DESAFIOS PARA IMPLEMENTAO DE POLTICAS PBLICAS: INTERSETORIALIDADE E REGIONALIZAO
Ana Tereza Fernandes Camila Castro Juliana Maron
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Painel 07/025 Governana em rede: inovaes da gesto regionalizada em Minas Gerais
DESAFIOS PARA IMPLEMENTAO DE POLTICAS PBLICAS: INTERSETORIALIDADE E REGIONALIZAO
Ana Tereza Fernandes Camila Castro Juliana Maron
RESUMO
Os desafios para a implementao de polticas pblicas perpassam a superao da lgica que institui fronteiras entre setores e pela construo de estratgias que considerem a diversidade regional. O primeiro item relaciona-se complexidade da dinmica social e dificuldade de enfrentar os problemas partindo de aes fragmentadas e desarticuladas. O segundo trata de reconhecer que as particularidades culturais, econmicas e sociais tm impacto nas prioridades estabelecidas para um determinado territrio e, assim, na forma de implementao das polticas pblicas. O objetivo analisar de que forma os desafios da intersetorialidade e da regionalizao tem sido enfrentados, seus limites e suas potencialidades. Em especial, ser analisada a maneira como Minas Gerais tem abordado de forma pragmtica estas questes e construdo respostas para as mesmas. Os Comits Regionais, instncias intersetoriais de governo, foram criados desde 2011 para responder a estas necessidades e atualmente esto implantados em todas as regies do Estado. As questes, dificuldades, desafios e aprendizados deste perodo so abordados sob o enfoque da intersetorialidade e regionalizao neste artigo.
INTRODUO......................................................................................................... 04 1 OBJETIVOS.......................................................................................................... 05 2 METODOLOGIA................................................................................................... 06 3 INTERSETORIALIDADE, REGIONALIZAO E GOVERNANA EM REDE..... 07 4 OS DESAFIOS...................................................................................................... 09 Da intersetorialidade.frente hierarquia.................................................................. 09 Da Sensibilizao e adeso dos atores: participao e colaborao em aes intersetoriais............................................................................................
INTRODUO A implementao de polticas pblicas tem sido foco de grandes discusses tanto no meio acadmico quanto na administrao Pblica de todas as esferas, embora ainda no se possa dizer que haja consenso sobre esse processo. Em Minas Gerais, mesmo diante dos avanos na gesto pblica que podem ser observado nos ltimos anos, a questo sobre como implementar as polticas pblicas ainda deve ser observada com ateno, com o intuito de aprimorar cada vez mais os mecanismos de transformao da idia da poltica em seus efetivos resultados. Enquanto a maior parte do debate acadmico seja acerca dos limites da implementao a implementao inclui ou no os resultados da poltica pblica? outros desafios tem sido observados no cotidiano dos responsveis pela instalao destas iniciativas de governo. Um deles, talvez um dos mais importantes, a implementao de polticas pblicas complexas, que devem ser mais e mais comuns quanto mais complexas forem as questes sociais s quais o Poder Pblico demandado a responder. Dois pontos parecem ser essenciais neste debate. Por um lado, a forma de abordagem das questes que deve levar a ultrapassar o olhar unilateral, ou seja, a necessidade de que a implementao das polticas pblicas considere os diversos setores capazes de contribuir para a construo da resposta adequada s questes complexas das sociedades contemporneas. Por outro lado, a diversidade social deve ser fator fundamental para a definio das aes pblicas, contemplando as caractersticas e diversidades sociais. Questes complexas demandam respostas complexas e a tradicional organizao da Administrao Pblica, em geral, deixa a desejar frente a situaes em que a setorializao constitui-se mais como entrave do que como ambiente propcio para o desenvolvimento de solues para problemas pblicos. Nesses casos, a intersetorialidade aparece como instrumento fundamental a ser apreendido pelas organizaes pblicas, no sentido de buscar solues para questes que possuemmais meandros que apenas a atuao unilateral no ser capaz de atender. 5
A intersetorialidade pode ser definida como a articulao de saberes e experincias que propiciam ao planejamento, realizao e avaliao de polticas, programas e projetos condies para alcanar resultados sinrgicos em situaes complexas. Buscam-se, por meio dela, mais que unir setores: desenvolver uma nova dinmica para o aparato governamental com base territorial e nas caractersticas e necessidades da populao. Em outras palavras, para alm de unir diversos setores na busca de solues conjuntas preciso conhecer cada vez mais e melhor as questes da agenda pblica, uma vez que quanto maior o conhecimento, maior a possibilidade de xito da poltica pblica. Assim, to importante quanto conhecer o problema conhecer o locus em que ele observado, posto que estepode ser fundamental na definio das causas do problema e sua soluo. Diante disso, preciso reconhecer o territrio em que se pretende implementar uma poltica e a importncia de se incluir a questo da regionalizao entre um dos grandes desafios da implementao de poltica pblica. Desafio, sim, por no se tratar de um tema de fcil tratamento na prtica, especialmente no Brasil ou mesmo em Minas Gerais, em que convivem tantas realidades regionais, mas tambm uma oportunidade, pela possibilidade de otimizao do gasto pblico e xito da iniciativa frente ao problema que se quer combater. Isto posto, esse artigo pretende abarcar alguns dos principais desafios na implementao de polticas pblicas, trazendo baila a questo da intersetorialidade e do trabalho em rede, bem como da regionalizao das aes pblicas. Assim, aps breve contextualizao dos objetivos e metodologia desse estudo, as sees seguintes discutem alguns desafios enfrentados pela intersetorialidade, quais sejam: (i)o desafio da gesto em redes frente hierarquia e, o (ii) o desafio da adeso dos gestores pblicos essa atuao cooperativa. 1 OBJETIVOS O poder pblico reflete, em geral, as divises das disciplinas tendo sua estrutura compartimentada por saberes, conhecimentos e organizaes. Possui ainda uma cultura de processos decisrios verticalizados, atentando para interesses polticos diversos. Neste sentido, as polticas pblicas so influenciadas pela competio entre grupos de interesse que buscam ateno, poder e oramento. 6
A questo que os problemas a serem enfrentados pelas polticas pblicas no se adequam lgica de fronteiras de conhecimento ou de setores e no conseguem ser enfrentadas por aes fragmentadas, isoladas e desarticuladas. No so poucos os desafios para a implementao de dinmicas intersetoriais e, em especial, pode ser citada a atuao integrada e inclusiva por meio do compartilhamento de recursos, do desenvolvimento de metas e estratgias conjuntas considerando as experincias de cada ator. Por outro lado, tem sido percebida a necessidade de que as definies de polticas pblicas sejam alinhadas s caractersticas socioeconmicas que singularizam os grupos. Em outras palavras, que o aparato de governo observe o conjunto de pessoas e as vulnerabilidades e oportunidades que os identificam. Desta forma, alm da superao da lgica e da dinmica setorial a implementao das polticas pblicas deve considerar as particularidades regionais e as caractersticas da populao a ser atendida. Tendo como pano de fundo a intersetorialidade e a regionalizao na implementao das polticas pblicas o presente artigo objetiva discutir os principais desafios enfrentados pelos gestores pblicos na operacionalizao dessa dinmica de trabalho. Abordar, assim, a questo da hierarquia e de como ela afeta as relaes intersetoriais, bem como, a questo da adeso dos gestores e tcnicos essa forma de gesto compartilhada. 2 METODOLOGIA Para a discusso desenvolvida foi realizada reviso bibliogrfica e a anlise comparada com a experincia concreta na implementao de processo estratgico no Estado de Minas Gerais. Desta forma, as questes abordadas do ponto de vista terico foram analisadas de forma pragmtica num estudo de caso. Do ponto de vista terico foram abordadas as discusses em torno dos conceitos de intersetorialidade das polticas pblicas e da formao de redes, bem como da regionalizao da implementao das polticas pblicas. O caso analisado de forma comparativa trata do Processo Estratgico Governana em Rede, executado pela Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto do Estado de Minas Gerais. 7
3 INTERSETORIALIDADE, REGIONALIZAO E GOVERNANA EM REDE Conforme salientado anteriormente, aintersetorialidade pode ser definida como a articulao de saberes e experincias para a soluo sinrgica de problemas complexos. Inojosa (2001) chama ateno para o fato de que, embora o prefixo inter possa levar ao entendimento da reunio de setores sem que cada um se disponha a abrir-se para o conhecimento dos outros, a intersetorialidade deve indicar a busca de resultados que integrem e congreguem esforos numa dinmica nova. No campo da implementao das polticas pblicas uma nova dinmica porque indica a necessidade de mudana de paradigmas, atentando para a complexidade, diversidade e comunicao. Indica a necessidade de superao da lgica da competio entre grupos de interesse, das decises centralizadas e fatiadas para atender a complexidade das dinmicas sociais. No se pode imaginar que tal alterao na cultura das organizaes que atuam na implementao das polticas pblicas ocorra sem empecilhos. As polticas so, em geral, desenvolvidas de forma pouco articulada, o que em muitos casos faz com que haja superposio de objetivos e competncias; possuem clientela especfica; contam com agncias e mecanismos de operao prprios. No entanto, este o processo conhecido e experimentado. Assim, no momento em que so propostos mecanismos intersetoriais para a atuao pblica preciso superar de pronto resistncias relativas a pouca clareza sobre a forma como o processo de trabalho ser estabelecido, sobre a maneira como a interao ocorrer para que os objetivos sejam atingidos, sobre o fluxo de informaes e sobre como ser realizado o trabalho em equipe. Diante de tais questes prticas, a intersetorialidade para a implementao das polticas pblicas necessita de estratgias que promovam a relao entre atores de diferentes setores por meio da comunicao, interao e compartilhamento de saberes em torno de objetivos comuns. Em Minas Gerais, o modelo estabelecido para a superao destas questes tem como base a criao de Comits Regionais. Tais Comits so instncias de governana compostos por gestores regionais das Secretarias de Estado de Educao, Sade, Defesa Social, Desenvolvimento Social, Meio 8
Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel, Trabalho e Emprego, Transporte e Obras Pblicas, Desenvolvimento Regional e Poltica Urbana, Cultura, Agricultura, Pecuria e Abastecimento, Extraordinria de Gesto Metropolitana, Desenvolvimento dos Vales do Jequitinhonha e Mucuri, alm dos Comandantes Regionais da Polcia Militar, Polcia Civil e do Corpo de Bombeiros Militar.Atualmente todas as dez (10) regies de planejamento do estado contam com um Comit em funcionamento. O enfoque de sua atuao se relaciona a identificao de questes que afetam a regio e a definio de aes conjuntas que permitam ampliar, facilitar e fortalecer a implementao e execuo de programas ou projetos. So estabelecidos planos de ao onde os diferentes atores definem responsabilidades, metas e recursos de forma compartilhada respeitando a autonomia e contemplando as necessidades e interdependncias entre as aes. O potencial deste modelo relaciona-se especialmente a maior efetividade por meio da cooperao de forma coordenada. O processo encontra-se em fase inicial e diversos so os desafios a serem enfrentados. Em especial preciso cuidar para que a aproximao entre os diversos rgos seja realizada de forma coordenada. Isto significa que sem articulao mais confortvel que cada um continue executando suas aes da forma como sempre foram executadas, mantendo as respectivas clausuras setoriais. Outra questo importante o fato de que criar uma instncia com a participao de gestores que atuam nas diversas polticas pblicas no gera necessariamente cooperao entre os atores. preciso estar sempre atento para captar os conflitos, entraves e pontos de estrangulamento para que no se torne apenas uma reunio de diferentes profissionais, em torno do mesmo objeto, mas sem dilogo prspero e efetivo. Entre os diversos desafios que perpassam este processo sero discutidos de forma mais pormenorizada dois que implicam em claros riscos ao trabalho intersetorial: a lgica hierarquizada das organizaes e a colaborao entre os diversos setores. 9
4 OS DESAFIOS Da intersetorialidadefrente hierarquia Quando se busca implementar uma estrutura de gesto pblica que permita a atuao intersetorial, a questo da hierarquia o primeiro desafio que se apresenta. A hierarquia, entendida aqui como a relao de subordinao que existe entre diferentes atores dentro da estrutura da Administrao Pblica, tem forte impacto na proposio de uma estrutura em rede, fundamental para a promoo da intersetorialidade. Nas organizaes pblicas, os cargos e suas atribuies so estabelecidos segundo o princpio da hierarquia, em que cada subordinado deve atender s diretrizes de seu superior, sob a sua superviso. Essa regra seria universal, bem como o princpio do controle, que acaba por estabelecer relaes e instituies verticalizadas e rgidas. Antes de explorar a relao entre hierarquia e intersetorialidade no campo das polticas pblicas, seria interessante explorar de maneira mais consistente o que quer dizer a hierarquia no mbito da Administrao Pblica. Desde Weber e a estruturao de sua teoria burocrtica, a idia de hierarquia est intimamente relacionada s estruturas do Poder Pblico. Tomando esse arcabouo terico, a hierarquia est muito prxima noo de autoridade, o que, como se vai verificar, ocorre em certa medida no caso de estudo em tela. A relao hierrquica entre atores da Administrao Pblica vem tradicionalmente pautando sua organizao, sendo utilizada, inclusive, como pressuposto do processo decisrio. Como regra, o servidor pblico que decide teria prerrogativas para tanto, advindas do cargo que ocupa. E, tendo em vista que a Administrao Pblica ainda se assenta sobre uma estrutura consideravelmente rgida de hierarquizao da autoridade, observa-se que o tomador de deciso coincidir, em elevada freqncia, com o ocupante de cargo de mxima autoridade no rgo. Vale ressaltar que, no contexto da Administrao Pblica, nem sempre o dirigente mximo de um rgo dispe das caractersticas tcnicas ideais que o permita tomar as decises da maneira mais eficiente. 10
Isso ocorre, em determinada medida, no mbito do Governo de Minas, em que se props a metodologia de promoo da intersetorialidade por meio da gesto regionalizada no mbito do Processo Estratgico de Governana em Rede. O ambiente tradicional da Administrao Pblica mineira tambm fundamentalmente calcado nos princpios da hierarquia e controle, embora existam iniciativas de modernizao e flexibilizao dessas estruturas. Entretanto, como a teoria poltica moderna vem esclarecendo, o processo de complexidade pelo qual a sociedade vem passando exige que a mquina pblica se torne igualmente complexa. Essa exigncia pe em perspectiva todos os esforos de especializao e setorializao da organizao pblica, e, como no poderia deixar de ser, a hierarquia se torna um fator crucial a ser considerado no mbito da intersetorialidade. Segundo Goldsmith e Eggers (2006): O modelo tradicional e hierrquico de governo simplesmente no atende as demandas desses tempos complexos e em rpida transformao. Sistemas burocrticos rgidos, que operam com procedimento de comando e controle, restries de trabalho rigorosas, bem como culturas e modelos operacionais introvertidos so inadequados para abordar problemas que, muitas vezes, transcendem os limites organizacionais. Embora o foco dessa anlise seja a hierarquia como elemento a ser flexibilizado para que ocorra a intersetorialidade, vale comentar a importncia da customizao de solues no processo de gesto pblica exigido na atualidade. A adoo de decises racionais no deve, como ocorre muito frequentemente, ser atribuda a apenas um setor, mas pode perfeitamente ser complementar setorialidade, medida que a deciso exige o envolvimento de atores variados. Neste momento, entra em conflito hierarquia, pois no h como garantir que os atores em interao intersetorial ocupem nveis hierrquicos equivalentes. Da a razo de se considerar a hierarquia como um desafio a ser superado ao falar de intersetorialidade e regionalizao. A intersetorialidade exige, alm da flexibilizao da hierarquia, para propiciar a tomada de deciso no nvel que seja mais adequado a cada questo, que seja instituda uma nova forma de pensar o ciclo da poltica pblica, desde a sua concepo at seu monitoramento. Para tanto, a forma de relacionamento entre diferentes setores deve ser observada e alterada para facilitar o acesso do corpo tcnico ao nvel de tomada de deciso. O formato de redes vem sendo observado como uma grande soluo a esta exigncia, e suas implicaes sero discutidas no prximo tpico. A esse respeito, diz Schlithler: 11
Nas redes sociais, no h hierarquia e, por isso, todos so igualmente importantes, o que no significa que sejam iguais. Na verdade, a diversidade um valor importante para seus membros, assim como a noo de co-responsabilidade. No h burocracia nas redes, recurso que engessa e muitas vezes impede o desenvolvimento em outras formas de organizao. Sendo assim, nas redes no h normas estatutrias rgidas e pr-definidas, mas h acordos, normas e polticas decididos coletivamente. Vale ressaltar que essencial contar com um sponsor forte e com trnsito poltico em diferentes nveis, que abrace a proposta de intersetorialidade e a defenda nos freqentes momentos de entraves nas relaes institucionais. Essa figura de fundamental importncia tambm para flexibilizar as estruturas hierrquicas, ainda pela simples introduo de atores em diferentes arenas de trabalho. Considerando que a introduo da intersetorialidade, e a exigncia da flexibilizao das estruturas hierrquicas delas decorrentes, podem ser consideradas como uma inovao em termos de Reforma do Estado, cabe analisar o impacto dessas mudanas na relao entre o Estado e o cidado. Ora, se at dentro do Poder pblico as distncias entre o corpo tcnico e o corpo poltico so diminudas pela utilizao da intersetorialidade, tambm so reduzidas as linhas que separam a Administrao do cidado, tornando mais eficiente e responsivo o servio pblico. Neste sentido, tambm destacamos o valor pedaggico da aprendizagem com a introduo da intersetorialidade no ciclo de gesto, que supera o pensamento setorial e promove uma abertura do corpo tcnico a novos conhecimentos e valores. Alm disso, a intersetorialidade passa a abrir campo para a construo de novas respostas institucionais a demandas pblicas, na medida em que oportuniza o pensamento em direes antes impedidas pela lgica institucional. No caso da Governana em Rede de Minas Gerais, buscou-se, para equalizar essa dificuldade, criar uma instncia que congregaria nveis hierrquicos equivalentes para promover uma arena de tomada de decises igualitria e eficiente. Entretanto, outros obstculos surgiram e esto sendo trabalhados pela equipe responsvel pelo processo, como, por exemplo, o acesso dos tcnicos a determinadas informaes, que exige uma escalada hierrquica demorada e burocrtica, emperrando o fluxo de informaes entre o nvel regional e central de governana. Considerando que o acesso a estas informaes crucial para o trnsito destes tcnicos em nvel regional, este tem sido um dos principais desafios 12
para a implementao efetiva de uma rede intersetorialpara o enfrentamento de questes em nvel regional. A este respeito, temos o posicionamento de Junqueira, Inojosa e Komatsu, que refora que a hierarquia deve ser flexibilizada, e no extinta: Nesse sentido, a tecnologia da informao um material construtivo importante, um instrumental que permite uma organizao ter lateralidade - remodelar-se horizontalmente, ganhando flexibilidade e aptido de se construir e se manter. A horizontalidade nesse sentido tende a excluir nveis intermedirios, mas no exclui a hierarquia.(...) As organizaes e suas diferentes estruturas foram sendo construdas em funo do tipo de ambiente e demandas que deveriam atender - de organizaes celulares, familiares, passamos a estruturas divisionais complexas. O contexto dinmico de hoje indica a importncia de uma organizao ser cada vez menos vertical, muito mais orgnica, para que possa se repensar internamente para responder a demandas cada vez mais complexas. E, na busca desta organizao voltada s respostas geis e s mudanas ambientais, muito se tem discutido sobre a necessidade de eliminar a hierarquia e a estrutura, o que a tornaria idealmente flexvel. Entretanto, esta posio radical no deve ser a preocupao mais importante de uma organizao ( preciso lembrar que a horizontalidade tira nveis, e no a hierarquia). A estrutura inclusive delimita responsabilidades, e isto importante para seu direcionamento, enquanto otimizador de capacidades; ela tambm fornece o contexto para definio de comportamentos - e isto importante, pois definir estrutura pela sua funcionalidade pode ser uma armadilha, pois elas se enrijecem e podem se desatualizar rapidamente. Da Sensibilizao e adeso dos atores: participao e colaborao em aes intersetoriais A governana intersetorial, em rede, como forma de gesto no setor pblico novidade para maior parte dos servidores pblicos e, por isso, a dinmica de redes de cooperao muitas vezes ainda no plenamente apreendida. Em outras palavras, os desafios e benefcios da gesto compartilhada e intersetorial ainda no esto sedimentadas na cultura da maior parte dos servidores pblicos e isso pode dificultar a obteno de resultados efetivos na discusso dos objetivos intersetoriais. A lgica de uma sociedade em rede, como j afirmou Castells (2006), j est acontecendo, apesar de nem todos, nem todas as coisas estarem includas nas redes. A grande questo, no entanto, como maximizar os resultados para cumprir os projetos individuais e coletivos expressos nessa nova condio estrutural. Uma gesto em redes impe novos desafios administrativos, novas lgicas de tomada de deciso coletiva, compartilhamento de valores e objetivos e 13
estabelecimento de prioridades e regras de atuao. Assim, a posio, a influncia e a efetividade de cada n da rede esto relacionadas a capacidade de cada membro para trabalhar e articular dentro desse contexto. Membros bem articulados e conscientizados trazem resultados positivos no s para a produtividade individual mas tambm para as organizao onde eles trabalham. Osbenefcios da atuao em rede vo muito alm da aprendizagem dos gestores/ tcnicos envolvidos, eles se apresentam como um caminho na construo de respostas para as crescentes demandas das polticas pblicas. Na base da gesto/organizao das redes esto membros (ns), que precisam estar aptos a adaptar as mudanas exigidas. Servidores e colaboradores precisam ser mais flexveis, capazes de trabalhar em conjunto e tomar decises em prol de objetivos maiores, que muitas vezes vo alm das necessidades meramente setoriais. Contar com o apoio de outros setores na execuo do seu trabalho e, ao mesmo tempo, servir de apoio e colaborador na implementao de aes dos setores correlatos. No se trata de a criao de uma rede formal, uma nova figura institucional, uma vez que cada instituio preserva sua autonomia e independncia. A atuao setorial continua, ela apenas complementada pela atuao em redes com vistas a potencializar a obteno de resultados comuns. (SPOSATI, 2006; INOJOSA:2001) Na anlise deste desafio, o enfoque central est nos atributos dos indivduos enquanto capazes de compreender a importncia do seu comportamento e viso para a efetividade do trabalho. Tem- se, portanto o desafio de superar a hierarquia verticalizada, piramidal, em que os processos percorrem vrios escales e as decises so tomadas apenas no topo (...). O que se quer, muito mais do que juntar setores, criar uma nova dinmica para o aparato governamental (INOJOSA, 2001: 103, 105). Como enfrentar esse desafio? O enfrentamento desse desafio, com ser demonstrando ao longo dessa sesso inclui a utilizao de diferentes estratgias. Passa no s pela sensibilizao contnua e abrangente, em busca de uma mudana paradigmtica, com tambm 14
pela adoo de novas rotinas de gesto que privilegiam a troca de saberes. O uso de ferramentas de tecnologia de comunicao tambm pode ser extremamente til nesse contexto e servir como instrumento complementar o enfrentamento desse desafio. Sensibilizar A sensibilizao para o trabalho em redes no planejamento e gesto de polticas pblicas envolve muito mais que aes pontuais de inovao ou insero de novas tecnologias de comunicao. Requer uma mudana cultural e educativa. Trata-se de uma mudana que valorize o trabalho compartilhado, a viso holstica e o objetivo comum. Uma sensibilizao que atente para a crescente interdependncia funcional entre atores na consecuo de uma poltica e que entenda as redes de polticas como meios eficientes para garantir a mobilizao dos recursos dispersos e dar uma resposta eficaz aos problemas de polticas pblicas (FLEURY, 2005:79). A sensibilizao e o fortalecimento da adeso dos membros teriam, assim, papel de conscientizao dos mesmos sobre a importncia das redes para o desenvolvimento de aes de cooperao em torno de um objetivo comum, buscando, no limite, uma mudana paradigmtica na forma de trabalho. Isso significa a realizao de seminrios de dinmicas contnuas e inclusivas, em que o maior nmero de gestores possa participar e que essas aes sejam repetidas e faam parte de um discurso unssono, de um projeto poltico dos gestores estaduais. A questo do projeto poltico merece ateno especial. Isso porque uma mudana paradigmtica e cultural exige unio de esforos e o compartilhamento de um discurso pelas diversas instancias do Estado. Em outras palavras, no se trata de um projeto de um setor ou de um pequeno grupo de gestores, mas uma forma de ao conjugada e estimulada pela alta gesto nos mais diversos setores e abarcando todos os nveis hierrquicos. A gesto em rede um trabalho de troca de informaes e de ao conjunta, de forma que a sua efetividade perpassa necessariamente pela incluso de muitos e diversos membros. Assim, somente a partir da incluso ampla de pessoas / pontos de vista que ser possvel a definio de uma estratgia comum, apropriada por todos. Como Koga ensina (2002, apud NASCIMENTO, 2010: 102) a intersetorialidade no a conjugao de vrias aes de diferentes, mas a definio de uma estratgia comum; a partir do lugar-comum de ao, quais ou que tipos de interveno devero ser efetuadas. 15
Esse ponto nos leva a prxima ferramenta de adeso/ sensibilizao: estmulo troca de saberes nas rotinas de trabalho. As prticas organizacionais devem privilegiar a integrao de saberes e experincias em prejuzo da setorializao e da autonomizao. Junqueira (2004, p. 5) sustenta que a partilha de conhecimento no interior das organizaes depende da mudana das prticas institucionais e das relaes sociais que se estabelecem entre os diversos atores organizacionais e societrios, criando uma nova realidade. Em outras palavras trata-se de instalar rotinas de compartilhamento de informaes atentando para a importncia desse momento, em que a articulao entre polticas seja focada. Pode-se discutir a questo rural, por exemplo, com foco na interdisciplinariedade, de forma que debates sobre a produtividade rural sejam abrangidas juntamente com as questes do uso de drogas e aproveitamento dos espaos pblicos para o lazer. Nascimento (2010:117) pontuaque: para haver uma real intersetorialidade necessrio construir espaos com tais objetivos comuns que possibilitem a comunicao entre as polticas sociais com as de desenvolvimento urbano, no que se refere troca de saberes, interaes no processo de elaborao, formulao e execuo da poltica, bem como com a disponibilidade dos tcnicos e gestores das pastas das referidas polticas no processo de planejamento concomitantemente apoio poltico. Por fim, conforme ensina Castells (2006) a potencializao e a divulgao de uma sociedade em rede no setor pblico exige que novas tecnologias de comunicao e inovao pertinentes ao funcionamento em rede sejam difundidas. Trata-se de difuso da interatividade, multiplicando as redes que se complementariam a forma organizacional do setor pblico. No h que se negar a importncia da insero de novas tecnologias de comunicao para auxiliar na operacionalizao de uma gesto em rede, mas vale lembrar que essa ferramenta atuar nos resultados finais apenas se houver verdadeiro envolvimento dos membros da rede. Superao desse desafio no governo de Minas Gerais No mbito do Projeto Governana em Rede, implementado no Estado de Minas Gerais, o desafio da sensibilizao e adeso dos membros gesto em redes, tem sido encarado, principalmente, por meio da realizao de seminrios de 16
sensibilizao. As aes so direcionadas, principalmente, a dois grupos: (i) os membros dos comits regionais e (ii) os atores centrais, que funcionam como pontos de apoio nos rgos. Cada um desses encontros deve contar com palestrantes renomados e de expertise nacional para tratar da importncia do tema redes, bem como abrir uma oportunidade para tratar de melhores prticas que vem sendo executadas nas diversos comits regionais abarcados pelo projeto. Os seminrios objetivam motivar e sensibilizar os membros do comit e atores centrais, para que esses tenham uma participao mais qualificada e efetiva. Assim pretende-se uma maior integrao das aes em polticas locais; um maior envolvimento e corresponsabilizao dos participantes da rede; bem como uma maior comunicao entre eles. Essa oportunidade funciona como um profcuo espao para compartilhamento de boas experincias, de forma que os membros possam ter conhecimento das prticas mais exitosas de outros comits e os resultados efetivos j alcanados. Ademais, a troca de informaes entre os membros do comit e atores centrais tambm funcionaria como um catalisador do envolvimento, motivando uma participao mais efetiva dos participantes da rede. Alm disso, instrumentos e metodologias de gesto compartilhada tm sido difundidas na rotina dos rgos estaduais no intuito de se consolidar uma cultura para gesto em redes. Esse estmulo para adoo de ferramentas de gesto do conhecimento e abordagem intersetorial no dia a dia dos servidores pblicos, entretanto, ainda depende muito da hierarquia e da forma de funcionamento de cada secretaria. E o que se observa, um amadurecimento dispare entre os diversos rgos do governo. H que se ressaltar, ainda, que a atuao do Governana em Rede tem limites estruturais e temporais. Por um lado, o alto grau de rotatividade dos membros das redes dificulta a sedimentao dos valores propostos e exigem uma constante sensibilizao e visitao dos princpios de gesto compartilhada. Alm disso, aes educativas e de mudana de cultura precisam de uma atuao mais profunda/ global, desde a formao escolar at atuao social. A sociedade em rede traz uma enorme mudana na sociabilidade (CASTELLS, 2006), que no uma consequncia direta de novas tecnologias de comunicao ou de aes pontuais, mas uma mudana que totalmente suportada pela lgica prpria das redes de comunicao. Ento, a sociedade em rede a sociedade de indivduos em rede. O que, muitas vezes, exigem tempo e s traro resultados em longo prazo. 17
CONCLUSES Diante do cenrio aqui exposto, fica claro que uma das principais provocaes figura do gestor pblico hoje a estruturao da sua atuao frente a um cenrio social complexo, que exige respostas rpidas e eficazes e contatos estruturados por toda a mquina pblica, o que afronta alguns pilares importantes da figura da burocracia, mas oferece excelentes oportunidades de mudana de paradigma para a Administrao Pblica. A promoo da intersetorialidade, desde a concepo da poltica at a busca de meios para implement-la, uma das principais oportunidades que percebemos na gesto pblica hoje. atravs dela que o Estado poder alcanar um novo patamar de desenvolvimento, mais integrado realidade social que compe e pronto para responder as demandas novas que surgem em uma sociedade cada vez mais intricada. Na experincia mineira, optou-se por introduzir a intersetorialidade no sentido bottom-up, utilizando a organizao das estruturas j criadas pelos diversos rgos nas regies para promover a sua integrao. Com apenas um ano de plena atividade (o ano zero da iniciativa contemplou apenas a modelagem piloto da proposta), vrias aes j foram articuladas entre diferentes atores participantes, com uma amplitude de resultados muito elevada. Entretanto, cotidiano o enfrentamento dos principais desafios aqui descritos. O primeiro deles, a hierarquia, v-se frente a frente com a necessidade de sua flexibilizao para promover a integrao matricial de diferentes atores, a elasticidade da autoridade e a promoo do acesso do corpo tcnico ao corpo poltico, sem (ou com menos) intermedirios. A problemtica da adeso dos atores outro desafio fundamental para a introduo da intersetorialidade na lgica da gesto pblica. Convencer atores que competem pela prioridade da agenda poltica (e por conseqncia, pelos recursos disponveis) a trabalharem em cooperao uma questo que s ser solucionada com a admisso de uma nova lgica de gesto da Administrao Pblica, 18
substituindo a concorrncia pela colaborao entre os envolvidos. Esse desafio, uma verdadeira revoluo cultural para esse setor, demanda um srio trabalho de conscientizao, bem como uma boa medida de informalidade nas relaes, quase um pecado para a Administrao, especialmente no Brasil, cuja cultura bastante formalista. Por fim, ressaltamos o potencial da intersetorialidade como instrumento de realizao da qualidade do gasto. Ao compartilhar responsabilidades, eliminar ambigidades e atuar em conjunto, o efeito da estruturao da intersetorialidade muito benfico para a mquina pblica como um todo, e deve ser cada vez mais incentivada como uma boa prtica de gesto. REFERNCIAS CASTELLS, Manuel. A Sociedade em Rede: do Conhecimento Poltica. Debates (Presidncia da Repblica), Brasilia, PP. 18-30, 2006 FLEURY, Sonia. Redes de polticas: novos desafios para a gesto pblica. Administrao em Dilogo, So Paulo, n 7, pp. 77-89, 2005 GOLDSMITH, Stephen. Governar em Rede: o novo formato do setor pblico. Braslia: ENAP. 2006. INOJOSA, Rose Marie. Sinergia em polticas e servios pblicos: desenvolvimento social com intersetorialidade. Cadernos Fundap, So Paulo, n. 22, p. 102-110, 2001. JUNQUEIRA, Luciano A. Prates. A gesto intersetorial das polticas sociais e o terceiro setor. Sade e Sociedade, So Paulo, v. 13, n. 1, p. 25-36, jan./abr. 2004. JUNQUEIRA, Luciano Antonio Prates; Inojosa, Rose Marie; Komatsu, Suely. Descentralizao e intersetorialidade na gesto pblica municipal no Brasil: a experincia de Fortaleza. Publicado nos anais do XI Concurso de Ensayosdel CLAD El Trnsito de la Cultura Burocrtica al Modelo de la Gerencia Pblica : Perspectivas, Posibilidades y Limitaciones. Caracas, 1997. KOGA, Dirce. Cidades entre territrios de vida e territrios vivido. Servio Social &Sociedade. So Paulo, n. 72, p. 23-52, nov. 2002. NASCIMENTO, Sueli. Reflexes sobre a intersetorialidade entre as polticas pblicas. Serv. Soc. Soc., So Paulo, n. 101, p. 95-120, jan./mar. 2010 19
SANTOS, Natalia Navarro dos. A Intersetorialidade como modelo de Gesto das Polticas Pblicas de Combate Pobreza no Brasil. O caso do Programa Bolsa Famlia no Municpio de Guarulhos. Dissertao. FGV. So Paulo. 2011. SCHLITHLER, Clia R. B. Redes Intersetoriais de Desenvolvimento Comunitrio. Retirado do site http://www.linagalvani.org.br, acessado em 20/02/2013. SILVA, Gustavo Tavares da. Polticas Pblicas e Intersetorialidade: uma discusso sobre a democratizao do Estado. SPOSATI, Aldaza. Gesto pblica intersetorial: sim ou no? Comentrios de experincia. Servio Social & Sociedade, So Paulo, n. 85, p. 133-141, mar. 2006.
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___________________________________________________________________ AUTORIA Ana Tereza Ribeiro Fernandes Membro da Equipe do Governana em Rede. Endereo eletrnico: ana.fernandes@planejamento.mg.gov.br
Camila Castro Membro da Equipe do Governana em Rede. Endereo eletrnico: camila.castro@planejamento.mg.gov.b
Juliana Maron Membro da Equipe do Governana em Rede. Endereo eletrnico: juliana.maron@planejamento.mg.gov.br