LAS FINANZAS PBLICAS * Grupo de Investgacin THMIS ** * El editor de THMIS-Revista de Derecho desea agradecer la colaboracin de Rafael Torres Mir Quesada en la produccin y diseo de infografa para esta investigacin. * El Grupo de Investigacin que elabor el presente artculo estuvo conformado por Otto Alonso Acosta Berne- do, director de la comisin de Administracin; Adriana del Pilar Tapia Quintanilla, miembro de la comisin de Actualidad Jurdica y Christian Fernando Wong Vargas, director de la comisin de Seminarios. El fnanciamiento pblico es un factor de suma importancia para el sostenimiento de un Estado. Es por ese motvo que existen diversos tributos que son fundamentales para lograr tal come- tdo, como es el caso del Impuesto Predial. Sin embargo, aquel impuesto cumple su fnalidad en el Per? Su tasa es fjada adecuadamente? Existe un buen sistema de recaudacin? En esta investgacin, THMIS analiza los retos que encuentra la descentralizacin fscal en nuestro pas, proveyendo adems, un enfoque jurdico. Asimismo, se presenta un dinmico estudio del Impuesto Predial en el pas, con- cluyendo que tal afecta defnitvamente a las fnanzas pblicas y que, por ello, la tasa debe ser progresivamente modifcada y alzada. Ser fundamental que ste sea recaudado median- te una adecuada gestn pblica que permita descentralizar los fondos y maximizar su uso para benefciar a todos los sectores. Public fnance is of much importance for the sustainability of a State. For that purpose, there are diverse tax mechanisms that are key to achieve that purpose, such as the case of Property Taxes. However, can we afrm that this tax achieves that goal in Peru? Is the rate properly fxed? Is there an adequate administraton and recollecton of taxes? In this investgaton, THMIS studies the diverse challenges that come up in fscal decentralizaton in this country, showing of a legal perspectve as well. It also brings a dynamic study of Property Taxes, concluding that it has a very decisive impact on public fnance, and for that reason, the rate must be progressively modifed and increased. It will be fundamental that the recollecton may be done with good governance that allows both the decentralizaton and maximizaton of the funds use, in order to beneft all sectors. Key Words: Property taxes, public fnance, fs- cal decentralizaton, tax rate, inafectaciones, exemptons. Palabras clave: Impuesto predial, fnanzas pblicas, descentralizacin fscal, tasa imposi- tva, inafectaciones, exoneraciones. 158 T H E M I S
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D e r e c h o EL IMPUESTO PREDIAL Y SU IMPACTO EN LAS FINANZAS PBLICAS I. BREVE APROXIMACIN FINANCIERA- JURDICA A. Enfoque fnanciero 1. La difcil descentralizacin fscal El centralismo es uno de los males que desde siempre ha acompaado a la construccin de la Repblica 1 y que hasta el da de hoy resulta difcil de combatr. Es, pues, la concentracin de poderes, recursos y otros en torno a un nico centro comn: El gobierno central. ste no solo rene en s mismo las funciones que le corres- ponden, sino que, adems, absorbe las labores y responsabilidades de los otros niveles de go- bierno con el objetvo de mantener un correcto control y observacin de los mismos. Asmis- mo, ello conllevara a poder evitar el desorden. En contraposicin a este fenmeno se encuen- tra el proceso de descentralizacin 2 , el cual busca redistribuir las funciones que equivo- cadamente ha tomado el gobierno central. Este proceso ha sido concebido como un me- dio para reducir los problemas de desigualdad y oportunidad para el desarrollo humano, surgidos a propsito de la centralizacin pol- tca y econmica. Aunque el referido proceso de descentralizacin sea concebido como un propsito difcil de realizar, ciertamente el ob- jetvo es necesario para lograr un crecimiento ms homogneo y equilibrado en el pas. La descentralizacin, en su dimensin fscal, est referida a la asignacin de competencias y funciones entre los distntos niveles de go- bierno, lo que implica que el Estado se organi- ce de tal manera que se puedan proveer dis- tntos bienes y servicios pblicos en funcin al impacto geogrfco de determinada regin. Es de suma importancia que, luego de realizado el esquema anterior, se ubiquen las fuentes de fnanciamiento en los distntos niveles de go- bierno que permitan contar con los recursos sufcientes para cumplir con dichas responsa- bilidades y llevarlas a la realidad 3 . Ahora bien, el problema radica en que, en el caso del Per, se presentan diversos motvos para consolidar este proyecto de descentrali- zacin, as como para no hacerlo. La nica for- ma de que se asignen recursos efcientemente es conociendo los gustos y necesidades part- culares de cerca. Empero, no existe un organis- mo central que pueda abarcar este propsito, debido principalmente a la gran heteroge- neidad de preferencias, gustos y recursos en nuestro pas. Asimismo, cualquier autoridad de este nivel tender a reducir costos a travs de economas de escala, as como homogenei- zar su provisin de bienes y servicios 4 . Por otro lado, otros de los argumentos para no descen- tralizar la toma de decisiones es evitar la gene- racin de externalidades 5 , as como la posible corrupcin y falta de conocimiento tcnico por parte de los Gobiernos Locales. 2. Los impuestos locales Los impuestos cuya administracin debe re- caer sobre el Gobierno Central son aquellos que gravan un factor relatvamente mvil. Aquellos que cuentan con tasas progresivas, son procclicos y sus bases se encuentran des- igualmente distribuidas en el territorio nacio- nal 6 . Los impuestos locales son tributos crea- dos por ley a favor de los gobiernos locales, cuyo cumplimiento no origina una contrapres- tacin directa de la municipalidad al contribu- yente. Es un ingreso corriente que se obtene de forma regular y peridica, con carcter per- manente 7 . Se caracterizan, a diferencia de las tasas y de las contribuciones, por la imposibi- 1 ADRIANZEN, Alberto, Per Hoy: Centralismo y concentracin. Per: Editorial DESCO (Centro de Estudios y Promocin del Desarrollo). 2010. 2 Tambin legislada en el Gobierno de Alejandro Toledo a travs de la Ley 27783 (Ley de Bases de La Descen- tralizacin). Publicada el 26 de junio de 2002 en el diario ofcial El Peruano. 3 Ibd. p. 16. 4 BELANDE, Daniel y Harold MARCENADO. Impuesto Predial. Estudio y Propuestas para un Manejo Efciente de la Toma de Decisiones Locales. Lima: Centro de Investigacin de la Universidad del Pacfco. 1997. 5 La externalidad (concepto originalmente expuesto por Alfred Marshall y Arthur Cecil Pigou) es efecto negativo o positivo de la produccin o consumo de algunos agentes sobre la produccin o consumo de otros, por los cuales no se realiza ningn pago o cobro. 6 SHAH, Anwar. The Reform of Intergovernmental Fiscal Relations in Developing and Emerging Market Econ- omies. Washington. 1994. 7 ROBLES, Elizabeth. Tributacin y Rentas Municipales. Cusco: Centro Huamn Poma de Ayala y COINCI- DE. 1996. 159 T H E M I S
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D e r e c h o lidad de hallar al causante de externalidades o a los benefciarios del servicio. Los impuestos locales tenen por fnalidad benefciar slo a las personas que tributan. El benefcio no trasciende a otras jurisdicciones y no se generan externalidades. Por lo tanto, el Gobierno Local tendra la independencia ne- cesaria para distribuir los ingresos de manera ideal, optmizando los recursos y satsfaciendo las necesidades de las personas de la localidad. 3. Principios fnancieros y criterios que sus- tentan el impuesto local Principio de subsidiaridad: Segn el pre- sente principio, la responsabilidad de la toma de decisiones y el ejercicio de las competencias corresponden al nivel de gobierno ms pequeo. Se busca que tal gobierno guarde consistencia con la ef- ciencia en la asignacin de recursos y sea capaz de representar al rea geogrfca que internalizar los costos y benefcios de las decisiones en torno a la provi- sin de bienes y servicios que reciban 8 . Es necesaria la existencia de impuestos regulados y recaudados por gobiernos locales 9 , los mismos que sern una im- portante fuente de fnanciamiento para el desarrollo de la poblacin. Principio de benefcio: Los servicios y bienes ofrecidos por un gobierno local deben estar fnanciados por aquellas personas que los consumen. Toda per- sona racional tene la libertad de elegir la comunidad de su preferencia, pues cada una ofrece un conjunto de bienes y servicios consistentes con un nivel de impuestos determinado 10 . Principio de rendicin de cuentas: El identfcar a los responsables del gasto pblico estmula su efciencia. En la me- dida que la unidad sea ms pequea, las personas pueden tener conocimiento ms directo y detallado de los usos de los fondos gubernamentales y, as, poder controlarlos. Efciencia econmica: Es importante que el gobierno local sea efciente en el uso de recursos con el fn de optmizar la ca- lidad de vida de la poblacin. Para ello, es necesario que est dotado de recursos que brinden autonoma y estabilidad a largo plazo. Autonoma para lograr tomar decisiones orientadas al bienestar de su poblacin sin ser afectados por intereses externos y estabilidad para poder planif- car el desarrollo de su localidad. Efectvidad administratva: En vista de la complejidad del aparato estatal, debe existr una capacidad gerencial local adecuada para poder promover el desa- rrollo en las comunidades locales y sats- facer necesidades especfcas. 4. Justfcacin fnanciera del Impuesto Predial El adecuado manejo fnanciero de las municipa- lidades se mide segn los resultados efectvos de su gestn en relacin con los medios de los que disponen, los cuales dependen de las trans- ferencias y de los ingresos propios 11 . Dichas rentas municipales se encuentran enumeradas en el artculo 69 de la Ley Orgnica de Muni- cipalidades, Ley 27972, y son las siguientes: (i) Los tributos creados por ley a su favor, donde se encuentra el impuesto predial, la alcabala, en- tre otros; (ii) las contribuciones, tasas, arbitrios, licencias, multas y derechos, creados por su Consejo Municipal; (iii) los recursos asignados por el Fondo de Compensacin Municipal (Fon- comn) 12 ; (iv) las asignaciones y transferencias 8 CASAS, Carlos. Aspectos econmicos y fscales de la de descentralizacin en el Per. Lima: Defensora del Pueblo. 2005. 9 En el Per, dichos gobiernos estn compuestos por los gobiernos provinciales y los gobiernos regionales. 10 Propuestas para Avanzar en la Descentralizacin Fiscal en el Per. En: Ministerio Federal de Cooperacin Econmica y Desarrollo. Lima: Editorial GTZ. 2009. 11 PINZS, Teobaldo. Descentralizacin Fiscal en el Per. Documento de Trabajo 69. Lima: IEP Edicio- nes.1994. 12 Segn el Ministerio de Economa y Finanzas, el Foncomn es un fondo establecido en la Constitucin Polti- ca del Per, con el objetivo de promover la inversin en las diferentes municipalidades del pas, con un crite- rio redistributivo en favor de las zonas ms alejadas y deprimidas, priorizando la asignacin a las localidades rurales y urbano-marginales del pas. Est compuesto por (i) el Impuesto de Promocin Municipal, que repre- senta el 94% del total; (ii) el Impuesto al Rodaje, que representa aproximadamente el 6% del Foncomn; (iii) el Impuesto a las Embarcaciones de Recreo, que representa menos del 1% del Foncomn. THMIS-Revista de Derecho 64. 2013. p. 157 160 T H E M I S
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D e r e c h o EL IMPUESTO PREDIAL Y SU IMPACTO EN LAS FINANZAS PBLICAS presupuestadas del gobierno nacional; (v) los recursos asignados por concepto de canon y renta de aduana; (vi) las asignaciones y transfe- rencias especfcas establecidas en la Ley Anual de Presupuesto; entre otros. Desde el punto de vista del fnanciamiento municipal, ste se est consolidando como un modelo basado mayormente en las transfe- rencias del gobierno central (ver Grfco 1). Si bien ello brinda seguridad a corto plazo para la gestn de los gobiernos locales, puede a su vez generar efectos negatvos. En primer lugar, se genera una dependencia daina, la cual pue- de tener como consecuencia la imposicin de poltcas pblicas por parte del gobierno cen- tral hacia el gobierno local. En segundo lugar, se genera una pereza en la recaudacin fscal municipal ya que se hacen menos esfuerzos por cobrar los tributos y fnalmente, se difculta la planifcacin de ingresos ya que se depende del rendimiento fnanciero del gobierno central. Segn la escuela del public choice, las trans- ferencias generan efectos negatvos en el comportamiento fscal local. Por un lado, dis- minuyen los niveles de correspondencia fscal local. Segn el principio de correspondencia fscal, la prudencia en el gasto aumenta con- forme los gobiernos obtenen sus ingresos directamente de los ciudadanos a quienes sirven. Por ello, tradicionalmente, las transfe- rencias han sido tratadas como una amenaza potencial a la correspondencia de los gobier- nos locales 13 . El fnanciamiento de las ciudades requiere en- tonces de recursos presupuestarios crecientes y sostenibles en el tempo, por lo que es im- portante ir ms all de las transferencias del nivel central y basarse en los tributos locales. Al respecto, la experiencia internacional ha enseado que el impuesto predial consttuye potencialmente el mejor instrumento fnan- ciero en el nivel local, y con mayor pertnencia en las zonas urbanas. No obstante, el desafo reside en explotarlo efcientemente 14 . B. Enfoque jurdico 1. El Sistema Tributario Peruano El Sistema Tributario Peruano es el conjun- to de impuestos, contribuciones y tasas que existen en el Per. Conforme lo establece el Decreto Legislatvo 771 15 , vigente a partr del 1 de enero de 1994, el Sistema Tributario com- prende: (i) El Cdigo Tributario; (ii) los tributos del Gobierno Central, dentro de los cuales re- saltan el Impuesto a la Renta (IR), el Impuesto General a las Ventas (IGV), el Impuesto Select- vo al Consumo (ISC), entre otros; (iii) los tribu- tos para los Gobiernos Locales, donde se en- cuentran el Impuesto de Alcabala, el Impuesto al Patrimonio Vehicular, el Impuesto Predial, entre otros. Finalmente, dicho decreto conclu- ye enumerando diversos tributos que existen para otros fnes, tales como las contribuciones al Seguro Social, al Sistema Nacional de Pen- siones, al Servicio Nacional de Adiestramiento en Trabajo Industrial (Senat) y al Servicio Na- cional de Capacitacin para la Industria de la Construccin (Sencico). Recursos ordinarios: Son los ingresos provenientes principalmente de la recaudacin tributaria. Tambin incluye los fondos por la monetizacin y los ingresos obtenidos ilcitamente en perjuicio del Estado. Recursos directamente recaudados: Son los ingre- sos generados por las entidades pblicas y administra- das directamente por stas, entre los cuales destacan las tasas, rentas de propiedad, venta de bienes y pres- tacin de servicios, entre otros. Recursos por operaciones ofciales de crdito: Comprende los fondos de fuente interna y externa pro- venientes de operaciones de crdito efectuadas por el Estado con instituciones, organismos internacionales y gobiernos extranjeros. Donaciones y transferencias: Comprende los fondos fnancieros no reembolsables recibidos por el sector pri- vado, pblico, interno o externo. Grfco 1: Fuentes de Financiamiento de los gobiernos locales 13 NEYRA, Gonzalo. Una Aproximacin a la Conducta Fiscal de los Gobiernos Municipales de Arequipa. Are- quipa: Consorcio de Investigacin Econmica y Social, Universidad Nacional San Agustn de Arequipa. 2005. 14 MORALES, Antonio. Los impuestos locales en el Per: Aspectos institucionales y desempeo fscal del Impuesto Predial. Arequipa: Consorcio de Investigacin Econmica y Social, Universidad Nacional de San Agustn. 2009. 15 Denominado Ley Marco del Sistema Tributario Nacional. Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas, Ciudadanos al Da. Elaboracin propia. 161 T H E M I S
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D e r e c h o Los tributos para los gobiernos locales se en- cuentran legislados mediante el Decreto Legis- latvo 776 16 , publicado el 30 de diciembre de 1993. Dicha norma regula: (i) Los impuestos municipales; (ii) las contribuciones y las tasas municipales; (iii) los tributos creados en favor de las municipalidades y (iv) los convenios de cooperacin. Dicha norma tene la fnalidad de simplifcar la administracin de los tributos que consttuyan parte de la renta de los gobier- nos locales y, as, optmizar su recaudacin. El Impuesto Predial, por su parte, se halla con- tenido en la ley anteriormente descrita Ley de Tributacin Municipal desde el artculo 8 has- ta el artculo 20 del Decreto Legislatvo 776. El anlisis completo de la norma que reglamenta el Impuesto Predial se desarrollar en la segun- da parte de la presente investgacin. 2. La Consttucin Poltca del Per de 1993 La incorporacin de los principios tributarios a la Consttucin consttuye la ms alta expre- sin del sometmiento del poder fnanciero al imperio de la Ley, caracterstco del Estado de Derecho e instrumento de garanta y de con- trol, tanto jurdico cuanto poltco 17 . Sobre el tema que nos compete, la Consttucin actual dispone, entre los artculos 74 y 82, el Rgi- men Tributario y Presupuestal de la Nacin. Interesa analizar el siguiente artculo de la ac- tual Consttucin 18 que menciona lo siguiente: Artculo 74.- Del rgimen tributario y presu- puestal: Los tributos se crean, modifcan o de- rogan, o se establece una exoneracin, exclu- sivamente por ley o decreto legislatvo en caso de delegacin de facultades, salvo los aran- celes y tasas, los cuales se regulan mediante decreto supremo. Los gobiernos regionales y los gobiernos locales pueden crear, modifcar y suprimir contribuciones y tasas, o exonerar de stas, dentro de su jurisdiccin, y con los lmites que seala la Ley []. De lo anterior, se desprenden dos ideas que resultan motvo de anlisis. En primer lugar, la creacin del tributo se establece exclusivamen- te por ley o decreto legislatvo. Se consttuye, de esta forma, el principio de reserva de ley. Ha de sealarse que la reserva de ley en materia tributaria es prima facie, es decir, una reserva relatva. Salvo para el caso previsto en el lt- mo prrafo del artculo 79 de la Consttucin, que est sujeto a una reserva absoluta de ley expresa, para los supuestos contemplados en el artculo 74 de la Consttucin, la sujecin del ejercicio de la potestad tributaria al principio de reserva de ley, en cuanto al tpo de norma, debe entenderse como relatva. Ello se debe a que tambin las creaciones, modifcaciones, derogaciones y exoneraciones tributarias pue- den realizarse previa delegacin de facultades, mediante un decreto legislatvo. Se trata, en es- tos casos, de una reserva de acto legislatvo 19 . En segundo lugar, se brinda facultades a los gobiernos locales y regionales sobre las con- tribuciones y las tasas. Por ende, en el caso del Impuesto Predial, slo podrn ser agentes que administren y recauden el tributo, mas no lo regularn. 3. El anlisis histrico del Impuesto Predial El Impuesto Predial no fue siempre un tribu- to local. Recin en el ao 1961, mediante Ley 13689, se establece que los gobiernos depar- tamentales y provinciales gozaran del produc- to de los Impuestos Prediales rstcos y urba- nos en sus respectvas circunscripciones, pero no seran los encargados de recaudar directa- mente 20 el impuesto referido. Los gobiernos 16 Norma existente desde la Constitucin de 1979. Se encuentra ubicada en el artculo 139 y expresa lo si- guiente: Slo por ley expresa se crean, modifcan o suprimen tributos y se conceden exoneraciones y otros benefcios tributarios. La tributacin se rige por los principios de legalidad, uniformidad, justicia, publicidad, obligatoriedad, certeza y economa en la recaudacin. No hay impuesto confscatorio ni privilegio personal en materia tributaria. Los gobiernos regionales pueden crear, modifcar y suprimir tributos o exonerar de ellos con arreglo a las facultades que se les delegan por ley. Los gobiernos locales pueden crear, modifcar y su- primir contribuciones, arbitrios y derechos o exonerar de ellas, conforme a Ley. 17 Denominada Ley de Tributacin Municipal. 18 RODRIGUEZ BEREIJO, lvaro. El Sistema Tributario en la Constitucin. En: Revista Espaola de Derecho Constitucional. Madrid.1992. 19 Sentencia del Tribunal Constitucional. Expediente 2762-2002-AA/TC. Recurso extraordinario interpuesto por Bri- tish American Tobacco South Amrica Ltda. Sucursal Per, contra la sentencia de la Quinta Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima. Fecha 10 de octubre del 2002. Declar infundada la accin de amparo de autos. 20 Slo a partir de 1965, mediante la Ley 15248, se otorg a las municipalidades provinciales la competencia de administrar y recaudar directamente el Impuesto Predial, realizado hasta entonces por una entidad privada THMIS-Revista de Derecho 64. 2013. p. 157 162 T H E M I S
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D e r e c h o EL IMPUESTO PREDIAL Y SU IMPACTO EN LAS FINANZAS PBLICAS provinciales tenan, a su vez, la obligacin de distribuir en favor de los gobiernos distritales el 50% de ese producto. Finalmente, es curio- so analizar el artculo 3 de la mencionada ley, la cual declara al Impuesto Predial como una herramienta de fnanciamiento para la ejecu- cin de obras pblicas de carcter reproduct- vo o tl para la localidad. Posteriormente, por Ley 17044, del 20 de ju- nio de 1968, el Congreso de la Repblica au- toriz al Poder Ejecutvo para que, dentro de un plazo de sesenta das, dicte las medidas de carcter extraordinario para dar solucin al desequilibrio estructural de las fnanzas pbli- cas y legislara, entre muchos otros tributos, el Impuesto Predial. Fue, precisamente, en uso de las facultades otorgadas por ley que se ex- pidi el Decreto Supremo 203-68-HC y se dio la reforma tributaria. Posteriormente, se public el Decreto Supre- mo 287-68-HC, el cual contena al decreto anterior y otra serie de decretos sobre temas tributarios relacionados. Con el presente de- creto se crean dos importantes insttuciones 21 : (i) El Consejo Nacional de Tasaciones, con la funcin de aprobar los aranceles de reas ur- banas y rstcas, y publicarlas; y, (ii) el Servicio del Catastro Nacional. Se instaura, asimismo, la primera escala progresiva para el clculo del impuesto. Tal diferenciaba al predio urbano del predio rstco 22 . Por medio del Decreto Ley 19654, publicado el 12 de diciembre de 1972, se susttuye el r- gimen tributario consttuido por los impues- tos al patrimonio accionario, de patente co- mercial e industrial y el Impuesto al Valor de la Propiedad Predial por un impuesto anual que se aplicar sobre el patrimonio empre- sarial y sobre el patrimonio predial no em- presarial. Aquella susttucin tena la fnali- dad de benefciar a los concejos provincia- les. Se considera, por primera vez, al valor del predio como la suma del valor del terre- no, ms la construccin e instalaciones fjas y permanentes. Diez aos despus se publica, el 29 de diciem- bre de 1982, la Ley 23553 y se establece el Impuesto al Valor del Patrimonio Predial en susttucin del Impuesto al Patrimonio Predial no Empresarial, con la fnalidad de fnanciar a los municipios distritales. A partr de esta ley, los tramos entre las tasas eran expresados en unidades impositvas tributarias [en adelan- te, UIT], pues antes estaban expresados en moneda (soles). Se crea tambin, a travs del artculo 23, el Fondo de Compensacin Muni- cipal, cuyo nico recurso ser el 10% del in- greso producido por el presente tributo. Seguido de ello, la Ley 24030, publicada en el ao 1984; la Ley 24750, publicada en el ao 1987; y la Ley 26173, publicada en marzo de 1993, modifcaron las escalas diferencia- Grfco 2: Escalas para el cobro del Impuesto Predial denominada la Caja de Pensiones y Consignaciones. Texto extrado de: ALFARO, Javier. La incidencia en los Gobiernos Locales en el Impuesto Predial en el Per. Lima: Instituto de Investigacin y Capacitacin Municipal (INICAM). 2007. 21 Tanto la Conata, cuanto el Servicio del Catastro Nacional, hoy en da no existen. 22 Los intervalos de ste ltimo eran ms largos con la fnalidad de disminuir la contribucin. Elaboracin propia 163 T H E M I S
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D e r e c h o das para el cobro del impuesto predial, como se puede observar claramente en el Grfco 2. Sin embargo, a pesar de los constantes cam- bios legislatvos, se han mantenido algunas consideraciones: (i) La base imponible es el valor del predio urbano o rstco, conformado por la suma de valor del terreno, ms las cons- trucciones e instalaciones fjas y permanentes; (ii) los sujetos pasivos en calidad de contribu- yentes son los propietarios de los predios o poseedores; y, (iii) la estrategia de tomar la declaracin de autovalo como referencia del valor de las propiedades. La base imponible es, como se mencion, una caracterstca permanente. sta se establece desde que se crea el impuesto predial hasta hoy en da. Resulta claro que la fjacin de la base imponible es objetva y clara; para ello slo basta ver el predio y a ello aadirle el va- lor de la construccin. Empero, la difcultad nace ante el incremento de predios y la dif- cultad de actualizar los datos sobre ellos. De esa manera, la base imponible sufre un desfa- se que incrementa da a da. Por otro lado, el tema civil acompaa al tribu- tario y se encarga de defnir al propietario y al poseedor para el pago efectvo del Impuesto Predial. As, la propiedad es el poder jurdico que permite usar, disfrutar, disponer y rei- vindicar un bien. En cambio, la posesin es el ejercicio de hecho de uno o ms poderes inhe- rentes a la propiedad. Tanto el propietario, en primer lugar, como el poseedor, en segundo, son sujetos pasivos del impuesto. Finalmente el autovalo se establece median- te declaracin jurada ante las autoridades mu- nicipales correspondientes, con la fnalidad de evitar el gran costo que signifcara ir predio por predio y descubrir el valor imponible del bien inmueble. II. EL IMPUESTO PREDIAL EN EL PER El Impuesto Predial es un impuesto directo y de carcter real que grava el valor de de- terminados inmuebles de forma anual. Es un impuesto sobre la propiedad que intenta gra- 23 CASTELAO, Julio; GONZLEZ, Arturo y Marta VILLAR. Rgimen Local y Autnomo. Madrid: Editorial Uni- versitos.1998. 24 SNCHEZ GAVITO, Rodrigo. Los Impuesto Locales en Mxico. Mxico DF. 2011. Fuente: Cuenta General de la Repblica, Direccin Nacional de Conta- bilidad Pblica, Ministerio de Economa y Finanzas. Grfco 3: Impuesto a la Propiedad Predial como participacin porcentual del PBI 2003-2011 (Expresado en porcentajes) var a quien tenga su ttularidad jurdica. Su hecho imponible est consttuido por la ttu- laridad de los bienes inmuebles de naturale- za rstca y urbana en el respectvo territorio municipal 23 . Como se puede analizar, en el Grfco 3, el Im- puesto Predial representa el 0.17%, aproxima- damente, en relacin con el Producto Bruto Interno [en adelante, PBI]. As como el PBI ha crecido, tambin lo ha hecho Impuesto Pre- dial, pero no tene la representatvidad que debera de tener. El promedio en la recauda- cin del Impuesto Predial en relacin con el Producto Bruto Interno es de 0.8% aproxima- damente 24 , cuatro veces ms de lo que se re- cauda en el Per. Del mismo modo, es de mucha utlidad ana- lizar el desempeo del Impuesto Predial a travs del tempo. Como se puede obser- var en el Grfco 4, la representatvidad res- pecto de los impuestos nacionales ha dismi- nuido, as como la representatvidad en los ingresos locales. Sobre el primer punto se puede deducir que la presin tributaria del gobierno central, ejecutada por la Superin- tendencia Nacional de Administracin Tribu- taria y Aduanas (Sunat), ha incrementado en relacin a la de los Gobiernos Locales, quie- nes han relajado la presin. En segundo lu- gar, la representatvidad en los Ingresos Loca- les ha disminuido tambin. Ello producto del incremento de las transferencias directas del gobierno central al gobierno local, principal- mente Foncomn y Canon. THMIS-Revista de Derecho 64. 2013. p. 157 164 T H E M I S
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D e r e c h o EL IMPUESTO PREDIAL Y SU IMPACTO EN LAS FINANZAS PBLICAS A contnuacin se analizarn los elementos que componen al Impuesto Predial: A. La base imponible Las municipalidades no consttuyen el sujeto actvo del impuesto dado que no tenen la po- testad de fjarlo, pero s tenen una capacidad tributaria actva para las bases en cuya juris- diccin se encuentran ubicados los inmuebles afectos. La municipalidad provincial es sujeto actvo del impuesto predial por los inmuebles ubicados en el territorio del distrito capital de la provincia. La base imponible del impuesto predial, con- forme al artculo 11 de la Ley de Tributacin Municipal, se encuentra consttuida por el va- lor total del predio del contribuyente. Para de- terminar el valor del predio hay que sumar el valor del terreno, el valor de la edifcacin y el valor de otras instalaciones, tales como obras complementarias. El valor del terreno est determinado por el rea del terreno, multplicado por el arancel de la va en la que se ubica el terreno 25 . A travs de resolucin minis- terial del Ministerio de Vivienda, Cons- truccin y Saneamiento 26 se aprueban anualmente los valores arancelarios de los terrenos, los cuales entran en vigen- cia a partr del 31 de octubre del ao an- terior al que corresponde la obligacin. El valor de la edifcacin est determina- do por el rea construida, multplicada por el valor unitario de la edifcacin 27 , menos la depreciacin 28 . La resolucin emitda por el Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento, que brin- da los valores unitarios ofciales de edi- fcacin, diferencia las edifcaciones en Costa, Sierra y Selva. Adems, establece las partdas por metro cuadrado para las estructuras (muros, columnas y techos), acabados (pisos, puertas, ventanas, re- vestmientos y baos) e instalaciones elctricas y sanitarias. Por su parte, la depreciacin se determi- nar de acuerdo a los usos predominan- Fuente: Cuenta General de la Repblica, Direccin Nacional de Contabilidad Pblica, Ministerio de Economa y Finanzas. 25 Para el ao 2012 los valores arancelarios de terrenos fueron aprobados por el Ministerio de Vivienda, Sanea- miento y Construccin mediante Resolucin Ministerial 218-2010-VIVIENDA, publicada en el diario ofcial El Peruano el 30 de octubre del 2011. 26 El artculo 11 del TUO de la Ley de Tributacin Municipal hace referencia a que los valores sern formulados por el Consejo Nacional de Tasaciones (Conata) y aprobados por el Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento. Sin embargo, a travs del Decreto Supremo 25-2006-VIVIENDA, publicado el 8 de setiembre de 2006, el Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento absorbi al Conata. Luego, mediante resolu- cin Ministerial 219-2006-VIVIENDA se dispuso que las funciones de Conata sean asumidas por la Direccin Nacional de Urbanismo. 27 Para el ao 2012 los valores unitarios ofciales de Edifcacin para la Costa, Sierra y Selva fueron aprobados por el Ministerio de Vivienda, Saneamiento y Construccin mediante Resolucin Ministerial 220-2011-VI- VIENDA, publicada en el diario ofcial El Peruano el 30 de octubre del 2011. 28 Para el ao 2011, ya las Tablas de Porcentajes para el clculo de la depreciacin por antigedad y estado de conservacin, segn el material estructural predominante, se encuentra en el Reglamento Nacional de Tasaciones. Tal fue aprobado mediante la Resolucin Ministerial 126-2007-VIVIENDA, publicada en el Diario Ofcial El Peruano el 13 de Mayo del 2007. Grfco 4: Resumen de Indicadores del desempeo fscal del Impuesto Predial en el Per (Perodo 2003-2011) 165 T H E M I S
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D e r e c h o tes, tales como casa habitacin, tendas, depsitos, edifcios, ofcinas, colegios, ta- lleres, hospitales, entre otros y en funcin al estado de conservacin, clasifcado como muy bueno, bueno, regular o malo. Finalmente, el valor de otras instalacio- nes est determinado por: El valor de otras instalaciones, multplicado por el factor de ofcializacin 29 . En la Resolu- cin Ministerial 220-2011-VIVIENDA, se presenta la metodologa para la deter- minacin de la base imponible de las instalaciones fjas y permanentes para el clculo de impuesto predial 30 y se toma como factor de ofcializacin 0.68. B. Catastro Una variable importante de analizar dentro de la base imponible es el descubrimiento de las nuevas propiedades y el conocimiento de las dimensiones y estructuras reales de los bienes inmuebles. Ello es posible de lograr mediante dos mecanismos: Mediante las declaraciones juradas de los contribuyentes. De acuerdo con el artculo 14 del Decreto Legislatvo 776, los contribuyentes estn obligados a presentar declaracin jurada de forma anual el ltmo da hbil del mes de febrero cuando se efecte una trans- ferencia de dominio; el predio sufra mo- difcaciones que superen el valor de las cinco UIT; entre otras razones. Mediante la partcipacin del gobierno, en la cual se realiza una labor de catastro: Segn el artculo 20 del Decreto Legisla- tvo 776, el 5% del rendimiento del Im- puesto Predial se destna exclusivamente a fnanciar el desarrollo y mantenimiento del catastro distrital, as como a las ac- ciones que realice la administracin tri- butaria, destnadas a reforzar su gestn y mejorar la recaudacin. Anualmente la municipalidad distrital deber aprobar su plan de desarrollo catastral para el ejerci- cio correspondiente, el cual tomar como base lo ejecutado en el ejercicio anterior. Confar en las declaraciones individuales tene como ventaja la reduccin de costos econmi- cos, pero tene como desventaja el riesgo de obtener datos no reales. Por su lado, el traba- jo de campo o sistema de inventario tene un costo elevado, a pesar de que brinda ms con- fanza. En vista de ello, la legislacin peruana permite el uso de ambas con determinados lmites anteriormente descritos. C. Anlisis de la tasa impositva En la actualidad, la tasa impositva es fjada por el gobierno central. El artculo 13 de la Ley de Tributacin Municipal seala la alcuota aplicable a cada tramo del autovalo segn las UIT establecidas (ver Grfco 5). Es de resaltar que dichas tasas se mantenen vigentes desde el 1 de enero de 1994, fecha en la que entr en vigencia el Decreto Legislatvo 776. Aquel, adems, derog la Ley 26173, pu- blicada el 20 de marzo de 1993, que conside- raba siete rangos de alcuotas, comprendidas entre el 0.2% y 1.0%. Es oportuno mencionar que debido a que las tasas han sido fjadas por 29 Establecido en el Anexo 02 de la Resolucin Ministerial 175-2010- VIVIENDA: Metodologa para la determi- nacin de la base imponible de las instalaciones fjas y permanentes para el calculo del Impuesto Predial. 30 Tanto como para la determinacin de la base imponible de las instalaciones fjas y permanentes para el clcu- lo del Impuesto Predial, se tomar como metodologa lo sealado en el Ttulo II, Captulo D y artculo II.D.32 del Reglamento Nacional de Tasaciones del Per. 31 Decreto Legislativo 776, Ley de Tributacin Municipal. Grfco 5: Tramo Actual de Autovalo 31 THMIS-Revista de Derecho 64. 2013. p. 157 166 T H E M I S
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D e r e c h o EL IMPUESTO PREDIAL Y SU IMPACTO EN LAS FINANZAS PBLICAS norma con rango de ley, las municipalidades no tenen competencia para establecer alcuo- tas diferentes, como s sucede en los casos de Colombia y Espaa 32 , donde los municipios establecen las tasas dentro de los rangos esta- blecidos por ley. Respecto de la fjacin de ta- sas, la experiencia internacional muestra que se logran mejores resultados si stas son una atribucin del gobierno local 33 . D. Inafectaciones, exoneraciones y otras fguras La facultad de desgravar, al igual que la de gra- var, recae sobre el gobierno central. Con ello, el legislador pretende cumplir ciertos objet- vos de poltca fscal, econmica y social, den- tro de los lmites y principios que emanan de la ley. Las exoneraciones se dan con el objetvo de promover determinados sectores, actvida- des, grupo de sujetos, propiciar inversiones de capital, fomentar instalacin de industrias nuevas, entre otros. En vista que con ello se afecta la cantdad de recaudacin de los municipios, deberan ser estos ltmos los encargados de determinar, mediante estudio tcnico, los benefcios que por ley se otorgarn. Lamentablemente, el en- cargado de ello es el Poder Ejecutvo, median- te delegacin de facultades, quien muchas veces no toma en cuenta las heterogneas realidades de los gobiernos locales. El escena- rio anteriormente descrito conduce a que la legislacin ha sido formada de manera suma- mente desordenada. La inafectacin es aquel benefcio tributario que se encuentra fuera del hecho imponible por la naturaleza de la actvidad. Es decir, se encuentra fuera del mbito de la aplicacin del tributo. De acuerdo al artculo 17 del Decreto Legislatvo 776, estn inafectos al pago del im- puesto predial los predios de propiedad de: El gobierno central, gobiernos regionales y gobiernos locales, con excepcin de los predios que hayan sido entregados en concesin al amparo del Decreto Supre- mo 059-96-PCM. Al respecto, el Tribunal Fiscal ha sealado a travs de reiteradas resoluciones, tales como la Resolucin del Tribunal Fiscal 5421-2-2004, que las insttuciones pblicas descentralizadas no pueden considerarse parte integran- te del gobierno central debido a que el concepto de organismo pblico des- centralizado se encuentra vinculado al proceso de descentralizacin funcional o administratva de la Administracin Pblica, respondiendo a una defnicin administratva frente a la nocin de go- bierno central que responde a un con- cepto bsico. Los gobiernos extranjeros, en condicin de reciprocidad, siempre que el predio se destne a residencia de sus represen- tantes diplomtcos o al funcionamiento de ofcinas dependientes de sus embaja- das, legaciones o consulados, as como los predios de propiedad de los organis- mos internacionales reconocidos por el gobierno que les sirvan de sede. La Re- solucin del Tribunal Fiscal 7012-2-2002 seala que la exoneracin establecida por el artculo 23 de la Convencin de Viena es aplicable cuando el Jefe de la Misin resulta ser el sujeto pasivo de la obligacin tributaria como propietario o arrendatario del inmueble. Las sociedades de benefcencia, siempre que se destnen a sus fnes especfcos y no se efecte actvidad comercial en ellos. El artculo 3 del Decreto Legislatvo 356 establece que las sociedades de be- nefcencia son personas jurdicas de De- recho pblico interno que, por encargo de la ley, realizan funciones de bienestar y promocin social complementarias de los fnes sociales y tutelares del Estado. Segn la Resolucin del Tribunal Fiscal 529-7-2009, no se encuentran dentro del presente supuesto los predios de propiedad de insttuciones civiles sin f- nes de lucro. Las entdades religiosas, siempre que se destnen a templos, conventos, monas- terios y museos. La Resolucin del Tri- bunal Fiscal 1558-3-2002 seal que el 32 BARREDA, Sal. Impuesto Predial en el Per (segunda parte). En: Revista Anlisis Tributario 290. Lima. 2012. 33 DE CESARE, Claudia. Caractersticas generales del impuesto a la propiedad inmobiliaria en Amrica Lati- na. En: Sptima Conferencia Internacional La Optimizacin de Los Sistemas del Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria en Latinoamrica. Guadalajara. 2004. 167 T H E M I S
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D e r e c h o artculo X del concordato celebrado en- tre la Santa Sede y la Repblica del Per, aprobado mediante Decreto Ley 23211, dispuso que la Iglesia Catlica, las Juris- dicciones y Comunidades Religiosas que la integran contnuarn gozando de exo- neraciones y benefcios tributarios que le otorgue la Ley. El Cuerpo General de Bomberos, siem- pre que el predio se destne a sus fnes especfcos. Segn lo sealado en la Re- solucin del Tribunal Fiscal 1641-7-2009, la inafectacin no alcanza respecto de predios de propiedad de insttuciones civiles sin fnes de lucro. Las universidades y centros educatvos, debidamente reconocidos, respecto de sus predios destnados a sus fnalidades educatvas y culturales, conforme a la Consttucin. La Resolucin del Tribunal Fiscal 6619-7-2008 seala que para que se confgure la inafectacin de lo citado, es necesario que las actvidades educat- vas o culturales se estn llevando a cabo en los predios respecto de los cuales se solicita su inafectacin. En la sentencia del Tribunal Consttucional 1271-2006- PA, se seal que el artculo 19 de la Cons- ttucin Poltca consagra una inmunidad tributaria. Es decir, un lmite consttucio- nal al ejercicio de la potestad tributaria a travs de la exclusin de toda posibilidad impositva a las universidades, insttutos superiores y centros educatvos. Otros como: Predios de entdades pbli- cas destnadas a prestar servicios mdi- cos asistenciales, predios de Comunida- des Campesinas y Natvas de la sierra y selva, predios de las concesiones mine- ras y predios que hayan sido declarados monumentos integrantes del Patrimonio Cultural de la Nacin por el Ministerio de Cultura (ex Insttuto Nacional de Cultura). Por otro lado, las exoneraciones son tcnicas de desgravacin por las cuales se busca evitar el nacimiento de la obligacin tributaria, la cual se caracteriza por su temporalidad 34 . No son permanentes; tenen un periodo de vigen- cia sealado por la norma que lo insttuye. Con el fn de incentvar el turismo, se cre el Decreto Legislatvo 820, el cual establece que las empresas de servicio de establecimiento de hospedaje que iniciaron antes del 31 de diciem- bre de 2003 estn exoneradas del Impuesto Pre- dial. Al respecto deber tenerse en considera- cin lo siguiente: (i) Para las empresas ubicadas fuera de la provincia de Lima y la provincia cons- ttucional del Callao, los benefcios establecidos tendrn una vigencia de cinco aos contados a partr de la fecha de inicio de sus operaciones; y, (ii) para las empresas ubicadas dentro de la provincia de Lima y provincia consttucional del Callao, la exoneracin del Impuesto Predial ser de tres aos contados a partr de la fecha en que inicien sus operaciones. Asimismo, de acuerdo al Texto nico Orde- nado de la Ley de Creacin de los Centros de Exportacin, Transformacin, Industria, Co- mercializacin y Servicios [en adelante, Cet- cos] aprobado mediante el Decreto Supremo 112-97-EF, las empresas que se consttuyan o establezcan en los Cetcos de Ilo, Matara- ni, Tacna y Paita, hasta el 31 de diciembre de 2004 y cuyas operaciones anuales correspon- dan en no menos del 92% a la exportacin de los bienes que producen, estn exonerados hasta el 31 de diciembre de 2012 de todo im- puesto municipal. Adems, cabe sealar otros benefcios adicio- nales a los ya tratados. Segn el artculo 18 de la Ley Tributaria Municipal, se efectuar una deduccin del 50% en la base imponible por los siguientes predios, para efectos de la de- terminacin del impuesto: (i) Predios rstcos destnados a la actvidad agraria, siempre que no se encuentren comprendidos en los pla- nos bsicos arancelarios de reas urbanas; y, (ii) predios urbanos declarados monumentos histricos, siempre y cuando sean dedicados a casa habitacin o sean declarados inhabita- bles por la municipalidad respectva. Asimismo, el artculo 19 de la Ley Tributaria Municipal precisa que los pensionistas propie- tarios de un solo inmueble, a nombre propio o de la sociedad conyugal, el cual est dest- nado a vivienda de los mismos, se deducir de la base imponible del Impuesto Predial un monto equivalente a cincuenta UIT, vigentes al 1 de enero de cada ejercicio gravable. Se con- 34 VILLANUEVA BARRN, Clara. Los Benefcios Tributarios: Exoneracin, Inafectacin, entre otros. En: Ac- tualidad Empresarial 238. Lima. 2011. pp. 1-15. THMIS-Revista de Derecho 64. 2013. p. 157 168 T H E M I S
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D e r e c h o EL IMPUESTO PREDIAL Y SU IMPACTO EN LAS FINANZAS PBLICAS sidera que se cumple el requisito de la nica propiedad, cuando adems de la vivienda, el pensionista posea otra unidad inmobiliaria consttuida por la cochera 35 . Finalmente, para efectos tributarios, segn la Ley 27037, las personas naturales o jurdicas ubicadas en la Amazona, deducirn del valor correspondiente a los predios de autoavalo, en la forma y el porcentaje que establezca el reglamento de la presente ley. El Decreto Su- premo 031-99-EF reglamenta el benefcio refe- rido a la deduccin del valor correspondiente a los predios para efecto tributario, dispuesto en el artculo dieciocho de la Ley 27037. Las municipalidades de la Amazona establece- rn, anualmente, el porcentaje de deduccin a que se refere el prrafo anterior. Para ello, debe tomarse en consideracin, entre otros criterios, los valores unitarios ofciales de edi- fcacin que formula el Consejo Nacional de Tasaciones 36 y aprueba anualmente el Ministe- rio de Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construccin, para las diferentes zonas del pas, as como la ubicacin y uso del predio. III. LA ADMINISTRACIN DEL IMPUESTO PREDIAL EN AREQUIPA Arequipa una provincia peruana, es una de las ocho que conforman el departamento de Arequipa, bajo la administracin del go- bierno regional de Arequipa. Sus lmites son: (i) Al norte con la provincia de Caylloma; (ii) al este con el departamento de Puno y el depar- tamento de Moquegua; (iii) al sur con la pro- Para poder analizar de manera ordenada y sis- temtca la administracin del Impuesto Predial en Arequipa, segn lo analizado a travs de las entrevistas y la observacin directa, se propone la siguiente estructura de anlisis (Grfco 7): 35 Desde 1985, a travs del artculo 2 de la Ley 24405 del 19 de diciembre, ratifcado por la Ley 24635 del ao siguiente, se incorporan a la lista de exonerados los predios de los pensionistas donde se les reduca su base imponible en 50%. Posteriormente, la Ley 26952, publicada el 20 de mayo de 1998, modifca la norma de la reduccin del 50% de la base imponible por la deduccin de cincuenta UIT. Ello con la fnalidad de que los que tienen menos recursos por ende predios ms baratos no paguen monto alguno. 36 Hoy en da, el Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento es el encargado de realizar dicha labor. Grfco 6: Provincia de Arequipa Fuente: INEI. Directorio Nacional de Municipalidades Provinciales, Distritales y de Centros Poblados 2012. Elaboracin propia. Grfco 7: Propuesta de estructura de anlisis vincia de Islay; y, (iv) al oeste con la provincia de Caman. Adems, est conformado por un total de veintnueve distritos. Para efectos de la presente investgacin, se han considerado nueve municipalidades, tal y como se muestra en el Grfco 6. Tales se ca- racterizan por poseer una elevada concentra- cin de habitantes y, por ende, de predios. Tan slo estas nueve municipalidades representan ms del 70% del total de la poblacin de la provincia de Arequipa. 169 T H E M I S
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D e r e c h o Los criterios principales, a partr del trabajo de campo efectuado, son la legislacin y la ges- tn municipal. Se entende por gestn muni- cipal la capacidad que tenen los funcionarios locales para disear e implementar programas que, en primer lugar, doten de recursos nece- sarios a los gobiernos locales para as afan- zar su autonoma y proyectos a corto y largo plazo. En segundo lugar, se busca que tengan efectvidad en el gasto e inversin. A. Legislacin A partr de lo analizado en las diversas mu- nicipalidades, los principales problemas que difcultan la efcacia en la recaudacin del Im- puesto Predial son: 1. Base imponible La base imponible es el principal problema identfcado. De los nueve municipios analiza- dos, todos coincidieron en que la base dista en demasa de la realidad; razn por la que el mon- to recaudado se reduce considerablemente. En el mundo existen dos mtodos que se aplican para la determinacin del valor de las propiedades. Uno de ellos se realiza sobre la base del alquiler que se podra obtener por la propiedad; y el otro, sobre el posible precio de venta o valor de mercado. En el Per se aplica de forma indirecta el segundo tpo porque la medicin se da en funcin del valor del terre- no ms el valor de la construccin (Grfco 8). A contnuacin se muestra un grfco que resu- me las diferencias por metro cuadrado entre el valor actual de la base imponible, que es el valor de autovalo y el valor real de mercado, que se supone es el que debera ser usado. El cuadro se divide en seis sectores econmi- cos, siendo A+ el mayor y E el menor. Asi- mismo, muestra claramente que los grandes benefciados son las propiedades ms costo- sas. Ello atenta contra el principio de capaci- dad contributva, que es la potencialidad de contribuir a los gastos pblicos de los indivi- duos sometdos al poder tributario del Estado. As se advierte que la capacidad contributva es la apttud econmica personal para sopor- tar las cargas pblicas en mayor o menor gra- do, donde se deben tener en cuenta las condi- ciones de cada uno de los individuos 37 . Por otro lado, en la actualidad, la responsabi- lidad de la determinacin de los elementos de la base imponible el valor arancelario, el va- lor unitario de edifcacin y el factor de ofcia- 37 GARCA NOVOA, Csar. La Doctrina del Principio de Solidaridad en la Jurisprudencia del Tribunal Consti- tucional Peruano. En: Revista Peruana de Derecho Tributario. Ao 3. Nmero 11. Lima: Centro de Estudios Tributarios de la Universidad San Martin de Porres. 2009. Grfco 8: Comparacin entre valor de Autovalo y de mercado por metro cuadrado Fuente: Municipalidad Distrital de Cerro Colorado. Elaboracin propia. THMIS-Revista de Derecho 64. 2013. p. 157 170 T H E M I S
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D e r e c h o EL IMPUESTO PREDIAL Y SU IMPACTO EN LAS FINANZAS PBLICAS lizacin, estn en manos del gobierno central mediante el Ministerio de Vivienda, Construc- cin y Saneamiento. Dichos valores estn afec- tados por un criterio poltco que obedece a los intereses del gobierno central. Esta afecta- cin es comprensible a nivel microeconmico porque el gobierno central puede estar intere- sado en reducir la recaudacin del impuesto predial para incrementar la presin sobre los impuestos nacionales, tales como el del Im- puesto a la Renta, del Impuesto General a la Ventas, entre otros 38 . 2. Tasa La tasa imponible, segn los entrevistados, no se ajusta a la realidad. Es curioso analizar que cada gerente municipal propone una tasa diferente que oscila ente 1% y 0.6%. En la ac- tualidad, la tasa est regulada por el gobierno central y es aplicada a todos los municipios del Per. Por un lado, el benefcio de aplicar tasas dife- rentes es que se podr recaudar ms o de me- jor manera en municipios tan heterogneos. No obstante, la difcultad aparece en el tecni- cismo necesario para poder descubrir cual es la tasa ideal. Lamentablemente, no todos los gobiernos locales del pas estn en condicio- nes de poder asumir semejante reto. An exis- te un elevado nivel de corrupcin que desem- bocara en la aplicacin de medidas populistas y no posibles desde la perspectva fnanciera. Algunos pases unitarios latnoamericanos, que han logrado un buen desempeo con este impuesto, tales como Colombia y Chile, poseen un sistema de fjacin de tarifas bas- tante diferente. En el primer caso, la tarifa es fjada con autonoma por las mismas mu- nicipalidades, como lo prescribe la teora de la hacienda pblica. No obstante, estn res- tringidas dentro de una banda fjada por el gobierno nacional que oscila entre el 0.1% y el 1.6% del respectvo avalo. En el caso Chi- leno, existe una tarifa plana de 1.5% aplicable a toda la base tributaria, no obstante, parale- lamente la Ley reconoce algunas excepciones. En el primer caso, el impuesto es una atribu- cin de las municipalidades colombianas, en el segundo, es fjado y cobrado por el gobier- no nacional 39 . 3. Catastro El problema principal es que el catastro urba- no municipal que se encuentra disgregado, regulado por una profusa y diversa normatvi- dad sobre la materia, sin que exista un nico ente regulador de la misma. En los munici- pios, adems, la informacin catastral no se usa para fnes prediales. La que actualmente se utliza para esa fnalidad es obtenida de las propias declaraciones juradas de los propieta- rios, las cuales, en la mayora de los casos, no concuerdan con la realidad. Ello genera que se agrave el problema por el alto grado de omisin a la declaracin que existe en el Per. Por otro lado, las ofcinas catastrales muni- cipales no cumplen su misin, salvo algunas excepciones 40 . Segn la investgacin desarrollada, el tema catastral tene severas difcultades descritas a contnuacin. En primer lugar, desde una perspectva econmica, limitar con el 5% de la recaudacin del Impuesto Predial a todos los gobiernos locales del Per es una decisin equivocada, ya que cada municipio debera invertr lo que considere rentable. Asimis- mo, existendo tan poco empoderamiento al gobierno local, como por ejemplo el clculo de la tasa y de la base imponible, los incent- vos al desarrollo de un catastro disminuyen considerablemente 41 . En segundo lugar, desde una perspectva ad- ministratva, existe falta de coordinacin en- tre diversos rganos gubernamentales. Por un lado, los valores para la aplicacin de los im- puestos relatvos a la propiedad inmobiliaria son establecidos por el gobierno central a tra- vs del Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento. Por otro lado, la propiedad es declarada y administrada por el Ministerio de Justcia y Derechos Humanos, quien tene la administracin de los Registros Pblicos 38 BELANDE, Daniel y Harold MARCENADO. Op. cit. 39 NEYRA, Gonzalo. Op. cit. 40 ALFARO DIAZ, Javier. El Catastro y el Planeamiento Urbano en el Per. Instituto de Investigacin y Capaci- tacin Municipal. 2006. 41 De todas las municipalidades visitadas, ninguna de ellas efecta una labor de catastro incumpliendo lo sea- lado por el artculo 20 del Decreto Legislativo 776. 171 T H E M I S
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D e r e c h o (Sunarp). No obsante, no se mantene rela- cin alguna en cuanto a la informacin literal o cartogrfca de su competencia. Asimismo, las reas de valorizacin del Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento, por estar en el gobierno central, se encuentran alejadas del impacto fnal de su obligacin tributaria traducida como el Impuesto Pre- dial, diluyndose toda posibilidad de retorno o feedback necesario para el afnamiento de los procesos de valorizacin. Esto al margen de que, de acuerdo a la Ley de Tributacin Municipal, parte del rendimiento del Impues- to Predial fnancia la actualizacin de valores unitarios y de aranceles, con un resultante problema de agencias entre gobiernos locales y gobierno central 42 . Finalmente, de todos los municipios en estu- dio, ninguno de ellos cumple con realizar la labor catastral anual del 5% del rendimiento del Impuesto Predial por la baja importancia que le otorgan. Empero, hay estudios que sus- tentan que ante la inversin catastral de un 5%, se obtene un retorno de 7% ms sobre lo recaudado 43 , y por la nula fscalizacin del incumplimiento a la Ley. B. Gestn municipal El primer punto a rescatar es el nivel de recur- sos humanos que tenen los diversos funcio- narios pblicos. Muchos de los gerentes de renta de los municipios estudiados no cuentan con los estudios adecuados para poder asumir el cargo, teniendo en cuenta el nivel de tec- nicismo que se necesita para el ejercicio de las funciones tributarias. Asimismo, algunos equipos conformados para atender el rea en cuestn se hallan ausentes de meritocracia, lo cual se evidencia en la recaudacin fnal. Por otro lado, el nivel de automatzacin al- canzado en muchos municipios es muy respe- table y hasta ha contribuido positvamente a la recaudacin del Impuesto Predial. Un ejem- plo de ello es el caso del distrito de Cayma. Implementaron un sofware, una base de datos y una infraestructura en el interior de la municipalidad para facilitar el pago de los tributos. La rapidez con la que se atende es la ideal y lo recaudado por el impuesto ha incre- mentado sosteniblemente. Ambos factores, la Legislacin y la gestn, in- ciden en una mayor recaudacin de tributos. IV. CONCLUSIONES El Impuesto Predial es una herramienta fnanciera vital para otorgar autonoma a los gobiernos locales, as como brindar un recurso econmicamente estable y ayudar con la difcil descentralizacin fs- cal en el Per. Esta herramienta presen- ta dos grandes difcultades: (i) El marco normatvo que la insttuye presenta in- compatbilidad con la efcacia en la re- caudacin; y, (ii) la gestn municipal li- mita la obtencin de recursos por medio del Impuesto Predial. La base imponible del Impuesto Predial debe ser sincerada. Si bien es poco po- ltco incrementarlo, ello debe de hacer- se paulatnamente. En vista que ello lo regula el gobierno central y ste tene el benefcio de mantener la base impo- nible baja, se debe descentralizar esta atribucin o idear algn mecanismo que regule la fjacin de los aranceles por parte del gobierno central de manera descentralizada, tomando en cuenta la heterogeneidad del Per. De esta forma, se tene la capacidad de incrementar, considerablemente, la re- caudacin del Impuesto Predial y asegu- rar la obtencin de recursos fnancieros para el gasto y la inversin pblica. La Tasa Impositva no es tcnicamente la adecuada. Sobre la tasa podra pro- ponerse: (i) La fjacin de la tasa con au- tonoma total por las mismas municipa- lidades, pero restringidas dentro de una banda fjada por el gobierno nacional que oscila entre el 0.2% y el 1% del res- pectvo avalo; (ii) la aplicacin de una tarifa plana aplicable a toda la base tribu- taria. No obstante, paralelamente, la Ley puede reconocer algunas excepciones. 42 NEYRA, Jos. La problemtica del impuesto predial desde la perspectiva del catastro en el Per. Lima: Escuela SAT. 2011. p. D6. 43 OBLITAS, Claudia y Elena VILLENA. El Impuesto Predial en el Per y sus Principales Determinantes. Lima: Centro de Investigacin de la Universidad del Pacfco. 2004. THMIS-Revista de Derecho 64, 2013, p. 157 172 T H E M I S
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D e r e c h o EL IMPUESTO PREDIAL Y SU IMPACTO EN LAS FINANZAS PBLICAS La labor de catastro est regulada expre- samente por Ley y precisa que el 5% de lo recaudado del Impuesto Predial debe ser destnado exclusivamente a fnanciar el desarrollo y mantenimiento del catas- tro distrital, as como a las acciones que realice la administracin tributaria, des- tnadas a reforzar su gestn y mejorar la recaudacin. Para ello, se deben de crear medios de control efectvos que regulen este punto. La gestn municipal para la recauda- cin del Impuesto Predial es indispen- sable. Dentro de ello la capacitacin de los integrantes del equipo y el nivel de automatzacin es proporcional a lo recaudado.