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CARMEN FERNNDEZ RODRGUEZ

DERECHO ADMINISTRATIVO
DEL TURISMO
(6. edicin)
Marcial Pons
MADRID | BARCELONA | BUENOS AIRES | SO PAULO
2013
DERECHO ADM-LIBRO.indb 5 9/7/13 16:58:47
NDICE
PARTE GENERAL
NOCIONES JURDICO-ADMINISTRATIVAS DEL TURISMO
CAPTULO PRIMERO. FUNDAMENTOS DE LA INTERVENCIN AD-
MI NISTRATIVA TURSTICA ....................................................................... 13
I. EL DERECHO DEL TURISMO ES PARTE ES PARTE ESPECIAL DEL
DERECHO ADMINISTRATIVO .............................................................. 14
II. LA MULTIDIMENSIONALIDAD DEL FENMENO TURSTICO ....... 17
1. El carcter interdisciplinar del turismo. Delimitacin del concep-
to del Derecho Administrativo del Turismo .................................... 17
2. Turismo y defensa del consumidor .................................................. 19
3. El turismo y el Derecho administrativo econmico ....................... 25
4. Turismo, Ordenacin del Territorio y Desarrollo Sostenible ......... 26
5. Turismo y Deporte ............................................................................ 29
6. Turismo, Cultura, tica y Esttica ................................................... 29
III. EL FUNDAMENTO DE LAS POTESTADES ADMINISTRATIVAS TU-
RSTICAS ................................................................................................. 31
1. Una aproximacin terminolgica al concepto de turismo ......... 31
2. La denicin doctrinal del turismo ................................................. 32
3. Un concepto normativo del turismo ............................................... 34
IV. LA EVOLUCIN HISTRICA DE LA INTERVENCIN ADMINIS-
TRATIVA SOBRE EL FENMENO TURSTICO ................................... 37
1. Breve excursus sobre la evolucin del fenmeno turstico en su
dimensin econmico-poltica ......................................................... 37
2. Los orgenes histricos de la organizacin administrativa tursti-
ca en nuestro pas ............................................................................. 40
Pg.
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Pg.
2.1. El perodo embrionario de esta organizacin. La Comi sin
Nacional para el Fomento del Turismo ................................. 40
2.2. La Comisara Regia de Turismo: una respuesta institucional
a la mayor complejidad que va adquiriendo el fe n meno
turstico en nuestro pas ......................................................... 41
2.3. El Patronato Nacional de Turismo. El sistema de Caja espe-
cial en materia turstica .......................................................... 42
2.4. La incertidumbre organizativa del turismo durante la Gue-
rra Civil .................................................................................... 44
2.5. La fructfera produccin normativa turstica de los aos se-
senta. El Ministerio de Informacin y Tu rismo .................... 46
2.6. El desdoblamiento territorial de la organizacin adminis-
trativa turstica tras la Constitucin espaola de 1978 ........ 49
V. LA NUEVA ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA DEL TURISMO ...... 50
CAPTULO SEGUNDO. LA COMPETENCIA ADMINISTRATIVA SOBRE
EL TURISMO A PARTIR DE LA CONSTITUCIN ES PA OLA DE 1978 . 51
I. LOS TRABAJOS PARLAMENTARIOS DE LAS CORTES CONSTITU-
YENTES EN MATERIA DE COMPETENCIA TURSTICA ................... 52
II. LA COMPETENCIA TURSTICA EN LA CONSTITUCIN ESPA OLA
DE 1978. SU CARCTER MULTIDISCIPLINAR ................................... 53
III. LA DOCTRINA CONSTITUCIONAL RELATIVA A LA DISTRIBUCIN
COMPETENCIAL EN MATERIA TURSTICA ....................................... 55
IV. LA COMPETENCIA COMUNITARIA SOBRE EL SECTOR TU RS-
TICO. ......................................................................................................... 59
V. LA COMPETENCIA TURSTICA DE LAS ENTIDADES LOCALES ..... 63
VI. LA COMPETENCIA AUTONMICA SOBRE EL TURISMO ................ 65
CAPTULO TERCERO. LA INTERVENCIN ADMINISTRATIVA TU RS-
TICA DE FOMENTO, PLANIFICACIN, ARBITRAJE Y PRESTACIN
DEL SERVICIO TURSTICO ....................................................................... 69
I. LAS ACTIVIDADES DE PROMOCIN Y DE FOMENTO TU RS TICO. 70
1. Los orgenes de la actividad administrativa de fomento tu rs tico
en nuestro pas .................................................................................. 70
2. La distribucin competencial del fomento turstico ...................... 72
2.1. La competencia estatal de fomento turstico ........................ 73
2.2. La competencia autonmica de promocin turstica ........... 74
2.3. La promocin turstica en el seno de la Comunidad Eu-
ropea ........................................................................................ 75
3. El contrafomento turstico ............................................................... 77
3.1. El contrafomento de consolidacin ....................................... 77
3.2. El contrafomento de inversin ............................................... 79
3.3. Turismo sostenible .................................................................. 79
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II. LA ACTIVIDAD ARBITRAL EN MATERIA TURSTICA ....................... 80
III. LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE PLANIFICACIN TURS-
TICA .......................................................................................................... 81
IV. LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE PRESTACIN DEL SERVI-
CIO TURSTICO ....................................................................................... 89
1. Paradores de Turismo de Espaa, S. A. ........................................... 90
2. La actividad de informacin turstica. Las ocinas de turismo .... 91
CAPTULO CUARTO. LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE LIMITA-
CIN EN MATERIA TURSTICA. LA INSPECCIN TURS TICA .......... 95
I. EL LIBRE ACCESO A LAS ACTIVIDADES DE SERVICIOS Y SU
EJERCICIO ............................................................................................... 96
1. La declaracin responsable y el Registro de Empresas y Activida-
des Tursticas .................................................................................... 98
2. Comunicaciones ulteriores al inicio de la actividad. ...................... 101
II. FUNDAMENTO Y NATURALEZA DE LA POTESTAD DE INSPEC-
CIN TURSTICA .................................................................................... 101
III. LA PROBLEMTICA COMPETENCIAL DE LA INSPECCIN TURS-
TICA. LAS RELACIONES INTERADMINISTRATIVAS ENTRE LOS
SERVICIOS ADMINISTRATIVOS DE INSPECCIN ............................ 103
IV. EL INSPECTOR DE TURISMO .............................................................. 104
1. El inspector de turismo como Autoridad o Agente de la Auto-
ridad .................................................................................................. 104
2. La naturaleza funcionarial versus laboral de los inspectores de
turismo ............................................................................................. 106
3. La independencia de los inspectores tursticos .............................. 107
4. Potestades y deberes de los inspectores de turismo ....................... 108
V. LOS SUJETOS OBLIGADOS A INSPECCIN Y LOS SUJETOS RES-
PONSABLES DE SU RESULTADO ......................................................... 109
VI. DERECHOS Y OBLIGACIONES DE LAS EMPRESAS Y USUARIOS
TURSTICOS A LOS EFECTOS DE LA ORDENACIN TURSTICA ... 110
VII. EL PROCEDIMIENTO DE INSPECCIN TURSTICA ......................... 111
VIII. LOS PLANES E INSTRUMENTOS DE INSPECCIN .......................... 113
1. Los Planes de Inspeccin ................................................................. 113
2. Las Actas de Inspeccin ................................................................... 113
3. Otros instrumentos de inspeccin ................................................... 115
3.1. El Libro de Inspeccin............................................................ 115
3.2. Las Hojas de Reclamaciones .................................................. 115
3.3. Visitas ...................................................................................... 117
3.4. Informes .................................................................................. 117
3.5. Citaciones ................................................................................ 117
3.6. Requerimientos ....................................................................... 117
IX. FUNCIONES Y OBJETO DE LA INSPECCIN TURSTICA ................ 118
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1. Funciones e instrumentos de la inspeccin de turismo ................. 118
2. El objeto de la inspeccin ................................................................ 119
CAPTULO QUINTO. LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA SANCIONA-
DORA EN MATERIA TURSTICA ............................................................... 121
I. ORIGEN Y EVOLUCIN LEGISLATIVA DE LA POTESTAD ADMI-
NISTRATIVA SANCIONADORA EN MATERIA TURSTICA ................ 122
II. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y LA RESERVA DE LEY EN MATE-
RIA TURSTICA ....................................................................................... 126
III. LA EXIGENCIA DE TIPICIDAD DE INFRACCIONES Y SANCIONES
TURSTICAS ............................................................................................ 129
IV. LAS INFRACCIONES TURSTICAS ....................................................... 130
1. El modelo de tipicacin indirecta de las infracciones turs ticas . 130
2. La tipicacin de infracciones tursticas y los conceptos jurdicos
indeterminados ................................................................................. 132
3. Clases de infracciones tursticas ...................................................... 134
V. LA SANCIN TURSTICA Y SU TIPIFICACIN ................................... 136
1. La clasicacin de las sanciones tursticas en las leyes auton-
micas ................................................................................................. 136
1.1. Las sanciones tursticas comunes .......................................... 136
1.2. Las sanciones tursticas accesorias o complementarias ....... 136
1.3. Las medidas provisionales en materia turstica .................... 137
1.4. Las multas coercitivas ............................................................ 139
1.5. Restitucin de cantidades percibidas indebidamente por la
empresa turstica. La responsabilidad civil de la em pre sa y
del usuario turstico ................................................................ 139
2. La graduacin de las sanciones tursticas y los criterios para su
determinacin ................................................................................... 139
3. Causas agravantes y atenuantes. La reincidencia en la in frac cin
turstica ............................................................................................. 140
4. El criterio de la proporcionalidad en la determinacin de las san-
ciones tursticas ................................................................................ 141
5. Prescripcin de infracciones y sanciones tursticas. La extin cin
de la responsabilidad administrativa .............................................. 142
6. El registro y publicidad de la sancin turstica .............................. 142
VI. LA EXIGENCIA DE CULPABILIDAD EN LA INFRACCIN ADMI-
NISTRATIVA TURSTICA ........................................................................ 143
1. La matizada exigencia de concurrencia de culpabilidad en las in-
fracciones administrativas ............................................................... 143
2. Previsiones de las leyes autonmicas sobre ordenacin y discipli-
na turstica relativas al principio de culpabilidad .......................... 144
3. La problemtica de la aplicacin de la regla del non bis in idem en
materia sancionadora turstica ........................................................ 145
VII. LOS SUJETOS DE LA SANCIN TURSTICA ...................................... 146
1. La Administracin Pblica sancionadora en materia turstica ..... 146
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2. Los sujetos de sancin turstica: sujetos autores y sujetos respon-
sables ................................................................................................. 147
VIII. EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR TURSTICO .......................... 148
PARTE ESPECIAL
INTERVENCIN ADMINISTRATIVA
SOBRE LOS PRINCIPALES AGENTES TURSTICOS
CAPTULO PRIMERO. LA OFERTA DE ALOJAMIENTO TURSTICO
HO TELERO .................................................................................................... 151
I. TIPOLOGA DE LA OFERTA TURSTICA ............................................. 151
II. LOS ESTABLECIMIENTOS HOTELEROS ........................................... 153
1. La legislacin relativa a los establecimientos hoteleros ................. 153
2. La clasicacin autonmica de los establecimientos hote leros .... 154
3. La intervencin administrativa sobre los establecimientos hote-
leros ................................................................................................... 159
3.1. La actividad administrativa reglamentadora ........................ 159
3.2. La comunicacin previa o declaracin responsable para el
inicio de la actividad ............................................................... 160
3.3. Las comunicaciones administrativas posteriores a la aper-
tura de los establecimientos hoteleros ................................... 162
3.4. La actividad administrativa sancionadora sobre los estable-
cimientos hoteleros ................................................................. 163
CAPTULO SEGUNDO. LA OFERTA DE TURISMO RURAL ...................... 165
I. JUSTIFICACIN DE LA OFERTA DE TURISMO RURAL .................... 165
II. TIPOLOGA AUTONMICA DE OFERTA DE TURISMO RURAL ....... 167
III. LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA REGLAMENTADORA Y LIMITA-
DORA EN LAS EMPRESAS Y ESTABLECIMIENTOS DE TU RISMO
RURAL ...................................................................................................... 176
1. Las especicaciones tcnicas previstas en las reglamentaciones
autonmicas ...................................................................................... 176
2. La declaracin responsable y la comunicacin administrativa ini-
cial para el ejercicio de la actividad turstica rural ........................ 177
3. Otras intervenciones administrativas posteriores .......................... 178
4. La dispensa administrativa del cumplimiento de determinados
requisitos exigidos a los alojamientos de turismo rural. ................ 180
IV. EL FOMENTO DEL TURISMO RURAL ................................................ 180
CAPTULO TERCERO. LA INTERVENCIN ADMINISTRATIVA SOBRE
OTROS AGENTES TURSTICOS ALOJATIVOS ....................................... 183
I. LOS APARTAMENTOS Y VIVIENDAS TURSTICAS VACACIO NALES . 183
1. Conceptos y modalidades comunes ................................................. 183
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Pg.
2. Modalidades de apartamentos y viviendas tursticas ..................... 184
3. Rgimen de intervencin administrativa sobre los apartamentos
y viviendas tursticas vacacionales .................................................. 188
3.1. La nueva libertad de establecimiento de apartamentos y vi-
viendas tursticas .................................................................... 188
3.2. Intervenciones administrativas de tracto sucesivo ................ 188
3.3. La actividad administrativa sancionadora ejercida sobre los
apartamentos y viviendas tursticas ....................................... 188
II. LOS CAMPAMENTOS DE TURISMO .................................................... 188
1. Tipologa de los campamentos de turismo ...................................... 188
2. La intervencin administrativa sobre los campamentos de tu-
rismo .................................................................................................. 194
2.1. La actividad reglamentaria sobre los campamentos de tu-
rismo ........................................................................................ 194
2.2. La intervencin administrativa de limitacin originaria so-
bre los campamentos de turismo ........................................... 195
A) Campamentos pblicos ................................................... 195
B) Campamentos privados................................................... 196
C) reas de acampadas y acampadas libres ....................... 197
2.3. Otras intervenciones administrativas sucesivas .................... 197
3. El fomento de esta frmula alojativa .............................................. 197
4. La intervencin sancionadora turstica sobre los campamentos
de turismo ......................................................................................... 198
III. ALBERGUES Y REFUGIOS .................................................................... 198
1. Tipologa de esta modalidad de alojamientos tursticos ................ 198
2. Rgimen de intervencin administrativa sobre estos alojamien tos
tursticos ............................................................................................ 204
2.1. Intervencin reglamentaria .................................................... 204
2.2. La intervencin administrativa limitadora inicial ................ 204
2.3. Otras intervenciones ............................................................... 205
IV. LA MODALIDAD ALOJATIVA DE APROVECHAMIENTO POR TUR-
NO DE BIENES INMUEBLES DE USO TURSTICO ........................... 205
V. LOS COMPLEJOS TURSTICOS: CIUDADES DE VACACIONES,
PUEBLOS RECUPERADOS, BALNEARIOS, CENTROS DE ESQU Y
MONTAA Y PARQUES TEMTICOS ................................................... 208
CAPTULO CUARTO. LA MEDIACIN TURSTICA DE LAS AGENCIAS
DE VIAJES ..................................................................................................... 211
I. CONCEPTO Y TIPOLOGA DE LA MEDIACIN TURSTICA ............. 211
II. VIAJES COMBINADOS Y AGENCIAS DE VIAJES ............................... 212
III. ACTIVIDADES DE LAS AGENCIAS DE VIAJES. RGIMEN DE EX-
CEPCIN .................................................................................................. 214
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Pg.
IV. MODALIDADES DE AGENCIAS DE VIAJES Y SU RGIMEN DE IN-
TERVENCIN ADMINISTRATIVA ......................................................... 215
1. La reglamentacin de las agencias de viajes ................................... 215
2. La declaracin responsable de actividad turstica mediadora ....... 216
3. Intervenciones administrativas posteriores a la declaracin res-
ponsable originaria. .......................................................................... 218
4. La actividad administrativa arbitral desplegada sobre las agen-
cias de viajes ..................................................................................... 219
5. La actividad administrativa sancionadora sobre las agencias de
viajes .................................................................................................. 219
V. CENTRALES DE RESERVAS ................................................................. 220
VI. LA MEDIACIN TURSTICA A DISTANCIA ......................................... 221
CAPTULO QUINTO. LA RESTAURACIN, LA OFERTA COMPLEMEN-
TARIA Y LOS DENOMINADOS ESPECTCULOS PBLICOS Y ACTI-
VIDADES RECREATIVAS ............................................................................ 225
I. EL NUEVO CONCEPTO DE ACTIVIDAD TURSTICA Y SU CONTE-
NIDO ......................................................................................................... 225
1. Concepto de actividad turstica. La oferta complementaria .......... 225
2. Concepto de Restauracin ............................................................... 227
II. EMPRESAS DE ACTIVIDADES TURSTICAS DE ENTRETENI-
MIENTO, RECREO, DEPORTIVAS, CULTURALES, LDICAS Y DE
TURISMO ACTIVO. LOS ESPECTCULOS PBLICOS Y ACTIVIDA-
DES RECREATIVAS ................................................................................ 229
CAPTULO SEXTO. LAS ENSEANZAS Y PROFESIONES TURS-
TICAS .............................................................................................................. 233
I. LAS PRIMERAS ENSEANZAS TURSTICAS. LA ESCUELA OFI-
CIAL DE TURISMO Y LOS CENTROS NO OFICIALES ....................... 233
1. Orgenes de la Escuela Ocial de Turismo y del denominado ttulo
de Tcnico de Empresas Tursticas.................................................. 233
2. El ttulo acadmico de Tcnico de Empresas y Actividades Turs-
ticas a partir de los aos ochenta. ltima fase en la evolucin de
la Escuela Ocial de Turismo ........................................................... 235
3. La asuncin de las enseanzas tursticas superiores por las Uni-
versidades. Los nuevos ttulos universitarios de Turismo .............. 237
II. DIRECTORES DE ESTABLECIMIENTOS DE EMPRESAS TURSTI-
CAS Y OTROS PROFESIONALES TURSTICOS .................................. 238
III. LOS GUAS TURSTICOS ....................................................................... 239
IV. EL FUTURO DE LA FORMACIN TURSTICA .................................... 243
ANEXO I ............................................................................................................... 245
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Vas de aqu a all para expulsarte el peso que soportas,
que resulta ms molesto con el mismo movimiento, as como
en la nave los fardos inmviles pesan menos; movidas de aqu
a all, hunden el lado en el que cargan. Cualquier cosa que hagas,
contra ti lo haces y el mismo movimiento te perjudica, pues
remueves a un enfermo. Pero cuando te hayas liberado de este
mal, todo cambio de lugar te ser agradable; aunque seas lanzado
a tierras lejanas, puesto en cualquier rincn de los pases brbaros,
cualquier descanso te resultar hospitalario. Lo importante
no es a dnde vas, sino quin eres t que vas; por esto no hemos
de acomodar nuestro corazn a cada pas. Hay que vivir con esta
persuasin: Yo no he nacido para un rincn; todo el mundo es mi
patria. Si vieras esto bien claro, no te extraaras de no encontrar
bienestar en la diversidad de pases, a los cuales emigras,
a menudo asqueado de aquellos donde antes vivas, pues estos
primeros te habran resultado agradables si los tenas todos por
tuyos. Ahora no viajas, ms bien vas errabundo, y eres llevado,
y cambias un lugar despus de otro, siendo as que aquello
que buscas, esto es, vivir bien, se encuentra en todo lugar...
(SNECA. Cartas a Lucilio. Carta nmero 28)
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A todos aquellos que, con su especial sensibilidad, prestan
el servicio turstico con la calidad que necesitamos, por sus buenas
palabras, gestos y trato. Por ir ms all de satisfacer nuestras
necesidades puramente fsicas y atender a las necesidades ms
espirituales de descanso, evasin y trascendencia. Tambin a todos
aquellos que con su educacin y respeto nos permiten hacer turismo
de otra forma.
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PARTE GENERAL
NOCIONES
JURDICO-ADMINISTRATIVAS
DEL TURISMO
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CAPTULO PRIMERO
FUNDAMENTOS DE LA INTERVENCIN
ADMINISTRATIVA TURSTICA
SUMARIO: I. EL DERECHO DEL TURISMO ES PARTE ESPECIAL DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.II. LA
MULTIDIMENSIONALIDAD DEL FENMENO TURSTICO: 1. El carcter interdisciplinar del turismo. El Con-
cepto del Derecho Administrativo del Turismo. 2. Turismo y defensa del consumidor. 3. El turismo y el Derecho
administrativo econmico. 4. Turismo, Ordenacin del Territorio y Desarrollo Sostenible. 5. Turismo y Deporte.
6. Turismo, Cultura, tica y Esttica.III. EL FUNDAMENTO DE LAS POTESTADES ADMINISTRATIVAS TU-
RSTICAS: 1. Una aproximacin terminolgica al concepto de turismo. 2. La denicin doctrinal del turismo.
3. Un concepto normativo del turismo.IV. LA EVOLUCIN HISTRICA DE LA INTERVENCIN ADMINIS-
TRATIVA SOBRE EL FENMENO TURSTICO: 1. Breve excursus sobre la evolucin del fenmeno turstico
en su dimensin econmico-poltica. 2. Los orgenes histricos de la organizacin administrativa turstica en
nuestro pas: 2.1. El perodo embrionario de esta organizacin. La Comisin Nacional para el Fomento del
Turismo. 2.2. La Comisara Regia de Turismo: una respuesta institucional a la mayor complejidad que va
adquiriendo el fenmeno turstico en nuestro pas. 2.3. El Patronato Nacional de Turismo. El sistema de Caja
especial en materia turstica. 2.4. La incertidumbre organizativa del turismo durante la Guerra Civil. 2.5. La fruc-
tfera produccin normativa turstica de los aos sesenta. El Ministerio de Informacin y Turismo. 2.6. El des-
doblamiento territorial de la organizacin administrativa turstica tras la Constitucin espaola de 1978.V. LA
NUEVA ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA DEL TURISMO.
BIBLIOGRAFA - LECTURAS RECOMENDADAS: ACOSTA ESTVEZ, J. B., Los consu-
midores y el arbitraje, Barcelona, 1991; ARCARONS SIMN, R., Manual de Derecho
Administrativo Turstico, Madrid, 1994; ASOCIACIN ESPAOLA DE EXPERTOS CIEN-
TFICOS EN TURISMO, La actividad turstica espaola en 1997, Madrid, 1998; BER-
MEJO VERA, J., Administracin Pblica y Turismo, Revista de Estudios de la Vida
Local, nm. 223, 1984; COSTA-PAU, Turistes, sirenes i gent del pas, Barcelona, 1966;
DOMNGUEZ MOLINER, F., Derecho Administrativo y legislacin turstica, Madrid,
1995; FERNNDEZ FUSTER, L., Historia general del turismo de masas, Madrid, 1991;
FERNNDEZ RODRGUEZ, C., La intervencin administrativa sobre el turismo.
Parte Especial del Derecho Administrativo. La intervencin de la Administracin
en la sociedad, Madrid, 2012; FRAGOLA, U., Appunti sul turismo como Attivit
Giuridica, Primer Congreso Italo-espaol de Profesores de Derecho Administrativo,
Sevilla, 1966; GALLARDO CASTILLO, M. J., La ordenacin jurdico-administrativa
del Turismo, Revista de Administracin de Andaluca, nm. 25, 1996; LAVAUR, L.,
Glosario histrico del trmino turismo, Revista de Estudios Tursticos, nm. 15,
1967; LUENGO YUSTE, J., Legislacin Turstica y Derecho Administrativo, Madrid,
1992; MARTN MATEO, MARTN-RETORTILLO y VILLAR PALAS, Aspectos jurdico-ad-
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14 CARMEN FERNNDEZ RODRGUEZ
ministrativos del turismo, Ponencia al Primer Congreso Italo-espaol de Profesores
de Derecho Administra tivo, Sevilla, 1966; MARTN-RETORTILLO BAQUER, S., Derecho
Administrativo Econmico, I, Madrid, 1988; OLIVARES DANGELO, J., y PREZ BEVI,
J. A., La condicin jurdica del turista, Primer Congreso Italo-espaol de Profe-
sores de Derecho Administrativo, Sevilla, 1966; ORTIZ DE MENDVIL, J., Derecho del
Turismo, Madrid, 1971; PARADA VZQUEZ, J. R., Derecho Administrativo, t. II, Or-
ganizacin y empleo pblico, Madrid, 2002; PREZ FERNNDEZ, J. M. (dir.), Derecho
Pblico del Turismo, Navarra, 2004; REBOLLO PUIG, M., Potestad sancionadora, ali-
mentacin y salud pblica, Madrid, 1989; ROCA ROCA, E., Adminis tracin Pblica
y turismo, Revista Documentacin Administrativa, nms. 259-260, enero-agosto
2001; ROCA ROCA, E.; CEBALLOS MARTN, M. M., y PREZ GUERRA, R., La regulacin
jurdica del turismo en Espaa, Almera, 1998; SCHMIDT, H.-W., Tourism and en-
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kisource: http://es.wikisource.org/wiki/Cartas_a_Lucilio_-_Carta_28; VILLAR PALAS,
J. L., Prlogo a la obra de Fernndez lvarez, Curso de Derecho Administrativo
turstico, Madrid, 1974.
I. EL DERECHO DEL TURISMO ES PARTE ESPECIAL
DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
Existe una fundamentacin losca del fenmeno turstico que resulta
de una gran importancia tambin para la articulacin del Derecho del
turismo, pues saber cules son las motivaciones humanas que hacen que,
ms all de nuestro deseo o necesidad de descanso y de ocio, anhelemos
viajar, conocer mundo y movernos de un lugar a otro, tiene un inmediato
efecto en el sector turstico y en la respuesta que de esa identicacin haga
el Derecho, particularmente en relacin con la calidad turstica. Sneca, en
sus famosas cartas a Lucilio en la nm. 28 precisamente se refera a ello
cuando sealaba que la novedad, el conocer ciudades y pases, en s mismo
no sirve para aliviarnos, pues, en denitiva, siempre vamos con nosotros
mismos y para que viajar nos alivie debemos deponer el peso del alma,
pues, de lo contrario, no te contentar lugar alguno. Sin perjuicio de qu
debamos entender por ese aliviarnos o de que no sea siempre ste el obje-
tivo que persigamos, lo cierto es que para que el turismo nos descanse, nos
alivie, es preciso que conuyan muchos intereses: los del turista; los de la
poblacin que sea nuestro destino turstico y, desde luego, los de los agentes
y profesionales tursticos que prestan el servicio turstico. Del mismo modo,
a esos intereses se ha de dar adecuada respuesta desde las diferentes disci-
plinas implicadas: el marketing y la publicidad; la economa; el Derecho,
entre otras tantas.
Son muchas y muy diversas, pues, las reexiones que suscita el fenme-
no turstico desde cualquier rbita con la que se aborde. Centrndonos en
su exclusiva perspectiva jurdica que es la que nos interesa los puntos
de mira son prcticamente incontables, ya que lo jurdico-turstico necesa-
riamente ha de tener en cuenta los aspectos sociales y econmicos del fen-
meno que estudiamos. En todo caso, el Derecho del turismo es un Derecho
esencialmente administrativo. La esencialidad del Derecho del turismo es
administrativa, sin perjuicio de los aspectos jurdico-privados de la contra-
tacin turstica. En este sentido la legislacin del turismo es una legislacin
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FUNDAMENTOS DE LA INTERVENCIN ADMINISTRATIVA TURSTICA 15
administrativa en cuanto ordena bsicamente la intervencin de la Adminis-
tracin Pblica en el sector turstico.
El Derecho administrativo es aquella parte del Derecho pblico que tie-
ne por objeto la organizacin, los medios y las formas de la actividad de
las Administraciones Pblicas y las consiguientes relaciones jurdicas entre
aqullas y otros sujetos. De manera que, sin perjuicio del Derecho privado
que regula las relaciones entre los agentes tursticos y los clientes o turistas,
el turismo es un sector intervenido por la Administracin, tanto desde un
punto de vista organizativo como de actividad propiamente dicho.
Por ello, vamos a ver que la generalidad de las normas tursticas tienen
como destinatario a la Administracin, aunque ello se produce de muy diver-
sas formas y, particularmente, en el sector turstico, ello se articula mediante
la Administracin turstica con la necesaria colaboracin de los agentes tu-
rsticos a los que se impone toda una serie de obligaciones. Incluso veremos
que muchas normas administrativas tursticas tienen como destinatarios di-
rectos a los agentes tursticos con la presencia vigilante de la Administracin
que garantiza su efectividad en la medida en que se responsabiliza de que la
actividad se preste con calidad, reservndose la potestad sancionadora para
conseguir el cumplimiento.
Por ello, decididos a abordar el importante anlisis de la actividad e in-
tervencin administrativa sobre el sector turstico, no puede eludirse ana-
lizar la trascendencia del turismo en nuestro pas a lo largo de la historia
como un fenmeno que viene conformando nuestra singular estructura eco-
nmica. A pesar de los problemas y dicultades, lo cierto es que Espaa,
por sus caractersticas antropolgicas, geogrcas y climticas, es un pas
esencialmente turstico.
Aunque quiz el objetivo pueda resultar excesivamente ambicioso, un
anlisis del turismo bajo la ptica del Derecho administrativo, integrando
todos estos otros elementos, se justica en la necesidad que tiene nuestro
sector turstico de encontrar soluciones que le ayuden a mantener en unos
casos y, a incrementar y mejorar, en otros, el servicio que se presta por nues-
tros agentes tursticos.
Los problemas que desde este anlisis se han advertido son muy diver-
sos, pero quiz el ms importante de todos ellos sea el que corresponde a la
decitaria legislacin administrativa turstica que en la mayora de los casos
es muy superior a la necesaria adems de ser de psima calidad tcnica. En
otros supuestos, como ms adelante se analiza, la calicacin resulta an
ms grave al tratarse de legislacin totalmente obsoleta e incluso inconstitu-
cional. Al ser el turismo una competencia autonmica, inevitablemente hay
pluralidad de leyes de ordenacin turstica y ello supone la dicultad aadi-
da de estudiar el turismo en base a estas leyes tratando de extraer la esencia
de todas y cada una de las mismas ya que el turismo recae en un mbito
territorial determinado y en cada uno el tratamiento del sector es diferente
adems de cambiante.
En este sentido hay que decir que la legislacin turstica, si bien ha me-
jorado en su calidad tcnica en las leyes de ordenacin turstica de segunda
generacin, lo cierto es que es mucha, mala y mejorable. Mucha porque el
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16 CARMEN FERNNDEZ RODRGUEZ
propio sistema territorial espaol ha dado lugar a multiplicar en exceso, sin
sentido sustantivo, la legislacin autonmica turstica de cada uno de los
agentes tursticos para cada territorio de la nacin. Mala porque es repeti-
tiva, demasiado programtica y con defectos tcnico-jurdicos importantes,
sobre todo en el mbito sancionador y, por todo ello, mejorable, en cuan-
to que se hace preciso un esfuerzo armonizador, integrador y unicante de
toda una legislacin que hace inseguro el sector para los agentes tursticos
y muchas veces frustra las expectativas de los turistas que, con frecuencia,
tienen un exceso de informacin de poca o nula calidad.
Y es que al sector turstico se le ha ido dando respuesta legislativa de
forma muy fragmentada y parcial, tanto desde un punto de vista cronolgico
como objetivo. Tal es as que, como ms adelante se apunta, gran parte de
la an vigente legislacin turstica corresponde a una Administra cin terri-
torial: la del Estado, que desde 1978 no tiene competencia en la ordenacin
del turismo. De igual modo, a la multiplicacin de Adminis traciones auto-
nmicas hay que aadir el factor multiplicador que supone legislar y desa-
rrollar la ordenacin de cada uno de los agentes tursticos: establecimientos
hoteleros, turismo rural, apartamentos y viviendas tursticas vacacionales,
campamentos de turismo, juveniles, albergues, refugios, agencias de viajes,
restauracin o profesiones turs ticas.
Desde la ptica del consumidor o usuario turstico esto ltimo trae como
consecuencia irremediable desconocer la calidad del servicio que puede es-
perar y, en denitiva, exigir del agente turstico. Ello genera la frustracin
de no recibir lo que se demand en cada caso y nada peor puede suceder al
turista, no tanto cuando se trata del clsico turista residencial que puede
tener otras oportunidades de ser bien atendido, como cuando el servicio es
prestado al turista viajero ocasional que muy probablemente ya no volver a
probar el servicio que se prest en decitarias condiciones.
Desde la ptica del agente turstico toda esta fragmentacin y parciali-
dad en el tratamiento y ordenacin del sector turstico supone adems la
prctica imposibilidad de dar cumplimiento a su deber de diligencia como
buen empresario, ya que en este sector se convierte en sujeto pasivo de casi
la totalidad del ordenamiento jurdico, lo cual transforma al empresario en
vctima del sistema. Finalmente, desde la ptica del analista de Derecho ad-
ministrativo se detecta la global necesidad de ordenar, mejorar y aclarar la
legislacin administrativa turstica, tanto a nivel estatal como autonmico,
como en la necesaria interrelacin entre una y otra.
Pero esta deciencia legislativa, si cabe, tiene un problema ms aadido
al conrmarse la tentacin reciente de acoger bajo el paraguas turstico todo
lo que afecta al turista: alojamiento, restauracin, mediacin turstica, ocio
y recreo (parques temticos, parques acuticos, parques infantiles, parques
de atracciones y otros establecimientos similares susceptibles de ser explo-
tados como establecimientos de ocio y recreo) y dems actividades tursti-
cas (empresas de consultora y asesora turstica; empresas de informacin
turstica; empresas de gestin de productos tursticos y otras empresas que
lleven a cabo actividades de similar naturaleza) Ley de Turismo de Can-
tabria.
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