kjl
= Probabilidade de se obter como resposta a categoria l da
varivel J em um perfil k.
Y
ijl
= Resposta do elemento i categoria l da varivel J
O processo de clculo iterativo e incremental
92
.
O mtodo requer que o investigador defina o nmero de perfis extremos e, se for o
caso, transforme variveis contnuas em variveis discretas. Na obteno dos perfis
extremos, o pesquisador pode testar vrias opes, inclusive quanto ao nmero
deles, e, s ento, escolher o mais adequado. O nmero de perfis depende dos
objetivos da anlise proposta e da deciso do pesquisador, que se encontra, claro,
teoricamente orientado. O mtodo destaca-se por lidar com grande nmero de
unidades de anlise (casos) e de variveis. Segundo Manton (1989), para
determinado nmero de indivduos, quanto maior for o nmero de variveis
incorporadas no modelo, ou seja, o contedo informacional no conjunto de dados,
mais robustas sero as estimativas dos perfis extremos e dos graus de
pertencimento.
92
Para maiores detalhes sobre o Mtodo GoM, com elucidao do instrumental matemtico, ver
Anexo.
( )
ijl
j
y
I
i
J
j
L
l
K
k
kjl ik
g Y L
,
_
1 1 1 1
105
5.6 O PROCESSAMENTO DOS RESULTADOS
Os dados foram processados utilizando-se o software GoM
93
. A flexibilidade do
mtodo possibilitou, no processo de construo da tipologia e estimao dos graus
de pertencimento, o desenvolvimento de vrios exerccios at a obteno do nmero
de perfis considerado adequado. Os testes foram feitos variando o nmero de perfis
extremos (2, 3 ou 4), o nmero de variveis e a forma de agregao dos resultados.
O modelo final escolhido para obteno dos perfis e dos graus de pertencimento
incorporou 53 variveis apreendidas do questionrio. Optamos por no considerar a
varivel classificao de risco pela Sade (item 7.5 do questionrio) no desenho dos
perfis devido dificuldade, evidenciada nas respostas aos questionrios, em
compreend-la como um aspecto a ser tratado por programas
94
. As 53 variveis
utilizadas no modelo final caracterizam:
a) A percepo do gestor quanto relao do programa com o tema da justia
social (6 variveis) - Apurada pela atribuio de valor na escala de 0 a 10 para
cada um dos tipos de injustia apontados por Nancy Fraser (desrespeito,
dominao cultural, explorao, marginalizao econmica, no reconhecimento,
privao material). Tendo em vista a maior freqncia marginal nos extremos (0 e
10) as respostas a questo 3 foram recategorizadas da seguinte forma:
0 No tratada
1 a 3 Pouco considerada
4 a 6 Considerada
7 a 9 Muita considerada
10 Referncia
93
Utilizamos a verso 3.4. Este programa estatstico foi desenvolvido no Departamento de
Epidemiologia e Sade Pblica da Universidade de Yale, dos EUA.
94
A classificao um indicador, como outros o IVS e IQVU apresentados no captulo 5, usado para
caracterizar o risco de um territrio, portanto, o territrio seria a varivel para recorte. A confuso
gerada pela inadequabilidade desta varivel se refletiu no ndice de respostas, esta foi a varivel que
apresentou o maior nmero de respostas em branco (11,5%).
106
b) O acesso ao programa (22 variveis) Apurada pela indicao da existncia de
requisitos especficos para acesso, pela identificao das caractersticas do
indivduo ou famlia e sua relevncia na definio da insero no programa, e
pela percepo do gestor quando a universalidade do acesso. As respostas
questo 5.1 a 5.14 foram recategorizadas da seguinte forma:
0 Irrelevante
1 e 2 Baixa relevncia
3 Mdia relevncia
4 Alta relevncia
5 Determinante
c) O programa (25 variveis) Caracterizado a partir da identificao dos aspectos
que pretende remediar/tratar e outros aspectos relacionados operao do
programa.
Estas foram as diretrizes utilizadas na tabulao final dos questionrios respondidos.
5.7 EM BUSCA DOS RESULTADOS
Toda a metodologia de anlise indicada anteriormente reflete, principalmente, a
tipologia proposta por Levin (1997): nos identificamos fortemente com sua
proposio de anlise da poltica pblica como produto de uma rationale. O prprio
autor sugere que, para procedermos a anlise de uma poltica pblica, deveramos
olhar os aspectos instituicionais, o oramento, a estrutura organizacional e o
programas (projetos). Tendo apresentado os aspectos institucionais e
organizacionais que permeiam as polticas sociais na Prefeitura de Belo Horizonte,
na anlise emprica nos dedicamos em especial ao quarto elemento proposto pelo
autor: os programas sociais em si. Nossa expectativa de que na descrio dos
instrumentos utilizados (os programas) possamos apurar empiricamente a
importncia do tema da injustia como eixo estruturador das polticas sociais
municipais. Nesta seo apresentaremos os resultados apurados a partir da
utilizao do mtodo GoM, bem como sua anlise.
107
5.7.1 OS PERFIS EXTREMOS
Como indicado quando descrevermos a metodologia, o primeiro produto do uso do
GoM a identificao de perfis extremos. A descrio dos perfis extremos se d
com base na anlise das probabilidades (lambdas) de cada resposta a cada
varivel, para cada um dos perfis, em relao freqncia marginal de cada uma
delas. Consideramos que, quando a diviso do lambda pela freqncia marginal for
igual ou superior a 1,30, a probabilidade daquela resposta quela varivel
relativamente maior, ou seja, tomamos 1,30 como a nossa linha de corte
95
. Desta
forma, cada perfil extremo agrega as caractersticas mais provveis de
pertencimento ao mesmo
96
. Avaliamos como apropriada para o objetivo deste
estudo a utilizao de 2 perfis extremos: nossa expectativa inicial era a de poder
captar melhor a bipolaridade redistribuio-reconhecimento. As probabilidades
estimadas para cada resposta e perfil encontram-se na tabela abaixo onde, na
coluna lambdas/freqncia, as clulas sombreadas indicam as caractersticas mais
provveis de cada perfil.
Tabela 2 Freqncias marginais, probabilidades estimadas e fatores descritores dos perfis
extremos
Freqncia Marg. Lambdas Lambdas/Freqncia Variveis Respostas
Abs. Rel. 1 2 Perfil ext1 Perfil ext2
RELAO DOS PROGRAMAS COM OS TIPOS DE INJUSTIA
Desrespeito
3_A 0 no tratada 28 35.90% 0 0.8342 0 2.323677
1 a 3 pouco considerada 4 5.10% 0 0.1049 0 2.056863
4 a 6 considerada 8 10.30% 0.1731 0.0231 1.680583 0.224272
7 a 9 muito considerada 11 14.10% 0.2295 0.0379 1.62766 0.268794
10 referncia 27 34.60% 0.5974 0 1.72659 0
Dominao cultural
3_B 0 no tratada 26 33.30% 0.1187 0.55 0.356456 1.651652
1 a 3 pouco considerada 9 11.50% 0.0669 0.1657 0.581739 1.44087
4 a 6 considerada 18 23.10% 0.2788 0.1827 1.206926 0.790909
7 a 9 muito considerada 9 11.50% 0.1287 0.1016 1.11913 0.883478
10 referncia 16 20.50% 0.4069 0 1.984878 0
Explorao
3_C 0 no tratada 36 46.20% 0.0332 0.7607 0.071861 1.646537
1 a 3 pouco considerada 5 6.40% 0.119 0.0145 1.859375 0.226563
4 a 6 considerada 9 11.50% 0.1059 0.1257 0.92087 1.093043
7 a 9 muito considerada 11 14.10% 0.1944 0.0991 1.378723 0.702837
95
O valor mais comum que encontramos no referencial terico para a linha de corte foi 1,20.
Colocando um nmero maior estamos sendo mais rigorosos na identificao das variveis que
apresentam maior probabilidade de ocorrncia em cada perfil extremo.
96
importante observar que um programa social-tipo de um perfil extremo no apresenta
necessariamente todas as caractersticas dominantes do mesmo.
108
Freqncia Marg. Lambdas Lambdas/Freqncia Variveis Respostas
Abs. Rel. 1 2 Perfil ext1 Perfil ext2
10 referncia 17 21.80% 0.5476 0 2.511927 0
Marginalizao econmica
3_D 0 no tratada 31 39.70% 0 0.7492 0 1.887154
1 a 3 pouco considerada 7 9.00% 0.0728 0.1065 0.808889 1.183333
4 a 6 considerada 7 9.00% 0.183 0 2.033333 0
7 a 9 muito considerada 12 15.40% 0.1651 0.1443 1.072078 0.937013
10 referncia 21 26.90% 0.5791 0 2.152788 0
No_reconhecimento
3_E 0 no tratada 20 25.60% 0.0176 0.4974 0.06875 1.942969
1 a 3 pouco considerada 5 6.40% 0 0.1289 0 2.014063
4 a 6 considerada 13 16.70% 0 0.3362 0 2.013174
7 a 9 muito considerada 12 15.40% 0.269 0.0375 1.746753 0.243506
10 referncia 28 35.90% 0.7134 0 1.987187 0
Privao material
3_F 0 no tratada 19 24.40% 0 0.4637 0 1.90041
1 a 3 pouco considerada 3 3.80% 0.0294 0.0473 0.773684 1.244737
4 a 6 considerada 12 15.40% 0.2143 0.0956 1.391558 0.620779
7 a 9 muito considerada 16 20.50% 0.1678 0.2385 0.818537 1.163415
10 referncia 28 35.90% 0.5886 0.155 1.639554 0.431755
ACESSO DOS INDIVDUOS E FAMLIAS AOS PROGRAMAS
H requisito para insero?
4 0 no 25 32.10% 0 0.6473 0 2.016511
1 sim 53 67.90% 1 0.3527 1.472754 0.51944
Caractersticas do indivduo segundo sua relevncia para insero no programa:
Alimentao.
5_1 0 irrelevante 45 57.70% 0.5578 0.5962 0.966724 1.033276
1 e 2 baixa relevncia 8 10.30% 0.0181 0.182 0.175728 1.76699
3 mdia relevncia 6 7.70% 0.1561 0 2.027273 0
4 alta relevncia 11 14.10% 0.2038 0.0819 1.44539 0.580851
5 determinante 8 10.30% 0.0641 0.14 0.62233 1.359223
rea de risco.
5_2 0 irrelevante 32 41.00% 0.1713 0.6667 0.417805 1.626098
1 e 2 baixa relevncia 9 11.50% 0.0512 0.1808 0.445217 1.572174
3 mdia relevncia 7 9.00% 0.1709 0.0052 1.898889 0.057778
4 alta relevncia 12 15.40% 0.1596 0.1472 1.036364 0.955844
5 determinante 18 23.10% 0.4469 0 1.934632 0
Deficincia.
5_3 0 irrelevante 36 46.20% 0.2358 0.6686 0.51039 1.447186
1 e 2 baixa relevncia 14 17.90% 0.147 0.2117 0.821229 1.182682
3 mdia relevncia 4 5.10% 0.1037 0 2.033333 0
4 alta relevncia 11 14.10% 0.2926 0 2.075177 0
5 determinante 13 16.70% 0.2208 0.1197 1.322156 0.716766
Direito Violado.
5_4 0 irrelevante 31 39.70% 0.073 0.6493 0.183879 1.635516
1 e 2 baixa relevncia 5 6.40% 0 0.1255 0 1.960938
3 mdia relevncia 7 9.00% 0.0282 0.145 0.313333 1.611111
4 alta relevncia 9 11.50% 0.1519 0.0802 1.32087 0.697391
5 determinante 26 33.30% 0.7469 0 2.242943 0
Escolaridade.
5_5 0 irrelevante 51 65.40% 0.6291 0.6762 0.961927 1.033945
1 e 2 baixa relevncia 6 7.70% 0 0.1527 0 1.983117
3 mdia relevncia 3 3.80% 0.0423 0.0347 1.113158 0.913158
4 alta relevncia 10 12.80% 0.2169 0.0423 1.694531 0.330469
5 determinante 8 10.30% 0.1118 0.0941 1.085437 0.913592
Faixa de renda.
5_6 0 irrelevante 42 53.80% 0.2582 0.8144 0.479926 1.513755
1 e 2 baixa relevncia 6 7.70% 0.0225 0.1326 0.292208 1.722078
3 mdia relevncia 6 7.70% 0.1009 0.053 1.31039 0.688312
4 alta relevncia 6 7.70% 0.1537 0 1.996104 0
5 determinante 18 23.10% 0.4648 0 2.012121 0
Fome ou desnutrio.
5_7 0 irrelevante 37 47.40% 0.4482 0.4991 0.94557 1.052954
1 e 2 baixa relevncia 9 11.50% 0.0177 0.206 0.153913 1.791304
3 mdia relevncia 11 14.10% 0.1373 0.1449 0.973759 1.02766
4 alta relevncia 10 12.80% 0.1675 0.0914 1.308594 0.714063
5 determinante 11 14.10% 0.2294 0.0586 1.62695 0.415603
Gnero.
5_8 0 irrelevante 60 76.90% 0.6105 0.9267 0.793888 1.205072
109
Freqncia Marg. Lambdas Lambdas/Freqncia Variveis Respostas
Abs. Rel. 1 2 Perfil ext1 Perfil ext2
1 e 2 baixa relevncia 4 5.10% 0.0292 0.0733 0.572549 1.437255
3 mdia relevncia 2 2.60% 0.0512 0 1.969231 0
4 alta relevncia 3 3.80% 0.0769 0 2.023684 0
5 determinante 9 11.50% 0.2322 0 2.01913 0
Grupo etrio.
5_9 0 irrelevante 25 32.10% 0.1201 0.506 0.374143 1.576324
1 e 2 baixa relevncia 9 11.50% 0.0018 0.2256 0.015652 1.961739
3 mdia relevncia 4 5.10% 0.0572 0.0452 1.121569 0.886275
4 alta relevncia 7 9.00% 0.0853 0.0936 0.947778 1.04
5 determinante 33 42.30% 0.7355 0.1296 1.738771 0.306383
Orientao sexual.
5_10 0 irrelevante 69 88.50% 0.8257 0.9436 0.932994 1.066215
1 e 2 baixa relevncia 1 1.30% 0 0.0258 0 1.984615
3 mdia relevncia 3 3.80% 0.0463 0.0306 1.218421 0.805263
4 alta relevncia 2 2.60% 0.0512 0 1.969231 0
5 determinante 3 3.80% 0.0768 0 2.021053 0
Raa ou cor.
5_11 0 irrelevante 69 88.50% 0.7948 0.9746 0.898079 1.101243
1 e 2 baixa relevncia 1 1.30% 0 0.0254 0 1.953846
3 mdia relevncia 2 2.60% 0.0512 0 1.969231 0
4 alta relevncia 2 2.60% 0.0512 0 1.969231 0
5 determinante 4 5.10% 0.1027 0 2.013725 0
Situao de violncia.
5_12 0 irrelevante 42 53.80% 0.154 0.8593 0.286245 1.597212
1 e 2 baixa relevncia 7 9.00% 0.1554 0.0308 1.726667 0.342222
3 mdia relevncia 4 5.10% 0.0324 0.0697 0.635294 1.366667
4 alta relevncia 8 10.30% 0.1706 0.0402 1.656311 0.390291
5 determinante 17 21.80% 0.4876 0 2.236697 0
Situao no mercado de trabalho.
5_13 0 irrelevante 50 64.10% 0.5066 0.7678 0.790328 1.197816
1 e 2 baixa relevncia 4 5.10% 0.0406 0.0619 0.796078 1.213725
3 mdia relevncia 7 9.00% 0.0111 0.1703 0.123333 1.892222
4 alta relevncia 6 7.70% 0.155 0 2.012987 0
5 determinante 11 14.10% 0.2868 0 2.034043 0
Territrio.
5_14 0 irrelevante 36 46.20% 0.3541 0.5701 0.76645 1.233983
1 e 2 baixa relevncia 8 10.30% 0.0277 0.1772 0.268932 1.720388
3 mdia relevncia 7 9.00% 0 0.1802 0 2.002222
4 alta relevncia 5 6.40% 0.0557 0.0726 0.870313 1.134375
5 determinante 22 28.20% 0.5626 0 1.995035 0
Caractersticas do indivduo segundo sua considerao para insero no programa:
Atendido outro programa PBH.
5_15A 0 no 24 30.80% 0.028 0.614 0.090909 1.993506
1 sim 54 69.20% 0.972 0.386 1.404624 0.557803
Sofrimento mental.
5_15B 0 no 51 65.40% 0.3446 1 0.526911 1.529052
1 sim 27 34.60% 0.6554 0 1.89422 0
Situao de Rua.
5_15C 0 no 56 71.80% 0.4527 1 0.630501 1.392758
1 sim 22 28.20% 0.5473 0 1.94078 0
Determinao judicial ou medida protetiva.
5_15D 0 no 61 78.20% 0.5667 1 0.72468 1.278772
1 sim 17 21.80% 0.4333 0 1.987615 0
Ausncia de condies para adquirir autonomia.
5_15E 0 no 57 73.10% 0.4746 1 0.649248 1.367989
1 sim 21 26.90% 0.5254 0 1.95316 0
Cadastrada ou de posse de documentao especifca.
5_15F 0 no 70 89.70% 0.8295 0.9657 0.924749 1.076589
1 sim 8 10.30% 0.1705 0.0343 1.65534 0.33301
Acesso universal?
6 0 no 40 51.30% 0.783 0.2676 1.526316 0.521637
1 sim 38 48.70% 0.217 0.7324 0.445585 1.503901
PROGRAMAS
Aspectos que procura remediar ou promover durante sua execuo:
Acesso a alimentao adequada.
7_1 0 D - No considerado 20 25.60% 0 0.5386 0 2.103906
1 C - Encaminhado 18 23.10% 0.4416 0 1.911688 0
2 B - Tratado 19 24.40% 0.2873 0.1949 1.177459 0.79877
110
Freqncia Marg. Lambdas Lambdas/Freqncia Variveis Respostas
Abs. Rel. 1 2 Perfil ext1 Perfil ext2
3 A - Tratado e prioritrio 21 26.90% 0.2711 0.2665 1.007807 0.990706
Analfabetismo.
7_2 0 D - No considerado 36 46.20% 0 0.9921 0 2.147403
1 C - Encaminhado 26 33.30% 0.6105 0 1.833333 0
2 B - Tratado 9 11.50% 0.2152 0.0079 1.871304 0.068696
3 A - Tratado e prioritrio 7 9.00% 0.1743 0 1.936667 0
Baixa escolaridade.
7_3 0 D - No considerado 33 42.30% 0 0.8298 0 1.961702
1 C - Encaminhado 25 32.10% 0.6565 0 2.045171 0
2 B - Tratado 12 15.40% 0.1374 0.1702 0.892208 1.105195
3 A - Tratado e prioritrio 8 10.30% 0.2062 0 2.001942 0
Baixa renda per capita.
7_4 0 D - No considerado 35 44.90% 0.0516 0.8139 0.114922 1.812695
1 C - Encaminhado 17 21.80% 0.4553 0 2.088532 0
2 B - Tratado 11 14.10% 0.133 0.1499 0.943262 1.063121
3 A - Tratado e prioritrio 15 19.20% 0.36 0.0362 1.875 0.188542
Desemprego.
7_6 0 D - No considerado 34 43.60% 0 0.8867 0 2.033716
1 C - Encaminhado 22 28.20% 0.491 0.065 1.741135 0.230496
2 B - Tratado 8 10.30% 0.1552 0.0483 1.506796 0.468932
3 A - Tratado e prioritrio 14 17.90% 0.3538 0 1.976536 0
Desrespeito.
7_7 0 D - No considerado 25 32.10% 0 0.7285 0 2.26947
1 C - Encaminhado 4 5.10% 0.0381 0.0654 0.747059 1.282353
2 B - Tratado 11 14.10% 0.082 0.2061 0.58156 1.461702
3 A - Tratado e prioritrio 38 48.70% 0.8799 0 1.806776 0
Discriminao.
7_8 0 D - No considerado 21 26.90% 0 0.6506 0 2.418587
1 C - Encaminhado 7 9.00% 0.1186 0.0586 1.317778 0.651111
2 B - Tratado 13 16.70% 0.063 0.2908 0.377246 1.741317
3 A - Tratado e prioritrio 37 47.40% 0.8184 0 1.726582 0
Formao profissional deficiente.
7_9 0 D - No considerado 32 41.00% 0 0.7923 0 1.932439
1 C - Encaminhado 19 24.40% 0.504 0 2.065574 0
2 B - Tratado 10 12.80% 0.047 0.2077 0.367188 1.622656
3 A - Tratado e prioritrio 17 21.80% 0.449 0 2.059633 0
No-reconhecimento.
7_10 0 D - No considerado 30 38.50% 0 0.7084 0 1.84
1 C - Encaminhado 4 5.10% 0 0.1009 0 1.978431
2 B - Tratado 9 11.50% 0.124 0.1054 1.078261 0.916522
3 A - Tratado e prioritrio 35 44.90% 0.876 0.0853 1.951002 0.189978
Situao de violncia.
7_11 0 D - No considerado 28 35.90% 0 0.7391 0 2.058774
1 C - Encaminhado 15 19.20% 0.1271 0.2609 0.661979 1.358854
2 B - Tratado 5 6.40% 0.1269 0 1.982813 0
3 A - Tratado e prioritrio 30 38.50% 0.746 0 1.937662 0
Socializao.
7_12 0 D - No considerado 17 21.80% 0.0343 0.4434 0.157339 2.033945
1 C - Encaminhado 5 6.40% 0.1254 0 1.959375 0
2 B - Tratado 15 19.20% 0.1066 0.285 0.555208 1.484375
3 A - Tratado e prioritrio 41 52.60% 0.7337 0.2716 1.394867 0.51635
Violao de direitos.
7_13 0 D - No considerado 23 29.50% 0 0.5989 0 2.030169
1 C - Encaminhado 16 20.50% 0.1476 0.2653 0.72 1.294146
2 B - Tratado 2 2.60% 0.051 0 1.961538 0
3 A - Tratado e prioritrio 37 47.40% 0.8014 0.1358 1.690717 0.286498
Outros aspectos que procura remediar ou promover durante sua execuo:
Modo de vida saudvel.
7_14A 0 no 46 59.00% 0.5264 0.6535 0.892203 1.107627
1 sim 32 41.00% 0.4736 0.3465 1.155122 0.845122
Acesso arte, cultura, esporte e lazer.
7_14B 0 no 47 60.30% 0.6821 0.5221 1.131177 0.865837
1 sim 31 39.70% 0.3179 0.4779 0.800756 1.203778
Sofrimento mental.
7_14C 0 no 60 76.90% 0.5377 1 0.69922 1.30039
3 sim 18 23.10% 0.4623 0 2.001299 0
Reconstituio e/ou fortalecimento dos vnculos familiares e/ou comunitrio.
7_14D 0 no 32 41.00% 0 0.8633 0 2.10561
111
Freqncia Marg. Lambdas Lambdas/Freqncia Variveis Respostas
Abs. Rel. 1 2 Perfil ext1 Perfil ext2
3 sim 46 59.00% 1 0.1367 1.694915 0.231695
Falta de moradia ou inadaptao para viver com a famlia.
7_14E 0 no 61 78.20% 0.5685 1 0.726982 1.278772
3 sim 17 21.80% 0.4315 0 1.979358 0
Acesso a medicamentos, tratamento mdico e/ou socorro mdico.
7_14F 0 no 57 73.10% 0.5621 0.902 0.768947 1.233926
3 sim 21 26.90% 0.4379 0.098 1.627881 0.364312
Formao em direitos humanos e de cidadania.
7_14G 0 no 47 60.30% 0.4587 0.7444 0.760697 1.234494
3 sim 31 39.70% 0.5413 0.2556 1.363476 0.643829
Outras caractersticas:
Intersetorial?
8 0 no 14 17.90% 0.0715 0.2929 0.399441 1.636313
1 sim 64 82.10% 0.9285 0.7071 1.130938 0.861267
Implica em atividade de comercializao?
10 0 no 73 93.60% 1 0.8706 1.068376 0.930128
1 sim 5 6.40% 0 0.1294 0 2.021875
O contato com o beneficirio direto?
11 0 No 7 9.00% 0.053 0.1273 0.588889 1.414444
1 Sim 57 73.10% 0.908 0.5468 1.242134 0.748016
2 Nem sempre 14 17.90% 0.0391 0.3259 0.218436 1.82067
Tem duplo foco (beneficirio e a pessoa fisica ou juridica prestadora do servio)?
12 0 no 55 70.50% 0.9108 0.4992 1.291915 0.708085
1 sim 23 29.50% 0.0892 0.5008 0.302373 1.697627
Identificamos alguma relao com programa federal?
13 0 no 63 80.80% 0.8209 0.7945 1.015965 0.983292
1 sim 15 19.20% 0.1791 0.2055 0.932813 1.070313
Secretaria responsvel:
14 1 SMPS 4 5.10% 0.0664 0.0353 1.301961 0.692157
2 SMAAB 8 10.30% 0 0.2401 0 2.331068
3 SMED 6 7.70% 0.0983 0.0544 1.276623 0.706494
4 SMADC 8 10.30% 0.1253 0.0779 1.216505 0.756311
5 SMSA 7 9.00% 0.0829 0.1002 0.921111 1.113333
6 FMC 12 15.40% 0.0301 0.3518 0.195455 2.284416
7 SMAAS 28 35.90% 0.597 0 1.662953 0
8 SMAES 5 6.40% 0 0.1403 0 2.192188
Fonte: Elaborao prpria
A despeito de termos construdo o questionrio e escolhido as variveis a partir dos
conceitos de injustia redistributiva e de reconhecimento apresentados por Nancy
Fraser, o que foi possvel identificar, aps o tratamento dos dados pelo referido
mtodo, GoM, que estas no se mostraram como sendo um nico eixo de
polarizao e de formao dos clusters. Os dois perfis - o de redistribuio e o de
reconhecimento - conforme a prpria teoria nos indica, j esto imbricados, deixando
ento de se constituir como a referncia final para a construo dos perfis extremos
(a despeito da bipolaridade assumida na teoria). O carter universal (ou no) do
acesso ao programa foi o que acabou por polarizar a distribuio dos perfis, como
podemos observar, a partir das caractersticas mais provveis para os dois perfis
extremos construdos
97
. O quadro a seguir descreve os perfis extremos segundo as
97
Para testarmos se no estaria havendo uma polarizao da amostra exclusivamente pela resposta
s questes 4 e 6, referentes a existncia de requisitos para acesso ao programa e ao carter
112
maiores probabilidades de respostas s diferentes variveis levantadas pela
pesquisa.
Quadro 10 Descrio dos perfis extremos segundo maiores probabilidades de respostas s
variveis
Variveis Perfil Extremo 1 - Focal Perfil Extremo 2 - Universal
RELAO DOS PROGRAMAS COM OS TIPOS DE INJUSTIA
Desrespeito considerada, muito considerada, referncia no tratada, pouco considerada
Dominao cultural referncia no tratada, pouco considerada
Explorao pouco considerada, muito considerada,
referncia
no tratada
Marginalizao econmica considerada, referncia no tratada
No_reconhecimento muito considerada, referncia no tratada, pouco considerada,
considerada
Privao material considerada, referncia no tratada
ACESSO DOS INDIVDUOS E FAMLIAS AOS PROGRAMAS
H requisito para insero? sim no
Caractersticas do indivduo segundo sua relevncia para insero no programa:
Acesso alimentao adequada mdia relevncia e alta relevncia baixa relevncia e determinante
rea de risco. mdia relevncia e determinante irrelevante e baixa relevncia
Deficincia. mdia relevncia, alta relevncia e
determinante
irrelevante
Direito Violado. alta relevncia e determinante irrelevante, baixa relevncia e mdia
relevncia
Escolaridade. alta relevncia baixa relevncia
Faixa de renda. mdia relevncia, alta relevncia e
determinante
irrelevante e baixa relevncia
Fome ou desnutrio. alta relevncia e determinante baixa relevncia
Gnero. mdia relevncia, alta relevncia e
determinante
baixa relevncia
Grupo etrio. determinante irrelevante e baixa relevncia
Orientao sexual. alta relevncia e determinante baixa relevncia
Raa ou cor. mdia relevncia, alta relevncia e
determinante
baixa relevncia
Situao de violncia. baixa relevncia irrelevante
Situao no mercado de trabalho. alta relevncia e determinante mdia relevncia
Territrio. determinante baixa relevncia e mdia relevncia
Caractersticas do indivduo segundo sua considerao para insero no programa:
Atendido outro programa PBH. sim no
Sofrimento mental. sim no
Situao de Rua. sim no
Determinao judicial ou medida protetiva. sim no
Ausncia de condies para adquirir
autonomia.
sim no
Cadastrada ou de posse de documentao
especfica.
sim no
Acesso universal? no sim
PROGRAMAS
Aspectos que procura remediar ou promover durante sua execuo:
Acesso a alimentao adequada. Encaminhado No considerado
Analfabetismo. Encaminhado, tratado, tratado e prioritrio No considerado
Baixa escolaridade. Encaminhado, tratado e prioritrio No considerado
Baixa renda per capita. Encaminhado, tratado e prioritrio No considerado
Desemprego. Encaminhado, tratado, tratado e prioritrio No considerado
Desrespeito. Tratado e prioritrio No considerado, tratado
Discriminao. Encaminhado, tratado e prioritrio No considerado, tratado
Formao profissional deficiente. Encaminhado, tratado e prioritrio No considerado, tratado
No-reconhecimento. Tratado e prioritrio No considerado, encaminhado
Situao de violncia. Tratado, tratado e prioritrio No considerado, encaminhado
Socializao. Encaminhado, tratado e prioritrio No considerado, tratado
universal do acesso respectivamente, fizemos o exerccio sem estas variveis. No entanto, como a
resposta foi muito semelhante, optamos por mant-la, acreditando que a polarizao dos perfis no
estava sofrendo uma influncia atpica destas duas variveis.
113
Variveis Perfil Extremo 1 - Focal Perfil Extremo 2 - Universal
Violao de direitos. Tratado, tratado e prioritrio No considerado
Outros aspectos que procura remediar ou promover durante sua execuo:
Modo de vida saudvel. No discrimina o perfil No discrimina o perfil
Acesso arte, cultura, esporte e lazer. No discrimina o perfil No discrimina o perfil
Sofrimento mental. sim no
Reconstituio e/ou fortalecimento dos
vnculos familiares e/ou comunitrio.
sim no
Falta de moradia ou inadaptao para viver
com a famlia.
sim No discrimina o perfil
Acesso a medicamentos, tratamento mdico
e/ou socorro mdico.
sim No discrimina o perfil
Formao em direitos humanos e de
cidadania.
sim No discrimina o perfil
Outras caractersticas:
Intersetorial? No discrimina o perfil no
Implica em atividade de comercializao? No discrimina o perfil sim
O contato com o beneficirio direto? No discrimina o perfil no ou nem sempre
Tem duplo foco (beneficirio e a pessoa
fsica ou jurdica prestadora do servio)?
No discrimina o perfil sim
Identificamos alguma relao com programa
federal?
No discrimina o perfil No discrimina o perfil
Secretaria responsvel: SMPS, SMAAS SMAAB, FMC
Fonte: Elaborao prpria
O perfil Focal Perfil Extremo n 1 tem como caracterstica predominante a
incorporao do conceito de injustia em todas as suas formas. O acesso dos
indivduos e famlias aos programas no , portanto, universal, estando
condicionado s caractersticas dos mesmos que revelam injustias,
incapacidades, fatores de excluso, direitos no realizados ou violados. Os
programas mais prximos a este perfil tendem a reconhecer diversos aspectos como
objeto de ao/interveno do Estado e quando no tratam deles, pelo menos
encaminham seus beneficirios.
O perfil Universal Perfil Extremo n 2 , por sua vez, no incorpora o conceito
de injustia, na forma como o mesmo tratado na teorizao de Fraser, como sua
referncia. Entretanto, interessante observar os trs elementos que considera ,
mesmo que pouco, so justamente os que constituem o eixo do reconhecimento
(desrespeito, dominao cultural e no-reconhecimento). Este segundo perfil
caracteriza-se pelo acesso universal e predomina a no existncia de requisitos de
acesso, o que condiz com a baixa relevncia dada s caractersticas dos indivduos
e famlias. So poucas, por sua vez, as caractersticas consideradas com maior
relevncia (mdia ou acima), e so elas: acesso alimentao adequada, direito
violado, situao no mercado de trabalho e territrio. Dentre estes aspectos,
destacamos aquele relacionado ao territrio. Ele, como veremos, vai se constituir em
um forte indicativo de priorizao da ao, mesmo em programas universais. H
maior probabilidade de que venham a tratar do desemprego, da discriminao, da
114
formao profissional deficiente e dos elementos de socializao. Tanto nas
caractersticas consideradas no que tange ao acesso, quanto ao objeto de
interveno, este perfil mostra um vis claramente redistributivo, no captado na
percepo das injustias aferidas no mbito do reconhecimento. Os programas de
comercializao tm maior probabilidade de constarem deste perfil, assim como
aqueles que se caracterizam por no terem contato direto com o beneficirio e por
apresentar um duplo foco - considerando o usurio tanto como o fornecedor quanto
como beneficirios do programa social.
5.7.2 OS PERFIS DE REFERNCIA
O grau de pertencimento indica a proximidade de cada programa pesquisado em
relao aos dois perfis apresentados anteriormente. Os programas sociais que
analisamos, portanto, vo se distribuir entre estes dois extremos. Aqueles que
apresentam grau de pertinncia (ou pertencimento) integral ao perfil 1 (g
1
=1; g
2
=0) e
ao perfil 2 (g
1
=0; g
2
=1) somaram 29 programas e representaram, respectivamente,
15,4% e 21,8% dos programas sociais da amostra. Isto j vai nos revelar aspectos
analticos interessantes. O primeiro deles a constatao da hibridao e
distribuio dos programas sociais da PBH. Significa dizer, portanto, que estas
aes se encontram relativamente bem distribudas ao longo dos dois perfis
extremos j apresentados, no conformando, assim, nenhum regime de
concentrao num nico e determinado tipo de perfil.
A tipologia final oriunda de nossa anlise a respeito dos programas revelou uma
considerao mais matizada no que tange aos graus de pertencimento. O
comportamento de cada programa em relao aos perfis extremos, ou seja, o valor
de g
1
e g
2
de cada programa, nos permite agrup-los em conjuntos distintos dos
lugares extremos, caracterstica que j ressaltamos do mtodo GoM e que a
diferencia de outros mtodos de clusterizao. Em nosso caso usamos a regra 2
k
+1
para definir o nmero de conjuntos, que no nosso caso especfico foram cinco. A
figura a seguir ilustra como os conjuntos de programas e seus perfis foram definidos
a partir da polarizao universal-focalizao, apresentando as linhas de corte
utilizadas para estabelecer os limites definidos para cada agrupamento.
115
Figura 3 Critrio de corte para a classificao dos programas da PBH nos perfis puros
(extremos) e mistos (intermedirios)
Fonte: Elaborao prpria.
Chegamos, como visto, a dois perfis puros, so eles o perfil 1 e o perfil 2, que
refletem os perfis extremos: focal e universal. Consideramos, como perfis puros,
como explicitado, aqueles em que predominam as caractersticas de determinado
perfil extremo. Em um perfil puro h um alto grau de pertencimento ao perfil extremo,
mas este pertencimento no necessariamente integral, como mostramos acima.
Os trs demais perfis so, ento, claramente mistos: perfil 3, perfil 4 e perfil 5. Nos
dois primeiros casos identificamos uma predominncia das caractersticas de um
perfil extremo sobre o outro. No perfil 3, o perfil extremo dominante o focal, sendo
secundrio o perfil extremo universal. O inverso vai ocorrer no perfil 4. O perfil 5, por
sua vez, no revela a predominncia clara de nenhum dos dois perfis extremos.
Os programas foram classificados nesses cinco perfis, os quais sero caracterizados
e nomeados nas prximas sees. A distribuio dos mesmos est ilustrada na
figura abaixo:
116
Figura 4 Distribuio dos programas sociais da PBH, a partir da sua classificao nos perfis
puros e misto, de acordo com o grau de pertencimento ao perfil 1
-0.20
0.00
0.20
0.40
0.60
0.80
1.00
1.20
0 1 2 3 4 5 6
Perfis
G
r
a
u
d
e
P
e
r
t
e
n
c
i
m
e
n
t
o
Perfil 1
Perfil 3
Perfil 2
Perfil 4
Perfil 5
Fonte: Elaborao prpria
5.7.2.1 Perfil Focalizante e Territorial (Perfil 1- Puro)
O Perfil 1 rene 15 programas, como listado no quadro ao fim desta seo.
Observamos que no que se refere relao dos objetivos do programa aos critrios
de injustia, que todos os conceitos foram incorporados neste perfil, portanto,
consideramos que o mesmo trata de todos os tipos de injustia e tem, todos eles,
como referncia na definio de diretrizes, como nos mostra a figura a seguir. Os
resultados evidenciam que h consistncia entre estas variveis e as variveis
117
referentes ao acesso dos indivduos e famlias aos programas classificados neste
perfil: eles no se caracterizam como universais e sempre indicam que, para a
insero no programa ou servio, h requisitos que devem ser observados. Esta
pode ser indicada como a origem para o nome que atribumos ao perfil.
Figura 5 Distribuio dos elementos referidos aos tipos de INJUSTIA SOCIAL (FRASER)
para os Programas da PBH classificados no Perfil Puro 1 Focalizante e Territorial
PERFIL #1
1
1
1
1
1
3
3
3
4
2
2
2
4
10
8
12
10
10
12
0 2 4 6 8 10 12 14 16
Desrespeito
Dominao cultural
Explorao
Marginalizao
econmica
No_reconhecimento
Privao material
No Tradada
Pouco Considerada
Considerada
Muito Considerada
Referncia
Fonte: Elaborao prpria
Os programas classificados neste perfil consideram, dentre as caractersticas dos
indivduos que afetam seu acesso (20 variveis), metade delas (10 variveis) como
sendo relevantes
98
, so elas: acesso alimentao adequada, deficincia, fome ou
desnutrio, atendido por outro programa da PBH, rea de risco, direito violado,
faixa de renda, grupo etrio, situao de violncia e territrio. Destacamos que as
seis ltimas variveis citadas aparecem como determinantes no que tange ao
acesso aos programas. As variveis que so tidas como irrelevantes para o acesso
neste primeiro perfil, por sua vez, so sete: nvel de escolaridade, gnero, orientao
98
Quando falamos relevantes estamos nos referindo s categorias: baixa, mdia, alta relevncia e
determinante.
118
sexual, raa e cor, situao de rua, existncia de determinao judicial ou medida
protetiva e ser cadastrada ou estar de posse de documentao especfica
99
. Neste
perfil, trs variveis apresentam uma distribuio equilibrada de casos entre as
caracterizaes irrelevante e relevante. Consideramos, portanto, que elas no
seriam discriminantes do perfil. So elas: situao no mercado de trabalho, estar em
sofrimento mental e ausncia de condies para adquirir autonomia.
Figura 6 - Distribuio dos elementos de acesso dos indivduos e famlias aos Programas
Sociais da PBH, classificados no Perfil Puro 1 Focalizante e Territorial
PERFIL #1
5
3
3
1
9
4
5
9
3
11
9
2
7
5
1
1
5
1
2
1
1
3
1
4
2
5
4
4
4
4
2
2
2
2
5
5
1
1
8
4
10
1
6
3
4
10
2
3
8
3
9
0 2 4 6 8 10 12 14 16
Alimentao.
rea de risco.
Deficincia.
Direito Violado.
Escolaridade.
Faixa de renda.
Fome ou desnutrio.
Gnero.
Grupo etrio.
Orientao sexual.
Raa ou cor.
Situao de vilolncia.
Situao no mercado de trabalho.
Territrio.
irrelevante baixa relevncia mdia relevncia alta relevncia determinante
Fonte: Elaborao prpria
99
Algumas delas so variveis com baixa freqncia nas categorias que indicam alguma relevncia
(inferior a 35%). Esta baixa freqncia associada disperso nos vrios perfis faz com que figurem
como irrelevantes em todos os perfis.
119
Figura 7 - Distribuio dos elementos caractersticos do indivduo, segundo sua considerao
para insero no programa, de acordo com a classificao dos Programas Sociais da PBH,
classificados no Perfil Puro 1 Focalizante e Territorial
PERFIL #1
1
7
9
10
8
13
14
8
6
5
7
2
0 2 4 6 8 10 12 14 16
Atendido outro progr.PBH
Sofrimento mental
Situao de Rua
Det.judicial /med.
protetiva
Ausncia cond.
autonomia
Cadastro/doc.
No
Sim
Fonte: Elaborao prpria
Neste perfil, todos os tipos de aspectos indicados no questionrio foram identificados
com possveis objetos de interveno dos programas (12 variveis). Para a maioria
dos Programas aqui classificados e no que tange sua proposta de interveno, a
categoria tratado como prioritrio aparece com maior freqncia, com exceo das
variveis: analfabetismo, baixa escolaridade e baixa renda per capita, em que o
procedimento privilegiado o encaminhamento. O encaminhamento tambm
apresenta um nmero expressivo nos casos de desemprego e formao profissional
deficiente. Dentre as sete variveis identificadas durante a tabulao como outros
aspectos que os programas procurariam remediar ou promover durante sua
execuo, observamos que em duas delas (reconstituio e/ou fortalecimento dos
vnculos familiares e/ou comunitrio e formao em direitos humanos e de
120
cidadania), para este Perfil, os programas classificados so objeto de interveno. A
varivel modo de vida saudvel e a varivel sofrimento mental apresentaram
equilbrio entre as categorias Sim e No - o que no nos permite discriminar um
comportamento prevalecente para este perfil nesta varivel. Mostraram-se
irrelevantes como caractersticas deste perfil ainda no que tange ao seu objeto de
interveno: o acesso arte, cultura, esporte e lazer; a falta de moradia ou a inpcia
para viver com a famlia; e, acesso a medicamentos, tratamento mdico e/ou socorro
mdico. Os programas caracterizam-se como sendo intersetoriais, tratando
diretamente com os indivduos e as famlias beneficiadas, no envolvendo atividades
de comercializao e atuando com um nico foco.
Figura 8 - Distribuio dos elementos que o programa procura remediar/promover, de acordo
com a classificao dos Programas Sociais da PBH, referentes ao Perfil Puro 1 Focalizante e
Territorial
PERFIL #1
1
1
1
1
6
10
9
7
6
1
5
1
1
1
4
2
2
1
2
1
1
1
5
3
4
6
6
15
14
8
14
14
12
14
0 2 4 6 8 10 12 14 16
Acesso a aliment ao adequada.
Analf abet ismo.
Baixa escolaridade.
Baixa renda per capit a.
Desemprego.
Desrespeit o.
Discriminao.
Formao prof issional def icient e.
No-reconheciment o.
Sit uao de vilolncia.
Socializao.
Violao de direit os.
No considerado Encaminhado Tratado Tratado e prioritrio
Fonte: Elaborao prpria
121
Figura 9 - Distribuio dos elementos de OUTROS aspectos que os programas procura
remediar/promover, de acordo com a classificao dos Programas Sociais da PBH, referentes
ao Perfil Puro 1 Focalizante e Territorial
PERFIL #1
8
9
7
1
10
10
6
7
6
8
14
5
5
9
0 2 4 6 8 10 12 14 16
Modo de vida saudvel
Acesso
arte/cult/esporte/lazer
Sofrimento mental
Reconst/fortalecimento
vinc. familiares
Falta moradia
/inadaptao
Medic./trat.
mdico/socorro
Form.dir.humanos
No
Sim
Fonte: Elaborao prpria
Quanto secretaria responsvel pelos programas, a Assistncia Social a
secretaria da PBH mais predominante neste 1 perfil, sendo que os programas aqui
classificados correspondem a 39% dos programas desta secretaria que
responderam ao nosso questionrio. Tambm figuram, presentes neste Perfil 1, a
Secretaria Municipal de Polticas Sociais, a Secretaria Municipal Adjunta de Direitos
de Cidadania e a Fundao Municipal de Cultura. O Programa BH Cidadania
encontra-se mais representado neste Perfil devido sua vertente central e s
atividades da cultura e assistncia social realizadas sob a gide deste programa.
Dentre os programas da assistncia social, aqui identificados, observamos que
comum a preocupao com a reconstruo e fortalecimento dos vnculos familiares
e comunitrios. Os programas listados caracterizam-se ainda por: transversalidade,
122
territorialidade e percepo da famlia como unidade de referncia e pela expectativa
de insero na comunidade como elemento de incluso.
Quadro 11 Programa da PBH classificados no Perfil Puro 1 Focalizante e Territorial
FMC 1
BH CIDADANIA - ATIVIDADES ARTSTICAS E CULTURAIS
SMAAS 11
CENTRO DE REFERENCIA DA POPULAO DE RUA
COMBATE AO TRABALHO INFANTIL
MURIKI
NCLEO DE APOIO FAMLIA
PROFISSO FUTURO/TRABALHO PROTEGIDO
PROGRAMA PARA JOVENS
REPUBLICA MARIA MARIA
SASF - ADULTOS E IDOSOS
SASF - BOLSA MORADIA
SENTINELA
SOCIALIZAO INFANTO JUVENIL
SMADC 2
CASA ABRIGO SEMPRE VIVA
ESCOLA PROFISSIONALIZANTE RAIMUNDA SOARES
SMPS 1
BH CIDADANIA
Total 15
Fonte: Elaborao prpria
5.7.2.2 Perfil Universalizante (Perfil 2 - Puro)
No perfil Universalizante, a incorporao dos conceitos de injustia apresentados
demonstrou-se bastante irrelevante. Para as variveis relativas injustia
prevaleceu a categoria no trata em cinco delas. Somente no caso da varivel de
dominao cultural, o equilbrio entre esta categoria e as que indicam que o tema
alvo de alguma considerao, revela a impossibilidade de atribuir um
comportamento especfico para esta varivel, tendo este perfil como referncia. De
toda forma, este um indicativo de que ela tem alguma importncia e pode
diferenciar o perfil. Merece destaque tambm que o nico tipo de injustia
classificada como sendo uma referncia para alguns programas alinhados neste
perfil a privao material. Esta caracterizao se mostrou consistente s questes
relativas ao acesso, onde os programas se classificaram como sendo universais e
123
prevalecendo a no existncia de requisitos de acesso aos mesmos, da o nome
dado ao perfil, que, por sua vez, reuniu 18 programas sociais.
Figura 10 Distribuio dos elementos referidos aos tipos de INJUSTIA SOCIAL (FRASER)
para os Programas da PBH classificados no Perfil Puro 2 Universalizante
PERFIL #2
16
9
15
14
10
10
1
3
1
1
4
1
6
1
1
2
2
3
1
3 4
0 5 10 15 20
Desrespeito
Dominao cultural
Explorao
Marginalizao econmica
No_reconhecimento
Privao material
No Tradada
Pouco Considerada
Considerada
Muito Considerada
Referncia
Fonte: Elaborao prpria
Dentre as variveis caracterizadoras do acesso aos programas, 19 do total de 20
so consideradas irrelevantes. A nica exceo refere-se varivel fome e
desnutrio que, neste caso, apresenta a mesma freqncia na categoria
irrelevante e no conjunto de categorias relevantes, o que faz com que no
possamos usar esta varivel para discriminar o perfil, mas preciso deixar claro que
nos d indcios que este tema possa ter uma importncia diferenciada no mesmo.
124
Figura 11-Distribuio dos elementos de acesso dos indivduos e famlias aos Programas
Sociais da PBH, classificados no Perfil Puro 2 Universalizante
PERFIL #2
10
12
13
14
13
16
9
17
10
17
18
16
15
13
3
3
2
1
1
1
1
3
2
2
1
1
4
1
1
1
3
2
2
3
2
1
3
1
1
1
3
3
2
1
3
0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20
Aliment ao.
rea de risco.
Def icincia.
Direit o Violado.
Escolaridade.
Faixa de renda.
Fome ou desnut rio.
Gnero.
Grupo et rio.
Orient ao sexual.
Raa ou cor.
Sit uao de vilolncia.
Sit uao no mercado de t rabalho.
Territ rio.
irrelevante baixa relevncia mdia relevncia alta relevncia determinante
Fonte: Elaborao prpria
Figura 12 - Distribuio dos elementos caractersticos do indivduo, segundo sua
considerao para insero no programa, de acordo com a classificao dos Programas
Sociais da PBH, classificados no Perfil Puro 2 Universalizante
PERFIL #2
12
18
18
18
18
17
6
1
0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20
Atendido outro progr.PBH
Sofrimento mental
Situao de Rua
Det.judicial /med.
protetiva
Ausncia cond.
autonomia
Cadastro/doc.
No
Sim
Fonte: Elaborao prpria
125
Os programas classificados neste perfil, por sua vez, caracterizam-se por serem
eminentemente intersetoriais. Concentram-se aqui aqueles programas que tm uma
viso diferenciada de seus beneficirios, consideram que, no s o usurio ou
participante da atividade o beneficiado, mas tambm o fornecedor do servio/ao
(artista, permissionrio de em uma feira etc.). A esta caracterstica que
denominamos duplo foco. Dentre os cinco programas que implicam em atividade
de comercializao, quatro deles encontram-se neste perfil. O contato com o pblico,
nestes casos, nem sempre direto. Quando observamos os aspectos que so
objetos de interveno dos mesmos, prevalece a categoria no considera, ou no
como resposta a questo 7. As nicas excees so: acesso a alimentao
adequada e acesso arte, cultura, esporte e lazer. Nestes dois casos, o nmero de
respostas s estas categorias igual s categorias que indicam que o tema
encaminhado ou tratado. Este equilbrio no nos permite discriminar um
comportamento especfico para o perfil, mas nos indica que estas so variveis
relevantes neste caso. As outras duas categorias que apresentam uma freqncia
nas categorias trata e trata e prioritrio e merecem algum destaque so a
socializao e a promoo de modo de vida saudvel.
126
Figura 13 - Distribuio dos elementos que o programa procura remediar/promover, de acordo
com a classificao dos Programas Sociais da PBH, referentes ao Perfil Puro 2
Universalizante
PERFIL #2
9
18
15
16
17
16
16
14
15
17
10
12
1
1
3
3
3
1
2
2
4
1
4
6
1
2
4
3
0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20
Acesso a alimentao adequada.
Analfabetismo.
Baixa escolaridade.
Baixa renda per capita.
Desemprego.
Desrespeito.
Discriminao.
Formao profissional deficiente.
No-reconhecimento.
Situao de vilolncia.
Socializao.
Violao de direitos.
No considerado Encaminhado Tratado Tratado e prioritrio
Fonte: Elaborao prpria
127
Figura 14 - Distribuio dos elementos de OUTROS aspectos que os programas procura
remediar/promover, de acordo com a classificao dos Programas Sociais da PBH, referentes
ao Perfil Puro 2 - Universalizante
PERFIL #2
11
9
18
16
18
16
14
7
9
2
2
4
0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20
Modo de vida saudvel
Acesso arte/cult/esporte/lazer
Sofrimento mental
Reconst/fortalecimento vinc. familiares
Falta moradia /inadaptao
Medic./trat. mdico/socorro
Form.dir.humanos
No
Sim
Fonte: Elaborao prpria
Este perfil rene principalmente os programas da Secretaria Municipal Adjunta de
Abastecimento e da Fundao de Cultura, os programas aqui inseridos representam
respectivamente 88% e 67% da amostra de cada uma delas. Tambm figuram
programas das Polticas Sociais, Sade e Esportes.
128
Quadro 12 - Programa da PBH classificados no Perfil Puro 2 Univesalizante
FMC 8
BEAGALE
CABARE VOLTAIRE
CASA DO BAILE
EDUCAO PATRIMONIAL
EXPOSIES
FESTIVAL DE ARTE NEGRA
INICIAO S ARTES
MOSTRA DE CULTURA
SMAAB 7
ALIMENTAO ESCOLAR
ARMAZEM DA ROA
ASSISTNCIA ALIMENTAR
BANCO DE ALIMENTOS
CENTRAL DE ABASTECIMENTO MUNICIPAL
FEIRA ORGANIZADA E DIRETO DA ROA
HORTAS, POMARES COMUNITRIOS E OFICINAS DE PLANTIO
SMAES 1
CAMINHAR
SMPS 1
FARMCIA POPULAR
SMSA 1
IMUNIZAO
Total 18
Fonte: Elaborao prpria
5.7.2.3 Perfil Focalizante e Identitrio (Perfil 3 Misto)
Este o perfil em que se renem o maior nmero de programas classificados na
amostra, so 21. O terceiro perfil misto, temos programas com caractersticas dos
dois perfis extremos, no entanto, com prevalncia do perfil extremo 1 - Focal.
Assim, todos os conceitos de injustia foram incorporados, prevalecendo categorias
que indicam que elas so sempre tratadas. As variveis que so identificadas como
referncias na definio de diretrizes dos programas so: desrespeito,
marginalizao econmica, no reconhecimento e privao material. Na varivel
explorao, a categoria de maior freqncia no trata e, em dominao cultural,
no h uma categoria que prevalea e nos permita identific-la como caracterstica
discriminante.
129
Figura 15 Distribuio dos elementos referidos aos tipos de INJUSTIA SOCIAL (FRASER)
para os Programas da PBH classificados no Perfil Misto 3 Focalizante/Identitrio
PERFIL #3
4
7
9
5
4
2
2
2
2
2
3
7
4
3
2
3
5
2
2
3
6
6
9
3
4
8
9
8
0 5 10 15 20 25
Desrespeito
Dominao cultural
Explorao
Marginalizao
econmica
No_reconhecimento
Privao material
No Tradada
Pouco Considerada
Considerada
Muito Considerada
Referncia
Fonte: Elaborao prpria
Quanto ao acesso, os programas aqui classificados no consideram que o mesmo
seja universal e a existncia de requisitos a serem atendidos pelos indivduos ou
famlias que queiram ter acesso ao programa prevalece. As variveis que so
determinantes na avaliao do acesso so oito: rea de risco, deficincia, direito
violado, faixa de renda, grupo etrio, situao de violncia e estar em sofrimento
mental e ser atendido por outro programa da PBH. Comparando com o primeiro
perfil, podemos dizer que perderam relevncia as variveis de acesso alimentao
adequada, de fome ou desnutrio e de territrio.
As nove variveis relativas ao acesso aos programas que so tidas como
irrelevantes neste perfil so: acesso a alimentao adequada, nvel de escolaridade,
gnero, orientao sexual, raa e cor, territrio, ausncia de condies para adquirir
autonomia, ser cadastrada ou estar de posse de documentao especfica e
existncia de determinao judicial ou medida protetiva. Neste perfil, trs variveis
apresentam uma distribuio equilibrada de casos entre irrelevante e relevante.
Consideramos, portanto que elas no discriminam um comportamento especfico
quanto ao acesso neste perfil. So elas: fome ou desnutrio, situao no mercado
de trabalho, situao de rua.
130
Figura 16 - Distribuio dos elementos de acesso dos indivduos e famlias aos Programas
Sociais da PBH, classificados no Perfil Misto 3 Focalizante/Identitrio
PERFIL #3
12
7
8
7
12
8
10
14
3
18
19
9
11
12
3
1
4
2
1
1
1
2
2
2
2
1
4
1
3
1
3
3
1
3
2
1
2
2
2
3
4
4
1
3
1
2
1
1
1
1
2
5
4
10
3
8
5
5
12
1
1
7
5
4
0 5 10 15 20 25
Aliment ao.
rea de risco.
Def icincia.
Direit o Violado.
Escolaridade.
Faixa de renda.
Fome ou desnut rio.
Gnero.
Grupo et rio.
Orient ao sexual.
Raa ou cor.
Sit uao de vilolncia.
Sit uao no mercado de t rabalho.
Territ rio.
irrelevante baixa relevncia mdia relevncia alta relevncia determinante
Fonte: Elaborao prpria
131
Figura 17 - Distribuio dos elementos caractersticos do indivduo, segundo sua
considerao para insero no programa, de acordo com a classificao dos Programas
Sociais da PBH, classificados no Perfil Misto 3 Focalizante/Identitrio
PERFIL #3
4
9
11
12
13
16
17
12
10
9
8
5
0 5 10 15 20 25
Atendido outro progr.PBH
Sofrimento mental
Situao de Rua
Det.judicial /med.
protetiva
Ausncia cond.
autonomia
Cadastro/doc.
No
Sim
Fonte: Elaborao prpria
Todos os aspectos indicados no questionrio foram identificados com possveis
objetos de interveno dos programas (12 variveis). As categorias tratado e
tratado e prioritrio aparecem com maior freqncia em quase todas as varveis
deste grupo. So excees neste perfil: as variveis do analfabetismo, da baixa
escolaridade, do desemprego e da formao profissional deficiente, em que o
procedimento privilegiado o encaminhamento.
Nas sete variveis identificadas durante a tabulao como outros aspectos que os
programas procurariam remediar ou promover durante sua execuo observamos
que somente uma delas - reconstituio e/ou fortalecimento dos vnculos familiares -
objeto de interveno dos programas classificados neste perfil. Neste grupo de
variveis aquelas que apresentaram um equilbrio entre as categorias Sim e No, o
que no nos permitiu discriminar comportamento prevalecente para este perfil em tal
varivel, so modo de vida saudvel e acesso a medicamentos, tratamento
mdico e/ou socorro mdico. Mostraram se irrelevantes neste perfil: acesso arte,
cultura, esporte e lazer; sofrimento mental; falta de moradia ou inpcia para viver
com a famlia; e, formao em direitos humanos e de cidadania. Os programas
132
caracterizam-se com sendo intersetoriais, tratam diretamente com os indivduos e as
famlias beneficiadas, no envolvendo atividades de comercializao e atuando com
um nico foco.
Figura 18 - Distribuio dos elementos que o programa procura remediar/promover, de acordo
com a classificao dos Programas Sociais da PBH, referentes ao Perfil Misto 3
Focalizante/Identitrio
PERFIL #3
2
2
4
3
3
4
1
3
7
4
3
6
12
11
8
10
2
3
11
1
3
3
4
7
4
3
4
3
3
3
2
2
3
6
1
6
3
3
6
5
12
14
5
11
11
12
13
0 5 10 15 20 25
Acesso a aliment ao adequada.
Analf abet ismo.
Baixa escolaridade.
Baixa renda per capit a.
Desemprego.
Desrespeit o.
Discriminao.
Formao prof issional def icient e.
No-reconheciment o.
Sit uao de vilolncia.
Socializao.
Violao de direit os.
No considerado Encaminhado Tratado Tratado e prioritrio
Fonte: Elaborao prpria
133
Figura 19 - Distribuio dos elementos de OUTROS aspectos que os programas procura
remediar/promover, de acordo com a classificao dos Programas Sociais da PBH, referentes
ao Perfil Misto 3 Focalizante/Identitrio
PERFIL #3
10
16
16
5
13
12
13
11
5
5
16
8
9
8
0 5 10 15 20 25
Modo de vida saudvel
Acesso arte/cult/esporte/lazer
Sofrimento mental
Reconst/fortalecimento vinc. familiares
Falta moradia /inadaptao
Medic./trat. mdico/socorro
Form.dir.humanos
No
Sim
Fonte: Elaborao prpria
Quanto secretaria responsvel pelos programas classificados neste perfil, destaca-
se a Assistncia Social como a secretaria mais freqente, sendo que os programas
aqui classificados correspondem a 32% dos programas desta secretaria que
responderam ao questionrio. Tambm figuram: as secretarias municipais de
Polticas Sociais, Educao e Sade, nestes casos o perfil concentra,
respectivamente, 50%, 50% e 57%, dos programas destas secretarias que compem
a amostra e as secretarias municipais adjuntas de Direitos de Cidadania e Esportes.
Os programas listados se caracterizam pela transversalidade e pela percepo da
famlia como unidade de referncia e da insero na comunidade como elemento de
incluso, no entanto, o territrio no figura, necessariamente, como o elemento de
promoo e construo da intersetorialidade.
134
Quadro 13 - Programa da PBH classificados no Perfil Misto 3 Focalizante/Identitrio
SMAAS 9
ABRIGO DE CRIANAS E ADOLESCENTES
ALBERGUE NOTURNO
FAMILIA ACOLHEDORA
ILPIs
MEDIDAS SOCIO EDUCATIVAS
MIGUILIM
PROMETI
REPUBLICA REVIVER - AES POP RUA
SOSF
SMADC 2
BENVINDA
BH CIDADANIA/AGENTE DE CIDADANIA
SMAES 1
SUPERAR
SMED 3
BOLSA ESCOLA
ESCOLA ABERTA
PROGRAMA NACIONAL DE INCLUSO DE JOVENS
SMPS 2
BOLSA FAMILIA
NIAT
SMSA 4
ATENO A CRIANA E AO ADOLESCENTE
BH VIDA
PREVENO AIDS
SADE MENTAL
Total 21
Fonte: Elaborao prpria
5.7.2.4 Perfil Universalizante-Territorial (Perfil 4 - Misto)
O perfil 4 tambm um perfil misto e rene treze programas. Diferentemente do
perfil anterior, o perfil extremo dominante o Universalizante. Comparativamente
com o perfil dominante este perfil j incorporou algumas noes de injustia, se
propondo a tratar o desrespeito, a dominao cultural, o no reconhecimento e a
privao material. Apesar de t-los incorporado nem sempre os tem como referncia
principal indicando uma relao mais tnue que nos perfis 1 e 3. O desrespeito o
nico tipo de injustia em que a categoria referncia prevalece s demais. Cabe
destacar o fato de no tratar as injustias relacionadas explorao e
marginalizao econmica.
135
Figura 20 Distribuio dos elementos referidos aos tipos de INJUSTIA SOCIAL (FRASER)
para os Programas da PBH classificados no Perfil Misto 4 Universalizante-Territorial
PERFIL #4
4
6
8
9
4
4
3
2
1
1
2
1
1
1
3
1
3
3
1
2
5
4
1
1
4
3
0 2 4 6 8 10 12 14
Desrespeito
Dominao cultural
Explorao
Marginalizao
econmica
No_reconhecimento
Privao material
No Tradada
Pouco Considerada
Considerada
Muito Considerada
Referncia
Fonte: Elaborao prpria
No que se refere ao acesso dos indivduos e das famlias, os programas so, em sua
maior parte, universais. A pesquisa indica que a existncia de requisitos para acesso
no discriminante deste perfil, eles podem ou no existir. A nica varivel relativa
s caractersticas do indivduo ou famlia que considerada relevante a varivel
territrio, o que figura como um elemento de priorizao na ao destes programas
que so eminentemente universais. Dentre as variveis relativas ao acesso, seis
delas no discriminam o perfil, dado que a freqncia entre a categoria irrelevante e
as categorias que indicam relevncia igual ou muito prxima. Isto indica que
podem estar sendo consideradas como requisito de acesso em alguns casos deste
perfil: rea de risco, deficincia, direito violado, fome ou desnutrio, grupo etrio e
ser atendido por outro programa/servios da PBH (ex.: escola municipal, entidades
conveniadas, sade) ou por entidades beneficiadas pela PBH. As demais variveis
(somam treze) so consideradas irrelevantes na definio do acesso, a saber:
alimentao inadequada, nvel de escolaridade, faixa de renda, gnero, orientao
136
sexual, raa e cor, situao de violncia, situao no mercado de trabalho,
sofrimento mental, situao de rua, existncia de determinao judicial ou medida
protetiva, ausncia de condies para adquirir autonomia e ser cadastrada ou estar
de posse de documentao especfica.
Figura 21 - Distribuio dos elementos de acesso dos indivduos e famlias aos Programas
Sociais da PBH, classificados no Perfil Misto 4 Universalizante-Territorial
PERFIL #4
8
7
6
7
9
8
7
12
6
12
12
10
9
5
2
2
3
2
2
2
4
1
2
1
1
2
2
2
1
1
1
1
1
1
1
2
1
1
1
1
3
1
2
2
1
2
2
1
1
2
2
1
3
0 2 4 6 8 10 12 14
Alimentao.
rea de risco.
Deficincia.
Direito Violado.
Escolaridade.
Faixa de renda.
Fome ou desnutrio.
Gnero.
Grupo etrio.
Orientao sexual.
Raa ou cor.
Situao de vilolncia.
Situao no mercado de trabalho.
Territrio.
irrelevante baixa relevncia mdia relevncia alta relevncia determinante
Fonte: Elaborao prpria
137
Figura 22 - Distribuio dos elementos caractersticos do indivduo, segundo sua
considerao para insero no programa, de acordo com a classificao dos Programas
Sociais da PBH, classificados no Perfil Misto 4 Universalizante-Territorial
PERFIL #4
6
10
11
11
12
13
7
3
2
2
1
0 2 4 6 8 10 12 14
Atendido outro progr.PBH
Sofrimento mental
Situao de Rua
Det.judicial /med.
protetiva
Ausncia cond.
autonomia
Cadastro/doc.
No
Sim
Fonte: Elaborao prpria
Neste perfil os programas caracterizam-se como intersetoriais, tratam diretamente
com os indivduos e as famlias beneficiadas, no envolvem atividades de
comercializao e atuam com um nico foco. No que diz respeito aos aspectos que
o programa se prope a tratar, destaca-se, neste perfil, o nmero de variveis que
apresentam um equilbrio entre as categorias no considera e trata e que,
portanto, no discriminam o perfil. No conjunto de 19 variveis, 8 encontram-se
nesta situao, ou seja, no so discriminantes do perfil: baixa escolaridade; baixa
renda; desemprego; formao profissional deficiente; violao de direitos;
reconstituio e/ou fortalecimento dos vnculos familiares; acesso arte, cultura,
esporte e lazer; e, formao em direitos humanos e de cidadania. So ainda
aspectos no considerados pelos programas deste perfil: analfabetismo; modo de
vida saudvel; sofrimento mental; acesso a medicamentos, tratamento mdico e/ou
138
socorro mdico; e, falta de moradia ou inadaptao para viver com a famlia.
Destacam-se, contudo, como objetos destes programas: acesso alimentao
adequada, desrespeito, discriminao, no-reconhecimento, situao de violncia e
a socializao. Este perfil apresenta um conjunto de caracterstica bastante coerente
com o eixo do reconhecimento.
Figura 23 - Distribuio dos elementos que o programa procura remediar/promover, de acordo
com a classificao dos Programas Sociais da PBH, referentes ao Perfil Misto 4
Universalizante-Territorial
PERFIL #4
5
9
7
7
7
4
4
7
5
5
3
7
2
1
1
3
2
3
1
3
4
1
2
4
3
4
5
3
1
2
3
2
1
3
2
1
1
6
4
2
3
3
6
4
0 2 4 6 8 10 12 14
Acesso a alimentao adequada.
Analfabetismo.
Baixa escolaridade.
Baixa renda per capita.
Desemprego.
Desrespeito.
Discriminao.
Formao profissional deficiente.
No-reconhecimento.
Situao de vilolncia.
Socializao.
Violao de direitos.
No considerado Encaminhado Tratado Tratado e prioritrio
Fonte: Elaborao prpria
139
Figura 24 - Distribuio dos elementos de OUTROS aspectos que os programas procura
remediar/promover, de acordo com a classificao dos Programas Sociais da PBH, referentes
ao Perfil Misto 4 Universalizante-Territorial
PERFIL #4
9
6
12
7
13
11
6
4
7
1
6
2
7
0 2 4 6 8 10 12 14
Modo de vida saudvel
Acesso
arte/cult/esporte/lazer
Sofrimento mental
Reconst/fortalecimento
vinc. familiares
Falta moradia
/inadaptao
Medic./trat.
mdico/socorro
Form.dir.humanos
No
Sim
Fonte: Elaborao prpria
Neste perfil encontramos 50% dos programas da Secretaria Municipal de Educao
que participaram da amostra, e 37,5 e 60% no caso das secretarias municipais
adjuntas de Direitos de Cidadania e Esportes. Tambm tm programas neste perfil a
Secretaria Municipal de Sade, a Fundao Municipal de Cultura, e as Secretarias
Adjuntas de Abastecimento e de Assistncia Social. A anlise dos programas revela
que alm do territrio, grupo etrio e deficincia podem ser elementos de
caracterizao de grupos e priorizao da ao neste perfil.
140
Quadro 14 - Programa da PBH classificados no Perfil Misto 4 Universalizante-Territorial
FMC 1
ARENA DA CULTURA
SMAAB 1
RESTAURANTE POPULAR
SMAAS 1
PLANTO SOCIAL
SMADC 3
CONEXO BH CIDAD
PROCON
SERVIO DE ATENDIMENTO INTEGRADO AO CIDADO
SMAES 3
CORRIDA RSTICA PESSOAS PORTADORAS DE DEFICINCIA
PROMOO E DEMOCRATIZAO DA PRTICA ESPORTES
VIDA ATIVA
SMED 3
BH PARA CRIANAS
BH SEM ANALFABETOS
INCLUSO DIGITAL
SMSA 1
SAMU
Total 13
Fonte: Elaborao prpria
5.7.2.5 Perfil Territorial Identitrio (Perfil 5 - Misto)
No perfil misto 5 no consideramos que haja um perfil extremo dominante,
diferentemente dos dois casos anteriores. Todos os tipos de injustia foram
incorporados neste perfil. A varivel no-reconhecimento a nica que apresenta
maior freqncia na categoria referncia.
141
Figura 25 Distribuio dos elementos referidos aos tipos de INJUSTIA SOCIAL (FRASER)
para os Programas da PBH classificados no Perfil Misto 5 Territorial Identitrio
PERFIL #5
4
3
4
3
1
3
1
1
3
2
3
3
1
2
2
1
3
5
3
1
5
3
1
2
5
1
0 2 4 6 8 10 12
Desrespeito
Dominao cultural
Explorao
Marginalizao
econmica
No_reconhecimento
Privao material
No Tradada
Pouco Considerada
Considerada
Muito Considerada
Referncia
Fonte: Elaborao prpria
O carter universal do acesso aos programas tambm no pode ser considerado
como uma varivel discriminante do perfil, no entanto, a existncia de requisitos para
o acesso de indivduos e famlias aos programas prevalece. So considerados no
acesso as seguintes variveis: rea de risco, direito violado, grupo etrio, territrio e
ser atendido por outro programa/servios da PBH (ex.: escola municipal, entidades
conveniadas, sade) ou por entidades beneficiadas pela PBH. So irrelevantes: o
acesso alimentao adequada, o nvel de escolaridade, gnero, orientao sexual,
raa ou cor, situao no mercado de trabalho, estar em sofrimento mental, situao
de rua, existncia de determinao judicial ou medida protetiva e ser cadastrada ou
estar de posse de documentao especfica. No so discriminantes: deficincia,
faixa de renda, fome ou desnutrio, situao de violncia e ausncia de condies
para adquirir autonomia.
142
Figura 26 - Distribuio dos elementos de acesso dos indivduos e famlias aos Programas
Sociais da PBH, classificados no Perfil Misto 5 Territorial Identitrio
PERFIL #5
10
3
6
2
8
6
6
8
3
11
11
5
8
1
2
4
3
1
2
3
1
2
3
2
1
1
1
1
1
1
2
1
1
1
1
1
1
1
4
4
1
3
6
2
2
6
0 2 4 6 8 10 12
Aliment ao.
rea de risco.
Def icincia.
Direit o Violado.
Escolaridade.
Faixa de renda.
Fome ou desnut rio.
Gnero.
Grupo et rio.
Orient ao sexual.
Raa ou cor.
Sit uao de vilolncia.
Sit uao no mercado de t rabalho.
Territ rio.
irrelevante baixa relevncia mdia relevncia alta relevncia determinante
Fonte: Elaborao prpria
143
Figura 27 - Distribuio dos elementos caractersticos do indivduo, segundo sua
considerao para insero no programa, de acordo com a classificao dos Programas
Sociais da PBH, classificados no Perfil Misto 5 Territorial Identitrio
PERFIL #5
1
7
7
10
6
11
10
4
4
1
5
0 2 4 6 8 10 12
Atendido outro progr.PBH
Sofrimento mental
Situao de Rua
Det.judicial /med.
protetiva
Ausncia cond.
autonomia
Cadastro/doc.
No
Sim
Fonte: Elaborao prpria
Os programas deste quinto perfil caracterizam-se como intersetoriais. Como no caso
do segundo perfil, o contato com o pblico nestes casos nem sempre direto, e esta
varivel no discrimina o perfil. Neste caso as variveis que no so consideradas
so: analfabetismo; baixa escolaridade; baixa renda; formao profissional
deficiente; modo de vida saudvel; acesso arte, cultura, esporte e lazer; sofrimento
mental; acesso a medicamentos, tratamento mdico e/ou socorro mdico; falta de
moradia ou inadaptao para viver com a famlia; e, formao em direitos humanos
e de cidadania. As variveis acesso alimentao adequada e desemprego no
discriminam este perfil. As variveis desrespeito, discriminao, no
reconhecimento, socializao e reconstituio e/ou fortalecimento dos vnculos
familiares destacam-se como aquelas com elevada freqncia de respostas nas
categorias tratado e tratado e prioritrio ou sim. J nos casos de situao de
violncia e violao de direitos aparecem em destaque com grande ndice de
encaminhamentos.
144
Figura 28 - Distribuio dos elementos que o programa procura remediar/promover, de acordo
com a classificao dos Programas Sociais da PBH, referentes ao Perfil Misto 5 Territorial
Identitrio
PERFIL #5
4
7
7
8
6
1
7
3
2
3
1
4
4
4
1
2
2
6
6
1
5
6
3
1
1
1
2
2
3
5
5
2
5
2
7
3
0 2 4 6 8 10 12
Acesso a aliment ao adequada.
Analf abet ismo.
Baixa escolaridade.
Baixa renda per capit a.
Desemprego.
Desrespeit o.
Discriminao.
Formao prof issional def icient e.
No-reconheciment o.
Sit uao de vilolncia.
Socializao.
Violao de direit os.
No considerado Encaminhado Tratado Tratado e prioritrio
Fonte: Elaborao prpria
145
Figura 29 - Distribuio dos elementos de OUTROS aspectos que os programas procura
remediar/promover, de acordo com a classificao dos Programas Sociais da PBH, referentes
ao Perfil Misto 5 Territorial Identitrio
PERFIL #5
8
7
7
3
7
8
8
3
4
4
8
4
3
3
0 2 4 6 8 10 12
Modo de vida saudvel
Acesso arte/cult/esporte/lazer
Sofrimento mental
Reconst/fortalecimento vinc. familiares
Falta moradia /inadaptao
Medic./trat. mdico/socorro
Form.dir.humanos
No
Sim
Fonte: Elaborao prpria
A maioria dos programas deste perfil (64%) da Secretaria Municipal Adjunta de
Assistncia Social, estando os demais casos dispersos na Secretaria de Sade, na
Secretaria de Direitos de Cidadania e na Fundao Municipal de Cultura.
Interessante observar que a concentrao neste perfil das atividades da assistncia
social voltadas para o trabalho.
146
Quadro 15 - Programa da PBH classificados no Perfil Misto 5 Territorial Identitrio
FMC 2
OFICINAS DE ARTE E CULTURA
PROGRAMA PARA JOVENS - AES CULTURAIS
SMAAS 7
ABORDAGEM POP RUA
ABRIGAMENTO
CRIANA PEQUENA
FORMAO PROFISSIONAL
GRUPO DE CONVIVNCIA DE IDOSOS
SERVIO DE FORMAO SOCIOPROFISSIONAL
SERVIO DE INSERO EM ATIVIDADES PRODUTIVAS
SMADC 1
CAVIV
SMSA 1
ATENO E PREVENO A VIOLNCIA DOMESTICA E SEXUAL
Total 11
Fonte: Elaborao prpria
5.7.3 ALGUMAS CONSIDERAES GERAIS
Diferentemente do que espervamos, o espectro que mais se revelou da anlise
pelo mtodo GoM foi definido pelo binmio Focalizao x Universalizao. O que
isto parece nos revelar uma tenso instaurada na prpria definio da funo
social do Estado, especialmente, como j vimos, quando da implantao do Plano
Beveridge e, depois, com a crise do Estado do Bem Estar Social e a crtica
neoliberal. O interessante que medida que nos afastamos dos dois perfis
extremos, vo ganhando importncia outros dois elementos, a saber: o identitrio e o
territorial. Isto nos indica que estes temas se revelam sim como diferenciadores do
foco dos programas, numa realidade onde a excluso se coloca como um eixo
estruturador das polticas sociais.
Fazendo uma anlise comparativa dos perfis, verificamos que quando nos referimos
s questes relativas injustia ao seguirmos em direo ao centro do espectro:
tendo ainda as categorias ligadas ao reconhecimento ganham destaque. Ainda no
eixo das injustias, interessante destacar que a privao material o tipo de
injustia distributiva que vai se destacar. Esta constatao nos leva a pensar na
importncia da percepo da pobreza como eixo vertebrador mesmo na estruturao
de nossas polticas sociais. A despeito da evoluo (anteriormente analisada) em
147
direo adoo do conceito de excluso, sua multidimensionalidade ainda muito
presente.
Quadro 16 Caracterizao Geral dos Perfis por Eixo de Anlise
Perfil 1 2 3 4 5
Tipo Puro Puro Misto Misto Misto
Nome Focalizante-
Territorial
Universalizante Focalizante-
identitrio
Universalizante
-territorial
Territorial-
identitrio
Tipos de
injustia
Considera
todos
No trata Prevalecem
privao
material,
marginalizao
econmica, no-
reconhecimento
e desrespeito
No trata
marginalizao
econmica e
privao
Considera todos
com destaque
ao no-
reconhecimento
Variveis
definidoras
do acesso
aos
programas
Em sua
maioria
relevantes.
Em sua maioria
irrelevantes
De forma geral,
perdem
relevncia em
relao ao perfil
1, destaca-
se:acesso a
alimentao
adequada e
territrio.
nica varivel
relevante
territrio.
Destacam-se
rea de risco e
territrio, direito
violado, grupo
etrio e
atendimento por
outros
programas da
PBH
Objetos de
interveno
Prioriza do
tratamento.
Quando no
trata
encaminha.
Encaminhame
ntos esto
mais ligados a
formao
profissional,de
semprego,
baixa renda,
baixa
escolaridade,
analfabetismo
e acesso a
alimentao
adequada.
Destacam-se a
socializao,
alimentao e
acesso a arte,
cultura, esporte
e lazer. No
foca no
tratamento.
Perdem
relevncia em
relao ao perfil
1 os violao de
direitos,
situao de
violncia, no
reconhecimento
e desrespeito.
A dimenso
tratamento
ganha
relevncia de
uma forma
geral,
especialmente
se comparada
ao perfil 2.
Destaca-se o
tratamento a
socializao,
no
reconhecimento,
discriminao e
desrespeito.
Temtica
prevalecent
e
Assistncia
social
Abastecimento
e Cultura
Poltica social,
Educao,
Sade e
Assistncia
Social
Educao,
Direitos de
Cidadania e
Esportes
Assistncia
social
Fonte: Elaborao prpria
Quanto ao acesso aos programas, observamos que os dois extremos tm
comportamentos opostos, enquanto o extremo focalizante tem como elemento
estratgico definio de critrios de acesso, o extremo universalizante as considera,
de uma forma geral, irrelevantes. Esta observao refora a consistncia da tipologia
aqui criada. Destacamos a importncia da questo espacial, contida nas variveis
148
territrio e risco, quando nos deslocamos do extremo universal em direo ao
centro. Estas observaes possibilitam que criemos uma imagem mais clara dos
perfis como nos mostra o quadro sntese acima.
Figura 30 Distribuio dos Programas segundo as Temticas por perfil
Perfil 5 Perfil 4 Perfil 3 Perfil 2 Perfil 1
C
o
u
n
t
12
10
8
6
4
2
0
Bar Chart
SMAES
SMAAS
FMC
SMSA
SMADC
SMED
SMAAB
SMPS
Secretaria responsvel
Fonte: Elaborao prpria
Faremos a seguir uma avaliao e anlise mais especfica no que tange a algumas
variveis. A varivel referente ao acesso universal s no discrimina o perfil 5. Nos
demais sempre h a predominncia de uma das categorias.
149
Figura 31 Acesso universal por perfil
Perfil 5 Perfil 4 Perfil 3 Perfil 2 Perfil 1
C
o
u
n
t
12,5
10,0
7,5
5,0
2,5
0,0
Bar Chart
Sim
No
O acesso universal?
Fonte: Elaborao prpria
Destacamos que, mesmo no sendo a referncia para a definio dos perfis, a
percepo das injustias nos apresenta certas peculiaridades, sobretudo em dois
perfis: no perfil universalizante (2), onde a privao material a nica varivel deste
grupo que ganha destaque, e no perfil territorial-identitrio (5) onde o mesmo
acontece com a varivel no-reconhecimento. Nos demais perfis interessante
observar que, nos perfis focalizantes (1 e 3), as variveis ligadas ao tema injustia
no eixo redistribuio e no eixo reconhecimento, no adquirem peso diferenciado
que nos permita assumir a existncia de um vis. No entanto, no perfil
universalizante-territorial (4), a despeito da existncia de variveis nos dois eixos, h
uma predominncia para o eixo do reconhecimento. Estas observaes so
ilustradas pela figura a seguir.
150
Figura 32 Importncia dos tipos de injustia por Perfil
Eixo Reconhecimento Eixo Redistribuio
Perfil 5 Perfil 4 Perfil 3 Perfil 2 Perfil 1
C
o
u
n
t
20
15
10
5
0
Bar Chart
Referncia
Muito considerada
Considerada
Pouco considerada
No tratada
Desrespeito
Perfil 5 Perfil 4 Perfil 3 Perfil 2 Perfil 1
C
o
u
n
t
15
10
5
0
Bar Chart
Referncia
Muito considerada
Considerada
Pouco considerada
No tratada
Explorao
Perfil 5 Perfil 4 Perfil 3 Perfil 2 Perfil 1
C
o
u
n
t
10
8
6
4
2
0
Bar Chart
Referncia
Muito considerada
Considerada
Pouco considerada
No tratada
Dominao cultural
Perfil 5 Perfil 4 Perfil 3 Perfil 2 Perfil 1
C
o
u
n
t
12,5
10,0
7,5
5,0
2,5
0,0
Bar Chart
Referncia
Muito considerada
Considerada
Pouco considerada
No tratada
Marginalizao
econmica
Perfil 5 Perfil 4 Perfil 3 Perfil 2 Perfil 1
C
o
u
n
t
10
8
6
4
2
0
Bar Chart
Referncia
Muito considerada
Considerada
Pouco considerada
No tratada
No-reconhecimento
Perfil 5 Perfil 4 Perfil 3 Perfil 2 Perfil 1
C
o
u
n
t
12
10
8
6
4
2
0
Bar Chart
Referncia
Muito considerada
Considerada
Pouco considerada
No tratada
Privao material
Fonte: Elaborao prpria
151
Ao analisarmos os determinantes no que tange ao acesso, observamos que a
varivel grupo etrio apresenta ocorrncias na categoria determinante em todos os
perfis, revelando ser este um critrio importante para os programas sociais da PBH.
A baixa freqncia de respostas que do relevncia as variveis gnero, orientao
sexual e raa/cor dificultaram no sentido de que obtivssemos caracterizaes do
comportamento das mesmas por perfil. Esta freqncia baixa pode estar nos
indicando, de fato, que estes elementos apesar de cruciais no que tange ao tema do
reconhecimento, ainda no se consolidaram efetivamente em termos das polticas
sociais aqui analisadas.
Figura 33 Grupo etrio como determinante de acesso, por perfil
Perfil 5 Perfil 4 Perfil 3 Perfil 2 Perfil 1
C
o
u
n
t
12
10
8
6
4
2
0
Bar Chart
Determinante
Alta relevncia
Mdia relevncia
Baixa relevncia
Irrelevante
Grupo etrio
Fonte: Elaborao prpria.
152
Figura 34 - Territrio como determinante de acesso, por perfil
Perfil 5 Perfil 4 Perfil 3 Perfil 2 Perfil 1
C
o
u
n
t
12,5
10,0
7,5
5,0
2,5
0,0
Bar Chart
Determinante
Alta relevncia
Mdia relevncia
Baixa relevncia
Irrelevante
Territrio
Fonte: Elaborao prpria.
Quanto aos itens que destacamos como objeto de interveno dos programas nos
chamou ateno a socializao, pois em todos os perfis encontramos a categoria
tratada e prioritria.
153
Figura 35 Socializao por perfil
Perfil 5 Perfil 4 Perfil 3 Perfil 2 Perfil 1
C
o
u
n
t
12
10
8
6
4
2
0
Bar Chart
Tratado e prioritrio
Tratado
Encaminhado
No considerado
Socializao
Fonte: Elaborao prpria.
Todos os programas se dizem intersetoriais. A intersetorialidade inserida como eixo,
desde a reforma administrativa de 2001, foi incorporada ao discurso dos gestores,
mesmo que isto no seja um indicativo de que esteja sendo, de fato, efetivada. Esta
afirmao reforada pela importncia dada relao com outros programas da
PBH, como uma varivel relevante na definio do acesso. Como mostra a figura
abaixo.
154
Figura 36 Intersetorialidade e Relao com Outros Programas da PBH
Perfil 5 Perfil 4 Perfil 3 Perfil 2 Perfil 1
C
o
u
n
t
20
15
10
5
0
Bar Chart
Sim
No
Intersetorial?
Perfil 5 Perfil 4 Perfil 3 Perfil 2 Perfil 1
C
o
u
n
t
20
15
10
5
0
Bar Chart
Sim
No
Atendido por outro
programa
Fonte: Elaborao prpria.
Por fim, consideramos essencial comparar a distribuio dos perfis por Secretaria.
Na temtica do abastecimento prevalecem os programas de perfil universalizante
(87,5%). Esta caracterstica pode ser atribuda ao grande nmero de atividades
dedicadas a comercializao, de forma geral, sem restries ao acesso. A cultura
tambm se concentra neste mesmo perfil. A ausncia de restries ao acesso
necessria s aes de difuso cultural. A alterao neste se d, justamente, nos
projetos intersetoriais (BH Cidadania, Socializao e Programa para Jovens).
interessante o duplo foco das aes destas Secretarias: beneficiam, ao mesmo
tempo, o usurio e o fornecedor (feirante, permissionrio, artista).
Quadro 17 Distribuio dos Programas por temtica e perfis
Perfil Perfil 1 Perfil 2 Perfil 3 Perfil 4 Perfil 5
Tipo Puro Puro Misto Misto Misto
Nome
Focalizante-
Territorial Universalizante
Focalizante-
identitrio
Universalizante-
territorial
Territorial-
identitrio Total
SMPS 1 1 2 0 0 4
SMAAB 0 7 0 1 0 8
SMED 0 0 3 3 0 6
SMADC 2 0 2 3 1 8
SMSA 0 1 4 1 1 7
FMC 1 8 0 1 2 12
SMAAS 11 0 9 1 7 28
SMAES 0 1 1 3 0 5
Total 15 18 21 13 11 78
Fonte: Elaborao prpria.
155
Como a Secretaria Municipal Adjunta de Assistncia Social responde por 35,9% dos
programas da amostra, esta temtica apresentou a maior freqncia em trs perfis
(1, 3 e 5). Apesar do maior nmero de programas no perfil 1, podemos dizer que a
distribuio entre os perfis foi equilibrada. No perfil 1, destacam-se os programas, da
proteo bsica ou especial, que tm no territrio um elemento importante na
operacionalizao do programa. No perfil 3 os programas so de proteo especial.
J no perfil 5 destacam-se as aes voltadas para a formao profissional,
prevalecendo aes de proteo bsica.
Figura 37 Perfis por Estrutura Organizacional da PBH
SMAES SMAAS FMC SMSA SMADC SMED SMAAB SMPS
C
o
u
n
t
12
10
8
6
4
2
0
Bar Chart
Perfil 5
Perfil 4
Perfil 3
Perfil 2
Perfil 1
Perfis de referncia
Fonte: Elaborao prpria.
Educao e Sade revelam uma tendncia central no espectro focalizante x
universal. Na educao especificamente no identificamos programas de perfis
puros. Na Secretaria de Direitos de Cidadania e Esportes, as aes voltadas para o
territrio so determinantes na alterao de um perfil universal.
156
Neste conjunto de consideraes fica evidente a multidimensionalidade das aes
da Prefeitura, que apresenta uma maior concentrao de programas nos perfis
mistos.
Uma concluso que para ns se reveste de suma relevncia terica: de fato, pelos
dados aqui analisados, possvel afirmar e confirmar empiricamente que
reconhecimento e redistribuio esto imbrincados nas polticas sociais da PBH. A
despeito da prevalncia do eixo redistributivo, especialmente no que tange nfase
e preocupao com a excluso (que realmente figura com estruturadora da
agenda), o eixo do reconhecimento cresce ganha importncia na parte central de
nosso espectro, como fica evidente na preocupao com a violncia e violao de
direitos como condies de acesso e objetos de tratamento.
157
6 CONCLUSO
Ao terminar nosso percurso pelas polticas sociais apresentamos nossas
observaes finais. Pretendemos expor a seguir a diversidade de consideraes
apuradas ao longo desta dissertao destacando, sempre que possvel, os
elementos analticos apontados por Levin (1997) como referenciais para
compreender as aes governamentais: as questes institucionais, a estrutura
organizacional e os programas.
Primeiramente, o resgate da trajetria das polticas sociais no Brasil e no municpio
nos permite dizer que a Constituio de 1988 e toda a legislao complementar dela
emanada como, por exemplo, a NOB/SUAS, so marcos institucionais importantes
na percepo da funo e na organizao da ao social do municpio. A
preocupao declarada na Constituio com a pobreza, a desigualdade e com a
ausncia de preconceitos, colocam as questes redistributivas e identitrias na
agenda das polticas sociais no pas e conseqentemente no municpio. Da Carta
Magna Belo Horizonte tambm recebe a orientao para organizao das polticas
sociais do municpio a partir da dimenso temtica (sade, assistncia social,
educao, cultura, esportes etc.) e a incorporao da dimenso dos grupos de
ateno (crianas, pessoas idosas, pessoas com deficincia, desamparados, dentre
outros) com um recorte transversal nas polticas sociais. A NOB/SUAS orienta a
Assistncia Social na adoo da matricialidade da famlia e do territrio como
referncia para sua ao socioassistencial.
No entanto, no podemos dizer que a gesto municipal das polticas sociais
somente reflete o padro nacional. No processo de descentralizao ocorrido no
Brasil, Belo Horizonte destaca-se como um dos municpios que enfrentou o desafio
inerente s suas novas responsabilidades com propostas de gesto social
inovadoras e nacional e internacionalmente reconhecidas. Neste sentido,
destacamos aqui duas peculiaridades na estrutura organizacional do municpio que
opera as polticas sociais que reforam esta imagem inovadora. A primeira consiste
no destaque dado a temtica, abastecimento. Ela revela a percepo da fome como
um problema crucial e refora nossa concluso de que o eixo estruturador da
agenda social do municpio a questo da excluso. A segunda consiste na
158
existncia de uma preocupao com a coordenao das temticas. Seja atravs da
criao da Secretaria de Coordenao ou da criao da Cmara Intersetorial, o
municpio evidencia que compreende a ao social no s como multidimensional,
mas tambm como integrada. Quanto a estrutura organizacional, observamos
tambm, que a despeito de suas inovaes e das correes empreendidas pela
segunda reforma administrativa ainda encontramos pontos que precisam ser
esclarecidos ou melhor trabalhados na gesto das polticas sociais, nos referimos
especialmente a interao entre as secretarias de Polticas Sociais, Assistncia
Social e Direitos de Cidadania e a consolidao da Cmara Intersetorial de Polticas
Sociais.
Este primeiro movimento analtico nos leva a traar outras consideraes sobre
gesto social em Belo Horizonte, a comear pela questo da excluso. Como
mostramos no captulo terico, o termo reflete uma evoluo na formulao da
injustia social a partir do eixo das desigualdades. Encontra-se intimamente ligada
s noes de risco e vulnerabilidade social. Todos os trs vocbulos fazem parte do
dilogo social na Prefeitura de Belo Horizonte. A adoo do conceito de excluso
como estruturador da agenda social do municpio pode ser apreendida de
movimentos com a adoo de indicadores compostos destinados a acompanhar e
monitorar e orientar o combate a excluso e suas causas (IQVU ndice de
Qualidade da Vida Urbana e IVS ndice de Vulnerabilidade Social). Destaca-se, no
entanto, que as fronteiras conceituais existentes entre eles esto se esvaindo, o que
tem levado os gestores a citar os mesmos sem uma clareza a respeito de suas
diferenas. Consideramos que a consolidao dos conceitos uma ao importante,
pois cada um deles traz em si um desafio distinto para o Estado na promoo da
justia distributiva.
Identificamos coerncia na conduo da gesto social do municpio. Tendo adotado
a excluso como seu eixo estruturador o municpio se depara com o desafio da
multimensionalidade. A este desafio responde com a adoo da intersetorialidade.
Mereceu destaque, nas anlises feitas, a forte presena de uma percepo, por
parte dos gestores, da transversalidade. Ela incorporada ao discurso dos gestores
como um princpio de ao. A pesquisa emprica nos mostrou que o discurso dos
gestores sociais j incorporou o conceito quando observamos que mais de 80% dos
declaram que os programas pelos quais so responsveis so intersetoriais. Quanto
159
prtica da intersetorialidade a pesquisa nos deixa pistas interessantes. Ao se
depararem com problemas multidimensionais os programas tm: primeiro,
comeado a reconhecer que devem fazer uma leitura mais completa da situao do
indivduo ou da famlia no se restringindo as dimenses especficas de sua
temtica (isto fica evidente na multiplicidade de elementos considerados ao acessar
um programa); segundo, esto considerando que a busca da soluo pode ser feita
em conjunto com outros programas (o que se evidencia nos encaminhamentos); e,
terceiro, esto reconhecendo os usurios de outros programas merecedores de
ateno diferenciado para acesso em seu programa (o que indica uma
predisposio a integrao de fluxos de atendimento e ao atendimento integral).
Estes indicativos revelados na pesquisa no nos permitem avaliar a qualidade do
processo, mas com certeza nos permitem afirmar que h um processo de
construo da intersetorialidade no municpio.
A partir destas ltimas afirmaes introduzimos nosso segundo movimento analtico.
A organizao das informaes resultantes do esforo emprico e metodolgico que
aplicamos na anlise dos programas sociais da Prefeitura de Belo Horizonte. Dela
depreendemos nossas principais concluses. Nossa primeira considerao refere-se
ao momento inicial da pesquisa, a definio do objeto e do universo da pesquisa.
Neste sentido, como deixamos claro o termo programa usado de forma
polissmica. A diversidade de conceitos decorre da prpria legislao nacional e
agravada pela diversidade de interpretaes que ilustrada pelo PPAG. A
multiplicidade de interpretaes nos conduz a um novo desafio a especificidade do
vocabulrio e a diferena de maturidade de cada temtica. Todos estes fatores
colocam-se como um dificultador na anlise das polticas sociais, seja esta anlise
voltada para fins acadmicos ou gerenciais. Afirmamos, portanto, que para alcanar
os avanos pleiteados no monitoramento e avaliao das polticas sociais o
municpio precisar empreender um esforo de gesto informacional, com definies
claras e pavimentao conceitual.
Nossa segunda concluso deste eixo a que consideramos como a principal
contribuio deste trabalho. No momento de redefinio do modelo de Estado e de
sua funo social os debates entre liberalistas e comunitaristas indicavam o binmio
redistribuio-reconhecimento como sendo os paradigmticos. Inspirados por esta
discusso e pelas propostas de Fraser quanto ao rompimento com este binarismo e
160
construo de um paradigma bidimensional, partimos do pressuposto que estes dois
elementos direcionariam a definio dos programas sociais. A justia social se
colocaria como um elemento definidor na operacionalizao de programas sociais
que se distribuiriam em um espectro redistribuio-reconhecimento. Mesmo usando
os conceitos de injustia redistributiva e de reconhecimento como estruturadores do
instrumento de pesquisa (o questionrio), o resultado apurado ao usarmos o mtodo
GoM de agrupar os programas sociais, mostra que eles no constituem o paradigma
central dos programas sociais do municpio includos na pesquisa.
Como pode ser fartamente observado a partir das anlises exaustivamente
empreendidas no captulo anterior, o paradigma central nas polticas sociais
estudadas se concentra nos eixos focalizao-universalizao. Citado por Marshall
em 1967, este parece ser um tema j bastante tematizado e discutido nas anlises
polticas, no entanto, a pesquisa claramente mostrou o quanto ele ainda
importante no que tange a operacionalizao das polticas sociais. A tenso
universalizao-focalizao nos remonta histrica (e j descrita) estruturao
funo social do Estado, especialmente ao Estado Social. De Keynes a Beveridge,
vemos o crescimento do papel do Estado como provedor. Neste cenrio, o pblico
alvo das polticas torna-se um tema central nas discusses e, posteriormente, nas
crticas. A crise do Estado de Bem Estar e o receiturio neoliberal resgataram
plenamente esta tenso. Assim, o modelo de Estado, sofre de l para c, inflexes e
mudanas significativas, mas relevncia destes dois eixos se mantm na prtica da
poltica social.
Ao apresentarmos a evoluo das polticas sociais no Brasil destacamos que alguns
elementos da agenda neoliberal foram incorporados a agenda do nosso Estado
Democrtico de Direito. Dentre estas mudanas Farah (2000) destacou a
focalizao. O apregoamento neoliberal pela focalizao, como visto e demonstrado,
foi de fato transportado para a agenda das polticas sociais brasileiras. A nossa
anlise da polticas sociais da PBH nos permite tranquilamente fazer tal afirmao.
Mas esta opo pela focalizao parece-nos ter se realizado realmente com certas
nuances e alteraes, como nos disse Farah (2000). A focalizao incorporada
porque o Estado reconhece a necessidade de estabelecer prioridades de ao em
um contexto de limite de recursos e de atender de forma dirigida alguns segmentos
da populao que vivem em situao de carncia extrema. Acreditamos que a
161
releitura da proposta focalizadora neoliberal feita pelo Estado Brasileiro (e
evidenciada nestas anlises das polticas sociais da PBH), est indo alm da
exclusividade de uma percepo da focalizao como forma estrita de priorizar
aes em um contexto de recursos limitados e escassos. Ao perceb-la como
paradigma dos programas sociais aqui estudados, achamos importante ir alm dos
pontos destacados por Farah. Nos deparamos com uma percepo da focalizao
como uma estratgia na gesto de proximidade (enunciada por Santa Rosa).
Estamos aqui afirmando que a opo estatal pela focalizao, nos termos de
nossas anlises, podem tambm nos estar indicando uma estratgia para enfrentar
a multidimensionalidade anunciada pelo avano empreendido na direo do
pluralismo identitrio e da excluso. Neste outro sentido, a focalizao gera
igualmente efetividade: no s por que viabiliza a operao das aes estatais em
um cenrio, no caso brasileiro, de recursos escassos, mas tambm por que parece
apresentar e enfatizar uma dimenso operacional mais exeqvel, justamente para o
enfrentamento da multidimensionalidade, em especial naquelas dimenses que
tangem as desigualdades sociais.
Analisando o espectro focalizao-universalizao luz da classificao dos
programas sociais da PBH verificamos que ao caminharmos do extremo focalizao
para o centro do espectro, as polticas ganham, sobremaneira, em seu aspecto
identitrio. J no extremo oposto, da universalizao em direo ao centro, as
polticas ganham, desta vez, em territorialidade. Ou seja, os programas sociais mais
focalizados no tm como referncia para sua focalizao as questes relativas a
construo da identidade e ao reconhecimento, apesar de considerar estes tipos de
injustia como relevantes. A focalizao se d sob a gide da gesto do risco e da
reduo da vulnerabilidade que tm no territrio a expresso das novas escalas das
polticas sociais.
Ao evidenciarmos o territrio como um elemento focalizador, nossa pesquisa refora,
desta vez empiricamente, o reconhecimento do espao geogrfico como um locus
privilegiado de execuo e planejamento da poltica social. O territrio se apresenta,
ento, como um elemento promotor de intersetorialidade. No caso da lgica
identitria, sua presena como fator de focalizao nos revela a busca estartgica de
superao daquilo que poderia se tido como um impasse estatal (e, alguns casos,
162
at paralisia estatal) diante do desafio da multidimensionalidade das desigualdades
brasileira: o impasse parece estar tentativamente sendo superado a partir da
aceitao do pluralismo identitrio e de seu reconhecimento como critrio relevante
nas polticas sociais, em especial destaque para os aspectos relacionados s
dimenses grupo etrio e dos portadores de deficincias, em termos de
desigualdades.
Territrio e identidade parecem ser as dimenses sobre as quais as polticas sociais
de BH se estruturam para enfrentar uma pesada agenda de excluso e
desigualdades. Setores idealmente universais como educao, sade e assistncia
se encontram dispersados em nosso espectro mostrando a importncia de dessas
duas lgicas. No entanto, como foi constatado e apresentado anteriormente,
temticas cruciais no enfoque identitrio, a saber: as dimenses de gnero, raa e
orientao sexual, ainda comparecem timidamente nos programas sociais da PBH.
Cabe-nos ressaltar que se tais dimenses sofressem um processo de maior
intensificao e visibilizao, certamente, poderamos afirmar que a dimenso do
reconhecimento, como proposta por Fraser e aqui discutida, estaria comparecendo
nestas anlises de forma mais robusta. O que este quadro parece-nos demonstrar
ainda a incipincia de um modelo de estado social ainda em construo e por isso
mesmo, inconcluso.
Devemos tecer tambm algum comentrio sobre o universalismo como ele se
apresenta na pesquisa. O perfil puro universal nos remeteu ao livre acesso e no ao
universalismo como princpio ou valor. O universalismo figura como valor em todos
os perfis. No entanto, a prtica universalista, como perfil puro, concentrou programas
culturais e de comercializao, que impactam a excluso, mas no tm a mesma
como o seu principal eixo estruturador.
Tambm merece destaque nas anlises feitas a percepo da famlia como unidade
de referncia e a insero na comunidade como elemento importante no processo
de incluso social. Estas duas constataes indicam o reconhecimento de uma
dimenso psicossocial na vulnerabilidade. A percepo da famlia como uma
unidade de referncia, evidenciada em nossa pesquisa, aponta para possibilidade
que a famlia j esteja exercendo mltiplos papis na poltica social do municpio
(objeto de interveno da poltica pblica, instrumento/alvo da poltica pblica ou
163
instituio redistributiva). Quanto insero da comunidade, a pesquisa nos instiga
a avaliar a preocupao das polticas sociais em aprofundar os vnculos sociais e
ampliar a noo de responsabilidade, nos colocando como responsveis tambm
pelo outro, sinalizando esta como uma possvel estratgia de superao da crise de
solidariedade que apontamos no captulo 2.
Para fecharmos nos dedicaremos ao paradigma bidimensional redistribuio-
reconhecimento proposto por Fraser. Apesar deste paradigma no se revelar como
central na anlise estudada podemos dizer que a pesquisa realizada reafirma sua
importncia. O paradigma redistribuio no se mostrou como uma caracterstica
diferenciadora dos perfis porque todos os perfis construdos apresentaram uma
coexistncia de pelo menos um tipo de injustia de cada eixo. Isto nos leva a crer
que redistribuio e reconhecimento, j se colocam como paradigmas de injustia e
que ambos j se encontram, no caso especfico de Belo Horizonte, imbricados. Se
considerarmos a afirmao de que uma concepo adequada da justia deve
considerar no mnimo as preocupaes com a distribuio e o reconhecimento, e
que sem essa integrao no temos como chegar a um quadro adequado s
demandas do nosso tempo (FRASER, 2002, p.246) estamos assumindo que a
Prefeitura de Belo Horizonte est se adequando as demandas de nosso tempo.
Podemos encerrar nosso trabalho afirmando que a anlise dos programas sociais da
Prefeitura de Belo Horizonte sinalizam que na prtica da gesto social opera no
paradigma bidimensional proposto pela autora.
Encerramos este trabalho afirmando que as consideraes aqui apresentadas nos
fazem acreditar que nosso percurso foi rico em constataes. Inauguramos uma
nova abordagem terico-metodolgica para a temtica das polticas sociais que nos
instiga a levar esta investigao a outros casos, sejam eles no nvel municipal,
estadual ou federal. Acreditamos ter gerado um conjunto de concluses acerca das
polticas sociais no municpio de Belo Horizonte e da anlise de polticas sociais que
contribuem com o desenvolvimento da pesquisa acadmica em polticas pblicas no
Brasil e esperamos que o leitor compartilhe de nosso entusiasmo ao final de sua
leitura.
164
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
ANDERSON, Perry. O balano do neoliberalismo. In: SADER,Emir; GENTILI, Pablo
(orgs.). Ps-neoliberalismo: As Polticas Sociais e o Estado Democrtico. Rio de
Janeiro: Paz e Terra, 1995. p.9-23.
ARAJO, Odlia Sousa. O Direito Seguridade Social. In: BENECKE, Dieter;
NASCIMENTO, Renata. Poltica Social Preventiva: Desafio para o Brasil. Rio de
Janeiro: Konrad-Adenauer-Stiftung, 2003. p.63-84.
ARRETCHE, Marta. Dossi Agenda de Pesquisas em Polticas Pblicas. Revista
Brasileira de Cincias Sociais, v.14, n.40, p.111-141, 1999.
_____. Federalismo e Polticas Sociais no Brasil: problemas de coordenao e
autonomia. So Paulo em Perspectiva, So Paulo, v.2, n.18, p.17-26, 2004.
_____. Polticas Sociais no Brasil: descentralizao em um Estado federativo.
Revista Brasileira de Cincias Sociais, local, v.18, n.51, p.7-9, 2003.
_____. Relaes Federativas na Polticas Sociais. Educao e Socidedade,
Campinas, v.23, n.80, p.25-48, 2002. Disponivel em: <http:
//www.cedes.unicamp.br>. Acesso em: 21/04/2007.
BELO HORIZONTE (MG). Secretaria Municipal de Educao. Panorama da
Educao Municipal. Belo Horizonte: SMED, 2006. 56p.
BEST, Steven & KELLNER, Douglas. A poltica ps-moderna e a luta pelo futuro.
2002. (mimeografado)
BOSCHETTI, Ivanete. Assistncia Social no Brasil: um Direito entre
Originalidade e Conservadorismo. 2. ed. Brasilia: Ivanete Boschetti, 2003. c.1. p.
41-118.
BOSCHI, Renato Raul. Descentralizao, Clientelismo e Capital Social na
Governana Urbana: Comparando Belo Horizonte e Salvador. Dados, Rio de
Janeiro, v. 42, n. 4, 1999. Disponvel em: <http://www.scielo.br/scielo.php?
script=sci_arttext&pid=S0011-52581999000400002&lng=en&nrm=iso>. Acesso em:
21/04/2007. Pr-publicao.
CARDOSO, Ruth. Sustentabilidade, o Desafio das Polticas Sociais no Sculo 21.
So Paulo em Perspectiva, So Paulo, v.2, n.18, p.42-48, 2004.
165
COLLIER, David. El Mtodo Comparativo: dos dcadas de cambio. In: SARTORI, G;
MORLINO, Leonardo Morlino (orgs.). La Comparacin en las Ciencias Sociales.
Madrid: Alianza, 1994. p.51-79.
CORTES, Soraya M. Vargas. Tcnicas de Coleta e Anlise Qualitativa de Dados.
Cadernos de Sociologia, Porto Alegre, vol. 9, p.11-47, 1998.
DAGNINO, Renato et alli. Metodologia de Anlise em Polticas Pblicas. In: _____.
Gesto Estratgica da Inovao: Metodologias para Anlise e Implantao.
Taubat, Editora Cabral Universitria, 2002. Disponvel em:
<http://www.oei.es/salactsi/rdagnino1.htm>. Acesso em: 21/02/2007.
DIAS, Maria Anglica de Salles; MAGALHES JNIOR, Helvcio Miranda.
Intersetorialidade: um olhar da sade. Pensar BH/Poltica Social, Belo Horizonte,
n.9, p.45-46, 2004.
DRAIBE, Sonia; CASTRO, Maria Helena Guimares; AZEREDO, Beatriz. O Sistema
de Proteo Social no Brasil. Campinas: UNICAMP/NEPP, 1991. 114 p.
DRAIBE, Sonia. Brasil, a proteo social aps 20 anos de experimentao
reformista. Disponvel em:
<http://www.enap.gov.br/downloads/ec43ea4fCom_Ciencia_Politicas_puulicas_prote
cao_e_emancipacao_arquivos.pdf>. Acesso em: 28/02/2007.
DUNN, William. Preface. In:____. Public Policy Analisys: An Introduction.
Englewood Cliffs: Prentice Hall, 1981. p.ix xii.
DUNN, William. Introduction. In:____. Public Policy Analisys: An Introduction.
Englewood Cliffs: Prentice Hall, 1981. p.1-4.
DUNN, William. A Framework for Policy Analysis. In:____. Public Policy Analisys:
An Introduction. Englewood Cliffs: Prentice Hall, 1981. p.ix xii.
FARAH, Marta Ferreira Santos. Parcerias, Novos Arranjos Insitucionais e Poltica
Pblicas Locais. Caderno Gesto Pblica e Cidadania, So Paulo, v.18, 31p.,
2000.
FARIA, Carlos Aurlio PimentaFundamentos para a formulao e anlise de polticas
e programs de ateno famlia. In: CARNEIRO, Carla Bronzo Ladeira; COSTA,
Bruno Lazarroti Diniz (organizadores). Gesto social: o que h de novo? Belo
Horizonte: Fundao Joo Pinheiro, 2004. p.67-79.
166
_____. Idias, Conhecimento e Polticas Pblicas: Um Inventrio Suscinto das
Principais Vertentes Analticas Recentes. Revista Brasileira de Cincias Sociais,
v.18, n.51, p.21-29, 2003.
FARIA, Vilmar E.. Brasil: Compatibilidade entre a Estabilizao e o Resgate da
Dvida Social. In: Cadernos Adenauer 1. Pobreza e Poltica Social. So Paulo:
Fundao Konrad Adenauer, 2000. p.33-48.
FERREIRA, Alexia Luciana. Educao Infantil: direito da criana, dever do Estado e
opo da famlia. Pensar BH/Poltica Social, Belo Horizonte, n.4, p. 35-40, 2002.
FERREIRA, Arlindo Gonalves; GARIGLIO, Maria Terezinha; OLIVEIRA, ROSELI da
Costa. A ateno secundria em Belo Horizonte. Pensar BH/Poltica Social, Belo
Horizonte, n.16, p. 19-20, 2006.
FILGUEIRAS, Cristina Almeida Cunha. Aprendizados e desafios da gesto social
municipal: reflexes a partir do caso de Belo Horizonte. In: Congresso
Internacional Del CLAD sobre la Reforma Del Estado y de la Administracin
Pblica, X, 2005, Santiago/Chile. Disponvel em:
<http://www.clad.org.ve/fulltext/0053052.pdf>. Acesso em: 21/04/2007.
_____. Excluso, risco e vulnerabilidde: desafios para a poltica social. In:
CARNEIRO, Carla Bronzo Ladeira; COSTA, Bruno Lazarroti Diniz (organizadores).
Gesto social: o que h de novo? Belo Horizonte: Fundao Joo Pinheiro, 2004.
p.13-24.
FRASER, Nancy. Da redistribuio ao reconhecimento? Dilemas da justia na era
ps-socialista. In: SOUZA, Jess. Democracia Hoje: Novos desafios para a teoria
democrtica contempornea. Braslia: UNB, 2002. p.245-281.
_____. From redistribution to recognition? Dilemmas of justice in a postsocialist
age. In: _____. Justice interruptus: Critical reflections on the postsocialist
condition. New York: Routledgel, 1997. p.11-39.
_____. Rethinking recognition. New Left Review, n.3, p.107-120, 2000.
_____. Social justice in the age of identity politics: redistribution, recognition and
participation. In: TANNER LECTURES ON HUMAN VALUES, 1996, Stanford. Anais
Stanford: Stanford University, 1996. 67p.
FRASER, Nancy; HONNETH, Axel. Introduction: Redistribution or recognition? In:
_____. Redistribution or recognition? A political-philosophical exchange. London:
Verso, 2003. p.1-5.
167
_____. _____. In: FRASER, Nancy; HONNETH, Axel. Redistribution or
recognition? A political-philosophical exchange. London: Verso, 2003. p.7-109.
GOM, Ricard. Processos de excluso e polticas sociais de incluso social:
algumas reflexes conceituais. In: CARNEIRO, Carla Bronzo Ladeira; COSTA,
Bruno Lazarroti Diniz (organizadores). Gesto social: o que h de novo? Belo
Horizonte: Fundao Joo Pinheiro, 2004. p.13-24.
GUIMARES, ngela Parrela; RODRIGUES, Celeste de Souza; DIAS, Maria
Anglica de Salles. Vigilncia e promoo Sade, complementando a linha do
cuidado. Pensar BH/Poltica Social, Belo Horizonte, n.16, p. 19-20, 2006.
HELD, David. Editors introduction. In: _____ . Political Theory Today. Stanford:
Stanford University Press, 1991. p.1-22.
HFLING, Eloisa de Mattos. Estado e Polticas (Pblicas) Sociais. Cadernos
Cedes, v.21, n.55, p.30-41, 2001.
KERSTENETZKY, Celia Lessa. Desigualdade e pobreza: lies de Sen. _____.
Revista Brasileira de Cincias Sociais, v.15, n.42, p.113-122, 2000.
LEVIN, Peter. Policy and social policy. In: _____. Making Social Policy: The
mechanisms of government and politics, and how to investigate them. Buckingham:
Open University Press, 1997. p.15-27.
_____. Approaches and methods. In: _____. Making Social Policy: The
mechanisms of government and politics, and how to investigate them. Buckingham:
Open University Press, 1997. p.15-27.
LIJPHART, Arend. Comparative Politics and the Comparative Method. American
Political Science Review, LXV, 1971.
MACHADO, Ana Flvia Martins. Belo Horizonte Democrtica-Popular: Uma
anlise descritiva das instituies de participao popular em Belo Horizonte. p.74-
87. Dissertao (Mestrado em Cincia Poltica) Departamento de Cincia Poltica,
Faculdade de Filosofia e Cincia Humanas, Universidade Federal de Minas Gerais,
Belo Horizonte, 2007.
MAPA da Excluso Social de Belo Horizonte. Planejar BH, Belo Horizonte, v.2, n.8,
p. 5-14, 2000. Disponvel em:
<http://portal4.pbh.gov.br/pbh/index.html?id_conteudo=9100&id_nivel1=-1>. Acesso
em: 22/04/2007.
168
MARSHALL, T.H. Cidadania, classe social e status. Rio de Janeiro: Zahar, 1967.
c.3. p. 57-114.
MATOS, Marlise. Direitos humanos: histria e contextualizao. Trabalho
intersetorial e os direitos de cidadania experincias comentadas, Belo
Horizonte, v.3, p.10-12, 2006.
MDS/SNAS. Poltica Nacional de Assistncia Social PNAS/2004. Norma
Operacional Bsica - NOB/SUAS. Braslia: MDS, 2005. 175p.
MELO, Marcus Andr. Estado, Governo e Polticas Pblicas. In: MICELI, Sergio
(org.). O Que Ler na Cincia Social Brasileira. So Paulo: Editora Sumar:
ANPOCS; Brasilia: CAPES, 1999. p.59-99.
_____. O Sucesso Inesperado das Reformas de Segunda Gerao: Federalismo,
Reformas Constitucionais e Poltica Social. Dados, Rio de Janeiro, v.48, n.4, p.845-
889, 2005.
MENICUCCI, Telma Maria Gonaves. Intersetorialidade, o desafio atual das polticas
sociais. Pensar BH/Poltica Social, Belo Horizonte, n.3, p. 10-13, 2002.
MERQUIOR, Jos Guilherme. O liberalismo antigo e moderno. Rio de Janeiro:
Nova Fronteira, 1991. p.65 a 219.
MEYER, Regina Maria Prosperi. O urbanismo: entre a cidade e o territrio. Revista
da Sociedade Brasileira para o Progresso da Cincia, Rio de Janeiro, v.58, n.1,
p.38-41, 2004.
MOSKOVITCH, Samy Kopit. Anlise das reas prioritrias para incluso urbana e
social. Pensar BH Informaes Tcnicas, Belo Horizonte, v.1, n.3, p.73-80 , 2002.
Disponvel em: <http://portal2.pbh.gov.br/pbh/srvConteudoArq/pensarbh3-
32.pdf?id_conteudo=7881&id_nivel1=-1>. Acesso em: 22/04/2007.
NAGEL, Stuart. Basic Concepts in Public Policy Analysis. In: _____ . Public Policy:
Goals, Means, and Methods. New York: St. Martin Press, 1984. c1. p 3-13.
_____. Equity as a Policy Goal. In: _____. Public Policy: Goals, Means, and
Methods. New York: St. Martin Press, 1984. c.4. p.69-109.
NAHAS, Jorge. Incluso e intgrao em um s lugar. Pensar BH/Poltica Social,
Belo Horizonte, n.17, especial, p. 3-5, 2007.
169
NOGUEIRA, Fernando do Amaral. Continuidade e Descontinuidade
Administrativa em Governos Locais: Fatores que sustentam a ao pblica ao
longo dos anos. p. 30-47. Dissertao (Mestrado em Administrao Pblica e
Governo) Escola de Administrao de Empresas de So Paulo, Fundao Getlio
Vargas, So Paulo, 2006.
OGANDO, Ana Carolina Freitas Lima. Feminismo, Justia e Reconhecimento.
2006. p.11-45. Dissertao (Mestrado em Cincias Polticas) Departamento de
Cincias Polticas, Faculdade de Filosofia e Cincia Humanas, Universidade Federal
de Minas Gerais, Belo Horizonte, 2006.
OLIVEIRA, Heli Sabino. Educao de jovens e adultos: desenvolvimento socil e
cidadania. Pensar BH/Poltica Social, Belo Horizonte, n.3, p. 37-40, 2002.
PEREIRA, Luiza Helena. Anlise de Contedo: um approach do social. Cadernos
de Sociologia, Porto Alegre, vol. 9, 1998. p.87-114.
PEREIRA, Potyara Amazoneida Pereira. Estado, Regulao Social e Controle
Democrtico. In: BRAVO, M.I.S.; PEREIRA, P.A.P.. Poltica Social e Democracia.
2.ed. So Paulo: Cortez; Rio de Janeiro: UERJ, 2002. p.25-42.
Prefeitura investe na qualidade do ensino. Pensar BH/Poltica Social, Belo
Horizonte, n.11, p.28-29, 2005.
Prefeitura Municipal de Belo Horizonte. BH.GOV. Belo Horizonte Cultura. Site.
Disponvel em:
<http://portal1.pbh.gov.br/pbh/index.html?idNv2=25&idConteudoNv2=9073&emConst
rucaoNv2=N&verServicoNv2=S&idNivel1Nv2=10&nivel3=>. Acesso em: 09/07/2007.
Prefeitura Municipal de Belo Horizonte. BH.GOV. Belo Horizonte Educao. Site.
Disponvel em:
<http://portal2.pbh.gov.br/pbh/index.html;jsessionid=d3bbce4bb4601877e7ce8b10f7
4a26b7?idNv1=65&idConteudoNv1=&emConstrucaoNv1=N>. Acesso em:
06/07/2007.
Prefeitura Municipal de Belo Horizonte. BH.GOV. Belo Horizonte Estatsticas e
Informaes. Site. Disponvel em:
<http://portal2.pbh.gov.br/pbh/pgEDOCUMENT_VisualizaConteudo_Header.html?qu
ery=pp_conteudo.id=889>. Acesso em: 21/04/2007.
Prefeitura Municipal de Belo Horizonte. BH.GOV. Belo Horizonte - Evoluo da
estrutura administrativa da Prefeitura de Belo Horizonte 1894-2000. Site. Disponvel
em: <http://www.pbh.gov.br/evolucaodaestrutura/sumario.htm>. Acesso em
26/06/2007.
170
Prefeitura Municipal de Belo Horizonte. BH.GOV. Belo Horizonte Histria. Site.
Disponvel em: <http://portal2.pbh.gov.br/pbh/index.html?principal=S>. Acesso em:
21/04/2007.
Prefeitura Municipal de Belo Horizonte. BH.GOV. Belo Horizonte Planejamento.
Site. Disponvel em:
<http://portal4.pbh.gov.br/pbh/index.html?idNv1=16&idConteudoNv1=&emConstruca
oNv1=N>. Acesso em 22/04/2007.
Prefeitura Municipal de Belo Horizonte. BH.GOV. Belo Horizonte Sade. Site.
Disponvel em:
<http://portal1.pbh.gov.br/pbh/index.html?id_conteudo=3165&id_nivel1=-1>. Acesso
em: 08/07/2007.
PNUD. Atlas Do Desenvolvimento Humano. Disponvel em:
<http://www.pnud.org.br/atlas/PR/Calculo_IDH.doc> . Acesso em: 22/04/2007.
PRZEWORSKI, Adam e TEUNE, Henry. The Logic of Comparative Social Inquiry.
Malabar: Robert E. Krieger, 1985. Introduo e 1a parte.
RAWLS, John. Uma Teoria da Justia. 2
a
ed. Lisboa: Editorial Presena, 2001.
p.27-73.
REIN, Martin. The Boundaries of Social Policy. In: _____. Social Policy: Issues of
Chice and Change. New York: M.E.Sharpe, 1970. p.3-20.
REIS, Elisa P. Reflexes Leigas para Formulao de uma Agenda de Pesquisa em
Polticas Pblicas. Revista Brasileira de Cincias Sociais, v.18, n.51, p. 11-14,
2003.
REIS, Fbio Wanderley. Anlise Histrico-Comparada: uma alternativa para o
estudo do desenvolvimento?. Porto Alegre, Instituto Goethe, 1985.
[MIMEOGRAFADO]
RENAUT, Alain. Liberdade, Igualdade, Subjetividade. In: RENAUT, Alain (org.).
Histria da Filosofia Poltica /2 : Nascimentos da Modernidade. Lisboa: Instituto
Piaget, 1999. p.7-35.
ROSA, Renata Adriana. A defesa dos direitos das mulheres e a implantao de
polticas pblicas pela igualdade de gnero em Belo Horizonte 1995/2006. p.
45-61. Monografia (Curso de Especializao em Polticas Pblicas) - Departamento
de Cincia Poltica da Faculdade de Filosofia e Cincias Humanas, Universidade
Federal de Minas Gerais, 2007.
171
SANTA ROSA, Junia. Princpios e Condicionantes da Descentralizao
Intramunicipal. Pensar BH/Poltica Social, Belo Horizonte, v.1, n.1, p. 5-9, 2001.
SANTOS, Wanderley Guilherme. Cidadania e Justia. Rio de Janeiro: Campus,
1979. 138 p.
SARTORI, Giovanni. Comparacin y mtodo comparativo. In: SARTORI, G;
MORLINO, Leonardo Morlino (orgs.). La Comparacin en las Ciencias Sociales.
Madrid: Alianza, 1994. p.29-49.
SARTORI, Giovanni. Que a Poltica? In: _____. A Poltica: lgica e mtodo nas
cincias sociais. 2.ed. Brasilia: Editora UNB, 1997. p.157-174.
SCHWARTZ, Morris and SCHWARTZ, Charlotte Green. Problems in participant
observation. The American Journal of Sociology, Chicago, v.60, n.4, p.343-360,
1955.
SEN, Amartya. Desenvolvimento com Liberdade. So Paulo: Companhia das
Letras, 2000. 409p.
_____. Equality of What? In: TANNER LECTURES ON HUMAN VALUES, 1979,
Stanford. Anais Stanford: Stanford University, 1979. p195-220.
_____. On economic inequality. Delhi: Oxford University Press, 1973. 113p.
_____. Social exclusion: concept, application, and scrutiny. Manila: Asian
Development Bank, 2000. 54p.
SIMAN, Angela Maria. Polticas Pblicas: a implementao como objeto de
reflexo terica e com desafio prtico. p.28-51. Tese (Doutorado em Cincias
Sociais) Departamento de Cincia Poltica, Faculdade de Filosofia e Cincia
Humanas, Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte, 2005.
SIMON, Henrique Smidt. Solidariedade e Democracia: a solidariedade como
carcaterstica do Estado Democrtico. In: MILOVIC, Miroslav; SPRANDEL, Maia;
COSTA, Alexandre Arajo (orgs.). Sociedade e diferena. Braslia: Editora Casa
das Musas, 2005. p.187-206.
SINGER, Paul. A cidadania para todos. In: PINSKY, Jaime e PINSKY, Carla.
Histria da cidadania. So Paulo: Contexto, 2003. p.191-263.
172
SKOCPOL, Theda e SOMERS, Margaret. The uses of comparative history in
macrosocial inquiry. Comparative Studies in Society an History, v. 22, n.2, 1980.
SMAAS/PBH. Plano Municipal de Assistncia Social: pra ningum ficar de fora
2003-2005. Belo Horizonte: Prefeitura Municipal de Belo Horizonte, 2005. p.10-15.
SMADC/PBH. Plano de Trabalho da Secretaria Municipal Adjunta de Direitos de
Cidadania. Belo Horizonte: Prefeitura Municipal de Belo Horizonte, 2005. 58p.
SMPS/PBH. Relatrio de Prestao de Contas 2006. Belo Horizonte: Prefeitura
Municipal de Belo Horizonte, 2007.
SMSA/PBH. Plano Municipal de Sade de Belo Horizonte: 2005-2008. Belo
Horizonte: SMSA, 2006. 157p. Disponvel em:
<http://portal2.pbh.gov.br/pbh/srvConteudoArq/PMS_BH_2005_2008.pdf?id_conteud
o=12107&id_nivel1=-1>. Acesso em: 22/04/2007.
SOUZA, Celina. Estado de Campo da Pesquisa em Polticas Pblicas no Brasil.
Revista Brasileira de Cincias Sociais, v.18, n.51, p. 15-20, 2003.
_____. Polticas Pblicas: uma reviso da literatura. Sociologias, Porto Alegre, v.8,
n.16, p.20-45, 2006.
TATAGIBA, Luciana. A institucionalizao da participao: os conselhos municipais
de polticas pblicas na cidade de So Paulo. In: AVRITZER, Leonardo. A
participao em So Paulo. So Paulo: Editora UNESP, 2004. p.323-370.
THERBORN, Gran. Globalizao e desigualdade: questes de conceituao e
esclarecimento. Sociologias, Porto Alegre, ano 3, n.6, p.1222-169, 2001.
TURCI, Maria Aparecida; MATOS, Snia Gesteira. A implantao do Programa
Sade da Famlia como estratgia de organizao da Ateno Primria em Belo
Horizonte. Pensar BH/Poltica Social, Belo Horizonte, n.16, p. 19-20, 2006.
VAINER, Ari; ALBUQUERQUE, Joslia; GARSON, Sol. Manual de Elaborao: O
passo a passo da elaborao do PPA para municpios. 2.ed. Braslia: Ministrio
do Planejamento, Oramento e Gesto e BNDES, 2005. p. 5-21.
VIANNA, Maria Lcia Teixeira Werneck. O silencioso desmonte da seguridade social
no Brasil. In: BRAVO, M.I.S.; PEREIRA, P.A.P.. Poltica Social e Democracia. 2.ed.
So Paulo: Cortez; Rio de Janeiro: UERJ, 2002. p.173-196.
173
VILANI, Maria Cristina Seixas. Cidadania moderna: fundamentos doutrinrios e
desdobramentos histricos. Cadernos de Cincias Sociais, Belo Horizonte, v.8,
n.11, p.47-64, 2002.
VILLALOBOS, Vernica Silva. O Estado de Bem Estar Social na Amrica Latina:
Necessidade de Redefinio. In: Cadernos Adenauer 1. Pobreza e Poltica Social.
So Paulo: Fundao Konrad Adenauer, 2000. p.49-69.
VITA, lvaro de. Justia distribuitiva: a crtica de Sen a Rawls. Dados, Rio de
Janeiro, v.42, n.3, 1999, p.471-496.
WOLIN, Sheldon S.. Poltica y Perpectiva: comunidad y cambio en el
pensamiento poltico occidental. Buenos Aires: Amorrortu Editores, 1960. 474p.
WOODBURY, Max e MANTON, Kenneth. Grade of Membership Analisys of
Depression-Related Pysichiatric Disorders. Sociological Methods & Research,
v.18, n.1, p.126-163, 1999.
YAZBEK, Maria Carmelita. Assistncia Social Brasileira: limites e possibilidades na
transio do milnio. Cadernos ABONG, n.30, p.39-54, 2001.
ZALUAR, Alba. Excluso e polticas pblicas: dilemas tericos e alternativas
polticas. Revista Brasileira de Cincias Sociais, v.12, n.35, p.29-47, 1997.
ZANETTI, Marcelo Eduardo. Cadastro escolar: atendimento pblico e o direito
educao. P.25-37. Dissertao (mestrado), Instituto de Geocincias, Universidade
Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte, 2002.
174
APNDICE A Polticas Pblicas e sua Anlise
Julgamos importante fornecer um mapa sucinto que permita identificar onde localizar
este trabalho no campo analtico da anlise de polticas pblicas e reforar a sua
relevncia para o cenrio atual. Desta forma, o texto aqui apresentado segue a
seguinte trajetria: apresentao de alguns dos principais conceitos e definies de
polticas pblicas, breve discusso sobre os desafios inerentes anlise das
mesmas, identificao de tipologias de classificao dos modelos de anlise das
polticas pblicas, assim como uma incurso em alguns modelos analticos
identificando elementos determinantes da anlise. Ao final termino por apresentar o
mapa analtico deste trabalho, sendo que ao faz-lo realizo igualmente uma resenha
da evoluo da disciplina no Brasil buscando inserir o trabalho proposto neste
cenrio.
I. O QUE SO POLTICAS PBLICAS
Definir poltica pblica em si uma tarefa rdua. Isto decorre no s da
multiplicidade de conceitos que encontramos na literatura, mas tambm do amplo,
diversificado e indefinido uso do termo poltica (SIMAN, 2005, p.28). Siman, no
trabalho em referncia, cita a percepo das pessoas fora do universo cientfico que
associam o termo poltica ao momento eleitoral ou prtica dos polticos
100
. O
exemplo citado pela autora exemplifica a dificuldade adicional imposta pela lngua
portuguesa que usa de um nico vocbulo, poltica, para designar dois termos da
lngua inglesa, policy e politic. Enquanto politic faz referncia a uma forma de poder,
policy refere-se atividade do governo, portanto, a expresso poltica pblica est
relacionada segunda opo.
A ao do governo o elemento central da poltica pblica. Isto pode ser observado
em conceitos apresentados por vrios autores. Nagel (1984, p.3), por exemplo,
afirma que a poltica pblica refere-se a decises governamentais desenhadas para
100
Levin (1997, p.15) afirma que o termo policy empregado por pessoas diferentes de formas
diferentes. Destaca as diferenas no significado do termo para as pessoas no governo e para as
pessoas fora do governo. Ao explorar os diferentes significados interessante a identificao que o
autor faz dos atributos da poltica (policy).
175
lidar com diversos problemas sociais. Dunn (1981), por sua vez, aponta que o termo
poltica pblica refere-se a longas sries de opes mais ou menos relacionadas,
incluindo decises por no agir, feitas pelos rgos governamentais e seus officials.
Ainda buscando referncias conceituais no trabalho de Levin (1997, p.24), Dagnino
(2002), Siman (2005, p.29) e Souza (2006, p.24)
101
verificamos que eles nos
remetem a um conjunto comum de definies: Easton (1953) observa que uma
policy consiste em uma teia de decises e aes que alocam valor; j Heclo (1972)
vai afirmar que policy no um termo auto-evidente e sugere que esta possa ser
considerada um curso de ao ou inao (no-ao), mais do que uma deciso ou
ao especfica; Jenkins (1978) v a policy como um conjunto de decises
interrelacionadas que concerne seleo de metas e dos meios para ating-las em
uma situao especificada; por fim, Wildavsky (1979) reporta que o termo poltica
usado para referir-se a um processo de tomada de decises e ao produto deste
mesmo processo.
Esta lista de conceitos s refora a afirmao de Ham e Hill, citados por Levin (1997,
p.24) e Dagnino (2002) de que seria bastante difcil tratar a poltica como um
fenmeno concreto e muito especfico. Esta dificuldade nos leva a acatar a sugesto
de Levin que prope, por sua vez, que as anlises acadmicas incorporem as
denotaes usadas pelas pessoas no governo para que possamos reconhecer uma
poltica quando a vimos.
Levin (1997) indica que as referncias feitas pelas pessoas que esto no governo ao
termo poltica revelariam, ento, quatro significados para o termo. Ao primeiro o
autor em questo chama de inteno enunciada (declarada), referindo-se a uma
ao a ser tomada no futuro, anunciada de forma direta ou atravs da indicao de
resultados desejados. O segundo significado seria como uma ao presente ou
passada, neste caso o importante seria a referncia a uma ao adotada
deliberadamente pelo Governo. O terceiro significado relaciona-se a uma prtica
organizacional, ou seja, refere-se s regras, regulamentaes ou atitudes
costumeiras. O ltimo significado vai remeter ao uso do termo como um indicativo
101
Souza (2006, p.24) apresenta as definies de polticas pblicas e de anlise de polticas pblicas
misturadas, razo pela qual escolhemos somente algumas de suas referncias conceituais.
176
do status formal ou requisitado de um curso de ao passado, presente ou
proposto. Estas vrias formas atravs das quais as pessoas que esto no governo
usam o termo poltica (policy) tm elementos comuns. O autor acredita que se usa o
termo como um rtulo para denotar os seguintes atributos: (a) pertencimento a um
governo, departamento, partido, dentre outros; (b) compromisso deste responsvel
pela poltica, indicativo que se constitui como algo maior do que uma simples
proposta; (c) status superior na competio por recursos; (d) um grau mnimo de
especificidade para que possa se distinguir de outras polticas. Os dois primeiros
atributos seriam aqueles mais referenciados pelos diversos conceitos acadmicos.
Esta reviso terica nos indica os principais elementos que devemos levar em conta
para entender o conceito de poltica como policy.
II. A ANLISE DE POLTICAS PBLICAS
O CONTEXTO EM QUE A DISCIPLINA SE DESENVOLVEU
A poltica pblica passou a constituir uma unidade de anlise na cincia poltica no
ps-guerra, mais especificamente partir de 1950 (FARIA, 2003; NOGUEIRA, 2006).
poca, o campo aparecia como alternativa para o debate entre teorias de grande
alcance, que tinham em comum a viso das polticas pblicas como um produto
direto do sistema poltico (NOGUEIRA, 2006, p.30). Nogueira destaca a polaridade
entre a teoria das elites, o marxismo e o pluralismo, presente no debate entre a
estrutura descrio e anlise do funcionamento do mundo poltico dando destaque
a elementos presentes na estrutura da sociedade - e a ao nfase nos atores,
suas estratgias e dinmicas. O autor considera tambm que as condies
histricas caractersticas do ps-guerra tambm favoreciam o aparecimento de
teorias de mdio alcance, mais ligadas ao dia-a-dia dos governos (NOGUEIRA,
2006, p.30). O desenvolvimento de teorias de mdio alcance pode ser atribudo:
diversidade de atores e complexidade das interaes necessrias produo das
polticas pblicas; aos desafios inerentes reconstruo dos estados devastados
pela Guerra; construo das naes recm-emancipadas; criao de instituies
supranacionais (ONU, FMI, Banco Mundial e GATT); e guerra fria. Nogueira
177
aponta como um dos principais avanos conceituais da poca a concepo da
produo de polticas pblicas como processo (2006, p.30)
102
.
Segundo Dagnino (2002), a ateno dos pesquisadores acadmicos e as
dificuldades enfrentadas pelos governos nas sociedades ocidentais industrializadas
para formular polticas responsivas a problemas cada vez mais complexos,
acentuaram o interesse pela rea j no incio da dcada de 1960
103
. Neste perodo
agncias de governos dos pases avanados comearam a empregar analistas de
polticas e a adotar novas prticas (DAGNINO, 2002). A partir dos anos 1970, em
um ambiente mais receptivo por parte dos governos, a escala com que as
contribuies referentes s questes relativas atuao dos governos e s polticas
pblicas aumentam, levando recente institucionalizao dessa subdisciplina que
mais especificamente nos Estados Unidos - tambm foi estimulada pela separao
entre a assessoria independente e responsabilidade poltica.
104
A constituio e a
consolidao dos estudos sobre polticas pblicas tem como pressuposto analtico
que, em democracias estveis, aquilo que o governo faz ou deixa de fazer
passvel de ser (a) formulado cientificamente e (b) analisado por pesquisadores
independentes (SOUZA, 2006, p.22).
A DISCIPLINA E SEUS FUNDADORES
Souza (2006) destaca que a disciplina acadmica nasceu nos EUA, rompendo com
a tradio europia que concentrava estudos na anlise do Estado e de suas
instituies e passando direto para a nfase nos estudos sobre a ao dos
Governos (p.22). A autora destaca que, nascendo como subrea da cincia poltica
norte-americana, a anlise de polticas pblicas inaugura uma terceira via de estudo
do mundo poltico: a primeira, de tradio madisoniana, focalizava o estudo das
instituies; a segunda, partidria de Paine e Tocqueville, foca as organizaes
102
Nogueira dedica todo o captulo ao estudo da poltica pblica como um processo, apresentando
uma boa reviso terica para os interessados no tema (2006).
103
Dunn (1981) dedica todo o segundo captulo da obra em referencia s origens da anlise de
poltica.
104
Segundo Melo esta subdisciplica tem forte identidade anglo-saxnica e mais especificamente
norte-americana (1990, p.61). Ao caracterizar sua institucionalizao como recente o autor refere-se
criao do grupo temtico de polticas pblicas na American Political Science Association em 1983,
marco desta institucionalizao.
178
locais; a terceira dedica-se compreenso de como e porque os governos optam
por determinadas aes.
Entre os fundadores da rea de anlise de polticas pblicas, como subrea da
cincia poltica, poderamos destacar quatro
105
: (a) Laswell: que introduz a
expresso policy analisys, ainda na dcada de 1930 (mais especificamente em
1936); (b) Simon: que em 1957 reconhece a racionalidade dos decisores pblicos
(policy makers) como limitada, indicando a possibilidade de minimizar esta limitao
com o conhecimento racional; (c) Lindbom: que em trabalhos datados de 1959 e
1979 critica o racionalismo dos dois autores anteriores e prope a incorporao de
novas variveis, como as relaes de poder; e, (d) Easton: ao definir a poltica
pblica como um sistema (relao entre formulao, resultados e ambiente) contribui
para a rea introduzindo a questo dos inputs (1956).
Esta rpida incurso j nos aponta a multiplicidade de elementos passveis de
anlise e de abordagens que seriam articulveis no campo polissmico das polticas
pblicas.
O QUE ENTENDEMOS POR ANLISE DE POLTICAS PBLICAS
Ao se inserir na agenda de pesquisa em polticas pblicas no Brasil, inscrevendo
este trabalho nesse campo terico, nos deparamos com o primeiro desafio: definir o
que entendemos por anlise de polticas pblicas.
Neste contexto tambm possvel identificar uma multiplicidade de definies de
anlise de poltica
106
. Dagnino (2002), por exemplo, nos apresenta pelo menos seis
formulaes diferentes, no entanto, elas tm alguns elementos em comum, a saber:
reconhecem a anlise de poltica como uma subrea aplicada que rene
conhecimentos e contribuies de um conjunto de disciplinas diferentes e que,
portanto, no pode ser determinada por fronteiras disciplinares, pois vai alm das
105
Ver Souza (2006) para uma explicao mais detalhada da contribuio de cada um destes
autores.
106
Para conhecer alguns destes conceitos recomendamos ver Dagnino (2002).
179
especializaes existentes
107
; indicam como objeto de anlise a ao
governamental, mais especificamente, os problemas concretos em poltica pblica;
acreditam que analisar e interpretar as causas e conseqncias da ao
governamental auxiliaria no equacionamento dos problemas com que se defrontam
os policy makers.
Estes mesmos elementos podem ser encontrados na definio de Dunn (1981),
apresentada a seguir: a anlise de poltica uma disciplina aplicada da cincia
social que usa mltiplos mtodos de investigao e argumentao para produzir e
transformar informaes de relevncia poltica que possam ser utilizadas em
cenrios polticos para resolver problemas de poltica
108
. Destacamos sua definio
porque a mesma explicita dois elementos que consideramos essenciais
contextualizao e ao enquadramento analtico deste trabalho: a aplicabilidade da
disciplina e a multiplicidade de seus mtodos.
A aplicabilidade da disciplina tambm abordada por Reis (2003) ao chamar
ateno para o fato de que polticas pblicas uma das especializaes que
responde mais diretamente ao imperativo da relevncia na prtica das cincias
sociais (2003, p.11). Ou seja, a anlise de poltica tem relevncia prtica, ela
interpela situaes concretas, examina tecnicamente problemas empricos
especficos e pode servir para legitimar, ou no, escolhas polticas efetivas. Em
nosso estudo, os casos especficos a serem analisados constituem-se nos
programas sociais da Prefeitura de Belo Horizonte/Brasil.
A multiplicidade de mtodos merece destaque, por sua vez, porque alm de se
constituir em um segundo desafio imposto pela escolha desse campo terico, revela
o amplo conjunto de reas de conhecimentos e a diversidade de vertentes analticas
que caracterizam tal disciplina em sua busca para dar inteligibilidade
107
Melo (1999) considera que a institucionalizao da disciplina, alm de recente, problemtica
devido ao carater interdisciplinar de sua produo intelectual que resulta na fragmentao e
ausncia nessa rea de um aparato intelectual caracterstico de um campo intelectual (NELSON,
1996, p.556) como citado por MELO,1999, p.63).
108
Policy analysis is an applied social science discipline witch uses multiple methods of inquiry and
argument to produce and transform policy-relevant information that may be utilized in political settings
to resolve policy problems (DUNN, 1981, p. 35).
180
diversificao dos processos de formao e gesto das polticas pblicas em um
mundo cada vez mais caracterizado pela interdependncia assimtrica, pela
incerteza e pela complexidade das questes que demandam regulao (FARIA,
2003, p.22). Mesmo nas definies que no fazem referncia direta mesma, a
simples apresentao do objeto de anlise, a ao do Estado ou o governo em
ao, traz em si esta multidimensionalidade, pois ela da essncia mesma da
disciplina. Isso pode ser observado nas definies de Souza e de Arretche: anlise
de poltica pblica , por definio, estudar o governo em ao (SOUZA, 2003,
p.18); a anlise do Estado em ao... tem como objeto especfico o estudo de
programas governamentais, particularmente suas condies de emergncia, seus
mecanismos de operao e seus provveis impactos sobre a ordem social e
econmica (ARRETCHE, 2003, p.7).
PARADIGMAS DE ANLISE
Neste sentido, durante a reviso bibliogrfica realizada para a construo deste
trabalho, identificamos inmeros paradigmas de anlise de poltica evidenciando
uma Babel de orientaes analticas. Na reviso bibliogrfica realizada encontramos
quatro tipologias distintas, a saber: Dye (1981)
109
, Levin (1997), Peter John (1999)
110
, Souza (2006). Todas tentam organizar os vrios paradigmas de anlise
existentes como veremos a seguir.
Siman (2005) destaca que, em sua obra, Dye apresenta oito modelos analticos. So
eles:
(1) Institucional que enfatizaria o papel do Estado na produo das polticas
pblicas, dedicando-se principalmente descrio das instituies
governamentais, possibilitando a identificao de caractersticas que afetam a
formulao de polticas;
109
O modelo de Dye ser apresentado neste trabalho a partir da apresentao de Siman (2005). A
obra a que a autora se refere : DYE, T.R. Understanding Public Policy. 4.ed. New Jersey: Prentice
Hall, 1981.
110 Faria (2003) indica que a proposio por ele apresentada consta da seguinte obra: JOHN, Peter.
Analysing Public Policy. Londres:Pinter, 1999.
181
(2) De processo que consideraria a poltica como uma srie de atividades que,
agrupadas, formam o processo poltico identificao dos problemas,
formulao de propostas, legitimao, implementao e avaliao (p.30) -
dedicando-se ao estudo deste processo e no do contedo da poltica, o que
possibilitaria a identificao de aspectos relacionados s condies de
efetivao da poltica;
(3) Da teoria do grupo que veria a poltica como o processo de construo do
equilbrio entre diversos grupos de interesse que, por sua vez, refletiria as
demandas dos governados, dedicando-se a anlise da interao entre os vrios
grupos e o governo;
(4) Elitista que v a poltica como resultado de preferncia e valores de elites
governamentais (p.32), so das elites que surgem as demandas;
(5) De poltica racional que sustenta que a poltica o cumprimento eficiente de
metas (p.33);
(6) Incrementalista que v a poltica como continuao de atividades
governamentais passadas e que recebem apenas algumas modificaes
incrementais (p.33);
(7) Da teoria dos jogos onde a poltica vista como escolha racional em situao
competitiva (p.34);
(8) Da teoria dos sistemas onde a poltica vista como resposta de um sistema
poltico a foras geradas no ambiente (inputs)... os outputs do sistema poltico
so alocaes de valores imperativos do sistema e essas se expressam como
polticas pblicas (p.35).
A tipologia apresentada por Faria (2003), por sua vez, refere-se sistematizao
proposta por Peter John. Neste caso so identificadas cinco grandes vertentes
analticas na subrea das polticas pblicas, quais sejam: (1) a institucional; (2) a
interessada em perceber as formas de atuao e o impacto dos grupos e das redes;
(3) as abordagens que do nfase aos condicionantes sociais e econmicos no
182
processo de produo das polticas; (4) a teoria da escolha racional; e (5) as
abordagens que destacam o papel das idias
111
e do conhecimento. Neste caso, a
construo da tipologia est baseada na forma como se percebe o campo da anlise
de polticas pblicas na construo da hiptese do trabalho de pesquisa. As
tipologias propostas por Dye e Peter John contm categorias semelhantes,
exceo do destaque de Peter John ao papel das idias.
As diversas categorias propostas por estes autores tambm encontram semelhana
com a proposio de Souza (2006), que destaca os seguintes modelos de
formulao e anlise de polticas pblicas:
(1) Tipo da poltica pblica que destaca formatos que a poltica pblica pode
assumir (distributivas, regulatrias, redistributivas e constitutivas);
(2) Incrementalismo que apresenta viso da poltica como processo incremental
que apontam para o impacto de decises passadas sobre decises futuras,
limitando a capacidade dos governos de adotar novas polticas pblicas ou de
reverter a rota de polticas atuais (p.29);
(3) Ciclo da poltica pblica que v a poltica pblica como um ciclo deliberativo
formado por estgios (definio da agenda, identificao de alternativas,
avaliao de opes, seleo das opes, implementao e avaliao);
(4) Modelo garbage can ou lata de lixo que considera as organizaes como
formas anrquicas que compem um conjunto de idias com pouca
consistncia (p.30). Advoga que os diversos problemas e solues so
colocados em uma lata de lixo medida que aparecem, constituindo o universo
de escolhas possveis;
(5) Modelo da coalizo de defesa que concebe a poltica pblica como um
conjunto de subsistemas relativamente estveis que se articulam com os
acontecimentos externos. Elaborado sob a considerao que crenas, valores e
111
As idias podem ser definidas, por exemplo, como afirmao de valores, podem especificar
relaes causais, podem ser solues para problemas pblicos, smbolos e imagens que expressam
identidades pblicas e privadas, bem como concepes de mundo e ideologias (JOHN, 1999, p.
144), como citado por FARIA, 2003, p.23.
183
idias so importantes dimenses do processo de formulao das polticas
pblicas;
(6) Arenas sociais onde se v a poltica pblica como uma iniciativa dos
chamados empreendedores polticos ou de polticas pblicas. Isto porque, para
que uma determinada circunstncia ou evento se transforme em um problema,
preciso que as pessoas se convenam de que algo precisa ser feito (p.32).
Esses empreendedores podem constituir redes sociais. Foca o conjunto de
relaes, vnculos e trocas entre entidades e indivduos e no nas suas
caractersticas;
(7) Modelo do equilbrio interrompido que considera que a poltica pblica se
caracteriza por longos perodos de estabilidade, interrompidos por perodos de
instabilidade que geram mudanas nas polticas anteriores (p.33). Considera
como fundamental a construo da imagem sobre determinada deciso ou
poltica pblica;
(8) Modelos influenciados pelo novo gerencialismo pblico e pelo ajuste fiscal
onde se v a introduo de novos formatos de poltica pblica voltados para a
busca da eficincia.
Observamos que as trs tipologias apresentadas at aqui incluem modelos
analticos que enfatizam o estudo das seguintes categorias: (a) o papel do Estado e
das instituies governamentais; (b) o processo poltico; (c) os grupos de interesse e
sua relao com o governo; (d) as preferncias e valores dos governantes; (e) os
resultados e o cumprimento de metas; (f) o impacto das decises passadas sobre as
futuras; (g) a escolha racional; (h) a relao com o ambiente; (i) o formato que a
poltica pode assumir. O quadro, a seguir, mostra os modelos apresentados por cada
umas das tipologias relacionando-os a cada categoria, e evidenciando a existncia
de elementos comuns entre estas tipologias.
184
Quadro 18 Modelos propostos pelas tipologias estudadas de acordo com as categorias
enfatizadas em sua proposta analtica
Modelos por tipologia Categorias enfatizadas
pelos modelos
Dye Peter John Souza
(a) O papel do Estado e
das instituies
governamentais
Institucional Institucional Garbage can
(b) o processo poltico De processo - Ciclo da poltica
(c) os grupos de
interesse e sua relao
com o governo
Da teoria de grupos
Formas de atuao
e impacto dos
grupos e das redes
Arenas sociais
(d) as preferncias e
valores dos governantes
Elitista Papel das idias e
do conhecimento
Da coalizo de
defesa
(e) os resultados e o
cumprimento de metas
De poltica racional - Influenciados pelo
novo gerencialismo
pblico e pelo
ajuste fiscal
(f) o impacto das
decises passadas sobre
as futuras
Incrementalista - Incrementalismo
(g) a escolha racional Da teoria dos jogos Teoria da escolha
racional
-
(h) a relao com o
ambiente
Da teoria dos
sistemas
Condicionantes
sociais e
econmicos no
processo de
produo das
polticas
Da coalizo de
defesa
Do equilbrio
interrompido
(i) o formato que a
poltica pode assumir
- Tipo da poltica
pblica
Fonte: Elaborao prpria.
O trabalho de Levin (1997) faz uma boa anlise crtica da literatura disponvel at a
sua elaborao. Seu trabalho tambm um esforo para organizar a diversidade de
abordagens, vertentes, metodologias designadas para anlise de polticas, no
entanto, aps observar que a anlise de polticas pode se dar sob uma abordagem
temtica ou analtica, o autor procura dar destaque aquelas passveis de uso na
abordagem analtica construindo uma tipologia diferente das anteriormente
apresentadas. Ele apresenta quatro quadros conceituais, que podem ser usados em
anlises retrospectivas ou prospectivas, e que dizem respeito forma como o
analista v as polticas e as medidas polticas.
Em seu primeiro quadro conceitual, Levin, afirma que as polticas e medidas polticas
so vistas como o produto de uma rationale, indicando que a mesma calculada
185
para atingir certo propsito, fim ou objetivo. Implcita a este modelo est a percepo
de que a resposta questo por que a poltica tomou esta forma? ser encontrada
na descrio dos fins e meios disponveis. J o segundo modelo conceitual s v
como resposta seletiva a interesses. Ele tambm prov uma forma de analisar as
polticas e medidas em si ao colocar na mesa a questo dos atores e dos ganhos e
perdas que esto envolvidos no processo. No caso do terceiro modelo, so
consideradas o resultado de um processo, portanto, d uma viso mais direta dos
mecanismos em ao ao enfatizar a dinmica de formao e processamento das
questes. Seu quarto e ltimo modelo conceitual as percebe como reflexo de uma
estrutura de poder. Desta forma permite examinar o impacto da estrutura da
mquina governamental e do sistema poltico nos mecanismos de policy making.
O autor vai destacar ainda que essas perspectivas se complementam. Os modelos
tericos apresentados, por esta ou por qualquer uma das outras trs tipologias
citadas anteriormente, contm conceitos e variveis que, juntos, constituem um
valioso instrumento de anlise das polticas pblicas.
MODELOS ANALTICOS
Se o nmero se categorizaes sobre os modelos de anlise so muitos a
diversidade de modelos analticos ainda maior. Selecionamos quatro trabalhos:
Dunn (1981), Nagel (1984), Hogwood e Gun (1984) e Dagnino (2002).
Comeando por Dunn (1981) observamos que a obra em referncia tem como
objetivo constituir-se como um manual que permita o desenvolvimento de
habilidades tcnicas e conceituais necessrias anlise de problemas de poltica
pblica. O autor dedica toda a primeira parte da obra questo metodolgica da
anlise de poltica. Inicia sua exposio dedicando-se a elucidao dos elementos
constitutivos do raciocnio (da lgica) da poltica: estruturao do problema,
monitoramento, prognstico, avaliao, recomendao e inferncia prtica. Afirma
que a relao entre esses seis elementos demonstra como a informao de
relevncia poltica pode ser interpretada de maneiras diferentes de acordo com o
quadro de referncia, ideologia ou viso do mundo. So cinco tipos de informaes
relevantes: policy problems ou problemas de poltica (valor, necessidade ou
oportunidade no realizado que pode ser atingido atravs da ao pblica); policy
alternatives ou alternativas de poltica (curso de ao potencialmente disponvel para
186
atingir valores e, portanto, a soluo de um problema de poltica); policy actions ou
aes de poltica (um movimento ou srie de movimentos guiados pelas alternativas
de poltica desenhada para alcanar os resultados valorados); policy outcomes ou
produtos de poltica (conseqncia observada das aes de poltica); e policy
performance ou performance de poltica (grau no qual um dado resultado poltico
contribui para atingir valores). Integrando estas duas classificaes ele prope um
processo de anlise de poltica ilustrado na figura abaixo.
Figura 38 Processo de anlise de poltica proposto por DUNN
Fonte: DUNN, 1981, p.48.
Este modelo a base para distinguir entre o que o autor considera como sendo as
trs principais formas de anlise de poltica: a retrospectiva - se d depois que as
aes de poltica foram tomadas, aquela associada teoria decisria descritiva; a
prospectiva que ocorre antes que as aes de poltica sejam iniciadas ou
implementadas, associada a teoria decisria normativa; e, finalmente, a integrada
Problemas
Aes
Performance Produtos Alternativas
Estruturao
do problema
Prognstico
Recomenda
o
Monitorame
nto
Inferncia
Prtica
Avaliao
Retrospectiva Prospectiva
187
que combina as duas anteriores preocupando com a produo de informao
antes e depois que as aes de poltica so tomadas.
Nagel, por sua vez, aps apresentar diversos possveis tipos de anlise das polticas
pblicas
112
adere anlise de objetivos, meios e mtodos. Considera que a anlise
das polticas pblicas implica na determinao de qual, dentre vrias polticas,
decises ou meios alternativos, o melhor para atingir um dado conjunto de
objetivos, ou seja, assume uma postura prospectiva. Dentro desta lgica, acredita
que este modelo tem quatro grandes utilidades: tomar decises (making decisions),
influenciar decises (influencing decisions), predizer (predicting decisions) e medir
propenses a decises (measuring decisional propensities). Todos esto
relacionados ao aprimoramento das polticas pblicas e a obteno de uma melhor
compreenso causal dos problemas de polticas pblicas.
A sistematizao elaborada por Hogwood e Gunn
113
e ilustrada pela figura a seguir
aqui abordada a partir de sua apresentao feita por Dagnino (2002). Esta tipologia
est construda sobre o objetivo do estudo. Ela distingue sete tipos de Anlise de
Poltica que podem ser reunidas em dois conjuntos. O primeiro conjunto revela uma
orientao predominantemente descritiva, ou seja, busca desenvolver conhecimento
sobre o processo de elaborao das polticas. J o segundo conjunto mais
prescritivo ou propositivo, preocupando-se em agregar conhecimento ao processo
de elaborao de polticas.
112
Alm do mtodo ao qual adere Nagel (1984) cita a possibilidade de incluir o estudo da natureza
das polticas pblicas (por exemplo: externa, de meio ambiente, etc.) ou do estudo do processo
poltico (definio da agenda, adoo, implementao, avaliao e fim), mais tradicional na cincia
poltica, em adio a nfase prescritiva por ele adotada.
113
Dagnino (2002) indica que a sistematizao por ele apresentada consta da seguinte obra:
HOGWOOD, B.; GUNN, l. Policy Analisys for the Real World. Oxford: Oxford University Press,
1984.
188
Figura 39 Tipos de anlise de poltica propostos por HOGWOOD e GUNN
Estudo do
contedo
da poltica
Estudo do
processo
de
elaborao
da poltica
Estudo dos
resultados
da poltica
Informao
para a
formulao
de polticas
Estudos de poltica
(Conhecimento do processo de
elaborao de polticas)
Anlise de polticas
(Conhecimento no processo de
elaborao de polticas)
Avaliao
Defesa de
processos
Defesa de
polticas
Analista
como ator
poltico
Ator poltico
como analista
Fonte: Dagnino, 2002.
Por fim, apresentamos a proposio de Dagnino (2002), ele recomenda que para
uma anlise adequada de polticas seja necessrio explorar os nveis em que se do
as prprias relaes polticas. Estes nveis do origem a trs categorias analticas,
segundo o autor: a primeira implica no funcionamento da estrutura administrativa; a
segunda no processo de deciso; e, a terceira, contempla as relaes entre Estado
e a sociedade e determinado pelas funes do Estado que asseguram a
acumulao capitalista e a normatizao das relaes entre os grupos sociais
(DAGNINO, 2002).
Esta incurso nos modelos acima ilustra as categorias enfatizadas nos modelos
propostos pelas tipologias estudadas e evidencia dois aspectos relevantes na
anlise de polticas pblicas e no identificados seo anterior: a temporalidade e o
objetivo da anlise. Chamamos de temporalidade a relao entre o momento em que
se faz a anlise e o momento em que a poltica em anlise posta em ao. A
anlise pode se dar antes, durante ou depois da ao e esta temporalidade pode
afetar a aplicabilidade do estudo. O objetivo do estudo diz respeito inteno de
usar o estudo para descrever, prescrever, medir propenso, influenciar, propor ou
decidir. Desta forma completamos nosso referencial analtico.
III. NOSSO MAPA ANALTICO
Esta incurso terica no conceito de polticas pblicas e na anlise de polticas
pblicas nos permitiu construir o mapa sntese de como a nossa proposta se insere
189
neste campo terico e compreender como a mesma poderia contribuir com o
desenvolvimento da rea de polticas pblicas no Brasil.
Destacando a ao do governo como elemento central poltica pblica aderimos ao
campo terico da anlise de polticas pblicas. Cientes que esta uma disciplina
aplicada que utiliza diversos mtodos destacamos no quadro abaixo aspectos
relativos ao modelo analtico a ser usado que, por sua vez, revelam nossas opes
tericas e, portanto, contm os elementos definidores da forma como este trabalho
est construdo.
Quadro 19 - Nosso mapa analtico
Tema Anlise de polticas
pblicas
Polticas sociais e justia social no Brasil
contemporneo. (Nagel)
Categorias analticas
priorizadas
(a) O papel do Estado e das instituies
governamentais
(d) As preferncias e valores dos governantes
(h) A relao com o ambiente
(i) O formato que a poltica pode assumir
Quadro conceitual A poltica como produto de um rationale (Lewis).
Unidade de anlise Contedo da poltica (Hogwood e Gunn).
Objeto de estudo Problemas de poltica e aes de poltica (Dunn);
Objetivos e meios (Nagel).
Nivel de anlise Relaes entre estado e sociedade (Dagnino).
Utilidade da anlise Obter melhor compreenso causal dos problemas
das Polticas Pblicas (Nagel).
Temporalidade Durante a ao.
Modelo analtico
Objetivo do estudo Descrever e identificar propenso.
Fonte: elaborao prpria.
IV. A ANLISE DE POLTICAS PBLICAS NO BRASIL
No Brasil, a institucionalizao do campo de estudo de polticas tambm
considerada incipiente. A despeito da existncia de trabalhos na rea, observa-se
que at o incio da dcada de 1980 as cincias sociais distanciaram-se da gesto e
(...) a anlise de polticas pblicas esteve associada a entidades governamentais
(MELO, 1999, p.65). Melo (1999) aponta como marcos importantes na
institucionalizao desta subrea no Brasil a instituio do Grupo de Trabalho de
190
Polticas Pblicas na Associao Brasileira de Ps-Graduao e Pesquisa em
Cincias Sociais (ANPOCS) em 1983 e a criao do Ncleo de Estudos de Polticas
Pblicas (NEPP) da Universidade Federal de Campinas
114
no ano seguinte.
A rea temtica a que chamamos de anlise de polticas pblicas caracterizada
por contribuies heterogneas. Melo (1999, p.67), a partir da anlise do objeto dos
estudos, separa as contribuies em trs conjuntos: o primeiro estuda o regime
poltico, instituies polticas ou o Estado brasileiro; o segundo dedica-se s polticas
setoriais; e o terceiro compreende as anlises de avaliao de polticas. O autor faz
uma incurso na evoluo da produo acadmica deste os anos 1970 mostrando
de forma clara como cada um destes conjuntos ganha relevncia distinta ao longo
do tempo. Arretche (2003, p.9) considera que hoje a produo acadmica (teses,
artigos e pesquisas) dedica-se em sua maioria avaliao dos resultados
alcanados pelas polticas em voga ou a atualizao da informao existente sobre
programas j consolidados. Afirma ainda que, no Brasil, os estudos sobre processo
decisrio prevalecem na produo acadmica em detrimento de estudos sobre
implementao.
A rea de polticas pblicas no Brasil tem crescido na pesquisa acadmica e sua
agenda tem estado fortemente subordinada agenda poltica (ARRETCHE, 2003,
p.9) e condicionada conjuntura do pas (FARIA, 2003, 23).
115
O dossi
apresentado por Arretche (2003, p.7-9) indica que esta subordinao decorre de trs
fatores principais: intenso processo de inovao e experimentao dos programas
governamentais ocorrido especialmente a partir de 1988 resultado em grande
parte da competio eleitoral, da autonomia dos governos locais, bem como dos
programas de reforma do Estado (p.7); oportunidades abertas participao nas
mais diversas polticas setoriais seja pelo acesso de segmentos tradicionalmente
excludos a cargos eletivos, seja por inmeras novas modalidades de representao
114
Aps a constituio do NEPP se seguiu a criao de outras instituies similares (MELO, 1999,
p.66)
115
Neste mesmo trabalho Arretche (2003, p.7-9) afirma que a subordinao da agenda de pesquisa
agenda poltica potencialmente maior na rea de polticas pblicas do que em outras reas do
conhecimento.
191
de interesses (p.7); e, carter ainda incipiente de um programa de pesquisa
compartilhado pela comunidade de pesquisadores brasileiros.
Neste contexto de grande subordinao agenda poltica, temas importantes tm
sido praticamente ignorados, como por exemplo, observamos a ausncia de
abordagens associadas ao papel das idias e do conhecimento na produo de
polticas pblicas. Souza (2003) aponta que:
a escolha dos temas de pesquisa parece indicar um excesso de trabalhos
acerca de temas especficos, enquanto se observa uma grande lacuna sobre
temas importantes que ainda no aportaram em nossa agenda por exemplo,
com a redemocratizao e o novo desenho da gesto das polticas sociais,
proliferaram trabalhos, especialmente dissertaes e teses, sobre as polticas
pblicas adotadas por governos locais, em especial os administrados pelo
PT, quando conhecemos ainda muito pouco sobre como outros partidos
polticos governam as cidades e implementam suas polticas pblicas.
Tambm tm sido abundantes os estudos sobre as formas de participao
popular na gesto das polticas pblicas e, ultimamente, sobre os conselhos
comunitrios criados, em princpio, para decidir sobre as polticas sociais.
Precisamos, ento, avanar para a chamada segunda gerao, que deve
seguir na direo do desenvolvimento de tipologias analticas, e concentrar
esforos no sentido de identificar as variveis que causam impactos sobre os
resultados as polticas pblicas (SOUZA, 2003, P.16-17).
neste contexto e considerando a incorporao nas dcadas recentes das noes
de excluso e incluso social, que nos mantemos firme na proposio desta nova
perspectiva de anlise das polticas sociais.
192
APNDICE B Construo da Rationale que Vincula o Estado Justia
A identificao do poltico no contexto do fenmeno social um problema terico:
implica pressupostos antropolgicos e filosficos sobre a natureza do ser humano,
as formas de relao entre o indivduo e o coletivo social, a essncia da ordem
social. Cada estrutura de convivncia propicia uma teorizao. No objeto deste
trabalho a discusso destes pressupostos, no entanto, alguns deles sero
apresentados na construo da rationale que vincula o Estado justia.
I. O INDIVDUO E O COLETIVO SOCIAL - DA ANTIGUIDADE A MODERNIDADE
Iniciando nosso percurso histrico pela Antiguidade, observaremos na origem do
termo poltica alguns elementos importantes para nossa reflexo. O termo poltica
deriva de um conjunto de palavras gregas relacionadas a polis, ou cidade (WOLIN,
1960; SARTORI, 1997). Sartori (1997) destaca que a polis era a unidade
constitutiva indecomponvel e a dimenso suprema da existncia (p.158). O viver
poltico era a essncia da vida, pois ele era o viver coletivo, o viver associado. O
social e poltico estavam contidos no mesmo termo. Ao expressar a concepo
grega da vida social o argumento baseado na nomenclatura grega - polis - no
incorpora dimenses do poder, do comando e do Estado superior sociedade
116
.
Quando os romanos absorveram a cultura grega, as cidades romanas civitas j
alcanavam dimenses que no permitiam a vida poltica no seu sentido original.
Eram cosmopolis: abrangiam um territrio amplo no qual se encontrava uma
sociedade pluralista, repleta de diferenas.
A substituio da polis pelos vastos imprios da Macednia e de Roma imps uma
nova realidade marcada pela heterogeneidade racial e cultural da populao. Alm
116
As dimenses horizontal e vertical so apresentadas por Sartori (1997, p.158-162.). O autor afirma
que nas primeiras abordagens do fenmeno social, o poltico aparece predominantemente como um
componente de dimenso horizontal, ao priorizar o aspecto da associao/ordem: por que os
indivduos se associam, busca entender a natureza da ordem, a dinmica da coeso social. No
pensamento grego, esta dimenso se expressa em noes como: bem comum, bem pblico ou
interesse comum. A dimenso vertical, elemento de estruturao hierrquica da vida comum, seria
um componente perdido do pensamento grego, foi identificado, estava subentendido, mas no foi
contemplado na prpria teorizao dos gregos sobre a poltica. A percepo da verticalidade
remonta, pelo menos, tradio romana.
193
disso, a amplitude territorial do novo espao poltico impunha novas prioridades,
especialmente no que diz respeito organizao do Estado: o Estado requer um
corpo de funcionrios; o governante necessita de um exrcito leal. Segundo Wolin
(1960), ao tentar assimilar de um novo modo s foras vitais da poltica os romanos
evidenciaram a importncia das instituies para moldar e orientar a sociedade.
Outro aspecto salientado consiste na admisso do poder como parte essencial do
governo. Se antes a lealdade vinha de um sentimento de participao comum agora
se centrava na reverncia comum a um poder personificado. A personificao do
poder e os simbolismos serviram para evocar a presena de uma autoridade, unir
vastos territrios.
Para assegurar a ordem, alm das novas estruturas e artifcios, esta realidade exige
um novo tipo de organizao do convvio marcado pela juridicidade. A lei se afirma
como a nica forma de estabelecer a igualdade entre indivduos estranhos
(WOLIN, 1960, p.87).
117
A justia, portanto, tornou-se na Roma antiga, um princpio
natural, com a misso explcita de limitar o poder do Estado (PEREIRA, 2002, p.28).
A comunidade comea a dar lugar para a sociedade quando a espontaneidade
cultural se esvai e cria-se uma nova natureza vinculatria dirigida no mais pelas
exigncias das instituies sociais, mas pelas exigncias do Estado. O coletivo
humano passa a submeter-se ao Estado no que se refere vida comum, assim a
esfera pblica perde a dimenso do dilogo e passa a ser a dimenso normativada
do Estado. A nova noo de comunidade passa a ser jurdica e no social;
compulsria e no voluntria.
II. A INCLUSO DE NOVAS REFERNCIAS FUNDAMENTAIS NA MODERNIDADE
Na tradio ocidental foi com a transio para a modernidade que se deu a incluso
de novas referncias fundamentais: indivduo subjetividade - autonomia -
independncia. Neste contexto, o homem passa a tomar seu destino como um
assunto pessoal, comea a configurar-se a noo de indivduo. O indivduo no era
includo pelos clssicos como fundamento/gnese da ordem social ao discutirem o
problema da associao.
117
Esta igualdade, para os romanos, constitui-se como uma condio fundamental da natureza
humana (PEREIRA, 2002, p.28).
194
A modernidade nos interessa como um novo paradigma, a modernidade a forma
como o ser humano se concebeu e afirmou como a fonte das suas representaes e
dos seus atos, como seu fundamento (RENAUT, 1999, p.9). Para Renaut, a
descoberta da subjetividade e do individualismo uma pr-condio para que o ser
humano se afirme como um ser livre. O fundamento do ato livre uma vontade
capaz de se autodeterminar, um poder de escolha
118
. A representao da liberdade
como autonomia implica a abertura de fissuras na confiana na ordem do mundo.
Muda a percepo o indivduo em relao a si mesmo, ao outro e ao mundo.
Liberdade dos modernos a liberdade para viver a vida privada (particular).
A transio da liberdade dos antigos
119
para a liberdade dos modernos se deu no
seio do cristianismo. Tanto Renaut (1999) como Wolin (1969) apontam o cristianismo
como um elemento essencial desta transio. Wolin destaca que o cristianismo
revivificou o pensamento poltico. Ao tentar entender sua vida grupal proporcionou
uma nova fonte de idias ao pensamento poltico ocidental. Especialmente, props
um ideal de comunidade vigoroso que convocava os homens a uma vida de
participao. O cristianismo continha o ideal de solidariedade e de pertencimento
que deixaram marcas profundas na tradio do ocidental do pensamento poltico
(WOLIN, 1960, P.108). Segundo Renaut, o princpio presente no cristianismo, no
atingido por outras religies como, por exemplo, o hinduismo, era o da igualdade
de todos na presena de Deus (RENAUT, 1999, p.29). Isto significa que o valor
absoluto que a alma individual recebe de sua relao com Deus partilhado por
toda a humanidade, este o fundamento da fraternidade. O universalismo absoluto
do cristianismo se realizava atravs do individualismo absoluto. Estas componentes,
individualista e universalista, do indivduo se transportam para a vida terrena
permitindo pensar na comunidade universal de indivduos
120
. no debate a respeito
118
Primeiro - subjetividade se percebe como tal; Segundo - autonomia se experimenta como
autnomo capaz de enunciar preferncias;Terceiro - independncia pode contrapor-se ordem dada.
(Anotaes de aula, profa. Vera Alice 14/04/2005)
119
Segundo Renaut a liberdade dos antigos o fundamento ltimo da autonomia reside na hierarquia
das naturezas, no seio da ordem do mundo e no na vontade humana. (p.8)
120
Renaut (1999) cita o caso Gottschalk, indivduo que tendo sido oferecido a um mosteiro quando
criana (processo conhecido como oblao), no sentindo em si nenhuma vocao pediu para
abandonar o mosteiro. Esta manifestao de vontade individual d origem a uma polmica que leva o
195
da igualdade dos indivduos, sobre at que ponto os indivduos podem se expressar
como subjetividades autnomas, que surge o contraponto comunidade -
sociedade. A sociedade se coloca como a referncia afirmao do indivduo como
subjetividade.
Outro momento importante neste processo a Reforma, ela implica uma revoluo
das mentalidades onde trabalho e acumulao passaram a ser elementos positivos.
Indivduos se afirmam no espao do ser e do ter. Seu impacto sobre os pases da
Europa Ocidental resultou na aliana entre os grupos que advogavam a reforma
religiosa e os que se propunham a ampliar a independncia nacional.
A crescente fuso das categorias de pensamento polticas e religiosas
delimitou intelectualmente a difuso do controle poltico sobre as igrejas
nacionais. Quando estas tendncias se somaram ao crescente vigor das
monarquias nacionais e a uma conscincia nacional que surgia, o efeito
combinado foi [...] uma ordem poltica autnoma que no admitia nada
superior a ela e que, sem deixar de aceitar a validade universal das normas
crists, foi inexorvel em sustentar que sua interpretao deveria ser uma
questo nacional (WOLIN, 1960, p.211)
A fronteira territorial torna-se a referncia do espao de dominao do soberano. O
territrio indica o alcance regulatrio do conjunto de leis. O Estado adquire sua
configurao territorial a partir da afirmao dos interesses econmicos dos
comerciantes nos perodos iniciais do Renascimento, quando se fundam os Estados
Nacionais. A comunidade moderna territorial e no mais se separa do Estado.
III. A CONSOLIDAO DA NOO DO ESTADO COMO PROVEDOR DA ORDEM
Foi na era moderna que a noo de Estado limitado pela lei, provedor da ordem e
garantidor da justia ganhou relevncia. Para Wolin (1960), Maquiavel foi o primeiro
pensador poltico autenticamente moderno. O aspecto mais controverso de sua
obra consiste na ausncia da polmica religiosa, que permitiu confrontar questes
como a ordem e o poder em termos quase estritamente polticos. Considerava que a
ao poltica era empreendida em um campo limitado em que havia escassez dos
objetos de interesse e ambies sem limite
121
. Desta forma descobre o interesse
autor a considerar este evento como o comeo de uma viragem decisiva, pois coloca em discusso a
liberdade de vontade. Emerge o princpio da liberdade do indivduo compreendida como constitutiva
da humanidade do homem (p.33-34).
121
Considera a poltica com a esfera do interesse.
196
resgatando, de certa forma, a natureza facciosa do ser humano de Plato. Procura
apresentar a lgica do exerccio do poder, a seu ver a nica lgica capaz de propor
solues capazes de garantir a estabilidade institucional, evitando a constante troca
de governantes e seus efeitos perniciosos. Assim como Plato, deteve-se na
definio das habilidades do governante.
Outro aspecto importante da obra de Maquiavel se refere percepo de que
grandes desigualdades
122
eram prejudiciais Repblica, assim descobre que uma
massa uniforme poderia ser mais facilmente manipulada que um corpo social
diferenciado (WOLIN, 1960, p.217). Ao traar sua teoria da violncia foi influenciado
pelos dilemas morais da ao poltica. Considerava que a natureza peculiar da ao
poltica residia no fato de que no era possvel dissoci-la de suas ms
conseqncias. Em sua obra fica evidente a distino entre Estado e forma de
governo. Considera o Estado como uma construo institucional e constitucional que
expressa o princpio da ordem. Ele ser encarnado no governante dotado de
legitimidade sendo este a referncia do controle coercitivo. Introduz a questo da
legitimidade. Reconhece na maioria a possibilidade do governante cumprir melhor
sua tarefa de manter a estabilidade.
Segundo Wolin (1999, p.217) na obra de Hobbes o Estado encontra o princpio
totalizador, elemento vital faltante na obra de Maquiavel. Identifica em Hobbes o
nico pensador que se refere ao Estado como fonte final da regulao
123
Para ele o
poltico na sociedade inclua trs elementos: a autoridade, as obrigaes e o sistema
de regras comuns. Elaborou uma autntica Teoria do Estado, que no se
preocupava com a dimenso da sociedade. O desafio estava em identificar a base
sobre a qual praticaria o governo em uma realidade em que a sociedade no era
uma comunidade. Propondo como ponto de partida a idia de justia, considerava
que era necessrio criar uma forma de associao que se impusesse sobre os
122
Fazendo uma referncia aos valores e ao status tpico da sociedade feudal, Marshall (1967, p. 64),
afirma: Na sociedade feudal, o status era a marca distintiva de classe e a medida de desigualdade.
No havia nenhum cdigo uniforme de direitos e deveres com os quais todos os homens nobres e
plebeus, livres e servos eram investidos em virtude de sua participao na sociedade. No havia,
nesse sentido, nenhum princpio sobre a igualdade dos cidados para contrastar com o princpio da
desigualdade de classes.
123
Princpio da soberania do Estado.
197
homens desde o seu nascimento, de forma que a temessem e obedecessem. Ao
formular a idia de estado de natureza
124
aponta o elemento motivador/justificador
da criao desse poder irresistvel encarnado no Estado. O medo que os indivduos
nutrem dos demais os leva a abrir mo de parcela de sua liberdade em favor do
Estado (o Leviat), em troca de garantia de segurana. Esse Estado passa a ser a
nica fonte de regulao e a ele cabe estabelecer e garantir a paz entre os
indivduos.
O Estado se coloca como o espao do poder coativo. Os prprios gregos j
reconheciam que a convivncia no natural nem espontnea. A instabilidade
poltica inerente ao fenmeno social coloca um desafio para as instituies, o
desafio da eficcia no mbito da regulao e da estabilidade. Sendo o homem
moderno um homem laico
125
, o fundamento da ordem est na obedincia a leis que
devem ter por sua vez contedos normativos aceitveis. Assim, o Estado, que existe
na modernidade, refere-se a um princpio jurdico de regulao superior ao qual o
indivduo deve obedecer. Introduz noo de contrato social: o ato contratual pelo
qual cada homem entregava seu direto natural ao soberano (WOLIN, 1960, p.276).
Esta sociedade civil marcava a mudana de uma condio na qual o raciocnio de
cada homem era substitudo pela razo suprema do Estado
126
. Neste cenrio, maior
o consentimento, maior a estabilidade. Numa comunidade social fragmentada a
estrutura poltica precisa ser legitimada. Sendo o indivduo a unidade de referncia
da sociedade moderna dele que emanar a legitimao.
IV. A ORDEM ECONMICA E AS FISSURAS NA ORDEM SOCIAL
A aventura comercial que leva os europeus a desbravar os oceanos resultando
numa seqncia de descobrimentos de novas terras, inaugura um processo de
acumulao de capitais, a partir da explorao comercial e colonial e da expanso
martima por diferentes regies do mundo, baseado em novas condies de
124
O Estado de Natureza simbolizava o extremo da desordem. Nele os homens, embora gozando de
plena liberdade e autonomia, viviam em permanente guerra.
125
No fundamenta a poltica na religio ou em tradies ou costumes.
126
Todos se encontram vinculados ao mesmo princpio de autoridade.
198
reproduo material. Esta forma de organizao econmica da sociedade a que
chamamos Mercantilismo marca a transio do modo de produo feudal e para o
industrialismo. O Mercantilismo representou o incio do processo de rompimento da
sociedade europia com os valores tpicos da idade mdia
127
.
A esta ordem econmica se soma a incessante revoluo de costumes e valores,
que marca o Renascimento europeu, se manifestando nos mais diferentes campos
da existncia humana - da vida material, da construo poltica e da prpria
percepo de mundo - se difunde rapidamente entre os europeus e se espalha por
todo o mundo, nas rotas e trajetos das expedies martimas, dos fluxos comerciais,
das relaes de troca e explorao.
Esta nova era que se prope transformadora e revolucionria, marcada pelas
transformaes e rupturas nas formas de constituio do poder. O poder poltico,
ainda exercido durante alguns sculos pelos representantes da oligarquia de origem
rural, e sustentado no poder ideolgico da Igreja, ainda ir excluir, da condio de
cidados, por longo tempo, os comerciantes ou burgueses, os servos e a plebe em
geral (ZANETTI, 2002, p.25). Os comerciantes ganham poder econmico, no
entanto esta condio no se manifesta no domnio das instituies polticas.
127
A supremacia dos princpios religiosos na constituio dos valores morais e na conduo das
formas de convivncia, da valorizao do ruralismo como modo de vida e de sobrevivncia das
populaes, do domnio oligrquico dos grandes proprietrios de terra, chamados de senhores
feudais, da servido e submisso aos padres sociais hierrquicos e estanques e do isolamento
geogrfico ao qual as populaes europias estiveram submetidas durante vrios sculos (ZANETTI,
2002, p.25).
199
APNDICE C Trajetria das Polticas Setoriais no Brasil
Como indicado no Captulo 2 desta dissertao a identificao da poltica social a
partir de suas fronteiras temticas uma opo comum. Tendo em vista a
prevalncia da setorializao na organizao das polticas sociais e as
peculiaridades na evoluo de cada setor, optamos por apresentar a seguir um
breve relato histrico de cada poltica social no Brasil. Esperamos que ele auxilie o
leitor na identificao de elementos que tm origem na poltica nacional e figuram na
anlise das polticas sociais do municpio do Belo Horizonte.
I. EDUCAO
A educao definida como rea de atuao do estado na Constituio de 1891
que define a obrigatoriedade e gratuidade da educao primria de quatro anos e
indicava as diferentes competncias da Unio, Estados e Municpios na oferta e
montagem das redes de ensino. Entretanto, o movimento efetivo de montagem do
aparelho nacional de ensino e a elaborao de uma legislao que lhe desse
sustentao institucional s se d no bojo das transformaes promovidas pela
revoluo de 1930. Ao fim dos anos 60 e incio dos 70 faz-se uma reforma
educacional que amplia para oito anos a escolaridade bsica obrigatria e gratuita e
acentua o contedo profissionalizante dos programas de 1 e 2 graus.
128
A prtica
estabeleceu uma diviso de competncias entre Unio, Estado e Municpios
cabendo o ensino superior Unio, o 1 e o 2 graus ao Estado e o pr-escolar ao
municpio. At 1988, o maior desafio era a universalizao da educao primria e a
recorrente preocupao com o analfabetismo.
A Constituio de 1988 aumentou o dever do estado com o ensino. Reafirmou o
direito ao ensino bsico, que no mais prescreveria quando se ultrapassasse a faixa
etria. Arretche (2004) destaca que a Constituio definiu como concorrentes as
competncias no ensino fundamental j que sua oferta de responsabilidade dos
128
Este contedo profissionalizante foi reduzido por legislaes posteriores.
200
Estados e municpios.
129
Quanto ao financiamento sua maior inovao consiste na
mudana da estrutura de financiamento do Ensino Fundamental promovida ao
subvincular a esse nvel de ensino uma parcela dos recursos constitucionalmente
destinados Educao. Neste caso, diferentemente da Sade, o governo federal
no o principal financiador, o que limita sua capacidade de coordenao. Arretche
(2004) considera a criao do FUNDEF como em uma estratgia do governo federal
para restabelecer sua capacidade de coordenao nesta poltica.
II. PREVIDNCIA SOCIAL
A despeito do progressismo da Lei Eloy Chaves, a montagem de um sistema pblico
de previdncia social s ocorre a partir dos anos 30, quando so criados os Institutos
de Aposentadoria e Penso - IAPs. Estruturados por categoria de trabalhadores, os
IAPs moldaram um sistema bastante heterogneo e pouco uniformizado de
benefcios, situao superada apenas em 1961, depois de muitas tentativas e fortes
resistncias, com a Lei Orgnica da Previdncia Social, que igualou para todos os
assalariados urbanos formalmente vinculados (pela CLT) os benefcios a serem
auferidos (DRAIBE; CASTRO; AZEREDO, 1991, p.25). Em 1967, sob o regime
militar, unificam-se todos os institutos com a criao do INPS. O sistema
reestruturado em 1977 com a criao do Sistema Nacional de Previdncia e
Assistncia Social, uma superestrutura gerida pelo Ministrio da Previdncia e
Assistncia Social composto por sete unidades: IAPAS - arrecadador e pagador;
DATAPREV - empresa de informtica; INPS - responsvel pelos benefcios
previdencirios; LBA e FUNABEM - ligados a assistncia social; INAMPS -
responsvel pelos servios de assistncia mdica.
Quanto aos benefcios previdencirios, at meados dos anos 70, o plano
previdencirio urbano inclua 18 benefcios. Inicialmente, o conjunto de benefcios
inclua aposentadorias (velhice, invalidez ou tempo de servio), penses, auxlio
doena e prestao de servios mdicos. Em 1967, o regime relativo a acidentes de
trabalho que era operado separadamente incorporado ao sistema. Em 1974, cria-
se a Renda Mensal Vitalcia, destinada aos invlidos e idosos que no contriburam
129
O artigo 211 pargrafo 2 da Constituio de 1988 especifica que os municpios atuaro
prioritriamente no ensino fundamental e na educao infantil.
201
no passado. Quanto aos benefcios familiares, so somente trs e foram criados no
perodo de 1963 a 1974: salrio-famlia, salrio-maternidade e o auxlio-natalidade.
O seguro-desemprego s se desenvolveu em 1988 com a nova Constituio, a
despeito de sua criao em 1986.
130
Neste perodo, diversas categorias sociais
foram incorporadas expandindo o sistema, mas de forma ainda estratificada e
marcada pelas diferentes dinmicas polticas.
Avanos observados na Constituio de 1988 so: os trabalhadores rurais passaram
a ter os mesmos direitos que os urbanos; h reiterao da cobertura aos riscos; h a
introduo da seletividade para maior proteo aos segurados de baixa renda;
ocorre o reforo proteo da maternidade e a introduo da licena paternidade;
estabelecido o piso de um salrio mnimo para os benefcios de prestao
continuada, prestador a pessoas idosas e pessoas deficientes. importante
destacar que a previdncia social constitui um dos trs pilares da seguridade social.
Esta nova mudana introduziu a coexistncia de duas lgicas neste eixo: ao mesmo
tempo em que se definiu que a seguridade social ser financiada por toda a
sociedade garantindo alguns benefcios sem condicion-los contribuio prvia,
manteve o seguro individual baseado na contribuio.
III. SADE
At nos anos 1930 no identificamos qualquer poltica nacional de sade no Brasil,
os servios mdicos eram prestados por empresas ou por Caixas de Aposentadorias
e Penses de algumas categorias de trabalhadores
131
e as aes de sade pblica,
de tipo higienista, eram desenvolvidas esporadicamente pelos Estados ou pela
Unio (DRAIBE, 1991). a partir de ento que as estruturas de sade pblica e de
seguro-sade so organizadas, com a criao do Ministrio de Educao e Sade
ao qual pertencia o Departamento Nacional de Sade e Assistncia Mdico-Social.
O acesso a assistncia mdica se dava atravs do seguro-sade. Ela era realizada
por servios mdicos associados aos Institutos de Aposentadorias e Penses. Esta
estrutura reforou a dimenso previdenciria do sistema, que, gradativamente, se
130
Para mais detalhes sobre a evoluo do sistema previdencirio, especificamente a situao dos
trabalhadores rurais e fontes de finaciamento ver Draibe, Castro e Azeredo, 1991.
131
As caixas de aposentadoria e penso so fundadas em sua maioria nos anos 1920,
202
transformou de prioritariamente preventivo a prioritariamente curativo, com
concentrao de gastos na assistncia hospitalar e de acesso limitado - a
universalizao e a expanso da cobertura processadas a partir dos anos 1960, no
se efetivam, mantendo-se a distino segurado e no-segurado para fins de ateno
mdica.
Draibe (1991, p.29) destaca que:
do ponto de vista da organizao institucional e das relaes entre o setor
pblico e o setor privado, duas caractersticas marcaram a poltica de
ateno sade at os anos 80. De um lado, a hiper-centralizao dos
recursos e do poder decisrio na estrutura do INAMPS e do Ministrio de
Previdncia e Assistncia Social, colocando em segundo plano seja o
prprio Ministrio da Sade, sejam as secretarias estaduais e municipais
encarregadas de aes nesta rea [...] De outro lado, a dimenso sade do
Welfare State brasileiro apoiou-se numa estreita parceira entre o Estado e o
setor privado, o primeiro credenciando mdicos e contratando junto ao
segundo servios hospitalares, clnicos, laboratoriais (p.29).
Neste ltimo caso, observa-se que os recursos pblicos financiaram a constituio e
o fortalecimento do setor privado.
Nos anos 1980, quando a universalizao se efetiva, fica evidente a incapacidade do
Estado de financiar a todo o sistema, levando a um recuo na oferta do setor
privado
132
e certa estatizao o estado assumindo o papel de ofertante de
servios mdicos. Neste processo de mudana se altera tambm a estratgia de
interveno, destacando a ateno primria a sade, at ento relegada. O novo
modelo assistencial, que tambm se caracteriza pela descentralizao e
municipalizao, comeou a ser implantado ainda em 1987, antes da promulgao
da nova Constituio.
Na sade, um dos pilares da seguridade social, o principio da universalizao da
cobertura e do atendimento estabelecido pela Constituio de 1988, representa uma
grande diferena em relao ao perodo anterior, pois se deixa de distinguir entre
contribuinte e no-contribuinte, garantindo o acesso igualitrio de toda a populao.
A nova Carta Magna reserva rede privada um papel complementar e a nova
estrutura organizacional definida em termos de uma rede integrada,
132
Face a restrio de recursos o setor privado passa a atuar de forma mais autnoma em relao ao
sistema e refora canais prprios, como por exemplo convnios com empresas.
203
descentralizada, regionalizada e hierarquizada e constitui um Sistema nico de
Sade (SUS) em cada nvel de governo. O funcionamento desse sistema, o SUS, foi
definido atravs de leis complementares e regulamentadoras. O foco na preveno
constitui tambm uma importante mudana. sob sua gide que se institui o
Programa de Sade da Famlia. No que se refere ao financiamento, a Unio est
encarregada do mesmo, assim como da formulao da poltica e da coordenao
das aes intergovernamentais. A existncia de tais instrumentos institucionais,
especialmente a relao de dependncia financeira das transferncias federais,
garante a influncia do nvel federal sobre o municipal (ARRETCHE, 2004, p.22).
IV. POLTICA ASSISTENCIAL E OS PROGRAMAS DE ALIMENTAO E NUTRIO
A exemplo de outros pases, os programas de assistncia no Brasil eram de carter
assistencialista
133
, espordico e emergencial. De base no contributiva (no esto
condicionados a contribuio prvia), estes programas eram seletivamente dirigidos
populao carente e seus critrios de elegibilidade, em geral, envolviam algum tipo
de identificao da renda e/ou faixas etrias e grupos especficos. Criada em 1942,
a Legio Brasileira de Assistncia LBA integrada ao sistema previdencirio em
1969. Os programas tinham como pblico as crianas (guarda e alimentao), as
mes e nutrizes, os idosos e os deficientes. Os menores carentes, abandonados e
julgados infratores passaram a ser atendidos pela Fundao Nacional de Bem Estar
do Menor FUNABEM, que se integrou ao sistema previdencirio em 1974.
Uma outra rea de poltica assistencial que tomou corpo a partir dos anos 1970 foi a
dos programas de alimentao e nutrio realizados pelo Instituto Nacional de
Alimentao e Nutrio INAN, criado em 1972. Tendo como alvo prioritrio o grupo
materno-infantil adotava como linha bsica a suplementao alimentar (Programa de
Nutrio em Sade, Programa de Merenda Escolar, Programa de Complementao
Alimentar e Programa de Alimentao do Trabalhador
134
), atuando tambm sobre
133
Segundo Cardoso, o assistencialismo um estilo, um modo de fazer, que tem como
consequncia criar uma relao de submisso e no oferecer instrumentos para a superao das
carncias que esto sendo minoradas (2004, p.42).
134
Diferentemente dos demais o Programa de Alimentao do Trabalhador organizado pela
empresa atravs de incentivo fiscal e supe contribuio proporcional dos empregados.
204
sistemas de produo e comercializao de alimentos bsicos e atividades
nutricionais.
Na assistncia social, o avano promovido pela Constituio de 1988 acentuado. A
assistncia social passa a figurar como direito e caracterizada como um dos
pilares da seguridade social. Supe universalidade de cobertura e acesso aos
servios, independente de contribuies, ou seja, independe do vnculo contributivo.
Concebida sob uma viso mais contempornea de garantia de mnimos sociais, a
assistncia social prev: a proteo famlia, maternidade, infncia, adolescncia e
velhice; o amparo a crianas e adolescentes carentes; a promoo da integrao ao
mercado de trabalho; e, a habilitao e reabilitao de pessoas portadoras de
deficincias fsicas, integrando-as comunidade.
135
Segundo Yazbek (2001) se, em
conformidade com seu marco legal, a assistncia social visa preveno ou
superao de diferentes formas de excluso social e garantia de padres de
cidadania e qualidade de vida, o desafio que se coloca para sua implementao a
anlise de sua relao com as outras polticas.
A constituio do Sistema nico de Assistncia Social SUAS implica em um
desafio maior do que o empreendido pela sade para constituio do SUS, dado o
estgio precrio de maturao das polticas de assistncia social antes de 1988. S
em 2004, com a instituio da Poltica Nacional de Assistncia Social PNAS e da
Norma Operacional Bsica NOB SUAS que se tem um contorno mais claro do
projeto sobre o qual esta temtica pretende se consolidar como direito social. A
exemplo da sade ela resgata a matricialidade familiar, assume uma postura
preventiva e organiza sua ao de forma territorializada.
V. POLTICA HABITACIONAL
At 1964 as aes da rea habitacional eram conduzidas pelos Institutos de
Aposentadoria e Penso e pela Fundao da Casa Popular. Neste ano, criado o
Servio Federal de Habitao e Urbanismo, o Banco Nacional de Habitao e o
Plano Nacional de Habitao, definindo os pilares da poltica habitacional para o
pas. Nasce assim o Sistema Nacional de Habitao, de corte nacional e apoiado
135
Artigo 203 da Constituio de 1988.
205
por mecanismos de financiamento. A base financeira do sistema se assentava nas
aplicaes do FGTS e depsitos na caderneta de poupana. O acesso casa
prpria foi concebido para atender a trs estratos da populao (popular, econmico
e mdio) sendo a classificao nestas classes definida a partir da renda. No entanto,
gradualmente o sistema afastou-se das camadas populares, privilegiando o acesso
da classe mdia. Os dficits financeiros consecutivos levaram ao colapso desse
sistema, culminando com a extino do BNH em 1986.
Ao longo dos anos 80, novas iniciativas foram encaminhadas pelos governos
estaduais e municipais, mas com resultados modestos, especialmente devido
escassez de recursos alternativos ao FGTS, que se constitua como a base nica de
financiamento de poltica habitacional.
A Constituio de 1988, pela primeira vez, dedica um captulo especifico poltica
urbana,
136
o qual inclui habitao, saneamento bsico e transporte urbano. Arretche
afirma que as reformas institucionais realizadas nos dcadas de 80 e 90 no
modificaram a estrutura bsica da distribuio federativa de funes. O governo
federal arrecada e redistribui, por meio de emprstimos, os recursos da principal
fonte de financiamento destas polticas [...] o FGTS (2004, p.23). Mesmo que o
municpio figure como o responsvel pela execuo da poltica de desenvolvimento
urbano de acordo com o estabelecido no artigo 182, a Unio continua encarregada
das funes de financiamento e formulao da poltica nacional a exemplo da sade.
136
Refere-se ao Captulo II Da poltica urbana, no Ttulo VII Da ordem economica e financeira, da
Constituio Brasileira de 1988.
206
APNDICE D - A Organizao da Gesto Social na Prefeitura Municipal de Belo
Horizonte em 2006
Com a reforma administrativa realizada em 2005 a estrutura organizacional da PBH
foi alterada. A gesto social na Prefeitura de Belo Horizonte encontra-se hoje
concentrada em oito rgos centrais e nas nove Regionais, sendo todos membros
da Cmara Intersetorial de Polticas Sociais - CIPS. A Secretaria Municipal de
Polticas Sociais, antiga SCOMPS, rene sob sua estrutura as secretarias adjuntas
de Abastecimento, Assistncia Social, Direitos de Cidadania e Esportes. A elas se
somam na CIPS, alm das Secretarias Municipais de Administrao Regional, as
Secretarias Municipais de Educao e Sade e a Fundao Municipal de Cultura.
Para que se possa entender melhor o objeto de trabalho de cada temtica, faremos
uma breve apresentao de cada uma delas.
I. SECRETARIA MUNICIPAL DE POLTICAS SOCIAIS
A Secretaria Municipal de Polticas Sociais foi reestruturada na pela reforma
administrativa de 2005. Tem como objetivo maior articular a definio e
implementao das polticas sociais do municpio de forma integrada e intersetorial
atuando dentro dos princpios definidos na descentralizao e pautada pela
territorialidade. Alm de seu trabalho de coordenao que exerce junto s suas
secretarias adjuntas (abastecimento, assistncia social, direitos de cidadania e
esportes) potencializando suas aes a partir do conhecimento mtuo, do
compartilhamento de recursos, da complementaridade de aes e da eliminao do
retrabalho, coordena a Cmara Intersetorial de Polticas Sociais onde tem
consolidado seu papel estratgico. Responsvel por programas estruturantes das
polticas sociais a SMPS viu crescer desde 2005 suas responsabilidades na
execuo, gesto e implementao de projetos sociais marcados pela
transversalidade sendo desafiada a por em prtica a conciliao das estruturas
territoriais e setoriais de oferta de servios tpicas da lgica de centralizao-
descentralizao adotada pela gesto municipal.
Os programas sob responsabilidade da SMPS so:
207
1. BH Cidadania: FILGUEIRAS (2005) cita este programa como fruto da primeira
reforma administrativa. Lanado em 2002, inaugurou em Belo Horizonte um novo
modelo de gesto das Polticas Sociais, uma proposta de um novo formato
poltico, institucional e gerencial capaz de articular a elaborao e a gesto de
polticas pblicas no Municpio, estruturada a partir dos princpios da
descentralizao, intersetorialidade, territorialidade e participao cidad. Tendo
como foco a famlia busca promover a incluso social de residentes em reas
socialmente crticas, garantindo o acesso aos bens e servios pblicos para a
populao de baixa renda e consolidando modelos integrados de atuao na
rea social. Integra hoje aes das secretarias de Assistncia, Abastecimento,
Cultura, Direitos de Cidadania, Educao, Esportes e Sade estando implantado
nas nove regionais da cidade em 15 reas de grande vulnerabilidade social
(NAHAS, 2007, p.5)
137
, identificadas por meio de diversos indicadores sociais,
entre os quais o IQVU (ndice de Qualidade de Vida Urbana) e o IVS (ndice de
Vulnerabilidade Social, que gerou o Mapa da Excluso Social). Destaca-se
tambm sua integrao com a rea urbana, seja no levantamento de
informaes, no OP, ou na conjugao de esforos em reas que previam
interveno urbana, que no tinham uma ao social planejada sob uma matriz
intersetorial.
2. Bolsa Famlia: O Programa Bolsa Famlia uma ao prioritria do Programa
Fome Zero e foi institudo pelo governo federal.
138
O programa visa enfrentar a
fome e a misria, e promover a emancipao das famlias mais pobres do pas.
Auxiliando no combate pobreza, atravs da transferncia de renda e da oferta
articulada de bens e servios pblicos, pretende promover a incluso social
contribuindo para a emancipao das famlias beneficirias, dando meios e
condies para que elas possam sair da situao de vulnerabilidade em que se
137
Nestes territrios foi desenvolvido o conceito de Espao BH Cidadania, um dos vrios
equipamentos dedicados integrao das polticas pblicas, instalado dentro de reas consideradas
pela PBH como de grande vulnerabilidade.
138
Foi Institudo pela Medida Provisria n 132, de 20 de outubro de 2003, posteriormente convertida
na Lei n 10.836, de 9 de janeiro de 2004, pelo Governo Federal, e dirigido s famlias em situao
de extrema pobreza, ou, pobreza, com critrios de renda per capita definidos em R$50,00 e R$100,00
reais, respectivamente, com acesso a benefcios monetrios, e a servios e bens pblicos.
208
encontram. Tem como diretrizes: a matricialidade scio-familiar, a autonomia das
famlias beneficirias, o acompanhamento das condicionalidades, a
descentralizao, a intersetorialidade das polticas pblicas e o monitoramento e
a avaliao das aes. A Prefeitura responsvel por: planejar e executar o
cadastramento das famlias residentes em Belo Horizonte; digitar e transmitir os
dados para o Governo Federal; manter a base de dados atualizada; monitorar e
informar a incluso ou excluso de beneficirios e, ainda, as alteraes de
quaisquer dados anteriormente informados; acompanhar o cumprimento das
condicionalidades. Hoje o repasse de recursos ao municpio reflete seu
desempenho medido atravs do IGD ndice de Gesto Descentralizada. As
competncias atribudas ao municpio exigem, a exemplo de outros programas, o
aprimoramento da gesto especialmente nos aspectos relativos a gesto da
informao, a intersetorialidade e a participao social.
139
3. Farmcia Popular do Brasil: Programa federal concebido para disponibilizar
medicamentos a baixo custo para os cidados. A expectativa do programa
ampliar o acesso ao medicamento e reduzir as despesas com sade das famlias
de baixa renda atuando, portanto, com uma lgica redistributiva de incluso. O
projeto de implantao das unidades
140
segue a lgica da descentralizao e
conta com o apoio das Secretarias Municipais de Administrao Regional.
4. Gerao de Emprego e Qualificao: Esta temtica foi incorporada a SMPS em
2005. Desde ento a secretaria tem por competncia a gesto e execuo de
programas de intermediao e qualificao. Suas aes esto estruturadas em
trs eixos: qualificao, intermediao de mo de obra e organizao e
desenvolvimento da economia popular solidria. Seu pblico prioritrio o
beneficirio de programas sociais da Prefeitura Municipal de Belo Horizonte.
Destaca-se tambm o desafio da articulao de todas as atividades desta
natureza desenvolvidas no municpio. Enfrent-lo essencial para que se
cumpra o objetivo de construir o Sistema Pblico de Emprego Municipal,
139
Atendendo a legislao em vigor foi criado em 2005 o Conselho Municipal de Controle Social do
Programa Bolsa Familia, composto por 24 representantes do poder pblico e da sociedade civil.
140
Em maio/2007 contava com 3 unidades instaladas em Belo Horizonte (Centro, Barreiro e Venda
Nova).
209
superando a fragmentao das aes nesta temtica e consolidando uma poltica
municipal de gerao de emprego, trabalho e renda. A fragmentao constitui um
grande desafio. A coordenao ainda no superou a ausncia de uma poltica
municipal nos anos anteriores. Sendo esta uma rea em consolidao os
avanos no sentido da descentralizao e da construo da intersetorialidade
ainda so tmidos. No entanto, elas figuram como princpio deste programa.
5. Modernizao da Gesto das Polticas Sociais: Ciente da necessidade de
investimento na inovao e no fortalecimento dos processos de informatizao
para garantir o fluxo de informao entre os vrios atores envolvidos na gesto
da oferta de servios sociais, especialmente em um contexto de promoo da
intersetorialidade, a Secretaria Municipal de Polticas Sociais est implementando
um sistema de informaes gerenciais nico que, alm de atender a sua
estrutura e de suas adjuntas (Abastecimento, Assistncia Social, Direitos de
Cidadania e Esportes), conta com parceria das Secretarias Municipais de Sade
e de Educao e da Fundao Municipal de Cultura. A concepo deste sistema
envolve grandes esforos e resultou na proposio do desenvolvimento de
soluo tecnolgica baseada no conceito de Pronturio Eletrnico do
Usurio/grupo familiar e destinado a viabilizar o registro e anlise dos
atendimentos aos usurios das polticas sociais. Reflete o esforo do nvel central
em consolidar seu papel como formulador e coordenador de polticas pblicas.
6. Prefeito Amigo da Criana: Ao aderir ao Programa Prefeito Amigo da Criana
2005/2008, iniciativa da Fundao ABRINQ em parceira com o Governo Federal,
Belo Horizonte se comprometeu no s com as crianas e adolescentes mas
tambm com o desafio de avanar no processo de qualificao da participao
social. O programa implica em criar uma matriz de leitura do oramento
permitindo a identificao dos gastos que beneficiam este grupo da populao
em toda a prefeitura. Viabilizar, portanto o monitoramento e avaliao dos
mesmos e das metas fsicas correlatas. No se sabe como este novo fluxo de
informaes ser incorporado na relao Estado sociedade civil. A exemplo do
OP, para estabelec-lo a administrao municipal precisar superar dificuldades
tcnico-gerenciais, aprimorando seus processos de trabalho, capacitando sua
equipe e melhorando sua a capacidade de produo e entrega de informao e
210
de interao com os representantes da sociedade civil, especialmente dos
conselhos.
II. SECRETARIA MUNICIPAL ADJUNTA DE ABASTECIMENTO
Na histria das polticas sociais as aes desta natureza encontravam-se vinculadas
aos eixos sade e assistncia. Nos dois casos, o tema central era a nutrio e tinha
como alvo grupos populacionais especficos, como por exemplo, mes-nutrizes e
crianas. O conceito de segurana alimentar e nutricional
141
o principal norteador
das aes da Secretaria Municipal Adjunta de Abastecimento. Para garantir o
acesso da populao alimentao a SMAAB organiza sua atuao em seis eixos
de trabalho:
1. Fomento Agricultura Urbana: Visa promover e ampliar a produo
agroalimentar urbana, atravs da implementao de projetos participativos de
produo de alimentos e insumos agrcolas em bases agroecolgicas
sustentveis. A organizao de hortas comunitrias tambm tem se revelado
como uma estratgia de trabalho e renda para as famlias beneficiadas pelo
programa.
2. Comercializao Subsidiada de Alimentos: Tem como objetivo promover o
acesso da populao a uma alimentao saudvel, de baixo custo e em
quantidade suficiente atravs da comercializao a preos subsidiados de
refeies prontas (Restaurantes e Refeitrios Populares)
142
ou de gneros
alimentcios no perecveis e produtos de higiene e limpeza (Cesto Popular). O
programa tem alcanado seu objetivo proporcionando benefcios nutricionais e
financeiros para um nmero cada vez maior de pessoas. Atravs da oferta de
refeio a baixo custo ele: cria a perspectiva da incluso daqueles que no
teriam como se alimentar por no dispor de dinheiro suficiente; possibilita a
melhoria na distribuio dos gastos do oramento familiar, possibilitando que o
141
SAN - Segurana Alimentar e Nutricional a garantia do direito a todos ao acesso a alimentos de
qualidade, em quantidade suficiente, de modo permanente, com base em prticas alimentares
saudveis e sem comprometer o acesso a outras necessidades essenciais e nem o sistema alimentar
futuro, devendo se realizar em bases sustentveis.
142
Em maio/2007 a PBH contava com 2 Restaurantes Populares e 2 refeitrios.
211
custo da alimentao demande uma parcela menor do mesmo; o preo adotado
pelos restaurantes e refeitrios populares exerce uma presso para baixo nos
restaurantes privados no entorno dos mesmos.
3. Assistncia Alimentar e Nutricional: Procura assegurar a assistncia alimentar
promovendo o acesso a uma alimentao saudvel: aos alunos matriculados na
Rede Municipal de Ensino e em entidades conveniadas; e, aos segmentos
populacionais biologicamente vulnerveis desnutrio (crianas, idosos,
gestantes, nutrizes e desabrigados) atendidos nos diversos programas sociais da
PBH. Atua: (a) disponibilizando refeies balanceadas para os alunos
matriculados na Rede Municipal de Ensino e em entidades conveniadas
(merenda escolar); (b) fornecendo gneros alimentcios perecveis e no-
perecveis, suplemento alimentar e, emergencialmente, cestas bsicas aos
segmentos populacionais biologicamente vulnerveis desnutrio (crianas,
idosos, gestantes, nutrizes e desabrigados) atendidos nos diversos programas
sociais da PBH; e (c) executando aes de combate ao desperdcio de alimentos.
Atende 100% dos alunos da rede municipal de ensino com merenda escolar e
100% dos beneficirios das entidades conveniadas. Em 2006 eram
aproximadamente 200 mil pessoas recebendo diariamente com algum tipo de
alimentao, isto equivale a 9% da populao de BH
143
ou a 32% da populao
do municpio que mora em reas prioritrias para incluso social
144
. Estes dados
deixam clara a importncia desta atividade no combate fome, na promoo da
sade e no desenvolvimento humano. Alm do expressivo nmero de
beneficiados importante destacar o aumento no nmero de refeies. Isto se
deve elevao do perodo de permanncia em algumas instituies, como por
exemplo, a escola.
4. Abastecimento e Regulao do Mercado de Alimentos: Visa garantir e
ampliar a toda a populao o acesso a alimentos e gneros de primeira
necessidade (higiene e limpeza) em condies apropriadas em termos de
143
A populao de Belo Horizonte segundo o Censo do IBGE em 2000 era de 2.238.526 pessoas.
144
Estudos feitos pela PBH a partir do Censo do IBGE de 2000 indicam que a populao da cidade
em reas prioritrias para incluso social era de 636.737 pessoas.
212
quantidade, preo e qualidade. Opera em parceria com produtores autnomos e
parceria com a iniciativa privada visando venda de alimentos a baixo custo.
Para isto montou em rede que em 2006 contava com mais de 140 pontos de
comercializao (Abastecer, feiras e mercados).
5. Educao para o Consumo Alimentar: Estimular a sociedade, por meio de
aes educativas e de comunicao, a adotar hbitos alimentares saudveis,
alm de formar agentes pblicos na rea de alimentos.
6. Gerao de Emprego e Renda, incluindo Qualificao Profissional: Tem por
objetivo qualificar profissionalmente na rea de alimentos pessoas que precisam
melhorar suas oportunidades de incluso produtiva. Os cursos da cozinha
pedaggica e da padaria escola so oferecidos em parceria com o setor privado
e so pagos, adotando uma lgica de relacionamento pblico-privado no
verificada em outros programas desta ou de outras secretarias. J o Programa
Po Escola mantido pelo municpio e destina-se especificamente aos alunos da
rede de ensino municipal.
Os eixos de ao revelam uma ao cada vez mais intersetorial do Abastecimento.
A execuo de vrios programas implica em uma relao de interdependncia com
as secretarias que os executam, especialmente, educao, assistncia social, sade
e esportes. Tem um impacto cada vez maior na vida de cada beneficirio medida
que o nmero de refeies fornecidas por dia aumenta. Alm de refletir na qualidade
nutricional da alimentao suprindo dficits, afeta tambm o oramento domstico
reduzindo o impacto da alimentao no gasto familiar assumido uma lgica
caracteristicamente redistributiva.
III. SECRETARIA MUNICIPAL ADJUNTA DE ASSISTNCIA SOCIAL
A Secretaria Municipal de Assistncia Social o rgo da PBH Prefeitura de Belo
Horizonte - responsvel pela formulao, implementao, monitoramento da Poltica
de Assistncia Social, a qual executa em parceria com as Secretarias de
Administrao Regional do municpio. A execuo assegurada atravs do
atendimento direto e de uma poltica de convnios com entidades comunitrias e
sem fins lucrativos.
213
A Poltica Municipal de Assistncia Social se traduz em programas, projetos,
servios e benefcios que visam o enfrentamento da pobreza e a garantia dos
direitos sociais. Tendo a assistncia social sido garantida como direito do cidado na
constituio de 1988, passou por longo processo de definio da forma como iria
estruturar. S em 2004 e 2005 com a publicao do Plano Nacional e da Norma
Operacional Bsica NOB que se define de forma mais clara a construo do
SUAS Sistema nico de Assistncia Social. Portanto, desde 2005, quando o
municpio habilitou-se na Gesto Plena do SUAS, a SMAAS tem procurado
aprimorar e aprofundar a oferta de servios socioassistenciais. Suas aes tm
como foco prioritrio famlia, seus membros e indivduos, e como base de
organizao, o territrio. Os servios ofertados afianam duas protees, a bsica e
a especial, e est hierarquizado de acordo com os nveis de complexidade do
processo de proteo. Esta hierarquizao decorre do impacto dos riscos no
indivduo e em sua famlia. A organizao da rede de servios ainda est se
consolidando, razo pela qual observamos que nas descries programas e
equipamentos ainda se confundem.
145
A noo de risco se mostra essencial na
organizao do trabalho na Assistncia Social.
a partir do conceito de proteo que a SMAAS organiza sua atuao em dois
grandes eixos de trabalho:
1. Proteo Social Bsica: Compreende aes destinadas preveno de
situaes de risco por meio do desenvolvimento de potencialidades e aquisies,
e o fortalecimento de vnculos familiares comunitrios. Destina-se populao
em situao de vulnerabilidade social decorrente da pobreza, da privao
(ausncia de renda, precrio ou nulo acesso aos servios pblicos, dentre outros)
e/ou da fragilizao de vnculo afetivos relacionais de pertencimento social
(discriminaes etrias, de gnero ou por deficincias). Para apoiar e orientar as
famlias no cuidado com suas crianas, adolescentes, jovens, idosos e pessoas
com deficincia e qualificar profissionalmente seus integrantes, foram
145
Esta relao dificulta que separemos os equipamentos dos programas, como se observa na
pesquisa.
214
implantados servios que podem ser de execuo direta
146
ou indireta
147
.
Geralmente, a oferta destes servios local. Segundo a NOB/SUAS, a rede
socioassistencial, com base no territrio, constitui um dos caminhos para superar
a fragmentao na prtica dessa poltica, o que supe constituir ou redirecionar
essa rede, na perspectiva da diversidade, complexidade, cobertura,
financiamento e do nmero potencial de usurios que dela possam necessitar
(MDS/SNAS, 2005, p. 91). Esta rede encontra-se em construo.
148
2. Proteo Social Especial: Destina-se a famlias e indivduos que se encontram
em situao de risco pessoal e social por ocorrncia de violao de direitos.
Servios de proteo especial de mdia e alta complexidade. No primeiro caso,
atendem as pessoas que esto expostas violao de direitos (violncia
domstica, abuso e explorao sexual, negligncia, maus-tratos, etc), mas cujos
vnculos familiares e comunitrios no foram rompidos. Visa orientao e
convvio sociofamiliar e comunitrio. Neste eixo a oferta de servios em sua
maioria de abrangncia territorial regional ou municipal. Na alta complexidade,
por sua vez, oferece proteo integral s famlias e indivduos que se encontram
sem referncia familiar e/ou em situao de ameaa, necessitando ser retirados
de seu ncleo familiar e/ou comunitrio (so pessoas com envolvimento com
trfico de drogas, dificuldade de subsistncia, deficincia fsica, dependncia
qumica, moradores de rua etc.). Garante o atendimento integral como moradia,
alimentao, vesturio, cuidados com a sade, lazer e cultura ou trabalho
protegido. Os servios de proteo especial de alta complexidade tm
abrangncia territorial municipal. Muitos o identificam com os equipamentos em
que os servios so prestados, como exemplo os abrigos.
146
Servios, programas e projetos realizados diretamente pelo rgo gestor da PMAS ou atravs das
Secretarias Regionais.
147
Servios, programas e projetos realizados por entidades conveniadas com a PBH/SMAAS.
148
Em 2006 o MDS instituiu o conceito de CRASS Centro de Referncia da Assistncia Social,
tambm chamado de Casa das Famlias. Ele equipamento que forma a rede de atendimento da
assistncia social na proteo social bsica. Em Belo Horizonte, so chamados de NAF - Ncleo de
Apoio Famlia, somavam 15 equipamentos em maio/2007.
215
Em todo o trabalho da Assistncia Social destaca-se a importncia dos grupos
etrios e grupos de referncia, especialmente, os deficientes e a populao de rua.
Eles so muitas vezes a referncia na organizao da oferta de servios, seja na
proteo bsica ou na especial. A centralidade da famlia tambm um fator
primordial na organizao da oferta de servios.
IV. SECRETARIA MUNICIPAL ADJUNTA DE DIREITOS DE CIDADANIA
A SMADC - Secretaria Municipal Adjunta de Direitos de Cidadania tem como
finalidade elaborar polticas pblicas voltadas para a propagao e garantia dos
direitos humanos. Sua criao e estruturao revelam o esforo da gesto municipal
em no deixar de contemplar todo o conjunto e direitos, especialmente, a questo do
reconhecimento.
Sua ao organizada atravs de 06 Coordenadorias que refletem seus objetos de
sua interveno social, so elas: de Direitos Humanos, dos Assuntos da
Comunidade Negra, dos Direitos da Mulher, de Direitos das Pessoas Portadoras de
Deficincia, de Direitos de Pessoa Idosa, e de Proteo e Defesa do Consumidor
PROCON/BH. Vrios desses eixos caracterizam-se pela relao estreita com a
sociedade, explicitada na constituio de Conselhos Municipais: Conselho Municipal
dos Direitos da Mulher, Conselho Municipal das Pessoas com Deficincia, Conselho
Municipal de Defesa do Consumidor, Conselho Municipal Antidrogas e Conselho
Municipal do Idoso.
Se orienta pelos princpios preconizados pela Reforma Administrativa, quais sejam:
a descentralizao de seus programas, servios e aes; a intersetorialidade; e, a
participao popular na definio de suas diretrizes de trabalho. nesse sentido que
est organizado o trabalho em seus trs eixos estruturadores:
1. Atendimento Integrado ao Cidado: Tem por objetivo realizar o acolhimento, a
escuta e a orientao s pessoas que tiveram seus direitos violados, ou que
foram vitimadas pela discriminao social, racial, tnica, de gnero, de gerao,
de orientao sexual, etc. Envolve um conjunto de procedimentos como
acolhimento inicial, atendimento psicossocial interdisciplinar, orientao e
encaminhamentos. Alm disso, busca garantir a construo de registros que
possibilitem no s o acompanhamento e o monitoramento dos casos atendidos,
mas em especial a construo de bancos de dados que dem sustentao s
216
proposies de aes de carter preventivo e sistmico, que fortaleam a
formulao da Poltica Municipal de Direitos Humanos e Cidadania. Para a
eficcia do Atendimento Integrado, torna-se fundamental um amplo trabalho de
articulao poltico-institucional, visando o estabelecimento de redes de parcerias
entre diferentes rgos e esferas do Poder Pblico, organizaes no
governamentais e entidades da sociedade civil organizada, envolvidas de forma
direta ou indireta na defesa e garantia dos direitos humanos e de cidadania.
2. Educao Poltica em Direitos Humanos e Cidadania: Constitui um dos
maiores desafios para a poltica municipal no campo dos direitos humanos e de
cidadania, sendo fundamental para a formao de uma cidadania ativa e
consciente, sustentada no Estado Democrtico de Direito e voltada para a
superao do grave quadro de violaes que ainda caracteriza nossa sociedade.
Desenvolve-se por meio de diferentes estratgias e metodologias de educao
formal e no formal, que objetivam a conscientizao em torno dos direitos
fundamentais e o respeito pluralidade e diversidade cultural, racial, tnica, de
gnero, de orientao sexual, de gerao, etc. Prioriza, atravs de suas aes,
os servidores e outros agentes pblicos municipais, as lideranas comunitrias e
diferentes segmentos da sociedade civil.
3. Promoo de Aes Afirmativas: As aes afirmativas constituem formas de
garantir a igualdade de oportunidades, bem como a reparao de perdas
provocadas pela discriminao e marginalizao decorrentes de motivos raciais,
tnicos, religiosos, de gnero, de classe social e outros. Devem se pautar por
uma concepo emancipatria, superando a dimenso assistencialista. neste
contesto que a SMADC dedica-se a atividades de promoo da Economia
Popular Solidria e de qualificao profissional.
V. SECRETARIA MUNICIPAL ADJUNTA DE ESPORTES
Reconhecendo que todo cidado tem direito ao esporte e ao lazer, as aes da
Secretaria Municipal Adjunta de Esportes - SMAES - so construdas dentro da
perspectiva da participao coletiva e fundadas nos princpios da democracia,
transparncia e qualidade, motivando e incentivando a sua prtica. A poltica de
esportes implementada pela Prefeitura de Belo Horizonte, atravs da SMAES,
baseia-se em trs eixos de trabalho:
217
1. Promoo e democratizao da prtica de esportes: Visa contribuir, por meio
da prtica de atividades esportivas e de lazer, para a formao, incluso social,
promoo da sade e desenvolvimento fsico. Neste eixo, esto as aes que
visam garantir o acesso da populao em especial, de seus membros que esto
nas camadas menos favorecidas aos bens e servios disponveis de esporte e
lazer, de forma integrada com as aes das reas da cultura, sade, educao,
abastecimento e assistncia social. Elas so pautadas pela participao coletiva
e, muitas vezes, compem programas intersetoriais. Motivando e incentivando as
prticas de esporte e lazer, esta iniciativa busca contribuir para o processo de
socializao de crianas e adolescentes, idosos e portadores de deficincia. Ou
seja, neste eixo, a exemplo do que identificamos na Assistncia Social, destaca-
se a importncia dos grupos etrios e grupos de referncia na definio da oferta
de servios. Espera-se que os benefcios da prtica do esporte e do lazer
produzam melhorias na qualidade de vida e favoream o exerccio da cidadania.
2. Apoio, organizao e realizao de eventos esportivos e de lazer: Neste
eixo, esto congregadas as aes destinadas a elaborar, organizar e apoiar
eventos, visando democratizao da prtica da atividade fsica, do esporte e do
lazer para a populao de Belo Horizonte. Alm dos eventos da PBH ou por ela
apoiados, esto includas as aes de apoio a entidades que desenvolvem e
promovem atividades de esporte e lazer para os cidados de Belo Horizonte e
que, de forma geral, envolvem a doao de material esportivo; assim como
patrocnios s mais diferentes entidades que desenvolvem e promovem
atividades de esporte e lazer para os cidados de Belo Horizonte.
3. Implementao de equipamentos esportivos: A PBH considera importante
disponibilizar populao equipamentos e instalaes para a prtica de esporte
e lazer. Isto implica no s na construo, mas tambm na adaptao, reforma,
manuteno e gesto de campos de futebol, quadras, pistas de caminhada e
demais equipamentos e instalaes para a prtica de atividades esportivas e de
lazer, garantindo sua manuteno e conservao em condies adequadas de
utilizao.
Comprometida com intersetorialidade, a SMAES busca a integrao de suas aes
com as reas da cultura, sade, educao, abastecimento e assistncia social,
218
garantindo o acesso da populao em especial, de seus membros que esto nas
camadas menos favorecidas aos bens e servios disponveis.
VI. SECRETARIA MUNICIPAL DE EDUCAO
As mudanas inseridas na Constituio de 1988, em especial a reafirmao do
direito ao ensino bsico, que no mais prescreve quando se ultrapassa a faixa
etria, e a definio quanto responsabilidade do Municpio na oferta do ensino
infantil e fundamental, refletem na estruturao do Sistema Municipal de Ensino de
Belo Horizonte. Institudo pela lei n 7543, de 30 de junho de 1998, este sistema tem
como objetivo a "aprendizagem, formao integral, cidadania, produo de
conhecimento, pensamento critico e autnomo [...] desenvolvimento, qualidade de
vida, dignidade" (BH.GOV Educao). composto: 1) por instituies mantidas
pelo municpio (educao infantil, fundamental e mdia) ou criadas e mantidas pela
iniciativa privada (educao infantil); e, 2) por rgos municipais de educao
(Secretaria Municipal de Educao e o Conselho Municipal de Educao).
A Secretaria Municipal de Educao tem como funes:
desenvolver, implementar e zelar pela poltica de Educao no Municpio;
desenvolver, promover e apoiar programas e eventos difusores da
Educao; propor, desenvolver, adotar e adaptar mtodos e tcnicas
capazes de fazer da Educao um processo atraente e acessvel a todas as
faixas da populao; propor inovaes e modernizaes de valor
reconhecido na rea da Educao, tornando-a instrumento de
conscientizao e formao de cidadania (BH.GOV Educao).
As funes da secretaria so exercidas a partir da operacionalizao de cinco
modalidades de ensino (primeira escola, ensino fundamental, ensino mdio, jovens e
adultos e educao especial) oferecidas na rede municipal, como mostra o quadro a
seguir. Destacamos abaixo algumas diretrizes destas modalidades:
Primeira Escola
149
: A institucionalizao do direito da criana pequena
educao na constituio refletiu-se em processo lento e gradual de definio e
implementao (FERREIRA, 2002, p.36) de uma poltica municipal de educao
infantil. Os desafios enfrentados consistem na quantidade e qualidade da oferta
149
Compreende o atendimento educacional da criana de zero a cinco anos e oito meses. As
crianas na faixa etria de 6 anos passaram a ser atendidas no primeiro ciclo do ensino fundamental
nas escolas da RME em 1998.
219
de servios. Sob o aspecto quantitativo o municpio deve assegurar o
atendimento a todas as crianas cujas famlias optarem por educ-las em
instituies educacionais. A ampliao do espao da educao infantil na
estrutura de educao do municpio passou pela reviso da relao com as
creches conveniadas em parceira com a Secretaria Municipal Adjunta de
Assistncia Social. Os primeiros resultados deste processo viabilizaram a maior
qualificao do servio, no entanto, a ampliao da oferta tem sido objeto de
aes mais recentes. O atendimento feito em escolas municipais de educao
infantil (UMEIs) e em instituies conveniadas com a PBH.
Ensino Fundamental: A cobertura escolar nesta faixa de idade (6 a 14)
considerada satisfatria (Belo Horizonte, 2006, p.33). O desafio do Municpio
nesta modalidade a melhoria da qualidade do ensino.
Ensino Mdio: Esta modalidade de ensino continua sendo oferecida pela RME
apesar da Constituio de 1988 considerar o nvel estadual - e no o municipal -
o principal responsvel por esta modalidade. A manuteno da oferta do ensino
mdio na rede municipal foi justificada por esta modalidade completar a
educao bsica e pela necessidadede garantir que os alunos que iniciaram a
formao at 1997 pudessem termin-la.
Jovens e Adultos
150
: Educao de jovens e adultos adquire importncia sendo
percebida como uma dvida social. Essa modalidade de ensino, na Rede
Municipal de Ensino de Belo Horizonte, se orienta por quatro princpios
(OLIVEIRA, 2002, p.39): a educao de jovens e adultos no pode ser
considerada educao compensatria; no pode reproduzir outras modalidades
de ensino dadas suas especificidades; deve apresentar tempos pedaggicos
flexveis; e, deve levar em considerao a diversidade sociocultural. Sob esta
tica de fortalecimento do sujeito o programa pretende promover a incluso
social dos alunos.
150
A educao de jovens e adultos atende a populao de analfabetos ou com baixa escolaridade na
faixa etria acima de 15 anos.
220
Ensino Especial: At 1990 o atendimento s pessoas como deficincia era feito
exclusivamente em clinicas escolas especiais conveniadas - mediante a
concesso de bolsas de estudo (Belo Horizonte, 2006, p.34). Apesar ainda ter na
RME manter ainda 3 escolas especiais dedicadas a alunos com deficincias
graves, a maior parte dos alunos com deficincia (1649) encontra-se inserida no
ensino comum. Esta opo revela uma opo inclusiva onde as pessoas com
deficincia so vistas como sujeitos de direitos sociais.
Quadro 20 - Rede Municipal de Educao
Nvel/modalidade de
Ensino
Escolas Municipais Nmero de Alunos
Primeira Escola
*70
Rede Prpria: 12.734
Rede conveniada: 20.244
Total: 32.978
Ensino Fundamental
163
152.764
Ensino Mdio
26
15.993
Jovens e Adultos
43
3.651
Ensino Especial
3
456
Fonte: SMED/INTRANET/set.2006
Notas: * A Educao Infantil engloba as UMEI's, as escolas de educao infantil
e as escolas de ensino fundamental que atendem educao Infantil.
Apesar de constatarmos que as modalidades de ensino constituem os eixos de
organizao da Rede Municipal de Ensino elas no refletem a poltica municipal de
ensino em sua completude. A gesto municipal tem como programa estruturador o
Programa Escola Plural, implantado em 1995 contm a diretriz poltico-pedaggica
da poltica educacional do municpio. Esta opo representou o reconhecimento de
uma nova forma de conduzir o processo de ensino e aprendizagem, a partir das
fases de desenvolvimento pelas quais o ser humano passa: infncia, pr-
adolescncia, adolescncia, juventude e vida adulta. Considera que em cada uma
destas fases a identidade, os interesses, as necessidades de aprendizagem,
socializao e vivncia so especficas. A partir deste pressuposto a Escola Plural
reorganiza os tempos e espaos escolares, o desenvolvimento curricular e as formas
de avaliao. Com a Escola Plural os alunos tornam-se o centro da ao pedaggica
e os princpios do direito educao e incluso passam a ter significados relevantes.
Estes princpios tm sido consolidados em todos os nveis e modalidades de ensino
da Educao Bsica da Rede Municipal de Educao.
221
A partir desta diretriz poltico-pedaggica podemos identificar alguns programas que
se destacam como intervenes estratgicas para garantir a incluso. Neste sentido
merecem destaque: o programa bolsa escola municipal que foi implementado em
1997 com o intuito de garantir o acesso e a permanncia na escola de crianas
adolescentes de famlias de baixa renda; a incluso digital de alunos, servidores e
comunidades; o BH para Crianas que organiza visitas a espaos educativos e
culturais da cidade; o Escola Aberta que mantm as escolas abertas nos finais de
semana para receber a comunidade em diversas atividades; o Pr-jovem que d a
jovens entre 18 e 25 anos a possibilidade de concluir o ensino fundamental e
receber formao profissional; e o BH sem Analfabetos que alm de se constituir
como um programa tambm uma meta. Observamos intervenes voltadas para a
melhoria da qualidade do ensino e da relao com a comunidade. Atua a partir da
tica dos direitos e entende a educao como forma de minimizar os efeitos da
desigualdade social em sua populao (Belo Horizonte, 2006, p.38).
VII. SECRETARIA MUNICIPAL DE SADE
A Secretaria Municipal de Sade (SMSA-BH)
tem por misso institucional estruturar a ateno sade no municpio,
buscando cumprir os princpios do SUS - Sistema nico de Sade. Esses
princpios constitucionais objetivam o atendimento universal, a integralidade
das aes, a garantia de acesso e a equidade na ateno populao
belorizontina (BH.GOV-Sade).
A estruturao do SUS em Belo Horizonte teve incio antes mesmo do incio do
processo de municipalizao da sade iniciado no final dos anos 80. As primeiras
aes avanavam no sentido da estruturao da rede prpria. Com a
municipalizao das unidades de bsicas que estavam sob gesto estadual em
1991 e das unidades secundrias do antigo INAMPS em 1992, o municpio deu
incio a construo do Sistema Municipal de Sade (SMSA/PBH, 2006, p.76) que
culmina em 1994 quando assumiu a gesto semi-plena, estabelecendo-se como
nico gestor municipal. De 1994 a 2002 se deu a expanso da rede bsica, das
unidades especializadas de apoio diagnstico e da rede de urgncia e o
estabelecimento das estruturas necessrias ao controle das redes contratada e
conveniada.
222
Em 2002, o Programa Sade da Famlia - PSF marcou o incio da mudana no
formato organizacional da Ateno Bsica dando conformao inicial primeira
verso de uma nova ao geral de sade na cidade denominada Programa BH Vida
(SMSA/PBH, 2006, p.76). O Programa BH Vida, formulado em 2003, desde ento
o programa geral do SUS-BH.
Este projeto opera sua interveno por meio de equipes de Sade da
Famlia nas unidades bsicas de sade que se responsabilizam por uma
populao adscrita numa rede que se relaciona como outros nveis
hierrquicos do sistema, no sentido de promover o cuidado integral da
populao. Ancorado na ateno primria, articula todos os nveis
assistenciais respeitando a lgica da integralidade. Vale dizer, a ateno
hospitalar, alta tecnologia e urgncia e emergncia. (DIAS; MAGALHES
JNIOR, 2004, p.45)
Ou seja, a oferta de uma assistncia integral exige que a rede assistencial (bsica,
secundria
151
e hospitalar) esteja integrada e oferte todos os recursos (tecnologias
do cuidado) necessrios assistncia ao usurio. Para cumprir seus objetivos o
Programa BH Vida se organiza sobre quatro eixos de ao fundamentais: eixo
assistencial; eixo das redes especializadas; eixo vigilncia em sade; e, eixo da
gesto e controle social.
152
Destacamos abaixo dois destes eixos:
Rede Assistencial BH Vida: Sade Integral: articula de forma transversal todos
aspectos (ou dimenses) do cuidado dispensado ao usurio do sistema de
sade se refletindo em linhas de ateno para grupos populacionais especficos
(idoso, criana, mulher, adulto) ou organizadas de acordo com a especialidade
(sade bucal, sade mental, apoio diagnstico, apoio teraputico) ou a
complexidade (PSF, ateno secundria, ateno hospitalar e urgncia).
Vigilncia em Sade BH Vida: Sade Integral: enfatiza a preveno primordial
e primria, estruturante da promoo da sade contempla aes de imunizao,
vigilncia sanitria, vigilncia epidemiolgica, sade do trabalhador e zoonoses.
151
Compreende o conjunto de atendimentos de carter eletivo, especializados, envolvendo
principalmente consultas e exames especializados, bem como procedimentos cirrgicos realizados
em ambulatrio ou hospital dia (FERREIRA, 2006, p.32).
152
Observa-se que mesmo tendo os nveis de ateno (bsica, secundria e terciria) como
elementos estruturantes na organizao da rede assistencial do SUS-BH, a poltica municipal de
sade no os transporta para seu planejamento como os eixos.
223
As bases operacionais do programa BH Vida so: o foco na famlia e a organizao
territorial. A territorializao uma das idias nucleares da proposta do Programa de
Sade da Famlia (PSF). O espao territorial das reas das Equipes de Sade da
Famlia (ESF)
153
o locus operacional de aes, que tem como objetivo promover e
conservar a sade da populao (SMSA/PBH, 2006, p.47).
A organizao territorial estabelecida na SMSA/PBH d-se de acordo com as
necessidades e possibilidades das prticas de interveno. As subdivises adotadas
so as seguintes: Municpio > Distrito Sanitrio > rea de abrangncia do centro de
sade (estabelecidas com base nos setores censitrios definidos pelo IBGE
154
,
sendo constitudas por um agrupamento de setores contguos, respeitando-se os
seus limites) > rea de equipe PSF > Microrea > Moradia. importante esclarecer
que na implantao do PSF em Belo Horizonte, a composio das reas de equipes,
levou em considerao diversas variveis (quantidade de habitantes e o ndice de
vulnerabilidade sade na rea) orientando uma organizao diferenciada dos
recursos assistenciais. Para organizao do trabalho dos agentes comunitrios de
sade (ACS), as reas das Equipes de Sade da Famlia (ESF) so subdivididas em
microreas.
A organizao administrativo-assistencial da SMSA/PBH se expressa nos nove
Distritos Sanitrios, os quais correspondem s Administraes Regionais da
Prefeitura de Belo Horizonte. Cada um deles tem definido um espao geogrfico,
populacional e administrativo de sua abrangncia. Em mdia, 15 a 20 unidades
ambulatoriais fazem parte de um Distrito, constitudo de unidades bsicas (Centros
de Sade), unidades secundrias como os PAM's (Postos de Assistncia Mdica) e
Cersams (Centros de Referncia em Sade Mental), unidades de
153
Em 2006 o municpio contava com mais de 500 equipes de sade da famlia.
154
A definio dos setores censitrios que formam uma determinada rea feita atravs de
avaliao pelas equipes locais e distritais, considerando a demanda atendida, o perfil epidemiolgico
da regio, o acesso unidade de sade, a existncia de barreiras geogrficas, o tamanho
populacional, o fluxo de transporte etc. Desta forma, tem sido possvel a quantificao e a
classificao socioeconmica da populao adscrita, das condies de infra-estrutura e demais
informaes, disponibilizadas de modo agregado por setor censitrio, nos censos populacionais feitos
pelo IBGE (SMSA/PBH, 2006, p47).
224
urgncia/emergncia (UPAs - unidades de Pronto-atendimento), alm da rede
hospitalar pblica e contratada, como mostra o quadro a seguir.
Quadro 21 - Distribuio das unidades assistenciais do SUS-BH - 2005
Tipo de Unidade Prpria Setor
Contratado/conveniado
Bsica 139 0
Referncia secundria 6 28
C. de Referncia em Sade do Trabalhador CERSAT 1 0
C. de Referncia em Sade Mental CERSAM 7 0
Centro de Convivncia CV 8 0
Servio Residencial Teraputico 0 0
C. de Referncia da Infncia e Adolescncia - CRIA 2 0
C. de Referncia em Imunobiolgicos Especiais - CRIE 1 0
Apoio Diagnstico 13 38
Farmcia Distrital 9 0
Unidade de Urgncia 6 8
Hospital 1 50
CREAB - URS Sagrada Famlia 1
Servio de Reabilitao - URS Padre Eustquio 1
Ncleo de Reabilitao Barreiro 1
Ncleo de Sade do Trabalhador 1
Unidade de Ultrassom 1
Total 198 124
Fonte: SMSA/SUS/BH
desta forma, na busca da integralidade, que a sade incorpora o discurso da
intersetorialidade em sua prtica multidimensional destacando-se como elemento de
referncia para as outras polticas, especialmente na identificao, conhecimento e
contato com cidados, a partir do legado que est sendo construdo pelos ACS.
VIII. FUNDAO MUNICIPAL DE CULTURA
A Fundao Municipal de Cultura foi criada com a reforma administrativa de 2005
(Lei Municipal 9.011 de 01/01/2005) substituindo a antiga Secretaria Municipal de
Cultura. Nesta mudana estrutural foram mantidos a Lei Municipal de Incentivo
Cultura assim como todas as aes e projetos de cunho sociocultural. A nova
organizao da cultura na gesto municipal foi formulada para viabilizar uma poltica
cultural mais democrtica e participativa e abrir novas possibilidades de
financiamento para a mesma. Para tanto, criou o Conselho Curador da Fundao
composto por 11 integrantes - representantes da sociedade - e respectivos suplentes
totalizando 22 personalidades ligadas a todos os segmentos culturais (artes cnicas,
artes visuais, artes plsticas, literatura e msica). O Conselho opina sobre a
elaborao e execuo de projetos culturais para a cidade, acompanha a
225
administrao da Fundao e delibera sobre a contratao de emprstimos e
financiamentos (BH.GOV Cultura).
A poltica cultural da Prefeitura continua se orientando pelas quatro diretrizes bsicas
estabelecidas em 1993:
Extenso dos direitos culturais: a percepo da cultura como um direito social
delineou um conjunto de aes com o intuito de viabilizar a concretizao do
mesmo, so elas a ampliao do acesso de toda a populao produo e ao
consumo de cultura, a garantia de preservao da memria social e a criao de
instrumentos que facilitem a participao popular nas decises da poltica
cultural.
Promoo do desenvolvimento integral de crianas e jovens envolvidos
com a ao pblica do municpio: a busca da integralidade exige a articulao
dos programas sociais e culturais da administrao municipal.
Descentralizao da ao cultural: instalao e manuteno de centros
culturais regionais, alm da valorizao das manifestaes culturais locais.
Promoo da qualificao da produo cultural: viabilizao de
empreendimentos culturais estveis e duradouros.
Para colocar em prtica essas diretrizes, a Fundao Municipal de Cultura
estabeleceu cinco programas de ao no Plano de Plurianual de Ao
Governamental (PPAG) que consideramos como sendo seus eixos de ao:
Informao, difuso e intercmbio cultural; Formao cultural; Gesto e dinamizao
dos espaos e servios pblicos de cultura; Identificao, registro e proteo do
patrimnio e das identidades culturais; e, Incentivo leitura em Belo Horizonte. Eles
concentram diversos projetos que contam com a rede de equipamentos de cultura
do municpio para garantir e potencializar sua execuo: o Arquivo Pblico da
Cidade de Belo Horizonte; a Biblioteca Pblica Infantil e Juvenil de Belo Horizonte;
as Bibliotecas Regionais Bairro das Industrias, Bairro Renascena, So Cristvo e
Santa Rita de Cssia; os Centros Culturais Alto Vera Cruz, Pampulha, So
Bernardo, Zilah Spsito e Liberalino Alves de Oliveira; os Centros de Cultura Belo
Horizonte e Lagoa do Nado ; o Centro de Referncia Audiovisual; a Casa do Baile;
226
os Museus de Arte da Pampulha , Histrico Ablio Barreto e o de Mineralogia Prof.
Djalma Guimares e os Teatros Municipais Francisco Nunes e Marlia. desta forma
que a cultura compe o conjunto de polticas sociais do municpio.
227
APNDICE E Questionrio
228
229
230
231
ANEXO A Organograma da Prefeitura Municipal de Belo Horizonte
232
ANEXO B Organograma da Secretaria Municipal de Polticas Sociais da Prefeitura Municipal de Belo Horizonte
233
ANEXO C Mtodo Grade of Membeship - GoM
Henrique Duarte Moura e Ana Paula Salej Gomes
155
A) CONSIDERAES GERAIS
Nos conjuntos discretos, um elemento ou objeto pode pertencer ou no a um
determinado conjunto com caractersticas especficas. Nos conjuntos nebulosos, um
elemento ou objeto pode pertencer parcialmente - ou seja, apresentar graus de
pertinncia ou pertencimento - a mltiplos conjuntos. Estes conjuntos nebulosos
generalizam os modelos estatsticos baseados na lgica discreta, visando
aperfeioar a abordagem da heterogeneidade inerente aos elementos ou objetos a
serem classificados.
Conjuntos nebulosos podem ser empregados em anlises estatsticas, desde que os
princpios dos modelos estatsticos e algoritmos numricos sejam consistentes com
os princpios matemticos dos modelos para conjuntos nebulosos (MANTON,
WOODBURY & TOLLEY, 1994).
Dentro os diversos tratamentos para conjuntos nebulosos, o mtodo Grade of
Membership (GoM) (MANTON, 1994) lida com dois dos maiores problemas na
determinao de uma classificao ou tipologia, que so:
a identificao de grupos; e
a descrio de diferenas entre os mesmos.
Estes fatos representam uma clara vantagem do GoM, pois este no assume
necessariamente que os grupos so fixos. O mtodo constitui um procedimento
multivarivel de reconhecimento de padres, fazendo atribuies a um ou mais
parties ou conjuntos nebulosos (fussy sets). O mtodo tem propriedades
importantes para as anlises em Cincias Sociais: (a) permite que os objetos em
155
Este texto foi elaborado durante esta pesquisa para sistematizar as informaes que reunimos
sobre o mtodo e foi distribudo no curso com o mesmo tema ministrado pela co-autora atravs do
CACS em maio/2007.
234
estudo possam pertencer a mais de um grupo ou perfil, possibilitando que a
heterogeneidade entre os mesmos possa ser expressa como um componente do
modelo, o que leva a descries mais naturais dos grupos a serem gerados; e (b)
possibilita lidar com grande nmero de casos e variveis.
De acordo com WOODBURY e MANTON (1989) um indivduo (elemento da anlise)
pode ser parcialmente designado a um ou mais grupos. O perfil das caractersticas
associadas ao grupo define o tipo das propriedades que o indivduo possui. O
modelo define ainda quanto de cada perfil o indivduo possui. Portanto os conjuntos
nebulosos identificam a heterogeneidade dos grupos e usam as propriedades de
classificaes discretas e contnuas para descrever os elementos que possuem.
MANTON e WOODBURY (1991) destacam que a principal vantagem da
caracterizao pelo mtodo GoM que nenhuma suposio sobre a distribuio das
variveis Y
ij
necessria. Isto ocorre porque os parmetros de pertencimento g
ik
no
so considerados como seguindo uma distribuio ou outra e os parmetros
kjl
so
estimados estimados simultaneamento aos g
ik
. Desta forma as distribuio dos
elementos de anlise so absovidos na estimao de g
ik
sem contaminar ou
influenciar os
kjl
.
B) MTODO GOM
A lgica incorporada na estrutura matemtica do mtodo GoM fundamentalmente
diferente daquelas contidas em outros procedimentos em funo da utilizao de
conjuntos nebulosos e seu clculo baseado em procedimentos de estimao
estatstica de mxima verossimilhana, tendo, portanto o rigor estatstico necessrio
para atender aos objetivos desse estudo. A aplicao do mtodo GoM requer dados
de J variveis-resposta discretas, com um nmero finito (L
j
) de categorias de
respostas para a j-sima varivel. Para variveis de natureza intrinsecamente
discreta (sexo, regio, etc.) a codificao direta. Estes dados podem ser vistos
como consistindo de J variveis multinomiais (Y
ij
) com L
j
nveis de resposta para a j-
sima varivel ou, de forma equivalente, possvel definir um conjunto de variveis
binria (ou dicotmicas) - Y
ijl
sendo que cada uma das l subvariveis pode adotar
somente o valor 0 ou 1 e que somente uma delas pode assumir o valor 1 (ou seja
235
j
L
l
ijl
Y
1
1). Tratando-se de variveis contnuas, estas devem ser recodificadas em
intervalos, de modo a gerar variveis categricas.
Para cada elemento de um conjunto nebuloso existe um escore de pertinncia, grau
de pertencimento ou escore GoM, denotado por g
ik
, o qual indica o grau de
pertencimento do i-simo elemento, ao k-simo conjunto ou perfil. Tais escores
variam no intervalo [0,1], onde o escore 0 (zero) indica que o elemento no pertence
ao perfil de referncia K, enquanto o escore 1 (um) indica que este possui todas as
caractersticas do k-simo perfil. Quanto mais um objeto de estudo i se aproximar
do k-simo perfil extremo, maior seu grau de pertinncia em relao ao mesmo e,
conseqentemente, menor em relao aos demais.
A determinao dos graus de pertencimento para cada unidade de estudo permite a
representao da heterogeneidade entre as mesmas, dentro de cada perfil gerado.
A modelagem desta heterogeneidade consiste em identificar vrias caractersticas
da funo de densidade multivariada que descreve a distribuio dos escores na
populao de interesse. A partir do universo de estudo possvel determinar um
certo nmero de conjuntos chamados de perfis extremos ou puros e um conjunto de
escores para cada unidade, em cada perfil. Na aplicao do mtodo GoM, cabe ao
responsvel pelo estudo definir o nmero de perfis de referncia a serem gerados.
Os escores g
ik
esto sujeitos s seguintes restries:
i) 0 g
ik
1 i, j
ii) g
ik
= 1 i
Para cada questo j referente ao indivduo i seja a resposta representada por um
conjunto de L
j
variveis aleatrias binrias Y
ijl
. A formulao do modelo requer as
seguintes suposies bsicas:
1) As variveis aleatrias Y
ijl
so independentes para diferentes valores de i, ou
seja, as respostas das diferentes unidades de estudo so independentes;
2) Os valores de g
ik
, k = 1, 2,..., K so realizaes das componentes do vetor
aleatrio #
i
= (#
1
, #
2
, #
3
, ... #
k
) com funo de distribuio H(x) = P( #
i
x ).
236
3) Se o grau de pertinncia g
ik
conhecido, as respostas de cada elemento i,
para as vrias questes (Y
ijl
) so independentes para as categorias de cada
varivel;
4) A probabilidade da resposta l, para a j-sima varivel, pelo elemento com k-
simo perfil extremo denotada por "
kjl
. Por pressuposto do modelo, existe
pelo menos um elemento que membro bem definido do k-simo perfil. Este
pressuposto d a probabilidade de resposta, para este elemento, para os
vrios nveis de cada varivel. Os valores de "
kjl
obedecem s seguintes
restries:
iii) 0 "
kjl
1 k, j, l
iv)
i
kjl
j k, 1
O conjunto dos elementos formado pelos perfis
kjl
e escores g
ik
chamado de
partio nebulosa (BERNESTEIN, LACERDA & PREZ, 2006). A forma pela qual
a partio nebulosa descrita impe algumas restries a
kjl
e g
ik
(MANTON &
AL., 1994), representada pelas condies de i a iv acima.
5) A probabilidade de uma resposta l para a j-sima varivel pelo elemento i,
condicionado aos escores g
ik
, dada por:
( )
K
k
kjl ik ijl
g l Y P
1
(1)
Com base nos pressupostos acima, o modelo de probabilidade para estimao de
mxima verossimilhana pode ser formulado. O modelo de probabilidade, para uma
amostra aleatria, o produto do modelo multinomial com a probabilidade de cada
elemento dado por:
( )
K
k
kjl ik ijl
g Y E
1
onde g
ik
e
kjl
satisfazem s restries i, ii, iii e iv (acima).
237
Considerando os pressupostos, o modelo de mxima verossimilhana pode ser
escrito como (WOODBURY & MANTON, 1989):
( )
ijl
j
y
I
i
J
j
L
l
K
k
kjl ik
g Y L
,
_
1 1 1 1
(2)
C) ESTIMAO DOS PARMETROS DO MODELO GOM
Na seo anterior foi apresentada a funo de verossimilhana do modelo GoM,
bem como as suposies bsicas e restries que permitem sua construo. Nesta
seo apresentado o processo de estimao dos parmetros do referido modelo,
que utiliza princpios de mxima verossimilhana, combinados com mtodos
numricos iterativos, uma vez que os estimadores dos referidos parmetros no tm
forma fechada. Maiores detalhes no que toca s propriedades desses estimadores
podem ser encontrados em MANTON (1994).
O mtodo GoM consiste em maximizar a expresso (2), com respeito a cada um dos
conjuntos de parmetros g
ik
e
kjl
, mantendo o outro conjunto constante, de forma
iterativa. O mtodo de resoluo inicialmente busca a forma de uma funo score
(CORDEIRO, 1992) para cada conjunto de parmetros, o que feito igualando as
derivadas parciais da log-verossimilhana, obtida a partir de (2), a zero, sujeitas s
restries i, ii, iii e iv, com o uso de multiplicadores de Lagrange. O conjunto de
funes score resultantes do processo de maximizao da log-verossimilhana
apresentado a seguir.
Cabe recordar que dispe-se de um conjunto de J variveis categricas com
resultados possveis l=1,2,...,L
j
, que so determinados k perfis extremos, que g
ik
denota o grau de pertinncia de cada elemento i a cada perfil extremo k e que
kjl
corresponde probabilidade de se obter a resposta l na j-sima varivel em um perfil
k. A partir da expresso (2), lembrando (1), juntamente com as restries citadas,
pode-se escrever a log-verossimilhana do modelo GOM como:
,
_
+
,
_
+
K
k
J
j
L
l
kjl kj
K
k
K
k
ik i
I
i
J
j
L
l
K
k
kjl ik ijl
j j
g g y L
1 1 1 1 1 1 1 1 1
*
1 1 log (3)
238
Onde
i
e
kj
so os multiplicadores de Lagrange.
D) ESTIMAO DOS PARMETROS g
ik
Para se obter o estimador de mxima verossimilhana dos parmetros g
ik
, busca-se
a funo score correspondente, derivando-se parcialmente a log-verossimilhana do
modelo em (3) com respeito a tais parmetros, obtendo-se:
( )
J
j
L
l
i kjl
K
k
kjl ik
ijl
ik
ik
j
g
y
g
L
g U
1 1
1
*
(4)
Igualando U(g
ik
) a zero e multiplicando-se ambos os lados de (4) por g
ik
e somando-
se em k, obtm-se:
1
1
1
1
]
1
0
1 1 1
1
K
k
ik
J
j
L
l
i kjl ik K
k
kjl ik
ijl
g g
g
y
j
0
1 1 1 1
1
J
j
L
l
K
k
ik i
K
k
kjl ik
K
k
kjl ik
ijl
j
g g
g
y
0
1 1
J
j
L
l
i ijl
j
y
J
j
L
l
ijl i
j
y
1 1
(5)
Substituindo-se 5 em 4 e igualando U(g
ik
) a zero, aps alguma lgebra obtm-se:
239
( ) 0
1 1
1
*
,
_
J
j
L
l
i K
k
kjl ik
kjl
ijl
ik
ik
j
g
y
g
L
g U
(6)
A resoluo de (6) se d de forma iterativa, atravs de mtodos numricos de
obteno de solues aproximadas para equaes algbricas ou transcendentais
como o mtodo da tangente (DEMIDOVICH & MARON, 1987) tambm conhecido
como mtodo de Newton.
O mtodo de Newton, tambm chamado de mtodo de Newton-Raphson
(VANDERGRAFF, 1983), um algoritmo para encontrar a raiz de equaes que
utiliza os primeiros termos da srie de Taylor de uma funo f(x) na proximidade da
raiz. Se f(x) for um polinmio, o mtodo de Newton essencialmente igual ao
mtodo de Horner.
Com uma boa escolha inicial da posio da raiz (x
0
), o algoritmo pode ser aplicado
iterativamente para obter uma nova aproximao para o valor real, utilizando a
relao
156
:
( )
( )
r
r
r r
x f
x f
x x
'
1
+
, r=0, 1, 2, ... n (7)
156
Este procedimento pode ficar instvel prximo de uma assntota horizontal ou um extremo local
(mximo ou mnimo).
240
Figura Exemplo de aproximao sucessiva por Newton: x
0
x
1
x
2
O erro de aproximao dado por
( )
( )
( )
r
r
r r r r r
x f
x f
x x
'
1 1
+
+ +
(8)
Para um r suficientemente grande,
( )
( )
( ) ( ) ( )( )
( ) ( )
( ) ( )( )
( )
1 '
2
1 ' ' 1 '
1 ' ' 1 '
2
1 ' ' 1 ' 1
'
2
1
...
...
2
1
+ +
+ + +
r
r r r r
r r r
r r r r r
r
r
x f
x f x f
x f x f
x f x f x f
x f
x f
( )
( )
( )
( )
( )
2
1 '
1 ' '
'
2
r
r
r
r
r
r
x f
x f
x f
x f
+ (9)
logo substituindo (9) em (8), obtemos
( )
( )
( )
( )
( )
( )
2
1 '
1 ' '
2
1 '
1 ' '
1
2 2
r
r
r
r
r
r
r r r
x f
x f
x f
x f
,
_
+
241
Desta forma podemos ver a vantagem do mtodo, pois quando h convergncia,
esta quadrtica
157
.
A partir da equao de iterao do mtodo de Newton em (7) pode-se obter
estimadores de g
ik
, cuja expresso iterativa pode ser escrita como (WOODBURY &
CLIVE, 1974):
+ +
+
J
j
L
l
K
k
r r
ik
r r
ik
ijl
i
r
ik
j
kjl
kjl
g
g
y
y
g
1 1
1
1
1
(10)
E) ESTIMAO DOS PARMETROS
kjl
A obteno dos estimadores de mxima verossimilhana dos parmetros
kjl
tambm se consegue derivando-se parcialmente a log-verossimilhana do modelo
em (3) com respeito aos parmetros desejados, ou seja:
( )
I
i
kj ik
K
k
kjl ik
ijl
kjl
kjl
g
g
y
L
U
1
1
*
(11)
Multiplicando-se (8) por
kjl
e somando-se em l, obtm-se:
,
_
0
1 1
1
j
L
l
I
i
kj kjl kjl ik K
k
kjl ik
ijl
g
g
y
157
Se a funo f(x) possuir raiz com multiplicidade m em x=p, ento a funo f(x) pode ser expressa
na forma
f(x)=(x-p)
m
q(x), onde q(p)0.
Pode ser provado que neste caso a funo f(x) possui convergncia linear para esta raiz p. possvel
tornar novamente a convergncia quadrtica, realizando a transformao
) (
) (
) (
'
x f
x f
x h
e aplicando o
mtodo de Newton para obter a raiz p de h(x).
242
,
_
0
1 1 1
1
j j
L
l
kj kjl
I
i
L
l
kjl ik K
k
kjl ik
ijl
g
g
y
0
1 1
1
kj
I
i
L
l
K
k
kjl ik
kjl ijl
ik
j
g
y
g
I
i
L
l
K
k
kjl ik
kjl ik
ijl kj
j
g
g
y
1 1
1
(12)
Substituindo (12) em (11) e igualando a derivada zero, aps alguma lgebra, tem-
se:
( ) 0
1
1
1
]
1
+
ik
i
l
kjl ik
ij
k
kjl ik
ijl
kjl
g
g
y
g
y
U
(13)
Aplicando-se o algoritmo numrico chega-se finalmente seguinte expresso que
permite o clculo iterativo dos estimadores de mxima verossimilhana dos
kjl
:
+
+
i l
k
r
kjl
r
ik
r
kjl
r
ik
ij
i
k
r
kjl
r
ik
r
kjl
r
ik
ijl
r
kjl
g
g
y
g
g
y
(14)
Tanto na equao (14) acima quanto na equao (10) o ndice r indica a ordem da
r-sima iterao. Portanto, tais equaes so utilizadas na forma iterativa:
Em primeiro lugar so estabelecidos os valores iniciais para os g
ik
, a partir de
valores iniciais conhecidos, valores estimados pelo pesquisador ou sementes
geradas de forma aleatria por um programa ou tabela de nmeros aleatrios.
Este conjunto de parmetros deve satisfazer s restries i e ii.
243
Considerando tais valores, a distribuio das J variveis via funes de
atribuio ao conjunto I pode ser tabulada para os k perfis e utilizadas para se
obter as estimativas iniciais dos
kjl
, via (14), sujeito s restries iii e iv.
Em seguida, os g
ik
1
so determinados mantendo fixas estas estimativas dos
kjl
e maximizando (2), usando (10). Este conjunto de parmetros deve
satisfazer s restries i e ii.
Novas estimativas dos
kjl
so, ento, obtidas via (14) com estas estimativas
dos g
ik
1
mantidas fixas.
Este processo continua, alternando-se entre a as expresses (10) e (14) at
que haja convergncia no processo e, portanto no haja mais incrementos na
funo de verossimilhana.
Na construo da tipologia da amostra estudada, a tcnica GoM poder ser aplicada
em dois nveis aprofundando um pouco mais a potencialidade do conjunto de
restries impostas pelas equaes descritas no espao de solues do problema,
podem ser utilizados dois conjuntos de variveis o primeiro chamado de variveis
internas e o segundo de variveis externas:
no primeiro, as variveis estruturais, funcionais e de comunidade geraro
perfis extremos e os respectivos os graus de pertinncia g
ik
aos perfis
extremos construdos para cada elemento, gerando uma primeira tipologia.
Esto so as variveis denominadas internas, para as quais as equaes (10)
e (14) so simultaneamente resolvidas.
no segundo nvel, mantendo se esses graus de pertinncia constantes sero
gerados novos
kjl
com as variveis de eficcia, consideradas como variveis
externas, para se determinar possveis associaes entre tais variveis e os
perfis anteriormente determinados. Esto so as variveis denominadas
externas, para as quais so estimados os parmetros
kjl
condicionados aos
graus de pertencimento ( g
ik
) que se mantm fixos a partir dos resultados
obtidos com o conjunto de variveis internas
244
Desse modo, para estimar os parmetros das variveis externas, um procedimento
tipo loop deve ser adicionado ao algoritmo descrito, de tal modo que depois que as
equaes (10) e (14) forem resolvidas para as J variveis internas, as funes score
de ambos os tipos para as variveis J so fixadas e a funo score (11)
maximizada para as JP + P variveis externas. Tal procedimento fornece estimativas
de mxima verossimilhana dos
kj*l
para as variveis externas condicionadas aos g
ik
encontrados a partir apenas das variveis internas.
F) CONVERGNCIA NO PROCESSO DE ESTIMAO
MANTON (1994) discute uma srie de questes ligadas ao processo de estimao
dos parmetros do GoM, dentre as quais a possibilidade do procedimento de
mxima verossimilhana no levar ao mximo global. Este problema pode surgir ao
se tratar com procedimentos de estimao de mxima verossimilhana a partir de
equaes no-lineares (COX & HINKLEY, 1974 apud MANTON,1994). A
convergncia do mtodo depende dos valores iniciais para ambos os conjuntos de
parmetros
kjl
e g
ik
, que podem levar a um mximo local ou no convergir de forma
alguma.
Este problema pode ser abordado via uma anlise de sensibilidade da soluo frente
a diversos valores iniciais. Uma outra abordagem recomendada o usurio
selecionar a priori um conjunto de valores iniciais a serem informados ao algoritmo,
que pode ser feito com base em conhecimento prvio sobre o comportamento das
variveis em questo.
G) DEFINIO DO NMERO DE PERFIS
O mtodo GoM requer a definio do nmero de perfis extremos e a categorizao
das variveis contnuas (internas e externas). O mtodo GoM flexvel o suficiente
para permitir o teste de vrias alternativas na obteno dos perfis extremos, inclusive
quanto ao nmero deles, e para auxiliar na escolha do mais adequado. O nmero de
perfis a ser obtido ao final da investigao depende, em ltima instncia, dos
objetivos da anlise e da capacidade, conhecimentos e deciso do pesquisador. K
deve ser menor que J (nmero de variveis do modelo), o que no uma grande
restrio uma vez que normalmente o nmero de variveis analisadas grande.
245
As estimativas dos perfis extremos e dos graus de pertencimento sero to mais
robustas quanto for maior for o nmero de variveis incorporadas no modelo, para
determinado nmero de indivduos (amostragens). A escolha desse nmero deve ser
balizada, por um lado, pela identificao dos tipos que melhor discriminaram as
caractersticas em estudo e ofeream maior potencial de anlise e, por outro, pela
imposio de um limite ao nmero de perfis, para que se evite a obteno de um
conjunto excessivamente amplo de agrupamentos.
O nmero timo de perfis pode ser determinado tanto por quo interpretvel um
determinado conjunto de K perfis, do ponto de vista terico e conceitual, quanto por
um critrio estatstico o teste da razo de verossimilhana, que mede a variao
no poder explicativo entre os modelos com K e K+1 perfis extremos (DRUMMOND,
MACHADO & FRANA, 2007). O teste da razo de verossimilhana obtido atravs
da comparao entre os modelos com e sem as variveis sendo testadas. Esta
razo segue uma distribuio qui-quadrado, com nmero de graus de liberdade (df)
igual diferena no nmero de parmetros
kjl
e g
ik
a serem estimados entre os
modelos (WOODBURY & MANTON, 1989):
df = (I1) + S
j
L
j
A hiptese nula, ao proceder ao teste da razo de verossimilhana, que o modelo
com K+1 perfis no adiciona poder explicativo a um modelo com K perfis.
A estatstica teste (G) definida abaixo (MANTON e WOODBURY, 1991)
Verossimilhana do modelo sem as variveis
G=
Verossimilhana do modelo com as variveis
~
2
H) PERFIS EXTREMOS, PUROS E MISTOS
246
Em termos bem restritos, apenas indivduos com grau de pertencimento integral (g
ik
= 1) a determinado perfil k poderiam ser classificados como tipo puro. Quando o
grau de pertencimento for inferior a um (g
ik
< 1), as caractersticas do indivduo o
colocam sob influncia de algum outro perfil, por nfima que seja, o que, sob critrios
estritos, impediria que fosse considerado como pertencente ao tipo puro k.
A anlise das tipologias finais do objeto em estudo pressupe uma considerao
mais matizada dos graus de pertencimento, isto , a identificao dos tipos puros e
mistos alcanada mediante uma interpretao dos escores que v alm de
pertencimento integral a determinado perfil (g
ik
= 1) ou no (g
ik
< 1).
Para uma anlise dos dados, considera-se como de perfil puro aquele em que
predominam, de maneira ampla, as caractersticas de determinado perfil extremo. J
os perfis mistos compartilham caractersticas de perfis extremos diferentes em graus
menores.
Uma boa orientao consiste em considerar os perfis mistos como tendo a
predominncia de caractersticas de um determinado perfil extremo, combinado,
secundariamente, com um conjunto relevante de caractersticas de outro perfil
extremo.
Neste estudo, os indivduos associados aos perfis extremos correspondem queles
com grau de pertencimento integral a eles (g
ik
= 1), enquanto que indivduos
associados aos perfis puros podem ter grau de pertencimento no integral ao perfil
extremo dominante.
i) CRITRIO DE CLASSIFICAO NOS PERFIS PUROS E MISTOS
Considerando a existncia de 3 perfis podemos agrupar os dados de acordo com
algumas regras lgicas, como se segue. importante que o pesquisador verifique se
nenhuma faixa de valores est sendo desconsiderada na seleo booleana:
1) A caracterstica do elemento i considerada como pertencente ao perfil puro 1
(PP
1
) quando tiver os seguintes graus de pertencimento g aos perfis extremos 1, 2 e
3:
a) g
i1
$ 0,75; ou
247
b) 0,50 < g
i1
< 0,75, desde que g
i2
0,25 e g
i2
0,25.
2) A caracterstica do elemento i considerada como pertencente ao perfil misto
(PM
12
) de 1 com 2 (em que predominam as caractersticas de 1) aquela cujos graus
de pertencimento aos perfis 1 e 2 so:
a) 0,50 < g
i1
0,75, desde que 0,25 g
i2
< 0,50.
3) A caracterstica do elemento i considerada mista (PM
123
), sem predomnio ou
amorfa, quando possuir os seguintes graus de pertencimento g:
a) g
i1
< 0,50 e g
i2
< 0,50 e g
i3
< 0,50; ou
b) (g
i1
= 0,50 e g
i2
= 0,50) ou (g
i1
= 0,50 e g
i3
= 0,50) ou (g
i2
= 0,50 e g
i3
=
0,50).
As mesmas consideraes devem ser feitas para todas as combinaes possveis:
Perfil Puro Perfil Misto
PP
1
PM
12
PM
123
PP
2
PM
13
PP
3
PM
21
PM
23
PM
31
PM
32
Bibliografia
BERNSTEIN, C. K, LACERDA, M. A., PREZ, E. R. TRABALHO E SADE DOS IDOSOS: UMA
COMPARAO ENTRE BRASIL, MXICO E CHILE. 2006.
CATARI, C. V. AS INTERAES ENTRE O SETOR SADE E A SADE MENTAL A PARTIR DAS
ESTATSTICAS DE CINCIA E TECNOLOGIA. 295f. Tese (doutorado em Economia) Centro
de Desenvolvimento e Planejamento Regional, Universidade Federal de Minas Gerais,
Belo Horizonte, 2005.
248
CERQUEIRA, C. A. TIPOLOGIA E CARACTERSTICAS DOS ESTABELECIMENTOS ESCOLARES
BRASILEIROS. 295f. Tese (doutorado em Demografia) Centro de Desenvolvimento e
Planejamento Regional, Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte, 2004.
CORDEIRO, G. M. INTRODUO TEORIA DA VEROSSIMILHANA. So Paulo: Associao
Brasileira de Estatstica, 1992. 174 p.
CORDER, L. S. et al. LONGITUDINAL WEIGHTING AND ANALYSIS ISSUES FOR NATIONALLY
REPRESENTATIVE DATA SETS. Proceedings of the Survey Research Methods Section,
American Statistical Association, DAVID L. BAYLESS (organizador), 1990. p.568-473.
DEMIDOVICH, B. P. & MARON, I. A. COMPUTER MATHEMATICS. Moscow: Mir Publishers, 4a
edio, 1987. 688p.
DRUMOND, E. F., MACHADO, C. J., FRANA, E. BITOS NEONATAIS PRECOCES: ANLISE DE
CAUSAS MLTIPLAS DE MORTE PELO MTODO GRADE OF MEMBERSHIP. Cad. Sade Pblica
vol.23 no.1 Rio de Janeiro Jan. 2007.
MANTON, K. G. et al. SYMPTOM PROFILES OF PSYCHIATRIC DISORDERS BASED ON GRADED
DISEASE CLASSES: AN ILLUSTRATION USING DATA FROM THE WHO INTERNATIONAL PILOT STUDY
OF SCHIZOPHRENIA. Psychological Medicine, v.24, n.1, p.133-144, Feb. 1994.
MANTON, K. G., WOODBURY, M. A. GRADE OF MEMBERSHIP GENERALIZATIONS AND AGING
RESEARCH. Experimental Aging Research, v. 17, n. 7, 1991. p. 217-226.
MANTON, K. G., WOODBURY, M. A., TOLLEY, H. D. STATISTICAL APPLICATIONS USING FUZZY
SETS. New York: John Wiley. 1994. 312 p.
TALBOT, L. M. et al. APPLICATION OF FUZZY GRADE-OF-MEMBERSHIP CLUSTERING TO
ANALYSIS OF REMOTE SENSING DATA. JOURNAL OF CLIMATE, v. 12, p.200-219, 1999.
VANDERGRAFT, J. S. INTRODUCTION TO NUMERICAL COMPUTATIONS. New York: Academic.
1983. 372 p.
WOODBURY, M. A., CLIVE, J. CLINICAL PURE TYPES AS A FUZZY PARTITION. Journal of
Cybernetics, v.4, n.3, p.111-121, 1974.
WOODBURY, M. A., MANTON, K. G. GRADE OF MEMBERSHIP ANALYSIS OF DEPRESSION-RELATED
PSYCHIATRIC DISORDERS. Sociological Methods & Research, v. 18, n. 1, August 1989.
p.127-163.