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Poltica Paradigmas, aprendizaje social, y el Estado

El caso de la formulacin de polticas econmicas en Gran Bretaa


El estudio de la poltica comparada ha sido fuertemente influenciado durante la
ltima dcada por las teoras del Estado. Desarrollado inicialmente por los
neomarxistas en respuesta a la persistencia del capitalismo, tales teoras ahora
toman una variedad de formas. Su argumento central es que el Estado, en
trminos generales entendida como el poder ejecutivo, legislativo y aparato judicial
de la nacin, tiene un impacto importante de su propio de la naturaleza de las
polticas pblicas y una considerable independencia de los intereses sociales
organizados y las coaliciones electorales que de otra manera ser dicho para
conducir la poltica. En palabras de un terico del Estado, la poltica no debe ser
visto como "un diagrama de vector en el que es presentada una serie de presiones
para influir en el estado, que a su vez se mueve en la direccin que es empujado
por las fuerzas sociales ms fuertes." En este sentido, las teoras del Estado
ofrecen una til, si en ocasiones exagerado, correctivo a acentos pluralistas en las
fuentes sociales de la poltica.
Sin embargo, todos los programas de investigacin dejan algunas preguntas sin
respuesta, y sta plantea las particularmente difciles. Qu motiva a las acciones
del Estado, si no son los factores previamente identificados por el anlisis
pluralista? Cmo hemos de concebir el proceso de la poltica, si no como una
respuesta a la presin social? En este sentido, la fuerza negativa del caso de los
tericos estatales contra las lneas ms tradicionales de pensamiento no ha sido
igualada por sus intentos positivos para la construccin de una concepcin
alternativa de la formulacin de polticas. Sugerir que los polticos responden en
lugar de "inters nacional" nos deja pensando cmo viene este inters nacional
por definir. Del mismo modo, para argumentar que la poltica refleja una
"paralelogramo de las preferencias" Entre ellos mismos o el resultado de una
"poltica burocrtica" en la que "cul es su postura depende de donde te sientas"
los funcionarios pblicos importan un modelo bastante especifico del nuevo
pluralismo de en el estado s mismo. Incluso el argumento de que "los legados
polticos" determinan el curso de la poltica posterior plantea preguntas acerca de
por qu algunos legados son ms influyentes que otros. El reciente trabajo que se
centra nuestra atencin en el estado ha sido de gran valor, pero el estado en el
que ahora estamos en gran medida sigue siendo un cuadro negro.
Frente a este dilema, los tericos del Estado han estado echando acerca de una
concepcin alternativa del proceso poltico con el cual completan su cuenta de la
poltica. Fuera de estos esfuerzos, un concepto ha comenzado a aparecer con
particular frecuencia. Es por esto que el concepto de la formulacin de polticas
como el aprendizaje social. La nocin de la poltica como el aprendizaje tiene su
origen en el trabajo en la ciberntica y la teora de la organizacin, y las versiones
orientadas psicolgicamente de l se han aplicado con cierto xito para el proceso
de formulacin de polticas extranjeras. Sin embargo, la formulacin que ha tenido
la mayor influencia en las teoras del Estado es la que se presenta en el
distinguido estudio de Hugh Heclo de polticas sociales en el Reino Unido y
Suecia. En palabras de Heclo: "La poltica tiene sus fuentes, no slo en el poder,
sino tambin en la incertidumbre: los hombres colectivamente sin saber qu
hacer. . . . Los gobiernos no slo "poder". . . tambin desconciertan.
La formulacin de polticas es una forma de desconcierto colectivo en nombre de
la sociedad. Interaccin poltica ... Mucho ha constituido un proceso de
aprendizaje social expresada a travs de la poltica ".
Hay una visin profunda aqu, y se ha adoptado con entusiasmo por los tericos
del Estado. En una opinin influyente ensayo, Theda Skocpol observa que el
trabajo de Heclo "sugiere cmo localizar y analizar las contribuciones estatales
autnomas a la formulacin de polticas, incluso dentro de sistemas polticos
constitucionales nominalmente dirigidas por las legislaturas y partidos electorales",
y Paul Sacos argumenta que "la" poltica como aprendizaje "enfoque implica que
elementos dentro del estado, actuando, presumiblemente, en la bsqueda del
inters nacional, decidir qu hacer sin una seria oposicin de actores externos", lo
que confirma un principio central de la teora del Estado. "
La nocin de aprendizaje social est a punto de convertirse en un elemento clave
en las teoras contemporneas del Estado y de la formulacin de polticas en
general.
Sin embargo, hay dos problemas importantes con el concepto de aprendizaje
social como hasta ahora empleada por los tericos del Estado. En primer lugar, se
ha presentado en trminos incompletos. A diferencia de las versiones orientadas
psicolgicamente de la teora del aprendizaje que se han explorado ms a fondo
en los estudios de la poltica exterior y las versiones orientadas procesal
presentado por tericos de la organizacin, el concepto de aprendizaje social
presentado por Heclo y retomada por los tericos del Estado hace hincapi en el
papel de las ideas en la formulacin de polticas. Pero aquellos que utilizan el
concepto an tienen que desarrollar una imagen global de la manera en que las
ideas encajan en el proceso de la poltica o un concepto claro de cmo esas ideas
pueden cambiar.
En segundo lugar, no es del todo claro que el proceso de aprendizaje social en
realidad otorga tan completamente como muchos piensan con la nocin de un
estado autnomo. El aprendizaje social en general, se ha tratado como una
dimensin de la formulacin de polticas que confirma la autonoma del Estado,
pero tambin puede ser un proceso que est ntimamente relacionado con el
desarrollo de la sociedad en lugar de uno que se lleva a cabo en gran medida en
el interior del propio Estado.
Este punto habla de una divisin central dentro de los anlisis actuales del estado.
Las teoras recientes del estado se pueden dividir en dos tipos. Por un lado, es un
conjunto de anlisis que podran ser descritos como estado-cntrico en la que
destacan la autonoma del estado de la presin social. Estos trabajos sugieren que
la poltica se hace generalmente por los funcionarios pblicos que actan con una
independencia considerable de organizaciones como grupos de inters y partidos
polticos que transmiten demandas de la sociedad. "En el otro lado est una serie
de teoras que se podra llamar el estado estructural. Bueno, demasiado nfasis
en el impacto en la poltica de la estructura del estado y sus acciones, pero son
menos inclinados a insistir en la autonoma del Estado presin social vis--vis. su
lugar, se otorguen los grupos de inters, partidos polticos y otros actores fuera de
el.
Afirmar un papel importante en el proceso poltico. Su punto principal es que las
actividades de la estructura y del pasado del Estado a menudo afectan a la
naturaleza o la fuerza de las demandas que estos actores se articulan. Si el
aprendizaje social es un proceso que tiene lugar en gran medida en el interior del
propio Estado, se concuerda bien con los argumentos de los tericos centrados en
el Estado. Sin embargo, en la medida en que el aprendizaje social implica una
participacin mucho ms amplia y el conflicto dentro del sistema poltico en su
conjunto, ser ms acorde con el enfoque-estructuralista del estado.
El objeto de este artculo es examinar la naturaleza del aprendizaje social y el
proceso ms general de que las polticas cambian con el fin de resolver algunas
de estas cuestiones. Al principio, me tomo una serie de preguntas acerca de cmo
se desarrolla el proceso de aprendizaje y pretenden especificar ms plenamente
las funciones de que las ideas desempean en la formulacin de polticas.
Entonces pruebo las proposiciones centrales del modelo de aprendizaje
convencional y mi versin ampliada contra una serie de casos de distintos tipos de
cambio en la poltica, con las siguientes preguntas en mente. Cmo debemos
entender la relacin entre las ideas y la formulacin de polticas? Cmo hacen
las ideas detrs de un cambio de poltica por supuesto? Es el proceso de
aprendizaje social relativamente gradual, como teora de la organizacin nos
permitira esperar, o marcada por la agitacin y el tipo de "equilibrio puntuado" que
a menudo se aplica de forma ms general al cambio poltico. 'Son los burcratas
los principales actores en el aprendizaje social, o no los polticos y las
organizaciones sociales tambin juegan un papel? Finalmente, se exploran las
implicaciones de estos casos para las relaciones entre Estado y sociedad, con
especial atencin a la relacin entre el aprendizaje social y la autonoma del
Estado.
Los casos que este artculo se examinan estn extradas de un campo de
investigacin especfico, a saber, el de la formulacin de polticas
macroeconmicas en el Reino Unido entre 1970 y 1989 un concepto amplio como
el aprendizaje social merece ser explorado en muchos contextos; ni un solo caso
puede resolver por completo estos temas. Sin embargo, el ajuste de la formulacin
de polticas macroeconmicas en el Reino Unido es un ideal contra el que poner a
prueba las concepciones predominantes de aprendizaje social y sus implicaciones
para la teora del Estado. Por un lado, la poltica econmica es un proceso
intensivo en conocimiento, de largo asociado con conceptos de aprendizaje. Como
Heclo observa:
"En ninguna parte es la importancia de este tipo de aprendizaje y la alteracin de
la perspectiva ms claramente demostrado que en las doctrinas econmicas que
prevalecen en un perodo dado." Por otro lado, la poltica econmica en Gran
Bretaa se usa mucho en los intentos ms destacados por los tericos del Estado
para aplicar el concepto de aprendizaje. Tambin proporciona excelentes casos
contra el que probar argumentos centrados en el Estado que el proceso de
aprendizaje est dominado por los funcionarios y alto rango expertos, ya que el
poder de los expertos oficiales deben estar en su mximo en un campo altamente
tcnico, como la formulacin de polticas macroeconmicas y en naciones como
Gran Bretaa que tienen burocracias inusualmente jerrquica y cerrada.
El proceso de aprendizaje social
Podemos empezar desde lo que podra llamarse el modelo predominante de
aprendizaje social como los utilizados por los tericos contemporneos del Estado.
Se basa en gran medida en el trabajo de Heclo, pero los tericos de los Estados
tomar sus formulaciones cautelosas un poco ms lejos. La imagen de aprendizaje
que presentan tiene tres caractersticas centrales.
Primero, sugieren que uno de los principales factores que afectan a la poltica en
el momento-1 es la poltica en el perodo-0. En palabras Sacks: "La influencia ms
importante en este aprendizaje es la propia poltica anterior." Poltica responde
menos directamente a las condiciones sociales y econmicas de lo que hace a las
consecuencias de la poltica anterior. En trminos de Weir y Skocpol de, los
intereses y los ideales que los polticos persiguen en cualquier momento en el
tiempo se forma por "legados polticos" o "reacciones significativas a las polticas
anteriores." "
En segundo lugar, los agentes principales que empujan hacia adelante el proceso
de aprendizaje son los expertos en un determinado campo de la poltica, ya sea
trabajando para el estado o el asesoramiento que desde posiciones privilegiadas
en la interfaz entre la burocracia y los enclaves intelectuales de la sociedad. Heclo
observa que fuerza para elegir un grupo entre todos los factores polticos
independientes como ms consistentemente importante las burocracias de Gran
Bretaa y Suecia se ciernen predominante en la polticas estudiadas. 'En general,
este modelo tiende a rebajar el papel de los polticos en el aprendizaje social y de
atribuir una importancia especial a los funcionarios o expertos que se especializan
en campos especficos de la poltica.
Por ltimo, este punto de vista del aprendizaje social hace hincapi en la
capacidad de los Estados de actuar con autonoma de la presin social. Heclo
rechaza la opinin de que factores externos, como el desarrollo socioeconmico,
las elecciones, los partidos polticos y los intereses organizados, tienen un papel
primordial en el desarrollo de la poltica social, y concluye, aunque con cautela,
que "si uno se ve obligado a sostener el proceso de la poltica esttica y elegir
entre una interpretacin esencialmente pluralista o elitista, entonces nuestras
conclusiones tentativas... sugerira el mayor poder interpretativo de este ltimo.
"Sacos y otros van an ms lejos al sostener que las cuentas de aprendizaje
social "revelan la autonoma sustancial del estado de las presiones sociales en su
formulacin de objetivos polticos". '
Debe ser evidente que este es un modelo relativamente esquemtico que necesita
ser materializado en varios aspectos. Para empezar, el concepto de aprendizaje
social en s debera definirse ms claramente. El aprendizaje se dijo
convencionalmente se produzca cuando los individuos asimilan la nueva
informacin, incluida la basada en la experiencia pasada, y aplicarlo a sus
acciones posteriores. Por lo tanto, podemos definir el aprendizaje social como un
intento deliberado para ajustar las metas o las tcnicas de la poltica en respuesta
a la experiencia pasada y la nueva informacin. El aprendizaje est indicado
cuando los cambios de poltica como el resultado de un proceso de este tipo.
Adems, debemos tener en cuenta la posibilidad de que el proceso de aprendizaje
puede adoptar diferentes formas, dependiendo de los tipos de cambios en la
poltica que estn involucrados. Es decir, el concepto de aprendizaje social debe
desglosarse. Para hacerlo, podemos pensar en la elaboracin de polticas como
un proceso que por lo general implica tres variables centrales: los objetivos
generales que orientan la poltica en un campo en particular, las tcnicas o
instrumentos de poltica utilizados para alcanzar esos objetivos, y los ajustes
precisos de estos instrumentos. Por ejemplo, si el objetivo de la poltica es para
aliviar los problemas financieros de las personas mayores, el instrumento elegido
podra ser una pensin de vejez, y su entorno sera el nivel en el que se
establecieron beneficios. Queremos distinguir el proceso de aprendizaje asociado
con un simple cambio en el nivel de beneficios de la asociada a las
transformaciones potencialmente ms radicales de los instrumentos bsicos de la
poltica o de sus objetivos generales.
Sobre la base de estas distinciones, podemos identificar tres tipos distintos de
cambios en la poltica e ilustrar cada uno de los casos de formulacin de polticas
macroeconmicas en el Reino Unido durante el perodo 1970-1989.
En primer lugar, los niveles (o ajustes) de los instrumentos bsicos de la poltica
britnica, tales como la tasa de inters mnima o la posicin fiscal, se alteraron a
intervalos frecuentes durante el perodo 1970-1989, aun cuando los objetivos
generales y los instrumentos de la poltica sigue siendo el misma.
La mayor parte de los ajustes realizados en el presupuesto anual tom esta forma:
la configuracin de los instrumentos de poltica del gobierno fueron modificados a
la luz de la experiencia y las proyecciones para el futuro desempeo de la
economa pasado. Podemos llamar al proceso por el que la configuracin del
instrumento se cambia en funcin de la experiencia y los nuevos conocimientos,
mientras que los objetivos e instrumentos de la poltica en general siguen siendo
los mismos, un proceso de cambio de primer orden en la poltica.
En segundo lugar, se dieron varios casos en el perodo de 1970 a 1989 cuando la
jerarqua de los objetivos detrs de la poltica macroeconmica britnica se
mantuvo prcticamente el mismo, pero las tcnicas bsicas utilizadas para
alcanzarlos fueron alteradas, como consecuencia de la insatisfaccin con la
experiencia pasada. Estos episodios incluyen la introduccin de un nuevo sistema
de control monetario en 1971, el desarrollo de un nuevo sistema de "lmites" en
efectivo para el control del gasto pblico en 1976, y el alejamiento de objetivos
estrictos para el crecimiento monetario en 1981-1983. Los cambios de este tipo,
cuando los instrumentos de la poltica, as como sus valores se alteran en
respuesta a la experiencia pasada a pesar de que los objetivos generales de la
poltica siguen siendo los mismos, se puede decir que reflejar un proceso de
cambio de segundo orden.
Por ltimo, la experiencia britnica de 1970 a 1989 se caracteriz tambin por un
cambio radical con respecto a keynesiana a los modos monetaristas de la
regulacin macroeconmica, lo que implic cambios simultneos en los tres
componentes de la poltica: la configuracin del instrumento, los propios
instrumentos, y la jerarqua de los objetivos detrs poltica. Tales cambios al por
mayor en la poltica se producen con relativa poca frecuencia, pero cuando se
producen como resultado de la reflexin sobre la experiencia del pasado,
podemos describirlos como instancias de tercer cambio de orden.
Con el fin de entender cmo sociales tiene lugar el aprendizaje, tambin
necesitamos una descripcin ms completa del papel que juegan las ideas en el
proceso poltico. Despus de todo, el concepto de aprendizaje social implica que
las ideas son fundamentales para la formulacin de polticas, incluso si dice algo
ms que eso sobre el papel que desempean. Para construir una formulacin ms
robusta, comencemos desde la observacin fructfera de Anderson que "la
deliberacin de la poltica pblica se lleva a cabo dentro de un mbito de
discurso... Polticas se hacen dentro de algn sistema de ideas y normas que es
comprensible y plausible para los actores involucrados. Ms precisamente, las
autoridades trabajan habitualmente dentro de un marco de ideas y normas que
especifica no slo los objetivos de la poltica y el tipo de instrumentos que se
pueden utilizar para alcanzarlos, sino tambin la propia naturaleza de los
problemas que se supone que est abordando. Como una Gestalt, este marco
est incrustado en la misma terminologa a travs del cual los polticos se
comunican acerca de su trabajo, y es influyente precisamente porque gran parte
de ella se da por sentado y ameno para el escrutinio en su conjunto. Voy a llamar
a este marco interpretativo de un paradigma poltico.
La formulacin de polticas macroeconmicas en Gran Bretaa claramente ha
girado en torno a este tipo de paradigma poltico. Durante la mayor parte del
perodo de posguerra, la poltica britnica se basa en un sistema altamente
coherente de ideas asociadas con John Maynard Keynes. Una vez adaptado a la
organizacin del sistema financiero britnico, ideas keynesianas fueron
institucionalizadas en los procedimientos del Tesoro britnico y formalizados como
la "sntesis neoclsica" en muchos textos estndar.
Se especifican qu fue, cmo fue que se observ el mundo econmico, que las
metas eran alcanzables a travs de la poltica, y qu instrumentos deben utilizarse
para alcanzarlos. Se convirtieron en el prisma a travs del cual los polticos vieron
la economa, as como su propio papel dentro de l.
Estos paradigmas de poltica son ms bien como los paradigmas cientficos que
Thomas Kuhn ha identificado, y que pueden tomar ventaja de esta analoga para
desarrollar algunas hiptesis sobre cmo el proceso de aprendizaje en la
formulacin de polticas pblicas podra proceder. Por ejemplo, la referencia a
Kuhn nos permite localizar el diferentes tipos de poltica de cambio respecto a la
otra. Cambio de primer y segundo orden puede ser visto como casos de "polticas
normal", es decir, de un proceso que ajusta la poltica sin cuestionar los trminos
generales de un paradigma poltico determinado, al igual que la "ciencia normal".
Cambio de tercer orden, por el contrario, es probable que refleje un proceso muy
diferente, marcado por los cambios radicales en las condiciones generales del
discurso poltico asociado a un "cambio de paradigma". Si primero y segundo
orden cambios preservan las continuidades generales que normalmente se
encuentran en los patrones de la poltica, el cambio de tercer orden es a menudo
un proceso ms disyuntiva asociada con discontinuidades peridicas de la poltica.
Una consecuencia notable de este anlisis sera que los cambios primero y
segundo orden en la poltica no conducen automticamente a los cambios de
tercer orden. Al igual que en el caso del cambio cientfico, la formulacin de
polticas normal puede continuar durante algn tiempo sin necesariamente
precipitar un cambio de paradigma.
Este ltimo se engendra de manera muy diferente.
El proceso de cambio de primer orden es probable que muestre las caractersticas
de incrementalismo, satisfaciente, y la toma de decisiones rutinarias que
normalmente asociamos con el proceso de las polticas. Cambio de segundo
orden y el desarrollo de nuevos instrumentos de poltica pueden dar un paso ms
all en la direccin de la accin estratgica. Pero el cambio de tercer orden es
ms problemtico: la literatura ofrece mucho menos orientacin para modelar este
tipo de proceso.
Sin embargo, podemos recurrir a la imagen de Kuhn de los avances cientficos
para desarrollar algunas hiptesis sobre cmo el proceso de cambio de paradigma
o tercer cambio de orden en la poltica podra proceder.
En esta cuenta debera empezar desde la observacin de que los paradigmas son,
por definicin, nunca completamente conmensurables en trminos cientficos o
tcnicos. Debido a que cada paradigma contiene su propia cuenta de cmo
funciona el mundo se enfrentan los polticos y cada cuenta es diferente, a menudo
es imposible para los defensores de los distintos paradigmas de acordar un
conjunto comn de datos contra la que un fallo tcnico en favor de un paradigma
sobre otro podra ser hecho. Tres importantes implicaciones siguen.
En primer lugar, el proceso mediante el cual un paradigma poltico viene a sustituir
a otro es probable que sea ms sociolgico que cientfico. Es decir, a pesar de las
cambiantes opiniones de los expertos pueden jugar un papel, sus puntos de vista
son propensos a ser objeto de controversia, y la eleccin entre paradigmas
raramente se puede hacer por razones cientficas. El movimiento de un paradigma
a otro en ltima instancia, implicara una serie de juicios que es ms poltico en el
tono, y el resultado depender, no slo en los argumentos de facciones rivales,
sino de sus ventajas posicionales dentro de un marco institucional ms amplio, en
la auxiliar recursos que pueden mandar en los conflictos pertinentes, y de factores
exgenos que afectan el poder de un grupo de actores de imponer su paradigma
sobre otros.
En segundo lugar, las cuestiones de autoridad son propensos a ser fundamental
para el proceso de cambio de paradigma.
Frente a las opiniones contradictorias de los expertos, los polticos tendrn que
decidir a quin consideran como autoridad, sobre todo en cuestiones de
complejidad tcnica y poltica de la comunidad participar en un concurso de la
autoridad sobre los temas en cuestin. En otras palabras, el movimiento de un
paradigma a otro es probable que sea precedido por cambios significativos en el
locus de autoridad sobre la poltica.
Por ltimo, los casos de experimentacin poltica y la falta de polticas tienden a
desempear un papel clave en el movimiento de un paradigma a otro. Al igual que
los paradigmas cientficos, un paradigma de polticas puede verse amenazada por
la aparicin de anomalas, es decir, por los acontecimientos que no son totalmente
comprensible, incluso como rompecabezas, dentro de los trminos del paradigma.
A medida que estos se acumulan, los intentos ad hoc se hacen generalmente para
estirar los trminos del paradigma para cubrirlas, pero esto socava gradualmente
la coherencia intelectual y la precisin del paradigma inicial. Los esfuerzos para
hacer frente a este tipo de anomalas, tambin puede conllevar experimentos para
ajustar las lneas existentes de la poltica, pero si el paradigma de verdadera
imposibilidad de hacer frente a los acontecimientos anmalos, estos experimentos
resultan en fracasos de las polticas que socavan gradualmente la autoridad del
paradigma existente y sus defensores incluso ms.
Por lo tanto, el movimiento de un paradigma a otro que caracteriza tercer cambio
de orden es probable que implique la acumulacin de anomalas, la
experimentacin con nuevas formas de la poltica, y los fracasos de la poltica que
precipitan un cambio en el lugar de autoridad sobre la poltica e inician una
competencia ms amplia entre paradigmas en competencia. Este concurso
tambin se puede derramar ms all de las fronteras del propio Estado a la arena
poltica ms amplia. Se finalizar slo cuando los partidarios de un nuevo
paradigma posiciones seguras de autoridad sobre la formulacin de polticas y son
capaces de modificar los procedimientos de organizacin y funcionamiento normal
del proceso de polticas a fin de institucionalizar el nuevo paradigma.
En qu medida esta imagen ampliada de aprendizaje social encaja en el
supuesto ingles de formulacin de polticas macroeconmicas en el perodo 1970-
1989? Y cules son las implicaciones de este caso para las teoras
contemporneas de la situacin? Para responder a estas preguntas, tenemos que
explorar casos empricos representante de cada uno de los tres tipos de cambio
de poltica. Estos provienen de los procesos de formulacin de polticas
macroeconmicas en el Reino Unido desde 1970 Debido a el espacio lo permite
slo una breve revisin de cada caso, que se concentran en los aspectos ms
relevantes para el modelo de aprendizaje social se describe anteriormente.
Cambio de Primer Orden
Como se seal anteriormente, primeros cambios de orden en la poltica tuvieron
lugar cada ao durante este perodo, y, a menudo ms de una vez al ao,
mientras los reguladores ajustan la sentencia presupuesto en respuesta a las
consecuencias reveladas de la poltica pasada y los nuevos desarrollos. Las lneas
generales del proceso comieron bien conocidos. El proceso fue analtica, en el
sentido de que los ajustes de los instrumentos fiscales y monetarios fueron
ajustados para alcanzar una definicin de los objetivos macroeconmicos, sino
tambin altamente rutinario, en que la gama de opciones sondeadas en un ao se
restringi generalmente por las convenciones del reinante paradigma. Durante
gran parte del perodo, dichos ajustes a la poltica se pueden predecir con un
modelo de "satisfaccin" de la toma de decisiones.
Este proceso de cambio de primer orden se corresponde muy de cerca a la
imagen de la corriente de aprendizaje social en la teora del Estado. Poltica en el
momento-i fue formulado de manera deliberada y justificada en trminos de los
resultados de la poltica en el perodo-0, ya que el estado financiero anual y los
informes econmicos indican, y existe amplia evidencia de que los expertos dentro
de la funcin pblica desempearon un papel dominante en el proceso. Ellos
controlaban tanto el consejo de ir al canciller y las previsiones en que se basaba
ese consejo. El primer ministro y canciller podran empujar la poltica ms en una
direccin
Que otro, como Edward Heath hizo presionando para todos-hacia fuera el
crecimiento en 1972 y James Callaghan hizo al insistir en una banda-menor tasa
de impuestos en 1978, pero carecan de los conocimientos tcnicos para tomar la
direccin de la gestin macroeconmica de las manos de sus funcionarios, y otros
ministros no tenan prcticamente ninguna influencia sobre la formulacin de
polticas macroeconmicas.
Como los tericos del estado predeciran, el proceso de cambio de primer orden
tambin parece haber sido relativamente aislado de la clase de presiones
pluralistas a menudo asociamos con el sistema poltico ms amplio. Una variedad
de grupos hizo representacin o el canciller antes de cada presupuesto, pero
estos se descontaron en gran medida en el Tesoro. La Confederacin de la
Industria Britnica asegurado concesiones menores a cambio de la promesa de
los precios minoristas de la polica en 1971, y el gobierno hizo algunas
modificaciones a la poltica a cambio de que el Congreso de Sindicatos 'a una
poltica de ingresos en 1975-76, pero estos casos deben equilibrarse con las
numerosas ocasiones mucho ms durante este perodo cuando se ignoraron las
demandas de grupos externos.
Cambio de segundo orden
En coyunturas menos frecuentes, entre 1970 y 1989, los gobiernos britnicos
tambin hicieron de segundo orden cambios en la poltica. Es decir, alteraron los
instrumentos de la poltica macroeconoma sin alterar radicalmente la jerarqua de
los objetivos detrs de la poltica. Examinar tres ases representativos, uno
extrado de cada una de las oficinas de administracin durante este perodo.
El primer caso es el de la competencia y control de crdito (CCC), el nombre dado
a una serie de modificaciones realizadas en el sistema de control monetario a
partir de 1971, hay una amplia literatura sobre este episodio, y que se pueda
revisar briefly.31 los bancos de compensacin britnicos haban estado
discutiendo desde hace algunos aos que el actual sistema de controles
cuantitativos sobre los prstamos estaba obstaculizando su capacidad de competir
con las empresas extranjeras de entrar en el mercado britnico, pero el nuevo plan
fue iniciado por funcionarios de alto nivel en el Banco de Inglaterra slo despus
de que tambin encontr que el sistema existente se estaba convirtiendo en
inviable y haba llegado a la conclusin, despus de una larga serie de estudios,
que la demanda del Reino Unido para el dinero era lo suficientemente estable
como para soportar un sistema de control monetario basado principalmente en los
cambios de tipos de inters. Al carecer de la experiencia necesaria para examinar
el esquema completo, el Tesoro le dio slo una revisin superficial y luego lo
vendi al gobierno como una manera de fomentar la competencia en el sistema
bancario. Cuando el crdito bancario aument ms rpido de lo esperado en
1972/73, sin embargo, el primer ministro se opuso a los aumentos de las tasas de
inters propuestos por el Banco, la oferta monetaria (M3) aument en un 60 por
ciento en 1972-73, y otro sistema de controles cuantitativos, conocido
coloquialmente como el "cors", se impuso finalmente en julio de 1973, el
experimento en su conjunto era algo as como un pequeo desastre.
El siguiente caso de cambio de segundo orden tuvo un desenlace ms feliz, pero
muchas de las mismas caractersticas que el primero. Se trataba de la
introduccin de un nuevo sistema para controlar el gasto pblico, conocido como
un sistema de "lmites de efectivo", que sustituye el mtodo tradicional de la
planificacin de los gastos pblicos en trminos de volumen con una serie de
lmites a los gastos departamentales formulados en libras esterlinas nominal. Una
vez ms, el impulso para el cambio provino de la creciente insatisfaccin con el
sistema anterior de control del gasto, que alcanz su mximo en 1974/75 cuando
el gasto aparentemente aument en mil millones de dlares? 4,9 ms que podra
explicarse por los planes de gasto publicado o anunciado cambios en dichos
planes. Iniciado por funcionarios de alto nivel en el Tesoro, el nuevo sistema fue
probado en los programas de construccin del sector pblico en 1974/76 y se
present de manera ms amplia para el ao fiscal 1976-1977. Esto fue
acompaado de una serie de medidas adicionales destinadas a fortalecer la mano
del Tesoro en contra de gastar ministros, y facilit profundos recortes en la tasa
prevista del gasto en los aos siguientes.
Un tercer caso de cambio de segundo orden en la poltica se produjo en 1981-
1985, ya que el gobierno de Thatcher renunci a su intento de implementar un
sistema de control de la base monetaria (MBC) y poco a poco se alej de una
poltica monetaria orientada principalmente a los objetivos rgidos para la tasa de
crecimiento de M3. El gobierno consagrado objetivos de M3 en la Estrategia
Financiera a Mediano Plazo (SMN) anunci con el presupuesto marzo de 1980 y,
poco despus, dirigido a sus funcionarios a idear un sistema para el control de la
base monetaria, pero en 1985 el gobierno tuvo casi abandonado objetivos
estrictos para M3 y cualquier plan para MBC. Una vez ms, los funcionarios
desempearon un papel clave en convencer a los ministros de que era necesario
un cambio en sus planes. Funcionarios del Banco de Inglaterra resistieron
resueltamente MBC con el argumento de que en virtud de un sistema de este tipo
que perderan el control de las tasas de inters a corto plazo, y, como los
sucesivos intentos para controlar la tasa de crecimiento interanual de M3
fracasaron, tanto funcionarios del Banco del Tesoro y persuadieron al canciller a
su vez a otros indicadores de rigor monetario y eventualmente incorporar los
movimientos del tipo de cambio en sus clculos. En 1985 se utiliz una multitud de
medidas para evaluar el crecimiento monetario, los objetivos centrales eran en
gran parte terica, la prctica de "exceso de financiacin" el dficit del sector
pblico una vez empleados para controlar M3 haba sido terminado, y la poltica
monetaria fue guiado en su mayor parte por el anuncio consideraciones
especiales.
Aunque slo una breve revisin de estos casos ha sido posible aqu, lo que es
ms llamativo de todos ellos es que se otorguen notablemente bien con la imagen
de aprendizaje social presentado por los tericos centrados en el Estado. En cada
caso, se introdujeron cambios en los instrumentos de poltica, principalmente en
respuesta a la insatisfaccin con la poltica pasada y no en respuesta a nuevos
acontecimientos econmicos solamente. Competencia y Control de Crdito fue
inspirado por la creciente inoperancia de los controles existentes sobre el crdito y
sus efectos de distorsin en la competencia bancaria en lugar de por el supuesto
subyacente de crecimiento monetario. Las condiciones inflacionarias de 1975-
1976 hicieron alguna reduccin en el gasto pblico deseable, pero el nuevo
sistema de lmites en efectivo fue una respuesta directa a la aparente insuficiencia
de los mtodos existentes para la planificacin de los gastos pblicos. Del mismo
modo, las modificaciones realizadas en el sistema de control monetario en 1981-
1985 fueron motivados principalmente por el descontento con la inoperancia de un
sistema basado en objetivos rgidos para la base monetaria.
Tambin es notable que los funcionarios, en lugar de los polticos, jugaron el papel
ms central en cada instancia de aprendizaje social. CCC fue iniciado por los
funcionarios del Banco sobre la base de estudios iniciados antes de que el
gobierno Heath lleg al poder, y su presentacin fue simplemente adaptado a la
plataforma conservadora prevaleciente. El sistema de lmites de efectivo tambin
fue ideado por los funcionarios antes de que el gobierno laborista lleg al poder y
se present a la canciller como una solucin cuando surgieron problemas
apropiados, tanto como un "cubo de basura" teora de la toma de decisiones
podra sugerir. La resistencia del primer ministro retras el alejamiento de las
metas monetarias en la dcada de 1980, pero una vez ms los empuja con ms
fuerza para un cambio eran los funcionarios que tenan que operar la poltica.
Todos estos son tambin los casos en los que el Estado actu ms bien de forma
autnoma. El sistema de lmites en efectivo nunca fue realmente objeto de
presiones de agentes externos; lo que la presin vino de la prensa financiera era
en s misma en gran medida diseados por Whitehall. En el caso de CCC, los
bancos de compensacin haban estado buscando el alivio de los controles
cuantitativos durante algn tiempo, pero el Banco se traslad hacia un nuevo
sistema slo cuando sus propios clculos indican (aunque incorrectamente) que
una demanda estable de dinero exista. Del mismo modo, ha habido crticos
vociferantes de metas monetarias desde su creacin en 1976, pero el gobierno de
Thatcher alejado de ellos slo cuando sus propios expertos en polticas
concluyeron que eran impracticables.
A la luz de estos casos, bien podramos concluir que la imagen predominante de
aprendizaje social es correcta en todos sus aspectos esenciales. Sin embargo, la
poltica de transformacin ms importante durante este perodo fue caracterizado
por tercer cambio de orden, y antes de llegar a ninguna conclusin, debemos
examinar este proceso tambin.
Tercera Orden de Cambio
Adems de la primera y segunda orden cambia discutidos aqu, mucho ms
dramticos cambios en la poltica macroeconmica britnicos tambin tuvieron
lugar durante el perodo 1970-1989. Estos cambios se asocian con el movimiento
de un modelo keynesiano de la formulacin de polticas a una basada en la teora
econmica monetarista. Aunque el movimiento comenz alrededor de 1976, la
ms intensa ruptura en la poltica se produjo despus de un gobierno conservador
dirigido por Margaret Thatcher fue elegido en 1979 no slo fueron los ajustes de la
poltica cambi, pero la jerarqua de objetivos y un conjunto de instrumentos
empleados para orientar la poltica cambi radicalmente tambin.
La inflacin reemplaza el desempleo como la principal preocupacin preeminente
de los responsables polticos. Esfuerzos macroeconmicos para reducir el
desempleo fueron rechazados en favor del equilibrio presupuestario y la reduccin
de impuestos directos. La poltica monetaria sustituy la poltica fiscal como
instrumento macroeconmico director, y se reorient hacia los objetivos fijados
para la tasa de crecimiento monetario. Muchos instrumentos normativos
relacionados con la intervencin del Estado, tales como las polticas de ingresos,
controles de cambio, y los lmites cuantitativos sobre los prstamos bancarios,
fueron eliminados. Este fue un caso claro de tercer cambio de orden en la poltica.
Cul fue el carcter de este proceso de cambio tercer orden? Cmo cambi la
poltica de manera tan radical? Aunque la eleccin de Margaret Thatcher como
primer ministro es un componente clave de la historia, no es el nico componente.
Despus de todo, los nuevos gobiernos en virtud de determinados lderes haban
sido elegidos antes. Del mismo modo, a pesar de los bajos niveles de desempeo
econmico y las crecientes tasas de inflacin contribuyeron a provocar el cambio,
para citar solos no nos dice ms sobre el proceso de cambio. Necesitamos un
marco conceptual para entender el proceso por el cual la poltica macroeconmica
britnica cambi durante los aos 1970 y 1980.
Para ello, es til para volver al concepto de un "paradigma de poltica."
Keynesianismo y el monetarismo fueron ejemplos por excelencia de tales
paradigmas. Aunque algo de una nueva sntesis entre ellos ha surgido en los
ltimos aos, durante el perodo examinado aqu, a saber, la dcada de 1970 y
principios de 1980, estas dos ideologas econmicas eran paradigmas distintos.
No slo la poltica de recetas monetaristas divergen de las de los keynesianos,
sino que tambin se basan en una concepcin fundamentalmente diferente de
cmo la economa en s funcion. Mientras que los keynesianos consideraron que
la economa privada como inestable y en necesidad de ajuste fiscal intermitente,
monetaristas vieron la economa privada estable y poltica discrecional como un
impedimento para el desempeo econmico eficiente. Mientras que los polticos
keynesianos atribuyen las fluctuaciones en la produccin econmica y la inflacin
a los ciclos de la economa real o excesivo de los salarios y la presin sobre los
precios, los monetaristas han considerado que las fluctuaciones de la produccin y
la inflacin fueron causadas principalmente por cambios excesivos en la tasa de
crecimiento de la oferta monetaria. Y si los gobiernos keynesianos haban credo
que podan reducir la tasa de desempleo mediante la alteracin de la postura fiscal
desde que el famoso Libro Blanco de 1944 sobre este tema, los monetaristas
sostenan que los desempleados no eran responsabilidad del Estado, porque el
desempleo se reunirn en "tasa natural "fijado por condiciones en el mercado
laboral en lugar de por la postura macroeconmica.
Cuando monetarismo reemplazado keynesianismo como la poltica de plantilla de
gua, se produjo un cambio radical en la jerarqua de los objetivos rectores de la
poltica, los instrumentos confiables para efectuar la poltica, y la configuracin de
esos instrumentos. Por otra parte, estos cambios fueron acompaados de cambios
sustanciales en el discurso empleado por los polticos y en el anlisis de la
economa en que se basa la poltica. En resumen, el tercer cambio de orden en la
formulacin de polticas britnica que ocurri durante este perodo fue
acompaado por un cambio mayor en la poltica de su paradigma. Esto nos
proporciona una pista importante en la comprensin del carcter de este proceso
de cambio. Debe parecerse al proceso de cambio de paradigma elaborado a partir
del modelo de Kuhn y descrito anteriormente. Aunque los hechos relevantes se
pueden describir aqu en la ms breve de trminos, que muestran muchas de las
caractersticas de un modelo de Kuhn nos llevara a esperar.
El proceso se inici a principios de la dcada de 1970 por una serie de
acontecimientos econmicos, de los cuales el ms importante fue el aumento de
las tasas de inflacin, para luego ser unidas por el estancamiento de los niveles de
crecimiento y empleo. Estos desarrollos fueron preocupantes en s mismos, pero
fueron particularmente amenazan con el paradigma keynesiano, ya que podra
anticipar ni total ni explicarlos. En otras palabras, se trataba de "anomalas" en el
sentido de Kuhn, que ponan en tela de juicio la idoneidad de los anlisis
keynesianos de la economa. El ms famoso, aunque de ninguna manera nica, la
anomala fue el aumento simultneo de la inflacin y el desempleo, que pareca
viciar la curva de Phillips en el que la poltica keynesiana tena mucho ha basado.
En parte debido a estos eventos fueron anmalo en trminos del paradigma
poltico dominante, que dieron lugar a una serie de previsiones errneas y
fracasos polticos. Slo algunos de estos problemas se pueden enumerar aqu.
"En serio subestimacin de la tasa de inflacin, el gobierno dio pie a una espiral
inflacionaria con acuerdos por costo de vida en 1973, incapaz de interpretar el
impacto de los 1974 aumentos del precio del petrleo sobre las empresas
britnicas, el Tesoro aprobado aumentos de impuestos corporativos en marzo de
ese ao, slo para tener que compensarlos con la ayuda de emergencia despus
de que se caiga. Subestimaciones del efecto precio relativo en el consumo del
sector pblico dio lugar a varios errores de clculo de los gastos pblicos y el
endeudamiento requerimiento del sector pblico en 1974-1975. Un intento de
empujar a la libra esterlina hacia abajo en las bolsas extranjeras en la primavera
de 1976 calcul mal precipitado una corrida de la libra, que termin con el recurso
al FMI y los recortes de gastos graves en 1977 Estos fueron ampliamente
percibidos como fracasos polticos significativos, y estos fallos hicieron mucho
para desacreditar el paradigma poltico imperante.
El gobierno reaccion con una serie de experimentos de poltica que eran
bsicamente los intentos ad hoc para recuperar el control de la economa
mediante el ajuste de las prcticas keynesianas tradicionales.
Sin embargo, el efecto de estas adaptaciones era estirar la coherencia intelectual
del paradigma que se supona iba a ser orientar la poltica hasta el punto de
ruptura. El esfuerzo ms destacado fue una serie de polticas de ingresos
aplicadas en 1972-1973 y 1975-1977 para hacer frente a la inflacin. Pero las
polticas de ingresos comieron lejos en una de las mayores fuentes del paradigma
keynesiano de apelacin, su capacidad de prometer una gestin econmica
eficaz, sin intervenir directamente en los asuntos de los agentes econmicos
individuales. Varios aos de tortuosas negociaciones con los sindicatos comieron
lejos en la autoridad tanto del gobierno y el paradigma keynesiano.
Problemas similares con los mercados financieros erosionaron an ms esta
autoridad. Como resultado de los cambios imprevistos en el comportamiento de
los mercados de deuda pblica que estaban vinculados a los efectos de la CCC y
el aumento del nivel de la deuda, el gobierno laborista se encontr rehenes con
frecuencia cada vez mayor a las demandas que emanan de los mercados de los
recortes de gastos o intereses aumentos de las tasas. Se experiment con las
metas monetarias en 1976-1977, pero encontr que simplemente mejoran el
apalancamiento de los mercados financieros durante el gobierno. El efecto fue el
de poner en peligro la capacidad de los funcionarios pblicos para hacer frente al
desempleo de una manera keynesiana. Doctrina keynesiana fue perdiendo
coherencia y credibilidad a los ojos de los polticos, los funcionarios y el pblico. El
propio primer ministro dijo a la conferencia del Partido del Trabajo 1976: "Solamos
pensar que usted podra pasar su salida de la recesin y aumentar el empleo
mediante la reduccin de los impuestos y aumentar el gasto te digo con toda
franqueza que la opcin ya no existe.....
"Como resultado de esta evolucin, el locus de autoridad sobre cuestiones
macroeconmicas comenz a cambiar. Hasta ahora, el Tesoro haba disfrutado de
un monopolio virtual de la autoridad sobre estos asuntos. Para 1976, los diputados
desconfiados obligaron al gobierno a liberar detalles del modelo secreto del
Tesoro para el pblico en general. El primer ministro anul la Tesorera a favor del
Banco de Inglaterra en varias cuestiones clave en 1977 E incluso el Ministro de
Hacienda perdi suficiente fe en sus propios funcionarios que un nmero inusual
de las dej el Tesoro poco despus de 1976.
Una caracterstica de este cambio en el lugar de la autoridad como una
intensificacin extraordinaria de debate sobre temas econmicos en los medios de
comunicacin y los crculos financieros. A medida que el Tesoro perdido
influencia, lo que podramos llamar el "mercado de las ideas econmicas" fuera
expandido dramticamente en el perodo 1975-1979. Nuevos centros de
investigacin dedicados a los asuntos econmicos fueron creados; instituciones
financieras ampliaron sus departamentos de investigacin econmica; y el ya alto
volumen de comentarios econmicos en la prensa se hizo ms grande y ms
sofisticado. La gestin macroeconmica fue objeto de un intenso debate pblico.

Los comentaristas econmicos y figuras pblicas a una comenzaron a buscar
alternativas al paradigma keynesiano. El paradigma monetarista pronto se
convirti en el retador principal de la doctrina keynesiana, en gran parte porque
era la alternativa ms coherente y altamente desarrollado, que tiene un apoyo
sustancial alcanzado entre los economistas estadounidenses. Su principal rival,
propuesto por el Grupo de Poltica Econmica Cambridge, segua estrechamente
asociado con el keynesianismo y sufri una prdida crtica de credibilidad cuando
algunos de sus predicciones principales que unen el dficit presupuestario a la
balanza de pagos fallidos en 1975-76.
Sin embargo, el monetarismo todava tena muy poco apoyo de los economistas
britnicos, que permanecieron mayoritariamente keynesiano. Esto no fue un caso
en el que la mayor parte de la opinin de expertos se desplaz, dibujo
responsables polticos a lo largo de su paso.
En cambio, poltico, en lugar de puramente econmico, los criterios se convirti en
el factor clave detrs del xito del paradigma monetarista. En 1975 el debate sobre
paradigmas de poltica se extendi a la arena poltica y se convirti en el objeto de
la competencia electoral. Buscando un arma con la que atacar el liderazgo
vulnerable de su propio partido y luego el gobierno laborista, Margaret Thatcher y
algunos otros tomaron un paradigma econmico que compiten sobre la base de la
doctrina monetarista. Fueron realmente buscan nuevas soluciones a los
problemas econmicos de Gran Bretaa, pero abrazado la solucin monetarista,
en gran medida debido a que tambin tena un atractivo poltico sustancial.
El monetarismo tena atractivo poltico, en primer lugar, porque proporciona un
desafo coherente a las polticas del gobierno laborista. Sin embargo, el
monetarismo tena un atractivo especial para los conservadores, y especialmente
aquellos en el ala derecha del partido, ya que proporciona una nueva justificacin
de muchas de las medidas que haban apoyado durante mucho tiempo. La crtica
monetarista del activismo fiscal contena un nuevo conjunto de argumentos para la
tradicional posicin conservadora de que el gasto pblico y el papel del Estado en
la economa se deben reducir. La idea monetarista de que la "tasa natural" de
desempleo podra reducirse slo al reducir el poder de los sindicatos tambin
encaja bien con la creciente antipata de los conservadores hacia los sindicatos.
Los polticos conservadores vieron que el monetarismo podra ser presentado en
trminos que tenan ms amplio llamamiento pblico tambin. A finales de la
dcada de 1970, una dcada de tortuosas negociaciones sobre polticas de
ingresos haba hecho tanto los sindicatos y los arreglos corporativistas neo cada
vez ms impopular. El gobierno pareca impotente frente a los continuos
problemas econmicos y sindicatos poderosos. El monetarismo ofreci una receta
simple pero atractivo para todos estos dilemas. Sus defensores argumentaron que
el gobierno podra disciplinar a los sindicatos y eliminar la inflacin, el problema
econmico ms grave de la dcada de 1970, simplemente mediante la adhesin a
un objetivo estricto de la tasa de crecimiento de la oferta monetaria. En la cara de
un blanco tal, los sindicatos tendran que reducir sus demandas salariales con el
fin de evitar el desempleo. En resumen, el monetarismo fue presentado como una
doctrina que podra restaurar la autoridad del gobierno, as como resolver los
problemas econmicos de Gran Bretaa.
Una vez que el paradigma monetarista fue considerado por los conservadores, su
suerte lleg a depender en gran medida de sus fortunas electorales, que fueron
condicionados por una amplia gama de factores. Los fracasos de las polticas
relacionadas con el estiramiento del paradigma keynesiano, que culmin con el
colapso de la poltica de ingresos durante el invierno de 1979, probablemente
contribuyeron ms a la victoria electoral del conservador que mayo que hizo la
apelacin positivo del monetarismo.
Cuando los paradigmas de poltica se convierten en objeto de contestacin poltica
abierta, el resultado depende de la capacidad de cada lado para movilizar una
coalicin electoral suficiente en la arena poltica.
Una vez en el cargo, Thatcher jug un papel fundamental en la institucionalizacin
del nuevo paradigma de la poltica.
Ella empac las comisiones econmicas influyentes del gabinete con sus
partidarios, nombrados un monetarista fuera a ser el principal asesor econmico
en el Tesoro, y en conjuncin con unos asesores, prcticamente dict las lneas
generales de la poltica macroeconmica durante varios aos.
El locus de autoridad sobre la formulacin de polticas en este perodo
nuevamente cambi dramticamente hacia el primer ministro. Con el tiempo, una
agresiva poltica de promocin de los funcionarios pblicos que eran altamente
flexible o simpatizan con vistas monetaristas implantado an ms firmemente el
nuevo paradigma. Para 1982, las rutinas de operacin en el Tesoro y el Banco de
Inglaterra, as como los trminos del discurso poltico haban cambiado
decisivamente hacia el monetarismo.
En qu medida este caso del tercer cambio de orden en la poltica se ajusta a la
imagen de aprendizaje social utilizado por anlisis contemporneo del estado?
Debe ser evidente que este caso se desva del modelo en algunos aspectos
importantes. En primer lugar, no era funcionarios o expertos en poltica
contratados por el gobierno, pero los polticos y los medios de comunicacin, que
jugaron el papel preeminente en este proceso de cambio de polticas. La gran
mayora de los economistas del gobierno eran prcticamente como keynesiano en
1979 como lo haban sido en 1970 El asalto monetarista fue dirigido por
periodistas influyentes, tales como William Rees-Mogg y Samuel Brittan, y los
polticos clave como Margaret Thatcher y Sir Keith Joseph, que persuadido a otros
de las ventajas de su causa y virtualmente forzado la mquina Whitehall para
alterar su modo de formulacin de polticas macroeconmicas.
Por otra parte, este proceso de cambio de poltica no tuvo lugar principalmente
dentro de los lmites del propio Estado. Por el contrario, comenz con un cambio
en el lugar de la autoridad lejos del Tesoro hacia un mercado creciente de las
ideas econmicas fuera del estado. La lucha que sigui para reemplazar un
paradigma de poltica con otro era un asunto por toda la sociedad, mediada por la
prensa, profundamente imbricada con la competencia electoral, y luch en la
arena pblica.
Conclusin
Este anlisis tiene importantes implicaciones para las teoras contemporneas del
estado. Desagregando el proceso por el cual los cambios de poltica en tres
subtipos de acuerdo a la magnitud de los cambios que implica y por la invocacin
del concepto de paradigmas de poltica, podemos discernir ms variacin en el
aprendizaje social que reconoca hasta ahora. Los procesos de primer y segundo
orden en el cambio de polticas se corresponden bastante bien a la imagen del
aprendizaje social presentado por Heclo y muchos tericos del estado. Los
cambios en la poltica en el momento-i eran claramente una respuesta a la poltica
en el perodo-0 y sus consecuencias. Los expertos en el empleo pblico fueron los
principales responsables de la poltica de innovacin, y el proceso de aprendizaje
en su conjunto tuvieron lugar principalmente en el interior del propio Estado.
Sin embargo, el proceso de cambio de tercer orden que se traslad a Gran
Bretaa de keynesiana a los modos monetaristas de la formulacin de polticas fue
bastante diferente. Poltica en el momento-1 fue sin duda una respuesta a las
consecuencias de la poltica en el momento-0, pero los polticos en lugar de
expertos tuvo un papel dominante, y el proceso se derram mucho ms all de los
lmites del estado de involucrar a los medios de comunicacin, los intereses
externos, y contendiendo los partidos polticos. Poltica cambi, no como resultado
de una accin autnoma por parte del Estado, pero en respuesta a un debate
social en evolucin, que pronto se convirti ligada a la competencia electoral.
Estos hallazgos ponen en tela de juicio la tendencia de las teoras centradas en el
Estado de asociar el aprendizaje social con la autonoma del Estado. Slo algunos
tipos de aprendizaje social parecen tener lugar en el interior del propio Estado. El
proceso de aprendizaje asociado con importantes cambios de tercer orden en la
poltica puede ser un asunto mucho ms amplio sujetos a influencias poderosas
de la sociedad y de la arena poltica. Por otra parte, esto parece ser cierto incluso
en un campo tcnicamente complejo como la formulacin de polticas
macroeconmicas, en el que el Estado debe ser ms autnomo de la presin
social.
Este anlisis arroja luz sobre las relaciones entre Estado y sociedad en general.
Para empezar, se sugiere que la cruda dicotoma entre el Estado y la sociedad a
menudo dibujado por la teora centrada en el Estado debe ser revisado con el fin
de asignar un papel importante en el sistema poltico, que se define como el
conjunto de los partidos polticos y de los intermediarios de inters que estoy a la
interseccin entre el estado y la sociedad en las polticas democrticas. El
paradigma monetarista triunf finalmente sobre su rival keynesiano por medio de
la competencia electoral partidista. Los que tratan de "traer de vuelta al Estado"
para el anlisis poltico no debe leer al mismo tiempo el sistema poltico de sus
anlisis.
Sin embargo, este caso indica que necesitamos un concepto an ms amplio de
relaciones Estado-sociedad que tales concepciones tradicionales del sistema
poltico proporcionan.
Los partidos polticos y los grupos de intereses organizados no son los nicos
"correas de transmisin" entre el Estado y la sociedad. Haba otros tres
mecanismos mediante los cuales se coloc una presin significativa de la
sociedad en el gobierno britnico para cambiar los modos de la poltica
econmica.
El ms obvio de estos mecanismos fue la media. A pesar de que habitualmente
reconocemos su presencia, rara vez incorporamos una apreciacin adecuada de
la importancia de los medios de comunicacin en nuestros anlisis. En este caso,
la prensa britnica no se limit a transmitir la serie de opiniones que se encuentran
entre los economistas sobre la direccin de la poltica econmica; que magnific la
importancia que se da a la doctrina monetarista y catapult el pensamiento
monetarista en la prensa agenda. La pblica es a la vez un espejo de la opinin
pblica y una lupa para los temas que ocupa.
Poco se dio cuenta, pero especialmente importante en el perodo 1975-1979 fue la
presin que los mercados financieros, en particular para la deuda pblica y
divisas, colocados en el gobierno. Muchos de los ajustes ad hoc hacia el
monetarismo realizados por el gobierno 1974-1979 del Trabajo se vieron obligados
en l por el comportamiento de los mercados financieros, y la popularidad de la
doctrina monetarista en estos mercados influenciados tanto por el Banco de
Inglaterra y el gobierno. Estamos acostumbrados a la idea de que los gobiernos
enfrentan una restriccin electoral, pero no debemos olvidar que tambin
enfrentan restricciones de mercado significativas en el campo de las finanzas
tambin.
Finalmente, la dcada de 1970 vio una gran expansin en el mercado exterior
para las ideas econmicas.
Las casas de los medios y de corretaje City eran importantes participantes en este
mercado, pero no eran los nicos. Impulsado por la liberacin de modelo
economtrico de la Tesorera, nuevos institutos de investigacin surgieron, y una
serie de folletos sobre la poltica econmica comenzaron a circular. En resumen,
donde una vez hubo prcticamente ningn comentario externo sobre la poltica
macroeconmica, algo similar a una "red de polticas" o "red tema" surgieron para
proporcionar los forasteros con influencia sobre un proceso poltico antiguamente
cerrada.
En algunos aspectos, estas observaciones nos empujan de nuevo hacia los
modelos tradicionales de la formulacin de polticas como una lucha por el poder
en el que los intereses en competencia presionan sus puntos de vista sobre el
gobierno. La lucha por el poder electoral que llev a Thatcher a la oficina fue sin
duda fundamental para el triunfo del monetarismo. Aqu, como en muchos casos,
sera un error para ver la poltica exclusivamente en trminos de colectivo la
resolucin de enigmas. Para tomar prestado verbos inusuales de Heclo, muchos
de los actores que intervienen en el cambio de la poltica no slo "rompecabezas";
tambin "poder".
Significa esto que sera inapropiado describir el proceso de cambio de polticas
tercer orden descrito aqu como un caso de aprendizaje social? No lo creo. Los
actores crticos en este proceso en el interior del Estado y de la sociedad no
estaban simplemente tratando de promover sus propios intereses. Tambin se
buscan soluciones a los problemas econmicos de Gran Bretaa. La dcada de
1970 fueron dominados por la perplejidad colectiva y la incertidumbre sobre la
economa, y el esfuerzo por recuperar el control sobre ella era una bsqueda
intelectual intensamente marcada por el debate altamente sofisticada en los
medios de comunicacin, los partidos polticos, y la ciudad, as como entre los
polticos. El juego de las ideas era tan importante el resultado como fue la lucha
por el poder. Por estas razones, parece muy apropiado o describir este proceso
como una de aprendizaje social.
El punto importante aqu es que "encender" y "desconcertante" a menudo van de
la mano. Ambas son dimensiones del proceso mediante el cual los cambios de
poltica, especialmente en las polticas democrticas, cuyas instituciones tienden a
combinar las dos actividades. Los polticos compiten por la oficina precisamente
proponiendo nuevas soluciones a los problemas colectivos puedan resultar
atractivos para el electorado. Funcionarios avanzar en sus propias fortunas dentro
de la burocracia, en parte mediante la elaboracin de nuevos enfoques para viejos
dilemas. Los arreglos institucionales diseados para casarse con el inters pblico
a los intereses privados en una democracia rara vez funcionan perfectamente,
pero no operan de manera que militan contra una rgida distincin entre los
modelos basados en las ideas basadas en el poder y de la poltica. La
competencia por el poder en s puede ser un vehculo de aprendizaje social.
El principal aporte de una perspectiva de aprendizaje social es llamar la atencin
sobre el papel de las ideas en la poltica. Nos recuerda que las relaciones Estado-
sociedad no pueden ser descritos adecuadamente enteramente en trminos de las
"presiones" que cada uno ejerce sobre el otro, ya sea a travs de partidos,
intereses organizados, rganos administrativos, o redes de polticas. El estado
tambin est vinculado a la sociedad por un flujo de ideas entre las dos esferas.
Los polticos, los funcionarios, el portavoz de los intereses sociales, y expertos en
poltica todos operar dentro de los trminos del discurso poltico que estn al da
en la nacin en un momento dado, y los trminos del discurso poltico en general,
tienen una configuracin especfica que se presta legitimidad representativa hasta
cierto sociales intereses ms que otros, delinea los lmites aceptados de la accin
del Estado, asocia los acontecimientos polticos contemporneos con
interpretaciones particulares de la historia nacional, y define el contexto en el que
se entendern muchas cuestiones.
En varios aspectos, a continuacin, los trminos de privilegio discurso poltico
algunas lneas de la poltica sobre los dems, y la lucha tanto por la ventaja en los
trminos vigentes del discurso y por apalancamiento con el que modificar los
trminos del discurso poltico es una caracterstica perenne de la poltica.
Intereses organizados, los partidos polticos y expertos en poltica no simplemente
"ejercer el poder"; adquieren poder en parte por tratar de influir en el discurso
poltico de su da.
En la medida en que son capaces de hacerlo, pueden tener un gran impacto en la
poltica sin necesidad de adquirir las formalidades de la influencia. El flujo
resultante de las ideas es una dimensin importante del proceso en el que se hace
la poltica.
Sin embargo, esta dimensin de la formulacin de polticas ha demostrado ser
especialmente difciles de modelar.
Al igual que las partculas subatmicas, las ideas no dejan mucho de una pista
cuando se desplazan. Lo que este artculo contribuye al anlisis de estos asuntos
es un argumento especfico sobre la forma en que condiciones las ideas polticas y
cmo cambian, organizada en torno al concepto de "paradigmas de poltica."
Paradigmas de polticas pueden ser vistos como una caracterstica de los trminos
generales del discurso poltico. Ellos sugieren que el PFP puede ser estructurado
por un conjunto particular de ideas, tal como puede ser estructurado por un
conjunto de instituciones. Los dos a menudo se refuerzan unos a otros desde las
rutinas de la formulacin de polticas generalmente estn diseados para reflejar
un conjunto particular de ideas sobre lo que puede y debe hacerse en un mbito
de la poltica. Pero las ideas contenidas en un paradigma de la poltica tienen un
estatus un tanto independiente de las instituciones que se pueden utilizar, como
en el caso del monetarismo, para reforzar o inducir cambios en las rutinas
institucionales.
cuando tal paradigma est ausente o se desintegra, los polticos pueden ser
mucho ms vulnerables a la presin externa, ya que el gobierno 1974-1979 del
Trabajo una vez fue el paradigma keynesiano comenz a derrumbarse. En este
contexto, es importante para comprender cmo y por qu cambian los paradigmas
de poltica.
Sobre la base de la formulacin de Kuhn de tales sistemas de ideas, he generado
una serie de hiptesis sobre el proceso por el que las polticas cambian y los
probaron contra los casos de la poltica econmica britnica durante la dcada de
1970. Varias caractersticas del proceso fueron sorprendentes. Poltica visualiza
un tipo especfico de trayectoria. La presencia de un paradigma poltico generado
largos perodos de continuidad interrumpidas ocasionalmente por la experiencia
disyuntiva de cambio de paradigma. Los procesos en los que se produjeron
diferentes tipos de cambios en la poltica eran bastante distintivo. Primer cambio
de segundo orden y se llev a cabo dentro de una red poltica relativamente
cerrada y no acumular en el tercer cambio de orden. Este ltimo muestra
caractersticas particulares. Nuevos desarrollos econmicos de la clase que se
producen todo el tiempo no fueron suficientes para generar un cambio de
paradigma. Ese proceso fue iniciado por un tipo especfico de evento, es decir, por
los acontecimientos que resultaron anmala dentro de los trminos del paradigma
imperante. Dieron lugar a fallos de las polticas que desacreditaron el viejo
paradigma y dieron lugar a una bsqueda de gran alcance para encontrar
alternativas a un proceso de experimentacin con las modificaciones a la poltica.
Central de este proceso fue un cambio en el lugar de autoridad sobre la poltica.
Los cambios en el lugar de autoridad parecen ser un componente crtico del
proceso mediante el cual los paradigmas cambian. Por ltimo, el proceso que
conduce a los cambios de esta magnitud no poda confinarse dentro del propio
Estado; que ha tenido lugar en ltima instancia a travs de la competencia
electoral y un debate social ms amplio.
Estas observaciones deberan ayudarnos a entender cmo la poltica cambia con
el tiempo en otras naciones y los campos de la poltica tambin. Ni que decir, no
todos los campos de la poltica poseern paradigmas de poltica como elaborada o
contundente como los asociados con la formulacin de polticas
macroeconmicas. Estos paradigmas son ms probable que se encuentre en los
campos en la formulacin de polticas implica algunas cuestiones muy tcnicas y
un cuerpo de conocimiento especializado que les conciernen. Como el alcance del
Estado moderno se ha ampliado, sin embargo, los gobiernos se han visto
involucrados en cada vez ms mbitos de la formulacin de polticas de este tipo.
Las esferas de poltica de control de armas, la regulacin ambiental, y la poltica
energtica, entre otros, por lo general tienen tal carcter.
Del mismo modo, los paradigmas de poltica es probable que tengan mayor
impacto en instituciones donde la poltica es superintendente por expertos o por
los administradores con tenencias largas en la oficina. En tal contexto, los
paradigmas de poltica pueden llegar a ser entrelazados con los procedimientos
operativos establecidos firmemente y rutinas departamentales. El servicio civil
britnico ofrece el colmo de tales ajustes, y podemos esperar ver alguna variacin
entre pases en el grado en que los paradigmas de poltica estn incrustadas en
las rutinas institucionales.
Slo en algunos casos, entonces, ser apropiado hablar de un paradigma poltico
totalmente elaborado. En otros, la red de ideas que afectan a la direccin de la
poltica ser ms flexible y sujeto a las variaciones ms frecuentes. Incluso aqu,
sin embargo, no hay que descartar por completo el impacto que un conjunto global
de ideas puede tener en la poltica. Los ms cnicos burcratas y los polticos
todava deben racionalizar sus acciones en trminos que atraern el apoyo
popular, proporcionar una apariencia de coherencia, y motivar a los que tienen que
llevar a cabo las polticas pertinentes. Por otra parte, sus acciones se basan
invariablemente en una comprensin particular de esa esfera del mundo que las
direcciones de la poltica. Los trminos del discurso en el que esa esfera y las
polticas adecuadas para que se discutan restriccin y permiten a menudo de
maneras muy especficas. Incluso cuando el Leitmotiv de la poltica no es ms que
una metfora global, tales como la "guerra contra las drogas" o el "problema de las
madres de bienestar", la metfora y sus elaboraciones concomitantes pueden
estructurar muchos aspectos de lo que se debe hacer. La formulacin de polticas
en prcticamente todos los campos se lleva a cabo en el contexto de un conjunto
particular de ideas que reconocen algunos intereses sociales como ms legtimas
que otras y privilegio algunas lneas de la poltica sobre los dems.
Sin negar el impacto de los intereses materiales en el proceso de la poltica,
necesitamos saber mucho ms de lo que ahora sabemos sobre el papel que
juegan las ideas en la formulacin de polticas y en el proceso por el que las
polticas cambian. He sugerido varias hiptesis aqu con aplicaciones especficas.
El paso ms importante que puede tomar, sin embargo, es tener en cuenta que no
es necesario negar que la poltica implica una lucha por el poder y la ventaja con
el fin de reconocer que el movimiento de las ideas juega un papel, con un poco de
impacto de su propia, en el proceso de formulacin de polticas. Este anlisis nos
advierte en contra de postular una distincin demasiado rgida entre "la poltica
como aprendizaje social" y "la poltica como una lucha por el poder." Sugiere que
"alimentacin" y "desconcertante" que suelen ir unidos en la formacin de las
polticas pblicas. Para ver esto ms claramente, necesitamos ms estudios sobre
la evolucin de la poltica a travs del tiempo, un tema que a menudo se ha
descuidado en relacin con las comparaciones, de un solo disparo estticas de las
polticas entre las naciones.
Del mismo modo, al tiempo que reconoce la utilidad de "traer de vuelta al Estado",
este anlisis nos advierte en contra de postular una distincin demasiado rgida
entre el Estado y la sociedad y en contra de la insistencia en la autonoma del
Estado. Para seguir adelante, necesitamos unos anlisis ms matizados de las
mltiples formas en las que el estado y la sociedad se pueden vincular. Slo
entonces las condiciones en las que los gobiernos acten con ms y no menos
autonoma quedado claro.
La investigacin de esos temas puede ser enriquecida por una apreciacin ms
refinada del papel de las ideas en la poltica y en los estudios de la dinmica por lo
que las polticas cambian con el tiempo.

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