DERECHO TRIBUTARIO

Indice
1. Introduccin.
2. Reforma constitucional de 1994
3. Derecho tributario
4. Derecho comparado
5. Organo de control
6. Conclusin
7. Bibliografa
1. Introduccin.
En el sistema constitucional de 1853/60, el Congreso posea una competencia ilimitada
para el dictado de normas generales y se atribua al poder ejecutivo la potestad de
reglamentar las leyes mediante los llamados reglamentos de ejecucin. Pero tanto la
practica constitucional, como la jurisprudencia y la mayora de la doctrina admite que
poda operarce una quiebra del principio de concentracin de la potestad legislativa en
el parlament en situaciones en las que se admiti la potestad del ejecutivo para emitir
normas de carcter general.
Despus de una compleja evolucin y con no pocos excesos se reconoci competencia
al poder ejecutivo para dictar normas delegadas y reglamentos de necesidad y urgencia.
No obstante el reconocimiento hubiera hecho necesario acudir a la tcnica de las
materias reservadas a la ley para limitar el ejercicio de la potestad reglamentaria sobre
zonas que pertenecen a la competencia privativa del congreso y que excluyen al poder
ejecutivo.
La mayora de la doctrina nacional sostiene que corresponde al congreso la potestad
para la emanacin de leyes en sentido material, pero este principio fue quebrndose con
el tiempo mediante la tcnica de la delegacin de poderes normativos , pero esta
situacin ha cambiado luego de la reforma constitucional de 1994, se consagra como
prohibicin al poder ejecutivo de dictar disposiciones de carcter legislativo ( art. 99 , in
3, C.N). se configura la reserva legal, al prohibirse la delegacin legislativa de el
ejecutivo, salvo respecto d materias determinadas de administracin o emergencia
publica, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases que el congreso
establezca.
En la reforma constitucional de 1994 se parte de una formula genrica que prohibe la
delegacin legislativa n el poder ejecutivo y se declara la caduca, a los cinco aos, de
toda la delegacin delegada preexistente que no contenga plazo establecido para su
ejercicio. No obstante, se prescribe su admisin constitucional con respecto a dos
materias:
a. de administracin
b. de emergencia publica
El precepto que trata de salvaguardar el art. 76, se fundan las delegaciones efectuadas
por el congreso en cabeza de los distintos entes reguladores y no obstante que ellas son
anteriores a su sancin constitucional quedan legitimadas en tanto no avance sobre
materias reservadas a la ley en forma absoluta.
Para determinar el mbito de presupuesto del art. 76, hemos tomado la ley 25.414 (
sancionada y promulgada el 29 de marzo del 2001 ), dicha norma hace referencia
justamente a la delegacin del ejercicio de atribuciones legislativas., materias
determinadas de su mbito de administracin, emergencia publica y sus alcances.
Todo esto queda sujeto al plazo para su ejercicio y se establecen las bases de la
delegacin, esto es lo que la jurisprudencia denomina " la poltica legislativa".
Al incorporarce en la ultima reforma la delegacin de facultades legislativas en el
rgano ejecutivo, debe interpretarce que las mismas son con carcter restrictivo para
que en la practica poltica no se desvirte bajo ningn concepto la separacin de los
poderes ni se menoscabe la jerarqua del congreso y su trascendente funcin
constitucional, la forma en que ha de ejercer el poder ejecutivo esta delegacin esta
establecida en el art 99 inc 3 de nuestra constitucin.
Anlisis constitucional del art. 76 y 29:
La delegacin de funciones que est prevista en el artculo 76 de la Constitucin
Nacional no representa la suma del poder pblico ni es tampoco el otorgamiento de las
facultades extraordinarias, sino que constituye la decisin del Congreso de que ciertas
precisiones normativas sean adoptadas por el Poder Ejecutivo en el marco de los
lineamientos que fija el propio Congreso.
La Constitucin debe interpretarse en forma integral. El artculo 29, poda ser la va para
cuestionar las delegaciones cuando no haba una clara voluntad del constituyente que
otorgara la facultad de delegar las facultades legislativas en el Poder Ejecutivo.
Hoy, la realidad institucional que est consagrada por la reforma de 1994 es distinta:
delegar facultades en el marco del artculo 76 no es conceder la suma del poder pblico.
Como todos sabemos, el artculo 29 de la Constitucin es, tal como lo sostiene uno de
nuestros ms afamados tratadistas, Germn Bidart Campos, la norma ms autctona de
la Carta Magna. Responde a una clara circunstancia histrica y, por lo tanto, debe ser
interpretada en el marco de ese contexto histrico y no fuera de l.
Cules eran las facultades extraordinarias que se haban otorgado al gobernador de la
provincia de Buenos Aires y que determinaron la prohibicin del artculo 29 en la
Constitucin del 53? Ese antecedente son las leyes de la provincia de Buenos Aires que
otorgaron competencias especiales a distintos gobernadores de esa provincia: Martn
Rodrguez en 1820, Viamonte en 1829 y Juan Manuel de Rosas en 1835 y 1851.
Como consecuencia de esas normas, el gobernador Rodrguez fue autorizado a aplicar
penas sin detenerse en la lentitud y trabas de las formas ordinarias; Rosas, a adoptar
medidas segn su ciencia y conciencia, sin otras restricciones que conservar la religin
catlica y defender la causa nacional de la Federacin. En 1851 tuvo a su disposicin,
sin limitacin ni reserva alguna, los fondos de la provincia, la fortuna, la vida, la fama y
el porvenir de los representantes de ella y de sus comitentes.
El artculo 29 prohibe conferir la suma del poder pblico, Ello supone que todas las
competencias propias de todos los poderes quedan en manos de un solo rgano de
gobierno. Hoy no estamos haciendo eso.
El artculo 29 incrimina la concesin de facultades extraordinarias.
Ello implica, segn Nstor Sags, desorbitar a un poder del Estado, aumentando
desmesuradamente sus competencias con funciones de otro rgano o con las que no le
otorga la Constitucin, lo que quiebra el equilibrio de poderes o el de las relaciones
entre el Estado y las personas. La Corte ya ha sostenido que quien ejerce una facultad
constitucional, aunque sea excepcional, no est asumiendo facultades extraordinarias en
el sentido del artculo 29, y lo tiene sentado en una vieja doctrina a partir del caso
"Zabala". Ya antes de la reforma del 94 la doctrina constitucional entenda que la
delegacin de competencia legislativa en el presidente o el hecho de que ste dicte
decretos de necesidad y urgencia no significan de por s la prctica de facultades
extraordinarias. De la misma forma que en el caso del estado de sitio el Poder Ejecutivo
asume facultades especiales que no implican la violacin del artculo 29, cuando se
delegan en el Ejecutivo facultades legislativas en virtud del artculo 76 tampoco se viola
el artculo 29. se trata en esencia de emergencias constitucionales que alteran
temporariamente el reparto normal de los recursos del gobierno, pero dentro de los
lmites que la propia Constitucin ha establecido.
2. Reforma constitucional de 1994
La reforma del 94 constitucionaliz la delegacin de facultades legislativas en el Poder
Ejecutivo, superando un largo debate precisamente sobre la constitucionalidad de esa
delegacin que --vale la pena decirlo-- ya se haba transformado en una prctica. Tal
cual lo sealara en el debate de la nueva Constitucin el constituyente Ral Alfonsn, la
reforma constitucional del 94 incorpor el artculo 76 como una forma de atenuar el
poder presidencial. Ello fue as porque la delegacin sin limitacin alguna haba
adquirido carta de ciudadana en la prctica constitucional argentina y era necesario que
la utilizacin de esa herramienta se hiciera limitada en el tiempo, en la materia y en la
forma de ejercicio y siempre bajo el control del Congreso. Hoy, aunque se hayan
levantado algunas voces en contrario en la delegacin es una herramienta del Congreso,
que es quien decide sobre su amplitud, el tiempo y los lineamientos a los que se debe
atener el Poder Ejecutivo en el uso de las facultades delegadas.
Es el Congreso el que controla el ejercicio de la delegacin y la deja sin efecto a travs
del mismo mecanismo que utiliz para otorgarla. No hacen falta, mayoras especiales.
Tampoco es necesario establecer un plazo determinado ni es menester que se den
causales especficas. El Congreso sigue siendo el titular de la funcin legislativa: delega
y reasume sus funciones a su entero arbitrio. El rgido esquema presidencialista de 1853
careca de la flexibilidad y de la adaptabilidad que el mundo moderno, con su realidad
compleja, reclama.
La idea de los convencionales constituyentes, fue la de flexibilizar el sistema
presidencial y de hacerlo ms apto para responder a tiempo a las emergencias y
situaciones excepcionales que se plantean en un mundo como el que nosotros
enfrentamos. A las tradicionales emergencias constitucionales que ya estaban reguladas,
como el estado de sitio y la intervencin federal, la reforma de 1994 incorpor las
emergencias pblicas en general, teniendo en la mira especialmente las emergencias y
crisis econmicas, en cuya resolucin la demora en la adopcin de medidas puede
generar un perjuicio enorme para el pas. Para hacer frente a estas emergencias la
Constitucin del 94 otorga, al mismo tiempo, una facultad al Poder Ejecutivo: la de
dictar decretos de necesidad y urgencia, y otra al Congreso: la de delegar sus funciones.
Esto debe ser entendido exactamente as: como una facultad del propio Congreso. El
principio de pesos y contrapesos caracterstico del sistema de divisin de poderes se
mantiene inalterable, ya que si bien ambas herramientas concentran la decisin del
Ejecutivo, al mismo tiempo, se refuerza el control en el Congreso de la Nacin. . El
Congreso tendr una gran tarea de control y revisin de las decisiones del Poder
Ejecutivo. Asumir as el perfil de un rgano legislativo moderno y gil que fija la
poltica legislativa. Siguiendo la terminologa utilizada por la Corte Suprema, da
directivas y controla su cumplimiento y, cuando estima que se han incumplido los
lineamientos que ha fijado, reasume el ejercicio en plenitud de las funciones que haba
delegado. Despus de haber aprobado este Parlamento a travs de la ley 25.148 la
ratificacin de la totalidad de la delegacin legislativa sobre materias determinadas de
administracin o situaciones de emergencia pblica acontecidas con anterioridad a la
reforma constitucional de 1994; despus de haber aprobado mltiples leyes sobre
delegaciones en las ms diversas materias incluida la impositiva, el discurso sobre
poderes especiales, facultades extraordinarias y su secuela de acusaciones o amenazas
de acusaciones sobre traicin a la Patria resulta, por lo menos, llamativo. Al delegar hoy
funciones en el Poder Ejecutivo, queda claro que es el Congreso el que define los
lineamientos rectores de la normativa futura; o sea, su patrn o estndar de poltica
legislativa. Como ha sostenido la Corte, no puede juzgarse invlido el reconocimiento
legal de atribuciones que quedan libradas al arbitrio razonable del rgano ejecutivo,
siempre que la poltica legislativa haya quedado claramente establecida. Esta es la
doctrina que la Corte fijara en el caso "Domnguez c/Kiser Aluminio". Asimismo, la
Corte ha reiterado que ante situaciones de grave crisis o de necesidad pblica el
Congreso est obligado a adoptar medidas tendientes a salvaguardar los intereses
generales. En el marco de estas hiptesis, el Congreso puede sancionar la legislacin
indispensable para armonizar los derechos y garantas individuales con las
conveniencias generales, como forma de impedir que los derechos amparados por
dichas garantas corran el riesgo de convertirse en ilusorios por un proceso de
desarticulacin de la economa.
La norma autoriza la derogacin total o parcial de algunas leyes con un objetivo claro:
hacer eficiente a la administracin pblica. Adems se refiere a aquellas leyes que
afecten el funcionamiento operativo de la burocracia estatal, en especial aquella relativa
a sus misiones y funciones. Las facultades impositivas que se conceden en el punto II
del artculo 1 tampoco violan los lmites impuestos por el artculo 76 de la
Constitucin Nacional. Un principio elemental de la interpretacin jurdica afirma que
donde la ley no distingue no debemos distinguir, sin perjuicio de la interpretacin
restrictiva que merece cualquier delegacin. Es evidente que el constituyente de 1994
no quiso introducir en el artculo 76 los lmites temticos que s impuso para los
decretos de necesidad y urgencia previstos en el artculo 99. Si hubiera querido que se
aplicaran lo habra establecido expresamente, como hizo en otras normas en las que
ved la aplicacin de cierta institucin a algunos temas, tal el caso del artculo 99 inciso
3) y del artculo 39, referido a iniciativa popular. Por otra parte, el propio artculo indica
cules son los lmites dentro de los que cuales podr usarse la facultad impositiva y qu
exenciones no podrn modificarse.
Los incisos c) y d) del punto II del artculo 1 implican el reconocimiento de las
necesidades de las provincias y de las particularidades de las economas regionales,
garantizndoles un trato adecuado a sus circunstancias. En cuanto a las facultades del
inciso e) en materia de desregulacin no puede decirse, como se ha afirmado por all,
que la delegacin sea una norma en blanco ni que ella sea abierta. La facultad que se
delega para derogar o modificar normas de rango legal no podr afectar los cdigos de
fondo, las leyes penales o previsionales ni la ley de convertibilidad, entre otras
disposiciones previstas especficamente en ese inciso. En cuanto a la posibilidad de
privatizar, en el punto III del artculo 1 se establece claramente cules son las
exclusiones y limitaciones, quedando a salvo entre otros organismos --y quiero
destacarlos especialmente-- , las universidades, el Banco de la Nacin Argentina, la
AFIP y los entes reguladores. El artculo 2 no slo aclara que las restricciones
establecidas en los artculos anteriores son las bases del ejercicio de la delegacin que
vamos a hacer sino que, adems, fija de modo claro cuatro restricciones
En los artculos 76 y 100 inciso 12), hasta tanto se concrete la creacin de la Comisin
Bicameral Permanente, no slo se crea una comisin de control con representacin
pluralista y proporcional a la representacin parlamentaria de las fin tiene que ser
racional y razonable.
Ahora, le corresponde al Poder Ejecutivo ejercer esas facultades con razonabilidad y sin
violar los lmites impuestos, generando las condiciones necesarias para el logro de los
objetivos comprometidos, que son la reactivacin de la economa, la promocin de las
inversiones y el desarrollo de las economas regionales en un marco de respeto a los
derechos de todos los argentinos.
3. Derecho tributario
Aunque dira que su trascendencia est ms bien dada por las circunstancias polticas,
sociales y econmicas que estamos viviendo que por su contenido.
En efecto, el contenido de esta iniciativa en materia de delegacin de facultades no tiene
nada de novedoso porque frente a una institucin que ha sido tan duramente castigada
en los ltimos tiempos, que ha sido vituperada, vilipendiada y agraviada, est presente
para decirle s a la Repblica, para decirle s a la responsabilidad, para actuar con
grandeza y para estar a tono con las responsabilidades que la hora nos demanda la ley
parece ms trascendente por todo el escenario que se ha montado alrededor de ella que
por su propio contenido. En una palabra, estamos poniendo en marcha un dispositivo
constitucional introducido por la Convencin Constituyente de 1994. Y esta fue una
disposicin que vino a reforzar realmente el estado de derecho y no a atacarlo, porque
para nadie es un secreto que las delegaciones legislativas se venan haciendo sin norma
constitucional y haban sido aceptadas por la doctrina y la jurisprudencia de nuestro ms
alto tribunal.
Adems, la delegacin legislativa no era una invencin sino que estaba aceptada en el
derecho comparado y en instituciones avanzadas de otros pases. Lo que hizo el
constituyente de 1994 fue simplemente darle constitucionalidad a algo que se haba
hecho prctica y que haba sido aceptado por la jurisprudencia como un modo de
reforzar el estado de derecho y no de debilitarlo; como un modo de afianzar la divisin
de poderes del Estado, lo cual constituye uno de los pilares de la Repblica, y no para
atacar la divisin de poderes del Estado, porque en esta norma se dice que se puede
hacer esto, pero hasta ac y no ms all; y en tales circunstancias y durante determinado
tiempo. Es decir que se le est poniendo los lmites.
Pero la delegacin es una institucin tpica del Derecho Administrativo. Siempre se
habl de la delegacin por la cual se autoriza a que un rgano transfiere a otro el
ejercicio de su propia competencia. Lo que ocurre es que en materia legislativa, siempre
se ha cuestionado la posibilidad de que el Poder Legislativo pudiera ceder facultades al
Poder Ejecutivo.
De todos modos, nuestra jurisprudencia fue reconociendo esto. Por ejemplo, en el caso
"Delfino", de 1927 y a travs de una rica jurisprudencia que fue sucedindose y que
incluy los clebres casos "Mouviel", de 1957 y el ms reciente caso "Cochia", la Corte
Suprema acept ampliamente la validez de la legislacin delegada..
En el fallo "Delfino" la Corte dijo que no existe propiamente delegacin sino cuando
una autoridad investida de un poder determinado hace pasar el ejercicio de ese poder a
otra autoridad o persona, descargando sobre ella esas facultades.
En los autos "Direccin Nacional de Recaudacin Previsional c/ More", de 1985, el
procurador General de la Nacin, Juan Octavio Gauna sostuvo que la permanente
expansin del mbito de actividades del Estado social impone que la extensin del rea
legislativa adquiera singulares proporciones, determinando ello la existencia de la
controlada y limitada delegacin de facultades, sin perjuicio del principio de divisin de
poderes, ya que el Congreso no pierde la titularidad del poder.
En el artculo 76 de la Constitucin Nacional se establecen claramente los lmites o las
condiciones en base a las cuales se debe fijar esa delegacin. As, empieza con el
principio general que es la prohibicin. Y esto hay que tenerlo muy en cuenta a la hora
de interpretar la delegacin, porque si es una prohibicin y se la admite en ciertos y
determinados casos, desde ya que la interpretacin debe ser restrictiva y los casos
enumerados taxativos, es decir que no se pueden extender por analoga ni por similitud.
Por eso si bien el principio es la no delegacin, ella se admite en materia de
administracin o de emergencia pblica, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de
las bases de la delegacin que el Congreso establezca.
De esta manera, se fija claramente que la regla general es la prohibicin de la
delegacin legislativa, lo que impide la existencia de legislacin delegada.
A ese respecto, Bianchi dice que "la intencin del constituyente ha sido la de prohibir --
como regla-- toda clase de delegacin legislativa, no slo la que ya estaba prohibida
sino tambin la que estaba permitida a travs de la lnea jurisprudencial Delfino -
Mouviel - Cochia. (Bianchi, Alberto, "La delegacin legislativa luego de la reforma
constitucional de 1994", La Ley, 1996-IV, pgina 769).
Sin embargo, esa regla general tiene dos excepciones: la primera, cuando la delegacin
se otorgue sobre materias determinadas de administracin y, la segunda, cuando se
establezca para enfrentar una situacin de emergencia pblica.
4. Derecho comparado
Una forma de aportar fundamentos, de alguna manera; en la legislacin extranjera es
comn la existencia de normas similares a las de nuestra Constitucin en lo que respecta
a la delegacin de facultades.
As, a simple ttulo de ejemplo, podemos mencionar que el artculo 76 de la
Constitucin de Italia de 1947, aunque confirma el principio de divisin de poderes,
admite que el ejercicio de la funcin legislativa puede delegarse en el gobierno, pero
nicamente con determinacin de los principios y criterios directivos y slo por tiempo
limitado y con objetos definidos. Cualquier similitud con nuestra norma no es casual
sino que se la ha tenido en cuenta por parte de los constituyentes de 1994.
Lo mismo ocurre con el derecho constitucional espaol, ya que el inciso 1 del artculo
82 del Captulo II, titulado "De la elaboracin de las leyes", de la Constitucin de
Espaa de 1978 --que termin con la dictadura de Franco-- establece que las cortes
generales podrn delegar en el gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley
sobre materias determinadas no incluidas en el artculo anterior. Y este artculo anterior
hace referencia a las leyes orgnicas relativas al desarrollo de derechos fundamentales,
como libertades pblicas, estatutos de autonoma y rgimen electoral. Es decir que
tambin en Espaa la delegacin tiene que ser concreta, sobre materias determinadas y
se excluye el dictado de leyes sobre derechos fundamentales como rgimen electoral y
autonomas regionales, tema este ltimo que es muy caro para el derecho espaol.
Asimismo, si analizamos las constituciones de los Estados Unidos y de Alemania
tambin veremos que las normas sobre delegacin tienen un hilo conductor que las
posibilita, aunque por distintas razones --pudiendo mencionar entre ellas a la
emergencia--, y siempre por tiempo determinado y sobre bases y materias prefijadas.
Ahora bien, cules son las materias determinadas de administracin? Este es el primer
supuesto. Qu son materias determinadas de administracin? Esto se ha preguntado
desde hace mucho tiempo.
Siguiendo a Marienhoff podemos decir que se trata de cuestiones materialmente
administrativas que, por ello, corresponderan al mbito de competencia del Poder
Ejecutivo, aunque por expresa disposicin constitucional han sido atribuidas al Poder
Legislativo.
Es decir que la materia determinada de administracin es aquella materia administrativa
que normalmente debera corresponder en cuanto a su manejo al Poder Ejecutivo, pero
que la Constitucin ha puesto en cabeza del Poder Legislativo. Entonces, en virtud de
esta delegacin se la estamos devolviendo, en ciertos y determinados casos, al Poder
Ejecutivo. Esas son las materias determinadas de administracin.
Decretos de necesidad y urgencia o facultades delegadas?
En la ley 25.148 se ratifica la legislacin delegada. En su artculo 2 se seala lo
siguiente: "A los efectos de esta ley se considerarn materias determinadas de
administracin, aquellas que se vinculen con:
a. La creacin, organizacin y atribuciones de entidades autrquicas institucionales
y toda otra entidad que por disposicin constitucional le competa al Poder
Legislativo crear, organizar y fijar sus atribuciones. Quedan incluidos en el
presente inciso, el correo, los bancos oficiales, entes impositivos y aduaneros,
entes educacionales de instruccin general y universitaria, as como las
entidades vinculadas con el transporte y la colonizacin.
b. La fijacin de las fuerzas armadas y el dictado de las normas para su
organizacin y gobierno;
c. La organizacin y atribuciones de la Jefatura de Gabinete y de los Ministerios;
d. La creacin, organizacin y atribuciones de un organismo fiscal federal, a cargo
del control y fiscalizacin de la ejecucin del rgimen de coparticipacin
federal;
e. La legislacin en materia de servicios pblicos, en lo que compete al Congreso
de la Nacin;
f. Toda otra materia asignada por la Constitucin Nacional al Poder Legislativo,
que se relacione con la administracin del pas.
O sea que la legislacin delegada ya ha sido definida por la ley 25.148 y no necesitamos
acudir a interpretaciones doctrinarias. Justamente, teniendo en cuenta esas materias
determinadas de administracin son las que se van a delegar al Poder Ejecutivo .
Por otra parte, adems de las materias determinadas de administracin, la ley hace
referencia a la emergencia pblica.
A diferencia de los decretos de necesidad y urgencia, en los cuales el Congreso acta a
posteriori, en este caso el Parlamento acta a priori. Efectivamente, en el caso anterior,
el que decreta que hay necesidad y urgencia a fin de atribuirse potestades legislativas es
el propio Poder Ejecutivo. Dice "Por razones de necesidad y urgencia, yo asumo el
Poder Legislativo en estas materias --que, como sabemos, no pueden versar sobre
derecho penal, laboral, previsional e impositivo-- y lo comunico al Congreso".
Los dos casos respecto de los cuales la Constitucin ha establecido la emergencia son
los vinculados con los decretos de necesidad y urgencia y los relacionados con la
legislacin delegada. La nica diferencia es que en este ltimo caso el Congreso acta a
priori. Dice "por tales y cuales causas --por necesidad de administracin o por
emergencia-- le vamos a conceder al Poder Ejecutivo ciertas y determinadas
facultades".
El control se hace a priori cuando establecemos los lmites, pero tambin a posteriori,
porque interviene la misma Comisin Bicameral Permanente establecida para los
decretos de necesidad y urgencia.
Bidart Campos, siguiendo esta lnea de pensamiento, entiende que el presidente slo
puede emitir decretos de necesidad y urgencia cuando existe, en razn de la urgencia, la
imposibilidad de legislar; mientras que de existir esa posibilidad el Congreso podr, en
todo caso, delegar en el presidente las facultades que crea convenientes. (Bidart
Campos, Germn. Tratado Elemental de Derecho Constitucional. Tomo IV, pgina
347.)
Barra sostiene que en el caso de la delegacin esa intervencin posterior del Congreso
es posible, aunque no la prev expresamente la norma constitucional. Es que nada puede
impedir que el Congreso se encuentre disconforme con la manera en que el Ejecutivo
ejerci la competencia delegada, y derogue o modifique la norma delegada sin perjuicio
de su validez y vigencia hasta ese momento. En la situacin de emergencia pblica,
discrecionalmente valorada por el Congreso, lo que excluye su revisin judicial, el
legislador entiende que la forma ms rpida y efectiva de enfrentarla es a travs de la
delegacin en favor del Ejecutivo, para lo cual debe establecer un plazo para su
ejercicio y las bases o polticas.
Qu son las bases?
Son las finalidades, los criterios, inclusive los medios fundamentales apropiados que la
norma delegada deber respetar. La ley de delegacin debe contener estos requisitos
para su validez constitucional, los que s pueden ser examinados por los jueces y
respetados por la norma delegada.
Cuando las razones que justifican la delegacin se fundamentan en emergencia pblica,
la Constitucin no establece limitaciones por la materia. Como sabemos, los decretos de
necesidad y urgencia no pueden recaer sobre ciertas y determinadas materias. Ahora
bien, cuando hay delegacin legislativa, se establece algn tipo de lmite? No se
establecen expresamente, pero efectivamente existen limitaciones porque no se pueden
alterar los principios constitucionales bsicos.
Al respecto debemos hacer una interpretacin armnica de la Constitucin para impedir
que por va de la delegacin se puedan alterar principios constitucionales
fundamentales, porque la emergencia tiene grado y recae sobre determinada materia.
Por ejemplo, en la materia impositiva en cuanto a la facultad de crear tributos, es decir,
el aspecto constitutivo de la obligacin fiscal, no puede ser materia de delegacin, as
como tampoco la reglamentacin de los derechos bsicos previstos en los artculos 14 y
14 bis de la Constitucin Nacional. Se podrn preguntar por qu. Porque no hay
emergencia que pueda justificarlo. Cul sera la razn de emergencia para delegar una
funcin para que se reglamente el artculo 14, para que se cree un impuesto o para que
se altere el principio del artculo 14 bis de la Constitucin Nacional? No hay razn.
La Constitucin no quiere que se deleguen integralmente las facultades para legislar
sobre materia laboral, previsional, de la seguridad o asistencia social.
Adems debemos tener en cuenta que el Congreso tiene a su cargo todos los poderes
residuales no expresamente atribuidos al Poder Ejecutivo o al Poder Judicial, segn lo
establece el artculo 75, inciso 32) de la Constitucin. Por ello, como poder con algn
grado de preeminencia sobre los otros y constituidos por la representacin del pueblo de
las provincias tiene una competencia exclusiva e indelegable en cuanto a la
reglamentacin de los derechos bsicos.
Este es otro principio a tenerse en cuenta.
En este sentido Manuel Mara Diez ha sostenido de administracin? Este es el primer
supuesto. Qu son materias determinadas de administracin? Esto se ha preguntado
desde hace mucho tiempo. Siguiendo a Marienhoff podemos decir que se trata de
cuestiones materialmente administrativas que, por ello, corresponderan al mbito de
competencia del Poder Ejecutivo, aunque por expresa disposicin constitucional han
sido atribuidas al Poder Legislativo. Es decir que la materia determinada de
administracin es aquella materia administrativa que normalmente debera corresponder
en cuanto a su manejo al Poder Ejecutivo, pero que la Constitucin ha puesto en cabeza
del Poder Legislativo. Entonces, en virtud de esta delegacin se la estamos devolviendo,
en ciertos y determinados casos, al Poder Ejecutivo. Esas son las materias determinadas
de administracin.
Quin es el titular de la delegacin?
Indudablemente, el titular de la delegacin es nicamente el Poder Ejecutivo. Esto no es
lo que esta haciendo el Congreso; esta delegando una facultad constitucional al seor
presidente de la Nacin.
De acuerdo con el artculo 87 de la Constitucin, el nico titular del Poder Ejecutivo es
el presidente de la Nacin.
Por supuesto que es as. No obstante, todos los actos que dicte el Poder Ejecutivo como
consecuencia de la delegacin de facultades, adems de ser refrendados por el seor jefe
de Gabinete de Ministros, se debera realizar con un acuerdo general de ministros. Esto
sera una forma de ampliar el mbito de responsabilidad del Poder Ejecutivo, porque
tambin lo son los que refrendan el acto.
Dicho esto, debe quedar claro que el nico titular de la delegacin es el titular del Poder
Ejecutivo, que es el presidente de la Nacin. Por que en alguna jurisprudencia de la
Corte se autorizaba la delegacin en cuerpos administrativos. Eso no lo admite la
Constitucin y el Congreso no lo puede decidir. La delegacin se hace al titular del
Poder Ejecutivo, al presidente de la Nacin que, segn el inciso 12) del artculo 100 de
la Constitucin Nacional, debe contar con el refrendo del seor jefe de Gabinete de
Ministros, sin lo cual los actos estaran viciados de nulidad absoluta.
5. Organo de control
El rgano de control parlamentario es la Comisin Bicameral Permanente. El hecho de
que no est creada no implica que el Congreso pierda la facultad de controlar. En el
proyecto se establece la creacin de una comisin para el control de las facultades y, en
ese sentido, nuestro bloque propondr que hoy mismo dictemos una resolucin por la
que se constituya dicha comisin para el ejercicio del control de la legislacin delegada.
La ley 24.631, en su artculo 8, establece que hasta tanto se cree la Comisin Bicameral
Permanente las funciones sern ejercidas por las comisiones de Presupuesto y Hacienda
y de Asuntos Constitucionales de ambas cmaras del Congreso. Esta sera una solucin
transitoria hasta tanto se cree la mencionada Comisin Bicameral Permanente.
Queda claro que como un ejercicio de esa facultad de control, aunque no se lo diga
expresamente, el Congreso tiene la posibilidad de derogar o modificar esas normas
delegadas por razones de legalidad a travs de la comisin que creamos.
No debemos olvidar lo que es el doble control ya que el Poder Judicial tambin tiene la
facultad del control de constitucionalidad mediante la Corte Suprema de Justicia de la
Nacin.
Creo que no podemos dejar de mencionar este juego armnico de los poderes porque si
el Congreso delegara inconstitucionalmente, el Poder Judicial estara en condiciones de
revocar esa situacin.
En este sentido, ms all de las facultades de delegacin que le compete al Poder
Legislativo y de aquellas vinculadas con el ejercicio por parte del propio Poder
Ejecutivo, el control de constitucionalidad tambin existe por parte del Poder Judicial
No slo se trata del control que el Congreso va ejercer como poder delegante, sino
tambin del inherente al Poder Judicial a travs de sus jueces de declarar la
inconstitucionalidad, aun de oficio, de acuerdo con lo que fija la Constitucin reformada
en 1994.
Esto ha sido porque en algn momento en la provincia de Buenos Aires se dict una ley
poniendo a merced del entonces gobernador la fama, la fortuna y el honor de los
ciudadanos. Efectivamente, la Legislatura de la Provincia de Buenos Aires sancion
leyes por las que se otorgaron poderes extraordinarios y la suma del poder pblico al
entonces gobernador Juan Manuel de Rosas.
El 6 de diciembre de 1829 esa Legislatura lo inviste de las facultades extraordinarias
que "juzgue necesarias" para arreglar la administracin interior, proveer a sus
necesidades, prevenir ataques y afianzar el orden y la tranquilidad pblica.
La ley del 7 de marzo de 1835 deposita la suma del poder pblico de la provincia en la
persona del gobernador sin ms restricciones que las que paso a enunciar. Fjense qu
parentesco puede haber entre aquellas disposiciones y esta; las nicas limitaciones que
haba para el gobernador eran las siguientes: deber conservar, defender y proteger la
religin catlica apostlica romana; deber sostener y defender la causa nacional de la
Federacin que han proclamado todos los pueblos de la Repblica. Por su parte, el
artculo 3 deca: "El ejercicio de ese poder extraordinario durar por todo el tiempo que,
a juicio del gobernador electo, fuese necesario"; es decir, indefinidamente.
Por si esto fuera poco, como dicen algunos vendedores, la ley del 20 de setiembre de
1851 completa la atribucin de la suma del poder pblico cuando pone fondos, fortuna,
vida y fama a disposicin de Rosas, concentrando en l todas las funciones de gobierno.
Qu tiene que ver lo que se esta haciendo hoy, dentro de la Constitucin, con todos los
parmetros legales, con todos los controles y garantas, con las instituciones de la
Repblica funcionando a pleno, con un Senado, con una Cmara de Diputados, con un
Poder Judicial, con un Ministerio Pblico extra poder -segn sostienen algunos- con
todo aquello? Hay que ser exagerado para pretender comparar ambas cosas.
Sobre este tema Segovia dice que la norma del artculo 29 es inaplicable a la delegacin
de facultades legislativas, ya que la misma "no envuelve la concesin de poderes
absolutos extraordinarios; tampoco constituye en supremo al Poder Ejecutivo ni
significa un sometimiento del Poder Legislativo. La delegacin de facultades
legislativas implica un traspaso de facultades legislativas normales, ordinarias y
controlables por el Congreso". (Segovia, Juan Fernando. "Delegacin de facultades
legislativas" en Atribuciones del presidente argentino, pgina 323.)
Qu facultades extraordinarias esta cediendo el congreso?
Ac lo dice Segovia: esta cediendo facultades ordinarias, facultades del congreso. Lo
extraordinario son la circunstancia y la excepcionalidad. Es extraordinario que se deba
ceder , pero las facultades que se ceden no son extraordinarias. Por ello, si no hubiera
existido el artculo 76 de la Constitucin de 1994, quiz, se podra hra, cuando la
delegacin se otorgue sobre materias determinadas de administracin y, la segunda,
cuando se establezca para enfrentar una situacin de emergencia pblica.
6. Conclusin
La constitucin argentina establece el principio de que la delegacin legislativa esta
prohibida y sanciona con la nulidad absoluta e insanable a aquellas disposiciones de
carcter legislativo que emita el poder ejecutivo, sin embargo, el propio texto
constitucional autoriza al congreso a delegar en el poder ejecutivo su facultad legislativa
en materias determinadas de administracin o de emergencia publica, con plazos
previstos no importa revisin de las relaciones jurdicas nacidas al amparo de las
normas dictadas con o consecuencia de la delegacin legislativa, siempre y cuando las
mismas haya respetado el derecho vigente (art. 76 y 99 inc3).
Los decretos del poder ejecutivo que ejercen dichas dificultades delegadas deben ser
refrendados por el jefe de gabinete de ministros y estar sujetos al control de una
Comisin Bicameral Permanente Ad-hoc ( art. 100 inc 2).
Tenemos disposiciones generales que contiene principios generales, respecto de las
cuales el nico juez que se pueda invocar es la corte constitucional, que no tiene ni el
tiempo ni el deseo para afrontar cuestiones tericas del derecho tributario y se lava las
manos atenindose a la discrecionalidad del legislador.
De esta situacin de asfixia se puede salir solo con una ley general que afronte, incluso
en un sistema tributario de masa, el tema de la ignorancia inevitable de la ley tributaria.
La ley tributaria debe ser imparcial, el problema es la imparcialidad de la ley que aun
siendo preordenada a golpear determinados presupuestos econmicos y por tanto
determinados sectores sociales del pas, debe ser siempre puesta en inters general, es
decir debe ser siempre instrumento de justicia.
La Corte Suprema de Justicia de la Nacin dijo : " no existe propiamente delegacin
sino cuando una autoridad investida de un poder determinado hace pasar el ejercicio de
ese poder a otra autoridad o persona descargando sobre ella ..........existe una distincin
fundamental entre la delegacin de poder para hacer la ley y la de conferir cierta
autoridad al poder ejecutivo o a un cuerpo administrativo, a fin de regular los
pormenores y detalles necesarios para la ejecucin de aquella, lo primero no puede
hacerse, lo segundo es admitido".
La delegacin debe estar sujeta a limites y la poltica legislativa establecida, no
pudiendo ser total ni tampoco encomendarse a los rganos administrativos la facultad
de creas delitos, contravenciones o impuestos , materias que exigen la presencia de una
ley en sentido formal.
Por lo tanto, esta delegacin debe ser siempre expresa y especial, establecindose para
cada caso.
7. Bibliografa
Derecho Administrativo, Juan Carlos Casagne
Tratado Elemental De Derecho Constitucional, German Bidart Campos.
Analisis De La Constitucion Argentina, Juan Carlos Lando, Daniel Mastrangelo,
Ramiro Caro Figueroa, 1999
Constitucin Nacional Argentina
LEY N 25.414
Paginas de Internet:
www.tributum.com
www.derecho-org.com
www.eldial.com
www.todoelderecho.com
htpp//senado.gov.ar