Nmer o 10 mai o/j unho/j ul ho - 2007 Sal vador Bahi a Br asi l - I SSN 1981-1861 -

NOTAS PARA UM DEBATE SOBRE O

PRINCPIO CONSTITUCIONAL DA EFICINCIA
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Prof. Paulo Modesto
Professor de Direito Administrativo da Universidade Federal da Bahia e do
Centro de Cultura Jurdica da Bahia. Presidente do Instituto Brasileiro de
Direito Pblico. Membro do Ministrio Pblico da Bahia. Diretor da Revista
Brasileira de Direito Pblico. Conselheiro Tcnico da Sociedade Brasileira de
Direito Pblico. Secretrio Executivo do Instituto Brasileiro de Direito
Administrativo. Membro do Conselho de Pesquisadores do Instituto
Internacional de Estudos de Direito do Estado. Professor Visitante em diversas
Universidades brasileiras. Editor do site www.direitodoestado.com.br.




1. PRINCPIO DA EFICINCIA E ESTADO SOCIAL DEMOCRTICO
Na sociedade contempornea, a Administrao Pblica permanece
cumprindo um papel central e estratgico na conformao social. Afirmar isto
recusar a iluso das aparncias. Embora submetido a uma dieta orgnica, o
Estado contemporneo no interrompeu o seu crescimento enquanto instituio
social, ampliando continuamente a sua interveno nos domnios do "mundo-da-
vida" (HABERMAS). Nas sociedades dos nossos dias, o crescimento do papel do
Estado convive com a diminuio do aparelho do Estado decorrente dos
sucessivos processos de privatizao.
O Estado concretizado em estruturas burocrticas (Estado-aparato)
atualmente muito menos significativo do que o Estado percebido em sua
dimenso normativa e econmica. Esse um dado importante do nosso tempo

1 Texto base da exposio feita no Painel sobre o tema "O Princpio da Eficincia: desafios
concretos" no XXIII Congresso Brasileiro de Direito Administrativo, realizado em 30/09/1999, na cidade de
Florianpolis, Santa Catarina. Pensado inicialmente para abertura do painel, em forma de provocao para o
debate subseqente, o texto foi ampliado na exposio oral em razo da modificao da composio da
mesa, tendo o autor deixado a presidncia do painel para integr-lo na condio de painelista. O painel foi
ainda composto pelos eminentes Professores Diogo de Figueiredo Moreira Neto (RJ ) e Paulo Roberto
Ferreira Motta (PR).


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histrico. O Estado hoje manipula uma parte expressiva do produto interno bruto
nacional. Fomenta e tributa, executa e delega servios, regula a atividade
econmica e cultural em dimenses nunca vistas, controla, reprime e estimula,
produzindo e reproduzindo tanto a riqueza quanto a excluso social. Numa
expresso de sntese: a organizao nacional central na transferncia de
recursos entre os diversos grupos sociais. O Estado no foi reduzido ao mnimo,
nem uma instituio em processo adiantado de decomposio, como alguns
sugerem. Ao contrrio, amplia sua interferncia continuamente, penetrando em
quase todas as dimenses da vida privada, tornando-nos cada vez mais
dependentes de suas regulaes e controles; amplia a sua participao no
produto bruto nacional, reclamando persistentemente novos recursos; endivida-se
de forma perigosa, sem, entretanto, demonstrar capacidade para tratar
adequadamente problemas sociais de vulto.
o crescimento do Estado, no a sua diminuio, a causa imediata dos
graves problemas de legitimao que atormentam o Estado contemporneo. Mas,
ao mesmo tempo, importante frisar, o Estado indispensvel, pois a nica
organizao, operando em larga escala, capaz de conter os interesses privados
em limites socialmente razoveis e apta a intervir intensivamente sobre a
coletividade associando eficincia e equidade.
Reclama-se do Estado, cada vez com maior impacincia, para que otimize
o seu agir e conduza em termos adequados a realizao dos fins prezados pela
comunidade. Questiona-se a omisso no agir, a aptido do agir e a qualidade do
agir estatal. Essas exigncias no so dirigidas a um Estado liberal, mas a um
Estado Democrtico e Social, executor e fomentador da prestao de servios
coletivos essenciais. o Estado Social que no pode descuidar de agir com
eficincia, justificando os recursos que extrai da sociedade com resultados
socialmente relevantes. Essas exigncias hoje no so mais percebidas em
termos meramente polticos ou econmicos. Foram positivadas, forma
entronizadas no sistema jurdico, juridicizaram-se como exigncias do
ordenamento nacional.
Mas no so exigncias apenas negativas, teis para censurar, ou recusar
a validade de comportamentos que contravenham aos valores por ela
expressados, pois tambm so vlidas positivamente, para impor ao
administrador a observncia de cautelas e procedimentos que permitam a
otimizao possvel na obteno dos bens jurdicos prometidos pelo
ordenamento. Exige-se do Estado celeridade e simplicidade, efetividade e
eficincia na obteno de utilidades para o cidado, na regulao da conduta
pblica e privada, na vigilncia ao abuso de mercado, no manejo dos recursos
pblicos. Hoje essas so pautas de comportamento exigveis do administrador
para a validade e legitimidade da ao estatal. So imposies normativas, com
carter principiolgico, condensadas sob o rtulo de princpio da eficincia,
referido expressamente na cabea do art. 37 da Constituio da Repblica, com a
redao dada pela Emenda Constitucional n. 19, de 1998. Trata-se de tema
ainda carente de maior explorao entre ns, mas cuja considerao parece
urgente.



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2. TEMRIO POSSVEL PARA UM DEBATE SOBRE O PRINCPIO DA
EFICINCIA
Pode-se polemizar sobre se o princpio da eficincia "novo" ou antigo; se
consiste em uma exigncia inerente ao Estado de Direito Social ou se foi
entronizado artificialmente no ordenamento constitucional brasileiro pela Emenda
Constitucional n. 19/98; se esse princpio podia ser reconhecido no diploma
constitucional de 1988 ou se foi o resultado do avano de alguma ideologia liberal
no direito constitucional brasileiro. Pode-se discutir se essa exigncia de eficincia
produzir ou no efeitos concretos imediatos ou ainda se sua compreenso deve
ser diferenciada em relao aos contedos que lhe so dados por outras
disciplinas no rol das cincias humanas. Pode-se indagar se as referncias a este
princpio no ordenamento jurdico de outros pases, revelado pelo direito
comparado, ao apelar para signos semelhantes, auxilia ou no na compreenso
do alcance do princpio da eficincia no direito brasileiro. Mas no se pode, em
qualquer caso, recusar a positividade, a operatividade e a validade jurdica do
princpio da eficincia sob o argumento de que o seu conceito foi tradicionalmente
desenvolvido pela sociologia e pelas cincias econmicas. Todos sabem que os
princpios jurdicos so normas, prescries, dirigem-se a incidir sobre a
realidade, referindo sempre algum contedo impositivo.
O termo eficincia no privativo de nenhuma cincia; um termo da
lngua natural, apropriado pelo legislador em sua acepo comum ou com sentido
tcnico prprio. So os juristas, como agentes ativos no processo de construo
do sentido dos signos jurdicos, os responsveis diretos pela explorao do
contedo jurdico desse princpio no contexto do ordenamento normativo nacional.
No plano do direito comparado, como se sabe, fala-se em exigncia de boa
administrao (ou bom andamento da administrao), em princpio da eficcia,
em princpio da racionalizao administrativa, em princpio da no burocratizao
e em economicidade. No vou focar as diferenas e as semelhanas entre estes
signos normativos do direito comparado. Outros j o fizeram com grande proveito,
como EGON BOCKMAN MOREIRA, querido amigo e jurista de olhar analtico, em
recente estudo sobre o princpio da eficincia e sua repercusso no processo
administrativo (Processo Administrativo, Princpios Constitucionais e a Lei
9784/99. No prelo). Neste campo, vale pena ordenar os conceitos, desconfiando
das nomenclaturas, porque nem sempre as semelhanas nominais traduzem
semelhanas de contedo. Essa pode ser uma das vias do debate que se inicia
na doutrina nacional, mas no ser realizada aqui, dado o carter
necessariamente sumrio dessa exposio.

3. O PRINCPIO DA EFICINCIA COMO PRINCPIO CONSTITUCIONAL
POSITIVO
comum dizer-se que o princpio da eficincia ingressou na ordem
constitucional brasileira, como princpio geral da administrao pblica, com a
Emenda Constitucional n. 19/98, que o introduziu expressamente na cabea do
art. 37.


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Essa afirmao pode ser contestada sob diferentes perspectivas. Em
primeiro lugar, admite uma desconfirmao formal, literal, ao nvel do texto
constitucional, pois a prpria redao original da lei fundamental de 1988
contemplava de forma expressa a exigncia de eficincia na administrao
pblica em diferentes disposies. Em outro plano, menos superficial, no plano
estruturante dos princpios constitucionais, a afirmao tambm merece reparos.

3.1. BASE CONSTITUCIONAL DO PRINCPIO DA EFICINCIA NA
CONSTITUIO DE 1988
O texto original da Constituio Federal de 1988, ora de forma explcita, ora
de forma implcita, refere exigncia de eficincia como uma obrigao
constitucional da administrao pblica em diversas normas. Ressaltarei as que
me parecem mais evidentes.
No art. 74, II, por exemplo, desde 1988, reza a lei maior que "os Poderes
Legislativo, Executivo e J udicirio mantero, de forma integrada, sistema de
controle interno com a finalidade de: (...) II- comprovar a legalidade e avaliar os
resultados, quanto eficcia e eficincia, da gesto oramentria, financeira e
patrimonial nos rgos e entidades da administrao federal, bem como da
aplicao de recursos pblicos por entidades de direito privado. Porm, mais do
que isso, constatada alguma irregularidade nos aspectos controlados, devem os
responsveis comunic-la imediatamente o Tribunal de Contas da Unio, "sob
pena de responsabilidade solidria" (art. 74, 1). Ora, se a eficcia e a eficincia
so qualidades do agir administrativo avaliadas obrigatoriamente no controle
jurdico da atividade de todo rgo da administrao direta e das entidades da
administrao indireta, em qualquer dos poderes e, em caso de irregularidade,
sujeitam os responsveis a sanes jurdicas, so obrigaes jurdicas,
imposies constitucionais, exigncias gerais vinculantes para o administrador
pblico. Numa palavra, so princpios jurdicos de prossecuo obrigatria, pois
os princpios, na boa definio de ROBERT ALEXY, so "exigncias de
otimizao": "normas que determinam que algo seja realizado na maior medida
possvel, dentro do contexto jurdico e real existentes" (ROBERT ALEXY, Teoria
de los Derechos Fundamentales, Madrid, Ed. Centro de Estudios
Constitucionales, 1993, p. 86).
Ademais, como entender, sem pressupor implcita a obrigao
constitucional geral de assegurar a eficincia na gesto pblica, a autorizao
constitucional dada ao Tribunal de Contas para avaliar a "legitimidade e
economicidade" da atuao administrativa em geral, ao lado do controle de
"legalidade", na cabea do art. 70 da Constituio Federal? Reflita-se que os
Tribunais de Contas esto constitucionalmente autorizados a realizar "auditorias
operacionais", distintas das auditorias contbil, financeira e patrimonial, pelo art.
71, inciso VII, da Constituio, perante os rgos e entidades da administrao
pblica, o que no teria sentido se o administrador fosse livre para ser eficiente e
ineficiente, sem que a ineficincia importasse em violao do direito.


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Por fim, de forma explcita, o texto original da Constituio de 1988, no 7
do art. 144, reza que "a lei disciplinar a organizao e o funcionamento dos
rgos responsveis pela segurana pblica, de maneira a garantir a eficincia de
suas atividades". razovel entender que apenas os servios de segurana
pblica sujeitam-se a obrigao constitucional de organizao adequada e
atuao eficiente? No vale aqui o que se disse do princpio da motivao, no
referido na cabea do art. 37 da Constituio Federal, mas considerado princpio
geral implcito em decorrncia do regime republicano e de encontrar-se previsto,
como exigncia explcita, no art. 93, X, da Constituio, para todas as decises
administrativas dos tribunais? De outra parte, a obrigao de prestar servio
adequado, exigido no art. 175 da Constituio, porventura deve ser interpretada
como dirigida apenas aos concessionrios e permissionrios de servio pblico
privados? So provocaes que suscito como estmulo para a reflexo dos mais
doutos e para fundamentar uma avaliao mais serena do que se tem dito sobre
essa modificao formal no rol de princpios constitucionais gerais referente
administrao pblica.
Ressalto ainda que, tambm na doutrina jurdica, bem antes da Emenda
Constitucional n. 19, o princpio da eficincia no era desconhecido. HELY
LOPES MEIRELLLES j apontava entre os "poderes e deveres do administrador
pblico" o chamado "dever de eficincia", o qual chegou a denominar "o mais
moderno princpio da funo administrativa, que j no se contenta em ser
desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o
servio pblico e satisfatrio atendimento das necessidades da comunidade e de
seus membros". Segundo o mesmo autor, o princpio da eficincia impe que todo
agende pblico deve realizar as suas atribuies com presteza, preciso,
perfeio e rendimento funcional. Para HELY LOPES MEIRELLES, o dever de
eficincia corresponde ao "dever de boa administrao" da doutrina italiana (Cf.
Direito Administrativo Brasileiro, 20 ed., So Paulo, Malheiros, 1995, p.90 )
A jurisprudncia dos tribunais, antes da Emenda Constitucional n. 19/98,
igualmente prestou homenagens ao princpio da eficincia em matria
administrativa. So referncias ainda tmidas constantes de decises do Supremo
Tribunal Federal2 e do Superior Tribunal de J ustia3.

2 "O controle administrativo do ensino publico permite a interferncia oficial na direo dos
educandarios particulares, para afastar os diretores sem eficincia. No constitui diminuio moral esse
afastamento, pois nem todo cidado ilibado tem competncia para dirigir e administrar. (STF, RMS-2201 / DF,
Relator Ministro ABNER DE VASCONCELOS - convocado, publicado no DJ DATA-22-07-54, p.*****.
J ulgamento 07/01/1954 - Tribunal Pleno).
3 "ADMINISTRATIVO. PROCESSO CIVIL. AO CIVIL PBLICA. 1. O Ministrio Pblico est
legitimado para propor ao civil pblica para proteger interesses coletivos. 2. Impossibilidade do juiz
substituir a Administrao Pblica determinando que obras de infra-estrutura sejam realizadas em conjunto
habitacional. Do mesmo modo, que desfaa construes j realizadas para atender projetos de proteo ao
parcelamento do solo urbano. 3. Ao Poder Executivo cabe a convenincia e a oportunidade de realizar atos
fsicos de administrao (construo de conjuntos habitacionais, etc.). O J udicirio no pode, sob o
argumento de que est protegendo direitos coletivos, ordenar que tais realizaes sejam consumadas. 4. As
obrigaes de fazer permitidas pela ao civil pblica no tm fora de quebrar a harmonia e independncia
dos Poderes. 5. O controle dos atos administrativos pelo Poder J udicirio est vinculado a perseguir a
atuao do agente pblico em campo de obedincia aos princpios da legalidade, da moralidade, da
eficincia, da impessoalidade, da finalidade e, em algumas situaes, o controle do mrito. 6. As atividades
de realizao dos fatos concretos pela administrao depende de dotaes oramentrias prvias e do
programa de prioridades estabelecidos pelo governante. No cabe ao Poder J udicirio, portanto, determinar


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Mas o princpio da eficincia, alm disso, pode ser percebido tambm
como uma exigncia inerente a toda atividade pblica. Se entendermos a
atividade de gesto pblica como atividade necessariamente racional e
instrumental, voltada a servir ao pblico, na justa proporo das necessidades
coletivas, temos de admitir como inadmissvel juridicamente o comportamento
administrativo negligente, contra-produtivo, ineficiente. No se trata de uma
extravagncia retrica. Raciocnio semelhante vem sendo adotado h anos pela
doutrina alem, que chega a afirmar ser o princpio da eficincia um "princpio
constitucional estrutural pr-dado" ou, como parece melhor, uma "decorrncia
necessria da clusula do Estado Social". Para alguns, como para o professor
J OO CARLOS GONALVES LOUREIRO, o princpio da eficincia percebido
inclusive como uma decorrncia da idia de Justia. No seu dizer: "um mnimo de
eficincia uma exigncia que integra a idia de J ustia" (cf. O Procedimento
Administrativo entre a Eficincia e a Garantia dos Particulares: algumas
consideraes, Coimbra, Coimbra Editora, 1995, p. 147).
Em verdade, ao contrrio de contrastar com o princpio da legalidade, ou
legitimar sua atenuao, penso que o princpio da eficincia pode ser percebido
como componente da prpria legalidade, percebida sob um ngulo material e no
apenas formal. Refiro-me legalidade material explorada excelentemente entre
ns, h anos, pelo Prof. CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO,
nomeadamente quando trata do dever de atuao tima ou excelente do
administrador nas hipteses de discricionariedade (Cf. Discricionariedade e
Controle Judicial, So Paulo, Malheiros, 1992, pp. 33-36).
Ser predicado da legalidade material, entretanto, no um privilgio do
princpio da eficincia. O princpio da moralidade, da impessoalidade, da
publicidade, entre outros, podem ser tambm encartados na abordagem ampliada
do principio da legalidade. O princpio da eficincia compe uma das faces
materiais do princpio da legalidade da administrao pblica, destacado pela
Constituio por razes pragmticas e polticas.

as obras que deve edificar, mesmo que seja para proteger o meio ambiente. 7. Recurso provido. (STJ , RESP
169876/SP ; RECURSO ESPECIAL (98/0023955-3), Fonte DJ DATA:21/09/1998 PG:00070 Relator Ministro
J OS DELGADO (1105), Data da Deciso 16/06/1998,Orgo J ulgador T1 - PRIMEIRA TURMA Deciso Por
unanimidade, dar provimento ao recurso.)".
"RMS - ADMINISTRATIVO - ADMINISTRAO PUBLICA - SERVIDOR PUBLICO -
VENCIMENTOS - PROVENTOS - ACUMULAO - A administrao publica regida por vrios princpios:
legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade (const., Art. 37). Outros tambm se evidenciam na
carta poltica. Dentre eles, o principio da eficincia. A atividade administrativa deve orientar-se para alcanar
resultado de interesse publico. Dai, a proibio de acumulao de cargos. As excees se justificam. O
magistrio enseja ao professor estudo terico (teoria geral) de uma rea do saber; quanto mais se
aprofunda, no mbito doutrinrio, mais preparado se torna para o exerccio de atividade tcnica. No ha
disperso. Ao contrario, concentrao de atividades. Alem disso, notrio, ha deficincia de professores e
mdicos, notadamente nos locais distantes dos grandes centros urbanos. O estado, outrossim, deve ensejar
oportunidade de ingresso em seus quadros, atento aos requisitos de capacidade e comportamento do
candidato, para acolher maior numero de pessoas e amenizar o serssimo problema de carncia de trabalho.
Nenhuma norma jurdica pode ser interpretada sem correspondncia a justia distributiva. A constituio
no probe o aposentado concorrer a outro cargo publico. Consulte-se, entretanto, a teleologia da norma. O
direito no pode, contudo, contornar a proibio de acumular cargos, seja concomitante, ou sucessiva. A
proibio de acumulao de vencimentos e proventos decorre do principio que veda acumulao de cargos.
A eficincia no se esgota no exerccio da atividade funcional. Alcana arco mais amplo para compreender
tambm a eficincia para a carreira. (STJ , ROMS 5590/df ; recurso ordinrio em mandado de segurana
(95/0016776-0) fonte DJ data:10/06/1996, pg:20395 Relator Ministro Luiz Vicente Cernicchiaro, data da
deciso 16/04/1996 rgo julgador - sexta turma deciso por unanimidade, negar provimento ao recurso).


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A literatura jurdica e administrativa mais recente, no entanto, tem
sobrecarregado o princpio da eficincia de expectativas e antemas, atribuindo-
lhe aptides revolucionrias, muitas delas incompatveis com os demais princpios
indicados, como se a introduo desse signo na cabea do art. 37 da Constituio
Federal modificasse intensamente o ncleo do regime jurdico administrativo.
Para alguns, entusiastas da novidade do princpio, este marca um novo
momento da administrao pblica, caracterizado pela ruptura com o modelo de
organizao auto-referida, pois permitiria que a administrao pblica cuidasse
menos dos meios e processos e mais dos resultados externos do seu labor. Para
outros, a consagrao do princpio da eficincia significa uma vitria da ideologia
neoliberal, traduzindo um perigoso retrocesso na ordem constitucional inaugurada
em 1988, capaz de provocar um grave abalo de suas estruturas e contribuir para
o rompimento do Estado de Direito. Exageros parte, com pleno respeito aos que
pensam em contrrio, entendo que essas duas leituras da lei maior esquecem o
essencial. Nunca houve autorizao constitucional para uma administrao
pblica ineficiente. A boa gesto da coisa pblica obrigao inerente a qualquer
exerccio da funo administrativa e deve ser buscada nos limites estabelecidos
pela lei. A funo administrativa sempre atividade finalista, exercida em nome e
em favor de terceiros, razo pela qual exige legalidade, impessoalidade,
moralidade, responsabilidade, publicidade e eficincia dos seus exercentes. O
exerccio regular da funo administrativa, numa democracia representativa,
repele no apenas o capricho e o arbtrio, mas tambm a negligncia e a
ineficincia, pois ambos violam os interesses tutelados na lei. A atividade de
administrao, doutrina h dcadas GIANINNI, obriga a prossecuo da miglor
cura degli interesi alieni (apud PAULO MODESTO, Funo Administrativa, In:
Revista do Servio Pblico, n. 2/3, vol. 119, 1995, p. 110; Revista Trimestral de
Direito Pblico (RTDP) n. 2, p. 211-224,1993).
Por entender assim, combati desde o primeiro momento a introduo dessa
alterao na cabea do art. 37 durante o processo de discusso da proposta de
emenda constitucional n. 173 no Congresso Nacional, sustentando entre outros
argumentos que a proposta do relator na Cmara dos Deputados era
desnecessria e redundante. No entanto, pragmaticamente, quando a sua adoo
era inevitvel, pela dinmica do processo poltico, propugnei no Senado Federal
para que a redao final no registrasse a expresso imprpria qualidade dos
servios prestados e sim o enunciado eficincia, argindo ento a
impropriedade de incluir a primeira redao entre os princpios gerais da
administrao, por ela referir diretamente apenas um setor da administrao
pblica (a esfera da prestao de servios pblicos), quando todos os demais
princpios ostentavam um alcance geral. Por outro lado, anotava que o texto
proposto pelo relator contemplava uma clara redundncia com o art. 175 da
Constituio da Repblica, j ocupado com a exigncia de qualidade na
prestao dos servios pblicos. Pesou em favor da segunda redao, tambm, a
sua referncia explcita em diversos dispositivos constitucionais e a terminologia
que acompanha o tema no direito comparado. Esses fatos so desmistificadores
e apenas por essa razo merecem ser referidos. Mas demonstram tambm,
aliados aos argumentos anteriores, que preciso analisar o princpio da eficincia
em articulao com o sistema constitucional estabelecido desde a promulgao
da Constituio de 1988. Somente assim parece possvel explorar, com olhar
mais atento, o contedo especfico do princpio da eficincia.


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O tema obriga a uma nova reflexo, ainda que sucinta sobre o contedo a
extrair da enunciao do princpio.

3.2. CONTEDO DO PRINCPIO DA EFICINCIA
certo que o princpio da eficincia ressente-se ainda de uma limitada
considerao na doutrina especializada. No entanto, parece urgente delimit-lo
para que o seu contedo prescritivo no seja invocado de modo esprio. A
explorao do seu contedo pode ser til tambm para que certos abusos
administrativos fiquem melhor evidenciados e possam ser banidos da vida
brasileira. Exemplos no faltam: compras de remdios especficos em excesso,
com subseqente vencimento do prazo de validade; construes iniciadas ao lado
de obras inacabadas de mesma finalidade; compras superfaturadas; construes
nababescas; subsdios injustificveis a setores econmicos especficos, sem
contrapartidas sociais; compras de produtos tecnologicamente defasados. Os
exemplos poderiam ser multiplicados at a exausto.

3.2.1. INSTRUMENTALIDADE
O princpio constitucional da eficincia um princpio instrumental, como
todos os princpios da administrao pblica. Nenhum princpio de direito
administrativo tem valor substancial auto-suficiente. Integra-se com os demais
princpios, no podendo sobrepor-se a eles ou infirmar-lhes a validade. No h
nisso maior novidade. Os princpios so normas que exigem ponderao,
concordncia prtica, aplicao tpica, complementao, como h anos nos
ensinou CANARIS. Por isso, o princpio da eficincia, como todo princpio, no
possui carter absoluto, mas irradia efeitos em quatro dimenses: cumpre uma
funo ordenadora, uma funo hermenutica, uma funo limitativa e funo
diretiva. Estud-lo em todas essas dimenses permitir melhor determinar os
seus contornos, tarefa que incumbe doutrina jurdica, mas exige um esforo que
obviamente exceder os limites de tempo estabelecidos para esta sesso.

3.2.2. PLURIDIMENSIONALIDADE
Trata-se tambm de "princpio pluridimensional", segundo alguns autores,
de um princpio que no deve ser reduzido mera economicidade no uso dos
recursos pblicos, vale dizer, a uma relao quantitativa entre o uso dos meios e
o atingimento dos fins estabelecidos, consoante o emprego tradicional das
cincias econmicas.
Penso que, no sistema jurdico brasileiro, em face das normas referidas, o
princpio da eficincia diz mais do que a simples exigncia de economicidade ou
mesmo de eficcia no comportamento administrativo. Entendo eficcia como a
aptido do comportamento administrativo para desencadear os resultados
pretendidos. A eficcia relaciona, de uma parte, resultados possveis ou reais da


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atividade e, de outro, os objetivos pretendidos. A eficincia pressupe a eficcia
do agir administrativo, mas no se limita a isto. A eficcia , juridicamente, um
prius da eficincia.
A imposio de atuao eficiente, do ponto de vista jurdico, refere a duas
dimenses da atividade administrativa indissociveis:
a) a dimenso da racionalidade e otimizao no uso dos meios;
b) a dimenso da satisfatoriedade dos resultados da atividade
administrativa pblica.
No apenas uma ou outra exigncia, mas as duas idias conjugadas.
Eficincia, para fins jurdicos, no apenas o razovel ou correto
aproveitamento dos recursos e meios disponveis em funo dos fins
prezados, como corrente entre os economistas e os administradores. A
eficincia, para os administradores, um simples problema de otimizao de
meios; para o jurista, diz respeito tanto a otimizao dos meios quanto a
qualidade do agir final. Recorde-se que o administrador pblico obrigado a agir
tendo como parmetro o melhor resultado, consultando-se o princpio da
proporcionalidade (Cf. J UAREZ FREITAS, O Controle dos Atos Administrativos e
os Princpios Fundamentais, 2 ed., So Paulo, Malheiros, 1999, p. 85-6).
Na primeira dimenso do princpio da eficincia insere-se a exigncia de
economicidade, igualmente positivada entre ns, sendo o desperdcio a idia
oposta imediata. Trata-se aqui da eficincia como qualidade da ao
administrativa que maximiza recursos na obteno de resultados previstos. Na
segunda dimenso, cuida-se da eficincia como qualidade da ao administrativa
que obtm resultados satisfatrios ou excelentes, constituindo a obteno de
resultados inteis ou insatisfatrios uma das formas de contraveno mais
comuns ao princpio.
A primeira face ou dimenso do princpio enfatizada por diversas
disposies constitucionais (em especial, os Arts. 39, 7, e Art 74, II, da
Constituio Federal). Enfatizam o segundo aspecto as disposies sobre
"avaliao de resultado", em especial o referido no art. 37, 3 "avaliao
peridica, externa e interna, da qualidade dos servios" e a necessidade de lei
para disciplinar a "representao contra o exerccio negligente ou abusivo de
cargo, emprego ou funo na administrao pblica". Vale, neste ponto, conferir
tambm o prescrito nos art.s 41, 3 e 41, 1, III e 247.
Percebido em suas duas dimenses bsicas, o princpio da eficincia,
como referia HELY LOPES MEIRELLES, pode ser equiparado ao princpio
tradicional da boa administrao. Na administrao prestadora, constitutiva, no
basta ao administrador atuar de forma legal e neutra, fundamental que atue com
eficincia, com rendimento, maximizando recursos e produzindo resultados
satisfatrios. Compras de material hospital para 30 anos sem sentido til, em
razo de perda do prazo de validade; construes de obras faranicas, sem a
correspondente reserva de recursos; contrataes em excesso, etc. so provas
de que o princpio til e poder ser invocado em diversas situaes para


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responsabilizar autoridades irresponsveis e levianas na gesto da coisa pblica.
A obrigao de atuao eficiente, portanto, em termos simplificados, impe:
a) ao idnea (eficaz);
b) ao econmica (otimizada) e
c) ao satisfatria (dotada de qualidade).
certo que o princpio da eficincia fortalece o chamado controle a
posteriori de resultados. No h tambm aqui uma inovao absoluta, pois j o
Decreto-lei 200/67 submetia toda atividade do Poder Executivo ao controle de
resultados (arts 13 e 25, V), fortalecia o sistema de mrito (art. 25, VIII), sujeitava
a Administrao indireta superviso ministerial quanto eficincia administrativa
(art. 26,III) e recomendava a demisso ou dispensa do servidor
comprovadamente ineficiente ou desidioso (art. 100). Mas esse dado no infirma,
no nega, o controle de legalidade estrita que deve e pode conviver com o
controle de resultados. Sobre o histrico do tema, confira-se o trabalho de J AYME
BALEEIRO e RENAN BALEEIRO ("O Princpio da Eficincia e os Tribunais de
Contas", In: Os Tribunais de Contas e as Reformas Constitucionais, quatro
estudos, livro editado pelo Tribunal de Contas do Estado da Bahia, 1999, p. 62).
3.3.3. Conceito
Diante do que vem de ser dito, pode-se definir o princpio da eficincia
como a exigncia jurdica, imposta aos exercentes de funo administrativa, ou
simplesmente aos que manipulam recursos pblicos vinculados de subveno ou
fomento, de atuao idnea, econmica e satisfatria na realizao de finalidades
pblicas assinaladas por lei, ato ou contrato de direito pblico.

4. CONCLUSO
O princpio da eficincia, embora no seja novo em nosso sistema jurdico,
merece ser revigorado. Sobre uma adequada considerao desse princpio
podem ser renovados diversos institutos do direito pblico. Ele permite oferecer
nova legitimao aplicao abrangente e geral do direito pblico na disciplina da
administrao pblica e permitir um controle mais efetivo da competncia
discricionria de agentes pblicos. Desconsiderar a sua importncia no contexto
dos demais princpios do Estado Social, apenas pode satisfazer os que advogam
a chamada "fuga para o direito privado", que RAMN PARADA, com bom humor,
diz que mais parece uma "debandada para o direito privado". (Derecho
Administrativo, Vol. I, Parte General, 10 ed, Madrid, Marcial Pons, 1998, p. 30)
equivocado pensar que apenas o direito privado e os entes privados
possam assegurar e impor padres de eficincia nos servios oferecidos ao
cidado e que a exigncia de atuao eficiente no tenha sentido jurdico. No
direito pblico, mudam a natureza dos resultados pretendidos e a forma de
realizao da atividade, mas a necessidade de otimizao ou obteno da


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excelncia no desempenho da atividade continua a ser um valor fundamental e
um requisito da validade jurdica da atuao administrativa.
Pode ser esse o papel do princpio da eficincia: revigorar o movimento de
atualizao do direito pblico, para mant-lo dominante no Estado Democrtico e
Social, exigindo que este ltimo cumpra efetivamente a tarefa de oferecer
utilidades concretas ao cidado conjugando equidade e eficincia. No uma
sntese fcil, mas uma sntese possvel tambm para o direito administrativo,
que vem traduzindo essas aspiraes na utilizao crescente de formas de agir
"consertadas", "no autoritrias", "fomentadoras", "negociadas", distantes do
padro de agir da administrao do estado liberal, policialesco, centrado na
limitao e disciplina dos interesses privados sob formas imperativas,
sancionadoras, hierarquizadas, soberanas. Encontrar um novo equilbrio entre os
interesses fundamentais tutelados pelo direito administrativo, evitando tanto a
prepotncia quanto a impotncia do Estado, o desafio posto doutrina do nosso
tempo e o resultado possvel de um debate ainda muito longe de ser concludo.
Referncia Bibliogrfica deste Trabalho:
Conforme a NBR 6023:2002, da Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT), este texto
cientfico em peridico eletrnico deve ser citado da seguinte forma:

MODESTO, Paulo. Notas para um Debate sobre o Princpio Constitucional da
Eficincia. Revista Eletrnica de Direito Administrativo Econmico (REDAE),
Salvador, Instituto Brasileiro de Direito Pblico, n. 10, maio/junho/julho, 2007.
Disponvel na Internet: <http://www.direitodoestado.com.br/redae.asp>. Acesso
em: xx de xxxxxx de xxxx

Observaes:
1) Substituir x na referncia bibliogrfica por dados da data de efetivo acesso ao texto.
2) A REDAE - Revista Eletrnica de Direito Administrativo Econmico - possui registro de Nmero
Internacional Normalizado para Publicaes Seriadas (International Standard Serial Number),
indicador necessrio para referncia dos artigos em algumas bases de dados acadmicas: ISSN
1981-1861
3) Envie artigos, ensaios e contribuio para a Revista Eletrnica de Direito Administrativo
Econmico, acompanhados de foto digital, para o e-mail: redae@direitodoestado.com.br
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inditos ou j publicados, de qualquer extenso, mas devem ser encaminhados em formato word,
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Publicao Impressa:
Trabalho publicado originalmente na Revista Interesse Pblico, So Paulo, Ed.
Notadez, n. 7, 2000, pgs.65-75; BDA- Boletim de Direito Administrativo, So
Paulo, Ed. NDJ, ano XVI, n. 11, novembro, 2000, pgs. 830-837.