UFRRJ

INSTITUTO DE CINCIAS HUMANAS E SOCIAIS

CURSO DE PS-GRADUAO EM
DESENVOLVIMENTO, AGRICULTURA E
SOCIEDADE



DISSERTAO



DO CONSELHO MUNICIPAL DE
DESENVOLVIMENTO RURAL
IMPLEMENTAO DA POLTICA DE
DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL: UM
ESTUDO A PARTIR DE SANTARM-PA.



SANDRO AUGUSTO VIGAS LEO




2006

UNIVERSIDADE FEDERAL RURAL DO RIO DE JANEIRO
INSTITUTO DE CINCIAS HUMANAS E SOCIAIS
CURSO DE PS-GRADUAO EM DESENVOLVIMENTO,
AGRICULTURA E SOCIEDADE



DO CONSELHO MUNICIPAL DE DESENVOLVIMENTO RURAL
IMPLEMENTAO DA POLTICA DE DESENVOLVIMENTO
TERRITORIAL: UM ESTUDO A PARTIR DE SANTARM-PA.



SANDRO AUGUSTO VIGAS LEO


Sob a Orientao do Professor
Georges Flexor




Dissertao submetida como
requisito parcial para obteno do
grau de Mestre em Cincias, no
Curso de Ps-Graduao em
Desenvolvimento, Agricultura e
Sociedade.



Rio de J aneiro, RJ
Maro de 2006


UNIVERSIDADE FEDERAL RURAL DO RIO DE JANEIRO
INSTITUTO DE CINCIAS HUMANAS E SOCIAIS
CURSO DE PS-GRADUAO EM DESENVOLVIMENTO, AGRICULTURA
E SOCIEDADE




SANDRO AUGUSTO VIGAS LEO




Dissertao submetida como requisito parcial para obteno do grau de Mestre em
Cincias, no Curso de Ps-Graduao em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade,
Linha de Pesquisa em Polticas Pblicas, Estado e Atores Sociais.



DISSERTAO APROVADA EM -----/-----/------ (Data da defesa)







Georges Flexor. Dr. CPDA/UFRRJ
(Orientador)



Paulo Roberto Alentejano. Dr. UERJ



Nelson Giordano Delgado. Dr. CPDA/UFRRJ



































Dedico este trabalho minha companheira
Andra, minha maior incentivadora, e minha
filha Ana Carolina, minha maior inspirao, sem
as quais no teria foras, para concluir este
estudo.



















APOIO







Essa dissertao teve o apoio financeiro
de fundamental importncia das
Faculdades Integradas do Tapajs FIT, via
Fundao Instituto para o Desenvolvimento da Amaznia FIDESA
A estas Instituies, os meus sinceros agradecimentos.



















AGRADECIMENTOS

Ao meu orientador, Georges Flexor, pelas suas contribuies, incentivo e
compreenso, que em vrios momentos foram imprescindveis, alm das cobranas
justas e na medida certa.
Aos meus professores: Nelson Delgado, Srgio Leite, Hctor Alimonda, Renato
Maluf, Ana Clia Castro, Regina Bruno, Maria J os Carneiro e Lionello Punzo.
Aos professores Nelson Delgado e Srgio Leite, por terem feito parte da banca
de qualificao do projeto, tendo dado sugestes valiosas para este estudo.
Ao professor Srgio Leite, por ter me engajado em pesquisa, no qual coordenou
cujos conhecimentos e experincias adquiridas, muito contriburam para a realizao
deste trabalho. Ao professor Hctor Alimonda, pela pesquisa que participei sob sua
coordenao, cuja experincia adquirida foi tambm importante.
Aos professores membros da banca de defesa Paulo Roberto Alentejano, Nelson
Delgado, pelas observaes e comentrios que contriburam para melhor elaborao da
verso final do trabalho.
A todos os funcionrios do CPDA pela educao e disposio de ajudar-nos
sempre.
Aos meus colegas da turma 2004/CPDA: Arthur Lessa, Beatris Duqueviz, Betty
Rocha, Biancca de Castro, Cristina Ribeiro, Eduardo Rosas, Fbio Ramos, Fernando
Abrantes, Fernando Barcelos, Flvia de Mattos, Francisco Clesson Monte, Gilmara da
Silva, Karina Kato, Marco Antnio Lima, Mnica Mello, Priscila Sampaio, Renata
boli, Ruth Nunes, Silvia Zimmermann, Simone Gadelha, Vnia Pimentel, e Omar pela
amizade e companheirismo. amiga Socorro de Lima, por est sempre disposio
para ajudar, e pelos trabalhos que realizamos e apresentamos juntos no CPDA e pelo
Brasil afora. Um membro da bancada do Norte agradece.
Aos meus pais Tuca e Waldir, por terem me proporcionado educao,
princpios, e muito amor. Aos meus irmos Nair e Waldir J r., por sempre terem
acreditado em mim e dado aquela fora. tia Deb, tio Zlis e tia Raimundinha pela
importncia de seus exemplos em minha vida.
Em especial a Gilberto e Indira Marques, maiores incentivadores da realizao
do mestrado.











Os programas governamentais de
desenvolvimentos so afetados pela situao
dependente e pela estrutura de classe do pas que
os adota, e seu resultado s pode ser compreendido
levando em considerao esses fatores; mas esses
resultados tambm dependem da dinmica interna
de cada programa, especialmente quando se
relacionam com a estrutura institucional e
burocrtica e suas articulaes com o pblico-
alvo.
Stephen Bunker em 1979 (in memorian)












Resumo

LEO, Sandro Augusto Vigas. Do Conselho Municipal de Desenvolvimento Rural
Implementao da Poltica de Desenvolvimento Territorial: Um Estudo a Partir
de Santarm-Pa. 2006. 170 p. Dissertao (Mestrado em Desenvolvimento,
Agricultura e Sociedade). Instituto de Cincias Humanas e Sociais. Universidade
Federal Rural do Rio de J aneiro, RJ , 2006.


Na Amaznia, as dificuldades de participao poltica de grupos sociais dos processos
decisrios, abrem espao para a investigao sobre os obstculos da legitimao de
novas polticas pblicas. As contradies nas relaes entre o poder pblico e a
sociedade civil e as tendncias abertas pela implementao dessas polticas precisam ser
identificadas e explicadas. A configurao regional dos programas de governo e sua
relao com os atores locais constituem elemento central de anlise. Neste sentido este
estudo busca apresentar uma caracterizao geral das experincias de gesto das
polticas, entorno do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar -
PRONAF na linha Infra-estrutura: os Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural
Sustentvel CMDRSs e a Poltica de Desenvolvimento Territorial da Secretaria de
Desenvolvimento Territorial - SDT/MDA. Partiremos do processo de criao e
constituio do CMDRS/Santarm e do territrio do Baixo Amazonas, para discutir
posteriormente como estas arenas funcionavam, e esto funcionando agora, destacando
os aspectos que marcam avanos institucionais e polticos das duas experincias. Nosso
universo de estudo o municpio de Santarm e os atores organizados e
institucionalizados que dependem, vivem, produzem e atuam no seu meio rural. Para
tanto foi realizada reviso bibliogrfica das principais temticas aqui tratadas e que
deram suporte a pesquisa de campo, realizada junto aos atores relevantes ao meio rural
santareno que atuam e/ou se beneficiam de tais polticas. O objetivo compreender a
dinmica das polticas em nvel local (municipal), tendo com foco central, a atuao dos
principais atores sociais no processo de implementao/planejamento; monitoramento; e
coordenao das aes desenvolvidas no seu ambiente institucional.

PALAVRAS-CHAVES: Polticas Pblicas, Conselhos Municipais e Desenvolvimento
Territorial.











ABSTRACT
LEO, Sandro Augusto Vigas. Of the City council of Agricultural Development to
the Implementation of the Politics of Territorial Development: A Study from
Santarm-Par. 2006. 170 p. Dissertao (Mestrado in Development, Agriculture and
Society). Institute of Sciences Social Human beings. Agricultural Federal University of
Rio de J aneiro, Rio de J aneiro, 2006.


In the Amazon, the difficulties of political participation of social groups of the ruling
processes, open space for the investigation on the obstacles of the legitimation of new
public politics. The contradictions in the relationships between the public power and the
civil association and the open tendencies for the implementation of those politics need
to be identified and explained. The regional configuration of the government programs
and it relationship with the local actors constitute central element of analysis. In this
direction, this study it searchs to present a general characterization of the experiences of
management of the politics, in return of the National Program of enlargement of
Familiar Agriculture - PRONAF in the line Infrastructure: the City councils of
Sustainable Agricultural Development - CMDRS's and the Politics of Territorial
Development of the Secretariat of Territorial Development - SDT/MDA. We will break
of the process of creation and constitution of the CMDRS/Santarm and the territory of
Low Amazon, to argue later as these enclosures for bullfighting functioned, and are
functioning now, detaching the aspects that mark institucional advances and politicians
of the two experiences. Our universe of study is the city of Santarm and the organized
and institutionalized actors that depends, live, produce and act in its half agricultural
one. For in such a way bibliographical revision of main the thematic ones was carried
through treated here and that they had given to support the field research, carried
through together to the excellent actors to the santareno way agricultural that acts and/or
if they benefit of such politics. The objective is to understand the dynamics of the
politics in local level (municipal), having with central focus, the performance of the
main social actors in the implementation/planning process; control; e coordination of
the actions developed in its institucional environment.

KEY-WORDS: Public politics, City councils, Territorial Development.












LISTA DE SIGLAS

ADA Agncia de Desenvolvimento da Amaznia
ADEPAR Agncia de Defesa Agropecuria do Par
AES Associao dos Estivadores de Santarm
AETA Associao Estadual dos Tcnicos Agrcolas do Par
ACOSPER Associao Cooperativa dos Pescadores e Seringueiros
AGRIANUAL Anurio da Agricultura Brasileira
AMUCAM Associao dos Municpios da Calha Norte
AMUT Associao dos Municpios da Transamaznica e Santarm
AOMT-BAM Associao das Organizaes de Mulheres Trabalhadoras do Baixo
Amazonas
APC Associao para o Progresso das Comunicaes
APL Arranjo Produtivo Local
APRUSAN Associao dos Produtores de Santarm
ARCAFAR-BAM Associao Regional das Casas Familiares Rurais do Baixo
Amazonas
ARQMO Associao das Comunidades Remanescentes de Quilombos do
Municpio de Oriximin
BANPAR Banco do Estado do Par
BASA Banco da Amaznia S/A
CEAPAC Centro de Apoio aos Projetos de Ao Comunitria
CEDRS Conselho Estadual de Desenvolvimento Rural Sustentvel
CEF Caixa Econmica Federal
CEFT-BAM Centro de Estudo, Pesquisa e Formao de Trabalhadores do Baixo
Amazonas
CEPLAC Comisso Executiva do Plano da Lavoura Cacaueira
CFR Casa Familiar Rural
CIAT Comisso de Implantao de Aes Territoriais
CMDRS Conselho Municipal de Desenvolvimento Rural Sustentvel
CNDRS Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel
CNS Conselho Nacional dos Seringueiros
CODEFAT Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador
CONTAG Confederao Nacional dos Trabalhadores da Agricultura
CPF Cadastro de Pessoas Fsicas
CTD Contratos Territoriais de Desenvolvimento
DAF Diviso de Agricultura Familiar
DESER Departamento de Estudos Scio-Econmicos Rurais
DFA Delegacia Federal de Agricultura
DNPM Departamento Nacional de Produo Mineral
DTR Desenvolvimento Territorial Rural
EMATER Empresa de Assistncia Tcnica e Extenso Rural
EMBRAPA Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria
ENID Eixo Nacional de Integrao e Desenvolvimento
FAEPA Federao da Agricultura do Estado do Par
FAO Food and Agriculture Organization
FASE Federao de rgos para Assistncia Social e Educacional
FEPAM Feira de Produo Familiar Rural
FETAGRI Federao dos Trabalhadores na Agricultura
FIT Faculdades Integradas do Tapajs
FNO Fundo Constitucional do Norte
FUNDAC Fundao Estadual da Criana e do Adolescente
GCI Grupo Conscincia Indgena
GTA Grupo de Trabalho Amaznico
IBAMA Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renovveis
IBASE Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
ICBS Instituto Cultural Boanerges Sena
ICMS Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios
IDH ndice de Desenvolvimento Humano
IESPES Instituto Esperana de Ensino Superior
IICA Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura
INCRA Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria
IPAM Instituto de Pesquisa Ambiental da Amaznia
IPEA Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
ISAM Instituto Scio-Ambiental de Santarm
LEADER Ligaes entre Aes de Desenvolvimento da Economia Rural
MDA Ministrio do Desenvolvimento Agrrio
MPE Micro e Pequenas Empresas
MOPEBAM Movimento dos Pescadores do Oeste do Par e do Amazonas
MST Movimento dos Sem Terra
ND Ncleo Dirigente
NT Ncleo Tcnico
OGU Oramento Geral da Unio
ONG Organizao no Governamental
OP Oramento Participativo
OPPOA Oramento Participativo de Porto Alegre
PAC Poltica Agrcola Comum
PDT Partido Democrtico Trabalhista
PEDRS Plano Estadual de Desenvolvimento Rural Sustentvel
PFL Partido da Frente Liberal
PIN Programa de Integrao Nacional
PL Partido Liberal
PMDB Partido do Movimento Democrtico Brasileiro
PMDR Plano Municipal de Desenvolvimento Rural
PMDRS Plano Municipal de Desenvolvimento Rural Sustentvel
PP Partido Popular
PRIMAZ Projeto de Integrao Mineral da Amaznia
PRONAF Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar
PRONAT Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentvel de Territrios
Rurais
PSB Partido Socialista Brasileiro
PSDB Partido da Social Democracia Brasileira
PT Partido dos Trabalhadores
PTB Partido Trabalhista Brasileiro
PTDRS Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentvel
SAF Secretaria de Agricultura Familiar
SAGRI Secretaria Executiva de Agricultura do Estado do Par
SDT Secretaria de Desenvolvimento Territorial
SEARA Assessoria Tcnico Psico-Pedaggica Sociedade de Estudos e
Aproveitamento dos Recursos da Amaznia
SEBRAE Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas
SEMAB Secretaria Municipal de Agricultura e Abastecimento
SENAC Servio Nacional de Aprendizagem Comercial
SENAI Servio Nacional de Aprendizagem Industrial
SIDRA Sistema de IBGE de Recuperao Automtica
SIPAM Sistema de Proteo da Amaznia
SIRSAN Sindicato Rural de Santarm
SIVAM Sistema de Vigilncia da Amaznia
SPEVEA Superintendncia para o Plano de Valorizao Econmica da
Amaznia
SRA Secretaria de Reordenamento Agrrio
STR Sindicato dos Trabalhadores Rurais
STTR Sindicato dos Trabalhadores e Trabalhadoras Rurais
SUDAM Superintendncia do Desenvolvimento da Amaznia
TRE Tribunal Regional Eleitoral
UEPA Universidade do Estado do Par
UFPA Universidade Federal do Par
UFRA Universidade Federal Rural da Amaznia
Z-20 Colnia de Pescadores Zona 20 de Santarm
ZEE Zoneamento Ecolgico-Econmico























SUMRIO


01 INTRODUO

06
I DO CONSELHOS MUNICIPAIS DE DESENVOLVIMENTO RURAL
POLTICA DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL
07 1.1 Introduo
08 1.2 O PRONAF como Poltica Rural Diferenciada
11 1.2.1 PRONAF Infra-Estrutura e os CMDRSs
16 1.2.2 Os Resultados Gerais dos CMDRSs
25 1.3 A Poltica de Desenvolvimento Rural da SDT/MDA
31 1.3.1 Implementao e Operacionalizao do Programa
38 1.4 Concluses

40 II POLTICAS PBLICAS E DESENVOLVIMENTO RURAL
41 2.1 Introduo
43 2.2 Diferenciao Conceitual das Polticas
47 2.3 A Abordagem Local
48 2.3.1 Mudanas no Poder Local e Novas Institucionalidades
56 2.4 Territrio, Polticas Pblicas e Desenvolvimento Rural
63 2.5 Concluses

64
III CARACTERSTICAS SCIO-ECONMICAS DO MUNICPIO DE
SANTARM - PA
65 3.1 Introduo
65 3.2 Contexto Scio-Econmico Regional
69 3.3 Breve Histria de Santarm
72 3.4 Caracterizando Santarm e o Territrio do Baixo Amazonas Pa
75 3.4.1 Aspectos Geofsicos
78 3.4.2 Demografia
79 3.4.3 Aspectos Scio-Econmicos
82 3.5 Quadro Poltico Institucional
83 3.6 Concluses

85
IV DO CMDRS AO DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL/SDT EM
SANTARM PA: ATORES E GESTO SOCIAL DAS POLTICAS
86 4.1 Introduo
87 4.2 Atores Sociais do Meio Rural Santareno
87 4.2.1 Atores No - Governamentais
87 4.2.1.1 Sindicato dos Trabalhadores Rurais - STR
87 4.2.1.2 Associao de Produtores de Santarm - APRUSAN
88 4.2.1.3 Colnia de Pescadores de Santarm Z-20
89
4.2.1.4 Centro de Apoio aos Projetos de Ao Comunitria
CEAPAC/Frum da Agricultura Familiar
89 4.2.1.5 Federao dos Trabalhadores na Agricultura - FETAGRI
90 4.2.1.6 Associao Cultural Nhembo
91 4.2.1.7 Sindicato Rural de Santarm SIRSAN
91 4.2.2 Atores Governamentais
91 4.2.2.1 Empresa de Assistncia Tcnica e Extenso Rural
EMATER/Santarm
92
4.2.2.2 Secretaria Municipal de Agricultura e Abastecimento -
SEMAB
93
4.2.2.3 Secretaria Executiva de Agricultura do Estado do Par -
SAGRI
93
4.2.2.4 Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria -
INCRA
94
4.2.2.5 Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e Recursos Naturais
Renovveis IBAMA
94 4.3 A Experincia do CMDR em Santarm
94 4.3.1 A Execuo da Poltica
96 4.3.2 Quem Decidia as Aes?
98 4.3.3 Atuao dos Atores Sociais
99 4.3.4 Avaliao dos Resultados
102 4.3.5 A Reativao do CMDRS
103 4.4 Implantao da Poltica de Desenvolvimento Territorial no Par
105 4.4.1 Implantao do Territrio do Baixo Amazonas em Santarm - Pa
105
4.4.1.1 O Funcionamento das Novas Arenas: CIAT E Oficinas
Territoriais
112 4.4.1.2 O Envolvimento dos Atores na Gesto do Territrio
114 4.4.2 Resultados Locais da Poltica Territorial
116 4.5 Diagnstico dos Programas e Concluses

122 CONSIDERAES FINAIS

127 REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS

135 ANEXOS
136 A - Ofcio Enviado SEMAB
138 B - Roteiros de Entrevistas
143 C - Orientao para Elaborao de Projetos nos Territrios Rurais
160 D - Relatrio de Oficina Territorial do Territrio do Baixo Amazonas

INTRODUO


O estudo Do Conselho Municipal de Desenvolvimento Rural Implementao
da Poltica de Desenvolvimento Territorial: Um Estudo a Partir de Santarm-Pa surge
da necessidade de analisar as polticas pblicas e os processos de desenvolvimento que esto
sendo implementados na regio Amaznica. Particularmente, no municpio de Santarm, no
estado do Par.
A pesquisa que ora apresentamos se prope a estudar os elementos que marcam a
mudana de concepo de gesto participativa do desenvolvimento rural, em torno dos
Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural Sustentvel CMDRSs para a gesto dos
territrios rurais coordenada pela Secretaria de Desenvolvimento Territorial SDT do
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio - MDA, ainda em fase de implantao.
Nosso interesse reside em analisar, no contexto da criao de novas instituies
polticas (conselhos, cmaras tcnicas, comits colegiados, Comisses de Implantao de
Aes Territoriais CIATs, etc.), a atuao dos atores envolvidos, e a insero de atores
relevantes para o meio rural santareno, analisando o funcionamento das institucionalidades
para a formulao de polticas voltadas ao meio rural.
Faremos isso estudando o caso de Santarm no estado do Par, municpio que faz
parte do Territrio do Baixo Amazonas, inserido na poltica nacional dos Territrios Rurais da
SDT/MDA, que formado por mais oito municpios, a saber: Alenquer, Belterra, Curu,
J uruti, Monte Alegre, bidos, Oriximin, Prainha.
Neste contexto, central para o tema apresentado, a trajetria das polticas pblicas
para o setor rural na Amaznia, focalizando a constituio e implementao das polticas de
desenvolvimento rural que esto em evidncia: 1) Conselhos Municipais de Desenvolvimento
Rural CMDR e, 2) Desenvolvimento Territorial implementada pela SDT/MDA.
Este estudo se justifica pelo fato de analisar processos polticos que podem
desencadear aes que promovam desenvolvimento para os segmentos sociais historicamente
excludos da agenda poltica nacional. Basta um olhar no contexto amaznico, para mensurar
as dificuldades de rompimento com os padres polticos altamente clientelsticos das elites
locais e a baixa participao dos atores historicamente excludos do processo decisrio. Esse
quadro abre espao para a investigao sobre os obstculos da legitimao das novas polticas
de recorte local/territorial. As contradies nas relaes entre o poder pblico e a sociedade
1
civil e as tendncias abertas pela implementao dessas novas polticas precisam ser
identificadas e explicadas.
Nosso estudo ento recair sobre a dinmica das novas polticas para a Amaznia com
logomarca da gesto social. Reafirmamos a necessidade de pesquisas que expliquem melhor
como a regio e seus atores reagem essas novas configuraes de poltica pblica:

Como no poderia deixar de ser, a reforma de Estado, as tendncias de mudanas
do Estado brasileiro e no redirecionamento de suas polticas atingem a Amaznia.
Nesta regio os esforos de descentralizao e desconcentrao de poderes
encontram dificuldades e at mesmo resistncias. As pesquisas embasadas em
linhas tericas contemporneas sobre Estado e gesto pblica tm sido pouco
aplicadas ou desenvolvidas no intuito de identificar e entender tais dificuldades e
subsidiar estudos atentos a preocupao com a modernizao na forma de gesto ou
governana e o uso eficiente dos recursos pblicos (CASTRO; COELHO, 2001, p.
296-297).

Tentando contribuir nesta direo, este estudo busca investigar e analisar a
possibilidade da sociedade civil organizada (atores no-governamentais) e os atores
governamentais em participar da definio dos rumos das polticas pblicas estudadas, e se
estes atores buscam no interior das novas estruturas polticas, os espaos da
institucionalizao dessas prticas ou um espao de construo de arenas democrticas que
promovam mudanas nas relaes polticas locais.
Para melhor compreender este objeto de estudo ser importante investigar os conceitos
e categorias que informam mudanas de enfoque nos processos de desenvolvimento do
espao rural que vem sendo debatidos no Brasil e no mundo. Neste sentido, algumas questes
podem nos ajudar a compreender a problemtica proposta, qual seja, a articulao de duas das
polticas pblicas setoriais/diferenciadas com os atores locais, alvo dessas polticas e
demandantes de mecanismos de participao mais efetivos e democrticos. importante
ressaltar que essas novas concepes e novos olhares sobre o meio rural, procuram relacionar
os processos desenvolvimento do poder local/regional com a necessidade de incorporar os
atores sociais nas arenas decisrias.
Com o intuito de guiar nossa pesquisa levantamos algumas questes que julgamos
importantes e que procuramos responder ao longo do trabalho: Os desenhos dos programas
contribuem para o envolvimento dos atores sociais e para uma gesto social mais
democrtica? Qual o envolvimento do atores na elaborao e implementao das polticas
analisadas? Que atores esto presentes e como eles se relacionam (e quais os conflitos que
emergem entre os mesmos).
2
Para responder a esses questionamentos, utilizei alguns instrumentos metodolgicos
como levantamento bibliogrfico e fontes secundrias: busquei uma reviso bibliogrfica
sobre o tema. O principal propsito desta reviso foi encadear o referencial terico e pesquisa
emprica para que seja possvel compreender os processos existentes e, como estes interferem
no caso em questo. A definio do universo se deu em funo das condies de tempo e
recursos, e pelo fato do municpio de Santarm ser um importante plo regional a ser
considerado ncleo regional de referncia, para aplicao de polticas pblicas rurais
(FAO/INCRA, 1996). Tal fato deve-se provavelmente s grandes extenses de vrzea
associadas densidade populacional e diversidade da atividade econmica rural. Alm do
mais, recentemente a cidade de Santarm foi considerada uma das mais importantes fronteiras
agrcolas do Brasil, em funo do agronegcio sojicultor.
No levantamento de fontes primrias fiz todo o possvel para ter acesso s atas das
reunies dos CMDRSs, mas por razes ocultas, o poder pblico municipal simplesmente
ignorou o pedido, disposto no ANEXO A.
Em compensao, as informaes e documentos da Poltica Territorial, foram colocados
disposio da pesquisa. Estive presente em reunies da institucionalidade da poltica e pude
ter acesso aos atores que se envolvem na sua organizao e gesto. Fizemos o uso de
entrevistas estruturadas junto aos atores envolvidos buscando captar sua percepo sobre os
processos de execuo das polticas.
As entrevistas com atores locais foram matrias-primas bsicas para o resultado da
pesquisa. Nelas procuramos identificar a viso do ator sobre as polticas e suas implicaes
para o desenvolvimento rural. Os atores investigados foram divididos em dois grupos: atores
governamentais e no governamentais. Podemos ver este roteiro no ANEXO B
O estudo est dividido em quatro captulos. O primeiro busca apresentar uma
caracterizao geral das experincias de gesto das polticas, entorno do Programa Nacional
de Fortalecimento da Agricultura Familiar PRONAF Infra-estrutura, ou seja, os CMDRSs e
a Poltica de Desenvolvimento Territorial da Secretaria de Desenvolvimento Territorial da
SDT/MDA.
Para tal partiremos de uma breve caracterizao do PRONAF e de suas linhas de
atuao. Em seguida destacaremos a lgica de funcionamento dos CMDRSs como arena
decisria inovadora no mbito do PRONAF Infra-estrutura e os resultados de algumas
pesquisas realizadas para avaliar o funcionamento destes (conselhos), incluindo estudo sobre
o sentido Plano Municipal Desenvolvimento Rural. Apresentaremos tambm, a Poltica de
3
Desenvolvimento Territorial desenvolvida pela SDT/MDA, sua operacionalizao, atual fase
atual de implementao e os primeiros resultados.
O segundo captulo abordar a diferenciao conceitual de polticas pblicas,
centrando nas formas de arenas decisrias que podem se configurar a partir delas, tomando
como base as de desenvolvimento rural tratadas. Nesta perspectiva, destacado o contexto
local como novo lcus de interveno das polticas e as novas institucionalidades que surgem
neste processo. O intuito abrir discusso acerca das concepes que marcam as polticas
pblicas em questo: anlise dos conselhos municipais e poltica de desenvolvimento
territorial.
No terceiro captulo busquei construir um quadro geral de caractersticas scio-
econmicas do municpio de Santarm, destacando o contexto histrico da formao
econmica regional, assim como os elementos que condicionam a vida da populao nos
ltimos tempos. Essa descrio com as principais caractersticas do municpio, tem como
objetivo, fornecer informaes que nos auxilie a compreender a dinmica das polticas
pblicas rurais que se organizava em torno dos conselhos, e agora se organiza a partir dos
territrios rurais. Os aspectos do municpio que apresentaremos sero delimitados aos traos
gerais que incidem (ou podem incidir) sobre as polticas estudadas. So eles: histrico,
demografia, estrutura fundiria, aspectos fsico-geogrficos, aspectos econmicos e quadro
poltico institucional.
O quarto captulo busca mostrar nosso caso emprico, qual seja: o processo de
passagem e mudana da gesto municipal de desenvolvimento rural, entorno do CMDRS de
Santarm para gesto dos territrios rurais, poltica da SDT/MDA. O objetivo compreender
a dinmica das institucionalidades destas polticas em nvel local (municipal), tendo com foco
central, a atuao dos principais atores sociais no processo de implementao/planejamento;
monitoramento; e coordenao das aes desenvolvidas pelas polticas.
Partiremos do processo de criao e constituio do CMDRS/Santarm e do territrio
do Baixo Amazonas, para discutir posteriormente como estas arenas funcionavam (CMDRS),
e esto funcionando agora (territrio), destacando os seguintes aspectos: se houve ou h
regularidade nas reunies; se houve mudanas na articulao ou apoio com o novo governo
municipal; quais os principais atores envolvidos e se esse envolvimento incitou disputas pelos
mecanismos de controle das arenas criadas. Nosso universo de estudo o municpio de
Santarm e os atores organizados e institucionalizados que dependem, vivem, produzem e
atuam no seu meio rural. Esse recorte no universo reflete as dificuldades de deslocamento e
4
recursos para tal, pois a regio do territrio do Baixo Amazonas grandiosa, no s devido
aos atributos naturais e humanos, mas tambm, por sua extenso.
Por fim, apresentaremos nossas consideraes finais, buscando mostrar uma sntese do
trabalho; nossas concluses relacionadas com os objetivos iniciais da pesquisa; vamos
destacar os principais resultados e apresentar nossas contribuies.


5
CAPTULO I










DOS CONSELHOS MUNICIPAIS DE DESENVOLVIMENTO RURAL
POLTICA DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL


















6
1.1 INTRODUO


O debate sobre o desenvolvimento dos espaos rurais em geral e da agricultura
familiar em particular, tomou um importante lugar no cenrio acadmico e na agenda do
governo, principalmente na ltima dcada do sculo XX, no contexto da descentralizao das
polticas pblicas e do processo decisrio, processo que recebeu um impulso decisivo atravs
da constituio de 1988, deu maior reconhecimento poltico-administrativo aos municpios e
conferiu bases jurdicas ao processo de transferncia de recursos e pelo menos na retrica,
buscou aprofundar a participao dos atores envolvidos na formulao dos planos e projetos
de desenvolvimento rural.
Durante o primeiro mandato do governo Fernando Henrique Cardoso, criado em
1995, a partir da linha de crdito de custeio, o Programa Nacional de Fortalecimento da
Agricultura Familiar PRONAF, para atender a uma demanda dos trabalhadores rurais
organizados
1
. Mas, em 1996, o PRONAF deixa de ser apenas uma linha de crdito, e se
transforma em um programa governamental mais amplo, com aplicaes em infra-estrutura
rural e capacitao de agricultores familiares.
Neste sentido, este captulo busca apresentar uma caracterizao geral das
experincias de gesto das polticas, entorno do PRONAF Infra-estrutura, ou seja, o Conselho
Municipal de Desenvolvimento Rural Sustentvel CMDRS e a Poltica de Desenvolvimento
Territorial da SDT/MDA.
Para tal partiremos de uma breve caracterizao do PRONAF e de suas linhas de
atuao. Em seguida destacaremos a lgica de funcionamento dos CMDRSs como arena
decisria inovadora no mbito do PRONAF Infra-estrutura e os resultados de algumas
pesquisas realizadas para avaliar o funcionamento destes (conselhos), incluindo estudo sobre
o sentido do Plano Municipal Desenvolvimento Rural. Na segunda parte, apresentaremos a
Poltica de Desenvolvimento Territorial desenvolvida pela SDT/MDA, sua fase atual e os
primeiros resultados.
A pergunta a se fazer como foram estruturados os programas institucionalmente?



1
Essa foi uma reivindicao da Confederao Nacional dos Trabalhadores da Agricultura CONTAG, que o
Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador CODEFAT, acabou aprovando um montante de
R$ 200 milhes para a produo agrcola de regime familiar.
7
1.2 O PRONAF COMO POLTICA RURAL DIFERENCIADA


No Brasil, os agricultores familiares
2
, foram escolhidos para serem pblico-alvo de
um programa inovador de desenvolvimento rural. Em 1994 foi realizado um estudo pelo
convnio firmado entre a Food and Agriculture Organization FAO e o Instituto Nacional de
Colonizao e Reforma Agrria INCRA, que acabou servindo de base pra a elaborao do
PRONAF, e como um dos resultados definiu que a agricultura familiar praticada em trs
modalidades
3
: agricultura familiar consolidada, agricultura familiar em transio, agricultura
familiar perifrica (SILVA, 1999).
Essa caracterizao serviu para apontar o perfil do pblico alvo no universo de
agricultores familiares. A prioridade de investimentos ento recaiu sobre os agricultores em
transio e perifricos. Para Silva (1999, p. 06):

Tal prioridade embora no encontre explicita em seus documentos programticos,
tem sido perseguida pelos gestores governamentais, e evidenciada principalmente
no PRONAF INFRA-ESTRUTURA, que concede prioridade, na seleo dos
municpios, queles pertencentes estratgia do Programa Comunidade Solidria.

A justificativa para o direcionamento dos recursos pblicos categoria de agricultores
familiares em municpios rurais carentes estava no diagnstico feito a partir do censo
agropecurio do Instituto Brasileiro de Geografia Estatstica IBGE de 1985. Identificava-se
ali que os pequenos estabelecimentos rurais empregavam uma proporo muito maior de
mo-de-obra que as grandes, o que delegaria atividade familiar rural um papel central no

2
A agricultura familiar um conceito recente e complexo, mas que alvo de um intenso debate terico. Na
definio de Hurtiene (2001) e Costa (2000), a unidade de produo camponesa caracteriza-se por ter na famlia
seu parmetro decisivo. Enquanto uma empresa que ao mesmo tempo uma famlia, ela , sem distino,
unidade de produo e unidade de consumo. Mas, nesta temtica, o objeto da anlise a famlia. Se estamos
falando de agricultura familiar, nos parece que a reproduo familiar deve ter mais destaque do que aquele
normalmente dado. Neves (1995; 1996) e Carneiro (2000) apontam algumas questes neste sentido. Estas duas
autoras defendem que se deva estudar mais a prpria reproduo da famlia e no apenas a unidade de produo
a forma como a famlia se reproduz, sua composio, faixa etria, origem, etc., podem influenciar
decisivamente na agricultura familiar.
3
Tais so de 1994, e se encontram defasados, mas a caracterizao parece ainda relevante: A) agricultura
familiar consolidada, constituda por aproximadamente 1,1 milho de estabelecimentos familiares integrados ao
mercado e com acesso a inovaes tecnolgicas e a polticas pblicas; a maioria funciona em padres
empresariais e alguns at integram o agribusiness; B) agricultura familiar de transio, constituda por cerca de
1,0 de estabelecimentos familiares com acesso apenas parcial aos circuitos de inovao tecnolgica e do
mercado, sem acesso maioria das polticas e programas governamentais e que no esto consolidados como
empresas, apesar de apresentarem grande potencial de viabilizao econmica; e C) agricultura familiar
perifrica, constituda por aproximadamente 2,2 milhes de estabelecimentos rurais geralmente inadequados em
termos de infra-estrutura e cuja integrao produtiva economia nacional depende de programas de reforma
agrria, de crditos, de pesquisa, de assistncias tcnica e extenso rural, e de agroindustrializao e
comercializao, entre outros (SILVA, 1999, p. 06).
8
combate ao desemprego, criao de renda, aumento da capacidade produtiva, com impactos
muito positivos sobre o meio rural, objetivos gerais do programa. Neste sentido, o PRONAF
passaria a ser um instrumento poderoso, a potencializar o desenvolvimento rural, e poltica
pblica estratgica de combate pobreza e melhoria da qualidade de vida das populaes
rurais.
Os objetivos especficos so (MAA, SDR apud CABANILHA, 2000, p. 128):

a) Ajustar as polticas realidade da agricultura familiar; b) Viabilizar a infra-
estrutura necessria melhoria do desempenho produtivo e da qualidade de vida da
populao rural; c) Fortalecer os servios de apoio ao desenvolvimento da
agricultura familiar; d) Elevar o nvel de profissionalizao de agricultores
familiares e, e) Facilitar o acesso dos agricultores aos mercados de insumos e
produtos.

Os instrumentos e mecanismos utilizados pelo programa buscando promover o
desenvolvimento rural, a partir do fortalecimento da agricultura familiar, so materializados
em quatro linhas de ao, quais sejam:
1- Negociao e articulao de polticas pblicas voltadas ao setor da agricultura,
junto s agncias e rgos setoriais como ministrios, secretarias, estados, municpios, etc;
2- Financiamento da produo da agricultura familiar para custeio ou investimento
(PRONAF Crdito Rural);
3- Capacitao profissional dos produtores e de suas associaes (PRONAF
Capacitao) e,
4- Financiamento de infra-estrutura e servios (PRONAF Infra-estrutura).
Como nosso objetivo de estudo se centra na gesto dos CMDRSs e desenvolvimento
territorial SDT/MDA, nos deteremos especificamente linha de ao PRONAF Infra-
estrutura e Servios, como veremos na seo 1.2.1.
O PRONAF Crdito Rural para Schejman; Berdegu (2003) corresponde a uma das
experincias latino-americanas mais desenvolvidas na aplicao de crdito por tipo de
estabelecimento rural, pois estabelece categorias de beneficirios em funo de seu potencial
produtivo medido por seu nvel de renda bruta, com o reconhecimento de que o meio rural
apresenta atividades diversificadas
4
para serem financiadas como processamento ou
comercializao de produtos, turismo rural, pequena e mdia produo agroindustrial,
artesanato, centrais de apoio gerencial, etc.

4
Para Wanderley (2000), o desenvolvimento dos espaos rurais cada vez menos depender do dinamismo do
setor agrcola, e sim da sua capacidade de promover atividades econmicas no-agrcolas e de articular os novos
interesses sociais que da surgem, realizando [...] uma profunda resignificao de suas funes sociais
(WANDERLEY, 2000, p. 97).
9
E para se ter uma idia do alcance deste programa. O Plano Safra 2004/2005
disponibilizou, segundo MDA (2004), 7 bilhes de reais para o financiamento da agricultura
familiar, com a meta de atender 1,8 milhes de famlias. Esta linha de financiamento trabalha
com taxas de juros, relativamente menor que os financiamentos convencionais de mercado e
prazos maiores de pagamento. Alm de sempre acenar com alguma inovao como o
PRONAF jovem, mulher, cooperativa de crdito, custeio de agricultores familiares, apoio
comercializao e segurana alimentar, etc.
O PRONAF Capacitao buscava proporcionar aos agricultores familiares e suas
organizaes certos conhecimentos
5
para a elaborao dos Planos Municipais de
Desenvolvimento Rural Sustentvel PMDRSs
6
.
Mas, na discusso sobre o PRONAF, importante compreender a gesto social do
programa no contexto de uma poltica pblica pautada pela descentralizao, que procura
envolver os poderes federais, estaduais e municipais e a iniciativa privada, alm dos
agricultores familiares e suas organizaes (ROMANO; DELGADO, 2002).
Em relatrio tcnico elaborado pelo Instituto de Pesquisas Econmicas Aplicadas
IPEA, Silva (1999, p. 04) define o programa:
[...] como uma estratgia de promoo do desenvolvimento rural a partir do
fortalecimento da agricultura familiar no Brasil, o PRONAF tem como eixos
bsicos o financiamento da produo agrcola, por intermdio da concesso de
financiamentos pelos agentes financeiros (PRONAF CRDITO); a transferncia
de recursos oramentrios para o desenvolvimento rural de municpios selecionados
(PRONAF INFRA-ESTRUTURA); e a capacitao e profissionalizao dos
agricultores familiares (PRONAF CAPACITAO).

A Secretaria de Agricultura Familiar SAF do MDA (2005) define como:

[...] um Programa de apoio ao desenvolvimento rural, a partir do fortalecimento da
agricultura familiar como segmento gerador de postos de trabalho e renda. O
Programa executado de forma descentralizada e tem como protagonistas os
agricultores familiares e suas organizaes.

Devido o programa ter sido o resultado de um processo de reivindicaes da sociedade
civil organizada, desde seu incio, os movimentos sociais tiveram forte e histrica insero, na
elaborao de uma poltica de desenvolvimento rural. Talvez por isso, este programa tenha

5
Os objetivos do PRONAF Capacitao so: a formao de agentes de desenvolvimento rural, com prioridade
para as propostas que contribuam para a difuso de conhecimentos e habilidades tecnolgicas e de experincias
inovadoras.
6
Segundo o MDA (2004), o PMDRS um documento norteador das aes a serem executadas, visando o
desenvolvimento rural do municpio. O Plano elaborado e atualizado a partir da realidade e das necessidades
dos agricultores familiares. Neles esto includas aes para atender as demandas locais e apoiar o
fortalecimento da agricultura familiar.
10
passado por diversas mudanas e apresentado inovaes buscando atender a novos interesses
polticos e ao mesmo tempo avanou no relacionamento e diversificao do pblico alvo, no
universo de produtores e agricultores familiares (SILVA, 1999).
Sua vinculao institucional tambm sofreu mudanas. No incio o programa pertencia
ao Ministrio da Agricultura e do Abastecimento e depois de idas e vindas, hoje se acomoda
no MDA
7
, que tem duas secretariais que atuam centradas na lgica do fortalecimento da
agricultura familiar e na participao social para a gesto do PRONAF
8
, mais precisamente na
linha infra-estrutura e servios: SAF e SDT.

1.2.1 PRONAF Infra-Estrutura e os CMDRSs

Os anos de 1990 marcam um perodo em que as inovaes institucionais que
objetivam a participao social, gesto social e monitoramento das polticas pblicas, entram
para a agenda poltica do governo federal e de muitos governos municipais e estaduais. Alm
disso no contexto acadmico, muitos pesquisadores se voltaram a analisar as relaes entre
polticas pblicas, participao social e desenvolvimento, como veremos no decorrer deste
trabalho. Trata-se de um novo padro de relaes entre Estado e sociedade porque viabilizam
a participao de segmentos sociais na formulao de polticas setoriais, e possibilitam
populao o acesso aos espaos onde se tomam algumas decises polticas.
Para Offe (1999), a ao poltica no atual perodo histrico, depende de uma
configurao de agentes capazes de desencadear processos polticos de mudana e as polticas
pblicas se caracterizam pela diversidade de agentes que devem ter a capacidade de intervir
em seu cumprimento. Estado e suas agncias, as organizaes da sociedade civil, assim como
o mercado ou setor privado devem ser levados em conta (desenho institucional) nas polticas e
nos processos de desenvolvimento (OFFE, 1999).
Nos municpios brasileiros, sob o impacto das mudanas polticas do perodo recente,
vm ocorrendo crescentes inovaes na gesto pblica, ampliando a participao e o
monitoramento social sobre os recursos pblicos, assim, instalando maior transparncia e
mecanismos de responsabilizao, provavelmente, significando uma profunda transformao
scio-poltica, cujos contornos mais concretos so ainda imprecisos (NAVARRO, 2001).

7
A prpria criao do MDA, frente a existncia do Ministrio da Agricultura e Pecuria - MAPA o
reconhecimento das diferenas scio-econmicas do pblico-alvo atendido na promoo das polticas pblicas
agrrias e agrcolas e entre a agricultura patronal e familiar.
8
Para ver histrico e dinmica recente do PRONAF, Schneider et al (2003).
11
Nosso interesse recai sobre a gesto social do PRONAF Infra-Estrutura, que se
constitui para o governo e vrios pesquisadores uma experincia inovadora nas relaes
polticas entre Estado e sociedade civil.
A linha PRONAF Infra-estrutura e Servios foi criada em 1996, pelo decreto
presidencial n. 1946, de 28 de junho. Esta uma linha de:

[...] apoio financeiro do Governo Federal, com recursos no reembolsveis, que
atua em parceria com os governos municipais implementando as prioridades do
Plano Municipal de Desenvolvimento Rural, aprovadas pelo Conselho Municipal,
nas reas de infra-estrutura pblica e servios de apoio ao desenvolvimento da
agricultura familiar (MDA, 2001, p. 05).


Seus objetivos eram segundoLima Neto apud Schneider et al (2003, p. 38):

Buscar estimular a implantao, ampliao, modernizao, racionalizao e
relocalizao de infra-estrutura e servios pblicos municipais necessrios ao
fortalecimento da agricultura familiar, tais como: recuperao de estradas vicinais,
linha tronco de energia eltrica, construo de armazns comunitrios e obras
hdricas de uso coletivo. Essa linha do PRONAF visa contribuir para eliminar os
gargalos que estejam retardando ou impedindo o desenvolvimento das zonas onde
predomina a agricultura familiar, promovendo melhorias nos canais de escoamento
da produo, no acesso a novas tecnologias e na competitividade do mercado.

O PRONAF Infra-Estrutura e Servios, neste contexto, financiava a melhoria e
ampliao da infra-estrutura de pequenos municpios rurais
9
, necessria ao fortalecimento da
agricultura familiar. As aes de infra-estrutura e servios eram financiadas com recursos do
Oramento Geral da Unio, e que deviam ser desenvolvidas em municpios selecionados, que
apresentassem Planos Municipais de Desenvolvimento Rural PMDRs elaborados pelos
conselhos municipais. Eram considerados outros critrios, para os municpios rurais terem
acesso a essa linha do PRONAF como concentrao de famlias assentadas pela reforma
agrria, etc.
De acordo com o MDA (2003), a linha de Infra-estrutura e Servios Pblicos
Municipais do PRONAF tem como objetivos especficos: a) estimular o fortalecimento das
organizaes sociais locais (sindicatos, associaes, etc.); b) despertar a participao dos
agricultores familiares, por meio de suas organizaes, nos debates em que so discutidos
assuntos de seu interesse; c) viabilizar a criao dos CMDRSs, e dos PMDRSs; d) despertar

9
O municpio era selecionado considerando-se critrios tcnicos estabelecidos pelo Conselho Nacional de
Desenvolvimento Rural Sustentvel CNDRS, na Resoluo n. 27, de 28/11/2001. Considerando dados
populacionais, fundirios e de renda rural, fornecidos por fontes oficiais, como o IBGE e priorizando os
municpios onde h maior populao rural com predominncia de agricultores familiares, baixo ndice de IDH, e
deficincia em infra-estrutura produtiva.
12
o interesse pelas polticas pblicas; e) resolver os problemas e gargalos que impedem o
desenvolvimento local; f) suprir as comunidades rurais de infra-estrutura pblica, reduzindo o
risco de aplicao do crdito rural (ex: investimento na qualidade tecnolgica e produtividade,
condies de escoamento da produo e condies de comercializao).
Para o discurso governamental, os CMDRSs constituram-se na inteno de articular
os processos de desenvolvimento no mbito local, estimulados por polticas pblicas ou pela
prpria organizao social. Para Campos; Nunes (2003, p. 08) no atual cenrio de
desenvolvimento da democracia brasileira, os conselhos representam a possibilidade de:

[...] ampliar as aes coletivas entre o pblico e o privado (ARENT, 1973);
contribuir para a elaborao de polticas pblicas, ampliando a relao entre
formuladores de polticas e beneficirios (CARVALHO & TEIXEIRA, 2002);
ganhar em credibilidade poltica pela transparncia nas aes; reduzir as
desigualdades sociais manifestadas pelas desigualdades de poder; proporcionar
melhor desempenho dos servios pblicos devido s melhorias na credibilidade;
gerar consensos e adequao das polticas s diversas realidades locais; fortalecer a
democracia.

Os municpios beneficirios do programa eram escolhidos pela equipe gestora, em
nvel nacional, atravs de critrios que combinam a importncia da agricultura familiar e os
baixos indicadores sociais. Aps a definio dos critrios de seleo pelo Conselho Nacional
de Desenvolvimento Rural Sustentvel - CNDRS, SAF elaborava listagem dos Municpios
por Estado, classificados em ordem decrescente da pontuao obtida e encaminhava aos
Estados e ao Distrito Federal para que os Conselhos Estaduais de Desenvolvimento Rural
Sustentvel CEDRSs, faam os ajustes necessrios, de acordo com os parmetros
determinados pelo CNDRS (MDA, 2003).
O programa desde seu incio pregava a ampliao do exerccio de cidadania por parte
dos agricultores familiares, j que era necessrio reconhecer as capacidades e atributos
locais como estratgia de desenvolvimento. Por isso, um outro elemento inovador do
programa, foi valorizar a participao dos atores locais.
importante dizer que os conselhos funcionavam como lcus para se discutir e decidir
sobre a aplicao dos recursos do PRONAF Infra-Estrutura, mas ao mesmo tempo ofereciam
um espao de participao social e compartilhamento do poder de deciso. Para Schejman;
Berdegu (2003) se esperava que os conselhos aumentassem a transparncia e o controle
social na utilizao dos recursos pblicos, e se constitussem espaos privilegiados para a
construo de cidadania.
At o incio de 2003 o PRONAF Infra-Estrutura e Servios era uma linha de ao
vinculada SAF e tinha os municpios rurais como unidade de atendimento. A estratgia
13
como j dito, visava buscar a participao dos atores locais atravs dos CMDRSs
10
para a
elaborao dos PMDRs.
A partir de 2003 o PRONAF Infra-estrutura apresenta novas caractersticas. A unidade
de atendimento passa a ser os territrios rurais e objetivo passa a ser de:

[...] propiciar a implantao ou melhoria de bens e servios de carter pblico que
resultem em benefcios para a agricultura familiar e reforma agrria, alm de
contribuir para o desenvolvimento sustentvel dos territrios. A inteno
propiciar um maior dinamismo econmico e ampliar as possibilidades de incluso
social (MDA, 2003, p. 06).

A SDT passa a destinar recursos para cada territrio aplicar em projetos de infra-
estrutura em parceria com as prefeituras municipais. E o PRONAF Infra-estrutura e Servios
se transforma na linha Infra-Estrutura e Servios Territoriais, instrumento de ao estratgica
da poltica de desenvolvimento territorial da SDT/MDA. Veremos a operacionalizao dos
territrios rurais mais a frente.
Os primeiros anos de operacionalizao do PRONAF Infra-Estrutura foram utilizados
para sua formulao geral e preparao dos instrumentos e organizao institucional nas
diversas esferas do governo. As metas estabelecidas para 1997, ano da efetiva liberao de
recursos, foram segundo Silva (1999) as seguintes: beneficiar 446.850 famlias rurais em
cerca de 1 mil municpios; profissionalizar 104 mil agricultores familiares e treinar 7 mil
tcnicos e lideranas comunitrias em planejamento rural participativo. Devido demora do
envio de recursos, alm de problemas de ordem burocrtica, como o detalhamento nos
PMDRSs, demora na incorporao de novos municpios, pelos conselhos estaduais e
inadimplncia das empresas estaduais de assistncia tcnica e extenso rural, as metas
estabelecidas, a priori, foram comprometidas. J em 1998 o n de municpios beneficiados
salta para 712 e os agricultores familiares profissionalizados para 54.299 com uma aplicao
total de recursos na ordem de 168.200,00 milhes, indicando que em relao a 1997 a gesto
do programa foi mais eficiente e efetiva. Na tabela abaixo temos os dados referente
aplicao recursos na Infra-Estrutura e Servios:




10
O MDA define o CMDRS como um conselho formado por representaes/instituies de agricultores
familiares e por instituies que atuam no municpio. Pelo menos 50% de seus membros devem ser agricultores
familiares. O CMDRS tem por finalidade analisar e aprovar o PMDRS, sugerir mudanas nas polticas
municipais, estaduais e federais, promover articulaes para implementao do Plano, e auxiliar no
acompanhamento e fiscalizao da boa aplicao dos recursos pblicos.
14

TABELA 01: Recursos Aplicados, Nmero de Municpios Beneficiados e Nmero de
Beneficirios Diretos do PRONAF Infra-estrutura e Servios Municipais
ANO
N. MUNICPIOS
BENEFICIRIOS
N. BENEFICIRIOS
DIRETOS VALOR (R$ 1,00)
1997 461 375.000 63.562.310
1998 712 479.000 85.923.033
1999 1.006 817.000 150.340.678
2000 916 800.000 151.865.251
2001 1.253 1.125.000 170.311.480
Fonte: SAF, Caixa Econmica Federal CEF e Oramento Geral da Unio OGU, 2004.

Em 2002 em torno de 1.500 municpios j eram beneficirios. Esta srie histrica
serve como referncia para breve comparao e anlise, pois os dados para o ano de 2003 do
PRONAF Infra-Estrutura estabelecem um saldo oramentrio no total de 68.302.260,78
milhes e para 2004, algo em torno dos 141 milhes em Infra-Estrutura e Capacitao,
abrangendo 1450 municpios em 93 territrios.
Esses nmeros demonstram que houve uma progresso dos investimentos no
programa, entre 1997 e 2001. Mas existe dependncia direta desse oramento e dos
posteriores com as restries impostas pela poltica macroeconmica. A partir da gesto
territorial do programa em 2003, existe um recrudescimento dos investimentos, em funo de
vrias mudanas do governo federal, primeiro do prprio grupo poltico no governo e no
MDA. Segundo a implantao da poltica dos territrios rurais, juntamente com a criao da
SDT, montagem da sua equipe, etc. Fatores que de certa forma imobilizaram a SDT no
primeiro semestre de 2003.
Mas no se pode deixar de destacar que os recursos iniciais provavelmente estariam
incompatveis com a magnitude do Programa dos territrios rurais, j que este exige a
necessidade de aporte tcnico e financeiro para dar suporte a sua viabilidade. Alm de se
constatar que a elaborao de projetos materializados em contratos territoriais de
desenvolvimento entre o poder central (Governo Federal) e as regies interioranas pode
significar a reduo gradual e perdas das transferncias de recursos aos municpios,
especialmente queles com menor poder poltico e de barganha, como veremos a seguir.





15
1.2.2 Os Resultados Gerais dos CMDRSs

Faremos agora uma breve anlise amostral de algumas pesquisas que procuraram
avaliar o desempenho institucional dos CMDRSs, segundo critrios estabelecidos, pelos
pesquisadores ou agncias realizadoras. Apoiaremos-nos nas anlises de Marques (2004);
Abramovay (2001); Campos e Nunes (2003) e Romano e Delgado (2002), e a partir dos
resultados das seguintes pesquisas: Plural/IICA/MDA (2002); Instituto Brasileiro de Anlises
Sociais e Econmicas IBASE (2001); FAO/Departamento de Estudos Scio-Econmicos
Rurais DESER (2002)
11
.
Para Abramovay (2001, p. 06), tratando da institucionalizao das prticas sociais,
comenta que:

[...] um conselho que se abre a formas variadas de participao pblica em suas
reunies, garantindo no s ampla difuso da pauta, mas estimulando que os temas
a serem tratados sejam previamente discutidos pela populao em seus locais de
moradia e em suas organizaes informais (linhas, capelas, bairros, comunidades)
contribui de forma decisiva para alterar as regras do jogo e fazer das organizaes
fonte de mudana social.

A comunidade necessita saber de seu poder de deciso sobre o planejamento do
desenvolvimento municipal e as obrigaes que o Conselho e os conselheiros possuem em
relao ao uso dos recursos. Portanto, importante que todos conheam a poltica que vem
sendo desenvolvida no municpio.
O princpio bsico de funcionamento dos CMDRSs enquanto poltica pblica que
para os recursos do PRONAF Infra-Estrutura fossem bem aplicados houvesse a participao
dos atores locais no processo decisrio. Para isso, seria importante proporcionar mobilizao
e articulao dos atores sociais e poder pblico local, para levar adiante essa poltica pblica.
No primeiro caso, partindo da compreenso dos CMDRSs como espaos de luta
social num contexto de reorganizao institucional visando novas formas de legitimao para
o exerccio do poder, Marques (2004) considera importante a investigao das bases sobre as
quais funciona esta instncia de poder e a reflexo sobre as aberturas e os obstculos para a
participao efetiva dos agricultores familiares. Sua pesquisa foi feita em trs estados no
Brasil: Rio de J aneiro (Sudeste), Rio Grande do Sul (Sul) e Paraba (Nordeste). Para isso
foram estudados treze conselhos municipais e entrevistados diversos representantes de
entidades locais, entre sindicatos de trabalhadores rurais, localidades rurais onde predominam

11
Para outras anlises sobre CMDRSs ver Cabanilha (2000), Chvez (2002) e Favareto; Damarco (2004).

16
agricultores familiares, tcnicos extensionistas, assentados, funcionrios municipais, ONGs,
entre outros.
Primeiro, analisou-se a idia de paridade
12
, e concluiu-se que a distribuio paritria
no suficiente para a plena distribuio do poder. Por exemplo, quem escolhia os
conselheiros das associaes de agricultores no caso de um conselho na Paraba, era o
prefeito. De fato, constatou-se que vrios mecanismos limitavam a participao dos
agricultores, ao mesmo tempo em que preservavam a paridade. Neste sentido, os princpios de
uma paridade qualitativa parecem pertinentes para a necessidade de construo de novos
critrios em busca de maior participao dos agricultores familiares. Para Marques (2004, p.
60):

A paridade, proposta pelo PRONAF Infra-Estrutura e aplicada pelos conselhos
municipais de desenvolvimento rural, oferece um conjunto considervel de
solues, mantendo sempre uma equidade na partilha das cadeiras entre
representantes dos poderes pblicos e da agricultura familiar. Os limites desta
perspectiva quantitativa so notveis. A introduo de princpios qualitativos em
vista da paridade parece constituir um ponto fundamental para a evoluo do
debate.

Abramovay (2001) aprofunda o debate apontando, que o mais importante desafio em
relao construo dos conselhos no propriamente a paridade, mas a capacidade dos
conselhos de representar mudanas no ambiente institucional de uma regio.
Em seguida Marques (2004), concentra-se no estudo dos discursos, das prticas e do
poder de interveno dos diversos grupos de conselheiros, ou seja, a anlise se concentrou nos
atores sociais, que tem relevncia no contexto dos CMDRSs. No Rio Grande do Sul, o
interlocutor privilegiado para a instalao do CMDR foi o sindicato dos trabalhadores rurais.
Pois neste Estado, segundo Marques (2004) h uma orientao dos sindicatos, para uma
participao efetiva no Conselho, em busca de recursos para infra-estrutura e maior acesso ao
crdito destinado aos agricultores familiares, j no Rio de J aneiro e Paraba, as fragilidades
financeiras e organizacionais obstaculizam tais intervenes.
Um aspecto chama ateno e parece se reproduzir em outros casos (inclusive em
Santarm Pa): So os tcnicos de extenso rural que exercem uma grande autoridade sobre
os agricultores familiares, e sobre as decises dos conselhos. Sua capacidade e experincia

12
A idia de paridade em questo busca denotar equivalncia de foras polticas no exerccio decisrio dos
conselhos. Para o MDA (2006) um conselho paritrio formado por representantes do Estado e das
organizaes da sociedade civil. A inteno transferir para os Estados a autonomia para agir na defesa dos
interesses da populao; as questes que so de interesse pblico passa a ser discutidas por um coletivo
composto pelo Estado e pela sociedade civil organizada. Assim, o poder pblico ganha maior legitimidade,
proporcionando tambm o acesso s informaes sobre os recursos disponveis e a real capacidade do
municpio.
17
tcnica lhes permitem constantemente decidir sobre a utilizao dos recursos pblicos. Por
outro lado nota-se a delapidao fsica e humana sofridas pelas empresas de assistncia rural,
nas ltimas dcadas, e a necessidade de introduzir novas concepes do espao rural na
formao dos tcnicos extensionistas, que em geral atuam dentro de uma lgica produtivista.
No entanto algumas iniciativas visando transformar a extenso rural podem ser observadas no
Rio Grande do Sul.
No executivo municipal, as resistncias diante de uma nova distribuio de poder so
considerveis. Devido sua tradio clientelista, o municpio (prefeitura) em geral reage
implantao dos CMDRSs adotando vrias estratgias. Na Paraba recriam-se prticas
clientelistas, na qual alguns agentes sindicais e associativos desempenham papel legitimador
dessa prtica, colocando a posio dos representantes em dvida ao serem cooptados
politicamente pelos prefeitos.
Apesar do Movimento dos Sem Terra MST no participar das instncias do
PRONAF - devido a uma posio poltica nacional do movimento - constituindo-se na grande
baixa de participao nos conselhos em nvel nacional, os assentados constituam o grupo
mais mobilizado em torno dos CMDRSs. O enfrentamento de diversas formas de violncia,
no processo de luta pela terra cria nestes agricultores um olhar contestador em relao s
regras estabelecidas. Do lado das Organizaes No Governamentais ONGs, observa-se
que elas colaboram na formao dos conselheiros de desenvolvimento rural. Todavia, torna-se
inadequada a propagao de uma exagerada imagem segundo a qual elas possam substituir o
papel do estado.
Enfim, na pesquisa de Marques (2004) procurou-se, a partir dos elementos analisados,
refletir sobre limites e possibilidades de renovao democrtica do poder municipal,
representada pela instalao dos CMDRSs. Inegavelmente, os debates e conflitos revelam
desigualdades no acesso aos processos polticos de tomada de deciso e a continuidade
histrica das prticas autoritrias e clientelsticas da sociedade brasileira. Por outro lado, trata-
se de considerar a complexidade e as particularidades dos processos despertados pela
proliferao de novas instncias de poder, alm de no se confundir paridade com equidade
para participar das decises.
A preocupao com a eqidade algo a ser levado em conta por uma Poltica Pblica
descentralizada, que pretende mobilizar os atores sociais para a construo de um plano
municipal de desenvolvimento, bem como, de execut-lo. Os Conselhos, muitas vezes,
tendem a reproduzir as desigualdades sociais (DAGNINO, 2002).
18
Como exemplo disso, pode-se levar em conta o fato de que representantes do poder
pblico e de algumas organizaes so remunerados pela carga horria de trabalho destinadas
s atividades desenvolvidas nos Conselhos, alm de possurem infra-estrutura para trabalho e
acesso as informaes em relao aos trmites burocrticos dos programas, enquanto a
maioria dos agricultores (e outros conselheiros) no possui tais condies e, portanto,
necessitam desembolsar as despesas com alimentao, hospedagens e transporte. Ou seja, os
diversos sujeitos sociais no se encontram em igualdade de condies para dialogar e disputar
por seus interesses.
Segundo Dagnino (2002), Campos; Nunes (2003) uma das formas de se reduzir as
possveis desigualdades presentes nos Conselhos a transferncia de informao atravs dos
cursos de formao, que estavam sendo realizados de forma insuficiente. Marques (2004)
enfim, tambm acredita que uma boa resposta aos preceitos qualitativos da paridade, seria a
realizao de cursos de formao em gesto social para os conselheiros de desenvolvimento
rural.
Na pesquisa realizada pela Plural/IICA/MDA (2002) em cinco estados - Rondnia
(Norte), Mato Grosso do Sul (Centro-Oeste), Santa Catarina (Sul), Esprito Santo (Sudeste) e
Pernambuco (Nordeste), que abrangeu 31 municpios - existe um indicativo que depois do
poder executivo municipal, os agentes que mais participaram na constituio dos CMDRSs
foram os representantes dos Sindicatos, seguidos pelas Associaes de agricultores e Igreja
Catlica. A pesquisa mostra ainda, que o envolvimento dos agricultores e das suas
organizaes, normalmente, foi formal, ou seja, participa para cumprir exigncia do poder
municipal de sua partitipao.
Isso pode ser explicado, tanto pela falta de um comportamento habitual de interao
entre agricultores e as foras do poder pblico, como pelo fato de que a presidncia do
Conselho, em 37,2 % dos casos, exercida pelo Secretrio da Agricultura do Municpio e, em
31,9%, por outros membros do executivo municipal, totalizando 69,1 %. Alm disso, nos
municpios beneficirios do PRONAF Infra-estrutura, 73,4% dos CMDRSs tiveram como
principal motivao o acesso aos recursos do programa (CAMPOS; NUNES, 2003).
Na pesquisa Plural/IICA/MDA (2002) quando indagados sobre os principais pontos
positivos na experincia dos CMDRSs, os conselheiros representantes dos agricultores
apontaram:
1) democratizao;
2) viabilizao de obras e servios;
3) melhoria de renda e da qualidade de vida;
19
4) desenvolvimento do municpio.
Os representantes do poder pblico tambm responderam, e as respostas coincidiram
com as mesmas dos representantes dos agricultores, acrescidas do item: 5) fortalecimento da
agricultura familiar.
Quanto aos pontos negativos, de acordo com a mesma pesquisa, h maior
diversidade.Os representantes dos agricultores apontaram:
1) problemas de relao entre o Conselho e o executivo municipal;
2) dificuldades de funcionamento dos Conselhos;
3) os limites de atribuies e competncias;
4) pouca capacitao dos membros do CMDRS.
Os representantes do poder pblico apontaram:
1) funcionamento dos Conselhos;
2) limitaes do PRONAF para a promoo do desenvolvimento rural e;
3) capacitao dos membros dos Conselhos.
Quando perguntados sobre o que fazer para melhorar a atuao dos conselheiros, tanto
os representantes dos agricultores quanto os representantes do Poder Pblico Municipal,
indicaram:
1) investimento na capacitao dos conselheiros;
2) ter mais participao dos agricultores.
De acordo com a pesquisa FAO/DESER (2002) realizadas em 50 municpios dos
estados do sul do Brasil, a opinio das organizaes locais pesquisadas demonstra que metade
dos Conselhos no possui capacidade tcnica adequada para a tomada de decises. Os
Conselhos tinham, em geral, um carter reativo e dependente do programa, e com um forte
peso do executivo municipal. Um dos pontos positivos o respeito ao percentual mnimo de
representao dos agricultores, e da forma de escolha dos membros.
Nesta mesma pesquisa (FAO/DESER, 2002) foi evidenciada que apesar do
predomnio do poder executivo, o envolvimento das organizaes dos agricultores tambm foi
expressivo.
Em grande parte dos Conselhos pesquisados no Sul, Sudeste e Nordeste parecem ter
sido respeitados a indicao de que, ao menos, 50% dos membros sejam agricultores, o que
confere aos CMDRSs um grau razovel de representatividade dos agricultores familiares.
Verificou-se que os principais atores dos CMDRSs, por ordem de importncia, na sua criao
so: poder pblico, sindicatos, associaes/cooperativas, igrejas e outros. E, aps a criao, os
principais atores que do continuidade s atividades, so basicamente os agricultores, a
20
extenso rural e o poder pblico. Outras entidades ou atores so em minoria. Um fato que
dificulta a consolidao e coeso de um CMDRSs a mudana do grupo poltico no poder
municipal. Em geral, a cada quatro anos se muda o grupo poltico, mudam os membros
indicados pelo Executivo Municipal, quando o grupo poltico se mantm, o grau de renovao
menor (CAMPOS; NUNES, 2003).
Neste mesmo tema Campos; Nunes (2003) analisam os impactos do PRONAF Infra-
estrutura sobre os CMDRSs e mostram a partir de resultados das pesquisas realizadas em
nvel nacional que a constituio dos Conselhos, de modo geral, foi muito rpida, sem a
devida mobilizao da comunidade. A principal motivao para a sua constituio a
exigncia legal do CMDRS, para possibilitar o acesso aos recursos do programa. Por conta
disso, nas experincias j pesquisadas o poder executivo municipal tem sido o principal
agente envolvido na criao dos Conselhos.
Em um outro estudo, fazendo a anlise sobre os CMDRSs no Brasil em geral e em
uma pesquisa feita no Paran, Abramovay (2001) trabalha com a sustentao de duas idias
centrais: a primeira que os critrios de escolha dos municpios atendidos pelos recursos do
PRONAF Infra-Estrutura e Servios, tendem a burocratizar os Conselhos, fazendo-os simples
instrumentos que o poder municipal utiliza para receber recursos, com a superviso da
sociedade civil. A segunda que, tanto o corpo tcnico, como a sociedade civil organizada,
esto mal preparados para o desafio de construo de projetos de desenvolvimento rural.
Este autor defende como sada para esses problemas duas modificaes no sistema do
CMDRS:
1- Que os PMDRSs sejam concebidos em esfera regional e no mais municipalmente;
2- que o critrio de escolha de municpios seja no apenas pelo seu tamanho, ou nvel
de pobreza rural, mas se leve em considerao o carter inovador dos projetos.
Na realidade Abromovay (2003, p. 01) em outro estudo aprofunda este debate e chega
a concluso de que:

O maior desafio do planejamento brasileiro consiste em passar de uma lgica de
repartio setorial de recursos e de demanda de balco para uma lgica territorial
e de projetos. A dcada de 1990 voltou-se em grande parte a este objetivo sob trs
modalidades bsicas. Em primeiro lugar a ao governamental pauta-se por
programas que, em princpio, tm natureza multisetorial e cuja execuo envolve
diversos segmentos da administrao pblica e da sociedade civil. Alm disso, so
fortalecidas organizaes locais os conselhos gestores formados com ampla
participao social - responsveis diretas pela gesto e controle de polticas
pblicas.

21
Os CMDRSs so criados a partir de decreto do Prefeito Municipal ou de lei da
Cmara Municipal de Vereadores. Na pesquisa elaborada pelo IBASE (2002) - em quatro
estados do pas: Esprito Santo (Sudeste), Mato Grosso (Centro-Oeste), Pernambuco
(Nordeste), Santa Catarina (Sul)
13
- verificou-se que em 86% dos municpios os Conselhos
foram criados a partir de lei aprovada pela Cmara Municipal, sendo que a regulamentao
por decreto incidiu em apenas 11% dos municpios. No que se refere forma de nomeao
dos conselheiros, o decreto (30%), a portaria (30%) e o registro em ata (26%) tiveram
praticamente a mesma importncia entre os municpios investigados nos quatro estados. A
nomeao informal ocorreu em 10% desses municpios (IBASE, 2002: p. 15).
Segundo os dados da pesquisa do IBASE (2002), em 63% dos municpios
investigados (em quatro Estados) a pessoa que ocupa a Presidncia do CMDRS eleita
diretamente pelos membros do Conselho, em 17% ela indicada e nos outros 18% definida
em lei ou regimento.
Mesmo nos Conselhos em que o presidente um agricultor familiar, em 78% dos
casos (IBASE, 2001), o Secretrio Executivo algum ligado ao poder pblico ou extenso
rural e quem efetivamente preside o Conselho, mesmo que formalmente no seja essa sua
funo. Isso se deve ao fato de o mesmo possuir, em geral, um maior conhecimento e domnio
dos procedimentos formais.
Apesar disso, metade dos Conselhos pesquisados pelo IBASE (2002) possuam uma
infra-estrutura mnima (sala, computador e telefone) em parceria com a prefeitura ou com o
rgo oficial de assistncia tcnica e extenso rural. Essa foi uma condio colocada pelo
programa a partir de 2001. Mesmo que isso no represente condies para equidade, um
indicador positivo no sentido da possibilidade de democratizar a utilizao dessa infra-
estrutura pelos conselheiros. Mesmo assim, pode-se considerar que houve poucos esforos no
sentido de promover a equidade.
Segundo anlise de Campos; Nunes (2003) na quase totalidade dos CMDRSs, os
assuntos que so discutidos se referem aos Planos Municipais de Desenvolvimento Rural
Sustentvel PMDRSs. Se, por um lado, isso positivo, pois se espera que o conjunto de
problemas e demandas dos municpios seja pensado de maneira articulada num Plano de
Desenvolvimento, por outro lado, preciso reconhecer que esses planos no tm conseguido
absorver de maneira consistente esse conjunto de problemas e demandas.

13
Pesquisada esta realizada em 44 municpios, pelo IBASE.
22
Para Campos; Nunes (2003) como a equipe nacional do PRONAF Infra-estrutura
sempre foi relativamente pequena, coube aos atores locais (prefeitura e rgo oficiais de
assistncia tcnica e extenso rural) e s secretarias estaduais, grande parte do trabalho em
relao execuo do programa. Da parte da poltica nacional coube, apenas, divulgar e
informar os municpios contemplados com recursos do programa de acordo com os seus
critrios. Os municpios tinham um curto perodo para mobilizar as foras locais para a
constituio dos Conselhos e para a elaborao do plano municipal de desenvolvimento rural.
Em 2001, ficou em torno de trs meses (PLURAL, 2002).
Em boa parte dos casos, os PMDRSs eram feitos de maneira muito rpida atravs de
consultas s comunidades e organizaes, ou de breves diagnsticos. Normalmente, as formas
de consulta so insuficientes para identificar corretamente e em profundidade os problemas e
as potencialidades dos espaos rurais. O importante deste processo que, mesmo que
precrio, acaba envolvendo os agricultores e os agentes locais. Precrio porque os
representantes de organizaes sociais ou das comunidades so, muitas vezes, indicados sem
passar pela devida discusso. Isto ocorre, principalmente, pelo fato de haver pouco tempo
para a constituio dos Conselhos e a elaborao do plano.
Analisando os PMDRSs, Romano; Delgado (2002, p. 286) avaliaram [...] o grau de
representatividade, o nvel tcnico, e a efetividade do uso do PMDRSs na promoo de aes
de desenvolvimento rural dos municpios considerados [...], a partir da pesquisa do IBASE
(2002).
Romano; Delgado (2002) chegaram concluso de que na maioria dos municpios
pesquisados, os PMDRSs eram elaborados em funo da necessidade formal de atender aos
critrios do PRONAF Infra-Estrutura e Servios e no como instrumento capaz de organizar
todas as aes voltadas para o desenvolvimento rural nos municpios. E os PMDRSs, em sua
grande maioria, apresentam uma viso limitada de desenvolvimento rural, e reproduzem uma
viso do espao rural como alvo de polticas setoriais ligadas em geral a atividades
agropecurias. As polticas de desenvolvimento rural sempre apresentaram um forte vis
setorial, onde o agrcola era identificado como sinnimo de rural. No reconhecendo e
valorizando tambm, atividades rurais diversificadas e no-agrcolas.
Em relao composio Romano; Delgado (2002), afirmam que os conselheiros so
na maioria agricultores familiares, indicados e no eleitos pelo segmentos que representam, e
na sua grande maioria homens, com pouca participao feminina. Mas, quem ocupa os cargos
principais, so membros do governo municipal e representantes da extenso rural. Os
assentados da Reforma Agrria uma categoria ainda com baixa participao.
23
No que se refere participao na formulao, implementao e no monitoramento
dos PMDRSs, os autores destacam que apesar de haver participao dos atores locais como
as lideranas dos agricultores, o poder municipal e os extensionistas acabam tendo mais
influncia, e suas propostas em geral so as referendadas. Neste quadro, a implantao e
monitoramento do Plano acabam sendo feitos na grande maioria das vezes por agentes do
setor governamental.
Mas, Romano; Delgado (2002, p. 298) discutem o que para esta anlise aspecto
fundamental, ou seja, os sentidos diversos que o Plano pode assumir e como ele percebido
pelos atores: [...] ele pode ser considerado como um instrumento burocrtico-formal ou como
um processo social. Se a compreenso que os Conselhos so formados estritamente como
contrapartida exigncia legal para a obteno de recursos pblicos por parte dos municpios
(ABRAMOVAY, 2003), estes acabam por no expressar uma dinmica poltica, social
significativa. Pois, o Plano assumir uma dimenso puramente tcnica que contribui para a
reproduo da ordem existente sem dar um salto qualitativo que incorpore os atores locais na
definio de projetos de desenvolvimento. Para isso, o ato de planejar deixar de ser uma
simples alocao tima dos recursos e estruturao dos meios.
O resultado que os Planos acabam refletindo uma viso muito superficial e restrita
dos municpios. Como conseqncia, as aes desencadeadas a partir deles tambm ficam
restritas s proposies tradicionais dos agentes. Ou seja, so reproduzidos os limites de se
pensar o desenvolvimento apenas nos marcos da agricultura, do municpio e de maneira
relativa ao entendimento que os prprios agentes tm dos problemas.
Nesta perspectiva, Romano; Delgado (2002, p. 298-299) entendem que plano deve
funcionar enquanto processo social pois representa uma perspectiva que se preocupa em
considerar [...] como um exerccio de participao, de accoutability, de co-gesto entre
governo e atores do movimento popular. Abre-se ento a possibilidade de considerarmos
algumas reflexes e propostas para o desenvolvimento rural segundo Romano; Delgado
(2002, p. 299):

1) o empoderamento das comunidades e dos atores locais em sua relao com o
Estado, o mercado e outros segmentos da sociedade civil; 2) o desenho de formas
de institucionalizao adequadas criao de sinergias positivas nessa relao; e 3)
a obteno de alternativas econmicas concretas que viabilizem, de forma
sustentvel, a melhoria dos nveis de renda e das condies de vida das
comunidades de agricultores familiares.

Como mostrado por Delgado; Romano (2002), a criao de instncias supranacionais,
levaria a uma desarticulao dos movimentos sociais organizados municipalmente. Talvez
24
esse problema seja a ponta do iceberg relativo aos desafios que devem ser superados pelo
poder pblico junto sociedade na promoo do desenvolvimento rural. Mas, em se tratando
de poltica pblica no se pode desprezar os avanos do ponto de vista da participao social e
da diferenciao e heterogeneidade das atividades atendidas. Tambm no se pode
desconsiderar a formao de novas arenas de deciso que para avanar, devem cada vez mais
incorporar os atores e agentes excludos dos processos polticos historicamente impostos pelas
elites brasileiras.

1.3 A POLTICA DE DESENVOLVIMENTO RURAL DA SDT/MDA


Procura-se compreender nesta parte do estudo como a criao dos chamados
territrios rurais tornou-se um instrumento referencial para o subsdio de formulaes de
polticas pblicas rurais do pas e a nova institucionalidade que dela tem resultado. Para tanto
vamos apresentar a gnese, os objetivos, operacionalizao e os primeiros resultados deste
programa.
A SDT foi criada, no Brasil, em 05 de abril de 2003, vinculada ao MDA. A SDT vem
apoiando a construo e implementao do Programa Nacional de Desenvolvimento
Sustentvel de Territrios Rurais PRONAT, tendo sua gestao em 2003, e a consolidao
de suas principais referncias metodolgicas em 2004. O Programa conta com a participao
do conjunto do MDA (INCRA, Secretaria de Reordenamento Agrrio SRA, SAF) e de
outros organismos federais, tendo como colaboradoras entidades no-governamentais, redes
profissionais e governos estaduais e municipais. Para a gestora nacional do Programa:
Num primeiro momento pensar como seria a estrutura da secretaria, o programa em
si, como seriam seus instrumentos, o formato. O primeiro semestre de 2003 foi
praticamente mais nessas aes de organizao e planejamento interno
(ENTREVISTA SDT/BRASLIA, 2005).

Reala-se como desafios dessa estratgia, a promoo e apoio ao processo de
desenvolvimento de competncias humanas e institucionais nos espaos concebidos como
territrios, articulando a construo e implementao de polticas pblicas atravs da
elaborao participativa de Planos de Desenvolvimento Territoriais Sustentvel, tendo como
enfoque o fortalecimento das comunidades rurais, com nfase agricultura familiar.
O desenvolvimento territorial apresentado como um mecanismo de articulao,
integrao entre a sociedade civil, movimentos sociais e o poder pblico, enquanto um
mecanismo de promoo do desenvolvimento sustentvel dos territrios rurais capaz de
25
reduzir as desigualdades regionais (SDT, 2003). A SDT trouxe em seu mbito o
desenvolvimento de uma nova institucionalidade e de novos espaos de interlocuo entre os
diferentes atores que se articulam e/ou se confrontam a partir dos distintos interesses, alm de
criar um novo recorte territorial com profundas implicaes espaciais, econmicas, sociais e
ambientais.
Sua estratgia promover e apoiar o processo de construo e implementao de
Planos Territoriais de Desenvolvimento Rural Sustentvel, em regies onde predominem
agricultores familiares e beneficirios da reforma e do reordenamento agrrio, quilombolas e
pescadores artesanais. Na formulao da estratgia, so destacados trs componentes
relacionados que permeiam o conjunto do processo:
1- Gesto Social dos Territrios: A Gesto Social vista como elemento central da
sustentabilidade das transformaes pretendidas, supondo a ampliao das capacidades
humanas, sociais e organizacionais do territrio. Essencialmente, a gesto social definida
como o processo de negociao e concertao - entre atores da Sociedade, do Estado e do
Mercado - quanto aos rumos de seu prprio desenvolvimento.
A base pedaggica proposta pelo PRONAT o estmulo participao na gesto
social do territrio, promovendo a superao de processos assistencialistas pelo dilogo, onde
objetivos, produtos e resultados so estabelecidos e compartilhados pela coletividade.
Particularmente, o desenvolvimento territorial deve proporcionar o empoderamento
14
de
grupos e setores tradicionalmente excludos, fazendo com que todos se percebam como
participantes do poder, isto , como sujeitos do desenvolvimento.
Entrando na discusso sobre empoderamento, Romano (2002) alerta para um perigo j
muito conhecido pelos grupos sociais excludos, como a grande maioria dos pases latino
americanos, que so as recomendaes dos organismos internacionais, como o Banco
Mundial, para um tipo de empoderamento muito particular. Ou seja, aquele determinado e
impulsionado pelo Estado, sem a participao dos atores locais, o pblico alvo, na fase de
elaborao seminal da poltica.
Se formos olhar como o conceito de empoderamento apropriado institucionalmente,
por esses organismos, entenderemos na realidade a sua proposta de distribuio de poder. O
Banco Mundial se coloca como agente capaz de proporcionar empoderamento, pois tem uma

14
Dentro da proposta da SDT o empoderamento das pessoas e dos grupos se constituem elementos chaves para a
construo da estratgia de desenvolvimento rural. Pois, este conceito traz em si a idia de mudana na estrutura
de poder.

26
vantagem comparativa na implementao de uma agenda que reside na sua ampla ligao com
mais de cem governos ao redor do mundo. O Banco Mundial (2002) justifica o seu papel na
implementao do empoderamento em quatro reas de atuao e suporte: suporte para anlise
e avaliao de projetos; sua capacidade de convocar os atores sociais; como criador dos
espaos pblicos de participao; e, finalmente na construo de capacidades junto aos atores.
O empoderamento ento, necessrio, pois apesar de existirem diferenciados
contextos scio-culturais, econmicos e polticos existem alguns pontos comuns que
caracterizam a pobreza e excluso das pessoas: a falta de voz e de poder. Existe, na realidade,
uma desigualdade na distribuio do poder, que determina que as populaes mais pobres
sejam incapazes de ter influncia e negociar melhores termos com agentes financeiros,
governos, etc. Parte da a definio de empoderamento do Banco Mundial (2002, p. 11):
Empowerment is the expansion of assets and capabilities of poor people to participate in,
negotiate with, influence, control, and hold accountable institutions that affect their lives.
Mas, para Romano (2002), o desafio proporcionar s camadas mais pobres da
populao capacidades para participar do controle e influncia sobre instituies que afetam
suas vidas. Ao contrrio o empoderamento na viso do Banco Mundial traz um elemento
dado, proporcionado de cima para baixo, e no conquistado pelos atores locais.
Para Romano (2002, p. 10), este empoderamento proposto pelo Banco Mundial,
ONGs e outras agncias multilaterais vem sendo usada como forma de controle, ou
instrumentos de legitimao e manuteno de uma ordem poltica j estabelecida, situao
tpica do transformismo (gattopardismo); apropriar-se e desvirtuar o novo, para garantir a
continuidade das prticas dominantes [...] mudar tudo para no mudar nada. O
empoderamento, neste sentido, no pode ser visto como ddiva, tcnica, nem como algo
artificial, sem conflitos, neutro, em que os governos e agncias proporcionam e os atores
aceitam. Pois se isto continuar acontecendo no haver mudana nas relaes de poder, pois
para Romano (2002, p. 12) as pessoas e as organizaes se empoderam a si mesmas.
2- Formao de Capital Social: Pretende-se "a intensificao da solidariedade, da
cooperao, da confiana, da comunicao, da participao e da co-responsabilidade entre os
atores, tornando o territrio um ator do seu prprio desenvolvimento" (SDT, 2004, p. 16). De
acordo com o enfoque do Programa, a gesto participativa do desenvolvimento territorial
transforma o capital social em ativo do desenvolvimento. Trata-se de ampliar as formas de
organizao e as redes de relaes internas e externas ao territrio, ampliando tambm as
relaes de cooperao interterritorial. Assim, conforme formulado, a gesto deve preocupar-
27
se em gerar uma dinmica crescente, um ciclo virtuoso de formao de capital social e
humano, que encontra sua sustentabilidade no prprio processo de gesto social.
Apesar das diversas apropriaes sofridas pela noo de Capital Social, ela traz tona
a relao entre sociedade civil e as estruturas de poder vigentes. Para Abramovay (2000) a
incorporao do capital social ao vocabulrio das cincias sociais e das polticas pblicas
tem menos de dez anos e no espantoso que, sobre ele, haja diferentes e conflitantes
pontos de vista. Para Favareto; Demarco (2004) essa uma das perspectivas tericas cada vez
mais valorizadas entre aqueles que vem nas institucionalidades participativas uma forma
importante de organizar as aes de induo do desenvolvimento rural. Sua disseminao
estaria escondendo as diferentes concepes tericas que o uso do termo pode expressar e as
conseqncias prticas que disso decorrem.
A leitura da principal obra de referncia sobre capital social de Putnam (1996) que
analisa as razes histricas das regies situadas no Norte da Itlia, e como construdo seu
pertencimento cvico/cultural, que recai sobre a confiana e a reciprocidade entre os agentes e
sua relao com a organizao poltica interna, que se transforma na base de seu processo de
desenvolvimento. Para Putnam (1996) a existncia do capital social decisiva para o
desenvolvimento local.
Ao se referir cultura cvica, o contexto social est relacionado sua prpria natureza,
denominada segundo Putnam (1996) de comunidade cvica, ou seja, cidados atuantes e
imbudos de esprito pblico, por relaes de polticas igualitrias, por uma estrutura social
fundada na confiana e na colaborao. Logo, a cultura cvica a expresso no apenas das
regras de reciprocidade, mas da corporificao de sistemas de participao social, formados
pelas associaes da sociedade organizada que representam o capital social.
No entanto, o capital social est referido a uma realidade territorial definida histrica e
culturalmente, muitas vezes de forma heterognea no interior de cada pas, determinando a
configurao de diferentes culturas cvicas. Assim, diferenas histricas podem determinar
culturas cvicas diferenciadas entre os municpios e estabelecer diferentes padres de relao
entre o sistema legal e cada contexto local, gerando, portanto, diferentes padres de interao
entre a sociedade e as instituies governamentais democrticas.
Nas formulaes neo-institucionalistas de capital social a anlise se concentra em suas
manifestaes coletivas. Estabelece-se que as relaes (redes) estveis de confiana e
cooperao podem reduzir o custo de transao, produzir bens pblicos e facilitar a
28
constituio de atores sociais ou incluso de sociedades civis saldveis (OSTROM;
WOOCOCK apud FAVARRETO; DEMARCO, 2004).
3- Dinamizao das Economias Territoriais: tambm est centrado no esprito de
confiana, solidariedade e participao: " sobre ele que se articulam as redes de cooperao,
as concepes de cadeias e de arranjos produtivos", de modo que "o capital social e humano
esto colocados como elementos de construo do espao econmico da comunidade" (SDT.
2003).
Para desenvolver o espao econmico, como dimenso especfica, prope-se a nfase
na interao e diversificao de atividades produtivas e na inovao tecnolgica e gerencial,
viabilizando um elenco de servios capaz de atingir o conjunto do tecido social, e no apenas
segmentos econmicos selecionados.
A transformao produtiva segundo a SDT (2003) deve acompanhar de forma
simultnea os programas de Desenvolvimento Territorial Rural DTR, j que no existe
desenvolvimento sem uma base tecnolgica, por mais simples e rudimentar que seja. A SDT
estimula a agricultura familiar, como o elemento capaz de enfrentar a raiz da pobreza e da
excluso social no campo, juntamente com a reforma agrria. Neste sentido, a poltica
integrada entre MDA/SDT parece se inclinar para transformar os assentados em agricultores
familiares ou micro empreendedores, que trariam certo impacto produtivo em nvel local e
regional. O empreendedorismo com a criao de sistemas produtivos locais, redes, etc. parece
ser o caminho a se seguir. Neste sentido, a SDT desenvolve em vrios territrios alguns
estudos que visam desenvolver os espaos econmicos.

Esto sendo elaborados estudos propositivos que so um primeiro olhar sobre o
territrio. Que projetos econmicos, que sistemas produtivos existem, as redes de
comercializao, atores dos colegiados e suas articulaes (ENTREVISTA
SDT/BRASLIA, 2005).

Estes estudos seriam um primeiro zoom sobre os territrios, pois at o momento as
aes so focadas no PRONAT. O enfoque do desenvolvimento territorial adotado pela SDT
busca apoiar a organizao e o fortalecimento institucional dos atores sociais locais na gesto
participativa do desenvolvimento sustentvel dos territrios rurais e promover a
implementao e integrao de polticas pblicas (SDT, 2003, p. 02). Ou seja, apia um tipo
de gesto social dos territrios, faltando um maior esclarecimento de sua concepo, ainda
em fase de implementao e construo/avaliao prtica do programa, mas com o objetivo
geral de articular a participao e compromissos entre a sociedade e o governo na conduo
29
dos processos de desenvolvimento. Para a SDT (2003, p. 34) territrios rurais
15
correspondem
a um:

Espao fsico, geograficamente definido, geralmente contnuo, caracterizado por
critrios multidimensionais como o ambiente, a cultura, a economia, a sociedade, a
cultura, a poltica e as instituies e a sua populao, com grupos sociais
relativamente distintos, que se relacionam interna e externamente por processos
especficos, onde se pode distinguir um ou mais elementos que indicam identidade
e coeso territorial.

Neste sentido, o enfoque territorial desta poltica se apresenta de forma idealizada
como uma estratgia integradora de espaos, atores sociais, agentes, mercados e polticas
pblicas de interveno, alm de tem na equidade, no respeito diversidade (econmica,
cultural, etc.), na solidariedade, na justia social, na valorizao da cultura local e na incluso
social, as bases fundamentais para conquista da cidadania.
Mas, se analisarmos o desenho da poltica e o processo de criao dos territrios
rurais, os municpios em geral, so escolhidos por um hbrido de critrios geogrficos,
polticos e de identidades culturais e scio-econmicas, aponta-se para a no existncia de um
consenso sobre a noo de territrio que informa a base da poltica de desenvolvimento
territorial, mesmo entre os representantes institucionais (LIMA; LEO, 2004).
A necessidade de propor uma poltica nacional que apoiasse o desenvolvimento
territorial rural, segundo o SDT (2003) foi resultado de um processo de acmulos e de
reivindicaes de setores pblicos e organizaes da sociedade civil, que avaliaram como
sendo necessria a articulao de polticas pblicas nacionais com iniciativa locais.
Para a SDT (2003, p. 02) o enfoque territorial, baseia-se no:

[...] paradigma do desenvolvimento humano, onde os componentes chaves so:
equidade igualdade de oportunidade para todas as pessoas na sociedade; o carter
sustentvel de tais oportunidades, ou seja, de uma gerao para prxima;
produtividade e empoderamento das pessoas e dos grupos sociais, de modo que
participem, e se beneficiem, do processo de desenvolvimento.

Neste sentido, os elementos que bloqueiam o desenvolvimento potencial dos
territrios poderiam ser superados medida que polticas de desenvolvimento humano, de
construo de capital social fossem implementadas. Assim, essas medidas poderiam

15
A caracterizao geral da denominao territrio rural para a SDT, tem por base as microrregies
geogrficas que apresentam densidade demogrfica menor de 80 hab/Km
2
, populao mdia de at 50.000
habitantes por municpio e relevante vinculao das atividades humanas com base nos recursos naturais.
30
contribuir para desbloquear e fazer nascer os potenciais existentes nos territrios
potencializando seu desenvolvimento.
Vimos que um dos problemas centrais no processo de elaborao da poltica sua
abordagem a partir do prprio conceito de territrio. Pois no fica claro se este conceito est
associado identidade local/regional para a construo ou efetivao dos territrios rurais, ou
se a questo de conceito de territrio parte da idia de poder, de disputa, de conflitos de
interesses e de projetos polticos distintos entre os grupos que participam das arenas
decisrias.
Alm das vocaes produtivas, outra forma de interpretao de territrio que
fundamentalmente, ele definido e delimitado a partir de relaes de poder. Para Souza
(2001) a questo primordial, no definir quais so as caractersticas fsicas (geo-ecolgicas)
e os recursos naturais de certa rea, ou o que se produz ou quem produz em um dado espao,
ou ainda quais ligaes de identidade existem entre um grupo social e seu espao. Ento,
podemos partir de um conceito que se funda nos conflitos polticos para a construo dos
territrios. Essa dimenso ressalta a idia de acirramentos de disputas e construo de
identidades para acessar recursos. Nessa perspectiva, os outros aspectos como os recursos da
natureza, a identidade de um dado territrio
16
, so importantes, mas importante a
compreenso de territrio com um processo poltico de construo, pelo menos no caso de
anlise de polticas pblicas.


1.3.1 Implementao e Operacionalizao do Programa

Veremos agora o processo de implementao e operacionalizao da poltica dos
Territrios Rurais. importante perceber que a poltica de desenvolvimento territorial se
apresenta com um carter inovador, tanto no lado da gesto social compartilhada, como no
estabelecimento dos objetivos, e nos critrios alocao de recursos buscando privilegiar um
pblico-alvo socialmente e economicamente excludo dos projetos polticos.
Isso pode ser considerado um importante avano no que se refere s polticas pblicas,
pois abre para a possibilidade de verificar, no decorrer do processo se, os encadeamentos, a
coerncia dos programas, aes e objetivos parciais que vem sendo alcanados. Mas, nesse
processo nos interessa saber tambm se os resultados obtidos com a produo das aes

16
Para anlise sobre diversos enfoques da dimenso espacial e territorial em relao ao desenvolvimento nas
diversas cincias ver Alentejano (2003)
31
compartilhadas esto se traduzindo em projetos de desenvolvimento rural, ou seja, tem
alcanado seus objetivos iniciais.
A SDT (2005) em Braslia, se organiza institucionalmente a partir de uma
coordenao e cinco gerncias:

Secretaria de Desenvolvimento Territorial SDT (Secretrio: J os Oliveira)
Coordenao das Aes Territoriais COAT (Coordenador: Wilson Dias)
Gerncia de Desenvolvimento Humano GDN (Gerente: Tnia Melo)
Gerncia de Negcios e Comrcio GNC (Gerente: Vital Filho)
Gerncia de rgos Colegiados GOC (Gerente: Roseli Bueno)
Gerncia de Infra-estrutura GEINF (Gerente: Pedro Corra)
Gerncia de Apoio ao Comrcio GAC (Gerente: Marcelo Pinheiro)

A partir desta estrutura, o programa trabalha com projetos especficos, que compe o
quadro de apoio ao desenvolvimento rural, a saber: infra-estrutura e servios; capacitao;
apoio ao associativismo e cooperativismo; apoio ao comrcio e ao desenvolvimento de
negcios e cooperao horizontal (SDT, 2004). Para que isso ocorra e possa avanar a SDT
procura fortalecer institucionalidades locais j criadas ou/e apoiar a criao de novas, que
promova a gesto social do programa:

O programa provoca o aproveitamento de alguma institucionalidade que j existia
no territrio, ou seja, em alguns casos j existia uma organizao anterior. E a gente
acha que salutar reforar alguma institucionalidade que existia de carter
territorial, adequando-as, problematizando-as: se faltam atores, se esto todos
presentes. Mas tambm provocando o sentido de que os territrios constituam uma
articulao destes atores, que so as institucionalidades. Essa uma diretriz
importante do programa. Mas ns no temos uma diretriz que diga: essa
institucionalidade tem que ter tantos membros ou que ela tem que ser legalizada,
no. Elas tm uma flexibilidade no sentido que os prprios atores vo construindo
suas institucionalidades com os acordos polticos possveis, com as pessoas
envolvidas no processo. E a gente entende que inicialmente esses fruns, conselhos,
comisses, comits, cmaras tem que ter composio aberta (ENTREVISTA
SDT/BRASLIA, 2005).

A importncia de ter sempre institucionalidades com composio aberta, reside no fato
do programa ainda est em fase de amadurecimento. E muitos atores importantes no contexto
local/regional podem ainda no se fazer presentes nesta fase. At por que, o conjunto de
atores que est comprometido com o programa, no primeiro momento ocupa os espaos
criados. Mas, a prpria dinmica poltica local pode mudar a correlao de foras e surgir
32
novos atores com capacidade de interveno no contexto do programa e do meio rural dos
municpios.
Neste contexto, surge a proposta de instituies intermunicipais, levando a poltica dos
territrios a trabalhar com os contratos territoriais de desenvolvimento
17
ou os Consrcios e
Associaes de Municpios que agora, em lugar dos Conselhos Municipais teriam o objetivo
de viabilizar projetos para o desenvolvimento centrado na agricultura familiar. Teriam direito
agora de acessar a linha Infra-estrutura e servios s instituies intermunicipais voltadas para
o desenvolvimento rural sustentvel, regularmente constituda.
Segundo a SDT (2004), o Consrcio ou Associao pode ter, no mximo, um
municpio com mais de 100 mil habitantes. necessrio tambm que o percentual de
estabelecimentos rurais familiares de todos os municpios participantes do Consrcio seja
igual ou maior que o percentual de estabelecimentos rurais familiares do estado.
Para o representante da SDT (LIMA; LEO, 2004) no processo de seleo dos
territrios rurais o critrio que sobressaiu aos demais at meados de 2004 foi o poltico, j que
os conselhos estaduais at agora na grande maioria das vezes, definem quais municpios faro
parte dos territrios, o que traz a possibilidade de atender a demanda dos grupos polticos que
giram em torno da esfera estadual e municipal, e no s demandas reais de municpios rurais
com alta concentrao de agricultores familiares, assentamentos rurais, etc.
Como se trata de uma poltica recente, grande parte dos territrios rurais est passando
pelo processo de implantao desta nova institucionalidade, e neste perodo, as aes de apoio
ao desenvolvimento rural nos territrios so divididos nas seguintes fases e instrumentos
(SDT, 2004):
1. Mobilizao, capacitao e organizao dos atores sociais;
2. O planejamento de investimentos em infra-estruturas pblicas;
3. A criao e o fortalecimento de organizaes para a gesto social;
4. A anlise das potencialidades e debilidades do territrio;
5. A formulao e execuo de iniciativas que enfrentem os problemas e
valorizem os recursos locais;
6. Monitoramento e avaliao das aes.
Estes instrumentos so utilizados frente aos objetivos prioritrios do programa, assim
definido pela SDT:

17
Estes contratados, segundo Veiga (2001), Favarreto; Demarco (2002); Oliveira (2002) so definidos como:
Contratos Territoriais de Desenvolvimento CTD, que seriam, instrumentos de adeso e compromisso entre
33

O objetivo mais geral apoiar a organizao dos atores sociais nos territrios. Essa
organizao deve ser construda sobre um acordo para o desenvolvimento. Ou seja,
ns estamos com um programa que busca apoiar o desenvolvimento, a melhoria de
vida das pessoas, o fortalecimento das organizaes, sejam governamentais ou da
sociedade civil. Esses acordos so os planos territoriais de desenvolvimento.
(ENTREVISTA SDT/BRASLIA, 2005)

Ao mesmo tempo, inicia-se a execuo de projetos estratgicos e a concretizao
gradual do plano, que um dos instrumentos mais importantes do programa, pois estes
projetos utilizam recursos para financiamento, em substituio ao PRONAF Infra-estrutura e
Servios, agora Infra-estrutura e Servios Territoriais. Estes recursos so para investimento e
custeio. A parte de custeio pode ser utilizada para capacitao para construo do plano.
Ento, neste perodo, a estratgia apoiar o processo de planejamento do territrio que
contempla a elaborao do diagnstico, do Plano de Desenvolvimento Sustentvel de
Territrio e projetos especficos.
Consta nos documentos de orientao para elaborao de projetos nos territrios rurais
da SDT o estabelecimento de critrios para a anlise e seleo de projetos. Ao se estabelecer
esse tipo de modelo se estaria desestimulando a elaborao de projetos de qualidade e
perpetuando modelos de projetos com formatos limitados e de lista de compras ao invs de
estimular efetivamente uma poltica de desenvolvimento territorial (Filho; Abramovay, 2003),
conforme ANEXO C.
Um outro instrumento materializado em contratos assinados e acordados entre a
SDT e alguma instituio local, escolhida pela institucionalidade criada no territrio. O
objetivo deste convnio a contratao de um tcnico no intuito de acompanhar as aes
desenvolvidas, ajudar na mobilizao, etc.
Como institucionalidades do programa foram criadas Comisses de Implantao de
Aes Territoriais CIATs que tm como atribuies (SDT, 2004):

Articular a elaborao da agenda de prioridades e respectivos projetos;
articular e apoiar arranjos institucionais para elaborao e implantao dos
projetos, estimular a criao de redes territoriais de prestaes de servios;
acompanhamento, monitoramento e avaliao dos processos de
desenvolvimento territorial, alm de sensibilizar os atores sociais;

agentes, pblicos e privados, que permitem articulao e complementariedade entre diferentes polticas que
insidem sobre um mesmo territrio.
34
Promover a elaborao das Agendas de prioridades, bem como a seleo dos
projetos a serem implementados a cada fase do PRONAF Infra-estrutura;
Articular e apoiar os arranjos institucionais que, no mbito do territrio, se
responsabilizaro pela elaborao, implantao e operao dos projetos
especficos;
Estimular a criao de redes territoriais de prestao de servios (assistncia
tcnica, capacitao, educao, tecnologias apropriadas,
informatizao/divulgao, etc.), bem como apoiar a sua estruturao e
operacionalizao;
Encaminhar o processo de negociao de Programas, projetos e aes e
projetos orientados para o desenvolvimento dos territrios;
Promover o acompanhamento e avaliao do processo de desenvolvimento
territorial, com encaminhamento das providncias necessrias ao seu
aperfeioamento.

No que se refere composio da CIAT, as recomendaes da SDT/MDA
(2004), que figuram com maior relevncia so as seguintes:

O carter no mnimo paritrio (estado/sociedade civil) do CIAT;
A representao, incluindo o nmero de membros que iro formar a
comisso, deve ser consensualizada entre atores que participarem das primeiras
oficinas. O quadro geral muito varivel, havendo diversas situaes que afetam
a dimenso e a representao: tamanho do territrio; quantidade de entidades
organizadas da sociedade civil; maior ou menor facilidade de transporte e
comunicao no territrio; conselhos municipais e sua atuao; disponibilidade
de recursos para atender s necessidades de deslocamento e
hospedagem/alimentao, etc; Ou seja, as caractersticas locais que iro
direcionar a composio do CIAT, porm devendo haver preocupao em
garantir boa representatividade (tanto em municpios, ou sub-territrios, quanto
entre grupo de atores), mas ao mesmo tempo, permitir o dinamismo necessrio
ao funcionamento da comisso (maior necessidade de reunies, especialmente
nas primeiras etapas do PRONAT);
35
Deve ser aberta de modo a permitir, de forma permanente, a entrada de
novos membros, principalmente medida que avana na multi-
dimensionalinalidade dos planos territoriais, o que exigir a atuao de atores
sociais ligados s novas dimenses que virem a ser incorporadas;
A representatividade entre municpios ou sub-territrios no deve impedir a
presena de representantes de entidades que atuam em base inter-municipal ou
em todo o territrio, o que possibilitar interagir a viso espacialmente limitada
(por exemplo: os defensores de interesses municipais) com uma viso mais
ampla (por exemplo: com representantes de instituies que atuam em espaos
mais amplos).

Sugere-se que a estrutura do CIAT seja composta por trs instncias: 1- Plenria; 2-
Ncleo dirigente ND; 3- Ncleo Tcnico NT, tendo um tcnico contratado pela SDT para
atuar como articulador territorial, junto ao NT, como mostra a figura abaixo:

FIGURA 01: Organizao da CIAT
Fonte: Coordenao CIAT Baixo Amazonas, 2005.
No incio foram identificadas, pela SDT, 450 microregies rurais, dentro de certos
critrios definidos pela SDT (2004), a saber: densidade demogrfica menor que 80 habitantes
e populao mdia por municpio at 50.000 habitantes, juntamente aos elementos rurais
como: ambiente natural pouco modificado e/ou parcialmente convertido as atividades agro-
silvo-pastoris, base na economia e seus encadeamentos secundrios e tercirios, hbitos
culturais e tradies tpicas do universo rural. At 2003, a secretaria atendia efetivamente 66
36
territrios que incluam 936 municpios. Em 2004, a SDT indicava a criao de 98 territrios
envolvendo 1.569, como pode ser visto na figura a seguir:
FIGURA 02: Brasil Territrios Rurais Prioritrios - 2004
















Fonte: MDA, 2004.

Em J ulho/2005, conta com 104 territrios e 1669 municpios, tm contratos celebrados
com 120 organizaes no-governamentais para capacitao e elaborao dos planos
territoriais, alm da capacitao de 26 mil agentes de desenvolvimento em 376 oficinas
estaduais e territoriais.
Foram aplicados R$ 150 milhes entre 2003 e 2004 nas aes da poltica. Levando-se
em conta a quantidade de territrios at aqui criados, pe-se em dvida a questo da
viabilidade econmica da implantao dos territrios em funo da escassez de recursos do
governo federal, para a amplitude dos objetivos e excesso de municpios envolvidos com o
programa. Como podemos ver na FIGURA 02.
No que diz respeito dotao oramentria da linha Infra-estrutura e Servios
Territoriais que apesar de vir aumentando, esta no acompanha proporcionalmente o aumento
de territrios rurais criados pela SDT. bom ressaltar que a dotao oramentria depende
das polticas e da dinmica macroeconmica do pas que no leva em conta as polticas
setoriais, mais tem interferncia direta nos setores e em todas as atividades econmicas
(DELGADO, 2000). O PRONAT pretende trabalhar com prioridades, e olharmos para o mapa
brasileiro e as manchas que representam os territrios rurais, perceberemos haver uma falta de
37
critrios para selecion-los. Devido ao programa atender hoje, quase um tero dos municpios
brasileiros.
Alm disso, essa limitao financeira cria dificuldades da operacionalizao e
instrumentalizao da poltica inviabilizando at aqui a elaborao de indicadores para a
avaliao da poltica de desenvolvimento territorial. A questo da viabilidade econmica da
implantao dos territrios em funo da escassez de recursos do governo federal pode se
tornar um dos problemas centrais no processo de implantao das polticas, pois como vimos
existe um nmero crescente de territrios sendo criados e municpios reivindicando fazer
parte do programa.

1.4 CONCLUSES


Vimos neste captulo, duas formas de tratamento na gesto das polticas pblicas
voltadas ao meio rural brasileiro. Apresentamos uma caracterizao geral das experincias de
gesto das polticas, entorno do PRONAF Infra-estrutura, ou seja, os CMDRSs e a Poltica
de Desenvolvimento Territorial da SDT/MDA.
Temos ento um conjunto de transformaes que as instituies de governo local e
agora territorial vm sofrendo, entendidas como, as mudanas nas arenas decisrias e dos
atores envolvidos, que tem se materializado nos seguintes processos: progressiva
descentralizao das polticas pblicas; institucionalizao de mecanismos que combinam os
princpios da democracia representativa com a democracia direta; a instituio de um sistema
poltico redistributivo (SANTOS J UNIOR, 2001). Esses processos j em curso no Brasil
promovem mudanas nas instituies do governo local. Mas necessrio relativizar seus
alcances sociais e econmicos.
Vimos que boa parte dos estudos mencionados indicam que a maioria dos Conselhos
Municipais de Desenvolvimento Rural analisados no conseguiu articular a sociedade civil
local, no sentido de desencadear processos que promovessem o desenvolvimento rural, j que
esta a principal premissa do PRONAF Infra-estrutura. Na maioria dos casos, apenas vinha
cumprindo um papel meramente formal para atender s exigncias do programa.
Os estudos realizados e as crticas das vrias instncias de governo e da sociedade
colocaram em xeque o funcionamento dos Conselhos. Pois, no estava claro se o Estado,
atravs do PRONAF, vinha cumprido adequadamente seu papel para que houvesse condies
efetivas para gesto e monitoramento social.
38
No caso do PRONAT, destacamos a dinmica que deu origem a criao da SDT, e sua
atual fase de implementao. Mostramos os critrios utilizados para a criao dos territrios.
E apresentamos as formas de instrumentalizao, operacionalizao e implementao da
gesto social nos territrios rurais. Podemos dizer que no existe de um consenso sobre a
noo de territrio que informa a base da poltica de desenvolvimento territorial, mesmo entre
os representantes institucionais. Existem dificuldades da operacionalizao e
instrumentalizao da poltica e a necessidade de se criarem critrios para a avaliao da
poltica de desenvolvimento territorial.
Se formos propor uma questo para se analisar em nosso estudo de caso, poderamos
perguntar em que medida a poltica de desenvolvimento territorial teria esvaziado as
discusses dos CMDRSs? Iremos aprofundar essa questo no Captulo IV.
Verificamos que em muitos casos podem estar havendo superposies das polticas e
os diferentes recortes espaciais prejudicariam uma viso mais integradora das polticas de
desenvolvimento. Mais que isso, a deficincia na articulao da poltica, demonstra um
descompasso entre processos polticos que se quer atingir e a orientao do eixo institucional
e geogrfica dado pela poltica.
O impasse nas negociaes entre os atores da sociedade civil preocupados com a
democratizao das polticas e os atores governamentais mais preocupados com o aspecto da
gesto das polticas impede de certa forma o desenvolvimento de projetos polticos
compartilhados.
39
CAPTULO II






















POLTICAS PBLICAS E DESENVOLVIMENTO RURAL



















40
2.1 INTRODUO


Os temas relacionados s polticas pblicas em geral (sociais, ambientais, etc.) e em
particular as polticas voltadas ao meio rural so relativamente recentes na agenda de
pesquisas no Brasil. Nota-se que nos ltimos anos alguns fatores vm contribuindo para o
crescimento da importncia desta temtica. No plano mundial, mas com especial teor para os
pases pobres as polticas de ajuste macroeconmico se apresentam como centrais (Souza,
2003):
1- A adoo de polticas de reduo do gasto pblico. Isto ocorre devido crise
financeira internacional nos anos de 1970 e aos dois choques do petrleo. Contexto que o
Brasil entra nos anos de 1980, obrigado a buscar ajustamento externo materializado em uma
poltica ortodoxa de controle de demanda e fechamento de nossas relaes comerciais com o
exterior. O Estado passa a assumir o papel de fiador do enorme endividamento externo, alm
dos problemas de dentro: crise fiscal e inflao.
O modelo de desenvolvimento econmico adotado pelo Brasil no ltimo meio sculo
se esgotara. O Estado, principal agente do processo, teve sua capacidade de interveno
diminuda. A crise fiscal-financeira do Estado, com a combinao entre dvida externa, dvida
interna, a nova ciranda financeira e a inflao como subproduto impediu tentativas de fcil
superao.
O caminho seguido aps vrias tentativas de controle inflacionrio foi o da Reforma
do Estado, para adequar seu funcionamento com a nova ordem econmica mundial. Boa
parte da tecnoburocracia, no sentido Weberiano, desmantelada para a construo de um
modelo de gesto mais enxuto e eficiente. Pereira (1997) analisa os quatro aspectos
bsicos de reconstruo do Estado nos anos 90: 1- redefinio do tamanho; 2- a redefinio do
papel regulador; 3- readquirir capacidade financeira e administrativa (governana); 4-
readquirir capacidade poltica (governabilidade), e que o ano de 1980 teve como causa
principal a crise do Estado [...] uma crise fiscal do Estado da forma burocrtica de
administrar o Estado (PEREIRA, 1997, p. 03). As crises do sistema capitalista so
decorrentes, para este autor, ou do mau funcionamento do mercado, como foi o caso dos anos
de 1930, ou do Estado mal administrado, como seria o caso da crise dos anos de 1980, Pereira
(1997, p. 03) conclui [...] o colapso do Estado social do sculo vinte;
2- Aliado a isso, as novas concepes sobre o papel dos governos ganharam fora, e as
polticas intervencionistas vem dando lugar s de ajustamento fiscal. Cruz (1995) observa que
41
a crise fiscal e financeira do Estado brasileiro est relacionada ao passivo acumulado pelo
setor pblico, principalmente do endividamento externo ocorrido nos governos militares ps-
64. A crise dos anos de 1980 faz parte do ciclo do endividamento externo, estatizao da
dvida, transferncias dos recursos ao exterior e s relaes entre os setores pblico e privado
nas diversas fases desse ciclo. Essa nova definio de Estado passa fundamentalmente pelas
sugestes estabelecidas pelo frum conhecido como Consenso de Washington realizado em
1989. Um plano de ajustamento das economias latino-americanas, patrocinado pelo FMI e
pelo Banco Mundial.
Esse novo arranjo poltico da dcada de 1990 tambm promoveu segundo Pinheiro, et
al (2001) liberalizao comercial, permitiu movimentao do capital internacional (inclusive
voltil) sem restries de fluxo, privatizou grande parte das empresas estatais e ajustes
macroeconmicos como a poltica cambial ancorada no dlar (que trouxe srios problemas
capacidade de exportao brasileira);
3- E como parte dos resultados destes processos os pases subdesenvolvidos (frica,
Amrica Latina e grande parte da sia) no conseguiram resolver, e em grande parte nem
diminuir os efeitos dos planos de ajustamento econmico sobre o tecido social e sobre os
setores econmicos nacionais. Neste sentido, muito pouco foi feito em termos quantitativos e
qualitativos para equacionar a questo do alcance dos desenhos das polticas pblicas e sua
capacidade de impulsionar o desenvolvimento scio-econmico nessas regies. Embora as
polticas pblicas no tenham a capacidade de enfrentar sozinhas os desafios que esto
colocados, seus desenhos e regras, assim como seus mecanismos de gesto podem contribuir
para o enfretamento ou agravamento dos problemas para os quais a poltica pblica
direcionada.
O contexto histrico brasileiro, a partir dos fatores acima descritos, demonstra que as
anlises de polticas pblicas no Brasil vem adquirindo grande relevncia e seus
conhecimentos especficos requerem esforos para tornar as questes relacionadas a elas mais
claras.
Buscando uma definio que nos auxilie na construo desta anlise, constata-se a
existncia de vrias formas de conceber polticas pblicas em geral, mas poucas abordagens
tratam das polticas pblicas para o meio rural. Grande parte da literatura advm do exterior e
foram elaboradas para analisar os casos de economias e democracias consolidadas. Algumas
mais recentes centram a anlise no desempenho/papel dos governos de alguns pases
subdesenvolvidos e de suas esferas de poder subnacionais (estados, municpios, etc.).
42
Neste sentido, a anlise terica deste estudo, tratar de duas questes centrais para
compreender o contexto institucional para a criao de novas estruturas polticas (conselhos,
cmaras tcnicas, oficinas, comisses de implantao de aes territoriais), e os limites,
possibilidades e desafios que se colocam para o desenvolvimento rural tomando como base s
polticas de desenvolvimento rural tratadas: 1) analisar a repercusso das polticas juntos aos
atores sociais relevantes, assim como compreender se o desenho destas novas
institucionalidades (arenas decisrias), de alguma forma contribuiu para um maior
envolvimento dos grupos sociais. Nesta perspectiva, central o estudo dos atores, seus
recursos de poder, perfil e objetivos junto s polticas pblicas; 2) a concepo das polticas
pblicas aplicvel aos casos em questo: anlise dos conselhos municipais e poltica de
desenvolvimento territorial.
A pergunta a se fazer que conceitos e abordagens fundamentam a anlise das
polticas deste estudo?

2.2 DIFERENCIAO CONCEITUAL DAS POLTICAS


As formulaes de polticas pblicas envolvem disputas de interesses e idias. Por
isso, preciso levar em conta os conflitos que emergem deste processo, alm dos limites que
cercam suas decises. Muitas definies procuram focar no papel dos governos na formulao
e execuo das polticas e na sua eficincia para a soluo racional dos problemas, ou na
regulao das atividades e aes vigentes na sociedade.
Tambm se abre a possibilidade de olhar as polticas pblicas como uma ao
elaborada e coordenada por grupos sociais no-governamentais em cooperao com os
governos e outras instituies. Neste caso, podemos citar como exemplo, o processo de
constituio do PRONAF e a criao da poltica de desenvolvimento territorial do MDA,
polticas que tiveram como ponto de partida, reivindicaes de movimentos sociais, que
acabaram sendo incorporadas a institucionalidade do governo federal.
No entanto, grande parte das definies e anlises de polticas pblicas tem os
governos como foco principal. a partir deles que se desenvolvem as estratgias,
apropriaes de idias, interesses e posies em torno das polticas. Para Souza (2003), as
abordagens que envolvem polticas pblicas, por mais minimalistas que sejam, assumem em
geral uma viso holstica do tema, ou seja, no compreende os aspectos que fazem parte da
temtica de forma isolada. Ou ainda, a soma das partes de instituies, interesses,
43
ideologias, programas, resultados, etc., que vo indicar uma compreenso satisfatria do
tema
18
. Partindo ento desta perspectiva, Souza (2003, p. 13) procura definir resumidamente
poltica pblica como:

[...] o campo do conhecimento que busca, ao mesmo tempo colocar o governo em
ao e/ou analisar essa ao (varivel independente) e, quando necessrio, propor
mudanas no rumo ou curso dessas aes, e/ou entender por que e como as aes
tomaram certo rumo em lugar do outro (varivel dependente). Em outras palavras, o
processo de formulao de poltica pblica aquele atravs do quais os governos
traduzem seus propsitos em programas e aes, que produziro resultados ou as
mudanas desejadas no mundo real.

As polticas pblicas quando passam do plano da elaborao, formulao e desenho, e
se incorporam s aes de agncias governamentais, que as materializa em programas, planos,
projetos, base de dados, etc., e passam a fase da execuo se tornam passveis de avaliao de
desempenho, acompanhamento institucional das aes e resultados, alm da anlise de
pesquisadores.
Tambm importante a concepo de arenas de deciso que definem a maneira pela
qual o processo decisrio estruturado (LAMONIER, 1994). Para Frey (2002), o modelo de
policy arena refere-se aos processos de conflito e de consenso dentro das diversas reas da
poltica, as quais podem ser distinguidas de acordo com o seu carter distributivo,
redistributivo, regulatrio ou constitutivo. Tanto para Frey (2002) como para Lamonier
(1994), o ponto de partida a concepo de Lowi (1992), que destaca quatro formas de
poltica e suas respectivas arenas de deciso:
1- Polticas distributivas: cujas caractersticas so a viso de curto prazo e as decises
so tomadas sem grandes conflitos. Neste caso, parece que poltica s distribui vantagens pois
atende a um grande nmero de destinatrios. Podem ser polticas tpicas de patronagem com
decises individualizadas;
2- Polticas redistributivas: polticas que geram conflitos, pelo fato de redistribuir
renda e riqueza j existente entre camadas da sociedade;
3- Polticas regulatrias: so aquelas que definem ordens e proibies, decretos e
portarias, atua sobre setores de atividade mais amplos. Pautam-se por algum tipo de norma
geral; e,

18
Admitir a anlise de polticas pblicas como um campo holstico, isto , uma rea que abrange diversas
unidades, em totalidades organizadas, para Souza (2003) tem duas implicaes: 1- a rea de estudo torna-se
territrio de vrias disciplinas, teorias e modelos analticos; 2- o carter holstico da rea comporta vrios
olhares, sem que essa multidiciplinaridade de perspectiva comprometa a sua coerncia terica e metodolgica.
44
4- Polticas constitutivas ou estruturadoras (institucionais): determinam as regras do
jogo ou modificam as regras j existentes. Refere-se criao e modelao da poltica e suas
instituies condicionantes. Reconfigura com processos de negociao, de cooperao e de
consulta entre os atores polticos.
Neste contexto, os Conselhos Municipais de desenvolvimento rural e agora os
Conselhos Territoriais, constituem-se em inovaes institucionais que reconfiguram e
reorientam as arenas de deciso das polticas pblicas no meio rural brasileiro. Outro conceito
importante apontado por Frey (2002) o depolicy cycle referente ao carter dinmico ou a
complexidade temporal dos processos poltico-administrativos, ou seja, as vrias fases das
polticas que podem ser investigadas: formulao, implementao, avaliao ou controle do
impacto das polticas e a eventual correo das aes propostas. Este modelo de anlise nos
fornece um quadro de referncia para a anlise processual. Como exemplo, a poltica de
desenvolvimento territorial, ainda se encontra na fase inicial de implementao, em grande
parte dos territrios rurais. Os CMDRSs e o PRONAF Infra-estrutura j passam por processo
de avaliao e mudanas na sua conduo.
No entanto, se quisermos ir mais a fundo sobre a gnese e o percurso de certos
programas, assim como os fatores que obstaculizam ou o alavancam, deve concentrar de
forma mais intensa os esforos de investigao nos processos poltico-administrativos. Com
esse enfoque do processo, torna-se mais importante o arranjo institucional, a articulao e
objetivo dos atores polticos, os instrumentos de ao e as estratgias polticas. Diante desta
orientao a categoria de policy networks (rede poltica de atuao de atores ou grupos de
interesse) adquire importncia para a anlise. Se a anlise for feita em escalas de poder locais
(municipal, regional, territorial, etc.) tem-se a influncia das redes polticas. As articulaes
dessas redes seriam fatores importantes da poltica de desenvolvimento rural. Os grupos
sociais locais/territoriais se articulam com outros atores localmente e com atores externos. Ou
seja, as redes de atores sociais podem estabelecer alianas polticas buscando objetivos
conjuntos.
Conceitualmente uma primeira aproximao de policy network se refere s interaes
das diversas instituies e grupos tanto do executivo, legislativo, como da sociedade civil na
gnese e na implementao de uma determinada poltica (HECLO apud FREY, 2002). E mais
ainda, trata-se de uma rede de relaes sociais que se repetem periodicamente, mas que se
mostram menos formais que as relaes sociais institucionalizadas, onde normalmente
prevista uma distribuio dos papis organizacionais. Contudo, essas redes sociais mostram-
45
se suficientementes regulares para que possa surgir confiana entre seus integrantes e se
estabelecerem opinies e valores comuns (MILLER apud FREY, 2002).
A influncia da rede de atores nos processos decisrios se afirma na medida em que os
procedimentos e processos formais perdem referncia poltica e social na determinao dos
desenhos e contedos dos programas. As caractersticas particulares das policy networks,
segundo Prittwitz (2002) so: 1- de uma estrutura horizontal de competncias; 2- uma
densidade de comunicao bastante alta; 3- um controle mtuo comparativamente intenso; 4-
barreiras de acesso s redes de atores so relativamente baixas, se comparando com os
sistemas corporativos de negociao. Em contra partida, Windhoff-Hritier apud Frey (2002,
p. 222) fala das policy networks [...] excludentes e fechadas. Neste caso as relaes entre os
poucos envolvidos tendem a serem intensas, rotineiras e freqentemente institucionalizadas.
Para a anlise de polticas pblicas, segundo Frey (2002) as policy networks so
importantes, enquanto fatores dos processos de conflito e de coalizo na vida poltico-
administrativa. No entanto, no caso brasileiro, teremos que levar em considerao no apenas
a formao de redes ou arenas, mas, sobretudo, tipos de comportamento poltico como
clientelismo, populismo, patrimonialismo, que por vezes tem maior influencia que as
instituies formais.
Isto significa dizer que para o contexto brasileiro, levando em considerao a situao
poltica e social do pas, a necessidade de analisar as instituies no sentido de saber se elas
realmente exercem um papel importante e decisivo nos processos de formao de vontade e
de deciso, e se no, quais conseqncias isso acarreta no processo poltico em geral
(ODONNELL apud FREY, 2002, p. 249).
No caso do Estado brasileiro e sua relao com outros agentes, na luta pelos recursos,
surgem certa cumplicidade entre burocracias estatais, agentes polticos e grupos de interesse,
tendo como objetivo a obteno de um maior montante de recursos para sua respectiva rea de
atuao. E no contexto de constantes ajustes fiscais e cortes no oramento, essas disputas
pelos recursos, entre as diversas esferas, agentes e agncias, acabam por revelar certa
incapacidade de ao do sistema poltico sobre o conjunto de problemas e desafios, que os
programas polticos deveriam atuar.
Nesta perspectiva, para o estudo que nos propomos a fazer, parece relevante nos
apoiar numa abordagem que privilegie a anlise das polticas pblicas no contexto brasileiro,
ou numa democracia em processo de consolidao, e por outro lado que centre foco nos
vrios aspectos que envolvem o meio rural. Neste sentido, Frey (2002) e Lamonier (1994) so
oportunos, pois buscam discutir alguns conceitos bsicos da anlise de polticas pblicas, e
46
apresentam como elementos fundamentais: as arenas decisrias, que se constituem como os
modelos vistos acima; o contexto institucional dos processos decisrios e o perfil dos atores
relevantes.

2.3 A ABORDAGEM LOCAL


At os anos de 1970 prevaleciam, nos pases considerados de 1 mundo, processos de
homogeneizao do consumo e centralizao poltica, ligados ao desenvolvimento do
consumo fordista e emergncia de classes mdias urbanas demandantes deste tipo de
consumo (em massa) (LIPIETZ, 1991). O modelo de Estado-Providncia triunfava com seus
mecanismos reguladores e amortecedores dos problemas sociais, fazendo este modelo tornar-
se quase uma unanimidade para os governos nacionais e aceito por boa parcela da populao
nos pases ricos capitalistas (BOURDIN, 2001).
Desde o fim da 2 Guerra Mundial, o capitalismo dos pases centrais viveu um perodo
de crescimento prolongado, segundo Lipietz (1991), jamais visto em sua histria, mas que
acaba no fim dos anos de 1960 e incio dos anos de 1970. Pode-se dizer que o sistema
capitalista passa por diversas transformaes e numa relao direta com elas, se aprofunda
uma crise econmica sem precedentes em funo da ausncia de um modelo de
desenvolvimento que viesse a substituir o fordista
19
e a prpria ideologia Keynesiana na
conduo do mundo capitalista.
S que o capitalismo modifica-se internamente e assiste-se construo de uma nova
ordem definida como globalizao ou mundializao, e s modificaes das formas
organizadas e das estruturas que sustentaram o capitalismo do ps-guerra, em que as
economias nacionais eram articuladas em torno de um estado regulador e voltadas ao bem-
estar social, e, nos pases perifricos, de um estado desenvolvimentista. Para Giddens (1991) a
globalizao um processo dialtico, em que as relaes sociais em escala mundial
agudizam-se entre localidades que influenciam culturalmente outras longa distncia
geogrfica. Na viso de Santos; Avritzer (2002) este processo sucinta uma nova nfase na
democracia local e nas variaes da forma democrtica no interior do Estado nacional.
Neste contexto, o modelo de Estado Keynesiano passa a ser questionado por todas as
frentes, principalmente pelo liberalismo (poltico e econmico). Para Bourdin (2001) a

19
Conjunto de mtodos de racionalizao da produo, elaborados pelo industrial norte-americano Henry Ford,
baseado no princpio que a empresa deve dedicar-se apenas a especializao e produo em srie.
47
mobilidade de bens, indivduos e informaes crescem continuamente, os comportamentos se
diversificam com rapidez e as cidades tomam dimenses impensveis. Por isso, as sociedades
se tornam mais difceis de governar. As ideologias identitrias e comunitrias se impem. E
a localidade se mostra uma escala de anlise mais relevante do que no perodo anterior,
devido sua proximidade com os problemas econmicos, sociais e polticos. Entretanto, corre
o risco de perder sua capacidade crtica sobre o sistema dominante, e no se tem certeza se
essa mudana esteja acompanhada de um progresso na capacidade de se pensar o local.
Muitos debates ocorreram e ainda ocorrem a esse respeito nas diversas cincias como
na economia, sobre os distritos industriais marshalianos e aglomeraes (MARSHAL, 1988),
Arranjos Produtivos Locais, Sistemas Produtivos Locais, Clusters (KRUGMAN, 1991;
PORTER, 1999). Na geografia/economia com a discusso sobre o desenvolvimento regional e
os plos de crescimento/desenvolvimento (PERROUX, 1967; ANDRADE, 1970 e BECKER;
WITTMAN, 1997). Na sociologia e antropologia sobre as relaes de vizinhana e
pertencimento local/territorial (TORRE, 2003; ZALUAR, 1997). E na cincia poltica, sobre a
eficincia dos governos e polticas pblicas que se desenvolvem em escala local/regional,
Como estamos tratando neste estudo.
Essa mudana de escala no mbito das polticas pblicas modifica e diversifica
tambm os modelos de governo. E, apesar da democracia representativa/liberal se afirmar
como modelo hegemnico, surgem modelos alternativos, ou contra hegemnicos (SANTOS;
AVRITZER, 2002), que prope um tipo de democracia participativa, como no Brasil, o
Oramento Participativo (em Porto Alegre - RS principalmente), os Conselhos gestores
municipais (sade, educao) e os CMDR, que agora se inserem na gesto dos territrios
rurais SDT/MDA. Para Bourdin (2001), estes processos esto geralmente associados boa
governana. Conceito que para este autor se refere arte de associar todos os atores locais,
pblicos ou privados, polticos, econmicos, sociais ao colaborativa pelo bem comum.
Inclusive a noo de governana democrtica pode ser usada para avaliar o papel dos
conselhos na reforma das instituies de gesto local e seus efeitos na gerao de novos
padres de polticas pblicas. A questo da governana democrtica nos remete prpria
discusso de democracia local.

2.3.1 Mudanas no Poder Local e Novas Institucionalidades

Os anos de 1990, sob o ponto de vista dos canais de participao social na gesto
pblica foram marcados pela institucionalizao dos Conselhos Municipais. Na verdade, a
48
participao da sociedade na formulao e gesto das polticas pblicas comea a ser
legitimada institucionalmente j na Constituio de 1988, quando so estabelecidos os
fundamentos do sistema de governo do pas, no qual o poder pode ser exercido tanto por meio
de representantes eleitos como por meio de participao direta.
Assim, a dcada de 1990 caracteriza-se pela regulamentao nacional de diversas
polticas pblicas, com a participao da sociedade na sua gesto e controle atravs de
Conselhos. Estes se transformam no formato institucional que materializa os artigos da
Constituio Federal que estabelecem essa participao, presentes em diversos captulos,
como sade, assistncia social, educao, etc. Institudos no mbito federal, os Conselhos
passam a ser obrigatrios em todos os mbitos de governos estaduais e municipais. Para
Santos J unior, et al (2004) os Conselhos em geral, apresentam as seguintes caractersticas:
1- temticos, ligados a polticas sociais especficas como sade, educao, assistncia
social, criana e adolescente, emprego;
2- de carter semi-representativo, geralmente com mandatos sociais no-remunerados.
Os Conselhos so canais que prevem a participao voluntria de representantes de
organizaes sociais da sociedade civil;
3- deliberativos, em geral, abrangentes e pertinentes. As atribuies dos Conselhos no
se restringem formulao de sugestes ou ao encaminhamento da demanda, mas abrangem
deliberao sobre as diretrizes de polticas temticas, a aprovao da normatizao e da
regulao das aes do governo. Em sntese, nas temticas aos quais esto vinculados os
Conselhos incidem sobre todo o circuito de gesto de uma poltica pblica, desde a
formulao at a implementao;
4- so de composio paritria, em geral, entre governo e sociedade;
5- de autonomia e semi-autonomia em relao ao governo, apesar de no serem rgos
executivos. Possui autonomia para definirem suas regras e dinmica de funcionamento, o que
deve ser estabelecido com a participao de todos os segmentos sociais representados.
Para Santos J unior, et al (2004) como esferas de participao institucionalizadas, os
conselhos de gesto apresentam uma profunda diferena em relao s experincias anteriores
de participao. Eles assinalam duas principais: 1- as experincias anteriores normalmente
concentravam-se na abertura de espaos de interlocuo entre governo e organizaes
populares especficas e no em arenas temticas integradas pelo conjunto de representaes
sociais organizadas a partir de diferentes interesses de natureza coletiva ou difusa; 2- as
experincias anteriores vinculavam-se s iniciativas dos dirigentes das diferentes instncias
governamentais sujeitas descontinuidade quando troca de governos.
49
Assim, representam uma importante inovao institucional na gesto das polticas
pblicas, de modo que podem ser considerados canais de participao mais expressivos de um
novo regime de ao pblica na esfera local. Fundamentam-se em quatro princpios: a
representatividade das instituies de poder; o compromisso poltico do governo com essas
esferas pblicas; a organizao da sociedade em associaes civis; e a representatividade e
autonomia das organizaes sociais em relao ao governo, de forma que as posies
assumidas pelos conselheiros expressem os interesses sociais existentes em dado contexto
social. Todas estas formulaes implicam numa reviso dos prprios instrumentos de
desenvolvimento local/territorial e do papel do meio rural na sociedade (Veiga, 2000)
Com os anos de 1990, cresce no Brasil experincias de democracia participativa,
procurando atribuir aos grupos sociais organizados um papel aparentemente importante na
gesto de polticas pblicas em geral, mais principalmente as sociais/setoriais (Sade,
educao, agrcolas, agrrias, diferenciadas, ambientais, etc.). Estes grupos de alguma forma
passaram a influir no processo decisrio do Governo. Surgem processos polticos nos quais se
combinam instituies e prticas prprias do regime representativo com o da democracia
direta, como o Oramento Participativo - OP, Conselhos Rurais de Desenvolvimento Rural,
etc. Para Wampler; Avritzer (2004) isso faz do Brasil o pas onde existem algumas das
experincias de maior sucesso em termos de participao no governo local.
Em um trabalho analisando o OP em trs capitais brasileiras (Porto Alegre, Belo
Horizonte e Recife) Wampler; Avritzer (2004) tratam do papel da sociedade civil na
emergncia das novas estruturas da governana. Para os autores, as tradies tericas como o
institucionalismo e explicaes sobre a sociedade civil oferecem explicaes parciais para as
inovaes em curso, e pra superar esses limites prope o conceito de Pblicos Participativos,
que seriam os novos atores polticos emergidos da sociedade civil brasileira no fim da dcada
de 1970 e incio dos anos 1980, a partir de organizaes que buscavam espaos pblicos de
atuao para expandir e aprofundar a democracia por meio da reivindicao de direitos de
cidadania:

Os novos atores polticos, que demandavam o aprofundamento da democracia, alm
das solues especficas para os problemas sociais intensos, envolvendo
trabalhadores sindicalizados, movimentos sociais, Comunidades Eclesias de Base
(CEBs) e partidos polticos. Nesse sentido a idia, de Pblicos Privados surge como
um resultado dessas duas demandas polticas, proporcionando um terreno frtil para
a inovao em termos de estratgias polticas que confrontassem a excluso social e
poltica vivenciada pela maioria dos brasileiros (WAMPLER; AVRITZER, 2004, p.
216).

50
O estudo realizado por eles mostra como as organizaes da sociedade civil e os
reformuladores polticos interagiram para a implementao de novos sistemas e arenas
polticas. Em uma outra anlise sobre a expanso da prtica do OP em seis municpios
brasileiros (Porto Alegre, Belo Horizonte, Belm, Campina Grande, Medianeira/PR,
Itaperecica da Serra/SP) na gesto 1997-2000, Vitale (2004) mostra como a Constituio de
1988, ao adotar princpios de democracia participativa para complementar os processos
decisrios do sistema representativo e garantir maior autonomia e recursos ao municpio,
favoreceu o desenvolvimento do OP. Vitale (2004) mostra tambm que o OP, pde ser
experimentado em municpios de todos os tamanhos, alm ser governado por partidos
polticos de orientaes diversas como: Partido dos Trabalhadores PT, Partido Socialista
Brasileiro PSB, Partido do Movimento Democrtico Brasileiro PMDB e Partido da Social
Democracia Brasileira PSDB.
Pode-se apontar um grande obstculo ao desenvolvimento do OP no Brasil, a partir
das pesquisas e anlises realizadas. Sem desmerecer o carter inovador nessas arenas, talvez
seu grande problema sejam os limites impostos ao montante de recursos voltados ao programa
em relao ao montante total do oramento dos municpios e as demandas. Em primeiro lugar
a falta de uma progressividade da fatia oramentria destinada ao OP, no permitiu que os
atores locais que participaram de suas assemblias se tornassem os verdadeiros detentores
polticos das decises que envolviam o oramento municipal. Restavam-lhes uma parcela
pequena, mas com grande propaganda institucional em torno da inovao e at seu carter
transformador das relaes de poder local . O caso de Porto Alegre segundo diversos autores
foi o mais promissor.
Ainda na perspectiva de tratar as experincias institucionais de participao e
deliberao no Brasil, Lavalle, et al (2004) analisam a propenso dos atores coletivos a
participarem das arenas deliberativas na cidade de So Paulo. O estudo mostrou que so os
atores que j tinham vnculos com instituies tradicionais da esfera poltica, sobretudo com
partidos polticos, e aqueles que mantm vnculos contratuais com o Estado, os que
apresentam maior propenso a participar dos conselhos gestores, do OP e de outros conselhos
e programas locais. A partir da, os autores chamam ateno para as diferenas internas
sociedade civil e ao fato de alguns atores serem mais bem equipados e posicionados do que
outros para deliberar a chamar a ateno pblica para seus argumentos.
Coelho (2004) em estudo sobre os conselhos de sade do municpio de So Paulo,
argumenta que o sucesso dos mecanismos participativos est associado no s ao grau de
mobilizao e compromisso dos atores sociais e polticos, mas tambm ao interesse e
51
capacidade desses atores de transformarem os espaos polticos em arenas deliberativas. Essa
transformao implica a promoo de inovaes institucionais que garantam regras claras de
representao poltica, bem como de processos de discusso e tomada de deciso que
favoream a participao efetiva dos representantes que detm menos capacidade de
comunicao e conhecimentos tcnicos.
J acobi (2004) em seu estudo sobre a gesto participativa de Bacias Hidrogrficas no
Brasil procura mostrar os desafios do fortalecimento dos espaos pblicos colegiados e a
abertura do sistema de gesto pblica participao da sociedade civil na elaborao de suas
polticas pblicas. A anlise mostra com isso, que a sempre complexa e contraditria
institucionalizao de prticas participativas inovadoras marca rupturas com a dinmica
predominante, ultrapassando as aes de carter utilitarista e clientelista.
Mostrando a experincia dos conselhos municipais em geral, Santos J unior, et al
(2004) levantam a questo se os conselhos seriam a expresses da emergncia de um novo
regime de ao pblica, decorrente tanto do fortalecimento da esfera municipal de governo
quanto da maior presena dos atores sociais na cena pblica e a experincia dos conselhos
municipais pode aprofundar nossa democracia e possibilitar a instituio de modelos mais
democrticos de gesto municipal.
Os Conselhos Municipais segundo Santos J unior, et al (2004) so vistos na sociedade
brasileira como instrumentos de democratizao da gesto pblica local e de aumento da
eficincia e da efetividade das polticas sociais setoriais e, por esta razo, assiste-se a sua
disseminao do territrio nacional.
A criao e a disseminao dos Conselhos Municipais resultam da emergncia os
ideais de reforma das instituies de governo local no Brasil, cuja orientao central a busca
do aumento da participao direta da sociedade na gesto municipal e da eficincia e da
efetividade das polticas pblicas que vm sendo descentralizadas desde meados de 1980. E
espera-se que sua constituio e consolidao como nova arena poltico-administrativa venha
reconfigurar os procedimentos decisrios das prefeituras, desde a fase da definio de
objetivos, da formulao de polticas e chegando at implementao e avaliao das
decises.
Essa nova forma de interao entre governo e sociedade faz emergir novos padres de
governo baseados na gesto democrtica, centrada em trs caractersticas fundamentais: maior
responsabilidade dos governos municipais em relao s polticas e s demandas da
populao, reconhecimento de direitos sociais e a abertura de canais para ampla participao
cvica da sociedade O projeto de fortalecimento do poder local/municipal no obra e
52
benevolncia do sistema poltico nacional, sendo amplamente difundido pelos organismos
internacionais como parte integrante da agenda liberal e reorganizao do estado nacional
(SANTOS J UNIOR, et al, 2004).
Em sua anlise sobre a sociedade civil e o espao pblico no Brasil, Dagnino (2002)
aponta os limites e possibilidades da participao da sociedade civil nestes espaos,
reconhecendo a construo democrtica um processo no-linear, contraditrio e fragmentado
e vinculado a vrios fatores. Esta constatao leva a se descartar a possibilidade de pensar
sociedade civil como o espao, por excelncia, do aprofundamento democrtico.
Fatores aos quais est vinculada a construo democrtica: o Estado em especial
aquele cuja mantm desenho autoritrio e resiste participao; e os Partidos Polticos
mediadores tradicionais entre Estado e Sociedade Civil que, no Brasil, muitas vezes pendem
para o lado do Estado e s buscam representatividade nos momentos eleitorais, propiciando o
clientelismo e personalismo. Esta funo mediadora est desgastada em funo do
afastamento entre sociedade e partidos e da insatisfao geral com poltica partidria,
provocando uma busca de relao mais direta com Estado pela sociedade.
Assim, embates na construo dos espaos pblicos no Brasil tambm incluem
disputas entre sociedade civil e partidos polticos, e, entre a representatividade resultante das
urnas e a originria dos espaos de participao da sociedade.
Neste sentido, Dagnino (2002), aponta o peso das matrizes culturais no processo de
construo da democracia como componente essencial dos estudos de caso, onde contradies
e fragmentaes ficam mais evidentes: de um lado, autoritarismo social e vises hierrquicas
e excludentes da sociedade e da poltica so obstculos na constituio e funcionamento dos
espaos pblicos; por outro, o confronto desses padres um dos principais resultados do
papel democratizante desses espaos.
Em relao natureza das relaes entre Estado e sociedade civil, Dagnino (2002) diz
que o eixo central pensar a noo de projeto poltico como o que orienta a ao e, assim, tem
peso explicativo para articular resultados encontrados. Abre-se ento a possibilidade de
atuao conjunta entre Estado e sociedade civil, emergente nos anos de 1990, mas no pode
esconder tenso e conflitos que permeiam as relaes cuja natureza e graus variam, entre
outras explicaes, maior ou menor aproximao, similaridade e coincidncia entre os
diferentes projetos polticos implcitos nessas relaes, ou seja, um maior grau de conflito e
tenso depende do qu e do quanto compartilham as partes envolvidas.
Esta impresso se desfaz para a autora, ao se constatar que a distino entre Estado e
sociedade civil baseada em determinaes estruturais tomada como dado irredutvel da
53
realidade e acaba se transformando em relao de oposio natural, em uma premissa que
impede a compreenso dos processos polticos que a constituem, pois somos levados a pensar
a partir de uma viso reducionista de que a sociedade civil um plo de virtude contra um
Estado que a encarnao do mal.
Mas, na realidade, no passa de uma construo de carter poltico e, portanto, podem
ser mudadas pela ao poltica: Estado e Sociedade no so foras equivalentes; suas aes
polticas no tm a mesma natureza, nem diferentes determinaes que as estruturam podem
ser ignoradas em nome de escolhas puramente polticas. Ou seja, explicao dos conflitos no
cabe nas diferenas entre suas respectivas lgicas de atuao e clivagem estrutural entre
Estado e sociedade devendo ser combinadas a outras que atravessam suas relaes.
Na viso de Dagnino (2002), o foco mais generalizado do conflito a partilha efetiva
do poder. E ressalta a importncia das diferentes concepes de participao da sociedade
civil como elementos centrais na configurao dos diferentes projetos polticos. As diferentes
concepes se manifestam:
a) Na resistncia dos executores em compartilhar seu poder sobre decises polticas
pblicas;
b) Na insistncia de setores da sociedade civil em participar efetivamente das
decises e de ter controle social sobre elas.
Os conflitos tambm se expressam como:

Demanda pela ampliao do mbito das decises envolvidas: queixas contra
fragmentao, setorializao das polticas resultantes dos espaos que envolvem a
participao da sociedade civil. Significam que essa partilha do poder, mesmo
quando existe, tem um carter limitado e restrito, sem ampliarse para decises
sobre polticas pblicas mais amplas, que pudessem ter um impacto significativo
para a sociedade como um todo (DAGNINO; 2002, p. 283).

Uma outra caracterstica que os espaos pblicos que se constituem no interior do
Estado se isolam em relao ao conjunto da estrutura administrativa, formando ilhas em
institucionalidades paralelas, margem e com dificuldade de comunicao com o resto do
aparato estatal.
Dagnino (2002) compreende que os mecanismos que bloqueiam efetiva partilha de
poder nesses espaos so vrios e tm origem em concepes polticas resistentes
democratizao dos processos de tomada de deciso; ou se relacionam as caractersticas
estruturais do funcionamento do Estado, embora as fronteiras entre essas duas origens sejam,
s vezes, de difcil elucidao.
54
Alm de citar dimenses que constituem o desafio desses espaos para sociedade civil
e para Estado, ou seja: reconhecimento dos diferentes interesses; capacidade de negociao
sem perda da autonomia; construo do interesse pblico; participao na formulao de
polticas pblicas que expressem efetivamente esse interesse (DAGNINO, 2002). Ela afirma
que, ao lado da sociedade civil, entre os elementos que dificultam a participao igualitria
nos espaos pblicos o mais importante a exigncia de qualificao tcnica e poltica.
As dificuldades que o aprendizado envolve devem ser consideradas na avaliao do
funcionamento desses espaos, principalmente no que se refere a sua principal caracterstica:
seu envolvimento com polticas pblicas (etapas de formulao, discusso, deliberao ou
execuo). Alm disso, deve-se investir no conhecimento sobre funcionamento do Estado, da
mquina administrativa, j que os procedimentos envolvidos exigem saber tcnico
especializado que representantes da sociedade civil em geral no tm.
A qualificao tcnica desafio para sociedade civil porque, alm de condio
necessria para participao efetiva, traz implicaes na prtica: 1) investimento de tempo, de
energia; disponibilidade de tempo que ento tirado daquele dedicado manuteno dos
vnculos com bases representadas; 2) prejudica a rotatividade da representao nesses espaos
- os portadores de especializao tende a serem perpetuados como representantes; 3) falta
dessas qualificaes alm de deficincia absoluta, tambm relativa - traz para interior dos
espaos pblicos desigualdades adicionais que reproduzem o que tm como objetivo de
eliminar o acesso privilegiado aos recursos do estado que causa desigualdade social mais
ampla.
notado, segundo Dagnino (2002), relativo xito da qualificao em experincias
como Oramentos Participativos: envolvimento de outros atores principalmente ONG's
nos processos de capacitao parece fundamental. Explica, tambm o status que estas
ganharam em perodos recentes (ex: MST/Universidade; OP de Porto Alegre/ ONG Cidade,
para capacitao dos setores populares). E tem propiciado propostas mais gerais como soluo
(ex: Conselhos Gestores/reivindicaes como Cmaras Tcnicas ou assessorias especiais para
representantes da sociedade civil).
As principais concluses levantadas por Dagnino (2002) so: 1) concepo de
qualificao tcnica como parte de qualificao poltica mais ampla, onde dificuldade central
enfrentar o peso de matriz cultural hierrquica que favorece submisso ao Estado e setores
dominantes e poltica com atividade desses setores; 2) qualificao poltica de representao
da sociedade civil, alm da qualificao tcnica, exige aprendizado trazido pelos novos
espaos como a convivncia direta com multiplicidade de atores com concepes e interesses
55
diversos (principalmente nos espaos de deliberao poltica, como Conselhos Gestores); 3)
reconhecimento da pluralidade e da legitimidade requisito da convivncia democrtica em
geral e dos espaos pblicos em particular enquanto espaos de conflito onde argumentao,
negociao, alianas e produo de consensos so procedimentos fundamentais (grande
dificuldade no interior dos partidos de esquerda e at de movimentos como o das mulheres e
at do MST, com outras caractersticas).

2.4 TERRITRIO, POLTICAS PBLICAS E DESENVOLVIMENTO RURAL


As mudanas ocorridas no espao rural e a elaborao de polticas pblicas territoriais
so importantes objetos de investigao que contribuem para perceber que um novo olhar
sobre as polticas e os processos de desenvolvimento voltados a este espao vem sendo
debatido no Brasil e no mundo. A agricultura familiar, a multifuncionalidade da agricultura,
as atividades no-agrcolas rurais e desenvolvimento territorial rural, entre outros, so
discusses que em parte, parecem buscar reaproximar o processo de desenvolvimento rural
das demandas e expectativas dos atores locais/regionais.
Mais recentemente, passou-se a observar mudanas importantes no meio rural nos
pases desenvolvidos, que deixou de ser exclusivamente agrcola para se tornar uma mescla de
atividades produtivas e de servios das mais diferentes naturezas (MARSDEN, 1995;
SARACENO, 1998; MOYANO; PANIAGUA, 1998 apud CAMPANHOLA; SILVA, 2000).
Neste sentido, buscando entender a questo referente formulao e estratgias de
polticas de desenvolvimento territorial-rural e traar um paralelo com os processos de
inovao institucional ligados s polticas pblicas, e a formulao de polticas participativas,
a experincia europia talvez seja um ponto de partida.
A poltica europia de desenvolvimento rural foi concebida, desde seu incio, nos anos
de 1960, como um acompanhamento da poltica setorial agrcola, voltada para modernizao
dos empreendimentos agropecurios e sustentao dos preos agrcolas nos mercados. Apesar
da continuidade dessa estratgia ao longo do tempo, novos instrumentos para promoo do
desenvolvimento rural foram postos em prtica e outros revistos. Para Saraceno (2001, p. 01)
podem-se distinguir trs etapas na evoluo das polticas de desenvolvimento rural desde o
incio da Poltica Agrcola Comunitria - PAC:

56
La primera, de acompaamiento a la polticas de mercado, hasta fines de los aos
`80, com una lgica setorial;
La segunda, de diversificacin de reas rurales, durante los ans 90, con un
enfoque territorial;
La tercera y actual en la que ambos enfoques se han integrado, privilegiando
nuevamente una lgica sectorial.

Para Cazella; Roux (1999) a agricultura sempre ocupou um lugar de destaque no longo
processo de construo da Unio Europia. A PAC criada em 1962, consolidou e mantm o
modelo de desenvolvimento agrcola produtivista. Nos ltimos anos do sculo XX, em
resposta aos modelos de desenvolvimento rural aplicados no mbito de polticas pblicas,
entre os anos 1960 e 1980, comeou a se processar uma diversificao na compreenso do
desenvolvimento rural. Na PAC, o modelo agrcola que a Unio Europia define como seu
modelo de desenvolvimento varia entre uma linha mais produtivista e uma outra em que:

[...] atividades agrcolas stricto sensu passam a ser articuladas a outros temas e
preocupaes, tais como a qualidade dos alimentos, a proteo do meio ambiente e a
valorizao dos diferentes tipos de territrios. Esse conjunto de aes se
convencionou chamar de multifuncionalidade da agricultura (CAZELLA; ROUX,
1999, p. 65).

Na viso de Saraceno (2001), se analisarmos a experincia recente europia,
notaremos uma mudana de rota na PAC, que em princpio tinha uma linha claramente
produtivista, setorial e especializada, identificando o meio rural com o setor agrcola. Se
relativizou a concepo setorial das polticas voltadas ao setor rural. Era necessrio
reconhecer que o espao rural se tornou complexo e diversificado.
Dentro da estratgia de desenvolvimento territorial rural, a multifuncionalidade da
agricultura familiar aparece como uma estratgia de reproduo scio-econmica para os
agricultores assim como um conceito ampliado do rural. Para Carneiro; Maluf (2003, p. 19):

A noo de multifuncionalidade rompe com o enfoque setorial e amplia o campo das
funes sociais atribudas agricultura que deixa de ser entendida apenas como
produtoras de bens agrcolas. Ela se torna responsvel pela conservao dos recursos
naturais (gua, solos, biodiversidade e outros), do patrimnio natural (paisagens) e
pela qualidade dos alimentos.

A partir desta noo rompe-se com o carter setorial da agricultura na consecuo de
polticas pblicas, estabelecendo que o central para o desenvolvimento rural seja a
heterogeneidade das atividades presentes neste espao. Carneiro; Maluf (2003) propem uma
abordagem que articule a agricultura a outras organizaes econmicas no domnio do
desenvolvimento local (territorial), mais ainda que se deva olhar a agricultura familiar como
uma relao entre famlias e territrios na dinmica da reproduo social:
57

[...] os modos de vida das famlias rurais na sua integridade, e no apenas seus
componentes econmicos, como tambm incorporar anlise a proviso de bens
pblicos por parte destes agricultores relacionados ao meio ambiente, com a
segurana alimentar e com o patrimnio cultural (CARNEIRO; MALUF, 2003, p.
21).

Neste sentido, o territrio concebido de forma integrada e multisetorial, como uma
construo social e poltica e no um espao fsico, com existncia objetiva.
Historicamente a agricultura familiar como um todo se caracterizou pela diversidade
de atividades produtivas, sejam elas agrcolas ou no. Na unidade de produo familiar
combinavam-se uma srie de atividades. Esta diversidade uma estratgia de reproduo
social e de sobrevivncia, pois minimiza os riscos e gera a segurana alimentar da famlia,
permitindo sua reproduo enquanto unidade produtiva. E mais, permite a ocupao
diferenciada dos talentos e habilidades da mo-de-obra durante o ciclo produtivo anual.
Numa anlise sobre a pluriatividade na agricultura, Brose (2000) identifica no
diversificado universo da agricultura familiar, formado pelo conjunto das unidades familiares
de subsistncia, de transio e de mercado, sempre houve famlias que combinavam as
atividades agrcolas com outras atividades. A diversificao das fontes de renda reduzia os
riscos e as dependncias do mercado e seus preos oscilantes. O termo pluriatividade, assim
refere-se reproduo econmica e social das unidades familiares de produo.
Foi a introduo da agricultura moderna, com seus pacotes tecnolgicos subsidiado
pelo crdito oficial e assistncia tcnica, em 60 e 70, que fez com que o sistema da
pluriatividade quase desaparecesse. A unidade familiar foi vista a partir de ento apenas e
somente no enfoque macroeconmico que reserva a este segmento da sociedade a funo da
produo de alimentos baratos para o meio urbano. Houve assim uma reduo da unidade
familiar aos seus aspectos agrcolas esquecendo-se todas as demais estratgias produtivas,
aumentando a vulnerabilidade das famlias frente ao mercado, fortalecendo assim o processo
de empobrecimento das famlias mais frgeis.
A partir da ruptura tecnolgica e social do modo de vida do perodo colonial, a
monocultura em suas diversas configuraes se alastrou pelas unidades familiares
desestruturando a base produtiva das famlias. A mo-de-obra liberada atravs deste processo
procurou ento os centros urbanos. A partir do final dos anos de 1990, a pluriatividade esta
sendo redescoberta como conceito e estratgia de desenvolvimento local, estabelecendo um
novo paradigma e exigindo um novo perfil formulao de polticas destinadas ao meio rural.
Wanderley (2000) afirma que existe uma crise no modelo produtivista dos pases
avanados. Ao lado do sucesso da modernizao da agricultura, se verificou vrias crises
58
como da superproduo, do desemprego e da degradao ambiental causados pela alta
produtividade do trabalho, pelo incremento tecnolgico e pelo uso intensivo de insumos
qumicos industriais. O espao rural deixa de ser visto simplesmente como alvo de polticas
setoriais ligadas em geral a atividades agropecurias. Para Veiga (2001), passava-se a
valorizar tambm atividades rurais diversificadas e no-agrcolas, reconhecendo a
complexidade do espao rural e das diferenas regionais e locais.
No centro dessas mudanas, est a implementao do programa Ligaes Entre Aes
de Desenvolvimento da Economia Rural - LEADER
20
no incio da dcada de 1990, que
trouxe tona a necessidade de utilizar o enfoque territorial, frente crise que abatia um
grande nmero de regies rurais europias. A abordagem dessa iniciativa, segundo Filho;
Abramovay (2003) privilegiam o enfoque com base na competitividade dos territrios
21
,
incorporando de forma inovadora os aspectos econmicos, ambientais, sociais e culturais nas
suas aes.
O Programa LEADER surgiu num contexto de intensas discusses a respeito de novas
formas de planejamento para o desenvolvimento, uma vez que vrias regies da Europa, em
especial as reas rurais, enfrentavam srias dificuldades. Lanada no ano de 1991, com base
em uma abordagem de baixo para cima (bottom-up), de bases participativas, multi-setorial e
integrada de desenvolvimento, a iniciativa comunitria do LEADER desempenhou um papel
instrumental fundamental na emergncia do enfoque territorial para o desenvolvimento, em
especial nas reas rurais. A principal inovao da iniciativa do LEADER foi, sem dvida,
incorporar na abordagem territorial do planejamento o conceito de competitividade territorial,
segundo o qual [...] uma rea torna-se competitiva se est habilitada para fazer face
competio no mercado e, ao mesmo tempo, assegurar a sustentabilidade ambiental, social e
cultural, baseada em um duplo enfoque de trabalho em rede e relaes inter-territoriais
(FILHO; ABRAMOVAY, 2003, p. 10).
Essa competitividade territorial, portanto, coloca em evidncia a necessidade de se
estruturarem projetos de desenvolvimento que incorporem, de forma definitiva, os diferentes

20
Este programa foi desenhado para atender espaos territoriais de pequena escala: Zonas que tivessem de 5.000
a 100.000 habitantes, zonas consideradas mais desfavorecidas da unio europia, e orienta-se para atividades
rurais no agrcolas, alm de estimular a participao da populao beneficiria do programa. (OLIVEIRA,
2002)
21
Para De Roo (2003) o territrio no uma entidade passiva, considerado ativo e constitui a prpria matria-
prima da ao poltica, o lugar de definio das polticas. Neste sentindo, o desenvolvimento dos territrios, tem
como objetivo no somente produzir desenvolvimento, mas tambm governana. Ou seja, a participao poltica
dos atores sociais locais na elaborao dos planos de desenvolvimento. Alm disso, o desenvolvimento territorial
presume a interdependncia das escalas territoriais, sem conceder primazia a nenhuma delas: local, nacional e
global.

59
atores sociais na construo de uma viso comum do futuro desejado para uma determinada
rea. Contudo, tal abordagem exige segundo Filho; Abramovay (2003) no s boa vontade
dos atores, mas tambm transformaes nas estruturas polticas e institucionais para que esses
projetos de desenvolvimento possam efetivamente acontecer. Como ser visto mais adiante,
foi necessrio flexibilizar algumas formas tradicionais de apoio aos territrios, adequando os
contratos s novas concepes que colocam o territrio (e no mais os setores produtivos) no
centro do processo de planejamento.
Na definio de Schejman; Berdegu (2003) o Desenvolvimento Territorial Rural -
DTR um processo de transformao produtiva e institucional em um espao rural
determinado, cujo fim reduzir a pobreza rural. A transformao produtiva tem o propsito
de articular competitiva e sustentavelmente a economia do territrio a mercados dinmicos.
Assim como o desenvolvimento institucional tem o propsito de facilitar e estimular a
interao dos atores locais entre si e entre os agentes externos, aumentando as oportunidades
para que a populao pobre participe do processo de construo e de seus benefcios.
Trata-se aqui do conjunto formado pelas instituies e pelas organizaes. A
implementao do enfoque de desenvolvimento territorial requer uma modificao
institucional, pois geralmente no existem nem organismos ou instituies tradicionalmente
capazes de abordar de forma integralizada a problemtica do desenvolvimento rural. Os
arranjos institucionais tradicionais so dispersos em uma multiplicidade de agencias publicas
distintas. Nos ltimos anos tentou-se enfrentar o problema atravs da atribuio de
responsabilidades de desenvolvimento rural aos municpios. Uma adequada arquitetura
institucional para o desenvolvimento territorial rural est associada a (Schejman; Berdegu
2003):

as atribuies e capacidades dos governos locais em suas dimenses tcnicas,
administrativas e polticas;
a coordenao mas tambm a existncia de controles e equilbrios entre os distintos
nveis de governo (nacional, estadual, municipal);
as redes e outras formas de associao entre os governos locais para gerar
organizaes de alcance regional capazes de empreender as tarefas de
transformao produtiva que, de forma geral, ultrapassam as fronteiras municipais e
as capacidades dos governos municipais;
as organizaes econmicas e de representao da sociedade civil;
60
os espaos e mecanismos para a concertao pblico-privada nas escalas e mbitos
que so pertinentes para o desenvolvimento territorial rural.

Outros autores trabalham com noes do enfoque territorial rural. No Brasil, dois em
especial tem dada ateno a esta temtica a partir de enfoques vindos do exterior (Frana,
EUA, etc.): Ricardo Abramovay e J os Eli da Veiga. Filho; Abramovay (2003) discutem os
desafios do planejamento para o desenvolvimento territorial nas reas rurais no Brasil. A idia
central de Abramovay (2003) que o pas necessita de organizaes intermedirias, alm dos
limites municipais, mais aqum dos prprios Estados, que possam construir de forma conjunta
projetos estratgicos, ao alcance da participao social dos atores neles interessados.
Nesta proposta, o autor diz que estes projetos sero a base para uma nova relao entre
atores locais e o Estado, a partir de contratos de desenvolvimento e no mais em
transferncias controladas de recursos. Em um artigo anterior, Abramovay (1998, p. 18),
destaca o potencial que a valorizao dos atributos territoriais das diferentes regies pode
trazer ao desenvolvimento, pois para ele em torno dos territrios que podero ser
descobertas novas configuraes entre campo e cidade, capazes de propiciar oportunidades de
gerao de renda at aqui adormecidas. A proposta que o desenvolvimento rural seja
vinculado ao urbano em uma relao no excludente e positiva, sem necessariamente um rural
espera de se integrar vida urbana. Neste mesmo artigo e em outro, Abramovay (2000),
aponta a necessidade de se fortalecer a agricultura familiar, e de se formar capital social com
uma ao voltada para a juventude rural, pois incompatvel a noo de desenvolvimento
com o ambiente educacional do pas. O fortalecimento da agricultura familiar como elemento
estratgico para o desenvolvimento rural defendido por diversos autores que discutem o
desenvolvimento territorial (SCHEJ MAN; BERDEGU, 2003, VEIGA, 2001, FILHO;
ABRAMOVAY, 2003).
Em outro plano, Veiga (2001), defende a idia de uma perspectiva territorial do
projeto de desenvolvimento rural e diz que a questo chave a diversificao das economias
locais. Para tanto, discute a importncia e dinmica da agricultura familiar e das reas rurais
chamando a ateno para a necessidade do Zoneamento Ecolgico-Econmico ZEE. Na
mesma linha de abordagem, Veiga (1999) investiga as motivaes do emprego cada vez mais
freqente da expresso desenvolvimento territorial. Seu principal objetivo saber se tal
tendncia indica uma revalorizao da dimenso espacial da economia, ou se, ao contrrio,
[...] no passa de mais um prolongamento da infindvel mania de se acrescentar adjetivos ao
substantivo desenvolvimento (VEIGA, 1999, p. 01).
61
Mas, em artigo recente, Veiga (2003) apresenta os primeiros resultados extrados de
uma nova base de dados do Servio Brasileiro de Apoio Micro e Pequenas Empresas -
SEBRAE sobre Micro e Pequenas Empresas - MPE brasileiras. Explorando a distribuio
espacial das mesmas, como um indicador indireto do grau empreendedor existente em
territrios rurais, destacado que em grande parte dos municpios rurais tm muito mais
empreendedores do que se pode supor fato relevante para o estudo dos sistemas produtivos
locais. Pois podemos pensar os territrios a partir de redes produtivas que podem se
apresentar nos diversos nveis (estadual, municipal, nacional e internacional) formando
cadeias que se articula com o territrio. O turismo (ou o agronegcio) -como exemplos de
rede produtiva - se apresenta como uma atividade capaz de promover articulaes em escala
regional, nacional e internacional. Neste sentido, Saraceno (2001) entende a diversificao e a
agregao de valor dos produtos locais, como eixo fundamental na economia dos territrios,
ou seja, como os territrios so heterogneos, para mobilizar suas atividades locais seria
necessria em alguns casos a diversificao e em outros a agregao no valor dos produtos.
importante tambm segundo Saraceno (2001), Flores (2004), a gerao de produtos
especficos do territrio. Desenvolver projetos econmicos que criem marcas locais que
mobilizem os atores dos territrios. Estes produtos diferenciariam um territrio do outro e isso
seria seu diferencial no mercado. Uma outra abordagem, pautada na escola francesa, a
questo das cestas de bens, ou seja, mobilizar os atores locais para oferecer uma cesta de bens
representativa do territrio. As cadeias agroalimentares tambm, podem promover
articulaes.
A adoo da abordagem territorial como referncia conceitual nos processos de
desenvolvimento rural sustentvel constitui premissa fundamental para a concepo desse
espao enquanto unidade de planejamento, bem como do seu reconhecimento como
instrumento de descentralizao e de autogesto de polticas pblicas.
Mas, so vrias as concepes existentes sobre territrio e a assimilao que os atores
do desenvolvimento territorial possuem deste conceito levam a compreenso de territrio
como a rea geogrfica de atuao de um projeto poltico-institucional, que se constri a partir
da articulao de instituies em torno de objetivos e mtodos de desenvolvimento comuns.
Partindo-se deste entendimento poltico, procuram desenvolver projetos produtivos, sociais,
culturais e ambientais, normalmente orientados ou liderados por um projeto hegemnico.



62
2.5 CONCLUSES


Vimos neste captulo alguns conceitos e anlises que podem nos auxiliar na
compreenso da dinmica das polticas pblicas que sugerem inovao institucional (gesto
ou governana democrtica) e a participao dos atores sociais que de alguma forma so
pblico-alvo dos programas. Vimos que os conselhos gestores municipais de carter setorial
so novas institucionalidades criadas a partir da constituio de 1988, na reforma municipal e
no processo de descentralizao das polticas pblicas de Estado.
Os Conselhos atuam em diversos campos no municpio como sade, educao, meio
ambiente, oramento, etc. E estas experincias de polticas pblicas mostraram que em alguns
municpios pesquisados, houve avanos no aprofundamento do regime democrtico. Em
outros casos, estas inovaes institucionais no passaram de mero arranjo poltico, que pouco
contribuiu para a redistribuio do poder local. Demonstrando a necessidade de
compreendermos estas inovaes como um processo de constante construo, em que os
atores sociais possam reavaliar constantemente, ampliando as prticas de democracia
participativa no interior e exterior dos conselhos.
Procuramos mostrar tambm alguns enfoques tericos e prticos que contriburam
para tornar a abordagem territorial uma referncia para elaborao de polticas pblicas no
Brasil e no exterior. Percebemos que esta abordagem muito recente e deve ser estudada com
cuidado para que este tipo de abordagem no vire mais um modismo, que apropriado por
agncias e governos.
63
CAPTULO III










CARACTERSTICAS SCIO-ECONMICAS DO MUNICPIO DE
SANTARM-PA
















64
3.1 INTRODUO


Este captulo ser dedicado construo de um quadro geral de caractersticas scio-
econmicas do municpio de Santarm, destacando o contexto histrico da formao
econmica regional, assim como os elementos que condicionam a vida da populao nos
ltimos tempos. Essa descrio com as principais caractersticas do municpio, tem como
objetivo, fornecer informaes que nos auxilie a compreender a dinmica das polticas
pblicas rurais que se organizava em torno dos Conselhos, e agora se organiza a partir dos
territrios rurais.
Os aspectos do municpio que apresentaremos sero delimitados aos traos gerais que
incidem (ou podem incidir) sobre as polticas estudadas. So eles: histrico, demografia,
estrutura fundiria, aspectos fsico-geogrficos, aspectos econmicos e quadro poltico
institucional.
As principais fontes estatsticas secundrias utilizadas nesta sistematizao foram o
IBGE (Censo Agropecurio, Censo Demogrfico), Relatrio do Projeto de Integrao Mineral
da Amaznia PRIMAZ elaborado pelo Departamento Nacional de Produo Mineral
DNPN, a base de dados estatsticos da Secretaria Executiva de Estado de Planejamento,
Oramento e Finanas SEPOF do Estado do Par denominada Estatstica Municipal de
Santarm e o Plano Municipal de Desenvolvimento Rural de Santarm.
A pergunta a se fazer que caractersticas socioeconmicas, fsicas e institucionais
tm nosso universo de estudo: o municpio de Santarm?

3.2 CONTEXTO SCIO-ECONMICO REGIONAL


O impacto das polticas pblicas para o desenvolvimento regional na Amaznia, ao
longo da segunda metade do sculo XX, teve como resultado o aprofundamento das
desigualdades sociais e econmicas, alm de acentuar as diferenas regionais em relao s
outras regies do pas.
O impacto das polticas pblicas para o desenvolvimento regional na Amaznia, ao
longo da segunda metade do sculo XX, teve como resultado o aprofundamento das
desigualdades sociais e econmicas, alm de acentuar as diferenas regionais em relao s
outras regies do pas. Grande parte dos projetos de desenvolvimento na Amaznia foi
65
orientada pelos programas desenvolvimentistas como o os Programas de Integrao Nacional,
que visavam incorporar vastas reas (Amaznia, Nordeste e Centro-Oeste) e populaes
marginalizadas ao processo econmico e s estratgias de desenvolvimento nacional
concentradas no eixo Sul-Sudeste. Nesta temtica, Castro; Coelho (2001) entendem que:

As anlises das relaes entre polticas pblicas e desenvolvimento regional,
mostram de forma recorrente, uma grande frustrao da sociedade amaznica que
esperava muito dos projetos desenvolvimentistas dos meados da dcada de 1960
primeira metade da dcada de 1980. A maioria dos estados amaznicos no
conseguiu, todavia, extrair dos projetos de desenvolvimento os benefcios
esperados.

Tal preocupao se deve ao fato de termos assistido na Amaznia um processo agudo
de internacionalizao dos recursos naturais de base extrativista, com a explorao de madeira
e dos minrios (ferro, bauxita, caulim, mangans, entre vrios outros), servindo para
incorporar a regio no processo de acumulao do capitalismo mundial. Entretanto, no
incorporou endogenamente os resultados do modelo de desenvolvimento implementado
neste perodo.
Estes projetos possibilitaram a fixao em solo amaznico de um grande contingente
de trabalhadores rurais que serviu tanto para atender ao objetivo fundamental de ocupar os
espaos vazios como para a criao de uma reserva de mo-de-obra que viabilizou os
grandes empreendimentos agropecurios.
Para corroborar com isso, Carvalho (2002) entende que entre os anos de 1960 e 1970,
os governos militares levaram adiante um ambicioso Projeto Nacional de Desenvolvimento
Regional para a Amaznia, que visava a ocupao e integrao produtiva da regio, vista
como uma fornecedora de insumos para economia nacional. Alm disso, a regio cumpriu um
papel estratgico como exportadora de commodities para o mercado internacional com vistas
gerao de divisas para ajudar no pagamento dos juros e amortizao da dvida externa.
Neste mesmo perodo, foram criadas pelo governo federal, as agncias que colocariam este
projeto em prtica: o Banco da Amaznia S. A. BASA, a Superintendncia de
Desenvolvimento da Amaznia SUDAM
22
e o Instituto Nacional de Colonizao e Reforma
Agrria INCRA.
No incio dos anos de 1960, a SUDAM tentou implantar projetos de substituio de
importao de bens de consumo (NETO, 1991). Porm, a desvantagem concorrencial a que

22
Foi criada em 1953, no governo populista de Vargas, a Superintendncia do Plano de Valorizao Econmica
da Amaznia SPVEA, para coordenar e direcionar os planos governamentais na regio. Esta foi transformada
no governo Castelo Branco, em 1966, na Superintendncia do Desenvolvimento da Amaznia SUDAM,
66
ficaram submetidos os produtos da indstria local em relao aos produtos paulistas, mais
baratos, levou a SUDAM a rever essa estratgia.
As reduzidas alternativas levaram a SUDAM a optar pelo Projeto de Pecuarizao da
Amaznia como sada ocupao da regio, patrocinada pelos governos militares, que
Oliveira (1997) entende como uma estratgia de financiar o acesso terra na regio por
grandes grupos econmicos do centro-sul. E este processo sempre foi atravessado por
grilagens e emisses de ttulos falsos de propriedade, sem contar a disputa sangrenta de
grandes fazendeiros e empresrios rurais contra ndios e posseiros.
Pelas suas caractersticas tecno-econmicas uso extensivo de terras, baixa utilizao
de mo-de-obra e gerao de emprego e renda a Pecuria Incentivada da Amaznia,
financiada pela SUDAM e BASA atravs dos incentivos fiscais e do crdito bancrio, acabou
elevando segundo Carvalho (2002) a concentrao de renda e da terra, acirrando a luta pela
propriedade fundiria e ocasionando os conflitos sociais cujas conseqncias tm resultado na
morte de muitos trabalhadores rurais e seus representantes, que at em nossos dias vem
ocorrendo, como por exemplo, o caso da Irm Dorothy Stang em Anap - Pa.
Posteriormente, nos anos 1970 e 1980, devido necessidade de pagamento da dvida
externa, o governo brasileiro resolveu implementar os Grandes Projetos de Minerao, Infra-
Estrutura Energtica e Telecomunicao. Entretanto, para Carvalho (2002), estes projetos
apresentaram baixo grau de Enraizamento Industrial com o restante da economia regional
em termos de induo produtiva para trs e para frente. Ou seja, os grandes projetos de base
extrativo-mineral-mineral se transformaram em enclaves econmicos e fiscais, j que agora
com a lei Kandir as empresas exportadoras de produtos primrios ficam isentas do pagamento
do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios ICMS.
Neste sentido, Carvalho (2002) afirma que as polticas governamentais de
desenvolvimento regional ainda no conseguiram desenvolver mecanismos indutores de
verticalizao e horizontalizao da cadeia produtiva, capazes de superar os perversos efeitos
econmicos e, por conseqncia, sociais desses enclaves. Pode-se dizer que esses modelos de
desenvolvimento econmico, historicamente aplicados na regio, fracassaram porque no
foram capazes de incorporar a sociedade amaznica como o principal ator poltico no
processo de um real desenvolvimento scio-econmico.
Nos anos de 1990, precisamente no governo Fernando Henrique Cardoso, so criadas
duas polticas de largo alcance na Amaznia: o Sistema de Proteo da Amaznia SIPAM e

novamente transformada pelo governo Fernando Henrique Cardoso, em 2001, na Agncia de Desenvolvimento
da Amaznia ADA.
67
o Sistema de Vigilncia da Amaznia SIVAM
23
e os Eixos Nacionais de Integrao e
Desenvolvimento ENIDs
24
. Apesar dos contedos desses programas conterem promessas
de melhoria de qualidade de vida das populaes amaznicas, suas dinmicas revelaram estar
em total continuidade com a lgica dos grandes projetos dos governos militares e em
consonncia com um Estado que promove polticas em grande parte indiferente s reais
necessidades e demandas da sociedade civil. Ainda nos anos de 1990 criado o Fundo
Constitucional do Norte FNO, poltica pblica creditcia que deve ser vista enquanto uma
inovao institucional, e que atingiu 10% dos agricultores familiares paraenses at 2002.
Mais recentemente vem ocorrendo, em nvel nacional, uma mudana nos desenhos
institucionais e no processo de formulao de polticas pblicas voltadas ao setor rural e com
certo alcance regional/local, ampliando as possibilidades de negociao poltica e
democratizao nas formas de gesto dos programas. Um exemplo disto o PRONAF,
elaborado para atender a demanda dos trabalhadores rurais organizados. Em sua fase inicial,
em 1995, o PRONAF era apenas uma linha especial de crdito. A partir de 1996, este passa
condio de um programa governamental mais amplo, com aplicaes em infra-estrutura rural
e capacitao de agricultores familiares. Na regio Amaznica os recursos do programa
advm do FNO e so geridos pelo BASA.
Em 2003, as linhas PRONAF Infra-estrutura e Capacitao passam a ser geridas pela
SDT. Na Amaznia foram criados catorze territrios rurais, que passam a ser suas unidades de
atendimento, sendo um no Acre, um no Amap, dois em Rondnia, dois no Tocantins, trs no
Amazonas e cinco no Par. Entre estes o territrio est o do Baixo Amazonas, localizado no
Oeste paraense. A implementao desta poltica na Amaznia como um todo e nesta regio
em particular, representa uma inovao na forma de gesto em projetos de desenvolvimento
rural.
Entretanto, na Amaznia, as dificuldades de rompimento com os padres polticos
altamente clientelsticos das elites locais e a baixa participao dos atores historicamente
excludos do processo decisrio, abrem espao para a investigao sobre os obstculos da
legitimao das novas polticas de recorte local/territorial. As contradies nas relaes entre
o poder pblico e a sociedade civil e as tendncias abertas pela implementao dessas novas

23
O SIPAM/SIVAM um sistema para controle e defesa do territrio amaznico, em nome do combate s
drogas e preservao do meio ambiente, baseado em moderna tecnologia de radares financiado em 85% de seu
valor de 1,4 bilhes de dlares pelo Eximbank americano (BECKER, 2004).
24
Projeto includo no Programa Avana Brasil, cujo objetivo era o fortalecimento logstico, especialmente a
criao de um sistema multimodal de transportes e comunicao, entretanto nada que significasse um ganho
efetivo de renda e de qualidade de vida das regies (EGLER, 2000).

68
polticas precisam ser identificadas e explicadas. Neste sentido, sobre a dinmica das novas
polticas de desenvolvimento, com participao social sobre a Amaznia, importante
mostrar melhor como a regio e seus atores reagem a essas novas configuraes de poltica
pblica.
Para Castro; Coelho (2001) a reforma de Estado trouxe tendncias de mudanas para o
Estado brasileiro e o redirecionamento de suas polticas atinge a Amaznia. Nesta regio os
esforos de descentralizao e desconcentrao de poderes encontram dificuldades e at
mesmo resistncias.
Nos ltimos 40 anos a Amaznia vem sendo palco de disputas polticas e econmicas
que trouxeram como conseqncia direta, vrias atividades/fenmenos como o extrativismo
minerador, a especulao fundiria, os empreendimentos duvidosos financiados por recursos
pblicos, principalmente aqueles ligados aos projetos que receberam benefcios fiscais da
SUDAM.
Mas, para Leroy (1991), frente a esta situao forma-se uma conscincia amaznica
formada por trabalhadores urbanos, intelectuais, lavradores, seringueiros, pescadores, ndios,
posseiros, sem terras, entre outros grupos sociais que protagonizam uma histria de luta e
resistncia contra os ditames do capitalismo sem lei e sem ordem, que busca a qualquer custo
obter lucros a custa do capital humano e do capital natural existente na regio. Os camponeses
e pescadores de Santarm tambm fazem parte desta histria.

3.3 BREVE HISTRIA DE SANTARM


Podemos atribuir visita do Padre J esuta Antnio Vieira, em 1659, o incio de um
longo processo de colonizao portuguesa no Tapajs. Apesar de no ter sido o primeiro
contato entre portugueses e ndios Tupaius (ou Tapajs). Dois anos mais tarde (1661), por
determinao do prprio Vieira, o Padre J oo Felipe Bettendorf instalou ali uma misso da
Companhia de Jesus, foi essa misso o embrio da cidade de Santarm, localizada num ponto
de alto valor estratgico situado no encontro dos Rios Amazonas e Tapajs, em frente tribo
dos ndios Tupaius.
Segundo Fonseca (1996) a Misso J esuta do Tapajs adquiriu importncia estratgica
na colonizao amaznica, justamente por sua localizao. Em 1693, foi ordenada a
construo de uma Fortaleza na aldeia, que obrigaria os expedicionrios portugueses nas
incurses pela regio. Alm disso, o povoado passou a ser entreposto obrigatrio de
69
mercadorias que vinham pelos dois rios na direo de Belm. A regio foi rapidamente
modificada pelas constantes incurses realizadas pelos portugueses e brasileiros na busca de
ndios para trabalho escravo e produtos extrativistas. Cabe ressaltar a decisiva influncia e
direo dos jesutas na catequizao do ndios, o que fez desde este tempo a igreja um grupo
poltico poderoso para a regio do Baixo Amazonas.
Em 1758, aps a expulso dos jesutas e em cumprimento Lei de 06 de junho de
1775, o governador e capito-general Francisco Xavier de Mendona Furtado, em viagem ao
Rio Negro, atribuiu aldeia dos Tapajs o status de Vila, com a denominao de Santarm,
instalando-a a 14 de maro de 1758 (FONSECA; 1996).
Encerrado o perodo colonial, com a independncia do Brasil e a adeso do Par
independncia, a estrutura poltico-administrativa de Santarm passou por diversas fases. A
partir de 1829, essas funes passaram a ser exercidas pela Cmara Municipal e o executivo
pelo respectivo Presidente, at o ano de 1890. A partir dessa data foi instalado o Conselho
Municipal da Intendncia, e as funes executivas passaram a ser exercidas pelo Intendente
Municipal, at 1930, com a implantao do Estado Novo de Getlio Vargas. O perodo
seguinte caracteriza-se por uma interventoria e os prefeitos passaram a ser nomeados, at
1947.
Em 1848, a Vila de Santarm foi elevada categoria de cidade, juntamente com
Manaus e outras vilas da Amaznia. O municpio tem estado intimamente ligado a
acontecimentos polticos nacionais e regionais, como: a Cabanagem, movimento de cunho
civil revolucionrio, ocorrido no Par em 1835; o Levante de J acareacanga, em 1956, liderado
pelo ento Major Haroldo Veloso (depois deputado federal) e pelos acontecimentos que
levaram instalao do regime militar no perodo de 1964/1984.
A partir de 1948, os prefeitos passaram a ser eleitos por voto direto, at 1969, sendo o
ltimo prefeito eleito no perodo, Elias Ribeiro Pinto, que foi afastado do cargo e substitudo
pelo Presidente da Cmara Municipal, culminando com a decretao, pelo Governo Central,
da Interventoria Federal em Santarm, em plena vigncia do Ato Institucional n. 5. Em 1968,
com a interdio e posterior cassao do mandato do prefeito eleito, Santarm passou
condio de Municpio de rea de Segurana Nacional, at 1985, quando readquiriu sua
autonomia poltica, com direito de eleger seu prefeito.
A partir do sculo XIX, Santarm passou a receber um forte fluxo de imigrantes,
principalmente japoneses e norte-americanos, atrados pelas possibilidades de riqueza da
regio, sobretudo os seringais, que passavam pelo boom da explorao da borracha no Brasil.
70
Para o relatrio PRIMAZ (1997), no aspecto econmico a segunda metade do sculo
XX, passou por trs perodos/processos de impactos relativos a regio do Baixo Amazonas e,
naturalmente, a includa a cidade de Santarm: 1- perodo anterior aos anos 70; 2- o
crescimento do setor tercirio; 3- o ciclo do ouro do Tapajs.

A caracterstica principal da economia regional, at os anos 60, baseava-se
fundamentalmente no extrativismo, na criao do gado e, em fase de
desacelerao, no plantio da juta. A obsoleta forma de explorao da juta
concorreu, para a perda do mercado, com a introduo de produtos
sintticos e pela concorrncia internacional, oriunda, principalmente, da
ndia e do Paquisto. A produo pecuria tambm declinou, por falta de
um mercado regular e pela perda dos rebanhos, pelo ciclo das cheias, com
doenas, falta de pastos e transporte inadequado dos rebanhos. As demais
matrias-primas produzidas na Regio tiveram seus valores aviltados pela
queda de preos no mercado comprador, ou porque seus custos de produo
j no compensavam o investimento para sua explorao. A queda na oferta
dos produtos primrios, para colocao no mercado interno, por volta de
1960, levou o homem da Regio busca de alternativas, dentre as riquezas
naturais. Foi quando comearam as primeiras atividades de extrao
aurfera, no Rio Tapajs.
A partir de 1970 verifica-se na economia regional, maior aplicao de
investimentos federais nas reas de infra-estrutura urbana e a construo das
rodovias Santarm Cuiab e Transamaznica. Os investimentos feitos na
construo dessas rodovias refletiram imediatamente na vida dessas cidades
e, no caso especial de Santarm, transformaram-na em um plo regional.
Com a intensificao da explorao do ouro no Vale do Tapajs e a
melhoria da infra-estrutura urbana, dos transportes e comunicaes, com as
expanses dos negcios privados, comea a surgir, com intensidade, a
economia do ouro, que trouxe conseqncias em toda a Regio. Embora as
cidades da Regio do Oeste, no produzissem em seus territrios o ouro,
suas economias estavam voltadas para atender essa atividade, pelo
fornecimento de mo-de-obra, equipamentos mecnicos, transportes,
alimentos, medicamentos, etc. A base principal desse eixo era Santarm, at
por volta de 1980.

71
A essa altura, grande parte da economia regional, e especialmente Santarm, estava
ancorada na explorao do ouro no rio Tapajs. O setor agrcola foi negligenciado, porque era
muito menos rentvel do que o comrcio do ouro ou mesmo as aplicaes financeiras.
Finalmente, com as altas taxas de inflao e alta de custos da explorao a atividade aurfera
entra em crise, com o fechamento de muitas reas de garimpo pelo governo federal no incio
da dcada de 1990. A crise da explorao do ouro foi um processo relevante para agudizar os
problemas econmicos e sociais na regio do Tapajs. No Item 3.4.3 nos deteremos na
situao recente dos aspectos scio-econmicos do municpio.

3.4 CARACTERIZANDO SANTARM E O TERRITRIO DO BAIXO AMAZONAS
PA


A pesquisa ora apresentada se prope a estudar a passagem da concepo de gesto
participativa do desenvolvimento rural, em torno dos CMDRSs para a gesto dos territrios
rurais SDT/MDA, ainda em fase de implantao. Faremos isso estudando o caso de
Santarm, no estado do Par, municpio que faz parte do Territrio do Baixo Amazonas, que
formado por mais oito municpios, a saber: Alenquer, Belterra, Curu, J uruti, Monte Alegre,
bidos, Oriximin, Prainha. Como mostrado na FIGURA 03.
Um dos maiores Estados da Regio Amaznica, o estado do Par, possui uma rea
territorial de 1.247.702 Km, apresenta uma populao estimada de 6.192.307 habitantes,
sendo 66,5% urbana e 33,5% rural, distribudos em seus 143 municpios (IBGE, 2005). Nos
ltimos anos ocorreu forte processo de urbanizao, aparentemente nas pequenas e mdias
cidades.









72
FIGURA 03: Mapa do Estado do Par e Localizao do Territrio Rural do Baixo Amazonas

1
1 r
6
2
2
3
4
7
8
5
9

Fonte: SIDRA/IBGE, 2005.

No mapa do Estado do Par da FIGURA 03 os municpios do Territrio do Baixo
Amazonas so representados pelos seguintes nmeros: 1- Oriximin; 2-bidos; 3- Alenquer;
4- Monte Alegre; 5- Curu; 6- Prainha; 7- J uriti; 8- Santarm e, 9- Belterra. A capital Belm
est representada em vermelho e fica no Nordeste paraense.
Em se tratando da relevncia desta regio no contexto Amaznico e no estado do Par,
o territrio do Baixo Amazonas, em dados agregados, possui uma rea de aproximadamente
229.231 Km
2
e uma populao de aproximadamente de 542.795 habitantes como pode ser
visto a seguir (IBGE, 2002):




73
TABELA 02: Apresentao da Populao e rea Total dos Municpios
Brasil, Regio Geogrfica,
Unidade da Federao e
Municpio rea da unidade territorial (Km
2
) Ano 2000 N. de Habitantes Ano 2000
Brasil 8.514.204,90 169.799.170
Norte 3.852.967,70 12.900.704
Par 1.247.702,70 6.192.307
Alenquer - PA 24.387,60 41.784
Belterra - PA 2.628,90 14.594
Curu - PA 1.473,60 9.224
Juruti - PA 8.305,90 31.198
Monte Alegre - PA 19.977,00 61.334
bidos - PA 26.706,00 46.490
Oriximin - PA 107.604,40 48.332
Prainha - PA 13.834,00 27.301
Santarm - PA 24.314,40 262.538
TOTAL/TERRITRIO 229.231,80 542.795
Fonte: Censo Demogrfico - IBGE, 2000.

Este territrio corresponde a uma rea territorial maior que o estado do Paran
(199.346.181 Km
2
) ou representa 42% do maior pas da Europa ocidental, a Frana (547.030
Km
2
). No entanto, apresenta uma populao agregada inferior capital do estado, Belm, com
populao estimada em 2002, segundo IBGE de 1.280.614 habitantes.
Para o projeto FAO/INCRA (1996) a regio oeste do Par, particularmente Santarm,
considerada ncleo regional de referncia, para aplicao de polticas pblicas rurais, pela
incidncia de produtores familiares intermedirios (35% do total). Tal fato deve-se
provavelmente s grandes extenses de vrzea associadas densidade populacional e
atividade econmica. No entanto, devido decadncia de culturas como a malva e a juta, a
maior parte dos produtores locais, passou a depender mais da pesca, seja como complemento,
ou como parte mais importante da renda familiar. Atualmente, a pesca artesanal praticada
pelos pescadores da regio sofre concorrncia de empresas equipadas, que atuam a partir de
diferentes bases tcnicas, beneficiando e armazenando o pescado para mercados externos. O
resultado deste processo recrudescimento scio-econmico dos produtores locais.
Num outro plano, esta situao foi impulsionada pela crise do Estado brasileiro
durante as duas ltimas dcadas e pelas polticas de estabilizao econmica adotada diante
da crise econmica do pas.



74
FIGURA 04: Municpio de Santarm

















Fonte: Instituto de Pesquisa Ambiental da Amaznia - IPAM, 2006.
Elaborao Prpria.

3.4.1 Aspectos Geofsicos

O municpio de Santarm, como visto acima, localiza-se na Regio do Oeste paraense,
na Meso regio do Baixo-Amazonas e na micro regio de Santarm (IBGE, 2005). Seus
limites atuais so: a Leste e Norte com os municpios de Prainha, Monte-Alegre, Alenquer e
bidos; a Oeste com J uruti e ao Sul com os municpios de Aveiro, Belterra, Placas e Uruar.
O municpio obteve a condio de cidade pela Resoluo n. 145, de 24 de outubro de
1848. Atualmente, o Municpio de Santarm constitudo dos seguintes distritos: Santarm,
Alter do Cho, Boim, Curua e Moju dos Campos. (LEROY, 1991)
Segundo os dados da Secretaria Executiva de Estado de Planejamento, Oramento e
Finanas SEPOF (2005), os solos do Municpio so representados, sobretudo, pelo
Latossolo Amarelo textura mdia, argilosa e muito argilosa em associaes com os solos
Concrecionrios Laterticos Indiscriminados destrfios textura indiscriminada, Areia
Quartzosa distrfica e Gley Pouco Hmico distrfico textura argilosa; Podzlico Vermelho
75
Amarelo textura argilosa em associao com o Latossolo Amarela distrfico textura argilosa e
Concrecionrios Laterticos Insdiscriminados distrficos textura indiscriminada; Glei Pouco
Hmico eutrfico e Aluvial eutrfico texturas indiscriminadas. Faz parte da cobertura vegetal
do Municpio a Floresta Equatorial Latifoliada e os Campos Cerrados localizados nas reas de
terra firme. J nas reas onde ocorre o desmatamento, a floresta primitiva foi sucedida pela de
Capoeira. Nas reas sob influncia de inundao fluvial, encontra-se o predomnio de espcies
arbustivas e subarbustivas, alm dos campos aluviais.
Os acidentes geogrficos mais importantes so os rios Amazonas e Tapajs, com o
belssimo encontro das guas amarelas e verde-azuladas, respectivamente, em frente cidade
de Santarm. Do ponto de vista ecolgico, deve-se alertar para a perigosa e avanada poluio
(sedimentos em suspenso, leos, detergentes e mercrio) do rio Tapajs pela ao dos
garimpos em muitos dos seus afluentes, originrios dos Municpios rio acima. O rio Curu-
Una, e seus afluentes, juntamente com o rio Arapiuns, e seus afluentes, exercem importantes
funes no regime hdrico do Municpio. H belas cachoeiras que devem ser preservadas,
como a de Aru, no rio do mesmo nome, que tem vinte metros de altura. Quanto aos lagos,
existem aqueles que possuem certa relevncia, como o caso do Lago Grande de Curua ou
Vila Franca, ao Norte do Municpio, e o Lago Verde ou dos Muiraquits em Alter-do-Cho.
Entre as praias ameaadas pela poluio, proveniente dos garimpos na bacia do rio Tapajs,
cita-se: a Cotas de Areia, Laguinho, Vera Cruz, Maracangalha, Mapiri, Maracan, Salvao,
Maria J os, Ariri, Pajussara, So Marcos e da Prefeitura (SEPOF, 2005).
Por situar-se, estruturalmente, na Bacia Sedimentar Amaznica, o municpio de
Santarm apresenta terrenos Tercirios da Formao Barreiras - o de maior extenso na rea
do municpio - e sedimentos do Quaternrio Recente e Antigo. Apresenta, tambm, ao Sul,
reas sedimentares de idade Paleozicas , que constituem o Grupo Tapajs, do Carbonfero,
constitudo pela Formao Nova Olinda (folheados, siltitos, calcrios e arenitos); Formao
Itaituba (margas, alrios, arenitos e folheados) e Formao Monte Alegre (arenitos, folhedos e
siltitos). Est presente, tambm, a Formao, do Devoniano Superior (arenitos muitos finos,
siltitos e argilitos); Grupo Urupadi, constitudo pela Formao Erer (arenitos e siltitos),
Formao Maecuru (arenitos finos, conglomerados e folhedos) e Formao Trombetas
(arenitos micceos). Nessas Formaes Paleozicas, encontram-se instrues de diques e
"stoks"do diabsio Penatecaua, de direo NE-SW, do J urssico-Cretceo. Nas linhas dos
Municpios, ao Sul, h presena de Formao Prosperana, j fora da rea da bacia
sedimentar, formao essa que faz parte do Pr-Cambriano Superior. Acompanhando a
geologia, o relevo apresentado por reas de vrzeas, terraos e praias fluviais,
76
correspondentes ao Quaternrio e por tabuleiros e baixas colinas nas reas Tercirias. Nas
reas Paleozicas, ao sul, o relevo torna-se mais expressivo, por apresentar um setor de
planaltos tabulares, reas cuetiformes e algumas pequenas serras. No relevo santareno h,
portanto, quatro unidades morfoestruturais do Estado do Par: Planalto da Bacia Sedimentar
do Mdio Amazonas, Planalto Residual do Tapajs, Planalto Tapajs-Xingu e Depresso
Perifrica do Sul do Par (SEPOF, 2005).
Na hidrografia do Municpio, descaca-se o Tapajs, que o atravessa o Municpio no
sentido Sul-Norte, em seu baixo curso e aloca na sua foz, pela margem direita, a sede
municipal. Recebe, como principal afluente, pela margem esquerda o rio Arapiuns, com os
seus afluentes, o rio Aru e seu afluente o Rio Branco, e os igaraps Brao Grande do
Arapiuns, Cur, Caran entre outros, todos pela margem esquerda. O Arapiuns recebe, pela
margem direita, apenas um afluente importante: rio Menta. Destaca-se, tambm, na margem
esquerda do Tapajs o igarap do Amarim. Outro rio importante o Amazonas, com seus
furos, ilhas, parans e lagos que limitam o Municpio, ao norte com Alenquer, bidos e
Monte Alegre. Na poro oriental, destaca-se o rio Curu-Una onde se encontra a hidreltrica
do mesmo nome e tem como principal afluente o rio Moju, pela margem esquerda. O
Tapajs, o Amazonas, o Arapiuns e o Curu-Una so no municpio os quatro principais rios.
Diferem-se cada um ao apresentar particularidades como tipo de gua e por realidades scio-
econmicas distintas, com o Amazonas formando e ao mesmo tempo atravessando a vrzea
e os outros rios que passam pela terra firme (SEPOF, 2005).
A vrzea a rea que sofre vazante e enchente do rio Amazonas, formando segundo
LEROY (1991: p. 19) [...] um ambiente original, em que o solo, a gua e a vegetao
combinam-se de modo diferente, propiciando formas de vida de atividades humanas
diferenciadas. A terra firme, que cobre grande parte da rea do municpio, ao contrrio da
vrzea, toda a rea que no sofre a ao de enchentes e vazantes e permanece o ano todo
seca. A sua formao geolgica da poca do tercirio. Seus solos de modo geral so
arenosos, cidos e frouxos, profundamente vulnerveis ao lixiviamento, quando a floresta
destruda. Mesmo nos lugares onde o teor de argila maior, nas terras amarelas, esses solos
so pobres em fertilidade, dificultando a prtica de atividades agrcolas. O relevo da terra
firme relativamente planos e comea na margem dos rios por um terrao arenoso, que vai
se elevando progressivamente a partir do rio Tapajs e abruptamente na altura e ao leste de
Santarm, onde se ergue o plat santareno, chamado planalto e que atinge 130 m. (Leroy,
1991).
77
Quanto s chuvas, no Baixo Amazonas e em Santarm, existem duas estaes: uma
chuvosa e outra com baixa precipitao pluviomtrica. A primeira, vai de Dezembro a Maio e
a segunda de J aneiro a Novembro. Para LEROY (1991) a grande diversificao do espao
fsico condiciona a constituio de grupos sociais da rea rural, que ajudaram a construir a
histria da ocupao do municpio de Santarm.

3.4.2 Demografia

O municpio possua 262.538 habitantes em 2000 e em estimao de 274.012 em 2005
segundo IBGE, sendo o terceiro municpio do Par em populao, e o mais populoso fora da
regio metropolitana de Belm. Mas podemos observar pelos nmeros abaixo, que nos
ltimos 10 anos do sculo XX a populao rural de Santarm vem decrescendo. Isto no
explica, mas indica as dificuldades e a falta de perspectivas para o colono santareno em se
manter no campo e se reproduzir socialmente, a partir de atividades voltadas ao meio rural.

TABELA 03: Evoluo da Populao no municpio de Santarm
ANO URBANA % RURAL % TOTAL %
1970 61.324 45,35 73.891 54,65 135.215 100
1980 111.493 58,09 80.452 41,91 191.945 100
1991 180.018 67,92 85.044 32,08 265.062 100
1996 180.189 68,39 83.279 31,61 263.468 100
2000 186.297 70,96 76.241 29,04 262.538 100
Fonte: Censos Demogrficos IBGE, 1970-2000.

Na Amaznia todas as mazelas sociais bem conhecidos da estrutura scio-econmica
brasileira (desemprego, pobreza, trabalhos precrios, criminalidade/violncia, etc.), devem ser
somadas s grandes distncias e s pssimas condies de infra-estrutura social presentes nas
reas urbanas e no campo. Em Santarm no difcil perceber o crescente xodo rural para a
sede do municpio. Considerando que a infra-estrutura e os servios no tm acompanhado
essa demanda populacional, observa-se uma decrescente qualidade de vida da populao da
cidade, frente ao acelerado crescimento populacional urbano.
Para a pesquisa do PRIMAZ (1997) a dinmica demogrfica no Municpio e em
especial na zona urbana, no perodo que vai de l970 a 2000, passa por fatores de alto
significado econmico na regio, com destaque para os seguintes pontos: a) investimentos do
Governo Federal, na dcada de 70, em cidades que serviram de pontos de apoio ao Plano de
Integrao Nacional PIN (Marab, Altamira, Santarm, Itaituba e outras), com melhorias da
78
infra-estrutura urbana, de comunicaes, transportes, servios de educao, sade e
saneamento bsico; b) corrida do ouro aos garimpos do Rio Tapajs (1980/1990), de forma
acentuada, envolvendo toda a economia da Regio, no abastecimento daquelas atividades cujo
centro principal era Santarm e que, posteriormente, foi deslocado para Itaituba; c)
consolidao de Santarm como um centro de prestao de servios na Regio.

3.4.3 Aspectos Scio-Econmicos

O PMDRS (2002) afirma que para o municpio converge grande parte do fluxo de
produtos primrios, assim como a demanda por servios sociais por parte do resto da
populao de toda regio. Sua economia que j se baseou na exportao de cacau, borracha,
juta, pimenta-do-reino e na explorao do ouro no Vale do Rio Tapajs, hoje se assenta na
agropecuria, indstrias extrativas (especialmente a madeireira e a pesca), e no comrcio.
Apesar dos problemas mencionados, a cidade de Santarm, tem importncia regional
pela sua localizao, acesso, rotas de transportes de cargas e passageiros, potencial
econmico, etc. Com isso, ela atrai um contingente migratrio significativo, sem que para isso
melhore ao longo dos anos sua capacidade de atendimento de demandas regulares, como:
servios de educao, sade, segurana, emprego, etc.
A indstria, no municpio, praticamente no existe, limitando-se basicamente de
pequeno porte: fbricas de alimentos de pequeno porte, construo civil, artefatos de madeira,
ou, na maior parte, apenas o beneficiamento de madeira, como matria-prima para
exportao. Na pesquisa do PRIMAZ (1997) foi observado que a partir do final do perodo de
auge das atividades ligadas ao ouro, o comrcio de Santarm passou a vivenciar momentos
econmicos de contnuo desaquecimento nas vendas, com o conseqente fechamento de
unidades comerciais, elevao dos nveis de desemprego, baixo nveis de renda de rendas e as
demais derivaes de uma economia baseada nos setores primrio e tercirio, que sofre os
impactos da crise da falta de um padro de desenvolvimento.
O turismo uma atividade econmica regionalmente relevante, por Santarm ser uma
das mais belas cidades do norte do Brasil, onde se destaque suas belezas naturais e cnicas
tais como o encontro das guas (que o encontro entre os rios Amazonas e Tapajs) e as
praias de rio. Para alm dessas belezas, existem tambm os atrativos histricos-culturais
como, por exemplo, as construes do sculo XVIII e XIX (Solar do Baro de Santarm e o
Solar do Baro So Nicolau). Como em toda a regio norte, nesta se destaca o folclore,
resultado de uma profcua miscigenao das culturas branca, ndia e africana, como a Festa do
79
air, realizada em setembro e que considerado um dos maiores eventos folclricos da
Amaznia, alm do artesanato (cermica tapajnica) e a culinria (a base peixe, derivados da
mandioca e frutas regionais) (SEMTUR, 2005).
Apesar da instalao recente de grandes empresas beneficiadoras de produtos
agrcolas (arroz e soja) a exemplo da empresa Mato Grosso Cereais S/A e exportadoras de
gros como a multinacional CARGIL S/A, a zona rural ainda composta em grande nmero
de pequenos produtores, que ainda cultivam agricultura de subsistncia, ou seja, utilizam sua
propriedade rural para produzir gneros para seu prprio consumo.
No entanto, a cultura agrcola de Santarm importante em nvel regional, devido
infra-estrutura de transportes ser precria e cara, dependendo de em grande medida do
transporte fluvial, onde o tempo mdio de barco ou balsa para Manaus de quarenta e oito e
para Belm de setenta e duas horas, fator que torna o nvel de preos dos produtos vindos de
outras regies elevados e conseqentemente torna a produo local um amortecedor
inflacionrio e a alternativa mais barata. Podemos ver a seguir a produo Agropecuria do
Municpio:





















80
TABELA 04: Produo Agropecuria do Municpio de Santarm Produto e VPB (2004)
Municpio Produo Agrcola Produo Extrativista Pecuria Produtos Beneficiados
Produtos Valor (R$) Produtos Valor
(R$)
Produtos Valor
(R$)

Produto Valor (R$)
Abacaxi 375.000 Abiu 1.151 Suno
(cabea
abatida)
420.000 Caf (emgro) 167.300
Arroz (em
casca)
87.984.000 Aa (fruto) 79.175 Bovinos
(cabea
abatida)
363.280 Aguardente de
cana
4.780
Banana 2.135.000 Babau
(amndoa)
2.844 Galinhas,
Galos,
Frangas e
Frangos.
1.104.180 lcool de casa 4.780
Cana-de-acar 30.000 Bacaba (caroo) 7.358 Ovos 939.270 Garapa de Cana 4.780
Cacau (em
amndoa)
21.000 Borracha
lquida
3.718 Leite de
vaca
1.713.630 Melado 3.508
Caf 642.000 Borracha
coagulada
48.289 Outras
aves
78.870 Rapadura 7.170
Cco-da-baa 54.000 Caju (castanha) 2.660 Pintos de
1 dia
66.920 Vinagre de cana 2.390
Feijo (em
gro)
702.000 Caju (fruto) 4.648

Compotas de
frutas
2.390
Laranja 1.027.000 Carvo vegetal 256.743 Licor de frutas 2.390
Limo 132.000 Cascas tanferas 1.429 Vinho de frutas 62.140
Mamo 188.000 Castanha-do-
Par
8.429 Fumo (emrolo
ou emcorda)
19.120
Maracuj 115.000 Copaba (leo) 2.767 Coalhada 2.390
Mandioca 9.600.000 Dormentes 1.402 Doce de leite 2.390
Melancia 1.120.000 Estacas de
madeira
136.641 Manteiga 11.950
Milho (em
gro)
756.000 Lenha 1.677.937 Queijo ou
requeijo
616.620
Pimenta-do-
Reino
1.296.000 Madeiras em
toras
1.481.071 Farinha de
mandioca
14.696.110
Soja (emgro) 17.226.000 Moires de
madeira
8.632 Goma (polvilho
de mandioca)
348.940
Tangerina 54.000 Murici 1.077 Massa puba de
mandioca
2.390
Tomate 560.000 Outros produtos 47.467 Tapioca (beiju
de mandioca)
222.270
Urucum (em
semente)
236.000 Palanca 21.091 Tiquira
(aguardente de
mandioca)
2.390

Vigas 6.775

Canjica e
canjiquinha de
milho
4.780
Fub de milho 26.290
Banha 26.290



Carne verde de
bovinos
774.360



Carne verde de
Sunos
516.240
Outros produtos 731.340
Santarm
Valor Total
124.253.000

3.801305 4.686.150 18.267.788
Fonte: IBGE; Produo Agrcola Municipal, 2004: Censo Agropecurio 1996.
(1) Valores atualizados da Produo extrativista, Pecuria e Produtos beneficiados pelo: IGP-DI Geral Agosto
1994 =100, % =2004/1996 =311,87/130,52 =2,39.

Como pode ser visto a estrutura produtiva agrcola diversificada, e grande parte das
atividades rurais so desenvolvidas por agricultores familiares, que mesmo com muitas
dificuldades de acesso a crdito, comercializao, preo, etc., praticam esta modalidade de
agricultura, por no terem alternativa de reproduo social e econmica.
81
Segundo o Censo Agropecurio do IBGE (1995/1996), o nmero de estabelecimentos
rurais do municpio era de 8.786 apresentando uma rea total de 471.780 hectares. Por outro
lado, enquanto o nmero de estabelecimentos rurais com reas de at 100 apresentava cerca
de 74%, a rea ocupada pelos mesmos abrangia apenas cerca de 28% da rea total,
demonstrando ao mesmo tempo uma concentrao da estrutura fundiria e uma forte presena
de unidades produtivas familiares. Como pode ser analisada na tabela abaixo:

TABELA 05: rea dos estabelecimentos por grupos de rea total e concentrao fundiria
(ndice de Gini) (1996)
rea dos estabelecimentos (Hectare)
Ano = 1996
Municpio e ndice de
Gini
Grupos de rea Total
N. de
Estabelecimentos
N. de
Estabelecimentos
(Percentual)
rea dos
estabelecimentos
(Hectare)
rea dos
estabelecimentos
(Percentual)
Total 8.786 100,00 471.780 100,00
Menos de 10 ha 3.212 36,56 11.026 2,34
10 a menos 100 ha 3.321 37,80 122.188 25,90
100 a menos de 1000 ha 2.237 25,46 287.005 60,83
1000 a menos de 10000 ha 15 0,17 37.844 8,02
Santarm PA
0.53
10000 e mais 1 0,01 13.716 2,91
Fonte: IBGE - Censo Agropecurio I996 (SIDRA)

A Regio de Santarm ainda apresenta relativa disponibilidade de terra
25
para a
expanso agrcola. Contraditoriamente, a forma como isso ocorre produz conflitos de ordem
diversa, e particularmente, de cunho agrrio. No Par isso mais sentido nas regies da
Transamaznica, Nordeste e no Sul/Sudeste do estado.

3.5 QUADRO POLTICO-INSTITUCIONAL


Santarm um municpio com relativo peso poltico na Regio do Oeste Paraense. Os
acontecimentos ocorridos no municpio refletem com certa intensidade em todo o Baixo-
Amazonas e Tapajs, em funo da interao econmica e social que h entre os municpios
vizinhos.
A atual estrutura do poder poltico-administrativo compe-se pela eleio da prefeita
atual, Maria do Carmo do PT e Vice-Prefeito Delano Riker do Partido Democrtico

25
Segundo informaes do Anurio da Agricultura Brasileira AGRIANUAL (2005, p. 83), a valorizao das
terras no Par no perodo compreendido entre julho/agosto de 2003 e julho/agosto de 2004, foi de 19%. Na
mdia, em julho/agosto de 2004, as terras paraenses custavam R$ 695,00/ha, atingindo preo mximo de R$
3.025,00/ha na regio de Santarm. A maior valorizao no perodo acima referido, registrou-se para as terras
de mata de difcil acesso, na regio de Paragominas, onde alcanou uma valorizao de 137% e a menor ocorreu
no municpio de Tucum, onde a "terra de mata" perdeu 6% do seu valor.
82
Trabalhista PDT, eleitos numa aliana partidria, em 2004. A composio da Cmara
Municipal conta com 14 vereadores: 5 do Partido Liberal - PL, 3 do PT, 2 do PSDB, 1 do
Partido Popular - PP, 1 do PMDB, 1 do Partido da Frente Liberal - PFL e 1 do PTB.
(GAZETA DE SANTARM, 2004)
O prefeito anterior pelo perodo 1997-2003 foi J oaquim de Lira Maia, do PFL, tendo
como vice-prefeito Alexandre Raimundo Vasconcelos Wanghon - PDT.
O colgio eleitoral de Santarm apresenta certa evoluo (ver quadro a seguir.) O
eleitorado apto a votar nas eleies de 1996 foram de 145.773 eleitores. Enquanto que em
2002 este nmero j chegava em 159.503 eleitores.

TABELA 06: Colgio Eleitoral de Santarm
ANO SEES N DE ELEITORES
1996 530 145.773
1998 568 153.542
2000 601 151.517
2002 579 159.503
Fonte: Tribunal Regional Eleitoral - TRE/20
a
. Zona Eleitoral, 1996-2002.

Dados internos da distribuio dos eleitores do Municpio indicam que 72,2% esto
listados nas sees denominadas urbanas, enquanto os restantes 27,8% esto nas denominadas
zonas rurais, includas nessas, as vilas. Nas eleies municipais (1985, 1988, 1992 e 1996)
notado um crescimento acentuado do eleitorado, destacando-se a incluso de menores de 16
anos, que podem se alistar para votar, aps a Constituio de 1988.

3.6 CONCLUSES


Neste captulo procuramos mostrar os aspectos scio-econmicos regionais e do
municpio de Santarm. Percebemos que o municpio apresenta uma histria rica que passa
pela colonizao portuguesa, e perodos de relativa expectativa de desenvolvimento como o
ciclo da borracha, mas em geral est marcada por: falta de sistemas produtivos locais,
dificuldades de localizao, acesso e transporte para outras regies do pas, o que acaba
trazendo grandes implicaes em sua estrutura scio-econmica.
83
Um dos maiores Estados da Regio Amaznica, o estado do Par, enfrentou nas
ltimas dcadas um forte processo de urbanizao, aparentemente nas pequenas e mdias
cidades. O municpio de Santarm um reflexo disso. O municpio de Santarm possui
262.672 habitantes (IBGE, 2000), o segundo maior municpio do Par e dispe de uma
incipiente infra-estrutura bsica. Apesar de possuir um grande potencial para o turismo e para
a agricultura, o municpio apresenta grandes problemas sociais tal como acontece nos demais
municpios do Par.
A populao santarena, nos ltimos 15 anos tende a concentrar-se na zona urbana. Isso
se agrava com a implantao de grandes reas para plantio de gros como soja e arroz. Assim
como grandes empresas que comercializam estes gros, o que acaba por aumentar a
concentrao fundiria, trazendo reflexos sobre os agricultores familiares, que ocupam
parcela importante do meio rural santareno.

84
CAPTULO IV










DO CMDRS AO DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL/SDT EM
SANTARM - PA: ATORES E GESTO SOCIAL DAS POLTICAS


















85
4.1 INTRODUO


O captulo ora apresentado busca mostrar o processo de passagem e mudana da
gesto municipal de desenvolvimento rural, entorno do CMDRS de Santarm para gesto dos
territrios rurais, poltica da SDT/MDA.
O objetivo compreender a dinmica das institucionalidades destas polticas em nvel
local (municipal), tendo com foco central, a atuao dos principais atores sociais no processo
de implementao/planejamento; monitoramento; e coordenao das aes desenvolvidas
pelas polticas.
Partiremos do processo de criao e constituio do CMDRS/Santarm e do territrio
do Baixo Amazonas, para discutir posteriormente como estas arenas funcionavam (CMDRS),
e esto funcionando agora (Poltica Territorial), destacando os seguintes aspectos: 1)
execuo dos programas; 2) os processos decisrios; 3) os principais atores envolvidos; 4) os
resultados; e, 5) diagnstico comparativo dos programas. Nosso universo de estudo o
municpio de Santarm e os atores organizados e institucionalizados que dependem, vivem,
produzem e atuam no seu meio rural.
Grande parte das consideraes foram baseadas em entrevistas realizadas com atores
sociais importantes na conduo das polticas de desenvolvimento rural no municpio de
Santarm. Atores que participaram e ainda participam, ou de alguma forma foram excludos
dos processos e arenas decisrias das polticas em questo. Portanto, so levadas em
considerao as percepes dos representantes governamentais e no governamentais que de
alguma forma esto envolvidos na dinmica institucional das polticas. Os resultados destas
entrevistas constituem-se matria prima bsica para as interpretaes e concluses aqui
expostas. Alm das entrevistas junto aos atores sociais relevantes, houve participao em
oficinas territoriais, em reunies da cmara tcnica do PRONAF e visita s comunidades.
As fontes documentais utilizadas foram: o plano municipal de desenvolvimento rural,
planos de trabalho, relatrios e resumos das atividades das oficinas territoriais, jornais locais e
informativos de rgos governamentais.
A pergunta a se fazer como foram estruturados os programas institucionalmente na
regio, e qual a atuao dos atores sociais do municpio de Santarm?

86
4.2 ATORES SOCIAIS DO MEIO RURAL SANTARENO


Um modelo de anlise da gesto e decises de polticas pblicas deve comear
discriminando com clareza os atores envolvidos. Analisamos sua capacidade de interveno
social, assim como os recursos de poder disposio de cada um (LAMOUNIER, 1994).
Os atores sociais envolvidos nos processos de planejamento, coordenao e execuo
das duas polticas, foram agrupados em dois conjuntos importantes, que muito influem ou
influram nas polticas em questo: atores no-governamentais, a atores governamentais. Mas
foi includo tambm, na pesquisa atores que so importantes, e pelo jogo poltico local foram
excludos ou pouco influem no processo decisrio dos programas.

4.2.1 Atores No-Governamentais

4.2.1.1 Sindicato dos Trabalhadores Rurais STR

O sindicato foi criado em 1972, por colonos do planalto santareno, com a sede
em Moju dos Campos. Como quase todos os sindicatos rurais no Par, a sua criao foi
incentivada por polticos ligados ditadura. Em 1980 um grupo de trabalhadores organizados
denominado Corrente Sindical dos lavradores Unidos, com a ajuda da FASE
26
ingressam no
sindicato dando-lhe uma identidade combativa e tornando o STR Santarm um importante
instrumento de fortalecimento da cidadania dos produtores rurais. Atualmente, entre outras
coisas, atua em campanhas como: No abra mo de sua terra; luta pela criao de
assentamentos agroextrativistas e reservas extrativistas na regio; e a criao de outras
modalidades de assentamentos rurais. Na poca do CMDRS, levava as demandas de sua base
social para discusso, embora sem resultados concretos. Hoje, esta entidade, conta com doze
mil produtores rurais cadastrados.

4.2.1.2 Associao de Produtores de Santarm APRUSAN

Uma das maiores e mais organizadas entidades representativas dos agricultores
familiares no municpio e do Oeste do Par. So mil e duzentas famlias associadas. O
trabalho da entidade feito principalmente dentro das quatro principais feiras da cidade, onde

26
Federao de rgos para Assistncia Social e Educacional - foi fundada em 1961. uma organizao no
governamental comprometida com o trabalho de organizao e desenvolvimento local, comunitrio e
associativo.
87
os pequenos produtores tm um espao para a comercializao direta com a populao. Alm
disso, atua junto s agncias de crdito buscando desburocratizar o acesso ao financiamento
agrcola para seus associados.

4.2.1.3 Colnia dos Pescadores de Santarm Z-20

Instituio central para a gesto participativa dos recursos pesqueiros do
municpio de Santarm a Colnia de Pescadores. a entidade que representa os pescadores
do municpio e, de modo geral, a populao da vrzea. A Z-20 reorganizou a sua estrutura
administrativa recentemente atravs do Projeto denominado Pr-Vrzea (convnio entre a
colnia e o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis -
IBAMA), provocando uma mudana radical na forma de gesto anterior. O objetivo da
reestruturao foi modernizar e profissionalizar a administrao da Colnia para que esta
pudesse atender melhor s necessidades de seus scios. A reestruturao enfocou vrias
dimenses da Colnia: a estrutura organizacional, a administrao financeira, os
procedimentos administrativos em geral, os servios sociais e econmicos prestados aos
scios. Conta com 8.102 scios, dos quais, 4.000 recebem seguro-desemprego no perodo de
defeso do pescado
27
.
Agora, financeiramente estvel, a Colnia est priorizando programas de apoio
aos pescadores nas reas de benefcios trabalhistas, gesto pesqueira e comercializao do
pescado. Tambm tem iniciando vrios convnios. Um, na rea de assistncia mdica aos
scios. Outro, junto ao IBAMA, para implantar o Projeto Pescador Cidado, em que o barco
da Colnia visita as comunidades do interior para que os pescadores possam tirar a sua
carteira do IBAMA, a da Colnia e a Certido de Pessoa Fsica CPF, documentos
necessrios para exercer sua profisso e garantir os direitos trabalhistas sem que seja
necessrio se deslocar para a cidade.
A colnia foi ameaada pela gesto anterior da prefeitura em diversos
momentos, que retiraria a fora uma feira de peixes denominada de Feira do Tablado`
localizada estrategicamente em frente cidade, devido ao impacto da poluio no rio Tapajs.
Mas, apesar do impacto ambiental, os representantes da colnia justificam que a feira
responsvel pela gerao de centenas de postos de trabalho diretos e indiretos.

27
Portaria do Ministrio do Meio Ambiente/IBAMA estabelecendo que na bacia hidrogrfica do rio amazonas,
no trecho compreendido entre a desembocadura do rio J ari at a foz do rio Amazonas no estado do Amap, o
perodo de proteo a reproduo animal dos peixes (piracema), proibindo no perodo de meados de novembro
de a meados de maro a pesca, o transporte, a comercializao e a armazenagem de algumas espcies.
88
4.2.1.4 Centro de Apoio aos Projetos de Ao Comunitria CEAPAC/Frum da
Agricultura Familiar

O CEAPAC uma entidade no governamental de assessoria organizao e ao
desenvolvimento comunitrio. Criado legalmente em 1990, tem sede em Santarm, e seu
objetivo auxiliar grupos de pequenos produtores, melhorando a qualidade de vida e a auto-
estima das famlias envolvidas atravs da criao de projetos alternativos e processos
coletivos de uso dos meios de produo.
O CEAPAC tem prestado assessoria a 17 comunidades localizadas na regio do
Lago Grande do Curua, na vrzea do Rio Amazonas, na Reserva Extrativista Tapajs
Arapiuns - RESEX e no Planalto Santareno. Algumas das atividades realizadas pelo CEAPAC
so a assessoria de natureza tcnica, jurdica e econmica das organizaes comunitrias
(associaes e cooperativas) e seus projetos, principalmente aqueles voltados agricultura
familiar; o desenvolvimento de programas de formao poltica, econmica e cultural com
elaborao e produo de material pedaggico; e a promoo de intercmbio e articulao
entre as organizaes para comercializao, troca de experincias e fortalecimento
institucional.
um membro do Frum da produo familiar
28
do Oeste do Par. E o Frum
participa como membro do ncleo diretivo da CIAT. Dentro do Ncleo diretivo tem uma
coordenao que participa um representante do Frum. Segundo seu representante (2005) a
poltica territorial fez melhorar e ampliar a interveno do Frum em nvel regional.

4.2.1.5 Federao dos Trabalhadores da Agricultura FETAGRI

A FETAGRI-PA uma entidade de representao sindical dos trabalhadores e
trabalhadoras rurais do Estado do Par, fundada em 1968. Sua estrutura poltico-
administrativa composta por uma diretoria executiva estadual, 10 coordenadorias regionais e
133 Sindicatos de Trabalhadores Rurais STRs filiados. A entidade luta pelos direitos
sociais e econmicos dos produtores familiares, alm de reforar os processos de organizao
coletiva atravs de cooperativas ou associaes para a melhoria das condies de produo e

28
Composto por Associaes Comunitrias e entidades locais pblicas e privadas, que tem como objetivo
contribuir na formulao de polticas para a produo familiar, bem como executar aes integradas para a
capacitao do pequeno produtor e fomento verticalizao da produo.

89
de vida (FETAGRI, 2005). Atravs de um amplo processo de mobilizaes de massa, entre as
quais se destacam os Gritos do Campo, da Amaznia e da Terra Brasil, a FETAGRI
conseguiu ser um dos articuladores para criao de linhas de crdito especiais para a produo
familiar (PRONAF e FNO-Especial), entre outras conquistas sociais e econmicas.
No Baixo Amazonas a cidade sede da coordenao Regional Santarm que
representa 14 municpios e STR, mas s nove sindicatos rurais fazem parte oficialmente do
territrio. Foi pedida a incluso de mais quatro municpios (Terra Santa, Almerim, Faro e
Aveiro) ficando de fora ainda Itaituba, Trairo, Novo Progresso que participam de um outro
territrio: o BR 163 criado no final criado no final de 2005. Destaca-se tambm o apoio
organizao e consolidao da Feira de Produo Familiar Rural da Amaznia - FEPAM, que
j teve cinco edies realizadas com relativa participao de produtores organizados em
associaes. Esta feira tem como objetivo promover o comrcio de produtos elaborados por
produtores familiares (artesanato, agricultura, pesca, etc.) com a participao de dezessete
municpios do Baixo Amazonas.
A FETAGRI assumiu em agosto de 2005 a coordenao da CIAT, segundo seu
representante (2005) agora alm de trazer reivindicaes e propostas de trabalhadores e
trabalhadoras da regio, caber entidade acompanhar a execuo e implementao da
poltica dos territrios rurais.
O representante da FETAGRI questiona que at agora a CIAT s discutiu a
utilizao dos recursos destinados Infra-estrutura rural. Mas, o objetivo da entidade
ampliar o debate, relacionado questo ambiental, fundirios, todas as polticas relacionadas
agricultura familiar na regio do Baixo Amazonas devem passar por dentro da
institucionalidade do territrio rural (CIAT), para aproveitar o fato de que existem
representantes de vrios segmentos como indgenas quilombolas, pescadores, trabalhadores
rurais, mulheres do campo e cidade, assistncia tcnica, agncia financiadora. No incio da
poltica territorial s fazia parte das reunies (CIAT) os sindicatos rurais de Santarm, Monte
Alegre e J uruti. A FETAGRI reivindicou que outros municpios tambm fizessem parte, tendo
ou no CMDRS.

4.2.1.6 Associao Cultural Nhembo

O Instituto Cultural Boanerges Sena ICBS vem atuando desde a dcada de
1980, por iniciativa do engenheiro florestal Cristovam Sena, que decidiu, inicialmente, coletar
jornais, revistas, livros, mapas e fotografias antigas da regio, inclusive do sculo passado,
90
para, depois, reuni-los numa das dependncias de sua prpria residncia, onde passou a
funcionar a entidade.
Em 1998, outra entidade paralela surge justaposta primeira, com o papel
especfico de promover e participar do desenvolvimento cultural, registrar, recolher, preservar
a memria visual da produo local e criar o Museu da Imagem e do Som, alm de revitalizar
a Biblioteca Boanerges Sena surge a Associao Cultural Nhembo que est servindo de
intermedirio para a vinda de recursos para a capacitao dos atores sociais que participam
das reunies (oficinas territoriais e CIAT). Por via de regra estes recursos precisam ser
intermediados por uma ONG.

4.2.1.7 Sindicato Rural de Santarm SIRSAN

O Sindicato Rural de Santarm representa os grandes produtores rurais e
criadores de gado do municpio. Seu poder poltico no municpio de Santarm relativamente
grande, tanto que o atual Secretrio de Agricultura e Abastecimento e vice-prefeito de
Santarm ex-presidente deste sindicato e sempre declara publicamente que as polticas para
o meio rural devem abranger no s a agricultura familiar, mas tambm o agronegcio e a
pecuria.

4.2.2 Atores Governamentais

4.2.2.1 Empresa de Assistncia Tcnica e Extenso Rural EMATER/Santarm

A EMATER como rgo de extenso rural vinculada a Secretaria Especial de
Agricultura e Produo no Estado do Par trabalha para a execuo de projetos voltados
agricultura familiar. De acordo com o gerente local da EMATER o pblico alvo da entidade
so os agricultores familiares trabalhando prioritariamente a prestao de assistncia tcnica
s atividades ligadas a esses produtores. A entidade tem como eixo central de atuao, buscar
introduzir uma diversificao de culturas agrcolas e no agrcolas, a exemplo da produo de
alevinos em cativeiro, criando um sistema produtivo que garanta s famlias rurais produo e
receita durante o ano todo, e que no tenham que passar por crises que se exprimem de
sistemas monocultores. A EMATER local se mostra preocupada com o crescente xodo rural
dos colonos santarenos proporcionados pela falta de perspectivas no meio rural e pelo
crescente avano da cultura de gros (soja e arroz).
91
No incio dos trabalhos do CMDRS, mais precisamente, durante o primeiro
mandato do prefeito Lira Maia (PFL na poca), entre 1994 e 1998 a EMATER participava da
composio apenas como representante/conselheiro. J no segundo mandato do referido
prefeito, o gerente local da EMATER passa a ocupar o lugar de vice-presidente eleito.

4.2.2.2 Secretaria Municipal de Agricultura e Abastecimento SEMAB

Esta secretaria teve durante o Governo Lira Maia (1996-2004) uma forte
presena poltica no meio rural santareno. Isso se deve em grande parte, da viso em
perspectiva que os representantes do executivo municipal tinham sobre as reas rurais. Em
Santarm, 30% da populao vive na rea rural, ou seja, aproximadamente setenta e sete mil
(77.000) habitantes. Mas o interesse municipal no se devia apenas ao potencial poltico-
eleitoral da zona rural, apesar da sua importncia.
Existe uma pr-disposio do governo municipal atual (Governo Maria do
Carmo) em promover aes para fortalecer a agricultura familiar, isso pode ser comprovado
com a criao da Diviso de Agricultura Familiar - DAF da Secretaria Municipal de
Agricultura e Abastecimento - SEMAB. Os projetos para o meio rural so: incluir na merenda
escolar produtos da agricultura familiar, eletrificao rural, agroindstrias para
beneficiamento da agricultura familiar, capacitao vias escolas rurais.
A funo da DAF/SEMAB a articulao das entidades relacionadas
agricultura familiar para dinamizar a cadeia produtiva (produo, beneficiamento e
comercializao). Segundo representante da prefeitura (2005):

O mais importante nesse momento a assistncia tcnica para atender 16.000
famlias na rea rural. A EMATER faz parte do trabalho, mais insuficiente. Ento
a DAF tem no seu quadro dois agrnomos, para apoio e capacitao (cursos) s
atividades econmicas, buscando parcerias institucionais, inclusive com a SDT.

Na prefeitura de Santarm existem ainda, o Instituto Scio-Ambiental de
Santarm ISAM e a Secretaria Municipal de Desenvolvimento Econmico e Social
SEMDES, que desenvolvem projetos voltados ao meio rural, mas so programas e entidades
que no tem articulao institucional.




92
4.2.2.3 Secretaria Executiva de Agricultura do Estado do Par SAGRI

A SAGRI, agncia vinculada a Secretaria Especial de Produo do governo
estadual do Par, tem como programas voltados a agricultura familiar promover e dar suporte
legal s aes de regularizao de domnio das reas ocupadas por comunidades
remanescentes de quilombos e implantar medidas scio-econmicas, ambientais, culturais e
de apoio s atividades de educao e de sade que favoream o desenvolvimento dessas
comunidades e dos povos indgenas no estado do Par; alm disso, desenvolve um programa
de modernizao do padro de produo da agricultura familiar paraense, na perspectiva do
incremento da renda familiar; tem aes que visam promover a integrao e a estruturao do
setor pesqueiro e aquicola, visando o aproveitamento do seu potencial.
No incio da Poltica Territorial, em 2003, quando no havia consultores
territoriais, a SAGRI que participava da Secretaria Executiva do PRONAF ficou responsvel
de assessorar tecnicamente os cinco territrios do Estado, junto s oficinas territoriais. Para
isso, houve treinamento junto ao MDA. A SAGRI ajudou ainda na mobilizao e na
orientao de uma oficina estadual que organizou as oficinas territoriais atravs da Secretaria
Executiva (SAGRI/MDA). A SAGRI fornece contrapartida de 10% aos projetos territoriais.

4.2.2.4 Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria INCRA

O INCRA uma autarquia federal criada pelo Decreto n. 1.110, de 9 de julho de
1970 com a misso prioritria de realizar a Reforma Agrria, manter o cadastro nacional de
imveis rurais e administrar as terras pblicas da Unio. Est implantado em todo o territrio
nacional por meio de 29 Superintendncias Nacionais. No Par, local de diversos conflitos
agrrios, sua atuao teve maior efetividade nas dcadas de 1970 e 1980 com os processos de
colonizao dirigida pelo governo federal.
Segundo o MDA (2005), nesta gesto o INCRA incorpora entre suas prioridades
a implantao de um modelo de assentamento com a concepo de desenvolvimento
territorial. O objetivo implantar modelos compatveis com as potencialidades e biomas de
cada regio do Pas e fomentar a integrao espacial dos projetos. Outra tarefa importante no
trabalho da autarquia o equacionamento do passivo ambiental existente, a recuperao da
infra-estrutura e o desenvolvimento sustentvel dos mais de 5 mil assentamentos existentes no
pas.
93
Em Santarm, sua atuao recente, ficou marcada por denncias de um esquema
de grilagem de terras pblicas no oeste do Par, que partia da superintendncia estadual, mas,
com vinculao na sede de Santarm. Com isso a Polcia Federal deflagrou a Operao
Faroeste. Foram cumpridos at 18 mandados de priso temporria poca. Dos presos, oito
eram servidores do INCRA no Par, inclusive o superintendente do rgo no estado. Os
presos so acusados de crimes contra a ordem tributria, corrupo ativa e passiva, grilagem
de terras (Lei 4947/66) e formao de quadrilha.
Este processo ao que parece desestabilizou o INCRA/Santarm durante algum
tempo e foi necessrio tomar algumas medidas institucionais, para garantir seu
funcionamento. Para isso o INCRA/Santarm ganhou novo espao no organograma. Deixou
de ser gerncia regional, subordinada ao INCRA/Belm, e, degrau acima, ganhou o status de
superintendncia, ficando subordinado diretamente a Braslia.

4.2.2.5 Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e Recursos Naturais Renovveis
IBAMA
A atuao do IBAMA em Santarm est marcada por inmeras mudanas na sua
gerncia regional. Essas mudanas ocorrem em funo da grande presso poltica,
principalmente, dos grupos madeireiros que exploram a regio. Sua atuao est voltada para
a tentativa de regulao das atividades extrativistas e predatrias como a explorao
madeireira sem controle, invaso de unidades de conservao, desmatamento ilegal,
queimadas e destruio de castanhais nativos, entre outros. Em funo da extenso de rea
que o IBAMA/Santarm precisa cobrir, sua estrutura organizacional se volta completamente
para essas aes.

4.3 A EXPERINCIA DO CMDR EM SANTARM

4.3.1 A Execuo da Poltica


Como j foi dito o CMDRS deveria ser formado por representaes/instituies de
agricultores familiares, e por outras instituies que atuam no municpio. Pelo menos 50% de
seus membros deveriam ser agricultores familiares. E o CMDRS teria por finalidade analisar
e aprovar o PMDRS, sugerir mudanas nas polticas municipais, estaduais e federais,
94
promover articulaes para implementao do Plano, e auxiliar no acompanhamento e
fiscalizao da boa aplicao dos recursos pblicos. O Conselho seria um frum permanente
de debate dos interesses dos agricultores familiares.
As atividades do CMDRS em Santarm comearam informalmente em 1997. Apesar
de ter sido definido um cronograma de reunies, quase sempre no houve quorum para a
realizao das mesmas. O objetivo inicial do CMDRS era identificar as prioridades de
investimento em infra-estrutura rural nas diversas regies do municpio. O CMDRS tinha o
papel de definir um Plano Municipal de Desenvolvimento Rural Sustentvel - PMDRS para
ser executado posteriormente.
Durante o perodo de 1997 at 2001, o Conselho praticamente no funcionou, pois
houve apenas algumas reunies irregulares, mas sem deliberar sobre a aplicao dos recursos
do PRONAF Infra-Estrutura. Neste perodo, no se conseguiu elaborar um PMDR e
oficializar o funcionamento do CMDRS, junto ao MDA.
Ento, o CMDRS em Santarm somente foi criado oficialmente, em 2001, atravs de
um projeto lei enviado pelo ento prefeito J oaquim de Lira Maia (PFL) e aprovado pela
cmara de vereadores, pois como j visto, sua criao era exigncia do MDA, para liberao
de repasses do PRONAF Infra-Estrutura. Segundo um vereador entrevistado (2005) de 2001
at meados de 2002 houve reunies do CMDRS em Santarm.
Infelizmente, no tivemos acesso s atas de reunies do Conselho, apesar dos pedidos
Secretaria de Agricultura e Abastecimento, inclusive de carter formal, como consta no
ANEXO A, e vrias idas a at a sede da SEMAB em Santarm, com intuito de solicitar
pessoalmente ao Secretrio e entrevist-lo, mas sempre esbarrando na falta de disponibilidade
do mesmo. Ao que tudo parece no existe boa vontade de tornar pblico as aes
desenvolvidas pelo CMDRS, ento, mas do que nunca cabe aqui uma investigao, junto aos
atores que participaram ou estiveram envolvidos com essa experincia. Segundo representante
da atual gesto municipal (2005) muitos arquivos, inclusive relacionados ao CMDRS foram
apagados e extraviados na mudana e transio de governo municipal. Isso ocorreu em
vrias secretarias municipais na passagem do mandato municipal de 2004. Talvez com o
objetivo de ocultar informaes e ao mesmo tempo dificultar o trabalho da nova gesto, com
o extravio dos bancos de dados municipais.
Existe um documento denominado de Plano Municipal de Desenvolvimento Rural
Sustentvel PMDRS/Santarm, mas segundo os conselheiros entrevistados no foi
construdo com a participao dos agricultores familiares dentro da institucionalidade do
CMDRS. Foi elaborado pelos tcnicos do executivo municipal e apresenta na primeira parte
95
uma caracterizao geral do municpio de Santarm como se fosse um diagnstico tcnico de
vrios setores econmicos, educao, infra-estrutura, poder pblico (agncias), capacidade
instalada, etc. A segunda parte do plano tem caractersticas de projeto de viabilizao
econmica e apresenta como resultado o resgate do potencial agrcola do municpio e do
turismo.
Para alcanar os objetivos do programa o PMDRS teria que ser construdo de forma
participativa e dar conta de todos os aspectos do desenvolvimento rural, meio ambiente,
educao, agrcola, etc., da realidade da vrzea e do planalto e dos ribeirinhos a partir do
reconhecimento de cada cultura, de cada costume, de cada potencial econmico das vrias
regies que compe o municpio de Santarm.

4.3.2 Quem Decidia as Aes?

Os CMDRSs eram espaos fundamentais para a participao social nas decises do
PRONAF Infra-Estrutura. E como j vimos no primeiro captulo os documentos do PRONAF
definem como pr-condio para o bom funcionamento do conselho, a participao paritria
entre os agricultores familiares e poder pblico
29
.
importante ressaltar que no caso do PRONAF Infra-estrutura todos os entrevistados
foram unnimes em afirmar que a deciso final do destino dos recursos era do gestor
municipal. Ainda mais, os recursos eram centralizados pela prefeitura e os outros conselheiros
no tinham acesso s informaes do valor contratado junto ao Governo Federal (MDA). Ou
seja, o poder pblico municipal, em nome do secretrio municipal de agricultura e
abastecimento, e do prprio prefeito deliberava nas palavras de um conselheiro (2005), em
portas fechadas, em seus gabinetes, qual o critrio seria utilizado para a alocao de recursos.
Havia com a constante falta de quorum nas reunies do CMDRS, uma crescente
desmotivao dos representantes dos trabalhadores rurais, especialmente aqueles ligados s
organizaes voltadas produo familiar no municpio (APRUSSAN, STR, Associao de
Produtores). Estes conselheiros, em geral, precisavam se deslocar das reas rurais, onde
trabalham e/ou residem, para a sede do municpio, percurso que dependendo da situao pode
durar at dois dias de barco.
Um dos problemas mais evidentes segundo os agricultores, era a falta de paridade
entre atores governamentais (prefeitura, assistncia tcnica, agncias financiadoras, etc.) e os
agricultores familiares. Com isso, a participao dos agricultores nas reunies do CMDRS foi
96
sempre inferior aos dos atores governamentais, criando uma crescente desmotivao e
esvaziamento do Conselho. Para Marques (2003) no caso da constituio do CMDRS, a
paridade se associa essencialmente na diviso dos assentos disponveis. Segundo os
conselheiros entrevistados, o Conselho tinha no total, 14 conselheiros, e era assim composto:

1- Instituies Federais: Comisso Executiva do Plano da Lavoura Cacaueira
CEPLAC
30
e IBAMA;
2- Agncias Estaduais de Assistncia Tcnica: EMATER e SAGRI;
3- Agncias Financiadoras: Banco da Amaznia e Banco do Brasil
4- Organizaes dos Trabalhadores Rurais: STR/Santarm, Associao dos Pequenos
produtores Rurais de Santarm APRUSSAN;
5- Colnia de Pescadores: Z-20;
6- Reserva Extrativista: RESEX/Tapajs-Arapiuns;
7- Sindicato Rural de Santarm SIRSAN (sindicato dos grandes agricultores e
pecuaristas);
8- Cmara Municipal;
9- INCRA; e
10- SEMAB.

O poder pblico municipal foi apontado como responsvel direto pelo esvaziamento
do Conselho, pois cumpria um papel desmobilizador, se ausentando de reunies pr-
marcadas, e quando estavam presentes no imprimiam objetividade nos encaminhamentos das
reunies. Assim, os objetivos iniciais, em grande medida, no foram cumpridos. Com isso as
entidades representativas dos trabalhadores foram sacrificadas, pois geralmente se
deslocavam das reas rurais, percorrendo grandes distncias e no tinham o retorno esperado.
O representante da colnia de pescadores Z-20 (2005), afirma que

As propostas levadas ao conselho e que representavam as reivindicaes dos
pescadores do municpio eram sempre rechaadas pelo poder municipal. Isso se
deve ao fato de haver clara disputa de projetos a serem desenvolvidos no meio rural,
entre prefeitura e as organizaes da classe trabalhadora rural.

Apesar de ter beneficiado um bom nmero de moradores da rea rural do municpio,
os micro-sistemas de gua, so um exemplo de projeto implementado de cima para baixo

29
Para uma discusso sobre paridade nos CMDR ver Marques (2004).
97
com um vis claramente clientelstico, e sem a devida discusso na arena do CMDR. Estes
micro-sistemas foram usados mais tarde no balano do governo municipal como uma ao
inovadora do prprio governo. Neste caso, segundo um conselheiro o recurso utilizado foi
proveniente do PRONAF Infra-Estrutura.
O grupo formado pelas entidades no-governamentais (STR, APRUSAN, Z-20)
afirmam que se esforaram, mas no houve articulao entre elas, para uma participao
efetiva que conduzisse o CMDRS a uma gesto social democrtica e com resultados.
importante mencionar que a prefeitura (do mandato passado) defendia a participao
no CMDRS do sindicato patronal dos grandes agricultores (SIRSAN), o que contraria a
natureza do Conselho, que deveria ser voltada para aes de fortalecimento da agricultura
familiar.

4.3.3 Atuao do Atores Sociais

O CMDRS deveria ser um instrumento que poderia contribuir para a transparncia, e
democratizao das instncias locais de poder. Mas, pode tambm ser mais um espao para
manipulao, de dependncia dos agricultores familiares em relao ao executivo municipal
ou aos tcnicos extensionistas. Para Neves (2001) a dependncia uma caracterstica
fundamental da sociedade brasileira, o clientelismo poltico se fazendo presente nas
estruturas de poder criadas com objetivos contrrios a isso.
Uma das dificuldades apontadas pelos entrevistados se refere ao fato do executivo
municipal atropelar as atividades desenvolvidas no CMDR procurando colocar a
institucionalidade e suas decises servio de seus interesses polticos, ou seja, o
funcionamento do CMDRS estava condicionado aos desenvolvimentos de aes que
trouxessem ganhos polticos` para a administrao municipal.
Os representantes da agricultura e produo familiar, convocados a participar desde o
incio, foram apontados pelos atores governamentais entrevistados, como participativos e
preocupados com o estado de desenvolvimento rural do municpio. Segundo estes
informantes, os trabalhadores e suas entidades sempre procuravam buscar alternativas e
apresentar propostas, mas no encontravam contra partida institucional e poltica atravs do
CMDR. Na fala de um tcnico da EMATER (2005):


30
A Comisso Executiva do Plano da Lavoura Cacaueira CEPLAC, um rgo do Ministrio da Agricultura
Pecuria e Abastecimento, atua em seis estados do Brasil: Bahia, Esprito Santo, Par, Amazonas, Rondnia e
Mato Grosso.
98
A Associao dos Pequenos Produtores Rurais de Santarm APRUSSAN e o
Sindicato dos Trabalhadores Rurais - STR/Santarm tiveram um papel de destaque,
mas foram perdendo fora com a inatividade e a falta de resultados concretos.

Os atores no-governamentais e o representante da EMATER (2005) disseram que se
houvesse um compromisso poltico do executivo municipal, seria possvel articular a estrutura
j efetiva de agncias governamentais com o funcionamento do Conselho. Pois apesar de
insuficiente, j existe no municpio um conjunto de entidades como as de assistncia tcnica,
de crdito, meio ambiente, INCRA e organizaes da classe trabalhadora rural, capazes de
elaborar projetos conjuntos, a partir de articulao institucional e projetos de desenvolvimento
rural compatveis com as necessidades da agricultura familiar santarena.
Tambm foi apontada por um representante dos pequenos produtores (2005), a falta de
articulao entre as entidades representativas dos agricultores familiares, para a elaborao
conjunta de propostas a ser incorporados no PMDR e que atendessem s necessidades
comuns. Mas, cada entidade participava por contra prpria, desencadeando certa concorrncia
entre as mesmas. O representante do STR (2005) informou que as reunies do Conselho, eram
marcadas pela participao hegemnica dos atores governamentais como tcnicos de extenso
rural e prefeitura, na figura do Secretrio de Agricultura e Abastecimento. Em contrapartida a
sociedade civil ficava numa posio passiva, por no se articular e unir foras para intervir na
arena criada. At porque os debates giravam em grande parte, sobre as questes tcnicas de
elaborao do PMDR. Na verdade a atuao e postura dos tcnicos e do executivo municipal,
provocava a excluso dos atores no governamentais, em funo do desnivelamento de
preparao e capacidade de pensar tecnicamente os projetos. Isso gerou desgaste na
participao dos agricultores e de seus representantes.

4.3.4 Avaliao dos Resultados

A experincia do CMDR e do PRONAF trouxe como conseqncia positiva a
organizao de algumas comunidades, atravs de grupos de produtores e associaes.
Segundo o representante da EMATER, durante o perodo de funcionamento do CMDR (at
2002), foram utilizados recursos para a construo de micro-sistemas de gua e eletrificao
rural. Para isso, foram definidas como reas prioritrias para investimentos: aquelas que
cultivavam caf, pois existia ao que parece cumplicidade institucional entre o CMDRS, na
figura de seu presidente, secretrio municipal de agricultura, e o BASA que destinava linhas
de financiamentos para este tipo de atividade atravs do FNO-especial.
99
Para a desarticulao do CMDRS foi apontado que no existiam aes e
encaminhamentos prticos, alm da falta de regularidade nas reunies. O CMDRS, depois do
perodo inicial, ficou desativado e foi retomado em 2001. O funcionamento do Conselho foi
precrio durante o mandato de Lira Maia, e no governo atual ainda no foi retomado.
Fica como um sentimento geral para os representantes no governamentais (STR,
APRUSSAN e Z-20), que ao invs de facilitar a alocao de recursos, a institucionalidade do
conselho, se transformou em mais uma burocracia que entrava o uso de dinheiro pblico.
Para o representante do STR (2005), o CMDR foi inoperante porque o executivo
municipal, no perodo em questo, nunca pensou e elaborou projetos de poltica pblica
voltados agricultura familiar, muito pelo contrrio, o projeto que posto em prtica pela
prefeitura buscava desenvolver no municpio a cultura de gros em larga escala, ou seja,
implantar na cidade e nos municpios de seu entorno, especialmente o agronegcio da soja.
Para Marques (2003, p. 76) a representao do poder executivo no interior dos conselhos
permite analisar o funcionamento da mquina administrativa municipal, instrumento maior
das prticas clientelsticas. O CMDRS deveria tencionar uma mudana na organizao na
estrutura deciso em nvel municipal. Mas ainda, para Marques (2003) no se pode
negligenciar a existncia de uma hierarquia de tradio piramidal e patrimonialista do poder
no Brasil.
Alm disso, para o representante do STR (2005), alm disso, o executivo municipal
no se empenhava na convocatria dos conselheiros para as reunies, e isto era feito segundo
o informante para esvaziar o CMDRS [...] o grupo da prefeitura no tinha interesse poltico
na consolidao do CMDRS.
Ao que tudo indica a prefeitura no concebia o conselho enquanto arena democrtica e
inovadora, redistribuidora do poder local, pois este novo conceito ameaava de alguma forma
o poder e as prticas clientelsticas do prefeito e do seu grupo poltico. A maioria dos
conselheiros no teve acesso s decises e informaes sobre a alocao de recursos do
PRONAF Infra-estrutura no perodo de funcionamento do CMDRS. O que depe contra
princpios bsicos de funcionamento do Conselho, ou seja, a transparncia e a gesto
democrtica e participativa dos recursos do PRONAF Infra-Estrutura.
Em uma avaliao geral dos atores entrevistados, se o CMDRS tivesse tido uma gesto
mais democrtica e transparente, poderia ter cumprido um papel histrico importante e
poderia inovar na forma de administrar recursos de polticas voltadas agricultura familiar.
Em vez disso, o que se viu foi uma tentativa do executivo municipal de exercer seu poder
unilateralmente, conduzindo o Conselho de encontro a seus interesses polticos. Uma crtica
100
unnime foi feita em funo da presidncia do Conselho ficar nas mos do Secretrio
Municipal de Agricultura, que era claramente comprometido com o projeto dos agronegcio
em Santarm.
O que marcou os oito anos de mandato do antigo prefeito foi certa necessidade de
utilizar parte significativa das reas rurais com a cultura agrcola dos gros em grande escala
(arroz, milho e principalmente a soja). E apesar da atividade do agronegcio sojicultor no
Par ser impulsionada por polticas macroeconmicas e de comrcio exterior, articulada com
polticas setoriais de crdito, alm da assistncia tcnica especializada e pesquisa
agropecuria, em nvel municipal houve receptividade formal e apoio poltico da prefeitura
implantao de empresas graneleiras, criando condies para instaurao do porto privado
para escoamento.
Esse processo comeou em 1998, quando a prefeitura de Santarm encomendou um
levantamento do potencial agrcola do municpio. Descobriu que era grande e foi at Mato
Grosso divulgar os resultados. A cidade tem entre 500 mil e 600 mil hectares de floresta j
modificada pelo homem (antropizadas), que podem ser usados para a agricultura de gro
como soja e arroz. Ou seja, esse avano do agronegcio da soja no municpio de Santarm-Pa,
se deve em grande parte ao papel exercido pelo executivo municipal.
A agricultura familiar ficou neste processo secundarizada, pois neste mesmo perodo a
prefeitura de Santarm articulava a vinda de plantadores de soja vindos do Mato Grosso e a
instalao do porto graneleiro da CARGILL S.A. Segundo o representante do STR (2005):

Vendeu-se a idia que no municpio e em seu entorno, existem quinhentos mil
hectares de reas alteradas, propcias
31
cultura da soja. Mas sem nenhum momento
esta discusso do projeto da soja foi pauta de reunio no CMDR, portanto no
houve dilogo a esse respeito com a sociedade civil em Santarm.

O governo municipal ao que tudo indica pouco se esforou para tornar o CMDRS uma
arena democrtica para o exerccio do poder local. Alm do mais, as prefeituras de cidades
localizadas no interior do Par, como Santarm, apresentam como caracterstica o fato de
serem pouco afeitas ao controle poltico da cmara dos vereadores. Estas acabam sendo
controladas politicamente pelo prefeito atravs de favores (Marques, 2003).
Por fim, necessrio ressaltar que para esse estudo, foi pensada como estratgico, o
depoimento dos representantes do executivo municipal da administrao passada (Governo
Lira Maia), perodo de funcionamento do CMDRS, para podermos confrontar os diferentes

31
Neste mesmo perodo a EMBRAPA realizava pesquisas, com o objetivo de provar o potencial da regio de
Santarm para o cultivo da soja.
101
depoimentos. Infelizmente por razes no especificadas seus representantes no concederam
entrevistas nossa pesquisa.

4.3.5 A Reativao do CMDRS

A reativao do CMDRS e do PMDRS comea a ser discutida pela SEMAB. A
primeira reunio aconteceu no dia 26/09/2005, a pedido do vice-prefeito e secretrio de
Agricultura e Abastecimento Delano Riker, e contou com a presena de representantes de
diversos setores da sociedade civil organizada, como presidentes de sindicatos, de
associaes, de rgos pblicos, do governo municipal, e, especialmente, de pessoas ligadas
ao setor rural e que j eram membros do Conselho.
A reativao do Conselho e do PMDR se deve, segundo Delano, ao interesse do atual
governo municipal em promover o desenvolvimento do setor rural de Santarm. Para isso,
foram criadas duas novas divises dentro da SEMAB: a Diviso de Agricultura Familiar e a
Diviso de Pesca (GAZETA DE SANTARM, 2005).
Como j visto, o CMDRS foi criado em 2001, como requisito para que Santarm
ficasse apta a receber financiamento atravs do PRONAF. Iniciou, mas logo perdeu fora,
sendo desativado. Com a criao dessas duas novas Divises (a de Pesca e a de Agricultura
Familiar) na SEMAB, fez-se ainda mais necessrio retomar a discusso para a reativao do
Conselho, com a finalidade de traar diretrizes que venham beneficiar o setor rural do
municpio.
Os membros do Conselho acreditam que, para que a entidade seja reativada, preciso
que ela passe por uma reestruturao completa, j que, segundo eles, o Plano possui algumas
falhas em sua estrutura. Alm disso, o vice-prefeito acredita que o Conselho precisa ser
enxugado e que os seus novos membros tenham responsabilidade e representatividade para
levar adiante o objetivo de valorizar e alavancar o setor rural. Delano Riker acrescentou que o
governo municipal tambm vai traar um Plano de Desenvolvimento Rural parte, para o
municpio, englobando, especialmente, a agricultura familiar, mas que envolver tambm o
desenvolvimento rural em todos os seus aspectos (GAZETA DE SANTARM, 2005).




102
4.4 IMPLANTAO DA POLTICA DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL NO
PAR


A poltica de desenvolvimento territorial da SDT vem sendo traada e articulada no
Par com o Governo do Estado, por meio da Secretaria Executiva de Agricultura (Sagri), em
parceria com as prefeituras municipais, sociedade civil organizada e outras instituies
ligadas ao meio rural. Mas isso faz parte de uma estratgia nacional da SDT para penetrar nos
Estados, estabelecendo certa articulao com esta esfera de poder estadual.

Um instrumento muito utilizado no incio do programa, mas ainda utilizado hoje
em dia, foi o que a gente chamou de primeiro ciclo de oficinas estaduais, que era
para mobilizao. Ou seja, se faz uma atividade estadual, chamando os atores
estaduais e se apresenta o programa, os seus objetivos, um pouco de mobilizao,
informao e sensibilizao para o envolvimento no programa. A partir da se faz
um planejamento de como voc chega no territrio. Ento se faz uma agenda e se
repete a mesma estratgia utilizada no Estado (ENTREVISTA SDT/BRASLIA,
2005).

O Par j tem cinco territrios aprovados pelo MDA e em fase de implantao: Sul,
Sudeste, Nordeste, Baixo-Amazonas e Transamaznica. Em 2004 foram destinados a estes
territrios R$ 2,8 milhes e em 2005, R$ 1,6 milhes, sendo 10% contrapartida do governo
estadual (MDA, 2005). Vejamos os territrios aprovados em 05/08/2003 no Par:

BAIXO AMAZONAS: Alenquer, Belterra, Curu, J uruti, Monte Alegre,
bidos, Oriximin, Prainha, Santarm.
NORDESTE PARAENSE: Aurora do Par, Cachoeira do Piri, Capito
Poo, Dom Eliseu, Garrafo do Norte, Ipixuna do Par, Irituia, Me do Rio,
Nova Esperana do Piri, Ourm, Paragominas, Santa Luzia do Par, So
Domingos do Capim, So Miguel do Guam, Ulianpolis;
SUDESTE PARAENSE: Eldorado dos Carajs, Itupiranga, Marab, Nova
Ipixuna, Parauapebas, So Domingos do Araguaia, So J oo do Araguaia;
SUL DO PAR: Bannach, Conceio do Araguaia, Cumaru do Norte,
Floresta do Araguaia, Pau Darco, Redeno, Rio Maria, Santa Maria das
Barreiras, Santana do Araguaia;
TRANSAMAZNICA: Altamira, Anapu, Brasil Novo, Medicilndia, Pacaj,
Placas, Rurpolis, Senador J os Porfrio, Uruar, Vitria do Xingu.
103
O CEDRS
32
, presidido pelo secretrio executivo de agricultura do estado,
Wandenkolk Gonalves, aprovou recentemente a criao de trs novos territrios no Par.
Os trs novos territrios criados pelo CEDRS so: Maraj, com 16 municpios, Baixo
Tocantins, com nove municpios, e BR-163 (Cuiab - Santarm) regio Oeste do Par, com 6
municpios:

MARAJ: Portel, Bagre, Gurup, Melgao, Curralinho, Anajs, Afu,
Breves, So Sebastio da Boa Vista, Cachoeira do Arari, Chaves, Muan,
Ponta de Pedras, Salvaterra, Santa Cruz do Arari e Soure.

A ilha do Maraj considerada de grande potencial turstico, por ser a maior ilha
fluvial do mundo. O ecossistema do Maraj constitudo de florestas de terra firme, campos e
vrzeas distribudas ao longo das bacias dos rios Paracauari, Arari e Furo Grande de Breves.
O domnio da economia est na agricultura, extrativismo, pesca, turismo e pecuria.

BAIXO TOCANTINS: Abaetetuba, Baio, Barcarena, Camet, Igarap-Miri,
Limoeiro do Ajuru, Mocajuba, Moju e Oeiras do Par.

A degradao do solo da regio do Baixo Tocantins justifica a baixa produtividade
econmica que resulta na insuficincia da renda familiar. Na economia predomina a
agricultura, com bom potencial para o ecoturismo.

BR-163 (Cuiab - Santarm): Itaituba, Rurpolis, J acareacanga, Novo
Progresso, Placas e Trairo, e a rea distrital Castelo de Sonhos, que pertence a
Altamira.

As reas da regio da BR-163 so consideradas as ltimas fronteiras de florestas
primrias do Par com ecossistema formado por florestas de terra firme que se estendem ao

32
O Conselho Estadual de Desenvolvimento Rural Sustentvel CEDRS, um rgo colegiado que tem por
finalidade deliberar sobre o Plano Estadual de Desenvolvimento Rural Sustentvel PEDRS. Dentre as diversas
atribuies do CEDRS esto as de propor, articular e adequar polticas pblicas voltadas para o desenvolvimento
rural sustentvel; aprovar e compatibilizar da programao fsico-financeira anual dos Programas que integram o
Plano Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel e ainda, acompanhar as aes dos CMDRS; dar subsdios
ao Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel CNDRS na elaborao das propostas anuais de
alocao de recursos do PRONAF, Crdito Fundirio, Programa Nacional da Reforma Agrria.
104
longo das bacias dos rios Tapajs e Xing. A economia desta regio est pautada na
agricultura e extrativismo.
De acordo com os estudos e levantamentos econmicos realizados pelas comisses
tcnicas institucionais (MDA, 2005), esses territrios vem sendo afetados pelas atividades de
explorao florestal, pecuria, agricultura, pesca e a minerao resultando no aumento do
desmatamento e das queimadas acidentais, perda da biodiversidade, contaminao das guas
superficiais por mercrio, assoreamento dos rios e eroso dos solos, problemas diretamente
ligados questo social.
A infra-estrutura existente nesses municpios muito precria resultando em graves
problemas sociais e atraso econmico, com ndice de Desenvolvimento Humano (IDH)
abaixo da mdia nacional, decorrentes da falta de ao governamental.
O estudo sobre os novos territrios aprovados pelo CEDRS ser encaminhado
SDT/MDA, para anlise e estudo de toda a documentao. Se aprovados tambm pelo MDA,
os territrios do Maraj, Baixo Amazonas e da BR-163 j sero includos na programao
oramentria para 2006.
Um dos fatores mais importantes da poltica dos territrios rurais est no fato dela no
ficar apenas na esfera estadual, mas conseguir descer a uma esfera regional/local. Fazendo
com que o MDA, atravs da SDT consiga estabelecer relaes diretas em nvel local com as
organizaes envolvidas no programa. Essa relao se d institucionalmente atravs de
consultores territoriais contratados pela SDT, que fazem o acompanhamento e monitoramento
da dinmica in loco. Mas por outro lado isso gera disputas e conflitos. Pois existe certa
tradio nas polticas pblicas de obedecer ao pacto federativo, ou seja, as polticas teriam que
passar pelas esferas federal, estadual e municipal. No caso do desenvolvimento territorial
SDT/MDA, se estabelecem parcerias com os estados e municpios, mas o programa tem plena
autonomia para atuar sem a concordncia dessas esferas polticas.

4.4.1 Implantao do Territrio do Baixo Amazonas em Santarm PA

4.4.1.1 O Funcionamento das Novas Arenas: CIAT e Oficinas Territoriais

Os trabalhos da Poltica de Desenvolvimento Territorial tiveram incio no
territrio do Baixo Amazonas no segundo semestre 2003. Como Santarm cidade plo da
regio, praticamente todas as reunies da CIAT e oficinas territoriais foram e so realizadas
nesta cidade. Em 2003, foi realizada a I Oficina Territorial, com o objetivo de apresentar as
105
linhas gerais da poltica. Alm disso, neste mesmo ano foi realizado um debate sobre as
diferenas de enfoque territorial e municipal.
Em 2004, foram realizadas nove atividades relativas poltica territorial que est
sendo analisada. A primeira reunio foi para tratar de definies de Projetos Territoriais, a
segunda foi realizada em Belm - Oficina Estadual - onde congregou representantes dos cinco
territrios do estado do Par, at aquele momento.
A II Oficina Territorial tratou de discutir o alinhamento conceitual de polticas
pblicas. Foi feito ainda uma visita, juntamente com representantes da Caixa Econmica
Federal - CEF a reas potenciais para projetos territoriais. Uma quinta e importante atividade
foi realizada em 2004, tratava-se da III Oficina Territorial, que tratou da gesto e
planejamento da Poltica Territorial, e ainda foi definida a composio da CIAT. Logo em
seguida foi realizada a primeira reunio da CIAT.
A criao da CIAT deve ser provisria, at sua transformao em entidade com
personalidade jurdica. A CIAT vai coordenar e articular as aes sociais do territrio com
vista construo coletiva do Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentvel em
seus diversos ciclos, assim como selecionar os projetos a serem implementados a cada fase do
programa. A contratao de um articulador territorial, junto ao Ncleo Tcnico foi outra
discusso da oficina.
Ainda em 2004, foi realizada uma reunio para analisar os projetos territoriais.
Uma reunio do plenrio da cmara tcnica do PRONAF, tambm tratou de assuntos da
poltica dos territrios. Como ltima atividade de 2004 foi realizada a IV Oficina Territorial,
onde foi discutida a temtica Concepo Bsica de Desenvolvimento Territorial.
No ms de Abril de 2005, foi realizada a V Oficina Territorial que tratou da
temtica Gesto Social: Monitoramento e Avaliao - que pode ser visto no ANEXO D -
durante dois dias, para esclarecimentos sobre a forma de gesto social, sobre a
institucionalidade do territrio (CIAT), o planejamento estratgico, a forma de monitoramento
e a avaliao da ao poltica, e dos arranjos institucionais necessrios consolidao do
programa.
Nesta Oficina, houve espao para uma recomposio no ncleo diretivo do
programa, que estava sob comando da SAGRI, na coordenao e do SIRSAN (sindicato
patronal) na articulao da CIAT. O que contrariava uma determinao nacional de ter na
coordenao, representantes dos agricultores familiares. Foi feita ainda uma discusso da
aplicao de recursos na ordem de R$ 600 mil do PRONAF Infra-Estrutura para 2005. A
composio da CIAT ficou assim com 39 representantes:
106
Associao dos Estivadores de Santarm. - AES
Associao Estadual dos Tcnicos Agrcolas do Par - AETA
Associao dos Municpios da Calha Norte - AMUCAM
Associao dos Municpios da Transamaznica e Santarm - AMUT
Associao das Organizaes de Mulheres Trabalhadoras do Baixo Amazonas
- AOMT-BAM
Associao para o Progresso das Comunicaes APC
Associao Regional das Casas Familiares Rurais do Baixo Amazonas -
ARCAFAR BAM
Associao das Comunidades Remanescentes de Quilombos do Municpio de
Oriximin - ARQMO
Banco da Amaznia - BASA
Banco do Brasil - BB
Banco do Estado do Par - BANPAR
Caixa Econmica Federal - CEF
Centro de Apoio aos Projetos de Ao Comunitria - CEAPAC
Centro de Estudo, Pesquisa e Formao de Trabalhadores do Baixo Amazonas
- CEFET-BAM
Comisso Executiva do Plano da Lavoura Cacaueira - CEPLAC
Conselho Estadual dos Secretrios Municipais de Agricultura - CESMAG
Delegacia Federal de Agricultura - DFA
Empresa de Assistncia Tcnica e Extenso Rural - EMATER
Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria - EMBRAPA
Federao da Agricultura do Estado do Par/Sindicato Rural de Santarm-
FAEPA/SIRSAN
Federao dos Trabalhadores na Agricultura - FETAGRI
Faculdades Integradas do Tapajs - FIT
Frum da Produo Familiar
Fundao Estadual da Criana e do Adolescente - FUNDAC
Grupo Conscincia Indgena - GCI
Grupo de Trabalho da Amaznia - GTA
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis -
IBAMA
107
Instituto Esperana de Ensino Superior - IESPES
Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria - INCRA
Movimento dos Pescadores do Oeste do Par e do Amazonas - MOPEBAM
Secretaria Executiva de Agricultura do Estado do Par - SAGRI
Assessoria Tcnico Psico-Pedaggica Sociedade de Estudos e
Aproveitamento dos Recursos da Amaznia - SEARA
Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas - SEBRAE
Servio Nacional de Aprendizagem Comercial - SENAC
Servio Nacional de Aprendizagem Industrial - SENAI
Universidade do Estado do Par - UEPA
Universidade Federal do Par - UFPA
Universidade Federal Rural da Amaznia - UFRA

Neste mesmo encontro foi revisto a composio do ncleo diretivo da CIAT, que
contava com a SAGRI na Coordenao e do SIRSAN na articulao.
Ainda em 2005, aconteceram trs oficinas chamadas de nivelamento das
informaes territoriais para esclarecimento sobre o programa e a realidade scio-econmica
da regio. Estas oficinas duraram de dois a trs dias.
A seguir temos a nova composio que em 2005 coordenou os trabalhos do
ncleo diretivo e do ncleo tcnico, contando com 14 representantes, e com paridade de 06
Instituies Governamentais e 08 No-Governamentais:

Atores governamentais: INCRA, SAGRI, IBAMA, AMUT, AMUCAM,
EMATER;
Atores no-governamentais: FETAGRI, Frum da Produo Familiar, CEFET-
BAM, ARQMO, GCI, STR de J uruti, STTR de Santarm, STTR de Monte
Alegre.
Coordenao do Ncleo Diretivo: Frum da Agricultura Familiar

O ncleo diretivo da CIAT com 21 representantes, se apresenta como
institucionalidade de carter poltico, e tem a funo de coordenar e articular os atores sociais
nos territrios, com vistas construo de projetos territoriais e do Plano Territorial de
Desenvolvimento Rural Sustentvel PTDRS. A seguir o ND do Baixo Amazonas:
108
EMPRABA, UFRA, ADEPAR, ULBRA, UFPA, SAGRI, FIT, IESPES,
EMATER, CEPLAC, IBAMA, SENAR, SEBRAE, CEAPAC, Banco da
Amaznia, Caixa Econmica Federal, Banco do Brasil, BANPAR, DFA,
INDRA, ARCAFAR.

Em uma outra reunio da CIAT, foi feita mais uma recomposio na
coordenao do ncleo diretivo e na articulao do programa, ou seja, a FETAGRI seo
regional do Baixo Amazonas passa a coordenar o ND e o representante do Frum da
Agricultura Familiar, assume a articulao. ampliada a composio da plenria da CIAT,
que passa a ser composto assim com 55 representantes:

EMBRAPA ARQMO
EMATER CEAPAC
IBAMA GCI
INCRA CEFET-BAM
AMUT STTR de Santarm
UFPA STTR de Alenquer
SAGRI STTR de Curu
BANCO DAAMAZNIA STTR de Juruti
BANCO DO BRASIL STTR de bidos
UM REPRES. DE FACULDADES PARTCULARES STTR de Oriximin
CAIXA ECONMICA FEDERAL STTR de Prainha
FAEPA/SIRSAN STTR de Momte Alegre
UFRA STTR de Belterra
CESMAG Conselho Estadual dos Secretrios
Municipais de Agricultura
Nhembo
CEPLAC FUNDAC
AMUCAM AETA
Prefeitura de Santarm Colnia de Pescadores de Santarm Z20
Prefeitura de Alenquer Colnia de Pescadores de Alenquer Z28
Prefeitura de Curu Colnia de Pescadores de Curu
Prefeitura de J uruti Colnia de Pescadores de J uruti Z42
Prefeitura de bidos Colnia de Pescadores de bidos Z19
Prefeitura Oriximin Colnia de Pescadores de Oriximin Z41
Prefeitura de Prainha Colnia de Pescadores de Prainha Z31
Prefeitura de Monte Alegre Colnia de Pescadores de Momte Alegre Z11
Prefeitura de Belterra Colnia de Pescadores de Belterra
ARCAFAR Regional FETAGRI
109
AOMT-BAM EMPRAPA
FRUM PRODUO FAMILIAR

Essa composio corrige algumas injustias e demonstra que no ano de 2005,
com uma nova coordenao, a CIAT passa a funcionar com maior participao de entidades
representativas dos trabalhadores em regime familiar, e se desfaz a confuso que era cometida
em misturar cmara tcnica do PRONAF e a CIAT. Pois foi outro fato que marcou o
processo de implantao do programa Territorial a confuso criada em torno da cmara
tcnica do PRONAF. Em 2002 foi criada esta cmara no Oeste do Par. Em 2003/2004 surge
a idia da CIAT. Num primeiro momento, muitas entidades criaram confuso sobre o papel
das Cmaras Tcnicas e da CIAT. Hoje ainda existe a Cmara Tcnica e nela se discute
algumas aes do territrio.
No incio da implementao da poltica territorial os trabalhadores rurais e
outros representantes da agricultura familiar no estavam representados na escolha da
coordenao e da articulao da CIAT. A FETAGRI enviou uma carta ao delegado do MDA
no estado do Par, fazendo esclarecimentos e reivindicando mudanas, pois a SAGRI
coordenava a CIAT e o SIRSAN, sindicato patronal estava na articulao, de 2003 at abril de
2005. As reunies eram feitas conjuntamente e algumas foras polticas que passaram a
compor essa instncia no representavam a agricultura familiar.
Nos dias 02 e 03 de Agosto de 2005, foi realizada a Oficina de Estudo de
Dinamizao da Economia Territorial do Baixo Amazonas. Esta Oficina tinha como objetivo
principal apresentar um conjunto de dados agregados do Territrio do Baixo Amazonas, para
que os atores presentes pudessem visualizar-lo como sistema Scio-Produtivo integrador das
potencialidades e das capacidades humanas da regio do Baixo Amazonas.
A partir disso, se tinha como outros objetivos como identificar os principais
eixos econmicos do Sistema Produtivo do Territrio; os principais setores econmicos e suas
cadeias produtivas tradicionais e inovadoras; apontar atividades que possam subsidiar a
elaborao de projetos; contribuir para elaborao do PTDRS e contribuir para a dinamizao
da economia do territrio dentro da perspectiva de Desenvolvimento Sustentvel apoiado pela
SDT/MDA (FASE/SDT, 2005).
Para cumprir esta tarefa, foi contratada uma consultora tcnica pela FASE para
elaborar o estudo de Dinamizao da Economia Territorial. Esta profissional acompanha os
consultores territoriais no Par e no Amap. Seu estudo busca demonstrar um arcabouo de
informaes agregadas do territrio. Essas informaes so discutidas nas oficinas territoriais
110
e vo servir de base para a formatao dos projetos territoriais. Alm disso, a consultora
tcnica ir fazer uma avaliao dos projetos e demandas para ter a possibilidade de corrigir os
erros que venham a surgir nos projetos.
O programa Infra-estrutura e Servios Territoriais disponibilizou certo volume
de recursos em 2004: R$ 600.000,00, o mesmo de 2005. E as organizaes locais ficaram
incumbidas de elaborarem projetos. Isto foi feito, porm houve insuficincia de dados, que
foram esclarecidos pelo agente financeiro implementador das aes (CEF). O resultado foi
que at Agosto de 2005 no havia se implantado nenhum projeto que se vem discutindo desde
esse perodo. Um dos problemas se deve ao fato das entidades locais no terem conhecimento
tcnico sobre o processo de elaborao dos projetos. Por exemplo, para construir uma obra
utilizando esse recurso tem que ser em uma rea de domnio pblico. Caso ela seja em rea
privada, tem que ser transformada em pblica. Este tipo de informao no era do
conhecimento dos atores locais em 2004. S em 2005 com articuladores da SDT, as dvidas
de ordem tcnica parecem estar sendo dirimidas.
Em 2004 foi apresentado e aprovado um projeto em parceria
APRUSAM/SAGRI para a construo de uma cobertura para a feira do Aeroporto Velho (um
terreno que mede 55 metros) que atende uma faixa de 300 produtores que comercializam no
local, o custo do projeto ficou em R$ 270.000,00, mas ainda no foi executado. A justificativa
dada pela CEF (agncia de crdito responsvel pela liberao do recurso) se deve, como dito
anteriormente, a problemas tcnicos no projeto, mais precisamente, com o projeto de
engenharia. O representante da entidade acredita que no foram liberados os recursos por
problemas polticos e acabamos ficando quase dois anos nesse embrlio. Foi aprovado
projetos para a construo de casas familiares rurais e Tanques/Rede.
Inclusive no caso do projeto da APRUSAN, a SAGRI/Santarm, que coordenava
a CIAT, foi acusada de no repassar a planta (projeto de engenharia civil), e de perder
documentos do projeto elaborado pela APRUSAN na construo do galpo, para a nova
coordenao (FETAGRI). Os projetos aprovados no ano de 2004 tiveram problemas na sua
elaborao, especialmente nos seus objetivos e nas associaes/entidades que vo geri-lo. A
SAGRI executora de alguns projetos em parceria com prefeitura municipal de Santarm,
pois o consrcio inter-prefeituras no foi ainda legalizado.
Para completar o processo de execuo, as ONGs entram com a capacitao dos
participantes institucionais do programa, pois uma exigncia do MDA que a capacitao
seja feita por organismos no-governamentais e que elas tenham experincia na rea. Como
os projetos no esto sendo executados, no se pode fazer uma avaliao mais aprofundada.
111
A etapa de aperfeioamento, buscando capacitao para trabalhar os projetos,
junto ao rgo financeiro, principalmente na elaborao do projeto tcnico, procurando
resolver os problemas. No incio (2003-2004) tinha-se que elaborar os projetos tcnicos, mas
no existiam recursos para pagar profissionais na sua elaborao, ento ocorriam muitos
erros, mas agora j existem recursos previstos para esta rubrica.

4.4.1.2 O Envolvimento dos Atores na Gesto do Territrio

Para termos uma viso mais ampla do envolvimento dos atores, confrontamos
suas observaes sobre o nvel de envolvimento deles mesmos nas arenas institudas pelo
programa. Procuramos explorar as questes relacionadas relevncia poltica de fazer parte
de uma inovao institucional, que disputas existiram pelos mecanismos de deciso
institucionalizados e a avaliao da participao dos outros atores no desenvolvimento da fase
de implantao da Poltica Territorial.
Uma das observaes que mais foram levantadas, diziam respeito dubiedade
da atual gesto executiva municipal. Ao que tudo indica o poder pblico municipal se
encontra um pouco dividido na tarefa de promover o desenvolvimento rural no municpio de
Santarm, ao mesmo tempo apresenta pelo menos trs instituies para tratar de possveis
intervenes de polticas municipais: a DAF/SEMAB; a recm criada Secretaria Municipal de
Desenvolvimento Econmico e Social, com projetos a serem desenvolvidos no na rea de
associativismo, fomento s atividades da Vrzea e um projeto mais global, trabalhando com a
idia de Arranjos Produtivos Locais APL; e o Oramento Participativo com assemblias
realizadas na zona rural. Por outro lado, a SEMAB, na figura do atual Secretrio de
Agricultura do municpio d forte incentivo agricultura em larga escala, grande pecuria e
ao agronegcio da soja. Na atuao do executivo municipal em relao Poltica Territorial,
muitas so as queixas de um envolvimento maior.
Para o representante de uma associao de pequenos produtores rurais (2005) a
Secretaria de Agricultura Municipal:

No tem uma participao firme, seus representantes s ficam observando, isso,
quando vo s reunies, fica claro para os agricultores que a prefeitura no tem
compromisso e nem projeto para a agricultura familiar.

Mas, para o representante da FETAGRI (2005) a atual administrao se mostra
mais sensvel com o desenvolvimento rural dos agricultores familiares:

112
Isso mostrado na criao da diviso de agricultura familiar (DAF). Coordenada por
um ex-dirigente do Sindicato dos Trabalhadores Rurais de Santarm (Livaldo
Sarmento). Existe o interesse da Prefeitura de fortalecer as casas familiares rurais,
um projeto de educao utilizando a metodologia da alternncia, uma experincia
vinda da Frana.

O representante dessa mesma entidade diz que os outros rgos governamentais
que realmente assumiram compromisso com a poltica so a SAGRI e EMATER. Valeu ainda
um destaque para a participao de ONGs que tem propostas exemplares para as polticas.
Para este mesmo representante as entidades da sociedade civil (STR, Associaes, ONGs,
etc.) esto presentes e esto sendo responsveis pelas mudanas na estrutura organizativa do
CIAT, na ocupao de cargos diretivos importantes.
Segundo o representante da ONG (2005), responsvel pela capacitao do
programa, os executivos municipais no tm capacidade tcnica e administrativa para uma
participao ativa na poltica, ou seja, no entendem e no sabem como se organizar para
buscar recursos junto ao MDA. O representante da DAF/SEMAB tem clareza da
responsabilidade do executivo municipal na elaborao do Plano Territorial de
Desenvolvimento Rural. Como este plano uma ao recente, s agora a prefeitura est
tomando cincia.
Em Santarm o envolvimento das entidades no-governamentais um pouco
mais facilitado, pelo fato das reunies territoriais serem realizadas na sede do municpio.
Ainda contando com o fato que as entidades locais, possurem uma infra-estrutura
diferenciada para sua mobilizao em relao ao programa. Para o representante da FETAGRI
quem mais participa so os representantes dos trabalhadores rurais, assistncia tcnica e
agncias financiadoras (BASA, CEF e Banco do Brasil). O Banco do Estado do Par foi
convidado mais nunca se mostrou interessado.
Existem ONGs com importante atuao na regio como CEAPAC, Sade e
Alegria, IPAM e FUNDAC. Mas, cada uma procura atuar de forma isolada, para o mesmo
pblico (agricultores familiares), sem articulao e at com certa concorrncia ao invs de
parcerias. O Conselho Nacional dos Seringueiros CNS e a Associao Cooperativa dos
Pescadores e Seringueiros ACOSPER, ligados a comercializao da produo familiar no
esto vindo s reunies. Nenhuma entidade local/regional se ope implementao da
poltica. Porm, segundo os representantes entrevistados o IBAMA o grande ausente e o
INCRA pouco presente, em funo de problemas internos e institucionais.


113
4.4.2 Resultados Locais da Poltica Territorial

As atividades da SDT no territrio do Baixo Amazonas iniciaram-se ainda no
fim de 2003 com reunies conjuntas com a cmara tcnica do PRONAF. O que provocou a
confuso supracitada. As reunies foram feitas em Santarm, com o descolamento dos
representantes das entidades de outros municpios feitas de barco e ficando hospedados em
hotel, local das reunies, com despesas pagas pela SDT.
Entre 2003 e 2004 o programa avanou na consolidao de uma CIAT, com
coordenao ou ncleo diretivo composto por atores governamentais e no governamentais.
Aps disputa pela coordenao do CIAT, que no comeo no tinha representante dos
produtores familiares, houve uma recomposio neste sentido. Isso demonstra que a
institucionalidade em construo, at ento tem um carter aberto entrada de novos atores
sociais e que o desenho do programa favorece isto. Pois no decorrer do processo de
implantao, vrios grupos organizados foram sendo convidados a participar das atividades
do programa. O nmero de entidades passou de 39 para 55 em 2005, como vimos
anteriormente.
De 2003 a 2005, o territrio do Baixo Amazonas passa por um ciclo de Oficinas,
que fazem parte da primeira fase de implementao do programa, buscando informao,
mobilizao e sensibilizao dos atores locais e estaduais, seguindo a estratgia supracitada de
penetrar nos territrios atravs do envolvimento de organizaes j estabelecidas.
A organizao institucional do territrio conta com uma consultora territorial
contratada pela SDT (Socorro Oliveira em 2005), um articulador (J osu Linhares) indicado
pela CIAT, O Ncleo Diretivo ND e a CIAT.
As aes at aqui desenvolvidas so mais voltadas ao programa (mobilizao,
gesto, planejamento e capacitao) e so poucas as aes voltadas ao territrio.
Principalmente pelo fato dos projetos de Infra-Estrutura e Servios Territoriais aprovados
estarem tendo dificuldades para a liberao de recursos, em funo da falta de qualidade dos
projetos. Mas fato a necessidade de capacitao das pessoas e dos grupos organizados em
torno do programa e que isto no algo localizado, mas sim um problema nacional. Conforme
declarao de representante da SDT/Braslia:

Ns fizemos em 2005 um esforo a partir da Gerncia de Infra-Estrutura e Servios,
responsvel por parte dos projetos, no sentido de est capacitando pessoas ligadas
aos territrios. Essas pessoas so indicadas pela institucionalidade do territrio, para
se capacitarem e ajudarem na elaborao de planos de trabalho que so os projetos.
Isto foi uma ao intencional da SDT no sentido capacit-los. Pois os projetos que
114
esto vindo para c (SDT/Braslia) com qualidade e redao muito ruim, ou seja,
tinha que fazer muitos consertos aqui. Ento pertinente a capacitao mais direta
de pessoas. Mas os territrios tm recursos para custeio que eles podem definir que
tipos de capacitao querem utilizar. Que vai desde a capacitao mais poltica, ou
da construo do plano territorial. Em alguns casos eles esto trabalhando com
capacitao dos Conselhos municipais, a tem uma liberdade que os territrios
decidem onde vo utilizar estes recursos.

Para avaliar as aes desenvolvidas pelo programa at agora, importante dizer
que a SDT ainda no desenvolveu um instrumento de avaliao dos possveis resultados
conseguidos. Neste momento, o mais importante, segundo representante da SDT/Braslia
(2005) so os atores sociais reagirem e se articularem em torno da institucionalidade criada no
territrio:

A efetividade do programa se d quando os atores locais tomam pra si as aes
desenvolvidas no territrio. Eles tm que ser os protagonistas. Ns da STD
provocamos, mas se no tiver uma reao de l (territrio), no somos ns que
vamos l fazer o desenvolvimento territorial. Em nvel nacional existem dinmicas
diferenciadas, tem territrios que o processo mais rpido por que j existe uma
experincia anterior de desenvolvimento local, ou os atores so mais organizados.
Agora tem territrios que no tem nada. E a o processo mais lento. Ento no se
pode afirmar que o resultado melhor aqui ou ali, pois so dinmicas e processos
diferenciados.

Neste sentido, em nvel local, o programa tem avanado no envolvimento de
atores no-governamentais, em relao ao incio dos trabalhos. Isso se deve em grande parte
ao fato de que as entidades ligadas sociedade civil terem em alguns casos avanado sua
organizao localmente e regionalmente. Em outros casos, estas organizaes j tm uma
estrutura organizada e uma histria como nos casos do STR e FETAGRI.
Um outro elemento importante o processo de gesto social dos instrumentos
criados ou assumidos pela poltica territorial, em especial da linha Infra-Estrutura e Servios
Territoriais. Essa nova forma de distribuio de poder e de responsabilidades encarada pelas
organizaes locais como uma inovao e oportunidade de decidir para onde os recursos
devem ser aplicados, o que expressa uma repartio do poder de deciso. Pois com a exceo
do extinto PRONAF Infra-estrutura, as transferncias de recursos do governo federal se do
diretamente s esferas estaduais e municipais de poder.
No por acaso que esta forma de fazer poltica tem gerado algumas resistncias
em forma de ausncia ou pouco envolvimento de alguns atores governamentais na
institucionalidade criada pelo programa. Isso mais sentido em relao ao executivo
municipal.
Partindo-se do objetivo mais geral do programa, que apoiar a organizao dos
atores sociais em tornos da institucionalidade criada pelo territrio, podemos concluir que no
115
caso de Santarm, houve avanos neste sentido. As organizaes que representam os
trabalhadores e as ONGs se fortaleceram e se articularam no processo e passaram a ocupar
um espao de coordenao das aes internas. Mas desde 2004 os acordos polticos em torno
dos projetos territoriais parecem ter avanado. O que se materializa nos planos territoriais de
desenvolvimento aprovados at agora pela CIAT, com obras de infra-estrutura para Santarm,
J uruti, Oriximin e Alenquer.

4.5 Concluses e Diagnstico dos Programas


Como podemos perceber nas sees anteriores, a experincia do CMDRS em
Santarm, teve certo impacto sobre os atores que nele atuavam. Mesmo sem subsdios para
avaliar formalmente a participao dos conselheiros nas reunies (pela falta de acesso s
atas), podemos inferir a partir das entrevistas, os avanos, as diferenas e as percepes dos
atores locais sobre o CMDRS e a Poltica Territorial. Mais do que isso, importante perceber
se a antiga experincia institucional (CMDRS) apresenta alguma interferncia no programa
mais recente (desenvolvimento territorial).
Segundo o representante da SAGRI (2005) os CMDRS no Par no funcionaram
efetivamente enquanto espao de gesto social, por no conseguirem retratar uma participao
efetiva da sociedade civil especialmente dos agricultores familiares, pois foram criados
exclusivamente em funo do PRONAF Infra-estrutura. Agora, com a gesto territorial os
Conselhos, se continuarem existindo, devem ser uma instncia de discusso autnoma para o
desenvolvimento rural dos municpios.
Para o representante de uma ONG relacionada agricultura familiar (2005) houve
avanos com a poltica territorial, mas, o que cria obstculos e dificulta a implementao a
falta de compreenso por parte das organizaes sociais sobre os benefcios da poltica. Um
membro de associao de produtores observa que a Poltica de Desenvolvimento Territorial
mais organizada, participativa e representativa, o que est emperrando a burocracia para a
liberao dos recursos. Uma das dificuldades apontadas por quase todos os entrevistados foi
a dificuldade na execuo de projetos territoriais, o que implicaria maiores esforos para
capacitao tcnica. O representante da SAGRI (2005) acredita que a prpria fase de
implementao importante para o aprendizado dos atores em torno do enfoque territorial, ou
seja:

116
A poltica no implementada bruscamente sem dar aos grupos sociais uma certa
capacitao para interveno. E o executivo municipal acaba ficando numa posio,
que o obriga a agir como outro ator qualquer, e s vezes mais ouvindo do que
intervindo. Mas, importante continuar os trabalhos dos Conselhos Municipais, pois
mais a frente, eles tero vnculos institucionais com a entidade que vai ser criada
aps a CIAT, passada esta fase inicial.

Uma outra dificuldade diz respeito ao nmero de municpios participantes no territrio
do Baixo Amazonas. Para o representante do STR (2005) so muitos municpios e fica muito
difcil definir projetos em conjunto aes que atendam a necessidade de todos. Como muito
recente, a poltica ainda est em fase de construo, o que torna o trabalho de capacitao
mais importante. Ainda mostrando a importncia da capacitao de quem se envolve com a
institucionalidade do programa, o representante de uma ONG destaca:

O avano da poltica dos territrios est no fato da identificao dos espaos, com
caractersticas comuns entre eles para implementar polticas relacionadas a cada
territrio. Ao invs de fazer polticas generalizadas, como foi o incentivo aos
seringueiros em toda a Amaznia, ou a pecuarizao como forma de ocupar.
Talvez seja mais interessante especificar projetos de acordo com o potencial
regional/territorial. O problema da fase de implementao a incorporao e
conscientizao dos atores sociais sobre o enfoque territorial.

Em comparao ao CMDRS a poltica de desenvolvimento territorial avana em
muitos pontos, principalmente no desenho institucional, pois com o enfoque territorial se
diminuem ou se anulam as prticas clientelsticas. mais difcil o uso do programa para esses
fins. Isso to verdade que o representante municipal pouco efetivo em sua participao nas
reunies e oficinas territoriais. Na poltica territorial o desenho favorece a participao de
mais entidades.
Um elemento relevante levantado pelo representante da FETAGRI (2005) que
praticamente todas as polticas pblicas importantes na regio esto sendo discutidas dentro
da institucionalidade do territrio como o Projeto Interministerial da BR-163 (consultas
pblicas feitas em Santarm). Isso est inclusive possibilitando uma aproximao da
sociedade civil santarena junto aos ministrios do governo federal.
Outro grande avano da poltica de desenvolvimento territorial para os representantes
da EMATER (2005) que se tira a deciso individual do municpio e do CMDRS e passa a
ser gerido pela organizao territorial.

Essa organizao traz na sua abordagem uma anlise mais global, trabalhando com
cadeias produtivas, estrangulamento das cadeias, mercados e o envolvimento social
maior. O processo de racionalizao dos recursos produtivos mais eficaz, pois
menor a possibilidade dele ser conduzido por segmentos polticos com interesses
individuais que busquem favorecimentos de ordem poltica e econmica.

117
A organizao das arenas parece ser um ponto chave nesta discusso. Neste caso, a
experincia do CMDRS que a forma de conduo organizativa que envolvia cronogramas,
chamadas pblicas s reunies, e encaminhamentos prticos, se mostravam pouco efetivos e
sem continuidade, comprometendo o funcionamento da arena.
Em contra partida, a organizao da poltica territorial um dos elementos-chave que
podem explicar, que mesmo em perodos longos sem conseguir a liberao de recursos, o
funcionamento da CIAT e das oficinas territoriais eram e so contnuas, e com boa freqncia
dos beneficirios.
Uma anlise mais criteriosa sobre a atuao dos atores aponta de um lado para, um
valoroso envolvimento institucional das organizaes no-governamentais. As organizaes
governamentais parecem ter dificuldade de atuar numa arena onde o poder distribudo de
forma mais igualitria. Principalmente o executivo municipal.
Os CMDRS em geral no funcionavam, pois apresentava os vcios clientelsticos do
poder local, com privilgios para segmentos dos produtores rurais que em geral no fazem
parte da categoria de agricultores familiares. Os CMDRS so importantes, mas no desenho
institucional e poltico do PRONAF Infra-estrutura no possibilitou uma distribuio do
poder. No caso dos territrios ele avana em aspectos j mencionados como a organizao,
pois traz um grupo amplo de atores que tem foras relativamente equilibrada.
As questes polticas tambm parecem atrapalhar a relao e articulao entre o poder
municipal e as institucionalidades criadas em torno das polticas dos territrios, j que as
prticas clientelsticas e de balco ainda so dominantes em nvel local, na relao entre poder
pblico local e sociedade.
Enfim, existe na regio relativa identidade cultural, fsica e scio-econmica, alm de
um bom grupo de entidades, ONGs, sindicatos e servios pblicos, porm, falta maior
articulao entre os movimentos sociais e o poder pblico, apesar da poltica de
desenvolvimento territorial ter revertido, relativamente, quem determina os rumos das
polticas voltadas agricultura familiar.
importante fazer uma anlise dos avanos e diferenas que ensejam os dois
programas tratados. Para isso procuraremos mostrar os resultados de
funcionamento/organizao das arenas e sua definio, o envolvimento dos atores sociais e os
processos decisrios:



118
TABELA 07: Diagnstico dos Programas: CMDRS Versus PRONAT em Santarm - PA
PROGRAMAS PROCESSOS
DECISRIOS
ORGANIZAO
DAS ARENAS
ENVOLVIMENTO
DOS ATORES
RESULTADOS
CMDRS
- Dos 14
conselheiros, 9 eram
atores
governamentais, 4
eram representantes
de produtores
familiares
(agricultores;
extrativistas e
pescadores) e 1 do
sindicato dos
grandes produtores.
Esta composio no
configurava uma
participao paritria
entre produtores
familiares e o poder
pblico.
- As principais
decises tomadas
foram do executivo
municipal, que foi
responsvel pela
dinmica
(imobilidade) do
CMDRS.
- O PMDRS foi
elaborado pelos
tcnicos do
executivo municipal
e pouco discutido no
mbito do CMDRS.
- O espao do
CMDRS no
deliberou aes
voltadas ao
fortalecimento da
- Durante cinco anos se
discutiu a criao
formal do CMDRS.
Durante este perodo e
aps a criao, no
houve regularidades
nas reunies. Algumas
reunies no
aconteceram por falta
de Quorum.
- Quando as reunies
ocorriam, no existia
objetividade, e o
encaminhamento de
aes concretas
acabava no
acontecendo.
- O envolvimento dos
representantes no-
governamentais foi
fortemente abalado pela
dinmica (imobilizao)
imposta pelo executivo
municipal, materializada
na falta de paridade entre
representantes dos
agricultores familiares e
atores governamentais na
composio do conselho.
- Os atores locais,
representantes dos
produtores familiares no
se articulavam entre si,
para propor aes
conjuntas no Conselho.
- No houve dilogo entre
os atores governamentais
e no-governamentais,
em busca de transformar
o CMDRS em espao de
concertao de interesses.
- A experincia no
contribuiu para
avanar
redistribuio do
poder local
(democratizao) e
criar transparncia
no uso dos recursos
do PRONAF Infra-
Estrutura. Ele
reproduziu as
relaes de poder
local, tendo o
executivo municipal
praticamente
monopolizado suas
aes, alm de ter
desmobilizado o
envolvimento dos
produtores
familiares.
- Por outro lado, as
comunidades rurais
passaram a se
organizar em
associaes com
vistas a reivindicar
investimentos do
PRONAF.
119
agricultura familiar,
no municpio.
Funcionou mais
como rgo
consultivo.

PRONAT
- O processo de
recomposio da
coordenao do
Ncleo Diretivo da
CIAT, conferiu
maior legitimidade
esta arena, ao definir
que o ND fosse
coordenado pela
FETAGRI e a
articulao ficasse
ao cargo de uma
ONG ligada
regionalmente
produo familiar.
- As arena criada
(CIAT) tem carter
deliberativo em
relao s aes
desenvolvidas pelo
programa.
- De 2003 at o fim de
2005 houve reunies
regulares entre Oficinas
Territoriais, Estaduais e
reunies da CIAT.
- No incio de execuo
do programa a SAGRI e o
SIRSAN (assistncia
tcnica e sindicato
patronal) dirigiam a
CIAT. Depois ONGs e
sindicatos de
trabalhadores passam ao
ND.
- Destaque para o
envolvimento de ONGs,
Sindicatos, Associaes
ligados produo
familiar no municpio e
na regio, inclusive no
ND.
- Entre os atores
governamentais as
Empresas de assistncia
tcnica (EMATER e
SAGRI) ocupam seu
espao e so reconhecidas
como os rgos mais
atuantes.

- O entrave maior
est na falta de
conhecimento e
preparo tcnico dos
atores no-
governamentais,
para a elaborao do
projetos territoriais.
- At ento, devido
ao bom nmero de
reunies e oficinas
houve avanos na
capacitao dos
atores, e maior
conhecimento sobre
o funcionamento do
programa.
CMDRS
Versus
PRONAT
-A experincia do CMDRS gerou, nas organizaes dos produtores familiares, falta de
expectativa em torno dos espaos pblicos de participao. Mas serviu em alguma medida para
proteger os novos espaos criados contra a atuao de grupos polticos que costumam usar as
polticas pblicas em proveito prprio, especialmente o executivo municipal. A poltica territorial
possibilita, a partir de seu desenho, um envolvimento maior dos atores no-governamentais, tais
como ONGs e organizaes regionais de trabalhadores rurais, tais como FETAGRI, que acabou
sendo figura central na recomposio em favor dessas organizaes na estrutura da CIAT. Essa
disputa pelos mecanismos de controle gerou maior articulao entre os representantes dos
produtores familiares.
120
- A estrutura organizacional do Territrio financiada e controlada pela SDT, o que a torna mais
efetiva em relao ao CMDRS. Isto materializa-se em capacitao atravs de oficinas, interfaces
entre organizaes locais e o governo federal atravs dos articuladores, consultores contratados
pela SDT/MDA. No caso do CMDR esta estrutura no existia.
- As disputas pelos mecanismos de controle so mais abertas e claras no Territrio, pois o nmero
de entidades que participam maior que o CMDR, mesmo se tomarmos somente o municpio de
Santarm. No caso do CMDR, alm de no haver paridade entre entidades governamentais e dos
agricultores familiares, no se abria espao para recomposio de foras entre os conselheiros,
tendo o executivo municipal maior responsabilidade nisso.
Fonte: Elaborao prpria baseada na pesquisa.

121
Consideraes Finais

O desenvolvimento do estudo hora apresentado nestes quatro captulos ,
de modo geral, uma anlise das polticas pblicas de desenvolvimento rural em
Santarm Pa. Particularmente sobre o funcionamento do CMDRS e da Poltica de
Desenvolvimento Territorial SDT/MDA.
Para isso no primeiro captulo apresentamos uma caracterizao geral das
duas polticas, sua operacionalizao e algumas interpretaes de resultados do
funcionamento dos CMDRSs pelo Brasil. Mostramos que a constituio dos
Conselhos, de modo geral, foi muito rpida, sem a devida mobilizao, especialmente
das organizaes representativas dos agricultores familiares. A principal motivao para
a sua constituio (CMDRS) foi exigncia legal do governo federal, para possibilitar o
acesso aos recursos do PRONAF. Por conta disso, nas experincias pesquisadas
constatou-se que o poder executivo municipal teve atuao destacada como principal
agente envolvido na criao dos Conselhos, que tornava o mesmo um espao com forte
propenso a reproduo de prticas clientelsticas municipais. Mas a partir de sua
constituio os Sindicatos de Trabalhadores Rurais, as Empresas de Extenso Rural e o
executivo municipal, passavam em geral, a monopolizar suas aes. O grande obstculo
consolidao dos Conselhos como local de democratizao das prticas decisrias do
PRONAF infra-estrutura foi falta de preparo tcnico, principalmente dos
representantes dos agricultores familiares (sindicatos, associaes, etc).
Talvez em funo das dificuldades geradas pela crescente institucionalizao das
prticas dos CMDRSs, mas tambm por forte influncia das experincias vindas do
exterior, surge com grande fora a abordagem territorial, que passaria a servir de
referncia aos processos de elaborao de polticas pblicas voltadas ao meio rural. No
Brasil a proposta da SDT/MDA reflexo disto. Poltica que incorpora um nmero
elevado de municpios no contexto de seu plano de ao. Sua operacionalizao ainda se
encontra na fase de implementao em grande parte desses municpios. Diferenas
marcam o desenho institucional entre os CMDRSs e a poltica dos Territrios Rurais.
Os mais expressivos so: 1- a passagem da organizao de arenas polticas decisrias
municipais para as territoriais (formada por um grupo de municpios); 2- a relativa
blindagem na poltica territorial ao monoplio de aes do executivo municipal e
derivado a isso, maior controle social sobre o uso dos recursos.
122
Os conselhos em geral, municipal ou territorial, j traziam pr-estabelecidos as
orientaes para elaborao de projetos, os atores envolvidos e a priorizao das
demandas, que parece tencionar para atividades dos setores agropecurios (setoriais) e
no para atividades rurais dentro de uma concepo mais ampla de desenvolvimento
rural, ou seja, atividades diversificadas (no-agrcolas). Dentro da proposta da SDT o
empoderamento` das pessoas e dos grupos se constitui elemento chave para a
construo da estratgia de desenvolvimento rural. Entretanto este conceito trs em si a
idia de uma mudana na estrutura de poder. O que nos faz pensar que o
empoderamento concedido pelas agncias do governo e no construdo ou
conquistado pelos agentes, reproduzindo assim, na lgica dos conselhos, a estrutura do
poder vigente. Isso apontaria para uma falha institucional na medida que no se
estabelece mecanismo para que os agentes adquiram competncias e instrumentos para
que estes atuem mais do que na simples gesto e controles dos recursos que so
repassados pelo governo federal.
No captulo dois procuramos compreender as diferenas conceituais sobre
polticas pblicas analisadas a partir da abordagem local e as novas institucionalidades
criadas nesse novo contexto. A instaurao em nvel municipal de diversos conselhos
foi pr-condio para o processo de descentralizao do poder poltico nacional. J unte-
se a isso o carter participativo que estes conselhos deveriam gerar, para chegarmos a
um resultado idealmente pensado a partir da constituio de 1988.
E finalmente a abordagem territorial que surge como inovao institucional, mas
tambm como apropriao conceitual de diversas agncias pblicas para a definio de
polticas. Pois nos anos 90, nota-se importantes mudanas no mbito das polticas
pblicas, um redirecionamento na natureza da elaborao dos programas que adquirem
um carter multisetorial e abrem-se a participao para a execuo tanto da
administrao pblica como da sociedade civil organizada. Esse novo quadro permite a
configurao de vrios recortes territoriais, pensados e materializados, especialmente a
partir de pelo menos trs iniciativas inovadoras: os Eixos Nacionais de Integrao e
Desenvolvimento encaminhado pelo Ministrio do Planejamento, o Programa de
Desenvolvimento Integrado e Sustentvel de Mesorregies Diferenciadas e o
Zoneamento Ecolgico e Econmico (SNMA/MMA). A despeito das diferenas entre
os objetivos, os mtodos e os resultados, todos os tinham por objetivo planejar o
processo de desenvolvimento do pas com base em determinados recortes territoriais
123
que no a tradicional macrorregies do IBGE. A configurao dos territrios rurais o
mais recente destes recortes regionais.
No terceiro captulo mostramos uma caracterizao geral do municpio de
Santarm, ressaltando a formao scio-econmica regional, sua histria, demografia,
aspectos fsicos, quadro poltico institucional.
A valorizao dos conhecimentos tradicionais e a abertura de espao para a
participao popular nas decises da gesto pblica so fundamentais. Os conflitos pela
terra e pelo controle dos recursos da floresta continuam. Temos que considerar que a
Amaznia um espao imenso do ponto de vista territorial e de realidades diversas.
O municpio de Santarm e seu entorno apresentam uma configurao scio-
econmica-espacial diversificada no seu meio rural, emergindo, nos ltimos anos novos
processos de cunho agrrio. Principalmente disputas pela reconfigurao deste espao, a
partir de polticas e certos modelos de desenvolvimento ou pelo menos de explorao do
espao rural. Temos de um lado um grupo de programas, atravs de agncias estatais
que tem como eixo referencial de interveno a agricultura familiar, a reforma agrria e
o desenvolvimento rural multifuncional ou pluriativo, atendendo em parte s demandas
das comunidades rurais, ribeirinhas e dos colonos da regio. Neste caso o Banco da
Amaznia, EMATER, o MDA, atravs do INCRA, da SAF e da SDT, fomentam na
regio vrios programas como o PRONAF crdito, assistncia tcnica, reordenamento
fundirio e assentamentos rurais, alm da poltica de Desenvolvimento Territorial. Por
outro lado, num contra movimento que expe o espao rural disputa, um projeto muito
bem articulado, da agricultura empresarial ou do agronegcio , que cria na regio um
brao forte da cadeia agroalimentar global da soja.
No quarto foi feita a anlise pesquisa emprica realizadas junto aos atores sociais
do meio rural santareno, envolvidos nas polticas pblicas em questo. No caso do
CMDRS, vimos que a atuao dos atores governamentais, particularmente os
representantes do executivo municipal foi prejudicial tanto ao funcionamento efetivo do
Conselho como arena democrtica de decises como sobre a alocao dos recursos do
PRONAF infra-estrutura. E mais ainda, no teve pleno funcionamento ou
funcionalidade como arena de discusso sobre projetos e planos de desenvolvimento
rural para o municpio estudado.
A Poltica de Desenvolvimento Territorial vem sendo discutida h dois anos e
meio no municpio, e enfrenta ainda dificuldades diversas. A alocao dos recursos
destinados aos projetos territoriais de desenvolvimento uma delas. Isso se deve a falta
124
de preparo tcnico dos atores locais para elaborao dos projetos. Mas isso reflete ao
que parece, uma dificuldade nacional. Neste sentido, a partir de 2005, 20% do total dos
recursos poder ser alocado para remunerar a elaborao de projetos tcnicos. Os
recursos do PRONAF Infra-estrutura na Amaznia precisam estar a servio da
agregao de pesquisa e tecnologia para dar suporte agricultura familiar.
O envolvimento dos atores locais na organizao territorial pode ser avaliado
positivamente. Pois, houve uma mudana substancial do ncleo diretivo da CIAT, que
era coordenado at ento por uma agncia de assistncia tcnica e pela entidade ruralista
(Sindicato Patronal) no incio das atividades do programa. Mas depois esta composio
acabou sendo corrigida com a atuao da FETAGRI e das ONGs. Nota-se que houve
disputa pelos mecanismos de controle da poltica neste nterim.
Constatou-se o envolvimento das principais entidades representativas de
pescadores e trabalhadores/produtores familiares do municpio, alm de ONGSs
envolvidas com a questo rural. Constatou-se tambm a forte presena das agncias de
extenso rural. Mas pelo lado dos atores governamentais, ficou claro o pouco
envolvimento do executivo municipal e de algumas instituies com INCRA E
IBAMA.
Enfim vrias diferenas marcam a mudana do enfoque de poder municipal, em
torno do CMDRS, para o territorial. Para os atores que tiveram participao como
membros do CMDRS e agora atuam no territrio rural, o maior destaque nesta mudana
o fato de haver uma maior distribuio do poder, na arena territorial, criando maior
dificuldade de um grupo monopolizar as aes e a dinmica do programa em favor
prprio.
Mas ficou claro que o executivo municipal da gesto anterior dificultava as
aes voltadas agricultura familiar, pois seu projeto prioritrio foi articulao da
atividade sojicultora, junto aos agricultores do Mato Grosso e a empresas como a
multinacional Cargil S. A., alm de pesquisas que procuravam mostrar a viabilidade do
agronegcio na regio. Este processo desencadeou fenmenos pouco vistos na regio
at ento como grilagem de terra, expulso de agricultores do meio rural para as
periferias das cidades.
A poltica de desenvolvimento territorial em grande parte parece ter esvaziado as
discusses dos CMDRSs e trouxeram superposies das polticas e diferentes recortes
espaciais prejudicando uma viso mais integradora das polticas de desenvolvimento.
Mais que isso, a deficincia na articulao da poltica demonstra um descompasso entre
125
processos polticos que se quer atingir e a orientao do eixo institucional dado pela
poltica. Neste sentido estariam s imobilizaes dos conselhos relacionadas forma
como os atores percebem os espaos pblicos de negociao das polticas.
O que podemos concluir de forma geral que as inovaes materializadas nestes
espaos pblicos de participao (CMDRS e as arenas territoriais) apresentam aspectos
modernos, mas reproduzem outros do passado poltico brasileiro. E qualquer mudana
poltica passa pela desarticulao em alguma medida da estrutura clientelista de
natureza oligrquica, que ainda hoje domina e legitima as relaes polticas.

























126
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134
ANEXOS


A Ofcio Enviado SEMAB
B Roteiros de Entrevistas
C Orientao para Elaborao de Projetos nos Territrios Rurais
D Relatrio de Oficina Territorial do Territrio do Baixo Amazonas


135
ANEXO














A Ofcio Enviado SEMAB






















135
ANEXO














B Roteiros de Entrevistas














136
ROTEIRO DE ENTREVISTAS SOBRE O CMDRS

1- Questes Gerais

1.1- Quando iniciaram-se as atividades do CMDRS em Santarm?

1.2- Qual a sua participao ou de sua organizao no processo de formulao e
gesto do CMDRS em Santarm?

1.3- Que objetivos foram delineados pelo CMDRS em Santarm?

1.4- Q eu resultados foram obtidos em relao aos objetivos iniciais? Como voc
avalia esses resultados?

1.5- Quais os fatores que contriburam ou criaram obstculos para que o CMDRS
apresentasse esses resultados?

1.6- Como funcionava o CMDRS em termos de organizao? Houve alguma
regularidade nas suas reunies?

1.7- Quais atores (organizaes. entidades, rgos, instituies relevantes no
contexto do programa mas que no estavam contemplado(s) em suas instncias?

1.8- Quais os principais atores envolvidos? Esse envolvimento gerou alguma disputa
pelos mecanismos de controle do CMDRS em Santarm?




2- Questes especficas para Atores Governamentais
2.1- Por que sua instituio participou do CMDRS?

2.2- Tomando o CMDRS em considerao, como se deu a relao entre as diferentes
instncias governamentais (local, regional, nacional)? Houve conflito entre estes
atores? Tomando apenas a esfera governamental onde o programa vem sendo
executado, houve conflito entre os distintos atores governamentais? Quais?

2.3- Quais foram os recursos financeiros empregados na execuo do CMDRS em
Santarm?

2.4.1 Como avalia a participao dos atores no-governamentais? Alguma observao
especial sobre algum ator especfico? Existem atores que esto de alguma forma
que no participaram das suas instncias?

2.4- Como os atores governamentais se articularam em torno do CMDRS em
Santarm?


3- Questes especficas para Atores No-Governamentais
139

2.5- Por que sua instituio participou do CMDRS?

2.6- Quais foram os recursos financeiros empregados na execuo do CMDRS?

2.7- Como avalia a participao dos atores governamentais? Alguma observao
especial sobre algum ator especfico?

2.8- Existem atores relevantes que no participaram das suas instncias? Qual(is)?
Por que? Da mesma forma existem atores que participaram do programa, mas
no deveriam estar participando? Se sim, por que?

2.9- Como os atores no-governamentais se articularam em torno do CMDRS em
Santarm?




































140
ROTEIRO DE ENTREVISTAS SOBRE A POLTICA DE
DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL SDT/MDA

1- Questes Gerais

1.1- Quando iniciaram-se as atividades da poltica de Desenvolvimento Territorial
em Santarm?

1.2- Qual a sua participao ou de sua organizao no processo de formulao e
gesto e implementao do programa? Como se deu tal participao?

1.3- At o presente momento quais foram os principais objetivos definidos pelo
programa em Santarm?

1.4- Que resultados foram obtidos at o presente momento? Como voc avalia esses
resultados?

1.5- Quais os fatores que contriburam ou criaram obstculos para que a poltica de
Desenvolvimento Territorial apresentasse esses resultados?

1.6- Como funciona a poltica de Desenvolvimento Territorial em termos de
organizao? H regularidade nas suas reunies?

1.7- Quais atores (organizaes. entidades, rgos, instituies relevantes no
contexto do programa mas que no esto contemplado(s) em suas instncias?

1.8- Quais os principais atores envolvidos? Esse envolvimento gerou alguma disputa
pelos mecanismos de controle do programa em Santarm?


2- Questes especficas para Atores Governamentais
2.1- Por que sua instituio participa da poltica de Desenvolvimento Territorial?

2.2- Tomando a poltica de Desenvolvimento Territorial em considerao, como se
d a relao entre as diferentes instncias governamentais (local, regional,
nacional)? H conflito entre estes atores? Tomando apenas a esfera
governamental onde o programa vem sendo executado, houve conflito entre os
distintos atores governamentais? Quais?

2.3- Quais foram os recursos financeiros at aqui empregados na execuo do
programa?

2.4- Como avalia a participao dos atores no-governamentais? Alguma observao
especial sobre algum ator especfico? Existem atores que esto de alguma forma
que no participam das suas instncias?

2.5- Como os atores governamentais se articulam em torno do programa?


141
3- Questes especficas para Atores No-Governamentais

2.6- Por que sua instituio participa da poltica de Desenvolvimento Territorial?

2.7- Quais foram os recursos financeiros empregados na execuo na poltica de
Desenvolvimento Territorial?

2.8- Como avalia a participao dos atores governamentais? Alguma observao
especial sobre algum ator especfico?

2.9- Existem atores relevantes que no participam das suas instncias? Qual(is)? Por
que? Da mesma forma existem atores que participam do programa, mas no
deveriam estar participando? Se sim, por que?

2.10- Como os atores no-governamentais se articulam em torno do programa?

142
ANEXO














C Orientao para Elaborao de Projetos nos Territrios
Rurais














143
ANEXO














D Relatrio de Oficina Territorial do Territrio do Baixo
Amazonas


160