7.

1
7.1.1 Origen y evolucin de la presupuestacin en la UE
El presupuesto es la expresin fnanciera anual de la poltica de la UE y
como tal se divide en ingresos y gastos. Est dirigido a lograr los objetivos
del proceso de integracin.
u evolucin !a estado condicionada por los objetivos" actuaciones y
miembros #ue $orman dic!o proceso de integracin.
1. %eriodo 1&'()1&7*
En este perodo se elaboraron anualmente presupuestos separados para
cada una de las tres +omunidades Europeas ,+E+-" +EE y EU.-/O01.
2a aprobacin o no de los presupuestos recaa en manos del +onsejo una
ve3 la +omisin presentaba el anteproyecto.
En el /ratado de .oma se previ #ue la integracin europea se fnanciara
con contribuciones de los Estados miembros ya #ue las necesidades eran
escasas.
2as partidas presupuestarias ms importantes y con mayor crecimiento
!an sido las destinadas a agricultura.
4. %erodo 1&7*)1&(7
- fnales de los sesenta se unifcan los rganos ejecutivos de las tres
++EE y sus presupuestos.
2os avances conseguidos en el proceso de integracin tuvieron e$ectos
contrapuestos sobre el presupuesto. -l incrementarse las competencias"
se !icieron necesarios ms recursos fnancieros para poder llevarlas a
cabo.
-l conseguirse los distintos objetivos de la integracin se abre la
posibilidad de la fnanciacin de recursos propios. 2a fnanciacin a partir
de contribuciones de los Estados miembros restaba autonoma a las
++EE.
2a consecucin de la Unin -duanera" la puesta en marc!a de la %oltica
-graria +om5n ,%-+1 y la implantacin del 6mpuesto sobre el 7alor
-8adido ,67-1 permitieron obtener ingresos propios de las ++EE existen
recursos propios.
El montante del presupuesto anual de las ++EE en 1&7' supuso el *.'9
del %6: comunitario" y en 1&('" un *.&9. Una de las caractersticas ms
relevantes del presupuesto de las ++EE !a seguido siendo su escase3 en
comparacin con otros presupuestos p5blicos. e caracteri3a por ser un
presupuesto operativo" siendo muy reducido el gasto en $uncionamiento
ya #ue utili3a recursos de otras -dministraciones %5blicas.
Estos cambios #uedaron re;ejados en los -cuerdos de 2uxemburgo de
1&7*. /ambi<n se re$orm el procedimiento presupuestario y las
$unciones #ue en <l tienen las diversas instituciones" y se re$or3aron los
poderes del %arlamento.
El e#uilibrio poltico e institucional del r<gimen fnanciero de la
+omunidad se deterior progresivamente durante los a8os (*. 2os
grandes retos #ue se plantearon en dic!o perodo $ueron=
) 2imitar las crecientes partidas destinadas a fnanciar la
agricultura
) >otar $ondos para la %oltica .egional y ocial
) 0ejorar el control en la ejecucin del presupuesto !aciendo
ms operativo su proceso de preparacin" aprobacin y
ejecucin.
En 1&(? $ue necesario recurrir a anticipos reembolsables" y en 1&('" no
reembolsables" para poder cumplir los objetivos de la integracin.
-dems" .eino Unido se #uej de los escasos $ondos #ue reciba del
presupuesto comunitario en relacin con sus aportaciones por dos
motivos.
%ara resolver esta situacin en el +onsejo de @ontainebleau de 1&(? se
introdujo un mecanismo de compensacin conocido como Ac!e#ue
britnicoB para #ue recuperara una gran parte de su aportacin. +ada
a8o se otorga una compensacin a .eino Unido e#uivalente a
aproximadamente dos tercios de su saldo neto en el a8o anterior
calculado como di$erencia entre gastos de la Unin reali3ados en .eino
Unido y aportacin de .eino Unido a trav<s de los recursos 67- y %C:. El
Ac!e#ueB es fnanciado por el resto de los Estados miembros en
proporcin a su %C:. Co obstante" -lemania" -ustria" %ases :ajos y
uecia solo pagan el 4'9 de lo #ue les correspondera.
1. >esde 1&((
2a crisis presupuestarias sucesivas condujeron a la adopcin de un
acuerdo interinstitucional entre %arlamento" +onsejo y +omisin. +on <l
se ponen de acuerdo de antemano sobre las grandes prioridades
presupuestarias de un periodo amplio. Esto se traduce en $orma de
perspectivas fnancieras plurianuales" #ue indican la cuanta mxima del
gasto y la composicin de los gastos previsibles de la +omunidad para
dic!o periodo. - partir de estos marcos plurianuales se elabora el
presupuesto anual. e consigue=
) Un presupuesto ms gil #ue evita las prrrogas
) 0enos con;ictos entre instituciones
) 0s co!erencia al reali3ar los presupuestos anuales atendiendo
a los objetivos y prioridades de gasto para un perodo ms
amplio.
Es importante distinguir entre el presupuesto anual y las perspectivas
fnancieras=
) En el presupuesto se detallan con total desagregacin las
previsiones de ingresos y gastos para el a8o considerado"
mientras #ue en las perspectivas fnancieras 5nicamente se
recogen las grandes lneas de actuacin y el tec!o de gasto.
) 2as perspectivas se reali3an plurianualmente" y el presupuesto
es anual.
) 2as perspectivas se reali3an a precios constantes" y el
presupuesto" a precios corrientes.
) El presupuesto se !a regulado desde los orgenes del proceso
de integracin en los tratadosD sin embargo" las perspectivas
fnancieras" !asta el /ratado de 2isboa" !an sido simplemente
$ruto de acuerdos interinstitucionales.
>esde 1&(( se !an elaborado cuatro perspectivas fnancieras.
En esta etapa" tambi<n se aprob un nuevo recurso para complementar
la fnanciacin de la UE. En 1&(( se aprueba el recurso complementario
%C:.
7.1.4
2a elaboracin de perspectivas fnancieras se instauro en 1&((" y desde
entonces se !an elaborado cuatro.
El primer acuerdo interinstitucional se celebr en 1&(( para permitir la
aplicacin de las perspectivas fnancieras 1&(()1&&E ,%a#uete >elors 61.
u objetivo $ue logar los recursos necesarios para la aplicacin
presupuestaria del -cta Fnica y la consecucin del 0ercado Fnico
Europeo" as como el inicio de la +o!esin Econmica y ocial.
/ras el /ratado de 0aastric!t" se comen3 a elaborar las segundas
perspectivas fnancieras para el perodo 1&&?)1&&& ,%a#uete >elors 661.
2os objetivos prioritarios $ueron la consecucin de la Unin Econmica y
0onetaria y re$or3ar la +o!esin Econmica y ocial iniciada en el marco
anterior.
/ras anali3ar los retos de la UE recogidos en el in$orme de la +omisin
conocido como -genda 4***" en 1&&& el +onsejo decidi !acer ms
Europa con menos recursos. Este planteamiento dio lugar a las
perspectivas fnancieras 4***)4**G. /uvieron como objetivo principal
!acer $rente a las $uturas ampliaciones" pero sin #ue ello supusiera un
incremento considerable de recursos" ya #ue los pases #ue
tradicionalmente ms aportan no estaban dispuestos a seguir
aumentando sus contribuciones netas.
En la actualidad estn en vigor las perspectivas fnancieras para 4**7)
4*1E" cuyo objetivo principal es potenciar el crecimiento econmico" la
convergencia y la competitividad. +on ellas se pretenda
$undamentalmente reactivarlas estrategias de 2isboa y Hotemburgo.
2as perspectivas fnancieras 4**7)4*1E establecen como lmite mximo
de recursos propios el 1.4?9 del %C:. Estas perspectivas $ueron el
resultado de di$erentes posturas en$rentadas=
) Entre los #ue #ueran un menor es$uer3o presupuestario y los
#ue necesitan de los $ondos europeos para corregir sus
dese#uilibrios.
) Entre .eino Unido" #ue peda una contraccin del gasto en
agricultura" y el resto de pases" #ue pedan a .eino Unido #ue
renunciara al Ac!e#ueB compensatorio.
) @inalmente" !ay una contraccin interna" ya #ue la inmensa
mayora de los Estados #uieren ms UE pero menos recursos.
2os dos ejes ms importantes son crecimiento sostenible y preservacin y
gestin de los recursos naturales=
1. +recimiento sostenible. upone el ??.49 del total de las
perspectivas. Est dirigida a la competitividad y la co!esin.
Est subdividida en=
) +ompetitividad para el crecimiento y el empleo ,cr<ditos para
fnanciar 6I>Ii" educacin" etc.1
) +o!esin para el crecimiento y el empleo ,recursos para llevar
a cabo la %oltica de +o!esin1
1. %reservacin y gestin de los recursos naturales. upone el
?E9 del total de las perspectivas. ,%oltica de >esarrollo .ural"
%es#uera" etc.1
4. +iudadanos" libertad" seguridad y justicia. upone el 1.49 del
total. .esponde a la dimensin poltica del proceso de
integracin y se divide en=
) 2ibertad" seguridad y justicia. .e$uer3o de las $ronteras
exteriores" Europol" Eurojust...
) +iudadanos. .ecursos para fnanciar salud p5blica" programas
de culturaJ
1. UE como un actor global. upone el '.79 del total de las
perspectivas. ,fnanciacin para acciones de %oltica Exterior de
la UE e 6nstrumentos de %read!esin1
4. -dministracin. upone el '.(9 del total de las perspectivas.
on los gastos para fnanciar las estructuras administrativas.
E. +ompensaciones. upone el *.19 del total de las perspectivas.
on cuantas pendientes relacionadas con la 5ltima ampliacin
de la Unin.
2a %oltica -graria +om5n deja de ser la r5brica ms importante"
situndose la %oltica de +o!esin Econmica y ocial en el primer
puesto.
En verano de 4*11 las instituciones de la UE entraron en un nuevo ciclo
de negociaciones para acordar el prximo 0arco @inanciero %lurianual
,0@%1 en el #ue se defnirn las prioridades presupuestarias de la UE
para los a8os 4*1?)4*4*.
7.1.E
1. Unidad y veracidad. /odos los ingresos y gastos" cuando corran a
cargo del presupuesto" !an de estar recogidos en un 5nico documento= el
presupuesto de la UE" y no se podrn e$ectuar ingresos o gastos no
completadas en el presupuesto #ue son administradas por rganos
pertenecientes a la UE y se someten al control del /ribunal de +uentas.
4. Universalidad. /odos los ingresos sirven para fnanciar instintivamente
todos los gastos.
E. -nualidad. 2os gastos e ingresos se referen a un ejercicio anual
natural" si bien a veces se aprueban cr<ditos de duracin superior o se
prorrogan. +abe distinguir=
a. +r<ditos no disociados= cuando el compromiso de reali3ar un gasto y
su pago coinciden en un mismo ejercicio.
b. +r<ditos disociados= cuando el gasto y su pago no coinciden por ser
acciones plurianuales. e dividen=
) +r<ditos de compromiso= los #ue se corresponden y computan en el
ejercicio en curso con independencia de #ue se paguen en otros.
) +r<ditos de pago= los #ue cubren los pagos #ue corresponden al
ejercicio corriente y a otros anteriores.
?. :uena gestin fnanciera. 2a presupuestacin en la UE debe basarse
en los criterios de economa" efciencia y efcacia para garanti3ar una
correcta gestin fnanciera. %ara el cumplimiento de este principio es
necesario el establecimiento de objetivos comprobables unidos a
indicadores medibles. +on el objetivo de controlar el cumplimiento de
este principio" se reali3a una evaluacin previa del presupuesto y otra a
posteriori.
'. /ransparencia. e trata de garanti3ar la transparencia en la
elaboracin la ejecucin del presupuesto y la rendicin de las cuentas.
e traduce en la publicacin del presupuesto y de los presupuestos
rectifcativos en el >iario Ofcial de la UE.
G. Especialidad. +ada cr<dito debe tener un destino determinado y estar
a$ectado a un objetivo especfco. 2a especialidad debe cumplirse en el
nivel de los captulos. Co obstante" dado #ue resulta indispensable para
las instituciones una cierta ;exibilidad de gestin" el .eglamento
@inanciero establece las normas para las trans$erencias de los cr<ditos
desde un objetivo !acia otro. Esas posibles trans$erencias pueden ya
estar previstas o puede ser necesario in$ormar de ellas o conseguir #ue
sean autori3adas por #uien tiene la competencia , +onsejo y
%arlamento1.
7. E#uilibrio. 2os ingresos y gastos deben ser iguales. Co es posible #ue
se dise8e un presupuesto con d<fcit. Co puede emitirse deuda p5blica
de la UE. Es posible #ue existan des$ases en la ejecucin=
) i el saldo de ejecucin es positivo" el excedente se prorroga para el
ejercicio siguiente.
) i el saldo es negativo se consigna un gasto en el presupuesto
siguiente para saldarlos.
2o #ue no se sabe es" en concreto" #u< partidas de gasto seran menores
de lo previsto y #u< partidas de ingresos sern mayores. %ara anticiparse
a esta situacin" se puede utili3ar un sistema conocido como reserva
negativa. e trata de fnanciar nuevos gastos anticipndose a los a!orros
#ue se reali3aran a lo largo del ejercicio. +onsiste en=
) e recogen los ingresos y gastos previstos.
) -dems" se consignan uno o varios gastos a fnanciar con los
a!orros de las dems partidas de gastos o con los ingresos
superiores a la previsin.
) %ara mantener el e#uilibrio presupuestario" en el apartado de
los gastos se consigna una partida negativa= la reserva
negativa..
) Esa reserva negativa se saldar con trans$erencias procedentes
de los a!orros #ue se originen en las dems partidas de gasto
o con los ingresos extra.
(. Unidad de cuenta. - partir de la aparicin del istema 0onetario
Europeo" el presupuesto de la Unin Europea se expres en E+U" aun#ue
las contribuciones de los Estados miembros se reali3aban en moneda
nacional. Co obstante" algunas operaciones pueden e$ectuarse en las
monedas nacionales.
7.1.?
2a +omisin elabora el anteproyecto de presupuesto. %ara ello" recogen
las peticiones de los distintos servicios #ue e$ect5an el gasto. - partir de
estas peticiones" la +omisin debate las prioridades para el a8o con el
+onsejo y el %arlamento y elabora el anteproyecto. En todo caso puede
emitir a posteriori notas rectifcativas del presupuesto.
2a +omisin remite el anteproyecto al +onsejo para una primera lectura.
El +onsejo reali3a consultas a la +omisin y otras instituciones si se
considera necesario. El +onsejo lo aprueba por mayora cualifcada"
estableciendo el proyecto de presupuesto" y lo remite al %arlamento para
su discusin.
El %arlamento dispone de ?4 das para adoptar una posicin= si acepta el
proyecto del +onsejo" el presupuesto #ueda aprobado.
En caso de #ue introdu3ca enmiendas" el proyecto de presupuesto
vuelve al +onsejo y a la +omisin. e convoca al +omit< de +onciliacin
,en el #ue participan paritariamente el +onsejo y el %arlamento y al #ue
asiste la +omisin1" #ue dispone de 41 das para llegar a un acuerdo" en
los cuales cada institucin debe pronunciarse en un mximo de 1? das.
i llegan a un acuerdo" el presupuesto se considera aprobado.
i ambas instituciones lo rec!a3an" se retira el proyecto de presupuesto
y la +omisin deber reali3ar un nuevo anteproyecto. 2o mismo ocurre si"
aun#ue el +onsejo lo apruebe" el %arlamento lo rec!a3a. i el %arlamento
lo aprueba ,por mayora de EK'1 y el +onsejo lo rec!a3a" se aprueba.
i al inicio de un ejercicio no existiese presupuesto aprobado" se reali3ar
una prrroga por meses.
En cuanto a la ejecucin del presupuesto" corresponden a la +omisin las
competencias. El resto de las instituciones ejecutan la seccin del
presupuesto #ue les corresponda.
%or aplicacin del principio de subsidiariedad" la mayor parte de los
$ondos de la UE se gasta con arreglo a la denominada gestin
compartida. eg5n <sta" son las autoridades de los Estados miembros"
ms #ue la +omisin" #uienes gestionan los gastos.
El control de esta ejecucin es interno y externo=
a. El control interno" es reali3ado por las instituciones #ue
ejecutan" siendo responsabilidad del interventor
correspondiente.
b. El control externo es de doble naturale3a=
) El control poltico" reali3ado por el %arlamento
) El control t<cnico" reali3ado por el /ribunal de +uentas
El %arlamento es #uien cierra el ciclo presupuestario. -nali3a las cuentas
y el balance de la +omisin" el in$orme del /ribunal de +uentas y las
recomendaciones del +onsejo. - partir de a! aprueba la gestin de la
+omisin en la ejecucin del presupuesto.
7.E
7.E.1
-l comen3ar el siglo LL6" la UE tena ante s dos grandes retos=
a. e iba a producir la mayor ampliacin de la !istoria del proceso
de integracin europeo con la incorporacin de doce nuevos
pases. -nte la perspectiva de esta ampliacin" la UE se
replantea la mayor parte de sus polticas. 2a UE decide !acer
ms Europa con menos recursos. %or ello" uno de los objeticos
recurrentes en la poltica europea desde entonces !a sido
racionali3ar el gasto y mejorar su efciencia= incrementar la
calidad del gasto.
b. En 1&&& se alcan3 la Unin Econmica y 0onetaria= 11 pases
adoptaron el euro como moneda 5nica y cedieron todas las
competencias de poltica monetaria a la Unin. El resto de
pases se comprometieron a reali3ar los ajustes necesarios
para en el $uturo unirse a la UE0= en la actualidad" 17 pases
tienen euro. Estos !ec!os !icieron una mayor coordinacin
entre las polticas econmicas de los Estados miembros y de
las polticas de estos con las polticas de la UE.
2a UE se plante la creacin de una estrategia transversal #ue orientara
a largo pla3o las polticas de la UE y de los Estados miembros. En 4***"
el +onsejo consensua la Estrategia de 2isboa con el objetivo principal de
incrementa r los niveles de competitividad europeos. En 4**1 la
Estrategia de 2isboa se complementa con la Estrategia de Hotemburgo"
cuyo objetivo es la sostenibilidad.
Masta 4**' no se defni un procedimiento concreto para la aplicacin
de dic!as estrategias. En 4**' se detalla el procedimiento de aplicacin
,Estrategia de 2isboa .evisada1" #ue estuvo vigente !asta 4*11" cuando
$ue sustituido por el emestre Europeo. :sicamente" este procedimiento
consisti en #ue" a medio pla3o" el +onsejo concretaba la Estrategia
transversal en una serie de directrices especfcas relativas a los mbitos
macroeconmico" microeconmico y de empleo. El +onsejo anualmente
elaboraba orientaciones generales de poltica econmica y orientaciones
de poltica de empleo. 2os Estados miembros" apoyndose en los
documentos anteriores" deban presentar sus %rogramas Cacionales de
.e$orma y %rogramas de Estabilidad o +onvergencia.
+on este procedimiento" se dio respuesta durante la primera d<cada de
4*** a los dos retos expuestos anteriormente.
2a existencia de estrategias transversales a largo pla3o !a permitido
incrementar la co!erencia de las distintas polticas llevadas a cabo por la
UE.
El procedimiento de aplicacin de las estrategias descrito supone un
mecanismo para re$or3ar la coordinacin de las actuaciones de los
distintos Estados.