denotan una situacin de gravedad institucional que pone en peligro
no slo la integridad de la provincia sino la de la Nacin toda. En aras de en-
contrar una respuesta que tienda al bien comn y al mantenimiento de la vida
pblica de las partes en el pleito, el agotamiento de todos los medios posibles
para llegar a una solucin no es en vano, debiendo tener en claro las partes
aqu encontradas, que son parte de una misma Nacin y que una solucin en
comn a sus pretensiones importar ms a sus intereses que la satisfaccin
de sus solicitudes primarias. [] Deben las partes, con la labor negociadora
de la Corte Suprema como organismo de jurisdiccin dirimente, encontrar una
solucin adecuada por la cual coordinen esfuerzos y voluntades dirigidos al bien
comn general, ms all de los aciertos o desaciertos de las normas en juego,
sin que ello implique una superioridad sin lmites del derecho de propiedad
de la provincia por sobre los intereses generales de la Repblica toda, ni la
En esta misma tendencia se observa en el voto en disidencia
de la Ministra ARGIBAY que procur fundar la competencia de la
Corte para dirimir un conficto entre una Provincia y la Ciudad
Autnoma de Buenos Aires con auxilio en el art. 127 CN, enten-
diendo que la causa de tal competencia al igual que las causas
judiciales de competencia originaria provena de la imposibili-
dad de las Provincias en constituirse en juez y parte
772
.
Por su parte, estas consideraciones estuvieron presentes en
el dictamen del Procurador General de la Nacin en la causa San
Luis
773
, quien en un extenso anlisis busca encuadrar formal-
mente la disputa entre el Estado Nacional y la Provincia de San
Luis en el proceso dirimente que contempla el art. 127 CN. En
este asunto, la Provincia cuestionaba el rgimen fnanciero que,
fjado por la Nacin, impeda a la misma el retiro de los fondos
pblicos en divisa extranjera que tena en depsito bancario. El
Procurador, con abundante cita del pronunciamiento de la Corte
(Fallos 166:358), requieren una solucin inmediata aunque contingente de
los problemas planteados que contemple la situacin de los dos Estados; Corte
Suprema de Justicia de la Nacin in re Provincia de Buenos Aires c. Provincia
de Santa Fe (2000), Fallos 323:1877.
772
Ms all del debate sobre la recta interpretacin del art. 127, Consti-
tucin Nacional, la fnalidad de evitar cualquier tipo de asperezas o confictos
institucionales entre los estados que participan de la federacin, que cuentan
con autonoma para establecer sus propios poderes judiciales, puedan transfor-
marse en jueces y parte de los confictos que mantienen con otros miembros de
la federacin, fue la que se tuvo en cuenta para mantener en la competencia ori-
ginaria de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin todas las causas judiciales
que se plantearan entre dos o ms provincias. Dicho de otro modo, segn este
enfoque, tal habra sido la razn por la cual la ley 48 y sus sucesoras (ley 4055 y
decreto-ley 1285/1958) no exigieron respecto de estas controversias el requisito
de que fueran una causa civil. Por ello, no hay menoscabo a la Constitucin
Nacional, sino que, por el contrario, resulta ms acorde a sus fnes, admitir,
que las causas en que son partes contrapuestas una provincia y la Ciudad Au-
tnoma de Buenos Aires corresponden a la competencia originaria de la Corte
Suprema de Justicia de la Nacin; Corte Suprema de Justicia de la Nacin,
in re Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires vs. Provincia de Tierra del Fuego
(2007), Fallos 330:5279.
773
Corte Suprema de Justicia de la Nacin, in re San Luis, Provincia de
c/ Estado Nacional s/accin de amparo (2003), Fallos, 326:417.
jurisprudencial del proceso judicial a las causas que dirimen con-
fictos sobre aguas interprovinciales.
Sin embargo, el accionar del Tribunal en la sustanciacin
de cierta causa nos permite sealar que el mismo ha entendido
que tal proceso judicial no es indispensable o intangible, sino que
la faceta poltica de su pronunciamiento permite adoptar otras
medidas sui generis, e incluso extraas al iter y funcin judicial
en sentido exacto.
En este sentido, en la causa San Luis, donde como vimos
supra el Procurador General de la Nacin encuadrara el conficto
bajo las reglas del art. 127 CN, la Corte resolvi el mismo sin
referir en sus extensas consideraciones si actuaba juzgando la
causa en el marco del art. 117 CN, o si estaba dirimiendo una
queja entre el Estado Nacional y la Provincia reclamante.
Sin embargo, la doctrina ha entendido que: si bien el Alto
Tribunal no recoge la proposicin del Procurador General, es-
tructura el desarrollo de la tramitacin por etapas que tratan de
superar la inefcacia de las anteriores y asume explcitamente la
posicin de rbitro comprometindose a presentar propuestas de
arreglos que, en defnitiva, no fueron aceptadas, pero se extiende
en analizar la validez, los excesos de los decretos del Poder Eje-
cutivo y los lmites de las llamadas medidas de emergencia, de-
clarando que afecta derechos fundamentales y, por lo tanto, son
inconstitucionales; independientemente, ordena al Banco de la
Nacin Argentina que reintegre a la amparista las sumas deposi-
tadas en dlares o su equivalente en pesos segn la cotizacin del
mercado, decisin que queda condicionada a que las partes en el
plazo de sesenta das convengan o determinen la forma y plazo
de devolucin que no altere la sustancia de la decisin []. Por
ello, cabe pensar que el Tribunal asumi la funcin de rbitro y
laud sin efecto ejecutorio
777
.
la Constitucin y con la sola exigencia de que tales quejas asumieran la calidad
formal de una demanda judicial.
777
MICELE, Mario R., Facultad dirimente, laudo arbitral o sentencia. La
accin de amparo interpuesta por la Provincia de San Luis para recuperar de-
psitos documentados en dlares, op. cit., pg. 2. Por su parte, Ana Mara
BESTARD (Delegacin de facultades legislativas en el Poder Ejecutivo, Revista
La Ley Online, www.laleyonline.com.ar, consulta: 20 de diciembre de 2008), sin
pronunciarse en cuanto a si en el caso San Luis la Corte se gui por el art. 117
o 127 CN, genera dudas al respecto al sealar que: Transcripta la resolucin
En lo procesal, la Corte ha entendido que al proceso dirimen-
te del art. 127 CN le resultan aplicables en lo formal las reglas
propias de la demanda judicial en cuanto a los requisitos y for-
mas en que debe deducirse la queja de la Provincia agraviada
775
,
sin que en nuestra opinin esto pueda implicar una mutacin
de la sustancia de la facultad dirimente, resultando slo la elec-
cin de las exigencias adjetivas con que usualmente se inician
los procesos con los que el Tribunal considera los asuntos que
ante el son planteados. Este criterio procesal han sido reitera-
do expresamente por la Corte al dirimir el conficto por el ro
Atuel entre La Pampa y Mendoza
776
, lo que confrma la extensin
subordinacin de aqulla al gobierno central, toda vez que el federalismo en-
cierra un reconocimiento y respeto hacia la identidad de las provincias, lo que
confgura una fuente de vitalidad para la Repblica en la medida que permite
disear, mantener y perfeccionar el sistema republicano local (conf. doctrina
de Fallos: 317:1195). [] En este entendimiento, a los fnes de lograr contra-
rrestar los efectos disvaliosos que aparejara la subordinacin de un derecho
sobre el otro, es que la funcin jurisdiccional dirimente de la Suprema Corte
debe ejercerse con total amplitud en un intento de acercar a las partes en liti-
gio. Es, en mi opinin, una obligacin y una responsabilidad de la Corte, en su
carcter de mximo Tribunal de la Repblica el actuar con mayor ahnco en la
necesidad de dirimir los intereses de las partes y evitar que se malogre la unin
nacional y que sucesos no deseados hagan inviable una vida en sociedad pacf-
ca y organizada. Corresponde, pues, dirimir el presente pleito, armonizando y
resguardando los derechos de ambas partes: por un lado, evitando que se prive
al Gobierno Federal de tomar las medidas que se consideren apropiadas para
conjurar la gravedad de la situacin econmica, fnanciera y social en la que se
encuentra inmersa la Repblica en tanto las mismas sean razonables para que,
por otro lado, proteja sustancialmente los derechos y garantas constituciona-
les, en especial el derecho de propiedad, de la Provincia de San Luis.
775
As, la Corte Suprema de Justicia de la Nacin (in re Gobernador de
la Prov. de Mendoza v. Prov. de San Juan (1932), Fallos 165:83) entendi que:
Las quejas de una provincia a que aluden los arts.100, 101 y 109 de la Consti-
tucin Nacional, deben deducirse en forma de demanda judicial y con los requi-
sitos de sta, nico medio de que la Corte Suprema pueda ejercitar la jurisdic-
cin originaria que se le confere.
776
La Corte Suprema de Justicia de la Nacin (in re La Pampa, Provincia
(1987), Fallos 310:2479 (considerando 63)) sostuvo: Que el delicado equilibrio
del sistema federalista, que asegura la armona y el respeto recproco de los
estados provinciales y la de stos con e1 poder central requera que, como
medio de garantizar la paz interior, la Corte Suprema interviniese para re-
solver las querellas entre estos organismos autnomos partes del cuerpo de la
Nacin, en ejercicio de las facultades que le conciernen como intrprete fnal de
VII. LOS CONFLICTOS INTERPROVINCIALES SOBRE CURSOS DE AGUAS
EN LA JURISPRUDENCIA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
DE LA NACIN
A pesar de que la mayora de las aguas que discurren por
la Repblica Argentina son interjurisdiccionales
779
, los confictos
entre Provincias sobre las mismas son pocos frecuentes, al menos
en cuanto a su planteamiento ante la Corte Suprema de Justicia
de la Nacin.
En concreto, slo han existido hasta el momento dos pleitos
dirimiendo quejas interprovinciales con motivo de las aguas.
El primero de ellos, dirimido en el ao 1987, se refere a una
queja sobre la distribucin de aguas planteada por la Provincia
de La Pampa con respecto a Mendoza en relacin al ro Atuel
780
.
El segundo de estos confictos, resuelto precautoriamente en
el ao 2000, implica una medida que brinda una accin proviso-
ria tendiente a evitar un dao entre tanto se tramita la cuestin
principal que versaba sobre la modifcacin del escorrenta natu-
ral de aguas interprovinciales
781
.
En los siguientes apartados analizaremos los principales as-
pectos considerados en el desarrollo de estos confictos, y su esti-
macin por el Tribunal a los efectos de emitir su fallo dirimente.
Por su parte, tambin analizaremos otros antecedentes ju-
risprudenciales que, aunque ajenos al mecanismo dirimente del
art. 127 CN, resultan de valor a la hora de atender los principios
jurdicos que desde las decisiones de la Corte Suprema de Justi-
cia de la Nacin se han establecido en relacin al rgimen propio
de la Nacin, para lo cual convoc a las partes a un acuerdo, les acerc varian-
tes de propuestas de conciliacin y expres a fs. 191 Que la solucin a la que
se llegue deber contemplar de alguna manera la especial situacin del estado
provincial actor planteada en el presente caso [].
779
Guillermo CANO (Derecho, Poltica y Administracin de Aguas, op. cit.,
vol. 2, pg. 494) observa que el 91,3% de las aguas no martimas argentinas
(21.577 m
3
/s sobre el total de 23.617 m
3
/s) son interprovinciales. En igual sen-
tido, CONSEJO FEDERAL DE INVERSIONES, Los recursos hidrulicos de argentina,
T. 6, CFI, Buenos Aires, 1969, pg. 85.
780
(1987), Fallos 310:2479.
781
Corte Suprema de Justicia de la Nacin in re Buenos Aires, Provincia
de c/ Santa Fe, Provincia de (2000), Fallos, 323:1877.
Con ello, pareciera entonces que la Corte en esta causa ha
actuado en una funcin dirimente distinta de la meramente judi-
cial, aspecto que expresamente es observado por el mismo Procu-
rador General en su dictamen
778
.
nos preguntamos; aplic, la Corte, el procedimiento del amparo, conforme las
prescripciones de la ley 16.986 (Adla, XXVI-C, 1491)?; exigi el informe del
art. 8 de la ley?; no debi, entonces, dictar sentencia dentro del tercer da de
evacuado dicho informe, con los detalles necesarios para su ejecucin y con un
plazo expreso de cumplimiento, cc. arts. 11 y 12 de la precitada ley? [] Final-
mente, volvemos al interrogante planteado al fnal del Dictamen del Procura-
dor, y lo completamos; el Tribunal, asumi una funcin dirimente en un pleito
intergubernamental; laud por haber actuado como rbitro autodesignado; o
dict sentencia con apartamiento de la ley de amparo?.
778
La solucin que propicio es, a mi entender, la misma que sostiene la
Corte Suprema de Justicia de la Nacin, quien no slo tuvo en cuenta la dife-
rente situacin de la Provincia de San Luis en relacin a los dems ahorristas,
sino que, desde el momento en que llam a una conciliacin y encauz el trmi-
te dentro del marco del art. 36 inc. 2 del CPCC, comprendi que el modo necesa-
rio para arribar a una decisin de mayor provecho era concientizar a las partes
litigantes de las ventajas de la elaboracin de una propuesta que conciliara los
intereses de ambas. La Corte ha venido actuando, entonces, cuidadosamente
tratando de resguardar los dos valores en juego: por un lado, el funcionamiento
del sistema fnanciero en su conjunto y, por el otro, el derecho de propiedad de
la provincia actora. En este sentido, hizo lugar a la medida cautelar solicitada
por la Asociacin de Bancos Pblicos y Privados de la Repblica Argentina en
autos A.1460.XXXVIII Asociacin de Bancos Pblicos y Privados de la Repbli-
ca Argentina (ABAPPRA) y otros c. San Luis, Provincia de s/accin de inconsti-
tucionalidad, orden la citacin del Estado Nacional y del Banco Central de la
Repblica Argentina, como terceros interesados en los trminos del art. 94 del
CPCC, y consider [] innecesario sealar que la situacin existente, de p-
blico y notorio conocimiento, requiere el dictado de medidas que mantengan la
situacin de derecho existente con anterioridad a las disposiciones sancionadas
y promulgadas por la Provincia de San Luis, que imponen contrariamente a
lo determinado por las leyes y reglamentaciones dictadas por el Estado Nacio-
nal en materia fnanciera y bancaria la devolucin inmediata y sin restriccin
alguna de la totalidad de los depsitos de las entidades fnancieras que operan
en el mbito de la provincia, en las condiciones pactadas originalmente, en
trminos, moneda, plazo y tasa y reglamenta un procedimiento particular para
concretarlo (ley provincial 5303 y decretos locales 1577/2002 y 1810/02). Pienso
que, de este modo, si bien a ttulo cautelar, preserv el funcionamiento del sis-
tema fnanciero en su conjunto y, consecuentemente, los intereses de todos los
sectores de la economa nacional al evitar el grave riesgo social que derivara de
su quiebra. Adems, con el fn de preservar el derecho de propiedad de la Pro-
vincia de San Luis, resolvi oportunamente encausar la actuacin del Tribunal
dentro de lo previsto en el art. 36, inc. 2, del Cdigo Procesal Civil y Comercial
Tiene un desarrollo Oeste-Este, atravesando distintos am-
bientes geogrfcos desde la cordillera de los Andes, con picos que
superan los 5000 msnm, hasta la llanura semi desrtica de 400
msnm, en su tramo fnal, donde ocasionalmente confuye con el
ro Salado.
Los recursos hdricos superfciales provenientes de la alta
cuenca son gestionados en la cuenca media a partir de obras de
aprovechamiento hidrulico, que posibilitan la regulacin de los
caudales para el regado, el abastecimiento poblacional y la gene-
racin de energa hidroelctrica.
II) La queja de La Pampa
La Provincia de La Pampa inicia demanda contra su similar
de Mendoza a fn de que se la condene a no turbar la posesin
que segn dice ejerce y le atae sobre las aguas pblicas in-
terjurisdiccionales que integran la subcuenca del ro Atuel y sus
afuentes, a cumplir lo dispuesto en la Resolucin 50/49 de Agua
y Energa Elctrica, y para que se reglen los usos en forma com-
partida entre ambas Provincias.
Expresa que el proceso de aprovechamiento intensivo y sin
consulta de los ros interjurisdiccionales en la zona sur del te-
rritorio de la Provincia de Mendoza, con el consiguiente trastor-
no en el rgimen de escurrimiento del Atuel, se intensifc en
el siglo actual y destaca una serie de hechos que causaron esos
efectos, entre los cuales, seala principalmente, la construccin
del dique El Nihuil. Tras la fnalizacin de esta obra, en el ao
1948, desaparecieron segn afrma los caudales que llegaban
a la jurisdiccin pampeana con la continuidad y perennidad que
tipifcan el concepto de ro, pese a lo cual las aguas inundan el
viejo cauce en forma peridica tal como lo demuestran los ante-
cedentes que invoca.
Seala que se realizaron un sinnmero de gestiones, tan-
to privadas como pblicas, para recuperar el recurso y, entre
las primeras, las que trajeron aparejado el dictado de la Reso-
lucin 50/49 de Agua y Energa Elctrica que dispona sueltas
de las aguas interprovinciales. Estos casos, resueltos dentro de
la competencia judicial del Alto Tribunal, importan la determi-
nacin del derecho aplicable a los ros interprovinciales, lo que
implica la necesidad de su consideracin en este anlisis.
El primero de estos antecedentes es el caso Chaco
782
, pleito
en el que la Corte Suprema aunque en el ejercicio de la facultad
jurisdiccional propia del art. 117 CN ha atendido argumenta-
ciones relacionadas al uso equitativo y razonable de los cursos
de agua interprovinciales en relacin a los aspectos econmicos
que importa el uso no consuntivo de las aguas. Siguiendo identi-
cas consideraciones, atenderemos a continuacin un fallo similar
dictado en la causa Misiones
783
.
Complementando tales contenidos, analizaremos adems el
pronunciamiento de la Corte Suprema en la causa Mendoza
784
, y
las consideraciones jurisprudenciales que fundaron tal decisorio.
Este proceso, aunque tampoco constituye un iter dirimente de di-
ferencias interprovinciales, resulta de importancia para nuestro
estudio en cuanto determina trascendentes principios que hacen
al rgimen de los ros interprovinciales, y de all que se impone
su estudio.
a) El caso del Ro Atuel
La cuenca del ro Atuel, con una superfcie total de 13.000
km
2
, se ubica principalmente en la provincia de Mendoza, en el
sector Centro-Oeste de la misma, y presenta un caudal medio
anual de 34,7 m
3
/s.
782
Corte Suprema de Justicia de la Nacin in re Chaco, Provincia del c/
Estado Nacional s/ accin declarativa (2003), Fallos 326:3521.
783
Corte Suprema de Justicia de la Nacin in re Misiones, Provincia de c/
Estado Nacional s/ ordinario (regalas de Salto Grande) (2009), Fallos 332:212.
784
otros c. Estado Nacional y otros (2008), Fallos 331:1622. Este pronunciamiento
judicial concluye un proceso cuyo objeto refera a la responsabilidad por dao
ambiental en el ro Matanza-Riachuelo. En el Captulo IV referimos a un pro-
nunciamiento ordenatorio dictado por la Corte en el ao 2006 y su relacin con
la conformacin de la ACUMAR.
ley nacional 12650 y el contrato celebrado con el Gobierno federal
el 17 de junio de 1941, atribuyendo a este ltimo la decisin pol-
tica de afanzar el desarrollo del sur mendocino aun a sabiendas
de que ello signifcaba privar de agua al territorio de La Pampa,
entendiendo que dicha ley y contrato en cuanto el Gobierno fe-
deral era administrador del territorio de La Pampa obligan a
esta Provincia por los efectos del principio que rige la sucesin
entre Estados en el Derecho internacional. A la Provincia que se
constituye sobre la base de lo que era hasta entonces un territo-
rio nacional afrma se le reconoce el mismo status poltico y
jurdico que a las dems Provincias, pero adquiere su territorio
y sus recursos en las condiciones en que se encontraban y: La
Pampa no puede impugnar, ni desconocer, ni incumplir un con-
trato que, celebrado por el estado federal bajo cuya jurisdiccin
exclusiva se hallaba su territorio a esa fecha (1941), afect un
ro que acaso sera (segn las pretensiones de la actora) interju-
risdiccional. Otras consideraciones que efecta sobre este tema
resultan unidas a la circunstancia de que el Poder Ejecutivo Na-
cional: estaba avisado, al frmar el contrato del 17 de junio de
1941, de que al construirse el dique del Nihuil no llegara sino
excepcionalmente ms agua a La Pampa, reafrman la aplicabi-
lidad actual a La Pampa de las estipulaciones de dicho contrato.
En el desarrollo de su contestacin, reitera que el ro Atuel
no es interprovincial, desconociendo legitimacin a la Provincia
actora para efectuar su reclamo. Rechaza igualmente la proce-
dencia de la accin posesoria intentada toda vez que el Cdigo
Civil es inaplicable a este litigio por las razones que invoca, entre
ellas, las vinculadas al carcter de una demanda iniciada ante
esta Corte sobre la base de lo dispuesto en el art. 109 de la Cons-
titucin. Por lo dems, agrega, aun en la hiptesis de que se ad-
mitiera la aplicacin de aquel cuerpo legal, la accin posesoria
estara prescripta y tacha de inconstitucional la interpretacin
que se hace en la demanda de los alcances del art. 2646 CC, como
la que pretende reconocer en el Gobierno nacional facultades
para regular el uso de las aguas en cuanto su dominio pertenece
a las Provincias.
En relacin al principio de la distribucin equitativa y razo-
nable de las aguas en las cuencas interjurisdiccionales destaca la
prevalencia en el Derecho internacional de las normas contrac-
tuales lo que se vincula al convenio con la Nacin de 1941 y,
peridicas de agua hacia territorio pampeano y que, pese a los
reclamos que efectuaron tanto las autoridades como las fuerzas
vivas provinciales, nunca lleg a cumplirse.
Sostiene que las Provincias gozan en nuestro orden consti-
tucional de una absoluta igualdad, y que de ese principio se de-
duce que en sus relaciones esos Estados se rigen por las formas
y principios del Derecho internacional pblico, los que prohben
usar abusivamente de un derecho alterando las condiciones de
un recurso natural. Observa sin embargo que tambin el Dere-
cho privado nacional reconoce esas soluciones, por ejemplo, en
los arts. 2645 y 2646 del Cdigo Civil.
En tal contexto afrma que: Mendoza ha abusado de su de-
recho, que en forma irracional y defciente utiliza las aguas del
ro Atuel y que nunca ha respetado los principios de buena fe y
que hacen a las buenas costumbres entre los vecinos, en viola-
cin a lo dispuesto por el art. 1071 de aquel texto legal por el
Cdigo Civil. Todo ello justifca la accin de turbacin poseso-
ria iniciada que encuentra fundamento en normas como los arts.
2637, 2638, 2643, 2651, 2653 y los ya citados 2645 y 2646, pues:
estas restricciones al dominio inspiran todo nuestro derecho hi-
drulico.
III) La contestacin de Mendoza
Luego de resolverse una excepcin dilatoria planteada por
Mendoza en cuanto a un defecto en la forma de plantearse la
demanda, la Provincia demandada contesta solicitando que se
rechace el planteo pampeano.
Tras algunas consideraciones de carcter general referidas
al desarrollo del valle del Atuel en territorio mendocino, afrma
que el ro pierde su condicin de tal aguas abajo de la localidad
de Carmensa toda vez que no mantiene su perennidad, producto
ello de alteraciones naturales en los escurrimientos que oportu-
namente impactaron tanto al actual territorio pampeano como
mendocino.
Luego de hacer comentarios sobre las gestiones que llevaron
al dictado de la resolucin 50/49 y refutar afrmaciones de ndole
hidrolgica o referentes al manejo de las aguas vertidas por la
actora referidas a la supuesta inefciencia del riego y la posibi-
lidad de recuperacin de caudales, hace particular mencin a la
era de su esencia la condicin temporal y su potencialidad la-
tente para incorporarse a las unidades autnomas del rgimen
federal (considerando 36).
En este sentido, en base al anlisis de la jurisprudencia nor-
teamericana sobre confictos interestaduales concluye:
1) que el Gobierno federal ejerce una autoridad plena duran-
te el perodo en que la Nacin ejerci su poder sobre el rea como
Territorio Nacional;
2) que, en general, sus actos obligan a los nuevos Estados
que se constituyan;
3) que durante aquel lapso puede disponer libremente de
ciertos bienes como las tierras fscales, cuya colonizacin y explo-
tacin sera uno de sus objetivos de gobierno;
4) que, en cambio, el poder de disposicin o de efectuar con-
cesiones aparece seriamente limitado si se trata de otros, como
los recursos naturales afectados al uso y goce pblico, y por tan-
to asimilable a los bienes de dominio pblico, con relacin a los
cuales slo es reconocido si se lo ejerce para satisfacer los fnes
tenidos en vista para la creacin del territorio y si surge de una
clara e inequvoca manifestacin de voluntad; y
5) que, salvo esta ltima circunstancia, los nuevos Estados
acceden con plenitud al dominio de estos bienes existentes en su
territorio (considerando 51).
Sobre la base de estas conclusiones, entiende que de los an-
tecedentes del contrato de 1941 no aparece que tuviera relacin
con los fnes de creacin del territorio nacional a provincializar,
entendiendo por ello improcedente la argumentacin mendocina,
y considerando que el Tratado de 1941 no es oponible a La Pampa.
3. Inaplicabilidad de las disposiciones del Derecho privado.
El Derecho aplicable
Al encuadrar el asunto dentro de la jurisdiccin diplom-
tica que establece el antiguo art. 109 CN, cuyo alcance ya he-
mos desarrollado, la Corte entiende que en este tipo de causas
no se encuentra ante una contienda propia del Derecho privado
en las que tambin podran ser parte los Estados provinciales.
En consecuencia, en razn de la naturaleza del conficto entiende
que ser aplicable a la contienda el Derecho constitucional nacio-
nal o comparado y, eventualmente, si su aplicacin analgica es
posteriormente, las reglas del Derecho comn interestadual nor-
teamericano, respecto de las cuales recuerda las establecidas en
el litigio entre los Estados de Kansas y Colorado, donde se obser-
v como principios que deben protegerse las economas preexis-
tentes, el respecto de los usos cronolgicamente anteriores y los
derechos adquiridos. Cita el caso de Nebraska c/ Wyoming para
reafrmar la preferencia por la prioridad y, al mismo tiempo, la
pauta comparativa entre los usos previos y los ms recientes.
En igual sentido, se refere al Derecho fuvial internacional
y en particular a las Reglas de Helsinki que consagran el princi-
pio del uso equitativo y razonable y que contienen los elementos
orientadores de este concepto. Transcribe esos factores relevan-
tes que, entiende, respaldan plenamente su derecho.
IV) Los argumentos del fallo de la Corte Suprema de Justicia
1. La interprovincialidad del Ro Atuel
La Corte Suprema de Justicia de la Nacin, luego de consi-
derar diversos peritajes tcnicos, si bien observa que el requisito
de la perennidad de la escorrenta que invoca Mendoza es correc-
to en abstracto, entiende que dicha Provincia omite considerar
que la interrupcin o discontinuidad de la llegada de las aguas a
La Pampa se debe a la intensidad de los usos consuntivos opera-
dos en su territorio. Por ello, va a entender que en sus orgenes
el ro Atuel llegaba peridicamente al territorio pampeano, y que
en consecuencia el mismo es de naturaleza interjurisdiccional
(considerando 27).
2. Los actos nacionales cuando el territorio pampeano estaba
bajo administracin del Estado nacional
En relacin a la defensa interpuesta en la contestacin men-
docina referida a la suscripcin de un contrato con el Estado
nacional en tiempos que administraba el territorio pampeano,
entiende la Corte que dicho territorio se encontraba sometido
temporalmente a la jurisdiccin y legislacin del Gobierno fede-
ral y destinado a convertirse en Provincia autnoma una vez sa-
tisfechas las exigencias que la ley respectiva impone, y por ello
4. El reconocimiento de la superficie irrigada
Otro aspecto de inters en el razonamiento de la Corte es
aquel que reconoce la superfcie irrigada en Mendoza. Sobre este
aspecto construir el razonamiento en cuanto a la participacin
que corresponde en su caso a La Pampa sobre el Ro Atuel.
En los considerandos 82 y 83, luego de un reconto histrico
en cuanto al desarrollo desigual que ha existido en los territorios
de ambas Provincias, la Corte observa que los destinos desigua-
les de una y otra regin, exigen una valoracin objetiva que pres-
cinda de todo juicio crtico toda vez que, en defnitiva, la garanta
constitucional de la igualdad entre los Estados que forman una
Federacin, no importa la igualdad econmica, considerando que
esta postura infuir al momento de pronunciarse sobre la gravi-
tacin de los usos preexistentes. En este sentido observa que la
queja pampeana determina el mbito litigioso, y que la misma
expresamente ha sostenido: reiteradamente que respetar los
usos consuntivos efectivos actuales de la cuenca.
Sin embargo, mientras la Provincia de La Pampa estima
tales usos efectivos en 54.178 has. al deducir los aportes que
atribuye a caudales forneos a la cuenca, Mendoza sostiene que
debe computarse la superfcie que aparece como sistematizada
en los clculos de los fotointrpretes, es decir, 90.000 has.; aun-
que no renuncia a su derecho a regar las 132.636 sobre las que
existen concedidos derechos de riego.
dominio privado en mira a salvar otros derechos de las propiedades contiguas,
sino porque aqullas que ostentan tal carcter, pero slo en el inters pbli-
co, son tambin excluidas del Cdigo Civil y regidas, como lo dice el art. 2611
recordado, por el derecho administrativo. Si aun estas ltimas restricciones
son ajenas al derecho civil, es indudable que pretender aplicar las que ste
consagra a bienes del dominio pblico para decidir un conficto interprovincial
en materia de aprovechamiento y regulacin de aguas, no es admisible. Que
igualmente improcedente es la aplicacin de la accin turbatoria de la posesin.
Este instituto parece inconciliable con las cosas que forman parte del dominio
pblico del Estado y que, por consiguiente, estn fuera del comercio (art. 2400
del Cdigo Civil), y tal principio no resulta invalidado ni siquiera en el supuesto
de admitirse defensas posesorias derivadas de relaciones nacidas del ejercicio
de derechos reales administrativos como la concesin y el permiso; as lo ha
establecido esta Corte en antiguos pronunciamientos (Fallos: 141:307; 146:363;
181:111). Por lo dems, gravitan en favor de tal opinin las modalidades que
caracterizan a esta controversia entre personas de derecho pblico en el marco
del art. 109 de la Constitucin Nacional.
posible, lo que la Corte norteamericana denomina el common law
federal y el Derecho internacional pblico
785
.
Ms all de la naturaleza del pleito y el Derecho que co-
rresponde considerar en tal razn, reforzando las fundamenta-
ciones que excluyen la aplicacin del Derecho privado al caso en
cuanto versa sobre ros interprovinciales y, consecuentemente,
sobre aguas que consideras pblicas, en los considerandos 70 y
siguientes el Tribunal recordar la inaplicabilidad del Derecho
civil a los bienes del dominio pblico, excluyendo del marco ju-
rdico por el que debe guiarse a las normas propias del Derecho
privado como las normas civiles invocadas por La Pampa
786
.
785
En este sentido, la Corte expres que: [] cabe concluir que los con-
fictos interestatales en el marco de un sistema federal asumen, cuando surten
la competencia originaria de la Corte en el marco del art. 109 de la Constitu-
cin, un carcter diverso al de otros casos en que participan las provincias y
cuyo conocimiento tambin corresponde de manera originaria al Tribunal. No
se trata de una causa civil en el concepto desarrollado por las leyes regla-
mentarias de esa competencia, por ejemplo la ley 48 o el decreto-ley 1285/58, y
tal como la concibi la jurisprudencia de esta Corte, ni de una controversia de
las que ordinariamente resuelven los jueces y cuya decisin les compete por el
art. 100 de la Constitucin Nacional; la competencia originaria en estos casos
requiere tan slo un conficto entre diferentes provincias producido como conse-
cuencia del ejercicio de los poderes no delegados que son el resultado del recono-
cimiento de su autonoma, Estas cuestiones, de naturaleza muchas veces com-
pleja, concernientes a las relaciones polticas entre los estados (Fallos: 166:358,
dictamen del Procurador General, Dr. Horacio R. Larreta), requieren para su
solucin que se otorguen al Tribunal amplias facultades para determinar el
derecho aplicable al litigio. Que, en principio, ser el derecho constitucional
nacional o comparado y, eventualmente, si su aplicacin analgica es posible,
lo que la Corte norteamericana denomina common law federal y el derecho
internacional pblico tal como lo admiten las dos partes de esta contienda.
786
Que las afrmaciones precedentes sirven para desechar la aplicacin
al presente caso de disposiciones del derecho privado como son, por ejemplo,
la posesin y las acciones que la protegen, y los arts. 2645 y 2646 del Cdigo
Civil, que invoca, entre otras normas, la Provincia de La Pampa para fundar su
pretensin. Que es sabido que en nuestra legislacin los ros, sean navegables
o no, forman parte del dominio pblico nacional o provincial (art. 2340, inc.
39, del Cdigo Civil) y que, por tal condicin, se encuentran sometidos a l y
fuera del mbito del defnido como privado. Por consiguiente, las restricciones
a ese dominio, carcter que claramente corresponde acordar a las previstas en
el art. 2646 dada su ubicacin sistemtica en el ttulo VI del libro III de aquel
cuerpo legal, parecen enteramente inaplicables al caso de autos. En efecto, no
slo cabra sealar que la nota al art. 2811 afrma el pensamiento del codif-
cador en el sentido de que el nico objeto de ese ttulo son las restricciones al
principales reas de regado de los pases de la regin, an
cuando presenta defciencia, no representa un derroche injustif-
cado de agua (considerando 103).
Sobre esta base entiende que las circunstancias actuales de
efciencia y superfcie reconocida a favor de Mendoza no hay ex-
cedentes de agua posibles para su uso en La Pampa, y que inclu-
so si se optimizara la efciencia hdrica a niveles sustancialmente
superiores an as existira dfcit en el derecho reconocido a los
usos mendocinos, situacin que slo se superara con otras obras
de recuperacin de caudales (considerando 110).
A partir del considerando 111, la sentencia analiza las obras
que conforme a los peritajes seran tcnicamente viables para
producir un excedente hdrico para que, adems de satisfacerse
los usos preexistentes en Mendoza, se pudiera disponer de cau-
dales a favor del territorio pampeano. Esta lnea de accin, que
de acuerdo a los informes periciales que no puede ser suplida
por un mejor manejo de embalses, demandar: fuertes inver-
siones, grandes esfuerzos humanos, aun sacrifcios y un tiempo
considerable y que si fueran iniciadas de inmediato: superara
fcilmente ms all de la segunda dcada del prximo siglo (con-
siderandos 114 y 115).
En base a todo ello, la Corte concluye que: habida cuenta de
que no ha quedado acreditado de manera clara y convincente un
notorio mal uso de la red de riego mendocina pese a las imperfec-
ciones y defciencias constatadas y que, aun la obtencin de un
rendimiento relevante del sistema que lleve su efciencia a 0,50,
no producira excedente, la reconocida aceptacin de La Pampa
de los consuntivos actuales y efectivos conduce a desestimar
su reclamo, toda vez que no ha acreditado con la necesaria certe-
za e1 uso abusivo que atribuye a Mendoza (considerando 116).
A pesar de esta terminante conclusin, la sentencia reinicia a
partir del considerando 117 el anlisis de esta cuestin a partir del
principio del aprovechamiento equitativo que irradia el Derecho
internacional y los antecedentes jurisprudenciales del Derecho fe-
deral norteamericano, y la importancia que en la determinacin
de tal concepto se ha otorgado a los usos ya existentes.
En este marco, el Tribunal entiende que por principio el
quebrantamiento de los usos ya establecidos origina un dao in-
mediato en tanto que los benefcios de una derivacin propuesta
resultan conjeturales, especulativos y remotos. Pero los alcances
La Corte, luego de atender las posturas de las partes y las
distintas posiciones periciales, decide descartar las tierras so-
bre las que se otorgaron derechos de riego que no se han hecho
efectivos, y las que aunque fueron cultivadas en algn momento
se presentan como abandonadas en el tiempo. Incluye as en los
usos preexistentes reconocibles las tierras cultivadas, y las que
aunque no estn bajo cultivo actual lo son peridicamente bajo
el buen arte agrcola (considerando 88). As, reconoce a Mendoza
un derecho sobre el riego de 75.761 has.
5. El volumen de agua que corresponde a Mendoza,
y la eventualidad de caudales asignables al territorio
pampeano
Seguidamente, el razonamiento del Tribunal avanza hacia
el volumen de agua que exige el derecho reconocido a cultivar
hasta 75.671 has. en territorio mendocino, en la idea de que tal
derecho debe ser ejercido razonablemente
787
. Con ello, claramen-
te el Tribunal impone y brinda contenido al principio de razona-
bilidad como una regla propia del rgimen de las aguas interpro-
vinciales en Argentina.
En este sentido, considera que los requerimientos hdricos
calculados: segn el grado de efciencia de la red de riego, ya
sea que se adopte una referencia terica o una real, y confronta-
das esas necesidades con la oferta hdrica, podr determinarse
la existencia de excedentes o faltantes, es decir, si el recurso h-
drico es sufciente para abastecer el uso consuntivo en Mendoza
y factible de aprovechamiento para usos agrcolas en La Pampa,
o si, por el contrario, slo cubre aquella utilizacin que la actora
ha admitido en la medida de su racionalidad. Desde luego, juega
aqu un papel muy importante la efcacia del sistema de riego
(considerando 93).
En este marco conceptual, y a partir de las pruebas peri-
ciales realizadas, entiende que la efciencia en el uso del agua
en Mendoza en cuanto es la generalizada en el pas y en las
787
Que esa decisin de respetar los usos consuntivos efectivos y actuales
supone, naturalmente, limitar el reconocimiento a aquellos que resulten racio-
nales a la luz de los sistemas de riego existentes. Supone, tambin, que en esos
lmites no importan turbacin del derecho de La Pampa (considerando 84).
fexibilidad y las ventajas que de ella derivan. De all que resulta
adecuado a la diversidad de los sistemas de curso de aguas inter-
nacionales, cada uno de los cuales posee caracteres diferentes,
tanto en sus aspectos fsicos como en los humanos. Ha servido de
base a numerosas convenciones internacionales, muchas de ellas
de reciente data y ha sido el criterio que ha presidido acuerdos
en los que nuestro pas es parte y declaraciones que refejan su
posicin jurdica.
De tal modo, sostiene luego la determinacin de lo que
constituye un uso equitativo y razonable exige valorar una se-
rie de circunstancias propias de cada caso, que no pueden ser
comprendidas en una defnicin conceptual absoluta. Aquella
determinacin se asienta en una serie de principios generales,
principios que enumerar a partir de diversas propuestas inter-
nacionales como las Reglas de Helsinki, las consideraciones de la
reunin de la International Law Association celebrada en Dubro-
vnik (Yugoeslavia) en 1956, el Segundo Informe sobre el Derecho
de los Cursos de Agua elaborado en la Comisin de Derecho In-
ternacional por el Relator Especial Stephen C. McCaffrey del 19
de marzo de 1987, entre otros.
Sobre ese desarrollo del principio del uso equitativo y razo-
nable emite su conclusin fnal: La cuenca hidrogrfca del ro
Atuel est ubicada, segn los peritos en fotointerpretacin, en
alrededor de un 80% en territorio mendocino, donde nace y por
donde discurre con la mayor contribucin de agua. No hay duda
acerca de la preexistencia de los usos en la Provincia demanda-
da, como que el desarrollo econmico de las zonas de San Rafael
y General Alvear est basado, fundamentalmente, en un sistema
de riego servido con aguas del Atuel. Ese desarrollo ha creado
una importante infraestructura econmico-social y estimulado
el crecimiento demogrfco que alcanza, en la actualidad, a al-
rededor de 100.000 habitantes dedicados, casi totalmente, a la
actividad agraria. Tambin ha quedado descartada la existencia
de usos altamente inefcaces. No hay dudas, tampoco, de que La
Pampa estuvo lejos de demostrar que los usos pretendidos su-
peren en importancia a los actuales. Y resulta evidente que las
obras destinadas a regar una superfcie de alrededor de 15.000
has. de La Pampa son inconvenientes, pues su onerosidad resul-
ta desproporcionada con los benefcios que se podran obtener. La
valoracin de todos estos factores es necesaria para solucionar
de este postulado podrn atenuarse o dejarse de lado cuando el
Estado que pretende la derivacin demuestre en forma clara y
convincente que los benefcios que ello ocasiona sobrepasan cual-
quier dao que pueda resultar, o que existen otros factores tales
como el derroche o la disponibilidad de medidas de conservacin
razonables que sean fnanciera y fsicamente posibles y dentro de
lmites accesibles.
Trayendo estos preceptos a la causa del Ro Atuel, y a partir
del basamento pericial econmico
788
, la Corte considera que los
mismos son aplicables al caso en cuanto: ha quedado compro-
bado que aun medidas razonables de conservacin que elevaran
la efciencia del sistema del Atuel a 0,50 no son sufcientes para
generar excedentes, y que para ello se necesitara realizar las
obras de recuperacin en Las Juntas. Tales trabajos segn en-
tiende el Tribunal no parecen ser fnanciera ni fsicamente po-
sibles ni tampoco se ha acreditado clara y convincentemente la
existencia de usos benfcos futuros que justifquen el conjunto
de los trabajos que han descripto los peritos hidrulicos (con-
siderando 124). Remata estos conceptos con la observacin de
que derivar caudales importara dejar sin utilizacin entre un
40 % y un 45 % de la infraestructura econmica de la Provincia
demandada que, a valores de reposicin, signifcaran, segn los
clculos para marzo de 1984 ms de mil millones de dlares
(considerando 125).
Posteriormente, el Tribunal avanza (considerando 130) en
el contenido que el Derecho internacional brinda al principio del
uso equitativo y razonable que ya hemos referido en otro apar-
tado de este trabajo, sealndolo como fundamental del rgi-
men de los cursos de aguas internacionales, y entiende: que se
traduce en el derecho de los Estados a una participacin razo-
nable y equitativa en los usos y benefcios de las aguas del cur-
so de aguas internacionales. Este criterio se caracteriza por su
788
Al respecto, la Corte recuerda las conclusiones periciales que sea-
lan que: los resultados econmicos son negativos, o sea que los benefcios del
proyecto no compensan los costos de los recursos que seran necesarios para la
construccin, y que: [] se observa que las diferencias son considerables, esto
es, que las prdidas sern cuantiosas en caso de encararse el proyecto. Este re-
sultado es an ms desalentador si se tiene en cuenta que se ha trabajado con
hiptesis optimistas en cuanto al ritmo de incorporacin de las nuevas tierras
regadas (considerando 125).
As las cosas, la Corte entendi que Mendoza tiene derecho
al caudal disponible para mantener sus usos actuales sobre los
usos futuros a los que aspira La Pampa, ya que adems de no
acreditarse un uso ms benefcioso que aparezca con certeza no
existe derroche, y no existan en las circunstancias analizadas
razonables medidas de conservacin o ahorro de agua que sean
fnanciera y fsicamente posibles y dentro de lmites accesibles.
Sin embargo, en caso de que existieran nuevas circunstan-
cias que permitieran a las partes practicar tales ahorros de agua,
resulta para ellas una obligacin de negociar impuesta por el
principio de cooperacin a efectos de acordar con respecto a los
usos futuros que puedan darse en el marco de la equidad y razo-
nabilidad en la participacin.
Claro est, que dichos ahorros, si eran en la poca del plei-
to posibles tcnicamente, resultaban inviables econmicamente.
Con ello, si las nuevas circunstancias los hicieran posibles en
cuanto a su accesibilidad tcnica y econmica, corresponder a
las partes acordar la participacin de las cargas y esfuerzos nece-
sarios para la obtencin del consiguiente benefcio equitativo
789
.
Por ello, la Corte entender que: la unidad natural de cada
sistema de un curso de agua internacional determina la unidad
de propsitos que los estados del sistema deben mostrar con es-
pritu de buena fe y de relaciones de buena vecindad. Resulta
inherente a este concepto jurdico la necesidad y la obligacin
de que los estados del sistema cooperen en la utilizacin y en la
participacin de un curso de agua internacional de manera razo-
nable y equitativa. [] esa cooperacin ha de procurarse a travs
de negociaciones que, para cada caso concreto, precisen cul es
la participacin equitativa y razonable a que tiene derecho cada
estado y, de ser conveniente, determinen cules han de ser los
mecanismos o procedimientos adecuados para la administracin
y gestin del curso de agua (considerandos 133 y 134).
789
Tal como reseamos en el Captulo IV, en el ao 2008 las Provincias de
La Pampa y Mendoza suscribieron un Tratado, an sin aprobacin legislativa
que le brinde vigencia, con el fn de acordar la realizacin de obras solventadas
en conjunto entre ambos Estados y el Gobierno federal, a efectos de producir un
aumento de efcacia del sistema de conduccin en Mendoza que permitira un
ahorro de agua tendiente al uso futuro de tal economa por ambas provincias.
la cuestin atinente a la utilizacin del curso de agua interpro-
vincial de modo razonable y equitativo. Tal valoracin conduce a
desestimar el reclamo actual de la Provincia de La Pampa, solu-
cin que, por lo dems, se adecua a los trminos en que esta
Provincia plante su pretensin, que importa respetar los usos
consuntivos efectivos y actuales. Ello trae la consecuencia de
que la Provincia de Mendoza ha de mantener los usos consunti-
vos actuales sin exceder los lmites de 75.671 has., pero no exclu-
ye, en principio, el derecho de La Pampa a participar en los usos
futuros del curso de agua interprovincial (considerando 134).
6. Los eventuales usos futuros
Las consideraciones efectuadas en la sentencia para funda-
mentar la asignacin del agua disponible a los usos actuales que
realiza Mendoza, dejan a salvo la posibilidad de un uso futuro
de agua por parte de La Pampa, englobado en la fexibilidad del
principio del uso equitativo y razonable.
En concreto, la Corte expresa que: [] la Provincia de Men-
doza ha de mantener los usos consuntivos actuales sin exceder
los lmites de 75.671 has., pero no excluye, en principio, el de-
recho de La Pampa a participar en los usos futuros del curso de
agua interprovincial. En cuanto a esos usos futuros, las partes
debern negociar de buena fe y con espritu de buena vecindad
con miras a lograr un acuerdo que regule su participacin ra-
zonable y equitativa, teniendo en consideracin, a partir de los
usos actuales, las circunstancias pertinentes a que se ha hecho
mencin en los considerandos precedentes (considerando 134).
Cabe aclarar en consecuencia la relacin existente entre los
usos actuales que corresponden a Mendoza, y los usos futuros
que pueden presentarse negocialmente entre las partes.
En este sentido, hemos de sealar que el Tribunal, a partir
de la jurisprudencia norteamericana, ha observado que la pre-
valencia de los usos actuales puede atenuarse o dejarse de lado
cuando el Estado que pretende la derivacin para un uso futuro
demuestre en forma clara y convincente que los benefcios que
ellos ocasionan sobrepasan cualquier dao que pueda resultar, o
que existen otros factores tales como el derroche o la disponibili-
dad de medidas de conservacin razonables que sean fnanciera y
fsicamente posibles y dentro de lmites accesibles.
Por otra parte, al rechazarse la pretensin pampeana de po-
seer aguas, se ha producido la determinacin de una decisin
poltica fundada en el Derecho aplicable, que implica la preser-
vacin del desarrollo consolidado mediante el uso no abusivo del
agua en uno de los Estados. Esto, no elimina la comunidad de
intereses propia del curso interjurisdiccional, pero supone que
el equilibrio de los mismos es adecuado en el contexto de las cir-
cunstancias fcticas y jurdicas del caso.
Finalmente, la exhortacin a las partes para que celebren
tratados, alude a otro aspecto de decisin poltica basado en el
orden jurdico existente. Pero a diferencia de lo referido en el
prrafo anterior, no conlleva establecer una decisin relativa a
la controversia propiamente dicha con un mandato o prohibicin
(cual alterar el uso preexistente), sino conexo a la misma.
En este sentido resultan ilustradoras las consideraciones
que LORENZETTI realiza sobre este tipo de decisiones: La senten-
cia exhortativa contiene una declaracin sobre la vigencia de un
valor o principio constitucional cuya implementacin correspon-
de a otros poderes, y una exhortacin para que lo haga efec-
tivo. No se consagra una obligacin jurdica determinada sino
indeterminada y de valor poltico. No hay un derecho a exigir el
cumplimiento, y su fnalidad es llamar la atencin y fortalecer
el debate parlamentario sobre el tema
790
.
En el caso concreto, mientras que el establecimiento del res-
peto del uso preexistente en Mendoza resulta una obligacin jur-
dica que la Corte impone como asignacin equitativa y razonable
entre las partes, la exhortacin a celebrar acuerdos sobre usos
futuros implica meramente llamar la atencin a las partes sobre
la constante necesidad de cooperar y negociar en el marco de la
comunidad de intereses que implica un curso compartido.
Con ello, el pronunciamiento de la Corte aparece con una
naturaleza mixta. En parte, constituye una sentencia desestima-
toria, en cuanto en relacin a los usos actuales rechaza la pre-
tensin pampeana por entender que el uso equitativo y razonable
est presente en el caso a la luz del Derecho interestadual. Y en
parte, es una atpica sentencia de naturaleza exhortativa de de-
legacin, en cuanto en relacin a los usos futuros sin invadir
790
LORENZETTI, Ricardo Luis, Teora del Derecho Ambiental, op. cit.,
pg.148.
Con ello, y sin perjuicio de los usos actuales del agua que se
tutelan a favor de Mendoza, si las circunstancias futuras hicie-
ran posible acceder a un ahorro que permitan ampliar los usos
por encima de los aprovechamientos reconocidos a Mendoza, co-
rresponde a ambas partes cooperar mediante la negociacin a
efectos de acordar posibles acciones compartidas para procurar
benefcios comunes, resultando la equidad razonablemente valo-
rada el parmetro de comportamiento que deben presentar los
Estados.
7. La resolucin del conflicto
En base a las consideraciones que hemos observados en las
cuestiones analizadas la Corte Suprema de la Nacin resolvi:
1) Declarar que el ro Atuel es interprovincial y que el acuer-
do celebrado entre el Estado nacional y la Provincia de Mendoza
el 17 de junio de 1941 no tiene efecto vinculatorio para la Provin-
cia de La Pampa.
2) Rechazar la accin posesoria promovida por la Provincia
de La Pampa y las pretensiones de que se d cumplimiento a
la resolucin 50/49 y que se regule la utilizacin en forma com-
partida entre ambas Provincias de la cuenca del Ro Atuel y sus
afuentes, siempre que la Provincia de Mendoza mantenga sus
usos consuntivos actuales aplicados sobre la superfcie reconoci-
da en el consid. 88.
3) Exhortar a las partes a celebrar convenios tendientes a
una participacin razonable y equitativa en los usos futuros de
las aguas del ro Atuel, sobre la base de los principios generales y
las pautas fjadas en los considerandos de esta sentencia.
En consecuencia de esta resolucin, podemos referir algunas
consideraciones de inters al tema que tratamos.
En primer lugar, el dispositivo primero declara una situa-
cin fctica que la Corte observa a partir de los estudios tcnicos,
y que resultaba un presupuesto para todo anlisis jurdico. El ro
contrariamente a lo sostenido por Mendoza es interprovincial,
y por ello sujeto a la comunidad de intereses entre los ribereos.
Esta resolucin de la Corte Suprema resulta declarativa, en
cuanto no constituye derecho alguno ni da lugar a alteracin del
sustrato fctico inicial, y consiguientemente no resulta suscepti-
ble de ejecucin particular alguna en orden a su efcacia.
hemos analizado en el Captulo III al considerar los aspectos pro-
pios del dao ambiental.
La Corte Suprema, en un nuevo pronunciamiento
792
recado
en dicha causa el 17 de marzo de 2009, desestim la peticin en-
tendiendo que la misma excede el thema decidendum que fjaron
las partes en el referido proceso y cuyo objeto se agot con la sen-
tencia de 1987, la que reviste el carcter de cosa juzgada.
b) El caso de La Picasa
I) Aspectos Generales
La cuenca de la Laguna La Picasa abarca aproximadamente
550000 has., ubicndose 210.000 has. en la Provincia de Santa
Fe, 250.000 has. en la Provincia de Crdoba y 90.000 has. en la
Provincia de Buenos Aires. La poblacin de la misma es del or-
den de 100.000 habitantes.
Esta laguna representa una cuenca cerrada sin salida a ros
o al Mar, donde las tierras son excelentes para la agricultura y
la ganadera, destacando la produccin de soja con rindes de 30 a
50 quintales por hectrea.
A partir de la dcada del 70, se han incrementado fuerte-
mente las precipitaciones sobre tal zona, evolucionndose desde
un promedio anual de lluvia de 900 mm a 2000 mm para el perio-
do 1999-2001. Este hecho provoc inundaciones, el anegamiento
de numerosos campos y un fuerte ascenso de la napa fretica,
elevndose la superfcie de la laguna la Picasa de menos de 5000
hectreas a aproximadamente 60.000 hectreas.
La ubicacin relativa de esta cuenca ha sido ilustrada, para
una mayor referenciacin, mediante su correspondiente grafca-
cin en el punto 7 del Apndice cartogrfco que infra integra
este desarrollo.
792
(2009), resolucin de 17 de marzo de 2009.
la esfera de las autoridades polticas provinciales les recomienda
ejercer sus potestades, pero encauzndolas: sobre la base de los
principios generales y las pautas fjadas en los considerandos de
esta sentencia
791
.
8. El planteo del dao ambiental
Cerca de dos dcadas despus de recado el pronunciamiento
reseado en el apartado anterior, se presentaron ante la Corte
sendas organizaciones ambientalistas, invocando su participa-
cin en el proceso como terceros litisconsortes y autnomos, y
solicitaron que se convoque a la Provincia de La Pampa, a la
Provincia de Mendoza, al Defensor del Pueblo de la Nacin y a
la Secretara de Ambiente y Desarrollo Sustentable del Estado
Nacional a una audiencia oral y pblica a efectos de establecer
las acciones concretas que debern adoptarse con el fn de hacer
cesar en forma inmediata el dao ambiental colectivo generado
en la Provincia de La Pampa debido a la omisin de ambas pro-
vincias de celebrar los respectivos convenios tendientes a una
participacin razonable y equitativa en los usos de las aguas del
Ro Atuel, como as tambin, garantizar el caudal fuvio ecolgico
mnimo en el curso inferior del Ro Atuel hasta tanto se concre-
ten las medidas que resuelva el Alto Tribunal; alegando para
tal peticin la necesidad prioritaria de recomponer el dao am-
biental que supuestamente se ha producido en la regin oeste de
la provincia de La Pampa como consecuencia de la disminucin
del caudal del ro Atuel, y la omisin de los Estados provinciales
involucrados de celebrar los acuerdos necesarios para lograr una
participacin razonable y equitativa en los usos de esa cuenca
hidrolgica.
La peticin esgrimida por dichos interesados no resultaba
otra que la propia de la accin de recomposicin ambiental que
791
Nstor P. SAGS (Las sentencias constitucionales exhortativas (ape-
lativas o con aviso) y su recepcin en Argentina, Revista La Ley, T. 2005-F,
pg. 1461) sostiene que las sentencias exhortativas pueden califcarse como
por delegacin por semejanza con las leyes de delegacin legislativa o leyes
bases cuando fjan las pautas en las que debe ejercerse el acto que recomien-
dan. As, la sentencia, aunque no ejerce el poder de celebrar acuerdos inter-
provinciales, de alguna forma encauza los lmites de los mismos al advertir la
necesidad de que cumplan las pautas y principios generales que contiene.
alternativas para lograr el manejo coordinado y racional de los
recursos hdricos de la regin, y el desarrollo de los proyectos
tendientes a la resolucin del problema de las inundaciones,
anegamientos y sequas que afectan cclicamente a la cuenca.
As destaca que se acord la construccin de un canal a cuya
traza se la denomin alternativa sur, y a la que se califc
como la ms adecuada para derivar los excedentes de agua de
la laguna La Picasa ubicada en la Provincia de Santa Fe a la
cuenca del ro Salado. Sostiene que a pesar de las conclusiones
antedichas, y de la conformidad dada al respecto por los Es-
tados provinciales ya referidos, Santa Fe alter lo que califca
como compromisos asumidos y en lugar de cumplirlos inici la
construccin de obras segn la traza denominada alternativa
norte, la que no haba sido aprobada por las partes involucra-
das en virtud de que provocaba: afectaciones en su paso dentro
de la Provincia de Buenos Aires en el tramo del arroyo Salado
comprendido entre las lagunas Chaar y Mar Chiquita (aproxi-
madamente 40 kilmetros) donde el Plan Maestro Integral de la
Cuenca del Ro Salado proyecto a llevarse a cabo en el territo-
rio de la actora no prev obra correctiva alguna para el cauce
de dicho arroyo.
Seala que las afectaciones a que alude son sinnimo de
inundacin en la regin, con la consiguiente obligacin de parte
de la actora de reparar los daos que tal estado de cosas ocasio-
ne, y de alteracin de la calidad del agua segn un informe dado
por el departamento de laboratorio de la Direccin Provincial
de Hidrulica. Pone en conocimiento del Tribunal la afigente
Santa Fe. El mismo da lugar a la creacin de dicha Comisin con el objeto de
proponer el manejo coordinado y racional de los recursos hdricos de la regin
y el desarrollo de los proyectos tendientes a la resolucin de la problemtica
de las inundaciones, anegamientos y sequas que afectan cclicamente el rea
indicada precedentemente (clusula tercera), siendo su mbito de aplicacin el
rea geogrfca de la Cuenca de la Laguna La Picasa y el rea que permita su
posible drenaje (clusula segunda). Aunque el Estado Nacional no es parte del
Tratado, el mismo lo invita a designar representantes en el mbito de la Comi-
sin que se constituye (clusula octava), lo que potencia la aptitud coordinadora
de competencias que procura el acuerdo ms all de las jurisdicciones provin-
ciales que lo suscriben. La clusula sexta del acuerdo es terminante en cuanto
a la incapacidad de la Comisin para adoptar decisiones que excedan la mera
coordinacin interjurisdiccional en cuanto estipula expresamente que ninguna
accin de la Comisin podr perjudicar la integridad de los estados signatarios.
II) La naturaleza de la sentencia emitida
La primera salvedad que debemos realizar al analizar este
antecedente jurisprudencial
793
, es que el pleito principal an no
ha sido resuelto. En cambio, la Provincia demandante requiri
adems la adopcin de una medida precautoria a efectos de evi-
tar daos entre tanto se sustanciara la queja principal.
Es este extremo el que ha sido objeto de sentencia, y al que
nos referiremos en este anlisis.
III) La queja de la Provincia de Buenos Aires
La Provincia de Buenos Aires se presenta y somete a la de-
cisin de la Corte de Justicia de la Nacin en el marco jurisdic-
cional que otorga el art. 127 CN antiguo art. 109 CN de una
queja contra la Provincia de Santa Fe, en virtud de que, segn
sostiene, ese Estado est ejecutando obras que alteran el curso
natural de las aguas de la laguna La Picasa, ubicada en su terri-
torio, con grave perjuicio para la Provincia actora.
De este modo, persigue que se prohba defnitivamente a la
demandada la ejecucin de obras que alteren el curso antedicho;
se la condene a destruir a su costa las llevadas a cabo, reponiendo
las cosas a su estado anterior; se le ordene que reanude la concer-
tacin de acciones comunes tendientes a resolver la emergencia
hdrica de la regin de acuerdo a lo establecido en la Comisin
Interjurisdiccional creada al efecto; y se le imponga el cumpli-
miento y ejecucin del proyecto acordado para la regulacin de la
cuenca. Solicita que se d intervencin a la Provincia de Crdoba
por tener: indudable inters en las aguas existentes en las zonas
y en su destino fnal, y que se cite tambin al Estado nacional.
La Provincia de Buenos Aires relata que en el marco de la
Comisin Interjurisdiccional que integra junto a las Provin-
cias de Crdoba y Santa Fe, y la Subsecretara de Recursos H-
dricos de la Nacin
794
se examinaron y establecieron distintas
793
Corte Suprema de Justicia de la Nacin in re Buenos Aires, Provincia
de c/ Santa Fe, Provincia de (2000), Fallos, 323:1877.
794
La Comisin Interjurisdiccional de la Cuenca de la Laguna La Picasa
fue creada por el Tratado del 12 de abril de 1999, suscripto entre las Provin-
cias de Buenos Aires, Crdoba y Santa Fe. Dicho acuerdo interprovincial fue
ratifcado por las leyes 12.477 de Buenos Aires, 8768 de Crdoba y 11.667 de
Claro est que no siendo un pleito de naturaleza civil, sino de los
que se corresponden a una jurisdiccin dirimente de naturaleza
diplomtica, las normas que se incluyen en los cdigos formales
de tales pleitos sobre tales medidas no resultan fuente directa de
las etapas procesales a seguir.
En este marco, la Corte fjar primeramente la naturaleza
y objeto de la jurisdiccin que ejerce en el caso, para luego jus-
tifcar la admisin de una elasticidad procedimental que acepte
tales medidas.
As, observa: que el delicado equilibrio del sistema federa-
lista, que asegura la armona y el respeto recproco de los Es-
tados provinciales y la de stos con el poder central requiere
que, como medio de garantizar la paz interior, la Corte Suprema
intervenga para resolver las querellas entre estos organismos
autnomos partes del cuerpo de la Nacin, mediante el adecuado
mecanismo previsto en el art. 127 de la Constitucin Nacional.
Estas cuestiones, de naturaleza muchas veces compleja, concer-
nientes a las relaciones entre las Provincias (Fallos: 166:358),
requieren una solucin inmediata aunque contingente de los
problemas planteados que contemple la situacin de los dos esta-
dos ante la reconocida emergencia hdrica que soportan, ms que
la satisfaccin de sus pretensiones primarias, extremo que exige
de una experta administracin ms que de una decisin que se
base en reglas procesales demasiado estrictas (considerando 5).
Por ello: en la conviccin de que la propuesta formulada
paliar la grave situacin que se denuncia, el Tribunal considera
que debe ser admitida sin perjuicio de las medidas que se adop-
ten en el futuro en el caso de aparecer como necesarias (consi-
derando 6).
Posteriormente, en cuanto a la procedencia de tal medida,
entender que la misma, como resulta de su propia naturaleza,
no exige de los magistrados el examen de la certeza sobre la exis-
tencia del Derecho esgrimido, sino slo de su verosimilitud, en
cuanto el juicio de verdad en esta materia se encuentra en oposi-
cin a la fnalidad del instituto cautelar, que no es otra cosa que
atender a aquello que no excede del marco de lo hipottico, den-
tro del cual, asimismo, agota su virtualidad. El peligro en la de-
mora que se advierte en forma objetiva, y que no ha sido puesto
en tela de juicio por los Estados provinciales comprometidos, ha
determinado que el Tribunal adopte la decisin (considerando 8).
situacin en la que se encuentran diversos municipios del no-
roeste de Buenos Aires y sus pobladores.
En mrito a la situacin creada y a que la Provincia de Santa
Fe, segn sostiene, ya est derivando las aguas indebidamente,
solicita que se dicte una medida cautelar que prevenga el dao.
IV) La respuesta de la Provincia de Santa Fe. Desacuerdo
entre las partes
La Provincia de Santa Fe, en el marco de la medida cau-
telar pedida por la Provincia de Buenos Aires y sin reconocer
que la situacin descripta cause un dao a su contraria, admite
que resulta necesario realizar diversos trabajos: con el objeto de
despejar la hiptesis de dao que formula la demandante, y pro-
pone diversas acciones a tal fn, como la de realizar una decena
de taponamientos en una de las reas del conficto para evitar
desages hacia la vecina Provincia y la realizacin en un plazo de
60 das naturales de un estudio tcnico conjunto entre las partes
que evale el impacto de la obra en construccin respecto de la
situacin hdrica de la zona.
Por su parte, la Provincia de Buenos Aires efecta observa-
ciones a tal propuesta de trabajo, sealando que: la propuesta
de construir (10) taponamientos se refere al canal de desage
de la laguna La Picasa Alternativa Norte resulta una condi-
cin necesaria para evitar que las aguas continen ingresando
en la Provincia de Buenos Aires del modo en que actualmente
ocurre, pero dicha cantidad de taponamientos resulta insufcien-
te, ya que no abarca la totalidad de las lomas que han sido des-
montadas y que permiten el paso de agua hacia aguas abajo.
Adems, entiende que la realizacin de un estudio sobre la obra
que unilateralmente ha realizado la demandada excede el marco
de la cuestin sometida a conocimiento de esta Corte, y es propia
en su caso del tratamiento en la Comisin Interprovincial creada
al efecto.
5. La procedencia de una medida precautoria en un proceso
dirimente
El primer aspecto que considera la Corte es la viabilidad
de la solicitud de medidas precautorias en este tipo de procesos.
si bien es cierto que las Provincias de Buenos Aires, Crdoba
y Santa Fe han creado la Comisin Interjurisdiccional destina-
da a concordar los trabajos que se deben realizar para trasvasar
aguas entre ellas, la Corte no advierte razn frente al conficto
interprovincial que se ha generado, que impida que las partes,
con la debida supervisin de cada una de ellas y de la Subsecre-
tara de Recursos Hdricos de la Nacin, presenten al Tribunal
en un plazo de 60 das naturales un estudio tcnico conjunto que
evale el impacto de la obra en construccin respecto de la situa-
cin hdrica de la zona. Ese estudio tcnico, contrariamente a lo
que la actora arguye, no excede el marco de la cuestin sometida
a conocimiento de esta Corte si se tiene en cuenta su eventual
utilidad para las secuelas procesales de este juicio. Ello desde
ya sin perjuicio de que las partes interesadas continen con las
negociaciones y procedimientos que correspondan en el marco de
la Comisin Interjurisdiccional (considerando 7).
7. El pronunciamiento
Por las consideraciones analizadas, la Corte Suprema de
Justicia de la Nacin resuelve declarar su competencia origina-
ria en la causa (arts. 117 y 127 CN) e impulsar consiguientemen-
te la sustanciacin de la queja interpuesta por la Provincia de
Buenos Aires.
Mientras tanto, decreta la medida cautelar pedida por la
Provincia de Buenos Aires, en las condiciones establecidas en los
considerandos del pronunciamiento, y ordenar a la Provincia de
Santa Fe que realice los taponamientos en cuestin en los pla-
zos y formas all determinados; tener presentes los compromisos
asumidos por Santa Fe de desactivar la obra de canalizacin, en
los trminos que surgen de su contestacin, y de restituir en for-
ma inmediata cualquier alteracin natural o provocada de los
taponamientos; determinar que el plazo fjado para realizar los
estudios tcnicos conjuntos, a los que se hace referencia en el
considerando sptimo, comenzar a correr a partir de la fecha en
que concluyan las obras de taponamiento.
6. El contenido de la medida precautoria
El conficto trabado entre las posiciones que surgen de las
expresiones de las partes, y sin perjuicio del asunto principal que
conforma la queja, supone la existencia de un acuerdo entre am-
bas Provincias en cuanto a actuar precautoriamente, adoptando
medidas que excluyan hiptesis de eventuales daos; este acuer-
do ha facilitado la determinacin del contenido de la medida otor-
gada por la Corte, la que emite su pronunciamiento: teniendo
en cuenta lo que podran califcarse como puntos de coincidencia
mnimos entre las partes, los que han permitido obviar las di-
laciones que supondra efectuar los estudios tcnicos correspon-
dientes (considerando 8).
Pero aunque existe una coincidencia bsica, tambin se pre-
senta un desacuerdo claro en cuanto la magnitud de las medidas
que deben adoptarse, desacuerdo que el Tribunal supera pruden-
cialmente en base a las distintas posibilidades que invocan las
partes Buenos Aires propicia medidas ms extensas en cuanto
a taponamientos que los que aspira concretar Santa Fe.
La Corte, sin embargo, estima fnalmente que:
a) los taponamientos a realizarse en un nmero de veinte,
que se fja prudencialmente segn las distintas posturas sosteni-
das por las partes, y deben estar terminados en el plazo de diez
das corridos. El excedente de la cantidad de 10 cantidad esti-
mada por la Provincia de Buenos Aires como necesaria deber
ser ubicado en las zonas que la experiencia tcnica estime como
ms crticas;
b) por resultar atendibles los argumentos tcnicos expuestos
al respecto, las obras a ejecutarse debern ser realizadas desde
aguas arriba hacia aguas abajo;
c) los cierres en cuestin debern ser mantenidos mientras
no se adopte una decisin distinta, y el Estado provincial deber
restablecer cualquier alteracin natural o provocada que sufran
los taponamientos propuestos. En mrito al compromiso asumido
por la Provincia de Santa Fe en el sentido indicado, este Tribunal
considera apropiado el cegamiento de alcantarillas propuesto por
ese Estado provincial.
Por otra parte, entiende el Tribunal que no puede atender-
se la oposicin que formula la Provincia de Buenos Aires a la
propuesta de Santa Fe de realizar un estudio conjunto, ya que
La Complejo Hidroelctrico Yaciret-Apip es una central
hidroelctrica construida mediante un represamiento sobre los
saltos de Yaciret-Apip en el ro Paran, entre la provincia ar-
gentina de Corrientes y el departamento paraguayo de Misiones.
El equipo de la central tiene una potencia instalada total de
3200 MW, existiendo un proyecto de ampliacin que permitira
incrementar esta capacidad casi al doble, y la energa producida
19.000 Gwh anuales abastece el 15% del total de la demanda
de electricidad argentina.
La ubicacin relativa de este curso de agua y el Complejo
Hidroelctrico referido ha sido ilustrada, para una mayor refe-
renciacin, mediante su correspondiente grafcacin en el punto
8 del Apndice cartogrfco que infra integra este desarrollo.
II) La reclamacin de Chaco
El proceso analizado se inicia cuando se presenta ante la
Corte federal la Provincia del Chaco y demanda la declaracin
de inconstitucionalidad del decreto 141/95 del Poder Ejecutivo
Nacional, mediante el cual se reglament el pago de las rega-
las hidroelctricas previstas en el art. 43 de la ley 15336
796
en
los supuestos de aprovechamientos binacionales, y se aprob el
convenio suscripto entre el Estado Nacional y las Provincias de
Corrientes y Misiones para la distribucin de las regalas corres-
pondientes al complejo hidroelctrico de Yaciret.
En tal contexto, cuestiona el decreto mencionado porque en
su posicionamiento- al reconocerse derecho a las regalas slo a
las Provincias en las cuales se encuentran ubicadas las fuentes
hidroelctricas se reglament la ley en forma irrazonable e in-
equitativa.
En apoyo de tal postura sostiene que el dominio de los ros
corresponde a las Provincias de acuerdo al principio previsto en
796
Las Provincias en cuyos territorios se encuentren las fuentes hidro-
elctricas percibirn mensualmente el doce por ciento (12%) del importe que
resulte de aplicar a la energa vendida a los centros de consumo, la tarifa co-
rrespondiente a la venta en bloque determinada segn los mecanismos esta-
blecidos en el art. 39. En el caso que las fuentes hidroelctricas se encuentren
en ros limtrofes entre provincias o que atraviesen a ms de una de ellas este
porcentaje del (12%) doce por ciento se distribuir equitativa y racionalmente
entre ellas.
c) El caso Chaco
El caso Chaco
795
resulta un precedente judicial que a dife-
rencia de los dos casos anteriores no constituye un proceso di-
rimente de quejas interprovinciales en los trminos del art. 127
CN; en cambio, constituye un pleito correspondiente a la juris-
diccin judicial originaria de la Corte Suprema que estipulan los
arts. 116 y 117 CN.
An as, es un antecedente vlido a los fnes del anlisis de
la consideracin judicial de los principios propios del Derecho in-
trafederal de aguas, en cuanto resuelve una pretensin provin-
cial que invocaba la exigencia del uso equitativo y razonable de
los ros compartidos a efectos de cuestionar una norma nacional
que distribua la regala propia de una generacin hidroelctrica.
El pleito, se conforma entre la Provincia del Chaco y el Esta-
do Nacional con motivo del decreto nacional 141/95, que dispona
el pago de las regalas hidroelctricas correspondientes a la ener-
ga producida por el Complejo Hidroelctrico Yaciret a las dos
Provincias en cuyo territorio se encuentra dicho emprendimien-
to, extendindose la litis a las restantes provincias ribereas del
ro Paran.
El ro Paran constituye un afuente del ro de la Plata,
abarcando tal subcuenca una superfcie de 1.414.132 km que
incluye territorios en Argentina, Paraguay y Brasil. Su curso su-
perior, conocido como Alto Paran comprende los primeros 1550
km del ro, desde su nacimiento hasta la confuencia con el ro
Paraguay. En este trayecto atraviesa el macizo de Brasilia, por
lo que es un ro de meseta que discurre sobre un lecho rocoso, en-
tre barrancas que se van distanciando progresivamente entre s.
En pocas pasadas presentaba gran cantidad de saltos de agua
y rpidos que han sido aprovechados para construir embalses y
represas, como las de Itaip y Yaciret. Al desembocar en el Ro
de la Plata (considerando todos los brazos de su delta), su caudal
presenta una media de 17.000 m3/s.
795
Corte Suprema de Justicia de la Nacin in re Chaco, Provincia del c/
Estado Nacional s/ accin declarativa (2003), Fallos 326:3521.
reglamentarla, modifc el derecho de percibir regalas que tie-
nen todas las Provincias ribereas.
III) Los respondes de los interesados
El Estado Nacional, responde el planteo destacando que me-
diante la ley 15.336 ejerce jurisdiccin sobre el aprovechamiento
hidroelctrico Yaciret, la que incluye la atribucin de utilizar y
reglar las fuentes de energa en cualquier lugar del pas y en la
medida necesaria a los fnes que tiene encomendados. Sostiene
que de la recta interpretacin de los arts. 5, 15 y 43 de la norma,
as como de las disposiciones reglamentarias correspondientes
entre ellas el decreto 1398/92 y las Resoluciones 8/94 y 158/95
de la Secretara de Energa, y en particular del decreto 141/95-
surge que slo las Provincias en cuyos territorios se encuentran
las fuentes hidroelctricas tienen derecho a percibir regalas.
Para fundamentar tal postura explica la forma en que se
genera energa por el aprovechamiento de las aguas, resalta que
ese tipo de energa no consume el recurso y sostiene que un mis-
mo volumen de agua circulando por el mismo ro puede tener un
valor potencial electroenergtico diverso segn las bondades de
la pendiente y del cierre de cada tramo. Por ello afrma el cri-
terio de distribucin de las regalas que el Estado Nacional con-
sider justo y racional, segn lo establece la Resolucin 158/95 de
la Secretara de Energa, benefcia a las Provincias ribereas en
el tramo cuya energa potencial es la aprovechada efectivamente
por el emprendimiento hidroelctrico sin asignar participacin a
las que se encuentran aguas arriba o aguas abajo.
Aunque la contestacin nacional reconoce la existencia de la
controversia en torno al derecho de participacin en las regalas
de los recursos naturales, que se manifesta en las teoras del
ro y de la fuente, sostiene, sin embargo, que en el esquema de
la ley 15.336 el legislador aplic la segunda de las mencionadas
y la diferenci en tres elementos: a) la energa de la cada, b) el
agua, y c) las tierras, entendiendo que la primera est someti-
da al dominio y jurisdiccin del Estado Nacional en forma plena
(art. 15 inc. 9) y es slo en razn de la privacin de la energa que
las Provincias reciben a ttulo de compensacin los porcentajes
que determina el art. 43. La ley seala no pretende regular
otros usos del agua ni de las tierras, sino slo los relacionados
el art. 121 CN, y que por la propia naturaleza compartida del re-
curso natural en los ros interprovinciales como el Paran, existe
un condominio o derecho de uso compartido, conforme el criterio
existente en el Derecho internacional pblico y de acuerdo a la
adopcin del mismo por la Corte en el juicio seguido por la Pro-
vincia de La Pampa contra la de Mendoza en el caso del Ro Atuel
(Fallos 310:2478).
Por otro lado, reconoce la jurisdiccin del Estado Nacional
para reglar la navegacin de los ros interiores y el comercio inter-
nacional, as como para establecer lmites y celebrar tratados con
potencias extranjeras, y que es en virtud de tales competencias
que se han celebrado los tratados y convenios relativos al uso y
aprovechamiento del ro Paran. Sin embargo, agrega que si bien
la ley 15.336 federaliz la generacin de energa elctrica, cual-
quiera sea su fuente (art. 6), ello no altera el derecho de las Pro-
vincias a ejercer en sus respectivos territorios los derechos que
no delegaron en el Estado Nacional, explicando la demandante
que la citada ley dispone el pago de un canon al Estado propie-
tario del recurso natural que genera la energa elctrica a modo
de compensacin por los perjuicios que produce la irrupcin en la
jurisdiccin provincial al quitarle el agua y la competencia sobre
las centrales hidroelctricas. Esa regala, entiende no obstante,
no compensa los daos causados por los grandes embalses en los
territorios aledaos sino que retribuye el uso del ro (su fuerza
motriz) para la generacin de energa.
Sobre tales premisas, expone que la interpretacin del art.
43 de la ley 15.336 ha dado lugar a dos opiniones contrapuestas.
Por una parte, la teora del ro, segn la cual todos los ribereos
del curso de agua comn tienen derecho a participar equitativa
y racionalmente en la distribucin de la regala. Por la otra, la
teora de la fuente, que acuerda tal derecho a los ribereos del
tramo del ro que aporta la cada del agua (pendiente) o el caudal
que genera la fuerza motriz con exclusin de los ribereos de
aguas abajo.
En base a ello entiende que el texto legal es claro en cuan-
to reconoce el derecho de todas las Provincias ribereas del ro
Paran a participar en la distribucin de las regalas, en la me-
dida en que se trate de un recurso natural compartido, afrman-
do que el decreto impugnado alter sustancialmente la forma de
distribucin prevista en la ley 15.336 y su porque, so pretexto de
agregando que a partir de ese momento obtuvo una nueva distri-
bucin de las regalas provenientes de la represa de Salto Gran-
de, lo que le signifc una mejora respecto del rgimen anterior
para la distribucin de esos fondos y formula reserva para el caso
de que el decreto mencionado sea declarado inconstitucional.
IV) Las consideraciones de la Corte Suprema y la resolucin
del pleito
El Tribunal, recordando que con anterioridad ha sostenido
de manera reiterada que la conformidad que debe guardar un
decreto reglamentario con la ley no consiste en una coincidencia
textual entre ambas normas sino de espritu, y que, en general,
no resultan ilegtimos aquellos que se expidan para la mejor eje-
cucin de las leyes cuando la norma de grado inferior mantie-
ne inalterables los fnes y el sentido con que la ley haya sido
sancionada, sostiene que slo en el supuesto de que un decreto
reglamentario desconozca o restrinja de manera irrazonable los
derechos que la ley reconoce o de cualquier modo subvierta su es-
pritu o fnalidad se contrara la jerarqua normativa confgurn-
dose un exceso del Poder Ejecutivo en el ejercicio de las funciones
que le son encomendadas por la Constitucin.
A la luz de tales premisas desarrolla el anlisis del caso en
cuestin a efectos de determinar si el decreto 141/95, en cuanto
dispone que el Estado Nacional pagar a las provincias en cu-
yos territorios se encuentren las fuentes de energa las regalas
previstas en el art. 43 de la ley 15.336 en los casos de aprove-
chamientos hidroelctricos binacionales, altera los fnes de esta
norma legal.
A tal fn, en el considerando 4 seala que la ley 15.336 cons-
tituye conjuntamente con otras disposiciones complementarias
el marco energtico regulatorio en una materia de reconocida
raigambre federal (Fallos, 320:1302, entre otros), y en tal con-
texto deben interpretarse las disposiciones que conjuntamente
con aquella norma constituyen el rgimen de las regalas hidro-
elctricas.
As, entiende que es evidente que el texto del art. 43 de la
ley 15.336 modifcado por la ley 23.164 consagra un criterio de
participacin entre los Estados provinciales en los que se encuen-
tran ubicados las fuentes hidroelctricas, observando que otras
directamente con la energa de la cada. Entiende, tras recordar
opiniones de doctrina y antecedentes legislativos, que la teora
de la fuente es la nica que se compadece con los principios de
justicia y racionalidad, resultando la adecuada al texto y a la
hermenutica de la ley federal de la energa. Por lo dems afr-
ma la teora del ro carece de sustento en el plano internacional
y su aplicacin desconocera fagrantemente la poltica exterior
de la Nacin en relacin a sus vecinos.
De esta forma, el Estado Nacional rechaza la interpretacin
que realiza la contraria del texto del art. 43 de la ley 15.336 y rei-
tera que la ley slo federaliza la energa de la cada de agua y no
se extiende a sus dems usos, entendiendo que ello se debe a que
la generacin de hidroelectricidad no importa un uso consuntivo
del recurso. Considera inaplicable al caso la doctrina de asunto del
ro Atuel entre Mendoza y La Pampa, porque all lo que se dis-
cuta era la recuperacin de un recurso perdido por mal uso con-
suntivo. Se refere a la aplicacin de la teora del condominio in-
vocada por la actora y precisa sus alcances.
En cuanto a las potestades reglamentarias del Poder Ejecu-
tivo Nacional, entiende que su ejercicio fue indispensable en el
caso porque la ley de fondo no es autosufciente y por ello delega
en aquel rgano, expresa o implcitamente, la facultad de com-
pletarlo. Por ello es lgico que por va de reglamentacin se preci-
sen las pautas objetivas y de carcter general para determinar lo
que es equitativo y racional en cada caso concreto. Ello es lo que
aconteci con el dictado del decreto 141/95, que recepta el criterio
de la fuente. Por su parte, la resolucin 158/95 aclara con mayor
precisin las pautas equitativas y racionales para la distribucin
de las regalas en aprovechamientos internacionales siempre que
no existan acuerdos entre las partes. Por ltimo, aduce las dif-
cultades prcticas que traera aparejada la adopcin del criterio
que postula la actora.
Las Provincias de Buenos Aires, Santa Fe, Corrientes, Mi-
siones y Entre Ros se hacen parte del conficto con distintas pos-
turas. En tanto las dos primeras respaldan los fundamentos de
la actora con argumentos sustancialmente similares, Corrientes
y Misiones adoptan la mantenida por el Estado Nacional. En
cuanto a la Provincia de Entre Ros, si bien durante el ao 1994
apoy el reclamo de la actora, dice que con el dictado del decre-
to 141/95 cambi su actitud, aceptando su constitucionalidad;
d) El caso Misiones
Al igual que el ya comentado caso Chaco, el caso Misiones
798

no importa el ejercicio de la funcin dirimente sino de la propia-
mente judicial que corresponde a la mxima judicatura en base a
los arts. 116 y 117 CN, justifcndose su anlisis en razn de su
similitud con el caso Chaco.
El presente conficto versa de la distribucin entre las Pro-
vincias interesadas de las regalas que corresponden a la genera-
cin hidroelctrica del Sistema Elctrico Salto Grande.
Dicho emprendimiento, fue construido en forma conjunta
entre la Repblica Argentina y la Repblica Oriental del Uru-
guay a partir del Convenio y Protocolo adicional para el apro-
vechamiento de los rpidos del Ro Uruguay en la zona del Salto
Grande, suscripto en 1946 y con vigencia a partir de 1958. Se
ubica sobre el ro Uruguay, el que en dicho lugar presenta un
caudal medio de 4622 m3/seg, con valores extremos registrados
de 37.714 m3/seg y 109 m3/seg., generando energa equivalente
al 60% de la demanda uruguaya y 10% de la argentina, adems
de regular caudales para irrigacin.
Como punto 9 del Apndice cartogrfco se incluye la ubica-
cin del referido sistema hidroelctrico.
II) El reclamo de Misiones:
La Provincia de Misiones promovi demanda contra el Es-
tado Nacional, a los fnes de que se deje sin efecto la Resolucin
158/95 de la ex Secretara de Energa y Comunicaciones de la
Nacin, en cuanto determina el alcance de la fuente hidroelc-
trica en los trminos del art. 43 de la ley 15.336 texto segn la
ley 23.164 y la forma de distribuir las regalas del aprovecha-
miento binacional de Salto Grande, as como de todos los actos
administrativos posteriores dictados en su consecuencia, debido
a que la excluye de las regalas que vena percibiendo por el ci-
tado complejo hidroelctrico, tras el rechazo de sus reclamos en
sede administrativa. Luego, ampli la demanda a las provincias
798
Corte Suprema de Justicia de la Nacin in re Misiones, Provincia de c/
Estado Nacional s/ ordinario (regalas de Salto Grande) (2009), Fallos 332:212.
disposiciones de la regulacin federal en materia hidroelctrica
aluden a las fuentes (arts. 5 y 15 inc. 9 de la ley 15336; decreto
1398/92; Resoluciones de la Secretara de Energa 8/94 y 158/95),
y que incluso la propia actora ha afrmado que las regalas hi-
droelctricas compensan el uso de la fuerza motriz generada por
el recurso agua, lo que en consideracin de la Corte supone el
reconocimiento implcito de la teora de la fuente en base a la
conceptualizacin que la actora hace de tal instituto.
En razn de tales fundamento, la Corte sostiene en el Con-
siderando 5 que el criterio utilizado en el decreto 141/95 por el
Poder Ejecutivo Nacional para distribuir las regalas, basado en
la ubicacin de las fuentes hidroelctricas, se funda en una ra-
zonable interpretacin reglamentaria del rgimen federal en la
materia, toda vez que no altera sus fnes y el sentido que le fue
acordado.
En forma expresa, los fundamentos del fallo concluyen se-
alando que: Cabe agregar, a mayor abundamiento, que resulta
inaplicable a la especie el caso de Fallos: 310:2478, toda vez que
la situacin all planteada era diversa. En efecto, se discuta la
equidad y razonabilidad del uso consuntivo del agua, situacin
que no es la de autos, en que se trata de un aprovechamiento
hidroelctrico que no supone tal utilizacin
797
.
Por todo ello, la Corte decide rechazar la demanda seguida
por las provincias del Chaco, Buenos Aires y Santa Fe contra el
Estado Nacional y las provincias de Misiones, Corrientes y Entre
Ros.
797
De esta forma, la Corte distingue claramente el concepto propio de
utilizacin razonable y equitativa de un curso compartido, por un lado, y los
benefcios que cada Estado reciba de dichos usos. La teora de la fuente, en
defnitiva, reconoce que los benefcios del uso del recurso compartido en un
territorio estadual corresponden al mismo, con lo que la naturaleza de recurso
compartido no se condice realmente con una idea de dominio comn, sino de
comunidad de intereses que exige coordinacin.
caudal no puede dejar de reconocerse, en defnitiva, su aporte a
la formacin del embalse, la que aumentar cuanto mayor sea la
riqueza hdrica de su cuenca. Desde esta perspectiva, si se reco-
nocen las regalas a los estados que aportan recursos naturales
de su dominio para generar energa elctrica, forzoso es concluir
que todos los que se encuentren aguas arriba de la central, sean
o no ribereos al embalse, lago u obra, tienen derecho a percibir-
las y, aun cuando el desplazamiento de la masa de agua por el
cauce del ro produzca un cambio en el titular del dominio, no se
debe olvidar el origen del agua transportada, que luego produce
la energa.
En sntesis, expuso que si la central hidroelctrica est ubi-
cada en un ro que aguas arriba atraviesa una sola provincia,
entonces sta tendr derecho al porcentaje legal, por ser la nica
que aporta los elementos naturales para la generacin elctri-
ca. En cambio, si la central est en un ro limtrofe entre dos
provincias o atraviesa ms de una de ellas, las regalas deben
distribuirse equitativa y racionalmente entre todas las que se
encuentren aguas arriba de la central, por ser en stas donde
se encuentra la fuente. Pero en este ltimo supuesto, sostuvo
que la distribucin debe hacerse en proporcin a los aportes que
cada provincia hace a la conformacin de la fuente hidroelctrica,
para lo cual debe determinarse en qu medida se utiliza para la
generacin cada uno de los elementos naturales. De todo ello se
desprende, en su concepto, el error de la metodologa de distri-
bucin de las regalas que contempla la resolucin 158/95, por lo
que solicita que se declare su nulidad.
Ampliando su demanda, sostuvo que su derecho a percibir
regalas por Salto Grande qued reconocido por el convenio que
suscribi con Entre Ros y Corrientes el 17 de julio de 1981 que
fue aprobado por resolucin 71/82 de la entonces Subsecretara de
Energa Hidroelctrica, mediante el cual se acord que aqullas
se distribuyeran entre las tres provincias; en tales condiciones,
aunque no comparte el criterio por el cual las provincias de aguas
abajo tienen derecho a participar de las regalas tal como surgira
de la citada declaracin afrma enfticamente que s lo tienen
todas las que se encuentren aguas arriba de la central hidroelc-
trica. Tambin seala que el 7 de abril de 1998 las provincias de
Misiones, Corrientes y Entre Ros suscribieron un convenio, rati-
fcado por la ley nacional 24.954, en el que acordaron la forma de
Entre Ros y Corrientes en virtud de un acuerdo suscripto con
aquellas, por el cual se habra establecido distribuir las regalas
entre los tres Estados provinciales.
En particular, la Provincia actora cuestion la metodologa
que aprueba dicha resolucin para calcular la participacin de
cada provincia en las regalas por el aprovechamiento hidroelc-
trico mencionado, por entender que todas las provincias que se
encuentren aguas arriba de la represa tienen derecho a parti-
cipar de tales conceptos econmicos, tal como vena sucediendo
hasta ese momento, aunque puedan modifcarse los porcentajes
en funcin del promedio del caudal de agua que cada una aporta.
En este sentido, despus de resumir las distintas posiciones
doctrinarias en torno al concepto de regalas, sostuvo que son un
derecho que corresponde al titular de dominio por la explotacin
que otro hace de los bienes que le pertenecen y que el art. 43 de
la ley 15.336 consagra una participacin a favor de las provin-
cias sobre el producido de la energa generada por el aporte que
hacen de sus recursos naturales, sosteniendo que para aplicar
el porcentaje que aquel precepto determina cuando la fuente hi-
droelctrica se encuentre ubicada en ros que atraviesan ms de
una provincia, se debe partir del concepto fuente hidroelctrica
(la altura, la pendiente o desnivel y el caudal de agua), pues solo
las provincias que sean titulares del dominio de estos elementos
naturales tendrn derecho a participar de las regalas.
Desde esa base, descalifc las distintas teoras que se for-
mularon sobre la forma de distribuir las regalas de aprovecha-
mientos ubicados en un ro que atraviesa distintas provincias,
tanto la que sostiene que les corresponde ese derecho a todas las
ribereas, ya sea que estn ubicadas aguas arriba o abajo de la
represa ya que la misma no tiene en cuenta que tales estados
no contribuyen a la formacin de la fuente hidroelctrica, como
la que postula que deben participar de las regalas las provincias
en cuyo territorio se encuentre la fuente hidroelctrica ya que
olvida considerar una la movilidad como caracterstica propia del
caudal de agua que lo distingue del otro elemento (el desnivel).
En consideracin de la provincia de Misiones, un ro nace en
un lugar determinado y al discurrir va aumentando su caudal a
travs del aporte que le efectan los cursos de agua tanto super-
fciales como subterrneos, que confguran la cuenca. As, si cada
provincia por la que atraviesa el ro contribuye al aumento de su
teora del ro, para concluir que la teora de la fuente es la nica
que se compadece con los principios de justicia y racionalidad,
teora que resulta adecuada al texto y a la hermenutica de la ley
nacional de energa elctrica, mientras que la posicin contraria
no reconoce precedentes en el campo internacional y contradice
fagrantemente la poltica exterior de la Nacin en las relaciones
con sus vecinos.
A su vez, el Estado Nacional rechaza la interpretacin que
hace la actora del art. 43 de la ley 15.336, porque ello implicara
reconocer la teora del condominio sobre el ro y expondra a la
Provincia de Misiones a la obligacin de coparticipar las regalas
que percibe por el aprovechamiento hidroelctrico binacional Ya-
cyret con los Estados de aguas abajo del ro Paran; argumen-
tando tambin que el ejercicio de las potestades reglamentarias
del Poder Ejecutivo Nacional (art. 99 inc. 2 CN) en el caso es
imprescindible porque la ley de fondo carece de autosufciencia
para reglar integralmente el tema en cuestin y, por ello, delega
en aquel rgano, expresa o implcitamente, la facultad para com-
plementarlo, siendo por ello lgico que por va reglamentaria se
precisen las pautas objetivas y de carcter general para determi-
nar lo que es equitativo y racional en cada caso concreto, que es
lo que ha concretado el decreto 141/95 y la resolucin 158/95, de
la ex Secretara de Energa y Comunicaciones de la Nacin.
Con relacin a la manifestado en el escrito de ampliacin de
demanda, el Estado Nacional sostiene que la resolucin 71/82 de-
termina un mecanismo provisorio de distribucin de las regalas,
en reemplazo de otra situacin provisoria, para evitar que los
fondos permanezcan inmovilizados, aclarndose que el criterio
defnitivo sera establecido por el Poder Ejecutivo Nacional, con
lo que nada hay en el acuerdo ni en la resolucin citada que per-
mita a la provincia actora sostener que ha consolidado su situa-
cin. En relacin al convenio ratifcado por la ley 24.954, seala
que prev una situacin conceptualmente distinta a la discutida
en el caso en curso, porque ah se acuerda sobre el destino de
los excedentes derivados de la explotacin del aprovechamiento
hidroelctrico y no sobre la forma de distribuir las regalas del
art. 43 de la ley 15.336, siendo ello un acuerdo poltico-econmico
aprobado por el Poder Ejecutivo Nacional que luego fue ratifca-
do por el Poder Legislativo que no incide sobre este pleito.
distribuir, entre los tres estados, los excedentes resultantes de la
explotacin de la represa hidroelctrica de Salto Grande, lo que
refuerza su posicin pues si las otras provincias reconocieron su
derecho a participar de los benefcios econmicos de la explotacin
comercial de la represa, entonces con mayor razn le corresponde
percibir regalas por la electricidad generada.
III) El responde de las partes demandadas
El Estado Nacional solicit el rechazo de la demanda, soste-
niendo que la ley 15.336 otorga al Estado Nacional jurisdiccin
sobre el aprovechamiento hidroelctrico Salto Grande, que inclu-
ye la atribucin de utilizar y reglar las fuentes de energa en
cualquier lugar del pas, en la medida requerida para los fnes a
su cargo (arts. 6, incs. b, d, e, y f, y 9), y consecuentemente sos-
tiene que de la interpretacin de los arts. 5, 15 y 43 de dicha ley,
as como de las disposiciones reglamentarias correspondientes
(decretos 1398/92 y 141/95 y resoluciones 8/94 y 158/95 de la ex
Secretara de Energa y Comunicaciones de la Nacin) surge que
slo las provincias en cuyos territorios se encuentran las fuentes
hidroelctricas tienen derecho a percibir regalas, entendiendo
que en base a la forma en que se genera la energa el criterio
de distribucin de las regalas segn lo establece la resolucin
158/95 de la ex Secretara de Energa y Comunicaciones de la
Nacin es justo y racional en cuanto benefcia a las provincias
ribereas en el tramo cuya energa potencial es la aprovechada
efectivamente por el emprendimiento hidroelctrico, sin asignar
participacin a las dems que se encuentran aguas arriba o aba-
jo. En ese contexto, observa que en el caso del aprovechamiento
hidroelctrico binacional Salto Grande, la Provincia de Misiones
no contribuye con pendiente alguna, y si bien reconoce la contro-
versia acerca de las teoras de la fuente o del ro, sostiene que, en
el esquema de la ley 15.336, el legislador se posicion a favor de
las segunda de las mencionadas y la diferenci en tres elementos:
a) la energa de la cada sometida al dominio y jurisdiccin del
Estado Nacional (art. 15, inc. 9), y es slo en razn de la privacin
de la energa que las provincias reciben, a ttulo de compensa-
cin, los porcentajes que determina el art. 43, b) el agua y c) la
tierras; recordando las opiniones doctrinarias y proyectos legis-
lativos que descalifcan los argumentos de los impulsores de la
IV) Las consideraciones de la Corte Suprema y la resolucin
del pleito
La Corte Suprema de Justicia de la Nacin, luego de recor-
dar los antecedentes de los actos cuestionados y su postura en el
precedente de Fallos: 326:3521 caso Chaco, observa que rei-
teradamente ha sostenido que, en general, los reglamentos que
se expidan para la mejor ejecucin de las leyes no vulneran el
principio establecido en el art. 99, inc, 2, de la Constitucin Na-
cional cuando la norma de grado inferior mantenga inalterables
los fnes y el sentido con que la ley ha sido sancionada, enten-
diendo en su Considerando 17 que la resolucin 158/95 de la ex
Secretara de Energa y Comunicaciones de la Nacin respeta los
parmetros impuestos por el decreto 141/95 y la ley 15.336 en la
que se funda, y aclara las pautas equitativas y racionales para
la distribucin de las regalas en aprovechamientos binacionales
como el de Salto Grande, salvo acuerdo de partes, por lo que la
impugnacin de la actora carece de fundamento
799
.
A partir de ello, considera que la Provincia de Misiones
no ha demostrado sufcientemente la irrazonabilidad del crite-
rio tcnico utilizado para calcular las regalas en los complejos
hidroelctricos binacionales, ni ha explicado de manera clara y
convincente el mtodo correcto para el clculo, sino que por el
contrario, la actora se ha limitado a realizar aserciones generales
que carecen de aptitud para enervar la resolucin cuestionada.
Igualmente, entiende la Corte que los acuerdos frmados por
la demandante con las provincias de Entre Ros y Corrientes en
1981 y 1988 tampoco modifcan la solucin antes sealada, ya
que respectivamente no deterinan el derecho a cobrar regalas
y presentan un carcter provisional sin crear un precedente jur-
dico respecto al criterio de distribucin de las regalas entre las
provincias.
Con todo ello, el Tribunal dispuso rechazar la demanda se-
guida por la Provincia de Misiones contra el Estado Nacional y
las provincias de Corrientes y Entre Ros.
799
De esta forma, la Corte confrma su criterio dado en la causa Chaco, re-
curriendo nuevamente al concepto propio de utilizacin razonable y equitativa
de un curso compartido en el marco de la teora de la fuente.
La Provincia de Corrientes contest en consonancia con la
posicin del Estado Nacional, afrmando que de acuerdo al art.
43 de la ley 15.336 las provincias en cuyos territorios se encuen-
tren las fuentes hidroelctricas tienen derecho a percibir el 12%
en concepto de regalas. Tambin se opuso con similares funda-
mentos a los del estado Nacional a las argumentaciones que sur-
gen de la ampliacin de demanda.
La provincia de Entre Ros tambin solicit el rechazo de la
demanda, sosteniendo que no es posible habilitar la va judicial,
tal como lo pretende la actora, toda vez que la resolucin 158/95
ha quedado frme en sede administrativa, pues no fue recurrida
desde su publicacin.
En cuanto al tema de fondo, la contestacin entrerriana se-
al que la resolucin indicada es inobjetable, tanto en sus fun-
damentos jurdicos como en la formulacin tcnica del sistema de
clculo del caudal y de la pendiente, que constituyen el concepto
de fuente hidroelctrica. Sostuvo, tambin, que la Provincia de
Misiones defende la teora de la fuente pero en forma contradic-
toria pretende una distribucin equitativa y razonable, con el al-
cance que sera propio de la teora del ro, de forma tal que, por el
solo hecho de ser una provincia del curso superior se la considere
aportante del caudal, pese a que la fuente propiamente dicha
quede nivelada en territorio correntino, a la altura de Monte Ca-
seros, alejada del lmite con Misiones.
Entre Ros tambin observa que ella misma durante ms de
quince aos sostuvo la teora del ro y Misiones la teora de la
fuente, pero acordaron dejar a consideracin del Poder Ejecu-
tivo Nacional la resolucin defnitiva del conficto y, sin desistir
de sus posturas, suscribieron un acuerdo (el 17 de julio de 1981)
para solicitar al Gobierno Nacional la distribucin provisoria e
igualitaria de las regalas hasta tanto aqul resuelva la contro-
versia, lo que se produjo con el decreto 141/95, que adopt como
criterio para distribuir las regalas de los entes binacionales, la
teora de la fuente, y cuya constitucionalidad acept. Sobre la
ampliacin de demanda se manifesta de manera anloga a las
otras codemandadas.
personas invocando su condicin de damnifcados por la conta-
minacin ambiental de la cuenca interpusieron una demanda
ante la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, reclamando di-
versas pretensiones reparacin de daos y perjuicios individua-
les, y dar trmino y recomponer el dao al ambiente como bien
colectivo al Estado nacional, a la Provincia de Buenos Aires, a
la Ciudad Autnoma de Buenos Aires y a 44 industrias que de-
sarrollan su actividad en las adyacencias de la cuenca Matanza-
Riachuelo.
Los actores fundaron la responsabilidad del Estado nacio-
nal en base a las competencias de regulacin y control sobre las
vas navegables e interjurisdiccionales que corresponden en ra-
zn del art. 75 incs. 10 y 13 CN; y la propia de la Provincia de
Buenos Aires en razn del dominio originario sobre los recursos
naturales que a la misma corresponde; responsabilizndose a la
Ciudad Autnoma de Buenos Aires en cuanto entienden que el
ro Riachuelo resulta del dominio pblico de la misma, teniendo
la obligacin de dar lugar a un uso equitativo y razonable del
curso de agua, sin causar perjuicio a otros coribereos, teniendo
adems competencias ambientales conforme el art. 8 de su res-
pectiva Constitucin. Entienden que los entes pblicos deman-
dados han omitido aplicar correctamente fondos provenientes de
un fnanciamiento internacional destinados a la preservacin del
curso, y han omitido ejercer su control e implementar polticas
preventivas idneas. A su vez, fundan la responsabilidad de las
empresas demandadas en el vertido de efuentes peligrosos al
curso de agua que realizan las mismas.
El Procurador Fiscal Subrogante de la Nacin emite su opi-
nin en diciembre de 2004
801
, entendiendo que la causa debe tra-
mitarse ante la Corte Suprema, argumentando la competencia
originaria de la misma a partir de las leyes 25.675 que dispone
la jurisdiccin federal para los pleitos que importen degradacin
ambiental interjurisdiccional y 25.688 en cuanto dispone que
para el caso de cuencas interjurisdiccionales, si el impacto am-
biental sobre otra jurisdiccin es signifcativo, debe existir una
801
Dictamen in re Mendoza, Beatriz S. y otros c. Estado Nacional y otros
(2006), Fallos 329:2316.
e) El caso Mendoza
I) El proceso y sus particularidades
El caso Mendoza
800
, a diferencia de los dos procesos dirimen-
tes que hemos analizado con anterioridad, no resulta propio de
la funcin dirimente que corresponde a la Corte Suprema en el
marco del art. 127 CN. Es, en cambio, una actuacin de dicho
Tribunal en razn de su competencia judicial propiamente dicha,
en la instancia originaria que estipula el art. 117 CN.
An as, como hemos observado al analizar la obligacin de
proteger y preservar los cursos de agua en los Estados federales
en el Captulo II, as como al analizar el rgimen de recompo-
sicin del dao ambiental en el Captulo III, la causa Mendoza
resulta de inters en cuanto constituir una expresin de la se-
alada obligacin de proteger y preservar los cursos interjuris-
diccionales en el esquema federal.
Tal como reseamos en el Captulo IV, la cuenca correspon-
diente al ro Matanza-Riachuelo cuyas principales aspectos
analizamos anteriormente se caracteriza por un marcado des-
equilibrio ambiental de larga data. Consecuentemente, diecisiete
800
Corte Suprema de Justicia de la Nacin, pronunciamientos in re Men-
doza, Beatriz S. y otros c. Estado Nacional y otros (2006 y 2008), Fallos 329:2316
y 331:1622. Sobre este proceso puede consultarse: ANDRADA, Alejandro, Una
sentencia memorable, Revista de Derecho Ambiental, AbeledoPerrot, octubre/
diciembre 2008, n 16, pg. 15; CAFFERATA, Nstor, Sentencia colectiva ambien-
tal en el caso Riachuelo, Revista Jurisprudencia Argentina, fascculo 8, 20 de
agosto de 2008, pg. 68; CAMPS, Carlos E., Derecho procesal ambiental: nuevas
pautas de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, Revista de Derecho Am-
biental, Lexis Nexis, julio/setiembre 2006, n 7, pg. 201; ESAN, Jos y GARCA
MINELLA, Gabriela, Mucho ms que Corte a la contaminacin, Revista de
Derecho Ambiental, Lexis Nexis, julio/setiembre 2006, n 7, pg. 220; CAMPS,
Carlos E. Mendoza: ms pautas de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin
para el trmite de procesos colectivos, Revista de Derecho Ambiental, Abeledo-
Perrot, octubre/diciembre 2008, n 16, pg. 27; LAGO, Daniel H., El caso Men-
doza: de la construccin del proceso a la sentencia de recomposicin, Revista
de Derecho Ambiental, AbeledoPerrot, octubre/diciembre 2008, n 16, pg. 65.
FALBO, Anbal J., La Decisin Judicial Ambiental. Enseanzas de la sentencia
de la Corte en el caso Mendoza, Revista de Derecho Ambiental, AbeledoPerrot,
octubre/diciembre 2008, n 16, pg. 49. NAPOLI, Andrs y ESAIN, Jos, Riachue-
lo: habemus sentencia, Revista de Derecho Ambiental, AbeledoPerrot, octubre/
diciembre 2008, n 16, pg. 97.
Luego de sustanciar diversas audiencias pblicas y solicitar
informaciones tcnicas complementarias a expertos universita-
rios y ampliar el sustrato tcnico que brindara conocimiento cer-
tero sobre la plataforma fctica del proceso, el 8 de julio de 2008
el Tribunal emitir su pronunciamiento fnal.
II) Aspectos fundamentales considerados por el Tribunal
1. Alcance del contenido de la sentencia
En el Considerando 15 de la sentencia, la Corte entender
que tal pronunciamiento, en cuanto resuelve de manera defni-
tiva la pretensin de recomponer y prevenir el dao ambiental
interjurisdiccional que hace a la Cuenca Matanza-Riachuelo, fja
los criterios generales para que se cumpla efectivamente la fna-
lidad indicada, pero aclara que ello es respetando el modo en que
se concrete tal criterio, lo que corresponde determinar a la auto-
ridad administrativa en el mbito de su discrecionalidad.
Esos criterios generales son establecidos en el Considerando
17 del fallo, donde se estipula un programa de recomposicin que
incluye adems de los objetivos que han de cumplimentarse
contenidos sobre informacin pblica, contaminacin de origen
industrial, saneamiento de basurales, limpieza de mrgenes del
ro, expansin de redes de agua potable, desages pluviales, sa-
neamiento cloacal, y un plan sanitario de emergencia.
De este modo, el obligado al cumplimiento deber perseguir
los resultados y cumplir los mandatos descriptos en los objetivos
enunciados en la sentencia
806
, quedando dentro de sus facultades
la determinacin de los procedimientos para llevarlos a cabo.
2. Eficacia y eficiencia del pronunciamiento
El Tribunal de manera continua se preocupar en dotar de
efcacia y efciencia a la sentencia que emite, lo que se condice
que realicen un informe sobre el estado del agua, del aire y de las napas subte-
rrneas, las industrias existentes, entre otros datos.
806
Mediante su resolutivo del 19 de diciembre de 2012, y en base al segui-
miento del proceso de ejecucin de sentencia, la Corte dispuso una actualiza-
cin de los objetivos y acciones de recomposicin fjados inicialmente.
aprobacin vinculante de las actividades por el Comit de Cuen-
ca que la misma ley crea
802
.
La Corte, emite un primer pronunciamiento el 20 de junio de
2006, donde con fundamento en los arts. 31, 41, y 117 CN y la
ley 25.675 considera la causa de su competencia originaria en lo
que hace a la pretensin de cesar y recomponer el dao ambien-
tal. Sin embargo, excluye de tal competencia a las pretensiones
que tienen por objeto la indemnizacin de daos individuales,
las que en consecuencia quedarn excluidas del litigio
803
.
Seguidamente, el Tribunal argumenta hacer uso de las fa-
cultades ordenatorias e instructorias que le atribuye el art. 32 de
la ley 25.675, y a efectos de superar la falta de informacin su-
fciente para resolver la causa dispone entre otras medidas
804

requerir al Estado nacional, a la Provincia de Buenos Aires, a la
Ciudad de Buenos Aires y al COFEMA un plan que integre a los
distintos niveles de gobierno en todas sus decisiones y activida-
des de carcter ambiental que asegure los principios y objetivos
de poltica ambiental dispuestos en la ley 25.675, as como el or-
denamiento ambiental del territorio, el control de las actividades
antrpicas, el estudio del impacto ambiental de las empresas de-
mandadas, y programas de educacin e informacin ambiental.
Debe tenerse presente que a pesar de que la Autoridad de
Cuenca Matanza Riachuelo (ACUMAR) no resultaba una parte
demandada e incluso, como vimos en el Captulo IV, al momen-
to de concretarse la demanda ni siquiera haba sido creada, a
partir de su conformacin la Corte comenzar a imponer a la
misma su intervencin junto a las demandadas estatales
805
.
802
Remitimos al anlisis que hemos realizado sobre la ley 25.688 en el
Captulo III, limitndonos en este momento a sealar que a pesar de la refe-
rencia expresa del Procurador a esta norma, la Corte omiti acudir a la misma
para fundar sus decisiones, tanto en el pronunciamiento ordenatorio del ao
2006 como en el defnitivo del ao 2008.
803
Corte Suprema de Justicia de la Nacin, in re Mendoza, Beatriz S. y
otros c. Estado Nacional y otros (2006), Fallos 329:2316, considerandos 6 a 12.
804
La Corte dispondr adems requerir a las empresas demandadas un
informe sobre su situacin ambiental, convocar a una audiencia pblica a efec-
tos de que los rganos estatales informen de manera oral y pblica sobre los
aspectos que le son requeridos, y hacer saber a la actora que debe aportar ele-
mentos informativos que ha omitido para fundar su pretensin.
805
As, por ejemplo, el 22 de agosto de 2008 el Tribunal ordenar a la
ACUMAR, y a las autoridades nacional, provincial y de la Ciudad Autnoma
3. La ACUMAR como persona responsable
Hemos referido al desarrollar los contenidos del Captulo
IV que los organismos de cuenca creados convencionalmente por
varias jurisdicciones como personas jurdicas interestaduales re-
sultan distinguible de las Provincias que los constituyen y por
ello no resultan meros brazos ejecutores de tales jurisdicciones,
careciendo de dependencia directa de las mismos, e incluso pu-
diendo tener intereses contrapuestos en ciertos casos.
Esta premisa, requiere alguna precisin en cuanto a su ma-
nifestacin en el contexto de la sentencia analizada, ya que justa-
mente el organismo de cuenca en cuestin aparece en la prctica
condenado a ejecutar las acciones que ordena la sentencia sin
haber sido sujeto pasivo del litigio que se libr contra las juris-
dicciones que lo han conformado, con aparente desmedro de la
garanta del debido proceso (art. 18 CN).
Sin embargo, esta observacin puede relativizarse si se
atiende que como analizamos en el Captulo IV la ACUMAR
se constituy justamente en el contexto del requerimiento reali-
zado en el ao 2006 por la autoridad judicial a las autoridades
gubernamentales ribereas del ro Matanza-Riachuelo, a efectos
de que acreditaran un plan que integrara a los distintos nive-
les de gobierno en todas sus decisiones y actividades de carc-
ter ambiental, asegurando los principios y objetivos de poltica
ambiental dispuestos en la ley 25.675, as como el ordenamiento
ambiental del territorio, el control de las actividades antrpicas,
entre otros extremos.
Es justamente en respuesta a ese requerimiento que los
demandados presentaron un plan que inclua la creacin de la
ACUMAR que concretaran inmediatamente. Con ello, la ACU-
MAR no resulta una persona jurdica plenamente ajena al plei-
to, sino ms bien una consecuencia de la ejecucin del mismo,
carcter que la misma entidad en ejercicio de su autonoma ha
aceptado al consentir la posicin procesal que se le impuso sin
renegar al respecto.
Pero la Corte no ha omitido percibir que la situacin de la
ACUMAR en el proceso no es otra que la prevista en el plan
elaborado por las autoridades demandadas, con lo que ms all
de ordenar a la autoridad de cuenca el cumplimiento del pro-
grama dispuesto por la sentencia mantiene en cabeza de las
con el carcter de normas de orden pblico que corresponde a los
preceptos en materia ambiental
807
.
As, en el considerando 15 advierte que su condena resulta
de cumplimiento obligatorio para los demandados
808
, lo que im-
plica adoptar medidas de implementacin que lejos de resultar
exhortativas imponen deberes jurdicos concretos, lo que se con-
dice con la organizacin de la implementacin que la sentencia
realiza a travs de tcnicas como la delegacin de la ejecucin
y la previsin dentro del programa que desarrolla en el Consi-
derando 17 de sanciones al funcionario responsable en caso de
incumplimiento
809
.
Igualmente, luego de observar las defciencias de Plan pro-
puesto por las demandadas y los datos que sustenten cualquier
desarrollo, entiende que: la efciencia en la implementacin
requiere de un programa que fje un comportamiento defnido
con precisin tcnica, la identifcacin de un sujeto obligado al
cumplimiento, la existencia de ndices objetivos que permitan el
control peridico de sus resultados y una amplia participacin en
el control; todos ellos, aspectos que atender en las consideracio-
nes siguientes y en los resolutivos que adoptar.
Incluso, en orden a potenciar el resultado que procura, en los
Considerandos 18 y 21 impondr aspectos extraos al rgimen
que surge del texto de la Ley 26168, como hemos analizado en el
Captulo IV en relacin al control de de los aspectos fnancieros y
la revisin de los decisorios de la autoridad de cuenca.
807
BUSTAMANTE ALSINA, Jorge, El orden pblico ambiental, en Revista La
Ley, sesenta aos, 15 de noviembre de 1995, pg. 31.
808
Igualmente, en el considerando 19 entender que: [] sobre la base
de la exigencia institucional de que las sentencias de esta Corte sean lealmente
aceptadas, [] frente a la naturaleza de las atribuciones reconocidas en este
pronunciamiento a la autoridad de cuenca, debe evitarse por parte de ella, de
todos los sujetos alcanzados por este fallo o de cualquier otra autoridad nacio-
nal o local, judicial o administrativa- cualquier tipo de interferencia o intromi-
siones que frustren la jurisdiccin constitucional ejercida en este pronuncia-
miento. Consiguientemente, entender apropiado atribuir competencia a un
juzgado inferior para controlar la ejecucin de la sentencia.
809
LORENZETTI, Ricardo Luis, Teora del Derecho Ambiental, op. cit., pgs.
148 y ss.
En concreto, la Corte est refriendo al art. 41 CN, que ade-
ms de reconocer a todos los habitantes el derecho a un ambiente
sano y equilibrado, dispone que las autoridades proveern a la
proteccin de este derecho, a la utilizacin racional de los recur-
sos naturales, a la preservacin del patrimonio natural y cultural
y de la diversidad biolgica, y a la informacin y educacin am-
bientales, todos ellos aspectos que por imposicin constitucional
constituyen una poltica de Estado en la Repblica Argentina
811
.
Tal como analizamos en el Captulo III, la misma norma que
estatuye el reconocimiento de un derecho subjetivo al ambiente
y el deber estatal de proveerlo impone tambin una obligacin de
recomponer el dao ambiental, confgurando todo ello un siste-
ma que asegura la exigibilidad por los propios ciudadanos de la
obligacin de proteger y preservar los cursos de agua que corres-
ponde a las autoridades locales como ribereas.
Con ello, como expresamos en los Captulos II y III, la obli-
gacin de los Estados federados en la materia, no se exigir ne-
cesariamente a travs de confictos interprovinciales, sino que
en ocasiones puede aparecer relacionada a reclamaciones indivi-
duales dentro del contexto federal de un nico Estado de Dere-
cho, lo que en el caso en anlisis se manifesta en la competencia
originaria de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin ante
reclamaciones individuales basadas en el derecho al ambiente
sano y equilibrado y la recomposicin del dao ambiental.
En este sentido, como ha advertido Aldo RODRGUEZ SALAS
812

en relacin al considerando 7 del pronunciamiento judicial del
ao 2006, resulta trascendente que la Corte entiende que el res-
peto del derecho al goce de un ambiente sano y equilibrado, as
como la obligacin de recomponer el dao ambiental, no puedan
estar supeditados en su efcacia a una potestad discrecional de
los poderes pblicos federales o provinciales, degradndose has-
ta una mera expresin de buenos y deseables propsitos. Con
ello, este autor acusa a partir de la causa Mendoza una evolucin
del federalismo en materia ambiental.
811
ANDINO, Marcela y PINTO, Mauricio, El derecho humano al ambiente
en Argentina y su relacin con el sistema interamericano de derechos huma-
nos, op. cit., pg. 525.
812
RODRGUEZ SALAS, Aldo, El fn del federalismo discrecional, op. cit.,
pg. 78.
conformaciones estatales la responsabilidad concurrente en el
cumplimiento de las obligaciones que se determinan en mrito a
las obligaciones que a tales autoridades corresponden conforme
el art. 41 CN. Esta tcnica de disponer la ejecucin del programa
a travs de la autoridad de cuenca que el mismo plan de los de-
mandados prevea, pero determinar la responsabilidad de stos
en la ejecucin del programa, es desarrollada por la Corte con la
expresa intencin de brindar efcacia a su sentencia mediante la
identifcacin de un sujeto obligado concreto, pero sin perder de
vista que la obligacin en proveer al derecho al ambiente sano
y equilibrado corresponde primariamente a los Estados deman-
dados
810
.
4. La obligacin de proteger y preservar el curso de agua
El esquema de obligaciones y responsabilidades que anali-
zamos en el apartado anterior, permite afrmar sin lugar a du-
das que aunque en el fallo se dispone la ejecucin material del
programa de recomposicin ambiental a travs del organismo de
cuenca, las autoridades ribereas demandadas resultan respon-
sables primarias de tal obligacin.
Este tema resulta de trascendencia en el anlisis que efectua-
mos, en cuanto tal responsabilidad es fundada por la Corte con-
forme expresamente seala en el considerando 16 de su senten-
cia en las obligaciones impuestas a las autoridades demandadas
en materia ambiental por disposiciones especfcas de la Consti-
tucin Nacional y en las normas superiores de carcter local del
Estado bonaerense y de la ciudad autnoma demandada.
810
En el considerando 16 expresar en este sentido: Que la autoridad
obligada a la ejecucin del programa, que asumir las responsabilidades ante
todo incumplimiento o demora en ejecutar los objetivos que se precisarn, es la
autoridad de cuenca que contempla la ley 26.168. Ello, sin perjuicio de mante-
ner intacta en cabeza del Estado nacional, de la Provincia de Buenos Aires y de
la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, la responsabilidad que primariamente
les corresponde en funcin del asentamiento territorial de la cuenca hdrica y
de las obligaciones impuestas en materia ambiental por disposiciones espec-
fcas de la Constitucin Nacional recordadas por esta Corte desde su primera
intervencin en el mentado pronunciamiento del 20/6/2006, como as tambin
por normas superiores de carcter local del Estado bonaerense y de la ciudad
autnoma demandada.
III) El pronunciamiento
En base a las consideraciones que efecta, dicta sentencia
con respecto a las pretensiones que tienen por objeto la recompo-
sicin y prevencin ambiental (art. 1), ordenando a la autoridad
de cuenca ACUMAR el cumplimiento del programa estable-
cido en las consideraciones del pronunciamiento (art. 2), dispo-
niendo que el Estado Nacional, la Provincia de Buenos Aires y la
Ciudad Autnoma de Buenos Aires son igualmente responsables
en modo concurrente con la ejecucin de dicho programa (art. 3),
estableciendo un control especfco de la asignacin de fondos y
de ejecucin presupuestaria a cargo de la Auditora General de
la Nacin en relacin al plan de saneamiento y programa esta-
blecido (art. 4).
Adems de ello, el Tribunal habilita la participacin ciuda-
dana en el control del cumplimiento del plan y programa refe-
rido, encomendando al Defensor del Pueblo de la Nacin la co-
ordinacin respectiva (arts. 5 y 6). Igualmente, dispone en un
Tribunal inferior la delegacin de competencia para el control
del cumplimiento de ese pronunciamiento y de la revisin de las
decisiones de la autoridad de cuenca, adems de otras medidas
de orden procesal.
VIII. MECANISMOS ALTERNATIVOS DE SOLUCIN DE CONFLICTOS
Sin perjuicio de la facultad dirimente de confictos interpro-
vinciales que regula la Constitucin Nacional, debemos resaltar
que dicha instancia es sin perjuicio de las soluciones que de co-
mn acuerdo puedan fjar las Provincias dentro de sus relaciones
de Derecho pblico interestadual.
Esta afrmacin no ignora las posturas doctrinales y juris-
prudenciales que niegan total o parcialmente la posibilidad de
prorrogar la jurisdiccin de los tribunales federales, especial-
mente cuando se trata de causas que involucran al Estado en
ejercicio del iure imperii
814
.
814
Dictamen del Procurador General Nicols Matienzo in re Fisco Nacio-
nal v. Cia. Dock Sud de Buenos Aires s/cobro de pesos (1919), Fallos 194:155;
ROSATTI, Horacio, Los tratados bilaterales de inversin, el arbitraje obligatorio
y el sistema constitucional argentino, Revista La Ley, T. 2003-F, pg. 1283;
Como se ha sostenido, el federalismo ambiental se basa en
la autonoma provincial y el dominio originario sobre los recursos
naturales, y el mismo siempre ha importado el deber de coordi-
nar con los dems Estados en casos interjurisdiccionales, deber
que como hemos visto implica la necesidad de negociar pero
en razn de los intereses particulares de cada parte no necesa-
riamente de acordar.
El fallo Mendoza como advierte RODRGUEZ SALAS determina
que la potestad discrecional de los Estados ribereos se encuentra
limitada de modo tal que no se transforme en una ilegtima omi-
sin lesiva en cuanto arbitraria o irrazonable cuando est en
juego la preservacin o recomposicin del ambiente compartido.
En consecuencia de todo ello, entendemos que la obligacin
de proteger y preservar los cursos de agua interprovinciales en
Argentina ha sido defnida con mayor precisin a partir de la
interpretacin judicial que se ha dado al art. 41 CN en los pro-
nunciamientos vertidos en dicha causa.
5. La participacin pblica
La sentencia establece otros aspectos que coadyuvan a de-
terminar la modalidad que la obligacin de proteger y preservar
el curso de agua presenta en el esquema jurdico argentino.
En este sentido, acorde a las expresiones realizadas en el
considerando 19, la Corte instrumenta sus resolutivos 5 y 6 ac-
ciones tendientes a reforzar la participacin ciudadana en el
control del cumplimiento del programa de recomposicin que se
estipula. Este aspecto, seguramente se complementa con las exi-
gencias que sobre educacin e informacin ambiental pblica la
misma Corte exigi como contenido del plan de recomposicin a
las autoridades estatales en su pronunciamiento ordenatorio e
instructorio de 2006.
La preocupacin de la Corte en estos aspectos es en nuestro
concepto adecuada en cuanto como recuerda EMBID IRUJO
813
sin
la informacin y participacin ciudadana no es perceptible lo que
debe ser la imagen de la Administracin en un Estado de Derecho.
813
EMBID IRUJO, Antonio, Ciudadanos y Usuarios: participacin e infor-
macin en el Derecho espaol de aguas. Historia, presente y futuro, en EMBID
IRUJO, Antonio, Ciudadanos y usuarios en la gestin del agua, Aranzadi, Nava-
rra, 2008, pg. 21.
voluntaria, entre las que se encuentran los procedimientos conci-
liatorios, de mediacin y arbitrales.
IX. RECAPITULACIN REFLEXIVA
En el presente Captulo hemos observado que, si bien el tra-
tado entre las partes permite superar la permanente inestabili-
dad poltica propia de la coexistencia de la unidad con la diver-
sidad, cuando tales concertaciones no resulten posibles la unin
federativa impone una solucin superadora de las controversias
entre los estamentos que la conforman.
A tal efecto, en el rgimen argentino el actual art. 127 CN
dispuso que los confictos interprovinciales que no se resuelvan
negocialmente no pueden continuar por vas de hecho de modo
tal que afecten la gobernabilidad de los Estados en disputa, y
consecuentemente deben ser sometidos al papel dirimente de la
Corte Suprema de Justicia de la Nacin.
En particular, el art. 127 de la Constitucin impone un pa-
pel de salvaguarda institucional en el sistema federal: prohbe
las hostilidades de hecho o guerra interprovincial, mandando su
represin federal, y dispone como alternativa que las quejas in-
terprovinciales se resuelvan por un mecanismo de armonizacin
de disputas ante la mxima autoridad judicial federal.
Esta jurisdiccin dirimente no es de naturaleza judicial pro-
piamente dicha, sino ms precisamente poltica, sin que esto
signifque que al resolverse aspectos de contenido poltico pueda
darse un desapego al Derecho constitucional e interestadual que
rige las relaciones entre los Estados. El acuerdo concertado como
expresin de una voluntad poltica nica que se habra producido
de resultar exitoso el desarrollo de la obligacin negocial, es re-
emplazado por disposicin constitucional por otra voluntad nica
que compone la diferencia que ha impedido el referido acuerdo.
Claro est, entonces, que en el caso del art. 127 CN argen-
tina la autoridad judicial aparece ejerciendo funciones metaju-
diciales que implican sustituir mediante su pronunciamiento la
ausente accin poltica de concertar interestadualmente que las
Constituciones provinciales encomiendan a las ramas polticas
de los Estado federados, asegurando as la superacin de con-
frontaciones que puedan afectar la unin federativa.
Sin embargo, insistimos en que la competencia dirimente
del art. 127 CN no resulta una competencia judicial originaria
propiamente dicha, en los trminos de los arts. 116 y 117 CN,
sino que resulta una potestad poltica sustituta del agotamien-
to negocial que corresponde inicialmente a las Provincias en el
marco del art. 125 CN.
Con ello, y dentro del encuadre negocial que desarrollen las
Provincias en ejercicio de sus atribuciones reservadas, pueden
acordar otros mecanismos de solucin de sus disputas por medios
pacfcos.
En este sentido, recordamos que a diferencia del Tratado
de 1985 sobre los Ros Negro, Neuqun y Limay que analizamos
y donde las diferencias sobre el mismo deben someterse a la
jurisdiccin de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, el
Estatuto del COIRCO contempla en sus arts. 25 y siguientes un
procedimiento arbitral ante la presidencia de la Nacin.
Es de inters comentar que en el mbito del Consejo Hdri-
co Federal
815
se ha formulado un Reglamento para la solucin
amistosa de controversias sobre aguas interjurisdiccionales, del
30 de mayo de 2006, basado en mecanismos de negociacin direc-
ta, conciliacin y mediacin, a los que pueden acudir las distintas
Provincias de manera voluntaria en caso de confictos que se pre-
senten entre ellas con motivo de las aguas interjurisdiccionales.
As, y sin perjuicio de la jurisdiccin obligatoria que ante la
Corte Suprema de Justicia de la Nacin corresponde en el marco
del art. 127 CN en caso de desacuerdo, el Derecho interestadual
habilita a establecer otras soluciones concertadas, de naturaleza
MASNATTA, Hctor, La era de la crisis: instrumentos normativos, jurisdicciona-
les y para judiciales, Revista La Ley, T. 2004-A, pg. 1274. Para un anlisis
general del tema, BIANCHI, Alberto B., El Estado Nacional ante el arbitraje,
op. cit., pg. 1405.
815
El Consejo Hdrico Federal es un organismo integrado por los Estados
Provinciales, la Nacin y la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, constituido en
el mbito derecho federal interestadual mediante un acuerdo entre las provin-
cias y la nacin, como instancia federal para el tratamiento de los aspectos de
carcter global, estratgico, interjurisdiccional e internacional de los Recursos
Hdricos, estando dentro de su objeto: Participar como instancia mediadora o
arbitral, a solicitud de las partes, en todas las cuestiones que se susciten con
relacin a las aguas interjurisdiccionales (art. 1 a 3 de su Carta orgnica).
Ya sea en sentencias dirimentes, supletorias de la ausen-
cia del Derecho de los tratados, o de sentencias judiciales que
determinan el derecho aplicable, en ambos casos los principios
referidos son manifestaciones claras del rgano judicial federal.
En este sentido, el principio del uso equitativo y razonable,
adems de las consideraciones de la Corte que referiremos, ha
sido exteriorizado de manera permanente por las Provincias en
conficto, lo que refere una prctica provincial en su reconoci-
miento incluso cuando no ha sido posible acordar sobre su alcan-
ce en el caso concreto. As, el referido principio ha sido invocado
tanto por La Pampa como por Mendoza en el asunto sobre el ro
Atuel, como por la Provincias del Chaco, Buenos Aires y Santa Fe
en el asunto sobre las regalas de Yaciret. En este ltimo caso,
debemos observar que las contrapartes en el pleito el Estado
Nacional y las Provincias de Corrientes y Misiones no negaron
tal principio, sino que sostuvieron que el mismo no era aplicable
para la resolucin del caso.
Tambin este principio fue invocado por las partes en la
causa Misiones, donde tanto actora como demandadas entendan
que las regalas deban responder a una distribucin equitativa
y razonable.
Igualmente, existe un claro reconocimiento de tal principio
en la jurisprudencia dirimente y judicial de la Corte Suprema.
En el caso del ro Atuel, la Corte desarrolla su pensamiento so-
bre el eje conductor de este principio, desarrollndolo en cuan-
to a su contenido general y alcance. En particular, lo aplica al
caso a efectos de considerar la relacin entre los usos actuales de
Mendoza y los pretendidos por La Pampa, brindndole contenido
para rechazar la pretensin de la reclamante a partir de las cir-
cunstancias que atiende en el Considerando 134 de la sentencia.
La Corte desarrollar especfcamente en este caso algunos
subprincipios que integran la idea de uso equitativo y razona-
ble, como los que hacen a: la distincin entre equidad e igualdad,
admitiendo situaciones diferenciales propias de las circunstan-
cias particulares de cada caso; la preferencia de los usos preexis-
tentes excluyendo de tales usos a las utilizaciones tericas y
a las abandonadas por sobre los potenciales e hipotticos; la
necesidad de que toda pretensin de uso futuro para ser conside-
rada demuestre certeramente una superior importancia que los
preexistentes y un mayor benefcio en relacin a los costos que
Con ello, el acto poltico por el que la Corte Suprema debe
resolver una queja entre Provincias es de un contenido o espectro
ms amplio que el judicial; mientras que ste se limita a consi-
derar el Derecho aplicable a un caso, el pronunciamiento poltico
debe considerar como un presupuesto de su juicio los medios leg-
timos disponibles, y pronunciarse por la medida ms conveniente.
De este modo, aunque en la jurisdiccin poltica o guberna-
tiva que corresponde a la autoridad competente en el marco del
art. 127 CN no es judicial, ello no implica que resulte ajena al
orden jurdico que impera en el caso, sino que debe basarse en
el mismo como una condicin necesaria. Tal sustrato normativo
resultar un lmite y a la vez una gua para la determinacin del
medio ms apto para alcanzar el bien general.
Aunque tradicionalmente se ha sealado que las cuestiones
polticas o de orden gubernativo resultan vedadas al Poder Judi-
cial y son propias de las autoridades legislativas y ejecutivas, el
art. 127 constituye as una verdadera excepcin al diseo usual
de poderes con el que se instrumentan los sistemas constitucio-
nales, encomendndose a la autoridad judicial funciones ajenas
a tal materia. Esto, implica que para tan delicada labor el consti-
tuyente ha elegido al rgano de menor perfl poltico de la estruc-
tura de poder del Estado federal.
Esta conformacin facilita el ejercicio de tal labor, que se
caracteriza por la emisin de una resolucin que no se apoya en
un cuerpo ordenado de normas, sino que debe recurrir a fuentes
de distintos tipos y orgenes, lo que se facilita con la especialidad
propia de la funcin jurisdiccional que habitualmente ejerce el
rgano judicial.
La casustica presentada en Argentina mediante la accin
dirimente que ha practicado la Corte Suprema en confictos in-
terprovinciales sobre cursos de aguas compartidas, junto a otros
pronunciamientos judiciales que atienden relaciones jurdicas
interprovinciales, permite observar ciertos principios que han
guiado la resolucin de los mismos.
En el marco de tal consideracin, puede comprobarse que los
principios propios del Derecho intrafederal sobre cursos de agua
interprovinciales que analizamos en el Captulo II se encuentran
presentes en los decisorios que conforman el Derecho judicial que
en la materia ha expresado la Corte Suprema de Justicia de la
Nacin.
agua en otra no es atendida bajo la obligacin de no causar dao
sensible, sino como un parmetro de la equidad razonable en los
usos del curso.
Contrariamente, la obligacin de no causar perjuicio sensi-
ble s encontrar cabida como principio autnomo en el anlisis
de las consecuencias negativas de obras realizadas en una de las
Provincias, cuyos impactos alteren el escurrimiento de las aguas
a travs de inundaciones, tal cual se manifesta en el caso de la
Laguna de la Picasa.
En dicho pleito, las posturas de ambas partes en conficto
resultaron coincidentes en cuanto a la improcedencia de accio-
nes que importen un dao sensible en las restantes Provincias,
y aunque la Provincia de Santa Fe no reconoci la ocurrencia del
dao que invocaba Buenos Aires se avino a realizar obras para
despejar la hiptesis de tal perjuicio. Estas posturas, se condicen
con el reconocimiento de la referida obligacin en la conducta de
los Estados provinciales.
La misma Corte, a su vez, al entender que la coincidencia
de las partes en tal sentido ha facilitado la determinacin del
contenido de la medida precautoria que dispone para hacer cesar
el proceso de inundacin, no hace ms que sealar que aunque
no existiera tal coincidencia igual debera haber adoptado dicha
medida, refejando la procedencia de asegurar la inexistencia de
dao sensible como un principio jurdico aplicable al caso.
La obligacin de proteger y preservar el curso de agua com-
partido tambin aparece claramente observable en el Derecho
judicial analizado. El desarrollo argumental que realiza la Corte
en el caso Mendoza es sin dudas una clara manifestacin de tal
obligacin.
En tal sentido, apreciamos que la Corte en dicho proceso ha
determinado la obligacin concurrente de los estamentos estata-
les en adoptar las acciones necesarias para recomponer el estado
ambiental del cauce, encontrando que tal obligacin de proteger
y preservar el curso de agua encuentra su fundamento normati-
vo en el art. 41 CN. Resaltamos especialmente en esta materia
la preocupacin que dicho Tribunal demuestra en dotar de efca-
cia a su condena, lo que exterioriza el carcter de orden pblico
que presentan las normas que regulando la tutela ambiental
instrumentan la referida obligacin de proteger y preservar am-
bientalmente los cursos de agua.
importa; la exigencia de merituar el alcance de los usos exis-
tentes bajo parmetros de razonabilidad que eviten posiciona-
mientos abusivos; la necesidad de certeza a efectos de tener por
acreditada la existencia de usos abusivos; la obligacin de ne-
gociacin y cooperacin a los efectos de lograr el uso equitativo
correspondiente.
Es interesante atender la resolucin de los casos Chaco y
Misiones para defnir el alcance del uso equitativo y razonable
que estamos refriendo. En concreto, en cuanto de tales pronun-
ciamientos judiciales puede deducirse que la equidad no refe-
re a la participacin en los benefcios provenientes de los usos
desarrollados en las restantes Provincias ribereas, sino en la
posibilidad de que el conjunto de usos de las Provincias responda
a la comunidad de intereses que todas ellas presentan sobre el
recurso compartido.
En este sentido, la participacin equitativa y razonable es
sobre el curso de agua, y no sobre los benefcios que el curso de
agua produce en las restantes provincias ribereas. Con ello, la
Corte entendi que el referido principio no era aplicable a una re-
clamacin de una tercera Provincia que procuraba cuestionar la
forma de reglamentar el pago de regalas a las Provincias donde
se encontraban los usos no consuntivos que generaban hidroelec-
tricidad.
En relacin a la obligacin de no causar dao sensible, puede
observarse que cuando el caso refere a las ventajas o perjuicios
que importa el uso del agua en las restantes provincias ribere-
as, este precepto resulta subsumido en el contenido y alcance
del principio del uso equitativo y razonable.
As, en el asunto sobre el ro Atuel la Corte entendi que el
quebrantamiento de los usos ya establecidos originara un dao
inmediato en tanto que los benefcios de la derivacin propuesta
resultan conjeturales, especulativos y remotos; y que los alcances
de este postulado podrn atenuarse o dejarse de lado cuando el
Estado que pretende la derivacin demuestre en forma clara y
convincente que los benefcios que ello ocasiona sobrepasan cual-
quier dao que pueda resultar, o que existen otros factores tales
como el derroche o la disponibilidad de medidas de conservacin
razonables que sean fnanciera y fsicamente posibles y dentro
de lmites accesibles. De este modo, la consideracin de los daos
en una Provincia a partir de la restriccin que importa el uso del
CONCLUSIONES
PRIMERA: En los pases federales como Argentina, resulta
esencial tener en cuenta que parte de los cometidos estatales
sobre las aguas corresponden al Estado nacional y parte a los
Estados locales autnomos o Provincias, siendo ello determina-
do por una distribucin constitucional que estipula la existencia
de potestades exclusivas, concurrentes o compartidas entre esos
estamentos, conformndose as una separacin potestativa como
sistema que potencia la garanta republicana. Consecuentemen-
te, la determinacin del rgimen jurdico de los ros interprovin-
ciales estar ligada indefectiblemente a aspectos previos de de-
terminacin competencial.
SEGUNDA: En los sistemas federales en general existe una
tendencia hacia la concentracin de poder en la autoridad fede-
ral en base a ciertos preceptos constitucionales expansivos de su
competencia principalmente las llamadas clusulas de los po-
deres implcitos, del comercio y del progreso, lo que no slo ha
permitido extender la esfera de accin de la autoridad nacional
sino tambin generar un dinamismo evolutivo de tales sistemas
hacia un cooperativismo que ha alterado el inicial esquema de
distribucin dual de potestades. Esta situacin, que explicar la
intervencin de la autoridad nacional en gran parte de los desa-
rrollos convencionales sobre ros interprovinciales, suele generar
confictos entre ambos niveles estatales en orden a la titularidad
de las potestades involucradas y su ejercicio, con riesgo de desna-
turalizar el sistema en caso de que se interprete una concentra-
cin excesiva de atribuciones en el poder central.
TERCERA: El esquema de distribucin de competencias propio
de los sistemas federales determina la existencia de un Derecho
Finalmente, la obligacin de negociar y cooperar ser exte-
riorizada en el Derecho judicial sobre los cursos de agua inter-
provinciales, incluso cuando esta fuente del Derecho supone el
fracaso de la instancia negocial y el recurso a la atribucin diri-
mente fjada en el art. 127 CN.
En tal sentido, tal obligacin no slo se advierte en las con-
sideraciones y resolucin que realiza la Corte en el asunto sobre
el ro Atuel al exhortar a las Provincias en conficto a cooperar
y negociar de buena fe y con espritu de buena vecindad sobre
usos futuros de las aguas de dicho ro. Tambin se observa en la
decisin de la Corte de no atender la oposicin de Buenos Aires
a realizar un estudio conjunto con Santa Fe, sin perjuicio de que
las partes continen el proceso negocial ya existente en el mar-
co de Comisin Interjurisdiccional que conforman junto a otras
provincias.
Igualmente, la obligacin de cooperacin con sus particula-
ridades en cuanto a informacin y consulta y negociacin estar
presente en el asunto del ro Atuel en las argumentaciones de
ambas partes, ya sea en la queja pampeana en relacin al desa-
rrollo inconsulto mendocino de usos de agua, o en la respuesta
de Mendoza en cuanto a que al suscribir el Tratado de 1941 la
autoridad territorial que administraba el territorio pampeano
fue avisada de las consecuencias del impacto de las obras de em-
balsamiento sobre los caudales del curso. Esta obligacin tam-
bin aparecer presente en la solucin planteada por los Estados
ribereos del ro Matanza-Riachuelo, en cuanto el plan que pro-
pician para afrontar su obligacin de preservar el curso de agua
se sustenta instrumentalmente en la constitucin de un rgano
interjurisdiccional.
Argentina permite observar que bajo tal conformacin estatal
las relaciones de cooperacin existentes en Estados Unidos de
Norteamrica, Alemania, Suiza e India conforman un Derecho
intrafederal convencional que refeja la comunidad de intereses
que los Estados federados presentan sobre los ros compartidos,
existiendo en caso de conficto una jurisdiccin necesaria para
dirimir la cuestin conforme los referidos principios sobre cursos
compartidos.
SEXTA: El principio del uso equitativo y razonable ha sido re-
conocido de manera sistemtica por los Estados sean nacionales
o federados al momento de acordar tratados o declaraciones, y
en caso de desacuerdo por la respectiva jurisprudencia tanto
internacional como interna. Tal principio implica una norma
jurdica que por fundarse en conceptos de equidad presenta un
contenido genrico y casustico que procura que los Estados ribe-
reos accedan sobre la porcin del curso existente en su territorio
a una participacin que aunque no necesariamente igualitaria
o idntica resulte equitativa en funcin de los intereses en jue-
go determinados en razn de las circunstancias de cada caso y
razonable en base a un aprovechamiento ptimo y sostenible
del recurso. En el mbito intrafederal se ha reconocido que en
virtud de la igualdad de derechos sobre el recurso compartido
que existe entre los Estados federados debe existir un prorrateo
basado en los intereses de dichos Estados segn las circunstan-
cias del caso que asegure una participacin equitativa y razona-
ble en los benefcios del recurso, establecindose una presuncin
de equidad en relacin a los usos existentes frente a eventuales
nuevos usos.
SPTIMA: La obligacin de no causar perjuicio sensible re-
sulta una especifcacin del consiguiente principio general del
Derecho, e importa que ningn Estado tiene derecho a usar o
permitir el uso de su territorio de forma tal que se cause perjui-
cio sustancial a un tercer Estado o a los ciudadanos del mismo;
principalmente esta mxima es aplicada en relacin a cuestio-
nes ambientales ms que a aspectos propios de distribucin de
caudales. En la experiencia propia de los pases federales, este
principio ha sido considerado especialmente como una circuns-
tancia propia del uso equitativo y razonable, considerndose el
intrafederal conformado convencionalmente entre los distintos
Estados del sistema federal para regir aspectos de inters co-
mn que presenta principios acordes a los que suelen obser-
varse en la esfera propia de las relaciones internacionales. Con-
secuentemente, los principios sobre cursos de agua compartidos
provenientes del Derecho internacional pueden conjugarse con
los propios de la experiencia jurdica intrafederal comparada a
fn de determinar principios jurdicos generales que rijan las re-
laciones interestaduales sobre cursos de agua.
CUARTA: Desde la perspectiva internacional ha existido una
evolucin de las doctrinas que brindan el soporte inicial a la fun-
damentacin de los principios jurdicos sobre ros compartidos,
contrastando el reconocimiento de una comunidad de intereses
sobre los cursos de agua que por resultar compartidos impli-
can una interdependencia fsica entre los ribereos, con aque-
llas posturas que sobrevaluaban la soberana por encima de tal
comunidad. En la medida en que aceptemos como manifesta-
cin del principio de igualdad que los Estados ribereos de los
cursos de agua interjurisdiccionales presentan una comunidad
de intereses sobre los mismos, podr afrmarse que el carcter
absoluto que se ha pretendido otorgar a la soberana estatal se
encuentra morigerado por principios jurdicos que imponen un
actuar coordinado que garantice recprocamente los legtimos
intereses de dichos Estados en sus derechos a la utilizacin de
los recursos hdricos compartidos. Tales principios, consagrados
a nivel internacional en la Convencin de Nueva York de 1997,
esencialmente implican el uso equitativo y razonable del curso
de agua, la obligacin de no causar perjuicio sensible, la obli-
gacin de cooperar incluyendo contenidos esenciales como los
que hacen a la informacin y consulta entre ribereos, el deber
de negociar y la obligacin de proteger y preservar los cursos de
agua compartidos.
QUINTA: A partir de los acuerdos entre Estados federados que
integran pases federales, o en base a las decisiones judiciales en
caso de desacuerdo, es posible confrmar la presencia de princi-
pios jurdicos sobre cursos compartidos que se corresponden a
los propios del mbito internacional. La experiencia que refe-
ja el Derecho comparado propio de pases federales similares a
que -en relacin al recurso hdrico en general- otorga a la autori-
dad federal las competencias correspondientes a la regulacin de
la navegacin y comercio interjurisdiccional (art. 75 incs. 10 y 13
CN), el dictado de las llamadas normas de fondo civiles y pena-
les (art. 75 inc. 12 CN) y de las normas de presupuestos mnimos
de proteccin ambiental (art. 41 CN). Tambin compete a la auto-
ridad nacional el mantenimiento de las relaciones internacionales
por medio de tratados (arts. 27, 75 incs. 22 y 24 y 99 inc. 11 CN),
as como la actividad judicial referida a causas de almirantazgo y
jurisdiccin martima (art. 116 CN). Los Estados federados o Pro-
vincias han mantenido el ejercicio de toda atribucin que no sea
delegada expresamente en la autoridad nacional (art. 121 CN), y
consecuentemente la generalidad de competencias sobre las aguas
y en particular las propias sobre los ros interprovinciales co-
rresponde a los mismos, quienes adems titularizan el dominio
originario sobre los recursos naturales (art. 124 CN).
DUODCIMA: Acorde a la tendencia existente en los sistemas
federales, en Argentina el poder central procura sistemtica-
mente potenciar las potestades que le corresponden ms all del
nivel expresamente otorgado, debilitando a travs de interpre-
taciones de vacos constitucionales o de clusulas expansivas de
la competencia federal la facultad de las autoridades provin-
ciales para disponer de las aguas. En esta tendencia, la posicin
centralista es reformulada a medida que la misma pierde consis-
tencia argumental; de modo que, a lo largo de tres etapas, la au-
toridad nacional ha procurado potestades sobre los ros interpro-
vinciales invocando inicialmente fundamentaciones dominiales,
las que fueron descartadas por la Corte Suprema de Justicia de
la Nacin en 1909 de manera acorde al posterior texto consti-
tucional de 1994; posteriormente, y sobre la denominada tesis
centralista se han invocado potestades competenciales en base
a la interpretacin extensiva de preceptos civiles y constitucio-
nales en particular, las clusulas expansivas de competencia
federal, argumentacin tambin descartada por Corte Suprema
de Justicia de la Nacin en 1987; y fnalmente, mediante la inter-
pretacin extensiva de las potestades regulatorias de la materia
ambiental introducida en 1994, el Congreso federal a sancionado
la ley 25.688, disponiendo la creacin de organismos de cuenca
para los ros interprovinciales, con facultad de emitir dictmenes
juego de perjuicios y benefcios recprocos a la hora de atenderse
el reparto de caudales.
OCTAVA: La obligacin de cooperar ha sido signada como una
especifcacin de un principio general del Derecho internacional
que en el caso de los ros compartidos y la consiguiente comuni-
dad de intereses adquiere especial relevancia a efectos de mate-
rializar la posibilidad de un uso equitativo y razonable y evitar
perjuicios sensibles; su manifestacin instrumental incluye la obli-
gacin de informacin y consulta. En los sistemas federales esta
obligacin se potencia por las exigencias de la unin federativa y
aparece vinculada a los resultados de la obligacin de negociar.
NOVENA: El deber de negociar de buena fe es otra obligacin
general del Derecho internacional que resulta especifcada para
el caso de los ros compartidos, resultando la accin instrumen-
tal que permite materializar los restantes principios a travs de
soluciones concertadas. Las exigencias propias de la unin que
implican los sistemas federales potencia esta obligacin, lo que
resulta manifesto no slo en el rgimen constitucional que ha
dado lugar a una nutrida prctica convencional entre los Estados
federados, sino tambin en los mismos pronunciamientos de las
instancias jurisdiccionales previstas como necesarias en el caso
del fracaso negocial.
DCIMA: La obligacin de proteger y preservar los cursos de
agua resulta una obligacin especfca derivada de los restantes
principios referidos, en particular de la exigencia de razonabili-
dad en el uso y de la mxima sic utere tuo, e importa una mani-
festacin de los principios del Derecho ambiental en la materia
propia de los ros interjurisdiccionales. En los pases federales
esta obligacin aparecer signifcativamente vinculada a la ga-
ranta constitucional de ciertos estndares ambientales que se
otorga a la poblacin desde el ordenamiento federal, lo que posi-
bilitar una manifestacin judicial ajena a los confictos interes-
taduales y propia de las reclamaciones regidas por las normas de
preservacin ambiental.
UNDCIMA: El sistema federal argentino ha establecido un re-
parto de competencias entre el Estado Nacional y las Provincias
DECIMOQUINTA: Aunque la celebracin de tratados interpro-
vinciales sobre cursos de agua no presenta un procedimiento de-
fnido, su esencia estar en la existencia de una manifestacin
de voluntad comn. Dejando a salvo las previsiones y exigencias
constitucionales, la ausencia de un procedimiento especfco deri-
va en la aplicacin del rgimen propio del Derecho de los tratados
que en general corresponde a las relaciones entre Estados, tanto
a los efectos de la celebracin y vigencia de los acuerdos celebra-
dos, como en lo que refere a otros institutos especfcos como las
reservas, denuncias, etc.. En este sentido, se observa la utili-
dad de la reserva especialmente interpretativa en relacin a la
prctica pactista que sobre los cursos de agua interprovinciales
puede producirse, la que se presenta como un mecanismo efcaz
para consolidar los acuerdos que se celebren.
DECIMOSEXTA: Cuando a pesar de los esfuerzos razonables
el proceso negocial entre los Estados ribereos no concluye en
un acuerdo, la unin federativa impone una necesaria solucin
superadora por medios pacfcos de las controversias interpro-
vinciales, que en el caso argentino ha sido regulada a travs de
la jurisdiccin dirimente que el art. 127 CN otorga a la Corte
Suprema de Justicia de la Nacin. Dicha potestad que corres-
ponde a la autoridad judicial, lejos de constituir una verdadera
atribucin de naturaleza jurisdiccional, resulta la facultad de ar-
monizar las diferencias polticas entre Estados federados a fn
de adoptar dentro de los lmites jurdicos la ms prudente de-
cisin sobre la cuestin, sustituyndose el inexistente acuerdo
de voluntad interprovincial por una decisin de la Corte federal;
con ello, la atribucin dirimente importa la posibilidad de su-
brogar a la autoridad judicial federal en las decisiones polticas
que convencionalmente podran haber determinado los Estados
provinciales en conficto.
DECIMOSPTIMA: La funcin dirimente impone que los confic-
tos sobre ros interprovinciales sean resueltos por la autoridad
judicial, en el marco de los principios jurdicos que en general co-
rresponde a los cursos de agua interestaduales, permitiendo en
consecuencia su anlisis determinar el Derecho judicial sobre cur-
sos de agua interprovinciales. La resolucin de los confictos sobre
cursos compartidos, en mrito a su naturaleza metajurdica, exige
vinculantes sobre uso de las aguas bajo la excusa propia de la
materia ambiental. Esta ltima norma, cuestionada en cuanto a
su constitucionalidad por la generalidad de la doctrina, ha sido
objeto de un proceso judicial en el que la Corte bajo la excusa de
impedimentos rituales ha omitido expedirse sobre los aspectos
sustanciales en juego.
DECIMOTERCERA: En el mbito intrafederal es de trascendencia
el rgimen propio del Derecho de los tratados sobre cursos de agua
compartidos, el que se conforma a partir de los Pactos interprovin-
ciales que contempla el art. 125 CN para fnes de intereses econ-
micos y trabajos de utilidad comn, con conocimiento del Congreso
federal. La exigencia de slo dar conocimiento al mbito parla-
mentario nacional se presenta como un extremo coherente con el
sustrato de independencia que en la esfera de sus autonomas co-
rresponde a los Estados provinciales, y a la vez permite el control
por parte de tal autoridad a efectos de asegurar que los acuerdos
suscriptos entre Provincias no invadan las atribuciones exclusivas
de la autoridad nacional. Consecuentemente, la vida de los tra-
tados no depende de la aprobacin o desaprobacin que realice el
Congreso, pudiendo la autoridad nacional en caso de desacuerdo
instar los respectivos remedios judiciales y constitucionales que
dispone ante normas provinciales inconstitucionales.
DECIMOCUARTA: Sin perjuicio de la existencia de los principios
jurdicos generales que rigen a los cursos de agua interestaduales,
el Derecho de los tratados permite satisfacer las particularidades
que impone la variada casustica existente, permitiendo encauzar
las necesidades propias de los intereses de cada relacin interes-
tadual a partir de sus condicionamientos y limitantes hidrolgi-
cas, geogrfcas, econmicas y polticas. Este rgimen, acorde a la
affectio pactorum que caracteriza al sistema federal argentino, es
una expresin de las relaciones de colaboracin y equilibrio propia
de los Estados federales; y consiguientemente, an cuando el Es-
tado Nacional no es parte necesaria en las relaciones interprovin-
ciales sobre cursos de agua compartidos, nada impide que conven-
cionalmente participe de las mismas bajo los esquemas propios del
federalismo de cooperacin, asumiendo roles de colaboracin bajo
las atribuciones concurrentes que presenta en torno al progreso o
bienestar general (art. 75 inc. 18 CN).
nacional slo en aquellos aspectos que correspondan a la legis-
lacin que por delegacin constitucional resulta competencia del
Congreso nacional. En los restantes aspectos, y no resultando ta-
les entes propios del mbito jurisdiccional de ninguno de los Es-
tados signatarios en particular, el Derecho que lo rige es que se
estipula en las normas convencionales conformativas del mismo.
VIGESIMOPRIMERA: Los organismos de cuenca interprovincia-
les en Argentina resultan personas jurdicas estatales de natu-
raleza intrafederal, presentando en consecuencia facultades p-
blicas con los consiguientes privilegios y potestades de los entes
pblicos. Consiguientemente, en sus contratos de naturaleza
administrativa presentan las facultades exorbitantes del Esta-
do y deben regirse por los reglamentos que encauzan la celebra-
cin de los mismos, sus agentes son empleados o funcionarios
pblicos que deben rendir cuenta y son responsables penal y
fnancieramente bajo las normas que contemplan la gestin de
fondos pblicos.
VIGESIMOSEGUNDA: En general, los organismos de cuenca in-
terprovinciales no desplazan el actuar directo de los Estados
signatarios que los conforman sobre sus respectivos territorios,
quienes ejercen en forma plena sus competencias en todas las
materias, sino que desempean una funcin de coordinacin en-
tre las diversas jurisdicciones provinciales que existen en tor-
no al cauce. Sin embargo, existe una tendencia en delegar en
los referidos organismos competencias territoriales en materia
ambiental, ya sea a efectos de que emitan recomendaciones re-
feridas a las medidas de conservacin del curso que aunque no
vinculantes en su contenido imponen a los Estados signatarios
la necesidad de actuar bajo apercibimiento de sanciones (como
ocurre en el rgimen de la AIC, y en el propio del COIRCO como
norma in feri), o ya sea otorgndoles funciones de regulacin,
control y fomento de las actividades con incidencia ambiental en
la cuenca (caso de la ACUMAR).
VIGESIMOTERCERA: Los regmenes econmico-fnancieros de
los organismos de cuenca interprovinciales estipulan la partici-
pacin en los costos de los estudios, obras y programas en razn
del respectivo inters de las partes. Contrariamente, los gastos
un juicio prudencial poltico que permita arribar a la decisin
ms conveniente a la comunidad de intereses de los ribereos;
con ello, la sentencia dirimente presentar un mbito ms ex-
tenso que la propiamente judicial, ya que no limitndose slo a
determinar el derecho aplicable debe establecer la mejor deci-
sin para el inters de los respectivos ribereos en el marco de
las exigencias del caso.
DECIMOCTAVA: El proceso de solucin pacfca de controver-
sias sobre ros interprovinciales instrumentado a partir del art.
127 CN resulta de una efciencia relativa superior a su anlogo
en el mbito internacional, en cuanto la naturaleza del sistema
federal impone la posibilidad de un decisor necesario ante la falta
de acuerdo de los Estados ribereos. A su vez, la determinacin
de tal funcin dirimente en la autoridad judicial no slo poten-
cia la correcta aplicacin del Derecho interestadual sobre los ros
compartidos el que por su naturaleza difusa puede presentarse
como no evidente, exigiendo un esfuerzo en el cumplimiento del
principio iura novit curia sino que adems facilita el rol inde-
pendiente que exige tan cara potestad a travs de las ventajas
institucionales que en el esquema republicano ostenta la auto-
ridad judicial y un proceso que garantiza a los interesados la
oportunidad de sustanciar sus posiciones.
DECIMONOVENA: El principio de unidad en la gestin del curso
de agua o de la cuenca se refeja esencialmente en la casusti-
ca de tratados sobre ros interprovinciales existentes, especial-
mente en aquellos que establecen un rgimen jurdico y/o unida-
des de administracin sobre el recurso compartido. Sin embargo,
la ausencia de tratados que desarrollen tales aspectos no implica
el desconocimiento de tal principio, el que refejando la comu-
nidad de intereses entre los Estados ribereos es amparado a
partir de los principios jurdicos que en general referen a los
cursos de agua compartidos, debiendo las autoridades estatales
coordinar necesariamente sus propias gestiones locales en orden
a una gestin integral de toda la cuenca, aunque bajo adminis-
traciones fraccionadas.
VIGSIMA: Los organismos de cuenca constituidos por trata-
dos interprovinciales deben regirse necesariamente por el Derecho
conductor del pensamiento del Tribunal a efectos de considerar
la relacin entre los usos actuales de Mendoza y los pretendidos
por La Pampa, esbozando el Tribunal como aspectos que conf-
guran tal principio: la distincin entre equidad e igualdad de los
Estados ribereos, la preferencia de los usos preexistentes por
sobre los potenciales e hipotticos, la necesidad de que toda pre-
tensin de uso futuro demuestre certeramente una superior im-
portancia que los preexistentes y un mayor benefcio en relacin
a los costos que importa, y la exigencia de merituar el alcance de
los usos existentes bajo parmetros de razonabilidad. Tanto con-
vencional como judicialmente la compatibilizacin de intereses
no importa una distribucin igualitaria de las aguas, sino basada
en las particularidades y necesidades de cada Estado en el caso
concreto, no refriendo la idea de equidad a la participacin en los
benefcios provenientes de los usos desarrollados en las restantes
Provincias ribereas, sino en la posibilidad de que el conjunto de
usos de las Provincias responda a la comunidad de intereses que
todas ellas presentan sobre el recurso compartido.
VIGESIMOSEXTA: La obligacin de proteger y preservar los cur-
sos de agua se manifesta claramente en el Derecho de los tra-
tados sobre ros interprovinciales argentinos, pudiendo apreciar-
se tal precepto en la previsin de acciones interprovinciales de
recomposicin de ecosistemas fuviales, o en la conformacin de
organismos de cuenca con potestades incluso sancionatorias ha-
cia los Estados ribereos omisos referidas a la preservacin y
conservacin del curso de agua. A su vez, esta obligacin de natu-
raleza ambiental en ocasiones aparece claramente vinculada al
principio de uso equitativo y razonable, en cuanto los Estados ad-
miten convencionalmente la necesidad de un caudal mnimo de
conservacin del curso o fjan estndares de calidad que limitan
el uso de las aguas. La referida obligacin tambin es observa-
ble a partir de los procesos judiciales desarrollados bajo normas
referidas a la preservacin ambiental, con fuente en el derecho a
un ambiente equilibrado que ostentan los ciudadanos y la consi-
guiente obligacin que al respecto impone el art. 41 CN a todas
las autoridades pblicas, debindose tener presente en tal extre-
mo el alcance de la nocin jurdica de ambiente como bien tutela-
do y el rgimen especfco de recomposicin del dao ambiental.
corrientes de tales entes son prorrateados entre los Estados sig-
natarios a travs de distintos modelos: mientras que en el mbito
del COIRCO los aportes son realizados por las Provincias, sin
participacin del Estado federal en los mismos lo que brinda
fortaleza econmica al esquema de autonoma provincial; en el
esquema de la COREBE la Nacin realiza aportes como una par-
te ms; y en la AIC el Estado Nacional practica un aporte mayo-
ritario a modo de fomento.
VIGESIMOCUARTA: La obligacin de cooperar y negociar ex-
terioriza la esencia del sistema federal y se presenta como un
aspecto inmanente del sistema convencional interprovincial que
regula la Constitucin de Argentina. La prctica de los Estados
provinciales muestra la presencia constante de sustratos nego-
ciales que desembocan en acuerdos de cooperacin, habindose
generado habitualmente mediante convenios mbitos estables
conformados por estructuras permanentes de negociacin, donde
se sustancias mecanismos de informacin y consulta interprovin-
cial. Dicha obligacin tambin se observa en el Derecho judicial
sobre los cursos de agua interprovinciales, incluso cuando esta
fuente del Derecho supone ms all del reconocimiento que en
sus posiciones realizan las mismas partes en conficto el fra-
caso de la instancia negocial; en tal sentido, tal obligacin apa-
rece presente en los procesos dirimentes sustanciados mediante
exhortaciones de la autoridad judicial en relacin a la conducta
futura de los contendientes, as como en el rechazo a las postu-
ras localistas que negaban la posibilidad de practicar estudios en
conjunto entre los Estados ribereos en conficto.
VIGESIMOQUINTA: El principio del uso equitativo y razonable
se manifesta como una prctica constante de los Estados provin-
ciales en sus relaciones sobre ros compartidos, ya sea estable-
ciendo pautas de utilizacin que compatibilizan los intereses re-
cprocos mediante una distribucin de caudales, o en su defectos
mecanismos para establecer dichas pautas en orden a una futura
distribucin. Igualmente, en caso de diferencias insalvables en-
tre las Provincias, el referido principio adems de ser exterio-
rizado de manera permanente por las Provincias en conficto en
sus posiciones se presenta claramente reconocido en la expe-
riencia judicial argentina, siendo en el asunto del ro Atuel el eje
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VIGESIMOSPTIMA: En el Derecho de los tratados sobre ros in-
terprovinciales en Argentina la obligacin de no causar perjui-
cios sensibles aparece integrada a aspectos propios del uso equi-
tativo y razonable, de la informacin y consulta como expresin
cooperativa, o de la conservacin y preservacin de los cursos de
agua compartidos; consecuentemente, en la prctica convencio-
nal si bien se percibe el concepto propio de tal principio, el mismo
no se manifesta autnomamente sino inmerso en las restantes
expresiones jurdicas que exteriorizan las necesidades de la co-
munidad de intereses sobre el recurso en cuestin. Concordan-
temente, en aquellos casos de confictos sobre el uso del agua de
un curso compartido dirimido judicialmente, la obligacin de no
causar perjuicios sensibles es subsumida por el Tribunal como
una circunstancia confguradora del principio de uso equitativo
y razonable. Contrariamente, tal obligacin adems de ser re-
conocida por las posiciones de las Provincias en conficto se pre-
sentar como un principio jurdico aplicado de manera autnoma
en aquellos casos en que la queja a dirimir se centre en las conse-
cuencias negativas de obras realizadas en una de las Provincias,
cuyos impactos alteren el escurrimiento de las aguas a travs de
inundaciones.
VIGESIMOCTAVA: En conclusin, el rgimen de los ros inter-
provinciales en Argentina, al igual que en otros sistemas federa-
les comparados, se presenta a partir del Derecho de los tratados
que desarrolla concertaciones interprovinciales (art. 125 CN) y
del Derecho judicial que produce la Corte Suprema de Justicia
mediante decisiones dirimentes (art. 127 CN) y eventualmen-
te judiciales en sentido estricto (art. 117 CN). Estas fuentes del
Derecho intrafederal muestran con claridad que en relacin a los
cursos de agua compartidos en Argentina existe un rgimen ju-
rdico conformado por los principios jurdicos que imponen el uso
equitativo y razonable del curso de agua, la prohibicin de causar
perjuicio sensible a los dems Estados ribereos, la obligacin de
cooperar y negociar en relacin al uso del curso, y la obligacin de
proteger y preservar el curso de agua, confrmndose la hiptesis
planteada al comienzo de este trabajo.
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croze y Gonzlez sobre expropiacin (1913), Fallos 116:365.
19. Empresa del Puerto de Rosario contra seores Kidd y Norton
sobre expropiacin (1921), Fallos 134:306.
20. Empresa del Puerto del Rosario c/ Nogues, Alejandro (1921),
Fallos 134:283.
21. Fisco Nacional v. Cia. Dock Sud de Buenos Aires s/cobro de
pesos (1919), Fallos 194:155.
22. Florit, Flyn y Ca. contra Shaw Hnos. por cobro de pesos; so-
bre competencia (1900), Fallos 87:157.
23. Franck, Roberto ngel c/ Provincia de Buenos Aires (1969),
Fallos 275:357.
24. Frejuli (1973), Fallos 285:415.
25. Gimnez Vargas Hnos., Soc. Com. e Ind. c/ Prov. de Mendo-
za, Fallos 239:343.
26. Gob. Nac. y Soc. del Pto. de Rosario c/Prov. de Sta. Fe (1909),
Fallos 111: 179.
27. Gobernador de la Prov. de Mendoza v. Prov. de San Juan
(1932), Fallos 165:83.
28. Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires vs. Provincia de Tie-
rra del Fuego, (2007), Fallos 330:5279.
29. Gustavo Nordensthol c. Subterrneos de Buenos Aires (1985),
Fallos 307:326.
30. Harengus S.A c/ Santa Cruz, Provincia de s/ inconstitucio-
nalidad (ley prov. 2144) (1994), Fallos 317: 397.
31. Horacio Zaratiegui y otros v. Estado Nacional (1988), Fallos
311:2580.
75. Luxton v. No. R. Bridge Co. (1894), 153 US 525.
76. Marbury v. Madison (1803), 5 US 137.
77. Massachusetts vs Mellon (1923), 262 US 447.
78. Mc Culloch v. Maryland (1819), 17 US 316.
79. Milwaukee v. Illinois (1972), 106 US 91.
80. Missouri v. Illinois (1906), 200 US 469.
81. Missouri vs. Illinois (1901), 180 US 208.
82. Nebraska v. Wyoming (1945), 325 US 589.
83. Nebraska v. Wyoming (1953), 345 US 981;
84. New Jersey v. New York (1931), 283 US 336.
85. New York v. New Jersey (1918), 256 US 296.
86. New York vs. United States (1992), 505 US 144.
87. NLRB v. Jones & Laughlin Steel Corp. (1937), 301 US 1.
88. Pacifc Railway Cases (1888), 127 US 1.
89. Pollard v. Hagan (1845), 44 US 212.
90. Port Authority Trans-Hudson Corp. v. Feeney (1990), 495 US
299.
91. Prigg v. Pennsylvania (1842), 41 US 539.
92. Printz v. United States (1997), 521 U.S. 898.
93. Quarles (1895), 158 US 532.
94. Seminole Tribe of Fla v. Florida (1996), 517 US 44.
95. Smith v. Kansas City Title and Trust Company (1921), 255
US 180.
96. South Carolina v. North Carolina (2007), U.S.S.C. No. 138,
Original.
97. Texas v. New Mexico (1983), 462 US 554.
98. Texas v. White (1868), 74 US 700.
99. United States v. Butler (1936), 297 US 1.
100. United States v. Darby Lumber Co. (1941), 312 US 100.
101. United States v. Lpez (1995), 524 US 549.
102. United States v. Morrison (2000), 120 S. Ct. 1740.
103. US Terms Limits, Inc. v. Thornton (1995), 514 US 779.
104. Virginia v. Tennesse (1893), 148 US 503.
105. Washington v. Oregon (1909), 214 US 205.
106. Washington v. Oregon (1936), 297 US 517.
107. Wickard v. Filburn (1942), 317 US 111.
108. Wyoming v. Colorado (1922), 259 US 419.
49. Sumario Instruido a Jos Wamsen, por hechos cometidos
como delictuosos en la legacin de Austria Hungra (1907),
Fallos 107:395.
50. Vega Zenobio y otro (1939), Fallos 184:156.
51. Vialco S.A. c/ Nacin (1979), Fallos 301:1122.
II) Dictmenes de la Procuracin General de la Nacin
52. Dictamen in re Fisco Nacional v. Cia. Dock Sud de Buenos
Aires s/cobro de pesos (1919), Fallos 194:155.
53. Dictamen in re Mendoza, Beatriz S. y otros c. Estado Nacio-
nal y otros (2006), Fallos 329:2316.
54. Dictamen in re San Luis, Provincia de c/ Estado Nacional s/
accin de amparo (2003), Fallos, 326:417.
b) Estados Unidos de Norteamrica
I) Suprema Corte de Justicia
55. Alden v. Maine (1999), 527 US 706.
56. Arizona v. California (1963), 373 US 546.
57. Ashwander v. Tennessee Valley Auth (1936), 297 US 288.
58. Crter v. Crter Coal Co. (1936), 298 US 238.
59. Colorado v. Kansas (1943), 320 US 383.
60. Colorado v. New Mexico (1982), 459 US 176.
61. Colorado v. New Mexico (1984), 467 US 310.
62. Connecticut v. Massachusett (1931), 282 US 660.
63. Fairbank v. United States (1901), 181 US 283.
64. Georgia v. Pennsylvania R. Co. (1945), 324 U.S. 439.
65. Gibbons vs Ogden (1824), 22 US 1.
66. Gonzales v. Raich (2005), 545 US 1.
67. Hammer vs. Dagenhart (1918), 247 US 251.
68. Illinois v. Milwaukee (1981), 451 US 304.
69. Kansas v. Colorado (1902), 185 US 125.
72. Katzenbach v. McClung (1964), 379 US 294.
73. Lake County Estates v. Tahoe Reg. Planning Agency (1979),
440 US 39.
74. Lochner v. New York (1905), 198 US 45.
III. TRIBUNALES INTERNACIONALES
a) Corte Internacional de Justicia
118. Case concerning pulp mills on the River Uruguay, Orden del
13 de julio de 2006, Request for the indication of provisional
measures, General List n 135.
119. Case concerning pulp mills on the River Uruguay, Senten-
cia del 04 de abril de 2010, Reports of Judgments, Advisory
Opinions and Orders, 2010, pg. 14.
120. Case concerning The Gabcikovo-Nagymaros Project, Senten-
cia del 25 de septiembre de 1997, Reports of Judgments, Ad-
visory Opinions and Orders, 1997, pg. 7.
121. Interpretation of the Agreement of 25 march 1951 between
the WHO and Egypt, Opinin consultiva del 20 de diciembre
de 1980, Reports of Judgments, Advisory Opinions and Or-
ders, 1980, pg. 73.
122. Monetary Gold Removed from Rome in 1943, Reports of
Judgments, Advisory Opinions and Orders, Lyde, 1953.
123. North sea continental shelf cases, sentencia del 20 de febrero
de 1969, Reports of Judgments, Advisory Opinions and Or-
ders, Lyde, 1969.
124. Reservations to the Convention on the Prevention and Pun-
ishment of the Crime of Genocide, Opinin consultiva del 28
de mayo de 1951, Reports of Judgments, Advisory Opinions
and Orders, Lyde, 1951, pgs. 15 y ss.
125. The Corfu Channel Case, sentencia del 9 de abril de 1949,
Reports of Judgments, Advisory Opinions and Orders, Lyde,
1949, pgs. 1 a 169.
b) Corte Permanente de Justicia Internacional
126. Case relating to the territorial jurisdiction of the Internatio-
nal Comisin of the River Oder, Sentencia del 10 de setiem-
bre de 1929, Collection of Judgments, Series A No 23, Judg-
ment n 16, Leydes, 1929, pgs. 3 a 32.
127. Railway traffc between Lithuania and Poland (railway sec-
tor landwarw-kaisiadorys), Opinin consultiva del 15 de
octubre de 1931, Judgments, Orders and Advisory opinions,
Series A/B No 42, Registro general n 39, Leydes, 1931, pgs.
108 y ss.
II) Cortes estatales
1. Corte Suprema de Pennsylvania
111. Yancoskie v. Delaware River Port Authority (1978), 478
Pa 396, 387 A2d. 41
2. Corte del Distrito Federal del Este de Nueva York.
112. Brooklyn Bridge Park Coalition v. Port Authority of New
York and New Jersey, 951 F Supp 383, 393, (ED NY 1997).
3. Corte de Apelaciones para el Estado de Oregn,
113. Murray v. Oregon, No. 9700012CC (Wasco County Cir. Ct.,
Mar. 4, 2002), appeal. fled No. A117707 (Or. App. Mar 28,
2002).
c) Suiza
I) Tribunal Supremo
114. Zwillikon Dam Case, sentencia del 12 de enero de 1878,
Entsch. des Scweizerischen Bundesgerichts (1878), vol. IV.
d) Espaa
I) Tribunal Constitucional
115. STC 227/1988, del 29 de noviembre.
e) Alemania
I) Corte Constitucional
116. Wrttemberg and Prusia v. Baden (The Donauversinkung
Case), sentencia del 18 de junio de 1927, Annual Digest of
Public International Law Cases 1927-28, Case n 86, Serie
International Law Reports, Volume 4, Arnold D. McNair
(Ed), Cambridge University Press, 1932, pgs. 128 a 132.
II. TRIBUNALES COMUNITARIOS
a) Europa
I) Supremo Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea
117. Alemania c. Consejo y Parlamento Europeo, STJCE, de 5 de
octubre de 2000.
128. The Diversion of water from the Meuse, Sentencia del 28 de
junio de 1937, Judgments, Orders and Advisory Opinions,
Serie A / B, n 70 - Serie C n 81, Leyde, 1937.
c) Tribunales arbitrales
129. Affaire du lac Lanoux (sentencia del 16 de noviembre de
1957, en Reports of International Arbitral Awards - Recueil
des Sentences Arbitral, vol. XII, Naciones Unidas (UN Sales
No. 1963.V.3), 2006, pgs. 281 a 317.
130. Trail smelter case, sentencias del 16 de abril de 1938 y 11
marzo de 1941, en Reports of International Arbitral Awards
- Recueil des Sentences Arbitrales, vol. III, Naciones Unidas
(UN Sales No. 1963.V. 3), 2006, pgs. 1905-1982.
APNDICE CARTOGRFICO
Los desarrollos cartogrfcos que integran este Apndice re-
sultan de elaboracin propia en base al Atlas Digital de los Recur-
sos Hdricos Superfciales de la Repblica Argentina, SRH-INA,
2002.
I. RO COLORADO II. RO BERMEJO
APNDICE CARTOGRFICO
Los desarrollos cartogrfcos que integran este Apndice
resultan de elaboracin propia en base al Atlas Digital de los
Recursos Hdricos Superfciales de la Repblica Argentina, SRH-
INA, 2002.
III. ROS NEGRO, LIMAY Y NEUQUN
Provincia de
Buenos
Provincia de
Neuqun
Ro Limay
Ro Neuqun
Ro Negro
IV. RO AZUL
Provincia de
Mendoza
Provincia de
La Pampa
Ro Atuel
V. RO MATANZA-RIACHUELO VI. RO ATUEL
VII. LAGUNA LA PICASA VIII. RO PARAN - EMBALSE YACIRET
!
Provincia de
Buenos Aires
Provincia de
Santa Fe
Provincia de
Crdoba
Lag. La Picasa
532 MAURICIO PINTO
IX. RO URUGUAY

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