Anda di halaman 1dari 38

1

HACIA UNA ESTRUCTURA FUNCIONAL Y


ORGANIZACIONAL SISTMICA PARA LA GESTIN
AMBIENTAL PBLICA A NIVEL ESTATAL
1


Por: Leonel Vega Mora
2



RESUMEN

La gestin ambiental sistmica es una nueva propuesta conceptual para el
fortalecimiento y desarrollo de la gestin ambiental a nivel estatal. Se fundamenta en la
aplicacin del enfoque sistmico en la planificacin, ejecucin y control de la poltica
ambiental nacional a nivel pblico, empresarial y ciudadano en cada mbito
jurisdiccional.
Su desarrollo implica la generacin de un nuevo marco que oriente el diseo de las
estructuras funcionales de la gestin ambiental sistmica a nivel estatal, las que a su vez
sern la base para el desarrollo de sus estructuras organizacionales y procedimentales
que permitan la implementacin de Sistemas de Gestin Ambiental (pblicos,
empresariales y ciudadanos) en cada mbito jurisdiccional, y con los cuales se garantice
la retroalimentacin y mejoramiento continuo de la gestin, y por ende la mxima
armonizacin posible entre lo planificado y lo ejecutado.
Los alcances del presente artculo estn orientados a presentar de manera til,
prctica y aplicable, una propuesta genrica pero viable para el desarrollo sistmico de la
gestin ambiental pblica a nivel Estatal, en los mbitos nacional, regional y local y,
enmarcado en el cumplimiento de los siguientes objetivos especficos:
Describir la identidad e interrelacin sistmica existente entre las organizaciones
sociales, las empresas y, el medio ambiente, de tal manera que nos permita
disponer de una visin global y un acercamiento objetivo hacia la gestin
ambiental bajo enfoque sistmico.

1
El presente artculo constituye un apartado-resumen del libro en publicacin titulado Gestin
Ambiental Sistmica: un nuevo enfoque funcional y organizacional para el fortalecimiento de la
gestin ambiental pblica, empresarial y ciudadana a nivel estatal, basado este ltimo en el
desarrollo de la tesis doctoral del autor denominada Gestin Medioambiental Sostenible: un
enfoque sistmico para la proteccin global e integral del medio ambiente.
2
Subdirector Estudios Ambientales del DNP. Los conceptos expresados por el autor no
representan ni comprometen la posicin del DNP al respecto.
2
Generar un nuevo marco conceptual que a partir de un enfoque sistmico, oriente
el diseo de las estructuras funcionales para la gestin ambiental pblica a nivel
estatal, las que a su vez sern la base para el desarrollo de sus estructuras
organizacionales y procedimentales que permitan la implementacin de Sistemas
de Gestin Ambiental pblicos en cada mbito jurisdiccional, y con los cuales se
garantice la retroalimentacin y mejoramiento continuo de la gestin, y por ende la
mxima armonizacin posible entre lo planificado y lo ejecutado.
Disear y proponer las estructuras funcionales para la materializacin y desarrollo
sistmico de la Gestin Ambiental Pblica a nivel estatal, as como las estructuras
organizacionales mnimas requeridas-
El artculo consta de tres secciones. El tema tratado en cada una de ellas puede ser
resumido bsicamente de la siguiente manera:
La Seccin 1, titulada Hacia una Gestin Ambiental Sistmica, tiene como
objetivo principal, revisar sucintamente todos aquellos aspectos relacionados, por un
lado, con la problemtica y evolucin de la gestin ambiental actual, y por otro lado, con
el desarrollo y posibilidades de aplicacin del enfoque sistmico a nivel de las
organizaciones sociales y del medio ambiente, de tal manera que nos permita disponer
de una visin global y un acercamiento objetivo hacia la gestin ambiental bajo enfoque
sistmico.
La Seccin 2, titulada Estructura Funcional Sistmica para la Gestin Ambiental
Pblica a nivel estatal, tiene como objetivo fundamental, generar y proponer un nuevo
marco conceptual que oriente el diseo de la estructura funcional de la Gestin
Ambiental Pblica - GAP bajo enfoque sistmico. Dicha estructura funcional deber
permitir: En primer lugar, organizar y desarrollar conceptualmente las funciones
ambientales bsicas y sus reas de accin correspondientes requeridas en el
cumplimiento de la misin y responsabilidades de proteccin ambiental del Sector
Oficial. En segundo lugar, servir de base para el desarrollo de Sistemas de Gestin
Ambiental pblicos en los mbitos nacional, regional y municipal, debidamente
diseados y dotados de estructuras organizacionales y procedimientales adecuadas, que
garanticen la retroalimentacin y mejoramiento continuo de la gestin, y por ende la
mxima armonizacin posible entre lo planificado y lo ejecutado.
En la Seccin 3, titulada Conclusiones y Recomendaciones, se plantean algunas
consideraciones generales sobre las principales bondades que se obtendran al
implementar a nivel estatal un sistema de gestin como el propuesto, los principales
obstculos para implementarlo a nivel de un pas como Colombia, as como algunas
recomendaciones prcticas para lograrlo.
3
Finalmente debo manifestar que, con la presente propuesta no se pretende inventar
nada nuevo, ni decir nada que no haya sido dicho. Solamente se ha procurado recopilar
todas aquellas ideas y conceptos relevantes en el tema de la gestin ambiental y se han
organizado alrededor de un nuevo marco o estructura sistmica, que nos permita
disponer de un conocimiento mucho ms organizado y holstico sobre el tema, todo ello
orientado a aportar un pequeo grano de arena en la impostergable y difcil tarea del
logro del desarrollo sostenible.
1. HACIA UNA GESTIN AMBIENTAL SISTMICA
En esta Seccin se revisan sucintamente todos aquellos aspectos que nos permitan
disponer de una visin global y un acercamiento objetivo hacia la gestin ambiental
sistmica.
En primer lugar, se revisa la problemtica y evolucin de la gestin ambiental a
nivel mundial. En segundo lugar, se hace una breve aproximacin al enfoque sistmico,
abordado desde la teora general de los sistemas, resaltando su aplicacin tanto a nivel
de las organizaciones sociales como del medio ambiente, y describiendo la interaccin
mutua entre empresa y medio ambiente. En tercer lugar, se propone a manera de
hiptesis, el desarrollo de la gestin ambiental sistmica como solucin viable a la
problemtica de la gestin ambiental y, en cuarto lugar, se plantean una consideraciones
previas para su desarrollo, como veremos a continuacin.
1.1 Problemtica de la Gestin Ambiental y su Evolucin
Aunque la Gestin Ambiental
3
es una disciplina relativamente joven, su desarrollo
ha estado cargado de una serie de errores e improvisaciones, donde los resultados de la
gestin actual no se compadecen ni corresponden con la cantidad de recursos y esfuerzos
humanos, tcnicos, financieros e institucionales utilizados, y en contra, denotan cada vez
ms un caos generalizado, principalmente en el mbito de pases en desarrollo. Se
podra decir, que con el grado de desarrollo de las ciencias y tecnologas actuales, no hay
problemas ambientales imposibles, y que por lo tanto, las limitaciones para

3
Para muchos autores los conceptos de Gestin y Administracin se confunden y en muchos casos
son usados indistintamente. No obstante, a efectos del presente artculo se pretende matizar las dos
acepciones, dando a la de Gestin un carcter mucho ms amplio y general. As pues, por Gestin
entenderemos el conjunto de acciones orientadas al logro de los objetivos funcionales de una
empresa, es decir, la gestin implica el desarrollo amplio de las funciones de planificacin,
ejecucin y control. Por Administracin entenderemos el conjunto de acciones orientadas a
garantizar el uso y aprovechamiento ptimo de los recursos empresariales (financieros, humanos,
tcnicos, ambientales, etc.). Nota del Autor.
4
solucionarlos, obedecen fundamentalmente a consideraciones de tipo poltico,
econmico y organizacional.
Desde esta ptica, la respuesta a la problemtica de la gestin ambiental, antes que
requerir sofisticadas soluciones de tipo cientfico y tecnolgico, requiere soluciones de
gestin, especficamente de organizacin y mtodos, que permitan un fortalecimiento
institucional efectivo a travs de un reordenamiento conceptual, funcional,
organizacional y procedimental de las organizaciones sociales, para lo cual se propone el
desarrollo de la gestin ambiental sistmica a nivel estatal.
En trminos globales, la gestin ambiental y su problemtica ha evolucionado a
travs de tres etapas bsicas: la incidental, la operacional y, la sistmica, como se explica
a continuacin:
En sus comienzos en la primera mitad del siglo XX, la gestin ambiental fue
exclusivamente incidental, es decir, interpretaba los deterioros ambientales como
fenmenos aislados, fortuitos e inevitables, causados por un comportamiento daino en
el curso normal de las actividades humanas. Aunque en menor grado, la gestin
ambiental incidental an se realiza, especialmente a nivel de pases en desarrollo y sus
implicaciones polticas son relativamente escasas y de poca importancia, incluyendo la
advertencia, la educacin, el adoctrinamiento y unas cuantas sanciones legales, como las
leyes que prohiben tirar basuras, la prohibicin de causar molestias en la va pblica, etc.
En otras palabras, el objetivo de la poltica ambiental en la gestin incidental es
esencialmente cosmtica, lo que coloquialmente puede definirse como una poltica que
va atrs de los problemas como los bomberos: apagando incendios", ya que slo acta
una vez se produce algn problema ambiental de alguna relevancia. Vale agregar
tambin, que bajo este tipo de gestin se van creando las primeras estructuras
organizacionales de las entidades pblicas encargadas de la proteccin ambiental, que
por cierto, son creadas igualmente de manera aislada y lo que es peor, hurfanas de un
contexto de poltica ambiental nacional.
A partir de la dcada de los 70 se empieza a vivir una nueva era en la gestin
ambiental y, de esa gestin incidental, que an prevalece agazapada en muchos
pases, se va pasando paulatinamente a una gestin que por sus caractersticas puede
ser denominada "operacional", ya que, al igual que la gestin ambiental incidental,
interpreta los problemas ambientales como involuntarios, pero causados por errores en
poltica, planificacin y ejecucin de programas, es decir, a una gestin ineficaz en los
asuntos econmicos y pblicos, como consecuencia de una informacin insuficiente o
defectuosa y en muchos casos a procedimientos poco ticos. Este tipo de gestin es con
la cual se desarrolla y aplica la mayor parte de la poltica ambiental gubernamental
5
actual, mediante el uso de instrumentos de Comando y Control, lo que es decir, leyes
correctoras, regulaciones, declaraciones de impacto, valoracin tecnolgica, examen de
propuestas de planificacin, etc., donde el objetivo de la poltica ambiental es rectificar
el comportamiento sin intentar alterar los acuerdos econmicos o institucionales actuales
y donde las preocupaciones por el deterioro ambiental adquieren gran relevancia a nivel
social. Resumiendo, en la gestin ambiental operacional, aunque se establece y
dispone de un marco Poltico y Reglamentario Ambiental Nacional, se plantea y
describe un Sistema Nacional Ambiental y, se crean y disponen de toda una serie de
estructuras organizacionales para las entidades pblicas con competencias especficas en
cuanto a la proteccin ambiental, las soluciones son todava muy difciles de llevar a
cabo como consecuencia entre otros factores, a la insuficiente voluntad poltica, a la
invariable subordinacin de polticas, al inapropiado ordenamiento jurdico, a los
inadecuados presupuestos econmicos y en general al caos administrativo imperante.
A partir de la dcada de los 90, a consecuencia de los enormes beneficios de la
aplicacin del enfoque sistmico en la gestin empresarial moderna
4
, se ha afianzado el
reconocimiento entre la comunidad internacional sobre el paralelismo entre la gestin de
calidad y la gestin ambiental, pudindose asumir la gestin ambiental en un enfoque
mucho ms amplio, que aborde de manera integral, el medio ambiente como objeto de
gestin y a las organizaciones sociales como sujetos o agentes de la misma,
constituyndose as, en una disciplina de amplia envergadura y difcil delimitacin, que
involucra el seguimiento continuo de la realidad para la toma continua de decisiones y
su puesta en prctica.
Esta nueva gestin ambiental, que por sus caractersticas, magnitud y complejidad
he denominado "sistmica", constituye el nuevo reto para el nuevo siglo ya que
considera el desgaste de la calidad del medio ambiente y la degradacin de la biosfera
como inherentes a las suposiciones, objetivos y valores de la sociedad tecnolgica
moderna y a sus prioridades econmicas, es decir, a los sistemas tecno-econmicos
actuales y en cuya solucin estara el planteamiento de un nuevo orden poltico-
econmico mundial, con cambios bsicos en los sistemas tcnicos y de comportamiento
y con la reforma de las instituciones y el desarrollo de mtodos alternativos, materiales y
fuentes de energa.

4
Normas ISO serie 9000 sobre Sistemas de Calidad. La serie ISO 9000 consta de tres normas: la
ISO 9001, modelo para el aseguramiento de la calidad en el diseo, el desarrollo, la produccin, la
instalacin y el servicio posventa; la ISO 9002, modelo para el aseguramiento de la calidad en la
produccin, la instalacin y la prestacin de servicios; y la ISO 9003, modelo para el
aseguramiento de la calidad en la inspeccin y los ensayos finales. Nota del Autor.
6
En la Tabla No.1 se resume lo anteriormente descrito sobre la evolucin de la
gestin ambiental.
Tabla No. 1 Evolucin de la Gestin Ambiental


El anterior diagnstico nos conduce a aproximarnos brevemente al enfoque
sistmico y al estudio de sus posibilidades tanto en la concepcin y comprensin de las
organizaciones sociales y el medio ambiente, como en su aplicacin en la gestin
ambiental.
1.2 Breve aproximacin al Enfoque Sistmico
5

Actualmente es axiomtica la existencia de una interrelacin entre todos y cada
uno de los elementos constituyentes del mundo. La sociedad moderna se ha vuelto tan
compleja que los caminos y medios tradicionales no son ya suficientes y se imponen
actitudes de naturaleza holstica o de sistemas, y generalista o interdisciplinaria.
Los complejos sistemas en tecnologa, urbanizacin, trabajo social, relaciones
internacionales, proteccin del medio ambiente y en otros tantos campos de la vida
contempornea, piden cada vez ms un acercamiento sinttico en trminos de sistema,
llegando incluso a tornarse indispensable. Se requiere por lo tanto, que los factores

5
El enfoque sistmico se caracteriza por la realizacin de una serie o conjunto de actividades o
subprocesos que, en un orden predeterminado estn orientados al logro de un objetivo especfico.
La base del enfoque sistmico implica el desarrollo de un proceso dinmico que sigue el ciclo de
planificacin, ejecucin y control.
7
esenciales en los problemas, polticas, planes, programas y proyectos pblicos, as como
las iniciativas privadas y el pblico en general, sean siempre considerados y evaluados
como componentes interdependientes de un sistema total y por lo tanto, de uno u otro
modo estamos forzados a vrnoslas con complejidades, con totalidades o sistemas,
en todos los campos del conocimiento.
La palabra sistema tiene muchos significados, denotando en todo caso, el
conjunto de principios, reglas, y/o cosas que ordenadamente relacionadas entre s
contribuyen a determinado objetivo [Bertalanffy, 1994].
El concepto de sistema ha invadido todos los campos de la ciencia y penetrado
en el pensamiento y el habla populares y en los medios de comunicacin de masas, hasta
el punto que el razonamiento en trminos de sistemas desempea un papel dominante en
muy variados mbitos, desde las empresas industriales y la logstica militar hasta en los
temas reservados a la ciencia pura y a la poltica. As pues, es muy comn que se pida la
aplicacin de un enfoque sistmico a problemas apremiantes, tales como la
contaminacin ambiental, la congestin del trfico, el planeamiento de ciudades, la
delincuencia juvenil y el crimen organizado, etc.
1.2.1 Desarrollo histrico de la Teora General de Sistemas - TGS
El trmino sistema ha sido utilizado desde tiempos inmemoriales. Sin embargo,
el concepto y enfoque de sistemas no fue evidente sino hasta principios del Siglo XX,
debido fundamentalmente a los importantes aportes del eminente bilogo austraco
Ludwing Von Bertalanffy, a raz de la controversia presentada en la biologa entre
mecanicismo y vitalismo
6
, lo cual llev a los bilogos al planteamiento de un punto de
vista organsmico, es decir, la consideracin de que los organismos vivos son cosas
organizadas, lo que orient la realizacin de innumerables estudios sobre el
metabolismo, el crecimiento y la biofsica del organismo.
Un paso en la direccin del punto de vista organsmico fue la llamada teora de
los sistemas abiertos y los estados uniformes, que rpidamente condujo a una

6
El mecanicismo, nacido de la fsica clsica del siglo XIX, supona que el juego sin concierto de los
tomos era regido por leyes inexorables de la causalidad y generaba todos los fenmenos del
mundo, inanimado, viviente y mental. No quedaba lugar para ninguna direccionalidad ni orden y
por lo tanto, el mundo de los organismos apareca como producto del azar, amasado por el juego
sin sentido de mutaciones azarosas y el mundo mental como un fenmeno curioso y bastante
inconsecuente de los acontecimientos materiales. El vitalismo por su parte, era la doctrina de que
los fenmenos vitales no eran explicables en trminos de ciencia natural. Se tenan explicables slo
merced a la accin de factores animoides o entelquicos, duendecillos, dan ganas de decir, que
acechaban en la clula o el organismo; lo cual evidentemente era, ni ms ni menos, una declaracin
en quiebra de la ciencia. [Bertalanffy, 1950].
8
generalizacin mayor an, que supuso la introduccin de nuevos modelos conceptuales,
aplicables a sistemas generalizados o a subclases, sin importar su particular gnero, ni la
naturaleza de sus elementos componentes, ni las relaciones o fuerzas que los gobiernen
[Bertalanffy, 1950a].
Los modelos implantados con tal propsito tienen naturaleza interdisciplinaria y
por lo tanto trascienden los compartimientos ordinarios de la ciencia y son aplicables a
fenmenos en diferentes campos. Por este motivo pareci legtimo pedir una teora no ya
de sistemas de clase ms o menos especial, sino de principios universales aplicables a
los sistemas en general.
De ah nace la Teora General de los Sistemas - TGS, cuyo tema es la formulacin
y derivacin de aquellos principios que son vlidos para los sistemas en general y con
la cual alcanzamos un nivel en el que ya no hablamos de entidades fsicas y qumicas
sino que discutimos totalidades de naturaleza completamente general [Bertalanffy,
1950b, 1968, 1994].
Resumiendo se puede decir, que los motivos que condujeron a la postulacin de la
TGS se originaron con la inclusin de las ciencias biolgicas, del comportamiento y
sociales en la tecnologa moderna. Esto exigi la generalizacin de conceptos cientficos
bsicos e implic nuevas categoras del pensamiento cientfico, en comparacin con las
de la fsica tradicional. Por todo esto, la TGS se constituye en una ciencia general de la
totalidad, es decir, problemas de organizacin, fenmenos no descomponibles en
acontecimientos locales, interacciones dinmicas manifiestas en la diferencia de
conducta de partes aisladas o en una configuracin superior, etc., en una palabra,
sistemas, de varios rdenes, no comprensibles por investigacin de sus respectivas
partes aisladas.
1.2.2 Las organizaciones sociales como empresas y la empresa como sistema
Para comprender el significado de las organizaciones sociales como empresas y,
de las empresas como sistema, es decir, de las organizaciones sociales como sistema,
conviene tener claro el concepto de organizacin, el cual tiene diferentes acepciones,
todas vlidas y las cuales es necesario delimitar:
De acuerdo con el Diccionario de la Lengua Espaola, la organizacin es definida
de varias maneras: como sustantivo denota la accin y efecto de organizar u
organizarse, es decir, poner orden; tambin es definida como el conjunto de personas
con los medios adecuados que funcionan para alcanzar un fin determinado y a manera
figurativa, como disposicin, arreglo, orden. [REAL ACADEMIA ESPAOLA, 1992].
9
Segn la TGS, un tomo, un cristal, una molcula, son organizaciones y en
biologa, los organismos son por definicin, cosas organizadas. No obstante, por el tema
desarrollado, el tipo de organizacin que nos interesa es la organizacin social, la cual, a
partir de la TGS ha sido entendida y definida por diferentes autores, entre otros, as:
Segn The Organizational Revolution de Boulding (1953), se entiende la
organizacin como, un sistema ordenado de elementos interrelacionados entre s y con
el medio circundante, que funcionan para alcanzar un fin determinado. Segn la
Teora de la Organizacin de Scott (1963), se define la organizacin como, un
conjunto de elementos en interdependencia dinmica interna y externa, que
orientados a alcanzar uno o ms objetivos ayudan a estructurar la gestin de empresa.
1.2.3 El medio ambiente como sistema
La moderna concepcin global e integral del medio ambiente como sistema est
ntimamente ligada al reconocimiento de la interrelacin directa entre el sistema natural
y el hombre. Todo esto tendra que ver con la integracin de dos nuevos axiomas en el
mundo moderno: por un lado, las interdependencias del mundo viviente y, por otro lado,
la congruencia de los conceptos Tierra-Mundo. El desarrollo conceptual de estos dos
axiomas nos permitir comprender con ms claridad el medio ambiente como sistema.
1.2.4 Interaccin empresa y medio ambiente
Aunque los modelos geogrficos de produccin, las relaciones comerciales, el
avance de la tecnologa y las disparidades de pobreza y riqueza constituyen importantes
factores generadores de impactos negativos sobre el medio ambiente, la actividad
empresarial es quizs uno de los ms sobresalientes ya que a pesar de que la interaccin
empresa y medio ambiente puede ser benfica o perjudicial, son los efectos negativos los
que han generalizado una preocupacin ambiental que se manifiesta en la creciente
conciencia social sobre el tema.
Ahora bien, lo que aqu interesa es la interaccin empresa y medio ambiente, por
lo que es conveniente recordar, por un lado, el concepto de empresa como sistema, la
cual en su misin de generar y desarrollar Productos, Procesos y Servicios - PPS, recibe
recursos del medio ambiente y genera efluentes que devuelve al medio y, el concepto del
medio ambiente como sistema, el cual acta como fuente de recursos naturales, soporte
de actividades y receptor de efluentes.
La base de un buen sistema de gestin ambiental que contenga la interaccin
empresa y medio ambiente la constituye la integracin ambiental de las actividades que
se desarrollen en el medio ambiente, en otras palabras, la integracin entre los diversos
factores y procesos que forman el sistema biofsico y de ste con el hombre a travs de
10
sus actividades empresariales. Dicha integracin ambiental deber partir de tres premisas
fundamentales:
Aprovechar los Recursos Naturales atendiendo a tasas asumibles por el medio
ambiente, as: tasas de renovacin (en el caso de los renovables como por ejemplo
el agua, los suelos, la flora, la fauna, etc.), ritmo de consumo (en el caso de los no
renovables consumibles, como por ejemplo el petrleo, los minerales, etc.) e
intensidad de uso (en el caso de los no renovables no consumibles, como por
ejemplo el patrimonio arquitectnico, el paisaje, etc.).
Situar las Actividades en territorios y en ecosistemas con una alta capacidad de
acogida, que garantice en todo momento la transformacin mnima de espacios
naturales y el aumento sostenido en el nivel de calidad de vida
7
de la poblacin.
Propender porque la emisin de efluentes de cada actividad, no sobrepase la
capacidad de asimilacin del medio ambiente, es decir, su capacidad de
autodepuracin hdrica, su capacidad de dispersin atmosfrica, y la capacidad de
filtrado de los suelos.
La Figura No.1 ayuda a ilustrar mejor dicha interaccin.

n
PPS
EFLUENTES
FUENTE DE
RECURSOS
NATURALES
RENOVABLES
Tasa de Renovacin
NO
RENOVABLES
ATMOSFERA
Capacidad
de
Dispersin
AGUA
Capacidad
de
Depuracin
SUELO
Capacidad
de
Filtracin
M E D I O A M B I E N T E
APTITUD DEL
TERRITORIO
Capacidad de
Acogida
CONSUMIBLES
Ritmo de Consumo
NO
CONSUMIBLES
Intensidad de Uso
RECEPTOR
DE
EFLUENTES
SOPORTE
DE
ACTIVIDADES
CALIDAD DE
VIDA
Medios, Nivel
y Forma de
Vida
EMPRESA

Figura No. 1 Interaccin Empresa y Medio Ambiente

7
A efectos de la presente publicacin entenderemos la Calidad de Vida en funcin de tres factores:
del Medio de Vida (Calidad del Ambiente), del Nivel de Vida (Trabajo, Infraestructura,
Necesidades Bsicas, Dinero) y de las Formas de Vida (Tiempos requeridos, Disponibilidad de
servicios).
11
En definitiva, la interaccin entre empresa y medio ambiente permit, a la luz del
enfoque sistmico, una percepcin ms amplia y global del medio ambiente, desde su
concepcin absolutista inicial hasta su concepcin relativista actual. As mismo,
proporciona la certeza de una interrelacin ntima entre los sistemas biogeogrficos y las
organizaciones sociales y por lo tanto, la necesidad de considerarlos y evaluarlos como
componentes interdependientes de un sistema total.
De esta manera, si se definen bien los sistemas, podremos encontrar modelos,
principios y leyes que se apliquen a sistemas generalizados, sin importar su particular
gnero, elementos y fuerzas participantes y por lo tanto, asimilar al medio ambiente
como sistema, a las organizaciones sociales como empresas, a la empresa como sistema
y, al Estado, como un sistema integrado de organizaciones sociales en interdependencia
directa con el medio ambiente.
1.3 Solucin propuesta: Gestin Ambiental Sistmica
El desarrollo sostenible exige en s mismo, la bsqueda y propuesta constante de
respuestas que permitan armonizar las formas de vida de los seres humanos con la
proteccin de los sistemas naturales de los que depende su futuro.
Desde esta ptica, la opcin ms prometedora consiste en aumentar, refinar y
extender la comprensin pblica de los problemas ambientales y de su importancia, a
partir de una concepcin global e integral del medio ambiente, que permita, bajo un
esquema de sostenibilidad ecolgica, econmica, tecnolgica y organizacional, asumir a
las organizaciones sociales y al medio ambiente, como componentes interdependientes
de un sistema total al que fcilmente puedan serle definidos sus objetivos y estrategias
comunes para su proteccin. En otras palabras, abordar de manera integral y sistmica,
al medio ambiente como objeto de gestin y a la organizacin social como sujeto o
agente de la misma.
Esta opcin permite plantear la imperiosa necesidad de implementar a todos los
niveles de la Sociedad, lo que he denominado gestin ambiental sistmica, la cual
podra fcilmente convertirse en un slogan ms entre los muchos que se plantean para
denominar o conceptuar sobre algn tema desconocido o del que no se est seguro. No
obstante, a la luz de las funciones genricas del enfoque sistmico (planificacin-
ejecucin-control) y recordando lo descrito sobre la evolucin de la gestin ambiental
(incidental, operacional y sistmica), a continuacin se aterriza la propuesta de la
gestin ambiental sistmica hacia acciones prcticas y concretas, para lo cual ser til la
siguiente reflexin generada alrededor de la Figura No.2.
12
CONTROL
GESTIN
AMBIENTAL
INCIDENTAL
GESTIN
AMBIENTAL
OPERACIONAL
EJECUCIN
PLANIFICACIN
GESTIN
AMBIENTAL
SISTMICA
EJECUCIN
PLANIFICACIN
EJECUCIN

Figura No. 2 Tendencia Actual de la Gestin Ambiental
Como se puede apreciar, en la gestin ambiental incidental, existe Ejecucin
pero no existe ni Planificacin ni Control. Se ejecutan acciones aisladas, pero la mayora
de veces obedecen a solucionar problemas particulares y fuera de todo contexto
estratgico.
En la gestin ambiental operacional existe Planificacin y Ejecucin pero no
existe Control. En este caso, ambas funciones (Planificacin y Ejecucin), presentan una
marcada incoherencia y desarticulacin mutua, ya que muchas veces la Planificacin se
realiza nicamente para cumplir con la reglamentacin vigente, y los planes se
constituyen en simples libros-documento, sin ninguna injerencia sobre la Ejecucin y,
la Ejecucin por su parte, se realiza la mayora de las veces de manera incidental, sin
tener en cuenta los planes.
En la gestin ambiental sistmica, se pretende que coexistan simultneamente la
planificacin, la ejecucin y el control y por lo tanto, se caracterizar por ser previsiva
en la planificacin, eficiente en la ejecucin y eficaz en el control.
En definitiva, la gestin ambiental sistmica es una nueva propuesta conceptual
para el fortalecimiento y desarrollo de la gestin ambiental a nivel estatal y se
fundamenta en la aplicacin del enfoque sistmico en la planificacin, ejecucin y
control de la poltica ambiental nacional a nivel pblico, empresarial y ciudadano en
cada mbito jurisdiccional.
Su desarrollo implica la generacin de un nuevo marco que oriente el diseo de las
estructuras funcionales de la gestin ambiental a nivel estatal, las que a su vez sern la
base para el diseo de sus estructuras organizacionales y procedimentales, que permitan
la implementacin de Sistemas de Gestin Ambiental (pblicos, empresariales y
ciudadanos) en cada mbito jurisdiccional, dotados de mecanismos adecuados de
control, que garanticen la retroalimentacin y mejoramiento continuo de la gestin, y
por ende la mxima armonizacin posible entre lo planificado y lo ejecutado.
13
1.4 Consideraciones Previas para el desarrollo de la Gestin Ambiental
Sistmica
Para que sea til la informacin relativa a cualquier asunto complejo como lo es
la gestin ambiental, se debe organizar dentro de un marco. El complejo sistema de
relaciones socioeconmicas que condicionan los objetivos de la gestin ambiental a
nivel de cada Estado, con marcadas caractersticas interinstitucionales, intersectoriales
e interdisciplinarias, hace indispensable el diseo y desarrollo de un marco
conceptual/funcional que permita articular como un todo, el conjunto de principios,
orientaciones, legislacin, normas, recursos, programas, proyectos, actividades e
instituciones involucrados y, se constituya en un instrumento orientador y facilitador del
indispensable proceso de optimizacin de la gestin ambiental.
De esta manera, si se definen bien los principios de actuacin, se asignan
apropiadamente las misiones y responsabilidades en la proteccin ambiental y, se
conciben los objetivos, funciones y reas de accin para cada uno de los diferentes
componentes involucrados, se podr desarrollar dicho marco conceptual/funcional, y en
definitiva, avanzar en el proceso de validacin y materializacin de la gestin ambiental
sistmica a nivel estatal.
1.4.1 Principios Generales de actuacin ambiental para una Gestin Ambiental
Sistmica
La gestin ambiental sistmica ser desarrollada sobre la base de unos Principios
Generales de actuacin ambiental orientada al logro del Desarrollo Sostenible, que se
constituyen por as decirlo, en el "deber ser" de la misma.
Los Principios Generales son recogidos y definidos a partir del consenso poltico,
cientfico y tcnico de la comunidad internacional logrado en diferentes escenarios,
como son entre otros, la Conferencia de Ro de Janeiro en 1992, el V Programa de
Medio Ambiente de la Unin Europea, el Reglamento No. 1836 de 1993 de la Unin
Europea, las Normas ISO serie 14000 sobre Gestin Ambiental, etc., todo lo cual puede
ser resumido de la siguiente manera:
Ordenamiento Territorial. Constituye, el principio bsico de la gestin ambiental
sistmica, ya que deber involucrar el ordenamiento ambiental y sectorial del territorio y
por ende la reglamentacin ptima de los usos del suelo a todo nivel jurisdiccional
(nacional, regional, municipal).
Armonizacin Poltica. Consistir en armonizar globalmente la poltica ambiental
a fin de garantizar la congruencia de la gestin ambiental a todos los niveles. En otras
14
palabras, si el medio ambiente es de carcter global e integral, las medidas para su
proteccin debern serlo igualmente.
Enfoque sistmico certificable. Dar orden y coherencia a la gestin ambiental.
Permitir la planificacin, ejecucin y control necesarios para alcanzar y mantener un
funcionamiento en conformidad con los objetivos ambientales, respondiendo en forma
eficaz a los cambios en las presiones reglamentarias, sociales, financieras y
competitivas, as como a los riesgos ambientales. Permitir igualmente, aportar la base
para certificar ante terceros la conformidad de la actuacin empresarial con la poltica y
normativa ambiental.
I ntegracin normativa y reglamentaria. Consistir bsicamente en realizar las
normas jurdicas remitindolas a normas o guas tcnicas, bajo la obligacin de que estas
ltimas sean elaboradas a partir de los requisitos mnimos bsicos de proteccin de la
seguridad, la sanidad y el medio ambiente.
Mejora continua. Significar la obtencin de mejoras en el comportamiento
ambiental de acuerdo a la poltica ambiental preestablecida. Se materializa en la
reduccin sistemtica de los impactos ambientales adversos, hasta niveles que no
excedan los correspondientes a la aplicacin econmicamente viable de la mejor
tecnologa disponible. Esto es, aquella tecnologa de la que se haya demostrado que es la
mejor de las que se dispone en el mercado en lo que se refiere a reducir al mnimo las
emisiones, vertidos o residuos.
Sometimiento al control pblico. Para que la actuacin ambiental empresarial sea
realmente eficaz, ser necesario que las empresas se comprometan positiva y
continuamente al control pblico. Para esto, ser obligatoria la obtencin de
Certificaciones de Conformidad Ambiental que permitan a las empresas demostrar en
cualquier momento y ante quien sea, su conformidad con la poltica y normativas
ambientales.
Precaucin. Consiste en prever los efectos y consecuencias antes que se
produzcan, a fin de evitar las correcciones. La necesidad de acciones preventivas se hace
patente por el hecho de que los costos de prevencin, por ejemplo de la contaminacin,
son menores que los costos de correccin del dao sufrido, sin contar con que en
mltiples ocasiones los daos son irreversibles.
Quien contamina paga. Consiste en la internalizacin de los costos ambientales,
esto es, los costos del perjuicio o deterioro y por supuesto, de los gastos resultantes de
las medidas de prevencin y control requeridas para asegurar que el estado del medio
ambiente sea aceptable. En este contexto, el principio contaminador-pagador
proporciona una racionalidad econmica y moral que facilitar encontrar financiacin,
pero nunca, la compra del derecho a contaminar por parte de las empresas.
15
Control integrado de la contaminacin. Consiste en el control unificado de la
contaminacin procedente de un proceso empresarial, sin tener en cuenta el medio
receptor. Implica considerar los residuos lquidos, slidos y gaseosos del proceso en el
contexto de su efecto ambiental potencial agregado. Se basar en la mejor opcin
ambiental posible la cual es el resultado de un procedimiento sistemtico de consultas y
de toma de decisiones, que enfatiza la proteccin y conservacin del medio ambiente
tanto en la tierra como en el aire y el agua.
Amplia participacin comunitaria. El fuerte componente social de la poltica
ambiental implica que la participacin comunitaria en la gestin ambiental sistmica sea
fundamental. Teniendo en cuenta que la mayor parte del territorio forma parte del
dominio pblico, es indispensable que la comunidad disponga de los instrumentos de
informacin suficientes y apropiados para obtener la necesaria formacin, educacin y
concientizacin; de los canales y mecanismos legitimados que le permitan la defensa de
sus intereses ambientales; y, de la mxima participacin en las decisiones de cada uno de
los asuntos relacionados con la proteccin del medio ambiente.
Autogestin empresarial antes que control pblico. Consistir en potenciar las
iniciativas empresariales de regularse a s mismas, por ejemplo, a travs de la fijacin de
estndares, supervisin y metas para la reduccin de la contaminacin, etc. La
autorregulacin podra resultar ms econmica para la sociedad en general que lo que
pueden llegar a ser las normas, el control o los instrumentos econmicos.
1.4.2 El Estado como sistema integrado e interrelacionado de Organizaciones
Sociales
Los Estados constituyen la unidad bsica ms generalizada de la organizacin
social actual, cuya misin fundamental es velar por el patrimonio social mediante la
generacin de marcos y/o modelos que racionalicen la actuacin pblica y que orienten
la iniciativa privada.
Como ha sido planteado, el isomorfismo de los sistemas permite concebir modelos
utilizables y transferibles entre diferentes campos, pudindose llegar a considerar la
organizacin social estatal, es decir, el Estado, como un sistema interrelacionado de
organizaciones sociales de todo tipo, y proceder as al desarrollo de una gestin
ambiental sistmica a nivel estatal.
Ante la gravedad de la problemtica de la gestin ambiental, se han venido
desarrollando conceptos tales como el de Responsabilidad Ambiental Compartida, el
cual exige una participacin amplia y activa de toda la sociedad en general. Para facilitar
el desarrollo de dicho concepto, podemos, considerar la estructura organizacional de
cada Estado constituida por tres componentes bsicos, segn su misin y
16
responsabilidad en la proteccin ambiental: el Sector Oficial, el Sector Empresarial y la
Sociedad Civil, como se describe a continuacin:
El Sector Oficial, o sea aquel que emana de la autoridad derivada del Estado.
Aglutina los Poderes Pblicos (legislativo, ejecutivo y judicial) y, los Organismos
de Control del Estado (Procuradura, Fiscala, Defensora del Pueblo, Fuerzas
Armadas). Tendr la misin de orientar y controlar la actuacin ambiental y
promover el desarrollo sostenible en la sociedad y, por lo tanto, la responsabilidad
de garantizar la sostenibilidad en cantidad y calidad del patrimonio natural a nivel
estatal.
El Sector Empresarial, el cual aglutina todo el conglomerado de organizaciones
empresariales generadoras de bienes y servicios, ya sean oficiales o privadas. De
acuerdo con los tipos de empresa descritos, el Sector Empresarial estar
constituido por las Empresas Pblicas Ambientales Competentes - EPAC, las
Entidades Territoriales - ET, las Empresas Pblicas Sectoriales - EPS, las
Empresas Comerciales - EC y las Organizaciones No Gubernamentales - ONG..
Tendr la misin de generacin y desarrollo de Productos, Procesos y Servicios -
PPS y por lo tanto, la responsabilidad de realizar una actuacin ambiental
sostenible, de mejora continua y coherente con la poltica ambiental estatal.
La Sociedad Civil, aglutina toda la comunidad en general, incluyendo las ONG.
Tendr la misin de velar por un medio ambiente sano y por lo tanto, la
responsabilidad de ser partcipe y veedora del cumplimiento de las misiones, tanto
de la organizacin oficial como de la empresarial.
Bajo un enfoque sistmico muy amplio, en la Figura No. 3 se muestran los
componentes bsicos en que se ha considerado el Estado y sus correspondientes
responsabilidades y misiones con relacin a la proteccin del medio ambiente.
SECTOR OFICIAL
Poderes Pblicos y Organismos de Control
SECTOR EMPRESARIAL
EPAC, ET, EPS, EC
Misin:
Orientar y controlar la actuacin
ambiental y promover el desarrollo
sostenible en la sociedad
Responsabilidad:
Garantizar la sostenibilidad en cantidad
y calidad, del patrimonio natural a
nivel estatal
Responsabilidad:
Realizar una actuacin ambiental sostenible, de mejora
continua y coherente con la poltica ambiental estatal y
empresarial
SOCIEDAD CIVIL
Comunidad en General y ONG
Misin:
Velar por un Medio
Ambiente sano
Responsabilidad:
Ser partcipe y veedora del cumplimiento de
las misiones, tanto de la organizacin oficial
como de la empresarial
Planificacin
ESTADO
Misin:
Generacin y Desarrollo de
Productos, Procesos y Servicios PPS
Ejecucin Control

Figura No. 3 Componentes bsicos del Estado, sus responsabilidades y misiones
con relacin a la proteccin del medio ambiente
17
1.4.3 Categorizacin amplia para la Gestin Ambiental Sistmica a nivel estatal
Ante la necesidad de definir unas estructuras funcionales que orienten el
cumplimiento de las misiones y responsabilidades en la proteccin ambiental de cada
uno de los tres componentes considerados (sector oficial, sector empresarial y sociedad
civil), resulta apropiado establecer tres grandes categoras para la gestin ambiental
sistmica a nivel estatal: la Gestin Ambiental Pblica GAP, la Gestin Ambiental
Empresarial GAE y, la Gestin Ambiental Ciudadana GAC, como se esquematiza
en la Figura No.4.
SECTOR EMPRESARIAL
GESTIN AMBIENTAL PBLICA
GAP
GESTIN AMBIENTAL EMPRESARIAL
GAE
GESTIN AMBIENTAL CIUDADANA
GAC
ESTADO
Planificacin
Entidades Publicas Ambientales Competentes - EPAC
yUnidades Ambientales Competentes de las EPS y ET
Ejecucin Control
Organizaciones No Gubernamentales ONGs,
Organizaciones Ciudadanas - OCs
Organizaciones Sectoriales,
Empresas Individuales
SOCIEDAD CIVIL
SECTOR OFICIAL

Figura No. 4 Categorizacin amplia de la gestin ambiental a nivel estatal
De acuerdo con esta categorizacin, y teniendo en cuenta las misiones y
responsabilidades asignadas, podemos definir la GAP, la GAE y la GAC, de la
siguiente manera:
a. La Gestin Ambiental Pblica - GAP, realizada por el Sector Oficial, bajo la
coordinacin de las Entidades Pblicas Ambientales Competentes EPAC, con la
cooperacin de las Unidades Ambientales Competentes - UAC tanto de las EPS
como de las ET y, con una amplia participacin comunitaria, con el objetivo
fundamental de orientar, fomentar y controlar una adecuada actuacin ambiental
empresarial y ciudadana, conforme a los lineamientos de la poltica y objetivos
ambientales estatales.
b. La Gestin Ambiental Empresarial - GAE, realizada por el conglomerado del
Sector Empresarial, a travs de las Organizaciones Sectoriales y/o de las Empresas
de manera individual, con el objetivo fundamental de orientar, desarrollar y
controlar su actuacin ambiental mediante la aplicacin y el cumplimiento de una
poltica y objetivos ambientales empresariales debidamente armonizados en el
mbito estatal.
18
c. La Gestin Ambiental Ciudadana GAC, realizada por la Sociedad Civil, a
travs de las Organizaciones No Gubernamentales ONG, de Organizaciones
Ciudadanas OC, etc., con el objetivo fundamental de velar por un medio
ambiente sano y por lo tanto ser partcipe y veedora del cumplimiento de los
objetivos de la GAP y de la GAE.
Lo que sigue ahora es definir apropiadamente las funciones y reas de accin
especficas que debern desarrollar cada una de las tres categoras de gestin
consideradas, para lo cual es fundamental establecer una estructura funcional, que dentro
de un marco de sostenibilidad ecolgica, econmica, institucional y organizacional y,
bajo el enfoque sistmico descrito, propicie el camino hacia la gestin ambiental
sistmica a nivel estatal, como veremos a continuacin.
1.4.4 Estructura funcional genrica para la Gestin Ambiental Sistmica a nivel
estatal
Como se ha mencionado, para definir las funciones y reas de accin especficas
para cada una de las categoras de gestin consideradas (GAP, GAE y GAC), es
fundamental establecer una estructura funcional adecuada, que considere como punto de
partida las funciones genricas del enfoque sistmico, es decir, la planificacin, la
ejecucin y el control.
En este punto es conveniente tener en cuenta que, aunque conceptualmente las
actividades intelectuales relacionadas con la planificacin ms o menos, decidir lo
que se ha de hacer, se pueden describir distinguindolas de las de ejecucin ms o
menos, hacer lo decidido, y de las relativas al control ms o menos, asegurar que se
ejecutar lo planificado y que se obtendrn los resultados esperados, es claro que
dichas funciones formarn parte de las funciones de la GAP, GAE y GAC, aunque
involucradas en grado diferente. Con estos criterios, y teniendo en cuenta los objetivos
planteados para la GAP, GAE y GAC, procedemos a adaptar y caracterizar para estas
tres categoras de gestin ambiental, cada una de las funciones genricas del enfoque
sistmico, renombrndolas como Funciones Ambientales Bsicas, tal como se describe
en la Tabla No.2.
Tabla No. 2 Funciones Ambientales Bsicas para la GAP, GAE y GAC

19
La Figura No.5 muestra un esquema general de la estructura funcional diseada, la
cual proporciona una base significativa para el desarrollo conceptual de la Gestin
Ambiental Sistmica a nivel estatal.
GESTIN AMBIENTAL
PBLICA
GAP
GESTIN AMBIENTAL
EMPRESARIAL
GAE
GESTIN AMBIENTAL
CIUDADANA
GAC
Ejecucin Control
Planificacin
Autoridad
Ambiental
AA
Fomento al
Desarrollo Sostenible
FDS
Poltica y Planificacin
Ambiental
PPA
Ejecucin Control
Planificacin
Control de
Gestin Ambiental
CGA
Desarrollo Sostenible de
Productos, Procesos y Servicios
DS (PPS)
Poltica y Planificacin
Ambiental
PPA
Ejecucin Control
Planificacin
Veedura y Control
Ciudadano
VCC
Participacin para el Fomento
al Desarrollo Sostenible
PFDS
Participacin para la Poltica y
Planificacin Ambiental
PPPA
ESTADO
GAP
GAC GAE

Figura No. 5 Estructura Funcional genrica para la Gestin Ambiental
Sistmica

2. ESTRUCTURA FUNCIONAL SISTMICA PARA LA
GESTIN AMBIENTAL PBLICA A NIVEL ESTATAL
Tal como se ha definido, la GAP se concibe como aquella realizada por el Sector
Oficial, bajo la coordinacin de las Entidades Pblicas Ambientales Competentes -
EPAC
8
, con la colaboracin de las Entidades Pblicas Sectoriales EPS y de las
Entidades Territoriales ET y, con una amplia participacin comunitaria, con el
objetivo fundamental de orientar, fomentar y controlar una adecuada actuacin
ambiental empresarial y ciudadana, conforme a los lineamientos de la poltica y
objetivos ambientales estatales.

8
Para el caso especfico de Colombia, sern consideradas como EPAC algunas de las instituciones
pblicas que de acuerdo con la Ley 99/93 hacen parte del Sistema Nacional Ambiental como son,
el Ministerio del Medio Ambiente MMA, las Corporaciones Autnomas Regionales CARs,
las Corporaciones de Desarrollo Sostenible CDSs y, las Unidades Ambientales Urbanas
UAUs.
20
Vista as, la GAP se constituye en un proceso sistemtico, con un carcter
eminentemente orientador, promotor y controlador de la actuacin ambiental
empresarial y ciudadana, y por lo tanto, sus funciones y reas de accin sern derivadas
en consecuencia con dicho carcter.
La presente Seccin tiene como propsito fundamental, generar y proponer un
nuevo marco conceptual que oriente el diseo de la estructura funcional de la Gestin
Ambiental Pblica - GAP bajo enfoque sistmico. Dicha estructura funcional deber
permitir el desarrollo de dos aspectos bsicos:
En primer lugar, organizar y desarrollar conceptualmente las funciones
ambientales bsicas y sus reas de accin correspondientes, requeridas en el
cumplimiento de la misin y responsabilidades de proteccin ambiental del Sector
Oficial.
En segundo lugar, servir de base para el diseo y desarrollo de Sistemas de
Gestin Ambiental Pblicos en los mbitos nacional, regional y municipal, que
permitan su seguimiento y evaluacin y por lo tanto, su retroalimentacin y
mejoramiento continuo.
Con estos criterios, en la Figura No.6 se esquematizan cada una de las Funciones
Ambientales Bsicas previamente propuestas para la GAP y se establecen, en principio,
las reas de Accin que desarrollar cada una de estas funciones.
POLTICA Y PLANIFICACIN
AMBIENTAL
PPA
Planificacin y Evaluacin
Ambiental Estratgica - PEAE
Armonizacin Poltica y
Regulacin Normativa - APRN
Fortalecimiento Institucional
FI
Control de Gestin
Institucional - CGI
Ejecucin
Control
Planificacin
Monitoreo y
Seguimiento
al Estado
Ambiental
MSEA
Administracin
y Manejo
Ambiental
AMA
Seguimiento
y Control a
Presin
Ambiental
SCPA
Educacin
Ambiental
EA
Investigacin
Ambiental
IA
Asistencia Tcnica
y Financiera
a la GAE
ATFGAE
AUTORIDAD
AMBIENTAL
AA
FOMENTO AL
DESARROLLO SOSTENIBLE
FDS
GAP

Figura No. 6 Funciones Ambientales Bsicas y Areas de Accin para la GAP
A continuacin se describe en que consistirn cada una de las Funciones
Ambientales Bsicas y sus reas de Accin respectivas.
21
2.1 Poltica y Planificacin Ambiental - PPA
La funcin de Poltica y Planificacin Ambiental - PPA, se concibe como un
proceso racional de toma de decisiones sobre lo que se ha de hacer, es decir, tendr la
misin de orientar la actuacin ambiental de la GAP, lo cual podr ser realizado
mediante cuatro reas de accin:
La Armonizacin Poltica y Regulacin Normativa - APRN
La Planificacin y Evaluacin Ambiental Estratgica - PEAE
El Control de Gestin Institucional CGI, y
El Fortalecimiento Institucional FI.
A continuacin se describe brevemente a nivel genrico en que consistir cada una
de las reas de accin mencionadas:
2.1.1 Armonizacin Poltica y Regulacin Normativa - APRN
De acuerdo con lo analizado y descrito previamente, al concebir el medio
ambiente de manera global e integral, se hace evidente que la solucin a su problemtica
requiere igualmente un planteamiento de carcter global e integral. En este sentido, la
armonizacin poltica y reglamentaria podra ser desarrollada mediante tres acciones
bsicas: La armonizacin de la poltica ambiental; la regulacin normativa y
reglamentaria; y, la cooperacin internacional.
2.1.2 Planificacin y Evaluacin Ambiental Estratgica - PEAE
Con contadas excepciones, en la mayora de los pases en desarrollo se formulan
las polticas sectoriales, sus planes y programas de manera aislada, sin tener en cuenta
consideraciones integrales y holsticas del contexto regional, sin una adecuada
participacin comunitaria, intergubernamental e intersectorial, y ms an, sin efectuar
procedimientos de Evaluacin Ambiental Estratgica EAE
9
, que permitan involucrar
de manera estratgica y obligatoria, la dimensin ambiental en los procesos de desarrollo
territorial y sectorial.
Lo anterior lleva a plantear la necesidad de desarrollar procesos amplios de
Ordenamiento Territorial OT que involucren y contemplen de manera obligatoria el
Ordenamiento Ambiental Territorial - OAT y el Ordenamiento Ambiental Sectorial
OAS, realizados mediante procedimientos de EAE que permitan, entre otros aspectos, la

9
Desde sus inicios los procedimientos de Evaluacin de Impacto Ambiental - EIA se han aplicado
limitadamente a nivel de Proyectos Individuales sin trascender al nivel de las Polticas, Planes y
Programas donde se enmarcan dichos proyectos. En este sentido, la EAE es la misma EIA pero
aplicada a una escala mayor, ya sea a nivel sectorial, regional, o de polticas, planes, y programas.
22
reglamentacin ptima de los usos del suelo a todo nivel jurisdiccional (nacional,
regional, municipal).
Con tal propsito, se propone el desarrollo de un rea de accin que
denominaremos Planificacin y Evaluacin Ambiental Estratgica PEAE, orientada a
la formulacin de grandes planes estratgicos con consecuencias trascendentales en el
desarrollo sostenible de cada regin y en la gestin de cada EPAC.
Para facilitar el desarrollo conceptual de la PEAE recordemos que la Planificacin
Estratgica tiene que ver con los objetivos y con las estrategias. Los objetivos, como han
sido definidos, son declaraciones amplias y razonablemente inmutables de lo que un
individuo o empresa pretende alcanzar, actuando dentro de una realidad y perodo de
tiempo indeterminado. Las estrategias por su parte, constituyen los cursos de accin que
una empresa adopta como medio de alcanzar sus objetivos.
A manera de ejemplo podemos decir que, existen muchos objetivos importantes
para empresas como las EPAC en su misin de proteger y conservar el medio ambiente
y a la vez muchas maneras de lograrlo. La determinacin de los objetivos y estrategias
adecuadas para alcanzarlos, constituyen lo que se ha denominado PEAE.
Vista as, la PEAE deber facilitar la orientacin y bsqueda de las estrategias de
actuacin ms adecuadas, que faciliten la toma de decisiones ejecutivas en cuanto a:
Armonizacin de polticas, mediante la adaptacin congruente de la poltica
ambiental a todo nivel (municipal, departamental, nacional, internacional).
Priorizacin de actuaciones, con la realizacin o implantacin de un determinado
plan, y en ltimas, con la decisin de hacer o no determinada actuacin.
Orientacin de recursos, facilitando la destinacin de mayores o menores recursos
segn la urgencia o importancia relativa del plan tratado.
De acuerdo lo anterior, podemos definir la PEAE como el proceso de
formulacin y evaluacin de estrategias que permitan el logro adecuado de los objetivos
ambientales de la poltica ambiental. Esta definicin supone un cierto designio por
parte de la PEAE, que puede ser muy leve, tan slo el indispensable para evitar
aberraciones perjudiciales, al menos a largo plazo para los intereses de la sociedad.
La PEAE tendr las siguientes caractersticas generales:
a. Delimita una rea problema como un sistema dinmico en el que confluyen los
aspectos naturales, culturales y socioeconmicos.
b. Tiene una base ecolgica que incluye al hombre como un elemento del sistema.
c. Contenido integrador y globalizador en todos los aspectos que intervienen (social,
territorial y sectorial).
d. Carcter interdisciplinario del estudio de los problemas y de la toma de decisiones.
23
e. Incorpora la informacin y participacin pblica en el proceso de planificacin.
En definitiva, la accin de PEAE deber ser realizada bajo la coordinacin de las
EPAC, e incluir los siguientes aspectos:
el Ordenamiento Ambiental Territorial OAT y por lo tanto la Evaluacin
Ambiental Estratgica EAE con una amplia participacin Comunitaria,
Intergubernamental e Intersectorial;
la coordinacin directa con las Entidades Territoriales para la formulacin del
Componente Ambiental del Plan de Ordenamiento Territorial CAPOT y con las
Entidades Pblicas Sectoriales - EPS para la formulacin de los Planes de
Ordenamiento Ambiental Sectorial - POAS; y,
la formulacin por parte de las EPAC, de los Planes Estratgicos de Gestin
Ambiental - PEGA y los Planes de Accin Ambiental de cada EPAC, tomando
como base el CAPOT y los POAS respectivos.
En la Figura No.7 se esquematiza la accin de PEAE y sus elementos bsicos.

Planificacin y Evaluacin
Ambiental Estratgica
PEAE
Planificacin y Evaluacin
Ambiental Estratgica
PEAE
Banco de
Proyectos
BP
Sistema de
Informacin
Geogrfica
SIG
Plan de
Accin Ambiental
PAA
Participacin
Comunitaria,
Inter-Gubernamental
e Inter-Sectorial
Plan Estratgico de
Gestin Ambiental
PEGA
Nacional : PEGAN
Regional: PEGAR
Municipal: PEGAM
Componente Ambiental del POT
CAPOT
Planes de Ordenamiento
Ambiental Sectorial - POAS
EPAC
Evaluacin Ambiental
Estratgica
EIA
Ordenamiento
Ambiental Territorial
OAT
Planes Preliminares de
Ordenamiento Sectorial - POS
Planes Preliminares de
Ordenamiento Territorial - POT

Figura No. 7 Acciones y elementos bsicos de la Planificacin y Evaluacin
Ambiental Estratgica - PEAE

24
2.1.3 Control de Gestin Institucional - CGI
Genricamente una poltica pblica estatal, --aquellas que por su carcter
estratgico para el desarrollo del pas son de largo plazo e involucran uno, dos o ms
perodos de gobierno--, puede ser asimilada a un vector de desarrollo con tres elementos
fundamentales: los principios, el cuerpo instrumental y los fines u objetivos.
Bajo el enfoque sistmico propuesto, el Control de Gestin Institucional CGI
estar orientado bsicamente a garantizar la mxima armonizacin posible entre la
formulacin de las polticas pblicas (principios, instrumentos y objetivos de poltica) y
su ejecucin. Dicha armonizacin se consigue a travs de procesos de seguimiento y
evaluacin continua, sistemtica y permanente que garanticen la retroalimentacin y
mejoramiento continuo de la gestin y por ende el cumplimiento efectivo de los
objetivos de la poltica, para lo cual es necesario el desarrollo de herramientas
apropiadas como lo es un Sistema de Indicadores para el Seguimiento y Evaluacin de la
Poltica Ambiental - SISEPA.
2.1.4 Fortalecimiento Institucional - FI
La adecuada ejecucin de los PEGA y PAA depender esencialmente de las
capacidades tcnicas, jurdicas, sociales, organizacionales y econmicas de las EPAC y,
en general, de todas las instituciones y actores involucrados en su ejecucin.
Una vez identificados los responsables y los procedimientos, podran presentarse
dificultades en la ejecucin de dichos planes, como consecuencia, entre otros aspectos, a
la discontinuidad en los planes de trabajo, a las limitaciones tcnicas del personal, a la
inoperancia del CGI, , a problemas de coordinacin interna y/o externa, etc. Para evitar
estas problemticas, es fundamental el desarrollo de un rea de Accin denominada
Fortalecimiento Institucional - FI, orientada al conjunto de los actores, para garantizar
un proceso de planificacin participativa y la ejecucin eficiente de los planes.
Entre otros aspectos, el FI tendr que ver fundamentalmente con: el Diseo de una
Estructura Organizacional adecuada; con la Capacitacin de sus Recursos Humanos; con
la Adopcin y Transferencia de Tecnologa; con la adecuada Coordinacin
Interinstitucional; y, por supuesto, con el Diseo y Adopcin de una Estrategia
Financiera orientada a la autosostenibilidad institucional.
2.2 Fomento al Desarrollo Sostenible - FDS
El logro del desarrollo sostenible constituye una accin de carcter combinada de
todas las organizaciones sociales a nivel estatal, siendo ellas mismas el objetivo
principal y directo de la accin. Por tal motivo, el desarrollo sostenible exige el
compromiso con una gestin y unas polticas econmicas racionales, una administracin
25
pblica eficaz y previsible, as como la integracin de las cuestiones ambientales en los
procesos de adopcin de decisiones y, por supuesto, una plena participacin de todas las
partes interesadas.
La funcin de FDS se concibe como aquella destinada a fortalecer y potenciar la
capacidad estatal para lograr el desarrollo sostenible y, por lo tanto, el aumento de
dicha capacidad, implicar el desarrollo de todas aquellas acciones que alimenten
neguentrpicamente el sistema, esto es, que disminuyan, o mantengan constante su
entropa. De acuerdo con esto, la funcin de FDS ser adelantada por las EPAC
mediante una gran cantidad de actuaciones. No obstante, a efectos de la presente
publicacin, se destacan en principio tres reas de accin que bien pueden constituir el
inicio de un marco conceptual para la funcin de FDS:
La Investigacin Ambiental - IA,
La Educacin Ambiental EA
La Asistencia Tcnica y Financiera a la Gestin Ambiental Empresarial
ATFGAE,
A continuacin se describen en que consisten cada una de las tres reas de accin
y elementos bsicos de la funcin de FDS.
2.2.1 Investigacin Ambiental - IA
El conocimiento actual de la naturaleza y de los procesos naturales sigue siendo
limitado, por lo cual es indispensable alcanzar un mayor conocimiento y una
comprensin ms profunda de las leyes fundamentales que rigen el funcionamiento y los
procesos evolutivos de la naturaleza bajo la influencia de los fenmenos naturales y la
intervencin humana. La ciencia hoy da podra proporcionar casi todas o, la mayora de
las respuestas que necesitamos para manejar mejor nuestras relaciones en el mbito
planetario. No obstante, los avances de la ciencia no corresponden todava con el
progresivo desgaste y degradacin del medio ambiente que se est produciendo en casi
todas partes, ya que la cultura tecno-economicista de nuestra sociedad moderna, tras la
bsqueda tenaz de objetivos de crecimiento, desarrollo y seguridad militar, subordina la
aplicacin de los descubrimientos cientficos y la racionalidad ecolgica.
Se han producido avances considerables en el desarrollo cientfico y tecnolgico
orientado a la proteccin del medio ambiente, pero es imperativo trabajar an ms en la
eliminacin de la incertidumbre cientfica en ciertos fenmenos. Es necesario colmar las
lagunas actuales en los datos bsicos sobre el medio ambiente, normalizar los aspectos
cientficos y tcnicos de la informacin y aumentar la frecuencia y mejorar la calidad de
26
los informes ambientales en todos los niveles, desde el de direccin superior, en los
planos internacional y nacional al comunitario e individual.
Ante la amenaza de daos ambientales irreversibles, la falta de conocimientos
cientficos no debe ser excusa para postergar la adopcin de medidas orientadas al
establecimiento de programas de investigacin cientfica que permitan obtener la
informacin requerida en la proteccin del medio ambiente.
Las ciencias y la investigacin cientfica desempean un papel importante en la
tarea de vincular la importancia bsica del planeta Tierra como sustentador de la vida,
con estrategias adecuadas de desarrollo para que el planeta siga funcionando. Debern
desempear un papel cada vez ms importante en el aumento de la eficiencia del
aprovechamiento de los recursos y en la bsqueda y aplicacin de nuevas prcticas,
recursos y opciones de desarrollo. Como primera medida ser necesario ampliar la base
cientfica que permita comprender mejor la tierra, los ocanos, la atmsfera, la accin
interconectada de los ciclos de agua, nutrientes y biogeoqumicos y de las corrientes de
energa que forman parte del sistema Tierra.
Lo anterior es indispensable para calcular en forma ms exacta la capacidad de
sustentacin del planeta y sus posibilidades de recuperacin frente a las numerosas
tensiones a que lo someten las actividades humanas, as como la determinacin de los
niveles permisibles de inmisin de contaminantes en los organismos vivos. Es necesario
que las ciencias revalen y promuevan constantemente tendencias menos intensas de
utilizacin de recursos, incluida la utilizacin de menos energa en la industria, la
agricultura y el transporte.
As pues, las ciencias y la investigacin ambiental estn pasando a ser cada vez en
mayor medida, un componente indispensable de la bsqueda de posibles formas de
lograr el desarrollo sostenible. El enfoque cientfico basado en el principio de
prevencin podra suministrar una base cientfica slida para la formulacin de polticas
relativas a sistemas complejos que an no se comprenden plenamente y cuyas
consecuencias no se pueden predecir todava.
De acuerdo con la Agenda 21, la accin de investigacin cientfica para el logro
del desarrollo sostenible podra ser desarrollada mediante cuatro reas de programas: (a)
Refuerzo de la base cientfica para la ordenacin sostenible. (b) Aumento de los
conocimientos cientficos. (c) Mejoramiento de la evaluacin cientfica a largo plazo. (d)
Aumento de la capacidad cientfica.
Finalmente, es necesario contar con otros avances de los usos interdisciplinarios de
la ciencia y de otros conocimientos relacionados, abriendo nuevas vas de investigacin
que proporcionen los conocimientos que permitirn reorientar nuestras conductas
27
individual, colectiva e institucional, con el fin de salvaguardar, ampliar y enriquecer la
calidad de vida en el planeta.
2.2.2 Educacin Ambiental - EA
En cualquier sistema democrtico, los ciudadanos deben decidir sobre temas de su
inters y para ello tienen que estar debidamente formados, educados e informados. La
educacin, el aumento de la conciencia ciudadana y la capacitacin, estaran vinculadas
prcticamente en todas las reas de la gestin ambiental sistmica. Todo esto ser
posible con la participacin activa y coadyuvante de los diferentes sectores de la
sociedad, cuya respuesta estar condicionada al desarrollo y adquisicin continua de una
cultura ambiental.
Dicha cultura sera propiciada fundamentalmente a partir de la GAP mediante la
orientacin y educacin continua en una actuacin ambiental basada en criterios de
prevencin, mejoras en los procesos productivos con una utilizacin sostenible de los
recursos naturales, aprovechamientos ptimos de la energa, y reutilizacin o reciclado
de residuos, entre otros aspectos. De acuerdo con la Agenda 21, son tres las reas
fundamentales en las que se debe adelantar la accin de educacin ambiental: (a)
Reorientacin de la educacin hacia el desarrollo sostenible. (b) Aumento de la
conciencia ambiental del pblico. (c) Fomento de la capacitacin.
2.2.3 Asistencia Tcnica y Financiera a la Gestin Ambiental Empresarial -
ATFGAE
La Asistencia Tcnica y Financiera a la Gestin Ambiental Empresarial -
ATFGAE ser entendida como todas aquellas acciones y actividades orientadas a
fortalecer la capacidad tcnica y financiera de las empresas de todo tipo, que les permita
un adecuado cumplimiento de sus objetivos ambientales. En trminos generales, la
ATFGAE ser coordinada y llevada cabo por las EPAC a cada uno de los tipos de
empresa considerados, y tendr por objetivos:
Vincular a las empresas con los servicios de tecnologa disponibles en el pas.
Fomentar una mayor conciencia de la necesidad de promover la reconversin
ambiental para volverse ms competitivas
Ofrecer Asistencia Financiera para la adopcin segura y eficiente de procesos de
reconversin ambiental y tecnologas ms limpias.
En principio se propone que la ATFGAE sea prestada a todos y cada uno de los
tipos de empresa considerados mediante programas amplios de reconversin ambiental,
que contemplen entre otras acciones: la Asistencia para la implantacin voluntaria de
28
Sistemas de Gestin Ambiental SGA, y la Asistencia para el desarrollo de estrategias
de Produccin ms Limpia PML.
2.3 Autoridad Ambiental - AA
La funcin de Autoridad Ambiental - AA se concibe como un proceso a travs del
cual la EPAC deber garantizar la sostenibilidad y mejoramiento continuo de la
cantidad y calidad de los recursos naturales y del ambiente en su rea de jurisdiccin.
Aunque son muchas las acciones que actualmente se desarrollan para lograr el
anterior propsito, existe un alto grado de confusin conceptual generalizada en cuanto a
las actividades especficas que se realizan en cada caso. Por lo anterior, con el nimo de
establecer un marco claro de referencia en cuanto al deber ser de la funcin de
Autoridad Ambiental, a continuacin se proponen tres reas de accin, a travs de las
cuales pudiera garantizarse la sostenibilidad y mejoramiento continuo de la cantidad y
calidad de los recursos naturales y del ambiente en un rea de jurisdiccin determinada.
El Monitoreo y Seguimiento al Estado Ambiental MSEA, esto es, a la calidad y
disponibilidad de los recursos naturales y del medio ambiente del rea de
jurisdiccin de la autoridad ambiental.
El Seguimiento y Control a Presin Ambiental SCPA, es decir, a los factores y
agentes que usan y/o deterioran los recursos naturales y el medio ambiente en el
rea de jurisdiccin de la autoridad ambiental.
La Administracin y Manejo Ambiental AMA, de los recursos naturales y del
medio ambiente en el rea de jurisdiccin, la cual puede ser realizada sobre las
actividades empresariales (aplicacin de instrumentos econmicos y/o de comando
y control a los sectores productivos, etc.), sobre las reas de manejo especial
(parques naturales, ecosistemas estratgicos, etc.) y sobre las zonas pobladas de
alto riesgo natural.
En la Figura No. 8 se muestra un esquema general de las reas de accin y
elementos bsicos en la funcin de AA.
29
Monitoreo y
Seguimiento al
Estado Ambiental
MSEA
Administracin
y Manejo
Ambiental
AMA
Seguimiento
y Control a
Presin Ambiental
SCPA
Actividades
Empresariales
reas de
Manejo
Especial
Zonas
Pobladas
de Alto
Riesgo
Natural
Redes y
Estaciones de
Monitoreo
Laboratorios
de Anlisis
Sistema de
Informacin
Ambiental
SIA
AUTORIDAD AMBIENTAL
AA
AUTORIDAD AMBIENTAL
AA
Atencin de Quejas, Reclamos
y Derechos de Peticin
Actividades
Empresariales
Actividades
Ciudadanas
Indicadores
de Estado
Indicadores
de Presin
IEIA

Figura No. 8 reas de accin y elementos bsicos en la AA
2.3.1 Monitoreo y Seguimiento al Estado Ambiental MSEA
La accin de Monitoreo y Seguimiento al Estado Ambiental MSEA ser
realizada sobre los Recursos Naturales y el Medio Ambiente. Consistir la toma, anlisis
y procesamiento continuo de toda la informacin relativa al estado (cantidad y calidad)
de los recursos naturales y del medio ambiente en el rea de jurisdiccin, con el fin de
disponer de cierta capacidad de prediccin que permita adoptar decisiones anticipadas y
facilitar el desarrollo de la gestin misma.
Una proteccin satisfactoria del medio ambiente, desde la concepcin de polticas
hasta la adopcin y aplicacin de medidas de hecho, slo puede asegurarse si la cantidad
y calidad de la informacin as como el acceso a la misma es suficiente y adecuado.
La accin de MSEA se desarrollar mediante el uso de mecanismos adecuados
que permitan la medicin y valoracin exacta y ojal en tiempo real, del estado de los
recursos naturales y del ambiente (Indicadores de Estado) en la jurisdiccin. Dichos
mecanismos sern: las Estaciones y Redes de Monitoreo, los Laboratorios de Anlisis
para la verificacin cientfica de la calidad de los recursos y, los Sistemas de
Informacin Ambiental SIA, coordinados por un Instituto Estatal de Informacin
Ambiental IEIA, como se muestra en la Figura No. 9.

30
Sistema de Informacin Ambiental
SIA
Agua,
Atmosfera,
Ruidos,Olores,
Fauna, Flora,
Suelo, Paisaje,
etc.
Agua
Atmsfera
Suelos
Monitoreo y Seguimiento
al Estado Ambiental
MSEA
Monitoreo y Seguimiento
al Estado Ambiental
MSEA
Indicadores
de Estado
IEIA
Redes y Estaciones
de Monitoreo
Laboratorios
de Anlisis

Figura No. 9 Instrumentos y Mecanismos para el MSEA
2.3.2 Seguimiento y Control a Presin Ambiental - SCPA
La accin de Seguimiento y Control a Presin Ambiental SCPA consistir en la
observacin, vigilancia y control continuo de las tendencias y comportamientos
ambientales de todos aquellos factores y/o agentes de afectacin ambiental.
En este sentido, la accin de SCPA estar orientada, por un lado, al SCPA de las
actividades empresariales, y por otro lado, al SCPA de las actividades ciudadanas,
puesto que los dos tipos de actividades se constituyen en los principales factores /
agentes generadores de presin sobre el medio ambiente.
De acuerdo con lo anterior, el SCPA es una de las reas de accin de la funcin de
AA que requerir de mayores medios materiales y humanos para su desarrollo efectivo,
y por lo tanto, es fundamental que la EPAC disponga de los mecanismos tcnicos y
operativos adecuados para llevarla a cabo, as como contar con el apoyo de todo el
aparato estatal (Entidades Territoriales, Poderes Pblicos, Organismos de Fiscalizacin y
Control, Polica Ambiental, etc.) y de la Sociedad Civil.
As pues, aunque la accin de SCPA implica el desarrollo de acciones de
concientizacin, persuasin, colaboracin y trabajo conjunto entre las organizaciones
oficial, empresarial y ciudadana, es fundamental que las EPAC establezcan unidades
tcnicas especializadas de SCPA y se dispongan y usen mecanismos adecuados para la
medicin y valoracin exacta y ojal en tiempo real de las causas de afectacin de los
recursos naturales y del ambiente (Indicadores de Presin), as como para el
fortalecimiento de la accin de Atencin de Quejas, Reclamos y Derechos de Peticin,
que permitan la obtencin de pruebas y posibiliten incriminar, perseguir y sancionar a
los infractores. En la Figura No. 10 se esquematiza la accin de SCPA.
31

Seguimiento y Control
a Presin Ambiental
SCPA
Seguimiento y Control
a Presin Ambiental
SCPA
Indicadores
de Presin
Vigilancia Inspeccin
y Control
a Actividades
Puntuales del PMA
Auditora
Ambiental de
Cumplimiento
al PMA
Vigilancia, Inspeccin
y Control
sobre factores y/o
agentes de presin
Vigilancia y Control
sobre factores y/o
agentes de presin
Atencin de Quejas, Reclamos y Derechos de Peticin
Al Aprovechamiento y
Uso de los RNR
y del Ambiente
Al cumplimiento
de los
Permisos Ambientales
SCPA a
Actividades Empresariales
Al Cumplimiento
del Plan de Manejo
Ambiental
SCPA a
Actividades Ciudadanas
REGIMEN SANCIONATORIO

Figura No. 10 Mecanismos para el SCPA
2.3.3 Administracin y Manejo Ambiental - AMA
Como ha sido planteado, la accin de Administracin y Manejo Ambiental -
AMA, ser entendida como aquella que se ocupa de los temas relacionados con los
recursos naturales y ambientales, siendo sinnimo de prever posibles impactos,
organizar y aplicar mtodos y tareas conducentes a minimizar esos impactos, coordinar y
controlar las actividades del hombre, en aras a la anulacin, mitigacin o correccin de
los mismos.
As pues, la AMA tendr como objetivo fundamental prevenir los impactos
ambientales y orientar el desarrollo de acciones concretas de manejo ambiental que
permitan eliminar, mitigar y/o compensar los impactos negativos y potenciar los
impactos positivos. Para llevar a cabo dichos objetivos, la EPAC har uso de los
mecanismos y herramientas adecuadas que le permitan una administracin y manejo
sostenible de los recursos naturales y del ambiente.
La AMA se constituye as, en una de las ms importantes reas de accin de la
funcin de Autoridad Ambiental, y estar orientada fundamentalmente a la AMA de
Actividades Empresariales, la AMA de reas de Manejo Especial y, la AMA de Zonas
pobladas de Alto Riesgo Natural, tal como se esquematiza en la Figura No. 11.

32
Administracin y Manejo Ambiental
AMA
Administracin y Manejo Ambiental
AMA
AMA de
Actividades
Empresariales
AMA de
reas de Manejo
Especial
Cuencas
Hidrogrficas
Distritos de
Manejo
Integrado
y reas de
Recreacin
Distritos de
Conservacin
de Suelos
Sistema de
Parques
Nacionales
Instrumentos
Econmicos
Indirectos
AMA de
Zonas pobladas de
Alto Riesgo Natural
Acciones Preventivas
Puntuales de
Adecuacin y Manejo
Ambiental
Instrumentos
de Comando
y Control
Instrumentos de
Informacin, Divulgacin y
Participacin Pblica
Instrumentos
Arbitramento
y Conciliacin
Instrumentos
Jurdicos

Figura No. 11 Acciones bsicas en la Administracin y Manejo Ambiental - AMA
3. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
En la presente Seccin se plantean algunas consideraciones generales sobre las
principales bondades que se obtendran al implementar a nivel estatal un sistema de
gestin como el propuesto, los principales obstculos para implementarlo a nivel de un
pas como Colombia, as como algunas recomendaciones prcticas para lograrlo.
3.1 Bondades obtenidas con la implementacin de un sistema de gestin
ambiental pblico a nivel estatal como el propuesto
De manera general, las principales bondades que se obtendran al implementar a
nivel estatal un sistema de gestin como el propuesto seran las siguientes:
Fortalecimiento de la capacidad de orientacin poltica del ente rector de la
poltica ambiental nacional y de la capacidad de gestin de todas las entidades
adscritas al sistema, al definirse claramente su nivel de competencias y funciones.
Articulacin generalizada en la implementacin de la poltica ambiental en todos
los niveles jurisdiccionales del sistema, como respuesta a una gestin sistmica
que armonice la planificacin con la ejecucin a travs del control y que permita
una coordinacin de acciones y estandarizacin de criterios y metodologas de
gestin en torno al tema.
Fortalecimiento de los procesos de Control de Gestin al interior de todas las
entidades del sistema, garantizando la retroalimentacin y mejoramiento continuo
de la gestin ambiental a nivel estatal.
Homogenizacin y/o normalizacin de las estructuras funcionales de las entidades
del sistema y eliminacin de intereses y/o conveniencias particulares.
33
Homogenizacin y/o normalizacin de la estructura organizacional de las
entidades adscritas al sistema nacional ambiental y por ende la articulacin
efectiva de las mismas alrededor de la poltica ambiental nacional.
Fortalecimiento de la capacidad institucional para la implementacin de las
polticas ambientales.
Optimizacin de los recursos institucionales (humanos, financieros, de
informacin, etc.)
Definicin de reglas claras y armnicas en el establecimiento de las funciones
ambientales bsicas y de sus reas de accin.
Homogenizacin y/o normalizacin de los procedimientos de seguimiento y
evaluacin de la poltica ambiental a travs del seguimiento y evaluacin de los
Planes, Programas y Proyectos, permitiendo un Control de Gestin Institucional
efectivo que garantice la mxima armonizacin posible entre lo planificado y lo
ejecutado y la retroalimentacin y mejoramiento continuo de la gestin ambiental.
Homogenizacin y/o normalizacin de los procedimientos de formulacin de
polticas, planes, programas y proyectos que permitan su sistematizacin y
medicin mediante indicadores ambientales apropiados y a la vez constituirse en
verdaderos instrumentos para el seguimiento y evaluacin de la poltica ambiental
nacional.
3.2 Obstculos para la implementacin en Colombia del sistema propuesto
A pesar de que en Colombia con la Ley 99 de 1993 se establece y dispone de un
marco poltico, jurdico e institucional, se organiza e implementa un Sistema Nacional
Ambiental (SINA) al cual se adscriben toda una serie de entidades pblicas, con
competencias especficas en cuanto a la proteccin ambiental, luego de siete aos de la
creacin por Ley de dicho sistema, an prevalecen en la gestin ambiental colombiana
toda una serie de problemas de tipo estructural relacionados directamente con la
incongruencia de las estructuras funcionales y organizacionales de las entidades del
(SINA), que influyen directamente en su eficacia y eficiencia institucional y por ende,
en la gestin ambiental estatal
10
.

10
A manera de ancdota resulta apropiado mencionar el hecho de que antes de la publicacin del
presente artculo tuve oportunidad de participar en una reunin interinstitucional donde se
discutiran mecanismos para el fortalecimiento del Sistema Nacional Ambiental de Colombia
(SINA). Ante la reiterada insistencia de mis planteamientos, todos ellos abogando por la
necesidad utilizar el enfoque sistmico en la gestin ambiental del pas, fui increpado
alegremente por uno de los participantes quien manifest con mucha propiedad que el enfoque
sistmico era un concepto que ya estaba revaluado (sera bueno saber por quin). Posteriormente,
con el transcurrir de la reunin pude comprender, para fortuna ma y de los sistmicos, que
en tal aseveracin haba algo de verdad, ya que el enfoque sistmico al que se refiri, fue al
utilizado en la Ley 99 de 1993 para la creacin del (SINA).
34
Con el desarrollo actual de la gestin pblica, es evidente que sus sistemas
organizacionales, en cualquier temtica, no pueden simplemente ser creados por una Ley
si previamente no han sido definidos y diseados tcnica y cientficamente, bajo los
lineamientos bsicos de la Teora General de Sistemas, en otras palabras, bajo un
enfoque sistmico.
De otro lado, hay que tener en cuenta que en los pases en desarrollo y
particularmente en Colombia, an persiste una cultura arraigada ancestralmente que
permite o tolera que las instituciones sean tratadas como botines polticos, lo cual incide
sobre la forma en que se toman las decisiones y por ende en el alto grado de corrupcin
imperante, la cual no se explica como un problema en s mismo, sino como un vaco que
dejan las mismas estructuras y las formas de operacin de las entidades, es decir,
constituye un problema de tipo estructural.
A lo anterior hay que agregarle otro aspecto relacionado con la autonoma mal
entendida por parte algunas corporaciones adscritas al sistema. El criterio de autonoma
resulta esencial ya que las decisiones como autoridad ambiental deben ser tomadas
considerando exclusivamente los intereses de la sostenibilidad ambiental, los cuales son
de largo plazo de la sociedad y no con relacin a los intereses de los gobiernos de turno
o de la mayora de las personas privadas, los cuales son de corto plazo. En definitiva los
que deben ser autnomos son los pueblos, pero nunca las entidades pblicas y mucho
menos cuando supuestamente estn orientadas bajo una misma poltica y articuladas a
un mismo sistema.
3.3 Recomendaciones generales para su implementacin en Colombia
De acuerdo con las particulares condiciones y problemticas actuales del (SINA)
en Colombia
11
, y teniendo en cuenta el marco conceptual y estructuras funcionales
genricas desarrolladas en este artculo para la GAP, as como los principios generales
para el desarrollo de la gestin ambiental sistmica, a continuacin se plantean, al
margen de la indispensable voluntad poltica requerida, algunas recomendaciones
generales, como lineamientos estratgicos bsicos que permitiran la implementacin en

11
De acuerdo con la Contralora General de la Repblica, la problemtica general del Sistema
Nacional Ambiental de Colombia puede ser descrita de manera resumida as: Indefinicin del
mbito del (SINA); Carencia de una Poltica Ambiental de largo plazo; Especializacin imprecisa y
funcin contradictoria del ejecutivo; Escasa coordinacin interinstitucional; Jurisdiccin
inapropiada de las Corporaciones Autnomas Regionales y Corporaciones de Desarrollo
Sostenible; Asincrona en la planificacin regional y nacional, tanto ambiental como de desarrollo;
Dbil participacin ciudadana; Insuficiente atencin de las reas protegidas; Desproporcionada e
ineficaz normatividad ambiental [CGR, 1999].
35
Colombia, de un sistema de gestin ambiental pblico bajo enfoque sistmico como el
propuesto.
1. Rediseo tcnico-cientfico bajo enfoque sistmico del Sistema Nacional
Ambiental, que permita una amplia articulacin poltica y programtica entre
todos y cada uno de sus niveles jurisdiccionales (nacional, regional y municipal).
Se espera por ejemplo, que todas las entidades del sistema funcionen
armnicamente, donde el Ministerio del Medio Ambiente - MMA se fortalezca
como verdadero ente rector de la poltica ambiental nacional, y donde se
establezcan los mecanismos de comunicacin e intercambio de informacin que
faciliten la retroalimentacin en doble va y eviten la atomizacin del sistema.
2. Fortalecimiento y aceleracin de los procesos de Ordenamiento Territorial, que
como principio fundamental de la gestin ambiental sistmica, permitan disponer a
corto plazo de Planes de Ordenamiento Territorial POT que orienten y regulen
efectivamente los diferentes usos del territorio a partir de criterios no
exclusivamente econmicos sino que involucren la dimensin ambiental en los
procesos de desarrollo territorial.
3. Especializacin funcional de acuerdo al nivel jurisdiccional. Sin perjuicio de las
dems funciones y reas de accin, se espera por ejemplo, que el Nivel Nacional
tenga una especializacin funcional en la Armonizacin Poltica y Regulacin
Normativa; que el Nivel Regional tenga una especializacin funcional en la
Planificacin y Evaluacin Ambiental Estratgica y de Autoridad Ambiental, y
que el Nivel Municipal tenga una especializacin funcional de Fomento al
Desarrollo Sostenible y en la accin de Autoridad Ambiental relacionada con el
Seguimiento y Control a la presin ambiental.
4. Transformacin de las actuales Corporaciones Autnomas Regionales y
Corporaciones de Desarrollo Sostenible en Corporaciones Ambientales
Regionales CAR con jurisdiccin en cada una de las grandes ecoregiones
estratgicas del pas. De esta manera, las nuevas CAR podran asumir un papel
eminentemente estratgico en la accin de Planificacin y Evaluacin Ambiental
Estratgica y en la Funcin de Autoridad Ambiental, permitiendo de paso, el
fortalecimiento de la gestin ambiental local.
5. Fortalecimiento de la gestin ambiental pblica a nivel municipal, que permita una
amplia y activa participacin social y comunitaria en la gestin ambiental local,
especialmente en la funcin de Fomento al Desarrollo Sostenible y en la accin de
Seguimiento y Control a la presin ambiental. En el caso de municipios
supremamente pobres, podran pensar en la posibilidad de establecer Consorcios
que fortalezcan su capacidad institucional y financiera.
6. Eliminacin del rgimen especial de las Unidades Ambientales Urbanas para las
ciudades con ms de un milln de habitantes, ya que con la creacin de las
Corporaciones Ambientales Regionales, dichos municipios desarrollarn las
funciones y acciones previamente descritas para cualquier entidad territorial
municipal, guardadas las respectivas escalas de gestin.
36

REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS


BERTALANFFY, L. VON Teora General de los Sistemas: Fundamentos, Desarrollo,
Aplicaciones. Traduccin de Juan Almela. Fondo de Cultura Econmica, Ltda. Santa Fe de
Bogot, 1994.
BERTALANFFY, L. VON. An Outline of General System Theory. British Journal of
Philosophy of Science, 1 pgs. 139-164. Londres, 1950b.
BERTALANFFY, L. VON. General System Theory: Foundations, Development,
Applications. D.R. Ludwing von Bertalanffy, publicado por George Braziller. N.Y., 1968.
BERTALANFFY, L. VON. The Theory of Open System in Physics and Biology.
Revista Science, 111. pgs. 23-29 . Nueva York, 1950a.
BOULDING, K.E. The Organizational Revolution. Edit. Harper & Row. N.Y., 1953.
CNUMAD. "Ro 92. Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y
Desarrollo. MOPT-Serie Normativas. Espaa, 1993.
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPBLICA - CGR. Estado de los Recursos
Naturales y del Ambiente 1998. Santa Fe de Bogot, 1999.
ISO. Desarrollo de las normas ISO serie 14000 para gestin ambiental". Documentos de
trabajo de la Standardiserings-kommissionen y Sverige (SIS). Suecia, 1996.
LEY 99/1993. "Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el
Sector Pblico encargado de la Gestin y Conservacin del Medio Ambiente y los Recursos
Naturales Renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental (SINA), y se dictan otras
disposiciones". Repblica de Colombia, 1993.
NORMA BS 7750. Environmental management systems. British Standards Institution -
BSI. London, 1994.
NORMA ISO 14001. Sistemas de Gestin Ambiental - Especificaciones y directrices
para su utilizacin. AENOR. Madrid, 1996.
NORMA ISO 14004. Sistemas de Gestin Ambiental - Directrices generales sobre
principios, sistemas y tcnicas de apoyo. AENOR. Madrid, 1996.
NORMA ISO 14011. Guas para la auditora ambiental. Procedimientos de auditora. Auditora
de sistemas de gestin ambiental. AENOR. Madrid, 1996.
NORMA ISO serie 9000. "Sistemas de Calidad". Revisin 1994. AENOR. Madrid, 1994.
REAL ACADEMIA ESPAOLA. Diccionario de la Lengua Espaola. Tomos I y II.
Editorial Espasa Calpe S.A. XXI edicin. Espaa, 1992.
REGLAMENTO CEE/1836/93. "Por el que se permite que las empresas del sector
industrial se adhieran con carcter voluntario a un sistema comunitario de gestin y auditora
medioambientales". Consejo de la Unin Europea. DOCE L168 de 10.7.93. Bruselas, 1993.
37
RESOLUCIN CEE/C138/93. "V Programa comunitario de poltica y actuacin en
materia de medio ambiente y desarrollo sostenible". Consejo de la Unin Europea. DOCE C138
de 17-05-93. Madrid, 1993.
SCOTT W.G. Organization Theory: An Overview and an Appraisal. Organizations:
Structure and Behavior. J. Litterer. Ed. John Wiley & Sons. Nueva York, 1963.
VEGA MORA L. Gestin Medioambiental Sostenible: Un enfoque sistmico para la
proteccin global e integral del medio ambiente. Tesis Doctoral en Ingeniera Ambiental. Apto
Cum Laude por Unanimidad. Universidad de Las Palmas de Gran Canaria. Espaa, 1997.
VEGA MORA L. Gestin Medioambiental. DNP- TM editores. Bogot, 1998.
VEGA MORA, L. "Organizacin y Gestin Ambiental a nivel Internacional y de la Unin
Europea". Tesis del Master en Ingeniera Ambiental. Universidad de Las Palmas de Gran
Canaria. 1995.

SIGLAS Y ABREVIATURAS

AMA Administracin y Manejo Ambiental
APRN Armonizacin Poltica y Regulacin Normativa
ATFGAE Asistencia Tcnica y Financiera a la Gestin Ambiental Empresarial
CAPOT Componente Ambiental del Plan de Ordenamiento Territorial
CAR Corporaciones Ambiental Regional
CARs Corporaciones Autnomas Regionales
CDSs Corporaciones de Desarrollo Sostenible
CGI Control de Gestin Institucional
DNP Departamento Nacional de Planeacin de Colombia
EA Educacin Ambiental
EAE Evaluacin Ambiental Estratgica
EC Empresas Comerciales
EIA Evaluacin de Impacto Ambiental
EPAC Entidad Pblica Ambiental Competente
EPS Entidad Pblica Sectorial
ET Entidades Territoriales
FDS Fomento al Desarrollo Sostenible
FI Fortalecimiento Institucional
GAC Gestin Ambiental Ciudadana
GAE Gestin Ambiental Empresarial
GAP Gestin Ambiental Pblica
IA Investigacin Ambiental
IEIA Instituto Estatal de Informacin Ambiental (IDEAM en Colombia)
ISO Organizacin Internacional de Normalizacin
MSEA Monitoreo y Seguimiento al Estado Ambiental
MMA Ministerio del Medio Ambiente de Colombia
38
OAS Ordenamiento Ambiental Sectorial
OAT Ordenamiento Ambiental Territorial
OCDE Organizacin de Pases Desarrollados
ONG Organizacin No Gubernamental
OT Ordenamiento Territorial
PAA Plan de Accin Ambiental
PEAE Planificacin y Evaluacin Ambiental Estratgica
PEGA Plan Estratgico de Gestin Ambiental
PEGAM Plan Estratgico de Gestin Ambiental Municipal
PEGAN Plan Estratgico de Gestin Ambiental Nacional
PEGAR Plan Estratgico de Gestin Ambiental Regional
PEGAT Plan Estratgico de Gestin Ambiental Territorial
PER Indicadores Ambientales de Presin, Estado, Respuesta
PML Produccin Ms Limpia
POAS Plan de Ordenamiento Ambiental Sectorial
POS Plan de Ordenamiento Sectorial
POT Plan de Ordenamiento Territorial
PPA Poltica y Planificacin Ambiental
PPS Productos, Procesos y Servicios
SCPA Seguimiento y Control a Presin Ambiental
SGA Sistema de Gestin Ambiental empresarial
SIA Sistema de Informacin Ambiental
SISEPA Sistema de Indicadores para el Seguimiento y Evaluacin de la Poltica Ambiental
SIG Sistema de Informacin Geogrfica
(SINA) Sistema Nacional Ambiental de Colombia (Ley 99/93)
TGS Teora General de Sistemas
UAC Unidades Ambientales Competentes (tanto de EPS como de ET)
UAUs Unidades Ambientales Urbanas de Colombia (DAMA, AREA, DAGMA, DADIMA)