Facultad de Arquitectura y Urbanismo

Universidad Nacional del Nordeste

Las Heras 727 CP H3500 Resistencia, Chaco
Argentina. Tel/Fax 054-362-4420088

RESISTENCIA, 30 DE AGOSTO DE 2012

Por la presente se certifica que el
artculo Crecimiento urbano e informalidad residencial. El caso
Nuestro Hogar III en la periferia de Crdoba Argentina, de
las autoras Ceci l i a Mar engo y Vi r gi ni a Monayar , ha
sido aceptado por el Comit Editorial de CUADERNO URBANO,
para ser publicado en la Edicin N 13.

Dra. Laura Alcal Mg. Andrea Bentez Mg. Venettia Romagnoli

Integrantes del Comit Editorial

Dr. Miguel ngel Barreto

Director del Comit Editorial

1
CRECIMIENTO URBANO E INFORMALIDAD RESIDENCIAL. EL CASO NUESTRO HOGAR
III EN LA PERIFERIA DE CRDOBA ARGENTINA


Autoras: Dra. Cecilia Marengo - Arq. Virginia Monayar

Cecilia Marengo: Arquitecta Universidad Nacional de Crdoba Argentina. Ph.D Universidad
Tecnolgica de Delft Holanda, Departamento de Renovacin urbana y Vivienda. Investigadora
Adjunta del Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas (CONICET) Profesora
Titular FAUD UNC. Subdirectora del Instituto de Investigacin de Vivienda y Hbitat
(INVIHAB-FAUD UNC) Correo electrnico: mcmarengo@gmail.com

Virginia Monayar: Arquitecta Universidad Nacional de Crdoba, Argentina. Becaria de
postgrado CONICET, con sede en el Instituto de Investigacin de Vivienda y Hbitat, FAUD
UNC (2008-2011), abordando proyectos en tema de informalidad urbana y acceso al suelo
particularmente sobre casos de loteos fraudulentos. Actualmente alumna del Doctorado en
Ciencias Sociales con mencin en Geografa de la Universidad Nacional de Tucumn (UNT),
Argentina. Correo electrnico: virmonayar@gmail.com


2
CRECIMIENTO URBANO E INFORMALIDAD RESIDENCIAL. EL CASO NUESTRO HOGAR
III EN LA PERIFERIA DE CRDOBA ARGENTINA


RESUMEN

El artculo presenta avances de investigaciones en curso en el Instituto de Investigacin de
Vivienda y Hbitat de la FAUD - Universidad Nacional de Crdoba, financiadas por CONICET,
centradas en el estudio de los procesos de crecimiento urbano que tienen lugar en las dos
ltimas dcadas, en la ciudad de Crdoba.
El anlisis, aporta evidencias de cmo los bordes de la ciudad concentran paradjicamente,
enclaves que alojan a sectores sociales de muy alto ingreso y bolsones de pobreza extrema.
Interesa de manera particular abordar en este artculo, la problemtica del hbitat informal y su
relacin con la extensin urbana. Dar cuenta de las condiciones de vida presentes en un
asentamiento perifrico, es el punto de partida para proponer ejes de accin en el diseo de
polticas pblicas habitacionales, orientadas a atenuar condiciones de segregacin y a facilitar
el acceso a una mayor calidad de vida para los pobres urbanos.


SUMMARY

The paper presents the advances of current research in the Research Institute of Housing and
Habitat FAUD - National University of Crdoba, financed by CONICET, focusing on the study of
urban growth processes that take place in the last two decades, the city of Cordoba.
The analysis provides evidence for how the city edges concentrates paradoxically, enclaves of
very high income sectors and pockets of extreme poverty. In this article is of particular interest
to address the problem of informal habitat and its relationship to urban sprawl. To describe the
present living conditions in a suburban slum, is the starting point for proposing lines of action in
the design of public housing policies aimed at mitigating conditions of segregation and oriented
to facilitate access to higher quality of life for the urban poor.


PALABRAS CLAVE
Extensin urbana informalidad acceso al suelo segregacin pobreza


KEY WORDS
Urban sprawl informality urban land access segregation poverty

3
REESTRUCTURACIN GLOBAL, INEQUIDAD SOCIAL Y CONFIGURACIN URBANA

Como muchos autores han sealado, el modelo de globalizacin ha impactado de manera
desigual entre pases y regiones, evidenciando como uno de los resultados principales, un
proceso de creciente desigualdad en el mundo. El cambio de la sociedad industrial a la
sociedad informacional, ha significado la prdida de importancia del sector manufacturero y la
creciente valorizacin del sector servicios, una de las fuerzas econmicas ms significativas
que han impulsado transformaciones en el espacio urbano.
El proceso de reestructuracin en el mercado de trabajo como consecuencia de los cambios
introducidos por las tecnologas de comunicacin e informacin, ha reconfigurando el tejido
social heredado de la anterior etapa de industrializacin y ha derivado en que segmentos
especficos de mano de obra modifiquen su posicin en la sociedad. Marcuse P. et alt. (2000:6)
sealan que: la creciente capacidad para separar los componentes manuales y no manuales
del proceso de trabajo ha incrementado la divisin del mismo en el proceso de produccin,
haciendo por un lado, redundante la poblacin no cualificada y por el otro, demandando
poblacin con alta calificacin laboral.
De Mattos (2010), al referirse al impacto de la globalizacin en las transformaciones urbanas en
los pases de Amrica Latina, sostiene que la base econmica urbana se estructura a partir de
un grupo diversificado de funciones y actividades orientadas a la produccin mundial en torno a
los servicios avanzados para empresas, que impulsan la expansin de los mercados internos
de cada pas. La estructura del empleo ha pasado de la produccin de bienes, al sector
servicios, aunque en los pases en desarrollo el sector servicios incluye las actividades de la
economa informal que absorben parcialmente el desempleo del sector formal
1


La desigual distribucin del ingreso, tiene como correlato las formas que caracterizan la
produccin del espacio urbano y la configuracin fsica de las ciudades latinoamericanas. En el
mundo en desarrollo, Amrica Latina es la regin que mejor ejemplifica el proceso de
urbanizacin de la pobreza, con un 66% de los pobres habitando en esas reas (CEPAL,
2009:54). La alta concentracin del ingreso en el decil superior es sealada como la principal
caracterstica que diferencia a los pases latinoamericanos del resto del mundo, dado que en el
mundo desarrollado, el 10% del segmento ms rico de la poblacin abarca el 25% del ingreso
total, mientras que en Amrica Latina el mismo segmento toma un 36% de los ingresos totales.
Esto significa que el promedio de ingreso por habitante en el decil superior es 20 veces mayor
que la de los cuatro deciles ms bajos y, aunque existe una gran heterogeneidad entre los
diferentes pases, la mayora tiende a estar ubicadas en el segmento de alta y muy alta
desigualdad en la distribucin del ingreso.
Hacia el ao 2010 el informe Panorama social de Amrica Latina (CEPAL, 2010:14) registra
una incipiente tendencia a una menor concentracin del ingreso en la regin, achicndose la
brecha de desigualdad en varios pases analizados. Argentina, que al ao 2001 mostraba uno
4
de los niveles ms altos de inequidad en Amrica Latina, registr hacia 2009 una reduccin
significativa en los niveles de pobreza como resultado del crecimiento econmico y las polticas
de redistribucin aplicadas en la ltima dcada. La pobreza que al ao 2002 alcanzaba al
45,4% de la poblacin se redujo al 11,3% en el ao 2009 y la indigencia descendi del 20,9%
en 2002 al 3,8% en 2009.
2

Sin embargo, a pesar de las mejoras sociales alcanzadas en los ltimos aos, la configuracin
fsica de nuestras ciudades, presenta condiciones habitacionales crticas, y se caracteriza por
un desarrollo urbano desigual e inequitativo entre los diferentes sectores urbanos, rasgos
comunes a muchas reas urbanizadas.
El trmino ciudad dual con el que Manuel Castells, (1995:249) design aquellos espacios
metropolitanos que concentran la mayor cantidad de empleos para sectores muy cualificados
(altos ingresos) y simultneamente, amplios segmentos de poblacin no capacitada para
obtenerlos, es un concepto vlido para referirnos a las tendencias de polarizacin y
segmentacin de la estructura social urbana. La fragmentacin espacial, la intensificacin de la
segregacin residencial socio econmica, y la produccin de nuevos espacios residenciales en
un contexto de expansin generalizada del crecimiento urbano, son los principales rasgos que
se evidencian al analizar los procesos de transformacin urbana impulsados por la
globalizacin.
Nuevas formas espaciales, cualitativamente diferentes a las que se registraban en la etapa de
industrializacin, son promovidas por el mercado inmobiliario para sectores de altos ingresos
en nuestras ciudades. Responden a los procesos de reestructuracin socio-econmica antes
sealados e imponen modalidades de convivencia que redefinen las relaciones entre lo pblico,
lo privado, y lo colectivo, con rasgos diferentes en trminos de escalas de intervencin,
conformacin del tejido edilicio y pertenencia social de sus habitantes. La contracara de estos
desarrollos residenciales, es la produccin informal de la ciudad. An cuando en el ltimo
perodo los indicadores macro-econmicos sealan que se han atenuado las condiciones de
pobreza, las situaciones de informalidad urbana no han disminuido, por el contrario, se ha
acentuado la brecha entre los ingresos medios de los hogares y el precio del suelo urbano o la
vivienda, limitando las posibilidades de acceso de la poblacin pobre a una localizacin urbana
(o vivienda) a travs del mercado formal. En consecuencia, y respondiendo a una lgica de
necesidad de muchos hogares, las situaciones de informalidad tienden a consolidarse en los
ltimos aos, en un proceso que se caracteriza por la velocidad y magnitud que adquiere en su
reproduccin, en un contexto dnde las acciones en materia de polticas de suelo y vivienda
para los pobres urbanos tienen un alcance limitado.


EXTENSIN, CONFIGURACIN SOCIO-ESPACIAL Y MERCADO DE SUELO URBANO

Por qu sostenemos que el crecimiento por extensin de la estructura urbana intensifica las
5
condiciones de inequidad socio espacial?
En las investigaciones que estamos desarrollando
3
, sostenemos como hiptesis que en un
contexto de alta inequidad social, el crecimiento por extensin, intensifica la segregacin
residencial socio-econmica e incrementa la inequidad espacial.
La pobreza urbana y la inequidad socio-espacial tienen una dimensin territorial. Como
menciona Arriagada (2000:51) sta refiere a mecanismos de exclusin que afectan a la
poblacin pobre. En trminos de desarrollo urbano significan menores posibilidades de acceso
al suelo (dado que se ubican en localizaciones perifricas donde los valores del suelo son
menores, en muchos casos en reas no urbanizables) y a los servicios urbanos (centralidad,
transporte pblico, educacin, salud, dado que stos espacios con bajos niveles de
consolidacin urbana no cuentan con el equipamiento y los servicios necesarios su acceso en
barrios ms consolidados implica mayores costos en movilidad as como tiempos de
desplazamiento.) En sntesis, el desigual acceso a la infraestructura y los servicios que
presentan las reas dbilmente integradas a la estructura urbana, donde reside la poblacin
pobre, se traducen en un acceso desigual al mercado de trabajo y a las oportunidades de
mejorar sus condiciones de vida.

Jaramillo, S. (1999) afirma que los patrones de configuracin socio-espacial de las ciudades
latinoamericanas, se diferencian de las ciudades europeas o norteamericanas. Se caracterizan
por un rea central, con gran vitalidad urbana y concentracin de actividades, un eje de
crecimiento donde se localizan los sectores de altos ingresos y una periferia pobre.
Las caractersticas de configuracin fsica derivadas del proceso de extensin urbana y las
formas particulares de segregacin observadas en las ciudades latinoamericanas, se explican
al analizar el proceso de ocupacin y la localizacin de los nuevos desarrollos residenciales,
que observan un proceso de crecimiento a saltos, donde los sectores de ms alto ingreso se
expanden evitando la proximidad de reas consolidadas por segmentos poblacionales ms
pobres y dejando espacios vacos, para una posible ocupacin en el futuro. La forma urbana,
es el resultado de un modelo de estratificacin social basado en las posibilidades de
localizacin que tienen los diferentes sectores de la demanda. El mercado de suelos, excluye a
los sectores de menores ingresos de las zonas con mejores condiciones urbansticas en
trminos de infraestructura, accesibilidad y calidad ambiental.

Clickevsky, N. (2002:2) explica que las formas de expansin urbana en las ciudades
latinoamericanas, as como los problemas derivados de la baja densidad, y la existencia de
terrenos vacantes que permanecen sin ocupacin, se explican por los altos niveles de
especulacin de un mercado que retiene la oferta de tierras esperando procesos de
valorizacin derivados del desarrollo urbano. El proceso de crecimiento a saltos -dejando reas
sin consolidar- obliga a extender la infraestructura hacia puntos ms alejados, lo cual una vez
producido valoriza los puntos intermedios. La extensin urbana se asocia con mayores costos
6
en la provisin de infraestructura y en la prestacin de los servicios (algunos de ellos
proporcionados por el sector pblico), y al mismo tiempo, con un uso ineficiente de la
capacidad urbana instalada, por las bajas densidades poblacionales en reas que cuentan con
todos los servicios e infraestructura.
En el caso de Argentina, este proceso de crecimiento a saltos, que se produce en un contexto
de desigualdad en la distribucin del ingreso y fuertes tendencias a la segregacin residencial
con la separacin espacial de las prcticas de los diferentes grupos sociales, se asocia adems
con una alta especulacin del mercado de tierras y una baja capacidad de accin por parte del
Estado para evitarla. En consecuencia, la extensin del crecimiento es espacial y socialmente
inequitativa, muchas ciudades confrontan disponibilidad de suelo vacante (no ofrecido en el
mercado) con una creciente imposibilidad de acceso al suelo para la amplia mayora de la
poblacin. Las plusvalas derivadas del desarrollo urbano por ejemplo en el cambio de uso rural
a urbano de inversiones pblicas, benefician casi exclusivamente a los propietarios de la
tierra. La inexistencia de mecanismos que posibiliten la captura de parte de estas plusvalas y
su afectacin a programas de vivienda social, o inversiones de utilidad para el conjunto de la
sociedad, sealan no slo la falta de instrumentos para disminuir los procesos de especulacin
sobre el suelo urbano, sino adems la necesidad de revisar los marcos regulatorios hoy
vigentes en el desarrollo urbano.


EL ANLISIS DE LA EXTENSIN URBANA EL CASO DE CRDOBA EN LOS AOS 1991,
2001, 2008

En el perodo 1991-2001, la ciudad crece fundamentalmente por extensin de la mancha
urbana. Mientras el suelo urbanizable se incrementa en un 29%, sobre lo existente en 1991 y
se incorporan de 5.923 hectreas de suelo urbanizado, la poblacin se incrementa slo el
8,92% con respecto a los habitantes censados en 1991. Es decir, se observa que la anexin de
tierras y su incorporacin al permetro urbano supera en 3,2 veces, el crecimiento poblacional.
El patrn de ocupacin y uso del suelo es ms disperso y presenta significativos contrastes
entre las nuevas reas que se anexan, en trminos de dimensiones de lotes, densidades de
ocupacin, valores del suelo urbano y condiciones socio econmicas de los habitantes.

Al analizar la localizacin de la poblacin en la estructura urbana, (perodo 1991-2001) se
observa una tendencia a la prdida de habitantes en las reas ms consolidadas (anillo central
e intermedio) y un incremento de la localizacin poblacional en las zonas menos consolidadas
de la periferia. Esta constatacin seala la ineficiencia e inequidad en el proceso de ocupacin
del espacio, observndose que determinadas reas que ofrecen mayor disponibilidad de
servicios e infraestructura, no retienen poblacin en el perodo considerado. Se trata de reas
envejecidas, que pierden poblacin y donde el proceso de renovacin edilicia es lento. La falta
7
de polticas urbanas que promuevan procesos de renovacin / densificacin urbana, y la
inexistencia de instrumentos que posibiliten la financiacin de la compra de vivienda, explican
en parte la imposibilidad de acceso por parte de sectores con alguna capacidad de pago a
estas localizaciones urbanas.


Foto 1: Extensin del crecimiento y localizacin de nuevos habitantes en la ciudad de Crdoba, en 2001.
Fuente: Ministerio de la Solidaridad de la Provincia de Crdoba.

El anlisis del proceso de extensin del crecimiento urbano en Crdoba y las condiciones
habitacionales en los bordes de la ciudad, son indicativos de las profundas desigualdades en
las condiciones de vida presentes en la periferia. El ensanchamiento de las brechas entre el
ingreso medio de los hogares y el precio de los terrenos/vivienda, reduce las posibilidades de
localizacin en reas consolidadas, dando lugar a los siguientes procesos: la expulsin de la
poblacin hacia las zonas dnde el valor del suelo es ms bajo
4
(y consecuentemente hay
mayores posibilidades de acceso a un lote a travs del mercado formal); la anexin de parcelas
de bajo valor en zonas perifricas para posibilitar la construccin de viviendas financiadas por
operatorias pblicas (an cuando se registra disponibilidad de suelo vacante en reas en
proceso de consolidacin) y la aparicin y/o crecimiento de sectores en situaciones de
informalidad/irregularidad, tanto por densificacin de algunas tipologas (caso de las villas de
emergencia existentes), como por la aparicin de nuevas como las tomas de tierra, que no se
8
haban registrado con la intensidad que comienzan a manifestarse a partir de los aos 2008-
2010 en la Ciudad de Crdoba
5
.
La alta especulacin del mercado del suelo urbano, las profundas limitaciones de las
operatorias sociales de vivienda para acceder a suelos urbanizables y la debilidad poltica de
las administraciones locales para integrar a los pobres a la estructura urbana, explican en parte
la fuerte inequidad presente en el proceso de extensin del crecimiento urbano.
El ejido municipal de la ciudad de Crdoba, segunda ciudad del pas registra en 2010:
1.330.023 habitantes; en 2001: 1.284.582 habitantes y en 1991: 1.179.372 (INDEC, 1991-2001-
2010). Durante el perodo 1991-2001 la poblacin en la ciudad aument en 105.210 habitantes
equivalente al 8.9%. Asimismo en el periodo intercensal 2001-2010, el incremento poblacional
fue del 3.39%, correspondiente a 45.441 habitantes, lo que indica que el crecimiento se ha
desacelerado registrando una tasa de incremento poblacional poco significativo si lo
comparamos con las localidades del rea metropolitana de Crdoba.
6


# DIFERENTES ALTERNATIVAS RESIDENCIALES
(en funcin del perfil social de la demanda)
POBLACION
ESTIMADA
(habitantes)
PORCENTAJE
(crecimiento
poblacional)
1 Barrios Privados (promovidos por el mercado)
(Sectores de ingreso medio-alto y alto)
21.243 16.53 %
2 Habitantes en viviendas subsidiadas
(Sectores de bajo ingreso)
25.500 19.85 %
3 Asentamientos Informales / ilegales
(Sectores en extrema pobreza)
43.000 33.46 %
4 Complejos habitacionales o viviendas individuales
promovidas por iniciativa pblica o privada para
sectores con capacidad de pago (ingreso medio
medio-bajo)
38.735 30.16 %
TOTAL (Incremento de la poblacin 1991-2001 en la
periferia urbana)
128.478 100.00

Tabla1: Porcentaje de poblacin alojada en diferentes alternativas residenciales en la periferia urbana.
Fuente: Datos de la Municipalidad de Crdoba. Elaboracin Propia.

La Tabla 1 proporciona informacin de carcter general estimando la distribucin del
crecimiento de la poblacin en la periferia de la ciudad de Crdoba en el perodo 1991-2001 en
diferentes tipos de alternativas residenciales, en funcin del perfil socio-econmico de la
demanda. Es de mencionar que el rea perifrica de la ciudad increment la poblacin alojada
en 128.478 habitantes, mientras que las reas central e intermedia, pierden poblacin en el
perodo considerado, es decir el crecimiento es acompaado por migraciones internas de
poblacin en la propia ciudad. Hacia 2008, y tomando datos del Censo Provincial de Poblacin
y Vivienda, se observa que esta tendencia comienza a revertirse, y el rea central as como
9
algunos barrios con localizaciones intermedias en la ciudad comienzan a densificarse,
incrementando la cantidad de poblacin alojada con respecto a lo registrado en perodos
anteriores.

El proceso de expansin urbana, presenta dos alternativas residenciales que dan cuenta del
proceso de concentracin del ingreso, la desigualdad social y su correlato en el espacio
urbano. Por un lado el desarrollo de urbanizaciones cerradas (barrios privados) promovidos por
el mercado inmobiliario para sectores de alto y muy alto ingreso; y por otro, la localizacin de
planes de promocin estatal para alojar a poblacin de menores ingresos en algunos casos re
localizaciones de villas de emergencia, sumado a la presencia de situaciones de informalidad
urbana. Investigaciones realizadas en la FAUD UNC constatan que en el perodo 1990 -2006
se habilitaron 54 nuevos barrios cerrados en la capital y el rea metropolitana de Crdoba.

Hacia mediados de los '90 comienzan a aparecer nuevas operatorias informales como
asentamientos, tomas de tierra y loteos fraudulentos que demandan la accin del Estado para
resolver la problemtica social dado que existen situaciones de gran vulnerabilidad para los
habitantes e inconvenientes en la gestin y provisin de los servicios urbanos como resultado
de la misma condicin de informalidad. En la mayora de los casos se ocupan tierras que no
cumplen con las condiciones bsicas para ser urbanizadas: por ejemplo son inundables, sin
equipamientos sin acceso a los servicios (salud, educacin, transporte, recoleccin de
residuos, etc.), sin el tendido de la infraestructura bsica (agua potable, luz, desages, etc.,)
condiciones de accesibilidad dificultosas. A su vez, los asentamientos derivan en situaciones
urbanas no deseables, (dado que se localizan en zonas inundables o con altos niveles de
contaminacin ambiental, etc.) y evidencian la necesidad de una poltica urbana y social que
aporte soluciones para mejorar las condiciones de habitabilidad de los pobladores.

En muchas ciudades latinoamericanas la adquisicin de suelo urbano a travs del mercado
informal es una prctica comn a las familias de menores ingresos. En Crdoba, hacia finales
de la dcada del noventa se identificaban 109,25 hectreas habitadas como resultado de
procesos de informalidad urbana
7
. Estos valores se incrementan a 482 hectreas en 2011
(ocupadas por villas de emergencia, asentamientos y loteos fradulentos)

La crisis econmica instaurada en el pas en 2001 impuls a numerosas familias a ocupar
tierras de manera informal, iniciando un proceso de construccin progresiva de la vivienda. Los
43.000 habitantes en condiciones de informalidad urbana y precariedad habitacional
registrados en 2001, se incrementan a 64.000 y se distribuyen en ms de 100 asentamientos y
villas de emergencia. (Buthet et al, 2010).
Como sealramos, otras operatorias como los loteos fraudulentos aparecen en las ltimas dos
dcadas, en la ciudad de Crdoba. En 2011 se contabilizan 19 loteos, con una poblacin de
10
ms de 3.500 familias, lo cual da cuenta de la importancia del fenmeno en estudio.


INFORMALIDAD URBANA: EL CASO DE NUESTRO HOGAR III

La preeminencia de la lgica de mercado impulsada por la orientacin neoliberal en la poltica,
tiene su correlato en lo urbano, y deja sin posibilidades reales de acceso al suelo y a la
vivienda a los sectores ms vulnerables, prueba de ello son la densificacin de tipologas de
informalidad como las villas de emergencia y el incrementado otras, como lo es el caso de los
loteos fraudulentos.
Los loteos fraudulentos son aquellos realizados a travs de un proceso ilegal, iniciado por un
agente del mercado de suelo, quien comete fraude contra sujetos, que engaados compran un
bien (terreno) que no se corresponde con lo ofrecido. Es un proceso ilegal de mercado, cuya
finalidad es el lucro, por parte de un agente que acta bajo conocimiento de las normas y
deliberadamente infringe su cumplimiento (Monayar, V.:2011:119)

Grafico 1: Irregularidad Urbana-dominial en la ciudad de Crdoba. Datos provisorios aportados
por el OUC y la Direccin de Hbitat de la Municipalidad. Diciembre de 2011.

Un ejemplo de estas situaciones, es Nuestro Hogar III, un barrio perifrico que se consolida a
partir de una ocupacin informal de suelo, localizado en un terreno de alto riesgo ambiental y
conflictividad urbana y social. Nuestro Hogar III es un loteo fraudulento que se origina en 1997
11
con la venta, inicialmente de 1.683 lotes, por un agente informal de suelo. La modalidad
utilizada en este caso fue conformar, al menos aparentemente una Cooperativa de Crdito
Vivienda y Consumo (Nuestro Hogar Limitada)
8
, y subdividir parcelas en un predio que estaba
afectado por normativa al uso de suelo rural
9
.

La configuracin espacial presenta una imagen semejante a los loteos formales: con
amanzanamiento regular, con espacios previstos para equipamientos, espacios verdes
comunes o algn tipo de servicio precario, pero sin provisin real y efectiva de los servicios
urbanos ni de los equipamientos y con grandes dificultades tanto para su dotacin, como para
su regularizacin (por la situacin misma de informalidad e invisibilidad frente a los entes
proveedores de servicios). Esta conformacin responde a la estrategia que utiliza el loteador
como ardid para cometer el fraude, como as tambin de las expectativas de asimilarse a la
ciudad y de vincularse con ella, que tienen los habitantes de este tipo de asentamientos
(Cravino, 2006). Acordamos con Merklen, D. (1997) que ello tambin responde a la necesidad
de la poblacin que habita en ellos, de alejarse de aquellas caractersticas que los relacionen
con las de las villas de emergencia, categora social que aparece como la ms fuertemente
estigmatizada.
Las construcciones, aunque en su origen sean precarias, rpidamente se transforman en
permanentes debido a que la poblacin tiene la expectativa de permanecer en ese lugar. La
poblacin habitante se compone en su mayora por familias que tienen alguna capacidad de
pago, aunque no para cumplir con los requisitos del mercado formal. Provienen generalmente
de barrios formales donde mantienen situaciones de hacinamiento por hogar o inmigrantes de
pases limtrofes, previamente urbanizados ya sea en su ciudad de origen o en la misma ciudad
de Crdoba.

El proceso informal con que se desarrolla el caso que abordamos, como tantos otros, presenta
una localizacin perifrica, y se sita desvinculado de la mancha urbana consolidada. Por sus
caractersticas de escasa calidad medioambiental es tierra que no est prevista para el uso
residencial, y de escaso valor en el mercado de suelo.
La misma situacin de clandestinidad e informalidad hace que sea poca la informacin oficial
que se tiene sobre estos asentamientos. Los organismos pblicos (Direccin de Hbitat
Municipal, Direccin Provincial de la Vivienda, Direccin de Planeamiento Urbano, entre otros
que intervienen en el proceso de regularizacin dominial) advierten de su existencia a travs de
las presiones y reclamos de los habitantes y la movilizacin que las familias asentadas realizan
a fin de obtener los servicios e infraestructuras bsicas, como por ejemplo tendido de red de
agua potable, luz elctrica, y servicio de transporte pblico.



12

Grfico 2: Nuestro Hogar III: localizacin en la periferia de la ciudad de Crdoba y lectura urbana del
sector. Fuente: Imagen satelital http://earth.google.com Grfico Elaboracin propia


Al inicio de la venta fradulenta, en 1997, se alojaban en el predio aproximadamente 100
familias. En el loteo Nuestro Hogar III, el INVIHAB (Instituto de Investigacin de Vivienda y
Hbitat de la FAUD - UNC) realiz junto a una comisin de vecinos un censo de la poblacin
alojada resultando que aproximadamente 150 familias, compraron legtimamente el lote.
La venta se realizaba a travs de anuncios publicitarios en un diario de circulacin masiva y
local, donde se indicaba que accedan a la posesin del mismo a travs de la firma de un
boleto de compra venta y el abono de la primera cuota. Legalmente, los vecinos adquiran, los
derechos y acciones correspondientes a una fraccin de terreno que es parte de una superficie
mayor en el 0,0347223%, de un campo ubicado al sur del Municipio de la ciudad de Crdoba.
En 1997 La municipalidad advierte el ilcito y acciona judicialmente contra el loteador, quien es
privado de su libertad entre 1999 y 2003.
En 1999, para resolver la problemtica social y ante las presiones de los habitantes, el Concejo
Deliberante de la Municipalidad de Crdoba (rgano legislativo municipal) promueve el primer
cambio de patrn de uso del suelo de rural a urbanizable, afectando a dos de las tres parcelas
legalmente catastradas que integran el loteo. Esta condicin (suelo urbano) es indispensable
para poder gestionar las infraestructuras y servicios urbanos. Dicha modificacin se realiz solo
sobre las parcelas, que hasta ese momento, se encontraban ocupadas por las familias,
mientras su entorno inmediato continu afectado al uso rural.

Hacia 2001 se produce la segunda etapa del cambio de uso de suelo de rural a urbano, dado el
crecimiento experimentado en el asentamiento (en esta ocasin se modifica parcialmente la
tercera parcela). Para ese ao ya se encontraban asentadas, casi 500 familias. Actualmente,
son ms de 1.600
10
los hogares de escasos recursos que, con la residencia en el lugar,
comienzan a enfrentarse a problemas urbanos, ambientales y muchas veces legales con sus
propios vecinos, que dificultan el desarrollo cotidiano de sus actividades. Entre ellos: escasez
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de servicios e infraestructura bsica (agua, luz, alumbrado pblico, equipamientos, etc.);
contaminacin ambiental, colindancia conflictiva de usos rural/urbana (fumigaciones, adems
de las invasiones de diferentes insectos y roedores, producto de la cra de animales y
plantaciones en los campos vecinos); localizacin de viviendas bajo lneas de Alta Tensin;
contaminacin de suelo y proximidad con zonas de cortadero de ladrillos, entre otros.
Sumado a ello, parte del terreno donde actualmente habitan algunas familias, presenta una
situacin ambiental de alto riesgo. Aproximadamente 16 hectreas de las 63 que componen el
loteo, y que corresponden al sector de terreno que an conserva el uso rural, se utilizaron hasta
inicio de la dcada de 1970 como enterramiento de Residuos Slidos Urbanos (RSU) bajo el
manejo del gobierno local. Este sector no haba sido ocupado hasta comienzo del ao 2009,
cuando se produce una toma colectiva de tierras con la demarcacin de 520 nuevos lotes y
ocupacin de hasta 2011 de aproximadamente 300 de ellos. Estudios recientes
11
en sta rea
han demostrado una importante concentracin de metales pesados en suelo, que la hace no
habitable y no apta para el asentamiento humano.

El valor del lote en 1997 haba sido pactado en U$s 5.472 pagadero en cuotas de U$s 76 (en
ese momento y producto de la convertibilidad econmica vigente en el pas 1 peso Argentino,
equivala a 1 Dlar americano). En 2002, con el default y la salida de la convertibilidad
econmica, el valor del terreno se haba triplicado, llegando en 2008 a registrar valores de U$s
5.000 (cinco mil dlares) pero con una valuacin del peso Argentino en 3.5 dlares.
Para 2010 se registraron en Nuestro Hogar III ventas de terrenos de 250 m
2
a precios de entre
$ 10.000 y 15.000 (pesos argentinos). Si bien estos valores se hayan alejados del mercado
formal, demuestran que existe una posibilidad de pago por parte de las familias, sin embargo
no pueden acceder a condiciones de compra en el mercado formal porque no cubren los
requisitos exigidos, como por ejemplo pagos al contado de altos montos, garantas laborales
domicilio formal. Es de mencionar que como la entrega del lote es inmediata, (dado que no
cumple con ningn requisito urbanstico) resulta en un primer momento, funcional a las
necesidades de las familias.
Estas variacin en el precio del suelo, verifica su correlato no solo en aquellas cuestiones que
se relacionan a los macro procesos econmicos atravesados por el pas en general y por la
ciudad en particular, sino y muy directamente a aquellas acciones estatales que impactan
significativamente en los precios de suelo urbano.

Hacia 2003, Nuestro Hogar III ya contaba con una Unidad Primaria de Atencin de la Salud
(UPAS), una escuela de nivel primario y una posta policial, sta ltima fue la nica que se
instal a partir de la localizacin de las familias. Los otros equipamientos pertenecan al rea
rural original. Los servicios con que cuenta actualmente (energa elctrica, agua potable,
transporte pblico de pasajeros) han sido provistos por el estado municipal o provincial o las
empresas concesionarias. Sin embargo es de sealar las dificultades de accin que encuentran
14
estos organismos de regulacin para actuar en terreno privado, por lo que el proceso es
sumamente lento y costoso. Las gestiones de la poblacin no han sido fructferas en relacin a
la dotacin de alumbrado pblico, asfalto, escuela secundaria, entre otros, como as tambin ha
sido dificultosa la mayor provisin de insumos y personal a la UPAS.
Se entiende que la obtencin de esos servicios e infraestructura bsicas es primordial para el
desarrollo de la vida urbana, como as tambin que es a partir de ellos que la consolidacin y
densificacin del loteo fue posible.

Para el caso en estudio y en relacin a los procesos de extensin urbana, la modificacin de
los patrones normativos de usos del suelo, desvinculados de una poltica de suelo, implican no
solo el crecimiento de precios los lotes en el asentamiento en particular, sino de la ciudad en
general. Si bien las ciudades argentinas evidencian procesos de crecimiento que muestran
momentos de extensin / consolidacin y densificacin, en casos como el analizado, la
expansin se da a saltos, dejando reas vacantes que impactan significativamente en la
valorizacin de los precios del suelo. Como no existen bancos de tierras o reservas para la
localizacin de futuros planes habitacionales, es frecuente que con posterioridad el mismo
estado adquiera a un precio mayor aquellos lotes vacantes que contribuy a valorizar para la
localizacin de nuevas viviendas y/o equipamientos.
Como podemos ver la falta de una poltica habitacional que pudiera dar respuesta con la
inmediatez requerida para el acceso al suelo de esta poblacin y las acciones de progresiva
consolidacin del asentamiento determinaron que con el tiempo ste creciera
demogrficamente de manera exponencial; inicindose en 1997 con 100 familias y albergando
en la actualidad, mas de 1.600 hogares, situacin que lo ha transformado no solo en el caso
mas grande de la tipologa loteos fraudulentos, sino tambin sobre todas las tipologas de
irregularidad urbana dominial registradas en el municipio de Crdoba
12
.
El resultado directo de estas acciones fue un incremento de poblacin en una situacin de alta
vulnerabilidad, un impacto en los precios del suelo, y una reproduccin del proceso de
informalidad como nica posibilidad de los grupos de menores ingresos de acceder a una
localizacin en la ciudad.

Foto 2: Crecimiento demogrfico del asentamiento Nuestro Hogar III, 2001-2003-2007-2010.
Fuentes: Foto satelital http://earth.google.com/



REFLEXIONES FINALES

La dinmica del mercado de suelo urbano caracterizado por altos niveles de especulacin- es
uno de los principales procesos que impulsan la expansin urbana. En un contexto donde
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aumenta la brecha entre el ingreso promedio de los hogares y los precios de la tierra, las
formas de crecimiento intensifican los niveles de segregacin en el espacio, con la
homogeneizacin social en los bordes urbanos, verificado en el desarrollo de urbanizaciones
residenciales cerradas para sectores de altos ingresos y enclaves que concentran poblacin de
menores ingresos que accede al suelo a travs de procesos informales. Esta forma de
crecimiento y ocupacin del espacio es fuertemente inequitativa en la medida que la poblacin
de bajos ingresos, no tiene posibilidades de localizacin en reas que cuentan con servicios e
infraestructura y se ve obligada a alejarse de las zonas mejor equipadas, localizndose en
reas que presentan conflictividad urbana, ambiental y social.

La dinmica de crecimiento demostrada en el caso analizado, da cuenta que la informalidad es
un fenmeno en crecimiento, lo cual demanda una atencin rpida, si se busca colaborar en su
efectiva resolucin. La dinmica del mercado de tierras excluye a poblacin de muy bajo
ingreso e intensifica el aislamiento de los grupos desfavorecidos en las zonas pobres y
segregadas. La marginalidad fsico-espacial y social; la exclusin del sistema laboral, de la
ciudadana y los costos que las situaciones de informalidad implican para las familias,
incrementan la vulnerabilidad de las mismas, en la medida que comprometen mayores activos
para acceder a los requerimientos necesarios de bienestar. Si bien, la informalidad aparenta ser
menos costosa, en la prctica no es as.

El caso de Crdoba pone en evidencia que los mecanismos de intervencin son escasos y las
polticas habitacionales no dan respuesta a las situaciones de informalidad, situacin que se
vuelve crtica, tanto por lo que implican en las condiciones de vida para los residentes como
por los problemas urbanos derivados de su propia lgica de desarrollo. Se ve necesario
implementar medidas tendientes a la promocin de acceso al suelo urbano por parte de los
sectores de bajos ingresos, que no pueden acceder formalmente a travs del mercado. En este
sentido, se requiere modificaciones normativas y legislativas que consideren la funcin social
de la propiedad y reconozcan la legitimidad de utilizacin de instrumentos de recuperacin y
movilizacin de plusvalas, para regular la accin del mercado de suelos.
Actualmente los organismos de planificacin y gestin urbanstica no cuentan con instrumentos
legales que les permitan abordar los procesos de regularizacin. En general y segn se
desprende del anlisis de este caso en particular, la respuesta del Estado atiende las presiones
sociales de la poblacin habitante, a travs de acciones que buscan solucionar una situacin
de hecho. Una vez producida la irregularidad en la produccin y ocupacin del espacio, se
aplican medidas tendientes a sanear esta situacin, pero no son efectivas en cortar el crculo
vicioso de reproduccin de la pobreza urbana, registrndose nuevas extensiones en la
periferia.

Es necesario comprender los procesos de segregacin como reproduccin de sistemas de
16
desigualdad social, marginalidad y exclusin, que requieren instrumentos de accin,
principalmente de la poltica pblica, que posibiliten condiciones mas igualitarias de acceso a la
ciudad por parte de los diferentes sectores sociales que la habitan.


REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS

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17
MONAYAR, Virginia (2011) Informalidad urbana y acceso al suelo. Acciones y efectos de la
poltica habitacional en la ciudad de Crdoba, Argentina en revista Territorios N 24, ACIUR
Bogot, Colombia.

1 Hacia finales de la dcada del noventa, CEPAL (2000:41), seala que 48 de cada 100
trabajadores en Amrica Latina pertenecan al sector informal y 32 de ellos tenan ocupaciones
de baja cualificacin. En el caso de Argentina, la Tasa anual media de desempleo, da cuenta de
ello, observndose que la misma alcanza en 2002 valores de 19,7% de la poblacin. Hacia
2010 se reduce a 7,7%. Fuente CEPAL. Anuario Estadstico de Amrica Latina y el Caribe
2010. www.cepal.org
2 Fuente CEPAL 2010:13. Cuadro 1 Amrica Latina 18 pases: personas en situacin de
pobreza e indigencia alrededor de 2002, 2008 y 2009.
3 La expansin urbana: estrategias de intervencin en contextos de alta inequidad
espacial. CONICET SECyT UNC. Directora: Cecilia Marengo y equipo de docentes
investigadores FAUD UNC
4 Esto explica el crecimiento poblacional en las localidades del rea metropolitana de
Crdoba y en la periferia misma de la ciudad.
5 Se registraron 5 tomas de tierra slo en el ao 2009.
6 En 2010, la tasa de crecimiento anual inter-censal (por mil) era para la ciudad de
Crdoba de 0,25, mientras que algunas localidades del rea metropolitana observan tasas de
crecimiento muy superiores. Tal es el caso de Villa Allende (2,17), Saldn (7,89), Mendiolaza
(4,83%). Fuente Censo Nacional 2010 www.indec.gov.ar.
7 Villas de emergencia, en muchos casos histricas, fueron relocalizadas en nuevos
barrios-ciudades construidos en la periferia con financiamiento de programas BID. Hasta 1990,
no se constat la expansin de loteos informales o ilegales en los bordes urbanos. Fuente:
Municipalidad de Crdoba. Direccin de Urbanismo.
Para el periodo 1991-2001, se registr un marcado incremento de poblacin habitante
en villas de emergencia, correspondiente al 109,3% (49.530 y 103.650 personas
respectivamente (Buthet-Scavuzzo, 2002).
8 La misma cooperativa realiza tambin dos loteos ms: Nuestro Hogar I (1991) y
Nuestro Hogar II (1996) tambin ilegales, localizados en diferentes reas igualmente perifricas
y con idntica modalidad de venta fraudulenta.
9 Ordenanza 8256/85 Municipalidad de Crdoba.
10 Segn datos oficiales del Censo Provincial 2008, 5.182 personas habitan en el loteo.
11 Estudio de Suelo realizado en 2008 por la Ctedra de Ingeniera Ambiental de FCFEyN
de la UNC y Estudio de suelo realizado por encargo municipal (2010)por la UTN - Crdoba.
12 Monitoreo de la irregularidad Urbana dominial en el Municipio de Crdoba Presentado
por la Direccin de Hbitat de la Municipalidad de Crdoba y el Observatorio Urbano
Crdoba de la UNC Diciembre de 2011.