Jean-Michel Uhaldeborde

Partenariat public-priv et efficacit conomique : les alas

d'une complmentarit antagonique
In: Revue d'conomie financire. Hors-srie, 1995. Partenariat public-priv et dveloppement territorial . pp. 65-79.
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Uhaldeborde Jean-Michel. Partenariat public-priv et efficacit conomique : les alas d'une complmentarit antagonique. In:
Revue d'conomie financire. Hors-srie, 1995. Partenariat public-priv et dveloppement territorial . pp. 65-79.
doi : 10.3406/ecofi.1995.2557
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ecofi_0987-3368_1995_hos_5_1_2557
Partenariat
public-priv et efficacit
conomique : les alas d'une
complmentarit antagonique
Iean-Michel Uhaldeborde*
Gestion publique ou gestion prive ? Le temps des opinions tran
ches soutenant la supriorit quasiment par nature d'un modle
sur l'autre parat dpass. Les modalits pratiques de mise en
uvre des politiques publiques s'appuient de plus en plus sur
des modes mixtes combinant et imbriquant acteurs et financements publics et
privs. Dlaissant le terrain manichen, l'interrogation se dplace sur les
mrites du partenariat public-priv (PPP). Nouvel habillage de pratiques
relativement anciennes ? Figure rhtorique d'une cohabitation paisible et
vertueuse pour le plus grand bien conomique de la collectivit ? Phase et
vecteur d'volution et de modernisation de l'intervention publique ? S'il n'est
plus question, sans inventaire rigoureux, de substitution pure et simple du
march (M. MATHIEU, 1994), sous diverses pressions, c'est cependant bien
son extension que l'on assiste (D. LORRAIN, 1995).
Par son expression gnrique, le partenariat, qui suppose une institution
nalisation de rapports entre partenaires stables mobiliss par une action
commune, recouvre une diversit de formules juridiques et concerne de
nombreux domaines des politiques locales. S'il s'applique la gestion des
services publics locaux, dans le financement ou la ralisation d'quipements
ou dans leur fonctionnement courant, il peut galement concerner d'autres
aspects du dveloppement conomique territorial notamment l'laboration
de dispositifs de financement pour les entreprises locales. Quelles que soient
ces modalits, largement exposes par ailleurs, l'un des principes fondateur
et fdrateur du partenariat relve de l'efficacit conomique. Cette rf
rence, dont il est souvent malais d'isoler l'influence au milieu d'autres
motivations (politiques, financires, etc.), et qui ne saurait donc prtendre
l'exclusivit dans l'explication de son dveloppement, ne dbouche pas pour
autant sur une apprciation et sur un corpus thorique uniques (J.M.
GLACHANT, 1994).
Cette relativit dans le jugement des performances du PPP tient tout
d'abord la diversit des critres recouverts par le thme de l'efficacit et
* Professeur de sciences conomiques l'universit de Pau et des Pays de l'Adour.
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PARTENARIAT PUBLIC-PRIV ET DVELOPPEMENT TERRITORIAL
celle des configurations possibles du partenariat. Elles disqualifient toute
gnralisation sommaire. La relativit de l'apprciation tient aussi la dyna
mique qui caractrise le partenariat et son analyse. Processus volutif, il
modifie l'tat du mixage des ressources et des valeurs et ses rsultats sont
eux-mmes sujets variation. Les critiques sur ses qualits ne manquent pas :
exploitation de rentes, rapports dsquilibrs entre partenaires, drives f
inancires incontrles etc. (J.M. UHALDEBORDE, A. RACONNAT, 1981).
Les dveloppements de la microconomie, qui constitue ici le cadre thorique
de rfrence, conduisent aussi rexaminer l'argumentaire conomique
fondant le recours au PPP. S'il peut puiser dans la thorie des biens collectifs
ou dans, la thorie traditionnelle de la firme, des analyses plus rcentes
s'inspirant de la thorie de l'information ou de celle de l'assurance clairent
d'un jour nouveau les conditions de son exercice. Sans prtendre puiser un
aussi vaste et ambitieux sujet, le recours au prisme (ncessairement simplifi
cateur) de l'analyse conomique invite ainsi mieux apprcier le PPP, d'une
part, dans ses fondements conomiques et, d'autre part, dans ses logiques de
fonctionnement.
Cette double perspective conduit en premier lieu sonder les arguments
qui poussent les acteurs privs et publics dvelopper une telle stratgie
cooprative. Elle incite aussi en second lieu s'interroger sur la nature effective
des relations entre partenaires et y dceler des comportements non coopratifs.
C'est en ce sens que, prenant des distances avec les rfrences formelles des
constructions juridiques ou financires, la rflexion vise mettre jour les
alas de cette complmentarit antagonique que parat constituer le PPP.
Le partenariat expression d'une stratgie cooprative
Dans ses multiples figures juridiques (que le rapprochement des pratiques
mtisse fortement), le PPP qui, par dfinition, repose sur une adhsion
volontaire, suppose un avantage mutuel pour les partenaires associs dans
l'action commune. Si, pour l'agent priv, l'objectif conomique poursuivi
peut tre assez aisment cern (perspectives de profit, accroissement de parts
de march, talement des cots fixes, lment d'une stratgie de spcialisa
tion ou de diversification), pour l'agent public, la rfrence une efficacit
suprieure pour la collectivit est plus d'un titre ambigu. L'efficacit peut
s'envisager d'un point de vue technique (moindres cots de production) ou
conomique (meilleure affectation des ressources). Elle peut s'apprcier au
regard de l'conomie des moyens mis en uvre, de la relation entre les
moyens et les services produits et de la ralisation des objectifs (respectiv
ement economy relation, efficiency relation et effectiveness relation, K. ISAAC-
HENRY et alii, 1995). Cette varit des critres ajoute la complexit de
l'apprciation des performances des activits du partenariat dans les domai
nes relevant des politiques publiques. S'il convient d'examiner la stratgie
cooprative au regard de l'offre, selon une conception troite du partenariat,
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PARTENARIAT PUBLIC-PRIV ET EFFICACIT CONOMIQUE
on ne saurait escamoter celle, moins vidente, qui peut se jouer du ct de la
demande, dans une conception extensive du partenariat.
Partenariat, offre, production
En adoptant le point de vue de la collectivit publique, la motivation de la
recherche d'un partenaire priv relve principalement des conditions de
mise en uvre des politiques et singulirement de la production des services.
La distinction opre par nombre d'observateurs entre offre (ou fourniture)
et production (G. TERNY, R. PRUD'HOMME 1988 ; P.-H. DERYCKE, 1990 ;
J.M. UHALDEBORDE, 1987), souligne et dlimite le partage des responsabil
its et les points d'application de l'effort de rationalisation des capacits de
rponse des institutions politiques. S'il leur revient d'intgrer les demandes
et de les traduire en politiques c'est--dire en dcisions d'affectation des
ressources et donc de dfinition de la gamme et du niveau de prestation des
services, cela n'implique pas ncessairement qu'elles doivent en assurer
elles-mmes la production. En empruntant une mtaphore musicale, compos
iteur et chef d'orchestre, l'instance politique ne doit pas s'puiser chercher
tre un homme-orchestre couvrant tous les pupitres dans l'excution de la
partition. La production ouvre ainsi un espace de coopration dont l'tendue
dpend des caractristiques des biens collectifs et des conditions techni
ques de ralisation des quipements et de gestion des services.
Il n'est pas dans la vocation de la thorie des biens collectifs de fournir des
rgles pratiques de choix de mode de gestion. Conues dans une perspective
d'approfondissement analytique, les typologies qui en sont issues ne dli
vrent que des orientations gnrales. Tout au plus, l'conomie publique
locale tablit-elle les conditions accommodantes d'un recours des modes
privs de gestion : exclusion des fonctions rgaliennes et des missions d'int
rt gnral, degr de divisibilit des biens, mesurabilit (P.-H. DERYCKE, G.
GILBERT, 1988 ; P.-H. DERYCKE, 1990). Les lignes de partage demeurent
cependant floues et les conclusions robustes assez minces. En revanche, si
l'on se focalise sur les conditions technico-conomiques de production des'
services, plusieurs arguments militent en faveur du partenariat et tout part
iculirement de la dlgation de tches de production (en prcisant encore
stricto sensu) des oprateurs spcialiss.
Issue de la thorie microconomique traditionnelle de la firme, la qute
d'un optimum dimensionnel demeure, en la matire, l'argument le plus
pertinent et le plus permanent (M. DIDIER, 1990 ; F. TROGER 1995). Le
recours un partenaire (qui en l'occurrence pourrait tre une entreprise
publique) permet de tirer profit d'conomies d'chelle hors de porte d'unit
s de production municipales limitant leur activit une localit. Si leur seuil
de manifestation demeure discut et variable selon les domaines d'intervent
ion Q.M. UHALDEBORDE, 1987), nombre de travaux ont confirm la pr
sence d'conomies d'chelle (en consommation et dans la production) dans la
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PARTENARIAT
PUBLIC-PRIV ET DVELOPPEMENT TERRITORIAL
gestion des services locaux (W.W. POMMEREHNE , C.B. BLANKART, 1979).
Les caractristiques dimensionnelles des collectivits territoriales poussent
au recours un partenariat pouvant prcisment oprer grande chelle afin
de bnficier d'une prestation moindre cot. La situation est particulir
ement nette en France en raison de la fragmentation de la carte communale : la
taille mdiane des communes est, en 1990, de l'ordre de 375 habitants, prs de
90 % comptent moins de 2 000 habitants et les agglomrations sont fortement
balkanises. La coopration intercommunale est-elle une rponse adapte au
regard des conditions d'offre et de production des services locaux ? Ds lors
qu'elle favorise une forme de congruence entre l'espace des bnficiaires et
celui des payeurs, elle contribue internaliser des effets de dbordement qui
caractrisent nombre de biens collectifs. Cette compensation des externalits
gographiques, conforme au principe d'quivalence financire (M. OLSON)
de la thorie conomique du fdralisme, est thoriquement de nature
mieux calibrer l'offre pour la collectivit. Le problme des conditions de
production reste cependant entier tant que la population regroupe desser
vir est insuffisante pour bnficier des cots les plus faibles. Il faut d'ailleurs
observer que les groupements intercommunaux sont en France, en rgle
gnrale, de taille trs modeste par le nombre de communes associes dans
une mme structure et par la population concerne. Le recours des opra
teurs spcialiss demeure encore une solution conomiquement opportune
mme dans un cadre intercommunal. De fait, le partenariat dans la gestion de
nombre d'quipements ou de services d'agglomration y est actif. Relativ
ement une unit de production publique (sauf si elle opre au plan national),
les autorits locales peuvent donc escompter d'un partenaire priv tous les
avantages en termes de cots d'une plus grande capacit de production et
d'conomies d'apprentissage rsultant de l'exprience et d'un savoir-faire
accumul dans le mtier. Cette forme d'organisation technique explique
d'ailleurs que, sans sacrifier un maillage communal fin, les services collectifs
aient pu se dvelopper dans des conditions conomiques acceptables. L'essor
du PPP et des satellites municipaux est indissociable de la permanence de la
carte communale. Par ailleurs, face des situations exceptionnelles (catastro
phe) ou de pointe, le partenaire priv peut tre en mesure de mobiliser les
ressources de son rseau d'appartenance afin de garantir rapidement la
continuit du service public. Illustrant le propos par l'exemple de la situation
prouve Nmes en 1988, M. DIDIER (1990) traduit cet avantage en termes
d'conomies d'chelle de raction face au risque . Plus largement, le
partenaire priv est suppos dot d'une plus grande souplesse d'action que
les organismes publics.
Un second argument, plus contingent, relve de l'adaptation organisationn
elle. Face un environnement changeant et une complexification crois
sante des services assurer, le recours au partenaire priv spcialis serait la
meilleure mthode pour accder un savoir-faire idoine garant d'une qualit
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PARTENARIAT PUBLIC-PRIV ET EFFICACIT CONOMIQUE
des prestations. Au demeurant, les firmes sont directement intresses par
l'extension des parts de march leur permettant d'amortir des cots sur un
plus grand volume d'activit. Le partenariat est galement envisag comme
une formule de modernisation de la gestion locale que l'inertie des services
municipaux freinerait. La porte de l'argument ne parat pas, au plan cono
mique, aussi dcisive que celui des conomies de dimension. Sans ngliger
les obstacles internes au changement qui justifient, dans une stratgie de
contournement, la recherche d'un partenariat, sa mise en uvre, potentielle
(l'effet d'pe de Damocls qu'voque V. HOFFMANN-MARTINOT, 1990)
ou effective, poursuit paralllement d'autres finalits. tay dans les annes
1980 par les conjectures de la thorie conomique de la bureaucratie appli
que aux services publics locaux (X. GREFFE, 1981), l'argument a perdu de sa
vitalit avec l'effritement de ses justifications thoriques. Les difficults de
vrification empirique probante des thses de surproduction (W.A.
NISKANEN) ou de surcot (JL- MIGUE, G. BELANGER) bureaucratique et
de ses variantes (prfrence pour la qualit etc.) ont tempr l'engouement et
conduit plus de mesure (J.D. LAFAY, 1993) dans l'apprciation des mrites
respectifs des modes de gestion publique et prive.
Un troisime type d'argument concerne la mutualisation des risques lie
certaines facettes des politiques publiques de dveloppement territorial.
Celles-ci ne se limitent pas l'offre de services publics ; les autorits locales
ou rgionales sont impliques dans des financements de gros projets d'qu
ipement ou dans des dispositifs d'appui aux entreprises. Le partenariat se
manifeste alors travers des institutions financires auxquelles les collectivi
ts publiques peuvent tre partie prenante (socits de capital risque, structu
res de mobilisation de l'pargne de proximit) ou des oprateurs mixant
capitaux privs et publics. Dans ces formules, quel est l'avantage mutuel du
partenariat ? Pour les autorits publiques, il mane de l'accs des comptenc
es spcifiques relevant de l'ingnierie financire. Pour les oprateurs privs,
l'avantage du partenariat est double : d'une part, il provient de la rduction
des risques en s'adossant aux garanties publiques, d'autre part, il rside dans
l'amlioration possible de la rentabilit des projets (G. JESTIN, 1988 ; G.J.
GUGLIELMI, 1995).
En rsum, au regard de la mise en uvre pratique des politiques publi
ques territoriales, le partenariat est une modalit institutionnelle qui, pour
l'essentiel, est cense rduire les cots par exploitation des conomies de
dimension, amliorer la qualit en favorisant les adaptations organisationn
elles, minimiser les risques lis au financement des interventions caractre
conomique.
Partenariat, demande, coproduction
La conception du partenariat ne peut pas se limiter au versant offre des
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PARTENARIAT
PUBLIC-PRIV ET DVELOPPEMENT TERRITORIAL
politiques publiques. Elle doit galement s'envisager, mme si le terrain y est
moins balis, plus mouvant et incertain selon le versant demande . Selon
des modalits non systmatiquement formalises, les usagers, isols ou orga
niss, aspirent tre reconnus comme partenaires part entire dans la
chane de formation des politiques publiques. Cette revendication merg
ente, expression du mouvement des valeurs dans la socit, conforte la
pertinence de considrations thoriques que rsume l'expression de copro
duction des services collectifs .
Dressant un bilan des travaux engendrs par le modle de TIEBOUT, W.E.
OATES (1981) a relev que ce courant a pratiquement ignor ce que lui
considre comme le problme central des finances locales : la nature de la
fonction de production des services municipaux. Pour certains services l
ocaux majeurs tels que l'ducation, la scurit publique, la qualit de l'env
ironnement, la fonction de production a pour arguments, non seulement les
inputs directs traditionnels (le travail et le capital) mais aussi les caractrist
iques des individus qui composent la collectivit. Cette insuffisance est vhi
cule par une ambigut terminologique : derrire la connotation administrat
ive (le service municipal) se cache la dnotation substantielle (G. DIV A Y,
1980). Prgnante dans l'analyse des biens collectifs, cette ambigut est souli
gne par G. TERNY (1971, 1986) qui invite distinguer les consommations
intermdiaires , inputs du processus de production de services collectifs
appels justice , scurit intrieure , niveau culturel . Sur le fond, la
conception de W.E. OATES est une extension de la prsentation des biens
collectifs de A. SANDMO (1973) (articulation de segments privs et publics).
Elle dbouche sur l'ide de coproduction des biens collectifs (G. DIV A Y,
1980) au sens o elle exprime, d'une part, l'interdpendance des tats des
services collectifs (effets externes technologiques entre services, phnomnes
de complmentarit et de substituabilit entre services pour aboutir un tat
dtermin d'un bien collectif), d'autre part, le conditionnement de l'tat des
biens collectifs par l'interdpendance entre activits publiques et activits
prives. La logique de cette conception aboutit estomper la dichotomie
traditionnelle entre production et consommation. Dans ce cadre d'analyse,
les citadins sont simultanment usagers et coproducteurs. Cette coproduct
ion ne se limite pas seulement au cas de la congestion mais embrasse toute la
valorisation des supports mis en place par les autorits locales (services et
quipements). En consquence, comme le relve W.E. OATES, l'efficacit
dans la consommation et la production deviennent des problmes insparables
(p. 96). Les implications thoriques, mthodologiques et pratiques d'une telle
vision des biens collectifs sont multiples. Elle affecte notamment la percep
tion et l'apprciation des performances des actions municipales selon la
distinction familireen contrle de gestion : conomie, efficience, efficacit.
Au-del, c'est la conception mme du partenariat public-priv qui en est
profondment transforme.
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PARTENARIAT PUBLIC-PRIV ET EFFICACIT CONOMIQUE
Service public ou service du public ? (M. SAIAS, J.P. LEONARDI, 1977). Le
concept de coproduction tend dplacer l'alternative vers : service avec le
public. Il traduit la recherche de la construction d'un partenariat de service
public (Ph. BRACHET, 1995) exprimant une vritable prise en compte et
une association des usagers-clients-citoyens. Les enjeux de cette autre forme
du PPP sont considrables au regard de l'efficacit des politiques publiques
territoriales. Contenue dans la notion mme de coproduction, l'intervention
des utilisateurs des services est essentielle puisque, par destination, c'est par
les conditions de leur usage que l'objectif vis sera atteint. Il a pu tre tabli
(Ph. BRACHET, 1995) que les performances des organismes publics taient
corrles positivement avec l'importance du partenariat avec les associations
d'usagers. Si l'on peut y percevoir une relation causale, le partenariat serait
bien un vecteur d'efficacit, on ne peut cependant pas exclure que l'observa
tion tmoigne seulement de pratiques plus prosaques : seuls les organismes
performants se risquent un vritable partenariat avec les utilisateurs. En
dpit des incertitudes sur sa ralit, les autorits exploitantes ont toutefois
tout intrt recueillir systmatiquement les informations auprs des usa
gers afin de mieux ajuster les prestations. A.O. HIRSCHMAN (1971) s'est
inspir de la situation des transports ferroviaires au Nigeria afin d'laborer
son analyse en termes de dfection (exit) et de prise de parole (voice), toujours
utile pour analyser l'volution des services publics. Face une dtrioration
non perue et non corrige d'un service, ds lors qu'existent des solutions de
substitution, les usagers qui dsertent les premiers, les plus exigeants en
termes de qualit, sont aussi souvent ceux qui auraient t les plus mme de
prendre la parole. Seuls demeurent les utilisateurs captifs, souvent les moins
revendicatifs par crainte de voir disparatre le service ou relever son tarif. La
qualit ne cesse de diminuer et le service perd en efficacit dans un processus
cumulatif de dgradation. Si une telle logique d'implosion peut paratre
excessive, elle indique l'importance attacher l'apprciation permanente
des utilisateurs et les considrer comme des partenaires part entire. Cette
disposition s'avre d'autant plus importante que les attentes des citoyens se
diversifient, que leur niveau d'exigence s'est progressivement lev. Prcis
ment, au regard des services publics, les attitudes tendent se dplacer de la
position de l'usager vers celle du client (valeurs consumristes) ou du citoyen
(valeurs civiques). Dans les deux cas, dans des perspectives diffrentes, il ne
s'agit plus de subir une offre mais bien d'tre associ ou du moins entendu
dans l'laboration de la rponse. L'exigence ne s'applique pas seulement la
qualit du produit final mais aussi aux conditions de sa conception et de sa
ralisation.
Une telle perspective constitue un vritable dfi pour les autorits locales
et les exploitants de services publics. Il s'agit de passer d'un comportement
de souverainet , inscrit dans la tradition de commandement de l'administ
ration, un vritable comportement de partenariat. Celui-ci va au-del de la
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PARTENARIAT PUBLIC-PRIV ET DVELOPPEMENT TERRITORIAL
consultation et de la concertation (encore plus de l'information des usagers).
Il suppose une institutionnalisation de rapports stables avec des interlocu
teurs reconnus et permanents. Cette orientation, qui ne se dcrte pas, sou
lve son tour toute une srie d'interrogations notamment sur la nature et la
qualit de la reprsentation des usagers, le rle des associations n'tant pas
clairement peru et parfois contest.
Ainsi, selon que l'on retiendra une conception plus ou moins extensive du
PPP, les fondements conomiques de la stratgie cooprative se dplacent. Ils
reposent sur une double complmentarit entre offreurs publics et product
eurs privs mais galement entre versants offre et demande des politiques
territoriales. Dans son esprit, le PPP doit constituer un jeu somme positive.
Il convient cependant d'observer, la lumire de son fonctionnement effectif,
qu'une stratgie cooprative n'exclut pas des comportements non cooprat
ifs.
Le partenariat vecteur de comportements non coopratifs
La conception idyllique du PPP fonde sur un quilibre entre les partenair
es, sur la transparence de l'information quant au processus de production et
aux rsultats de l'activit, rsiste mal l'observation des pratiques effectives.
Cette reprsentation du monde sous-jacente au corpus thorique no
classique traditionnel s'efface dsormais au profit de conceptions moins
hroques et plus fidles aux conditions relles de fonctionnement des inst
itutions et des organisations et, dans le cas prsent, du PPP. Faisant appel la
thorie de l'information et ses branches drives (thorie de l'agence, des
contrats, des incitations) (J.J. LAFFONT, 1983 ; J.E. STIGLITZ, 1991), elle offre
un cadre d'analyse stimulant des pratiques du PPP. Elle ouvre aussi des
perspectives sa refondation selon des modalits qui, en clarifiant les
responsabilits et le rle de chacun des partenaires, peuvent dboucher sur
un nouveau modle de PPP.
Partenariat, relation d'agence, asymtrie d'information
Le PPP relve, parmi d'autres cas de figure qui concernent l'organisation
politico-administrative (J. FERRIS, D.R. WINCKLER, 1991), typiquement de
ce que l'analyse conomique qualifie de relation d'agence (G.
CHARREAUX, 1987). Les auteurs anglo-saxons assimilent d'ailleurs volont
iers partnership et multi-agency local provision (J. FENWICK, 1995). Ce modle
vise dcrire les relations de dlgation de pouvoir qui caractrisent les
organisations complexes. Une relation d'agence repose en effet sur un contrat
aux termes duquel une personne, dnomme le principal ou le mandant,
confie un agent galement dnomm mandataire le soin d'excuter en son
nom une tche. Son accomplissement implique une dlgation de dcisions
du principal l'agent. A titre complmentaire, on peut relever que ce type de
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PARTENARIAT PUBLIC-PRIV ET EFFICACIT CONOMIQUE
relations induit un certain nombre de cots dits d'agence, qui sont une varit
de cots de transaction (O. E. WILLIAMSON, 1979), lis la ncessit pour le
mandant de surveiller les activits de l'agent et pour le mandataire de les
justifier au principal (E. GINGLINGER, 1990). Cette situation correspond
nombre de relations qui lient les autorits locales avec des entreprises prives
intervenant en matire de gestion de services publics locaux. Les relations
sont parfois mme plus complexes ds lors que l'on observe par exemple que
des collectivits locales confient des socits d'conomie mixte le soin de
conduire des oprations et que la SEM, de son ct, aura recours un
gestionnaire. Un cas de figure similaire apparat avec une commune adhrant
une structure intercommunale qui elle-mme utilise les services d'une
entreprise prive. La relation d'agence soulve deux questions cruciales pour
le principal ; elles revtent dans le contexte institutionnel franais une acuit
particulire.
Une premire source de tensions tient au dsquilibre des pouvoirs qui
marque le partenariat. Le modle franais de gestion des services urbains
(D. LORRAIN, 1990) repose sur l'intervention de puissants groupes indust
riels dont la plupart ont vu le jour dans la seconde moiti du XIXe sicle : la
Compagnie gnrale des eaux, la Socit lyonnaise pour la distribution de
l'eau, la CGFTE pour les transports, etc. Ces entreprises ont dvelopp des
stratgies d'intgration verticale, d'extension territoriale de leur implantat
ion et de diversification sur des marchs complmentaires. Elles ont t
rejointes par des filiales des grands groupes privs tels Bouygues (la SAUR
pour la distribution de l'eau par exemple). Les partenaires des autorits
locales sont ainsi des oprateurs extrmement puissants qui conduisent des
stratgies industrielles et financires dans un cadre dsormais international.
A titre d'illustration, si la SAUR se diversifie en France, elle axe son dvelop
pement l'tranger sur l'eau. La CGE, fortement prsente l'tranger dans le
secteur de l'eau (Grande-Bretagne, Espagne, Italie, tats-Unis), occupe aussi
une place de choix dans l'hospitalisation prive en Grande-Bretagne
(P. RODOCANACHI, V. DOSHI, 1994). Il en dcoule que le partage du
pouvoir de ngociation est considrablement dsquilibr ; l'image d'une
complmentarit est excessivement flatteuse pour les collectivits locales. Il
faut aussi observer que la possibilit de concurrence est dans ce secteur
limite. L'accs au march de nouveaux intervenants n'est gure aisment
envisageable en raison des moyens mobiliser et de la dure des contrats. Ces
marchs apparaissent ainsi faiblement contestables. A de multiples reprises
et depuis de nombreuses annes, dans ses rapports, la Cour des comptes a
d'ailleurs fustig tout la fois la trop longue dure des contrats, le dfaut de
mise en concurrence des filiales spcialises des groupes dans les travaux
relevant du code des marchs publics, la position d'infriorit dans laquelle
se trouvent les collectivits locales face leurs partenaires privs. .
Une deuxime difficult de fonctionnement, assez troitement lie la
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PARTENARIAT PUBLIC-PRIV ET DVELOPPEMENT TERRITORIAL
prcdente, relve de ce que l'on qualifie de risque moral induit par les
asymtries d'information dans la relation d'agence. Dans un univers d'info
rmation transparente, et donc symtrique, le contrat de dlgation ne soulve
pas de problme particulier et peut se drouler normalement sans risque de
drapage non perceptible relativement aux termes initiaux. Dans les faits,
l'hypothse de transparence est rarement vrifie et le principal ne dispose
pas de toute l'information sur l'activit du mandataire ; celui-ci a, au cont
raire, tout intrt la dissimuler ou la manipuler. Cette asymtrie permet
l'entreprise qui a reu dlgation de poursuivre des objectifs qui lui sont
propres et non ncessairement partags ou souhaits par le mandant. L'ex
ploitation de cette rente d'information est susceptible de se manifester de
diffrentes manires : incapacit pour la collectivit publique d'observer les
actions engages par l'agent, mconnaissance de la part du principal d'info
rmations dtenues en propre par le mandataire sur sa vritable fonction de
cot et sur sa productivit, etc. Dans les pratiques de dlgation de services,
les autorits locales sont ainsi particulirement dmunies pour apprcier la
qualit du service ou pour examiner les comptes d'exploitation des prestatair
es. Certains postes sont traditionnellement dnoncs pour leur opacit et la
difficult d'apprciation du bien-fond de leur imputation : tudes, renouvel
lement de matriel, analyses.
Dans ces domaines de forte technicit, la dlgation a t pour les lus
locaux un moyen de se dcharger de services complexes sans tre (ou pouvoir
tre) trop regardants. Cette priode semble rvolue : le contexte politique et
financier et les volutions rglementaires forcent plus de vigilance.
Partenariat, rglementation, incitation
Le partenariat sur une action commune n'implique videmment pas une
identit des objectifs des acteurs qui cooprent. Pour simplifier, la collectivit
publique doit rechercher la couverture d'un besoin collectif au meilleur cot ;
pour l'entreprise prive, l'objectif gravite autour de la ralisation de profits.
En raison des asymtries de pouvoir et d'information releves au sein du
partenariat, il encourt le risque de n'aboutir qu' une simple redistribution de
li rente monopolistique d'une entit publique vers un exploitant priv (F.
TROGER, 1995). Ds lors, il peut tre tentant de vouloir contraindre son
activit par une rglementation. Cette volont de contrle, pour lgitime,
n'est-elle cependant pas contradictoire avec le souci d'autonomie gage d'effi
cacit et de rentabilit financire pour l'entreprise ? E. GINGLINGER (1990)
souligne juste titre qu' dfaut de mcanisme incitatif, la dmarche peut
s'avrer dcevante : seules les firmes les plus mdiocres accepteront de
prendre en charge un service public ou l'entreprise essaiera de contourner les
contraintes. Il convient de rechercher, par des dispositifs incitatifs, le partage
optimal mnageant les intrts de la collectivit et sauvegardant une forme
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PARTENARIAT PUBLIC-PRIV ET EFFICACIT CONOMIQUE
de rente d'information porteuse de profit pour l'exploitant.
Au-del de sa version positive, la thorie de l'agence revt une dimension
normative. Elle est conue comme une thorie des contrats optimaux ou des
incitations optimales. Si ses enseignements sont malaiss traduire en r
ecommandations pratiques (J.M. GLACHANT, 1994), ils fixent cependant des
lignes de rflexion et des orientations pour l'action. Pour l'essentiel, il s'agit,
en combinant une politique de prix et une politique d'audit, d'amener
l'entreprise divulguer les bonnes informations. Ici aussi la spculation
intellectuelle rejoint les proccupations institutionnelles, les collectivits pu
bliques recherchant les moyens de fonder le partenariat sur des relations
mieux quilibres et plus clairement tablies. Il est symptomatique que
l'Association des maires de France vienne de crer une association forme
d'experts indpendants, Service public 2000, dont la vocation sera d'aider les
municipalits dans leurs relations avec les grandes entreprises prives (n
otamment en matire de gestion de l'eau). Ses missions seront de trois ordres :
prparer et ngocier les contrats, contrler leur bonne excution, conseiller en
cas de litige. Cette possibilit de recourir une capacit d'expertise et d'audit
va nettement dans le sens des recommandations des experts (E. GINGLINGER,
1990). Ainsi en matire de clause de sauvegarde (rvision des conditions du
contrat lorsque certains seuils sont atteints), le recours un audit alatoire est
de nature inciter les firmes ajuster les prix d'elles-mmes tout en limitant
le nombre de contrles rels. Outre cet aspect stratgique, la possibilit
effective de disposer d'une capacit d'audit permet, par exemple d'envisager
la ngociation de clauses contractuelles de pnalits si l'on constate une
surestimation trop importante des cots annoncs relativement aux cots
observs. L'aspect le plus dlicat concerne la fixation du prix du service de
telle sorte qu'il incite plus d'efficacit. C'est la raison pour laquelle les
formules du type taux de rendement fonction du capital investi sont aban
donnes au profit des formules du type prix fix. Dans le premier cas, la firme
n'est pas incite amliorer ses performances puisque sa rmunration en est
indpendante ; dans le second, elle a tout intrt contenir ses cots puisque
son profit en dpend. La difficult dans les ventuelles rengociations sera de
dterminer le niveau de la rente que la collectivit accepte de voir conserver
par l'entreprise.
Pour s'engager effectivement dans cette voie, de nombreux obstacles sont
surmonter. Ils tiennent notamment la culture des lus qui ont trop souvent
considr la dlgation de service comme un vritable transfert, une tche
dont on n'a plus s'occuper (D. LORRAIN, 1990). De fait, nombre de
situations relvent de ce schma qui traduit une forme de dsintrt ( moins
que ce ne soit une confiance aveugle) et de sous-utilisation des comptences
de contrle de gestion qui commencent apparatre dans les municipalits
urbaines. Par ailleurs, la dmultiplication des satellites, en rponse la
fragmentation communale, lve les cots de transaction et ne f vorise pas
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PARTENARIAT PUBLIC-PRIV ET DVELOPPEMENT TERRITORIAL
une rgulation d'ensemble du dispositif d'intervention. Il demeure cepen
dant que des domaines relevant largement du PPP, notamment celui de la
filire eau ou de la gestion des dchets, deviennent trs sensibles. Les nouvell
es contraintes rglementaires et l'intensit des efforts fournir dans les
toutes prochaines annes pour satisfaire aux normes communautaires de
vraient forcer les lus porter une plus grande attention la nature et aux
conditions du PPP.
Conclusion
Le thme des fondements conomiques du PPP est trop vaste pour prten
dre l'avoir compltement parcouru. Son traitement mriterait bien plus de
nuances afin de tenir compte de la diversit des domaines concerns et des
formules envisageables. Il semble toutefois que quelques lignes de force
s'extraient de l'imbrication, fort ancienne en France et structurellement n
cessaire, entre partenaires privs et publics en matire de dveloppement
territorial. L'argumentaire conomique s'est en effet sensiblement renouvel
et enrichi. Le dbat s'est dplac de la rflexion sur l'objet du partenariat
celui sur ses modalits. Les considrations techniques conduisent toujours
privilgier, tout particulirement en France en raison des caractristiques
dimensionnelles des communes, l'argument des conomies d'chelle et des
conditions de production (souplesse, complexit, etc.). Cette ligne de con
duite n'est cependant pas suffisante pour dlimiter rigoureusement le pri
mtre du partenariat et encore moins pour le fonder sur des rgles du jeu
optimales. La rflexion sur la nature et le contenu de la relation contractuelle
prenant en compte les modalits effectives de fonctionnement des organisat
ions, conduit dsormais focaliser l'attention sur l'laboration et le suivi de
contrats incitatifs. Ce glissement des proccupations des aspects techniques
(le primtre du PPP) aux aspects institutionnels (le contrat de partenariat)
n'est sans doute pas fortuit et uniquement li aux dveloppements de la
thorie conomique. Il tmoigne du dplacement des contraintes d'enviro
nnement et financires sur les autorits locales. Un tel glissement affecte aussi
la conception mme du partenariat principalement envisag en termes
d'offre. Les usagers revendiquent de plus en plus d'tre reconnus comme
partenaires dans le dispositif de satisfaction des besoins collectifs en qualit
de coproducteurs des biens collectifs.
Peut-on conclure l'mergence, mme confuse et incertaine, d'un nou
veau modle de PPP ? A dfaut de perception assure, les mouvements
l'uvre paraissent clairement marquer les limites d'une conception qui a
correspondu la phase de croissance et d'urbanisation rapides de la France
au sortir de la Seconde Guerre mondiale. Les tensions budgtaires et les
attentes socitales forcent tout le moins des rvisions profondes de la
manire d'envisager la question de la ralisation, du financement et de la
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PARTENARIAT PUBLIC-PRIV ET EFFICACIT CONOMIQUE
gestion des services collectifs. C'est pour les autorits locales, tout particuli
rement en milieu urbain, un dfi qui ne pourra tre relev qu'en enrichissant
la culture juridico-administrative dominante par des rfrences et des pers
pectives managriales (au plein sens du terme).
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