Anda di halaman 1dari 18

Darimana Asalnya Kebijakan?

Proses Pembentukan Kebijakan


Dasar dari ilmu mengenai pembentukan kebijakan adalah pengenalan tentang apa itu masalah,
selama ini diasumsikan bahwa kebijakan publik adalah sebuah bentuk reaksi yang bertujuan
untuk menghasilkan sebuah solusi terhadap masalah-masalah sosial. Walaupun asumsi ini bisa
(dan telah) diragukan kevalidannya, asumsi itu memenuhi persyaratan intuiti dan se!ara umum
dapat diterima untuk menjawab pertanyaan mengenai apa itu kebijakan publik dan apa yang
seharusnya bisa ia lakukan, misalnya, kebijakan publik adalah suatu tindakan yang disengaja
dilakukan oleh pemerintah untuk men!apai suatu tujuan. "alu, masalah apa saja yang harus
menjadi perhatian pemerintah# $iapa yang memutuskan dan apakah kebijakan tsb bermanaat
bagi perhatian dan sikap pemerintah# %apan dan mengapa kebijakan berubah# &pakah ketika
permasalahan selesai, ataukah karena masalah itu dideinisikan ulang, atau apa#
'ertanyaan sema!am ini yang menjadi okus dari kajian mengenai proses pembentukan
kebijakan, yang bisa disebut juga dengan kajian mengenai bagaimana kebijakan publik dibuat.
(ermasuk dalam hal iin adalah ma!am-ma!am masalah yang ditemukan dan menarik perhatian
pemerintah, begitu juga bagaimana solusi dirumuskan dan ditetapkan. (ujuan utama dari
penelitian ini adalah untuk men!oba memahami darimana asalnya kebijakan dan bagaimana serta
mengapa ia berubah. )ereka yang bertugas membuat kebijakan mendapat begitu banyak tekanan
dari konstituen, pihak yang berkepentingan, pemikir, media serta sejumlah sumber inormasi.
Dan seringnya, kelompok-kelompok tersebut !enderung saling bertentangan mengenai topik apa
yang seharusnya menjadi okus. "alu, atas dasar apa pemerintah memperhatikan sebuah isu
diatas isu-isu lainnya dan mengambil langkah untuk mengatasi permasalahan tersebut# )isalnya,
mengapa kesejahteraan anak mendadak menjadi isu yang begitu penting di pemerintahan era
*+,--*+.-an (lihat /elson *+01)# )engapa pendidikan untuk anak berkebutuhan khusus
mengalami hal yang sama dalam periode itu# (entu saja, isu sema!am itu menjadi hal yang biasa
sebelum ada undang-undang yang mengatur hal sema!am itu. "alu, mengapa para pembuat
kebijakan menentukan kapan waktunya mereka membuat kebijakan# 2agaimana isu-isu ini
bergerak dari hal yang lumrah menjadi hal yang menarik perhatian pemerintah#
$e!ara garis besar, isu yang menjadi perhatian pemerintah telah melalui proses panjang dan
rumit yang disebut agenda setting. &genda setting adalah proses dimana inormasi diokuskan
untuk men!apai suatu tindakan dan perhatian di!urahkan untuk beberapa permasalahan yg
spesiik (2ryan 3ones dan 4rank 2aumgartner, 5--6). $eringkali disimpulkan bahwa proses ini
adalah proses yang logis dan rasional7 aktanya, proses ini !enderung politis daripada logis, dan
lebih 8dirasionalkan9 daripada rasional (%ingdon *++6).
Proses dan Kekuasaan
'roses pembentukan kebijakan seringkali sangat rumit dan susah dipahami, tetapi para peneliti :
khususnya dari ilmu politik : tidak berhenti begitu saja untuk mengidentiikasi dan memahami
hubungan sebab-akibat yang sistematis. (indak-tanduk yang berkaitan dengan ilmu politik tidak
sulit untuk diidentiikasi : seringkali berkaitan dengan studi mengenai kekuatan politis. )ari kita
menempatkan kekuatan politis sebagai suatu pengaruh yang bernilai relati terhadap hasil dari
kebijakan, misalnya, keputusan dan sikap apa yang biasanya dikendalikan;dipengaruhi oleh
instrumen koersi milik negara. )etode apa yang eekti untuk mengatasi pengaruh sema!am
itu# )ereka yang mempelajari tentang kebijakan mengatakan bahwa solusinya adalah dengan
mempengatuhi keputusan pemerintah, untuk menentukan rumusan masalah dan usulan solusi
yang sedang diperhatikan oleh negara.
%ekuatan agenda setting yang terletak pada proses membawa topik-topik tertentu menjadi hal
yang menarik perhatian pemerintah sehingga dapat menjadi sebuah kebijakan telah menjadi
perhatian para ahli sejak lama (<obb dan =lder *+0>7 )ajone 5--,7 'age 5--,). $ehingga
pertanyaan selanjutnya mengarah pada bagaimana sesuatu bisa menarik perhatian pemerintah,
siapa yang berhak mendeinisikannya dan menyarankan solusinya. ?al ini menjadi sangat
menarik khususnya bagi pemerintahan bersistem demokrasi karena para pengamat politik
terbentuk dengan !epatnya, mereka tidak serta merta menerima sebutan 8demokrasi pluralis9.
%emampuan untuk menetapkan apa yang harus ditetapkan disebut dengan 8indire!t
power9(kekuatan tidak langsung). $ebagian besar ahli politik setuju bahwa kekuatan sema!a ini
lebih berpengaruh dalam menentukan hasil dari proses pembentukan kebijakan, daripada mereka
yg memiliki kekuasaan langsung untuk membentuk kebijakan (2a!hra!h dan 2arat@ *+,5).
)ereka yang menggunakan kekuatan politik yang didapatkan dari sebuah sistem adalah mereka
yang dapat mempengaruhi atau mengendalikan permasalahan dan kebijakan alternati yang bisa
diletakkan dalam agenda pemerintah. (eori mengenai proses pembentukan kebijakan biasanya
ditujukan untuk men!ari tahu siapakah mereka dan bagaimana mereka mendapatkan pengaruh
sebesar ini.
$ubsistem dalam %ebijakan dan Assue /etworks
"alu, siapa yang memutuskan topik apa yang layak mendapatkan perhatian pemerintah#
2agaimana mereka memutuskannya# Anikah yang disebut dengan demokrasi, ataukah hanya
dominasi elit politik# (eori pluralis dalam tradisi di ilmu politik mengatakan bahwa proses
pembentukan kebijakan biasanya hanyalah sebuah kompetisi antar kelompok yang memiliki
serangkaian kepentingan, satu sama lain saling berlomba-lomba untuk mendapat perhatian
pemerintah dan untuk tujuan itu, mereka melakukan berma!am-ma!am tindakan ((ruman *+6*).
&dapula para ahli yang skeptis terhadap teori ini. Aron triangle theorist : sebutan untuk mereka :
berpendapat bahwa %ongres, birokrat dan kelompok-kelompok yang berkepentingan membentuk
kongsi yang tak terpatahkan, mereka menawarkan ide dan solusi politis dengan manaat yang
kurang menguntungkan masyarakat. %ekuatan koalisi ini dapat mengendalikan agenda
kebijakan, tapi juga dihujani kritik. Di penghujung era .-an dan awal 0-an, para ahli
memperbaiki teori mereka tentang iron triangle. $ebaliknya, mereka menyimpulkan bahwa
kebijakan dibuat oleh kelompok ke!il yang berperan sebagai dalang, mereka berpendapat bahwa
proses pembentukan kebijakan !enderung lebih terbuka. Disebut dengan teori subsistem, para
ahli okus pada ukuran dari peran yang diemban oleh organisasi umum dan pribadi, termasuk
para think tanks, badan riset, pihak yang berkepentingan dan penduduk pada umumnya. Anti dari
teori subsistem, menurut ?ugh ?e!lo adalah untuk melebarkan konsep ini dan apa manaatnya
untuk memahami asal-muasal agenda setting dan perubahan kebijakan. ?e!lo berpendapat
bahwa studi yang selama ini meneliti iron triangle belum lengkap, karena belum berhasil
menjelaskan tentang desentralisasi dan perubahan dalam proses pembentukan kebijakan. 3ika
iron triangle adalah satu-satunya asal muasal terbentuknya kebijakan, lalu bagaimana usulan
kebijakan baru bisa mun!ul# 2agaimana iron triangle menjelaskan lin!ahnya dinamika dalam
kebijakan publik# ?e!lo mengamati ranah politik di tahun .--an dan tidak menemukan detail
dan struktur yang kebal seperti yang disebutkan dalam teori iron triangle. $ebaliknya, ?e!lo
lebih tertarik pada tingginya lobi yang dilakukan antar instansi pemerintahan yang bersamaan
dengan meningkatnya kekuatan pemerintah negara bagian dalam menentukan kebijakan publik.
)eningkatnya kegiatan pemerintahan dan kompleksnya kebijakan yang mun!ul menimbulkan
banyak masalah dalam pihak-pihak yang berkepentingan. 2agi ?e!lo, pihak-pihak yang terlibat
dalam politik telah terpe!ah begitu banyak dan tidak sesempit yang dikemukakan teori iron
triangle.
'enelitian ?e!lo (*+.0) menunjukkan dua poin penting mengenai agenda settingB pertama adalah
isu mengenai jaringan dan te!hnopol. 'embentukan kebijakan tidak hanya melibatkan kelompok
ke!il yang berperan tunggal sebagai administrator, tetapi, terdapat peningkatan signiikan
terhadap aliansi antara pihak-pihak berkepentingan, umum dan swasta dan warga kebanyakan.
Crup ini melibatkan diri ke dalam isu-isu tertentu untuk membentuk sub-unit otonom yang dapat
memberikan pengaruh tertentu dalam pembentukan kebijakan. %arena kepentingan mereka sama
dalam ranah politik yang sama, ?e!lo menyebut mereka sebagai issue network.
)enurut ?e!lo, issue networks !enderung mendasari daripada menggantikan aliansi yang
sudah ada. )ereka berbeda dengan kelompok yang ?e!lo deinisikan sebagai memiliki
persamaan dalam aspek perhatian, tindakan dan keyakinan. $ebaliknya, issue networks
!enderung terdiri dari masyarakat yang sangat akti dengan pengetahuan politik yang baik dan
bergabung dengan organisasi non-proit. ?e!lo menemukan bahwa mun!ulnya issue networks
memiliki > manaat penting bagi proses pembentukan kebijakanB *. Assue networks
mereleksikan kehendak masyarakat yang tidak tersampaikan melalui partai politik 5.
)emberikan lebih banyak reerensi dan pilihan kebijakan bagi kongres dan badan eksekuti >.
'ara aktor politik di badan legislati dan eksekuti lebih leluasa dalam menentukan keputusan
daripada diharapkan utk terlibat dengan iron triangle. Campangnya, issue networks merupakan
kelompok yang sangat !air, bisa melebar dan menyempit tergantung pada seberapa besar
perhatian yang di!urahkan kepada masalah tersebut dan menyediakan sebuah badan yang
berpengaruh dan menyediakan lebih banyak alternati dalam proses pembentukan kebijakan.
)enggunakan jaringan untuk mengilustrasikan dan memahami proses kebijakan meman!ing
reaksi dari pluralis mengenai model iron triangle. %etika issue networks mampu mempengaruhi
pemerintah, rumitnya pembentukan kebijakan telah memutuskan hubungan antara masyarakat
dengan proses itu sendiri. Di dalam issue networks, mereka yang memiliki keahlian khusus
berupa pengetahuan teknis mengenai politik umumnya memiliki kekuatan yang paling besar.
Andividu sema!am ini disebut ?e!lo sebagai te!hnopol atau melek politik dan pembentukan
kebijakan seringkali lahir dari mereka yang sudah berada di level ini. %arena para te!hnopol
berada jauh di bawah para elit politik, mereka seringkali luput dari perhatian dan tidak bergabung
dengan masyarakat kebanyakan. 'ara tim sukses lebih suka mengandalkan para te!hnopols.
)un!ulnya issue networks yang dikendalikan oleh para te!hnopols telah membekukan hubungan
antara pembuat kebijakan dengan masyarakat. )enurut ?e!lo, ketergantungan kepada tenaga
ahli telah menghasilkan sema!am eek dorong-tarik dalam system politik. %etika tanggung
jawab kepada kebijakan publik dijauhkan dari pemerintah ederal dan elit politik, ketergantungan
kepada te!hnopols justru menarik pembentukan kebijakan lebih jauh dr jangkauan masyarakat
kebanyakan.
?al ini menunjukkan bahwa teori yang dipaparkan ?e!lo memberikan dampak negative
terhadap demokrasi. Walaupun proses pembentukan kebijakan bisa jadi begitu rentan terhadap
tekanan dari berbagai pihak, para te!hnopol memiliki kekuatan yang lebih tahan lama terhadap
pembentukan kebijakan. Assue networks dan te!hnopol menghadirkan sema!am dilema terhadap
?e!lo. Di satu sisi, ?e!lo berpendapat bahwa mun!ulnya issue networks men!iptakan keadaan
dimana tidak seorangpun berkuasa penuh terhadap kebijakan. Di sisi lain, mereka yang melek
politik di dalam grup ini memiliki inormasi penting yang hanya akan mereka bagi dengan
orang-orang yang tertentu untuk mendapatkan suatu beneit.
2agi ?e!lo, asal muasal kebijakan publik terletak pada a!tor politk yang ia sebut
te!hnopols. %etika isu berkembang dan semakin gen!ar 80 Where Does Policy Come from? The
Policy Process menunjukkan bahwa hubungan antara masyarakat kebanyakan dan wakil
terpilih !enderung mengalami penurunan. )engikuti jejak ?e!lo, para ahli politik menganut
teori subsistem dengan revisi yang vital. %eith ?amm (*+0>) aalah orang pertama yang se!ara
sistematis menerapkan pemikiran ?e!lo untuk meneliti pembentukan kebijakan ederal. $eperti
halnya ?e!lo, ?amm memandang pembentukan kebijakan sebagai sebuah proses yang sarat
dengan desentralisasi, yang artinya proses ini terdiri atas ragmen-ragmen yang sangat beragam.
'enelitian ?amm, juga menggaris bawahi kaitan erat antara subsistem dalam pembentukan
kebijakan. 4okusnya terletak pada hubungan antara komite kongres, pihak-pihak berkepentingan
dan agen ederal, penelitian ?amm menunjukkan bahwa mereka sangat berpengaruh terhadap
pembentukan kebijakan. 'ihak-pihak yang berkepentingan dan sta komite memiliki peranan
penting dalam mensuplai inormasi untuk anggota %ongres. &gen ederal juga memiliki
inormasi penting, tetapi peran mereka masih tergantung pada kemampuan mereka dalam
menyumbangkan keuntungan bagi anggota %ongres. Walapun analisis ?amm !o!ok dengan teori
subsistem, penelitian ini juga mengindikasikan adanya grup-grup yang isi beragam tapi siatnya
tertutup. 'enelitian ?amm hampir sama dengan milik 4reeman (*+,6) dimana ia menemukan
bahwa proses pembentukan kebijakan telah mengalami desentralisasi, namun tetap dikendalikan
oleh sub-unit tertentu. $ta komite, seperti yang ditunjukkan oleh ?amm, sama dengan konsep
?e!lo mengenai te!hnopols dimana keduanya memiliki keahlian dan pengetahuan khusus
mengenai politik yang bisa diandalkan para anggota %ongres. $ehingga, penelitian ?amm
sebetulnya tidak jauh beda dengan apa yang sudah dikemukakan oleh ?e!lo7 mun!ulnya
subsistem sebetulnya tidak mengurangi jarak antara masyarakat kebanyakan dengan mereka
yang berkuasa menyusun kebijakan. 'endek kata, kerangka issue networks dan subsistem telah
digantikan oleh ide tentang kelompok-kelompok ke!il yang tertutup dan se!ara !ontinual
berperan besar dalam penyusunan kebijakan publik. /amun tetap, kerangka ini tidak selalu harus
di!o!okkan dengan model pluralis tentang proses pembentukan kebijakan.
Dalam konsep ini, para elit politik : atau te!hnopol, jika menggunakan istilah ?e!lo : masih
belum membagi rata kekuatan politis mereka.
Koalisi advokasi: teori atau kerangka berpikir?
'enelitian ?ugh ?e!lo memberikan kita gambaran teoretis yang kuat mengenai teori subsistem.
$tudi lanjutan yang dilakukan oleh ?amm justru malah menunjukkan bahwa subsistem
sebetulnya sangat mirip dengan konsep iron triangle, dan bertolak belakang dengan apa yang
awalnya dikemukakan oleh ?e!lo. &kibatnya, para ahli teori subsistem menemui jalan buntu.
&pakah agenda setting memang dikendalikan oleh para elit politik# &tau subsistem memang
begitu longgar dan tidak bebas intimidasi# 3ika akhirnya subsistem memang longgar, lalu
bagaimana !ara mereka dimasuki dan bagaimana !ara memperoleh aksesnya#
)engikuti ?e!lo, 'aul $abatier dan rekan-rekannya menemukan bahwa proses pembentukan
kebijakan adalah proses yang dinamis dan terus bergerak, dengan beragam partisipan dari
berbagai latar belakang. $eperti yang kita bahas di bawah ini, kerangka berpikir $abatier
memberikan dasar teoretis yang kuat dengan menunjukkan bahwa !ara terbaik untuk memahami
pembentukan kebijakan adalah dengan mempelajari hubungan antar subsistem.
$eperti halnya ?e!lo, $abatier (*+00) berpendapat bahwa iron triangle sangat longgar dan
seringkali susah diramalkan pergerakannya. 2anyaknya partisipan dapat memperoleh kekuatan
melalui proses pembentukan kebijakan. ?al ini berlawanan dengan teori iron triangle model
lama dan model =aston (*+,6) dimana digambarkan bahwa proses pembentukan kebijakan bisa
diprediksi arahnya dan !enderung mengulangi pola yang sama dengan tokoh yang itu-itu saja.
2agi $abatier, jawaban atas pertanyaan darimana asalnya usulan kebijakan# sama dengan
jawaban yang diperoleh ?e!lo dan lebih luas daripada yang dikemukakan oleh model iron
triangle. Dntuk menjelaskan proses yang begitu rumit dan dinamis, $abatier (*+00) dan
kemudian, $abatier dan 3enkins-$mith (*+++) merumuskan suatu konsep yang disebut kerangka
koalisi advokasi. Walaupun $abatier dan 3enkins-$mith (*+++, **0) menunjukkan bahwa ada
lima premis mengenai kerangka ini, se!ara implisit menunjukkan bahwa proses pembentukan
kebijakan adalah suatu proses yang dinamis dan longgar.
Disebut dengan koalisi advokasi, $abatier berpendapat bahwa proses pembentukan kebijakan
dan perubahan kebijakan mungkin paling !o!ok dirumuskan sebagai pembunuhan terhadap
subsistem kebijakan yang saling berinteraksi melalui proses pembentukan kebijakan. %oalisi
advokasi, seperti halnya issue networks, mewakili kelompok yang memiliki kesamaan keyakinan
yang saling berkoordinasi untuk menanggapi kebijakan tertentu. %oalisi ini biasanya terdiri dari
para legislator, pihak-pihak yang berkepentingan, agen publik, badan riset, jurnalis dan tokoh-
tokoh subnasional yang berpengaruh terhadap proses pembentukan kebijakan ($abatier dan
3enkins-$mith *+++, **+). Walaupun koalisi ini seringkali menolak detail yang terdapat dalam
kebijakan tertentu atau se!ondary belies, namun mereka juga menyetujui gagasan-gagasan
dasar yang terkandung dalam kebijakan tersebut. $eperti yang dikemukakan $abatier dan
3enkins-$mith (*+++, *5,), kerangka koalisi advokasi telah diaplikasikan untuk menjelaskan
tentang berbagai tipe kebijakan regulatory dan distributi. %oalisi advokasi, bagaimanapun,
berbeda dengan konsep ?e!lo mengenai issue networks yang bergerak di bagian gagasan utama
kebijakan, sedangkan konsep yang terbaru ini biasanya bergerak di konsep yang lebih teknis dan
ideologis ($abatier *+00).
Dntuk menjelaskan perubahan dalam proses pembentukan kebijakan, koalisi advokasi berkaitan
dengan poli!y-oriented learning. $ubsystem dan koalisi advokasi bukanlah kelompok yang
statis atau monolitik. $ebaliknya, grup sema!am ini se!ara berkelanjutan mengembangkan apa
yang mereka yakini, beradaptasi terhadap perubahan di ranah politik dan sosio-ekonomi. $elain
itu, para ahli juga telah menjelaskan bawah dinamika dalam proses pembentukan kebijakan, para
aktor politik terlibat dalam 8poli!y learning9, memperbaiki keyakinan mereka tentang rumusan
kebijakan dan tujuannya sebagai reaksi terhadap inormasi-inormasi terbaru ()ay *++5, >>,).
$eperti halnya issue networks, ukuran dan kekuatan koalisi advokasi dapat dipengaruhi dengan
merubah kerangka sebuah isu, output-nya serta aliran perhatian terhadap sebuah isu. )enurut
$abatier, penekanan terhadap gagasan utama berarti koalisi itu akan berumur panjang. &ktor-
aktor politik terdorong oleh
. 'oli!y a!tors
are oremost motivated toward advan!ing the belies o their poli!y domain
or subsystem. )ereka kurang($abatier and 3enkins-$mith *+++). <ore belie systems berada di
inti
are at the !enter o $abatier9s !all or a longitudinal approa!h to the
study o publi! poli!y. $eperti ?e!lo, $abatier memandang pembentukan kebijakan sebagai
sebuah proses yang dinamis dan berkelanjutan. 'enggambaran $abatier tentang poli!y-oriented
learning sendiri adalah sebuah proses yang berkelanjutan tanpa adanya umpan balik yang
konstan.
%onsep koalisi advokasi $abatier dianggap penting karena beberapa poin berikutB pertama,
konsep ini memberikan dasar teoretis untuk menjelaskan stabilitas sekaligus dinamika yang
!epat dalam proses pembentukan kebijakan
($abatier dan 3enkins-$mith
*+++). %arena agenda publik, pihak-pihak yang berkepentingan dan issue networks pun
membangun hubungan, dimana kemampuan mereka untuk mengkoordinasi aktivitas dalam
menyikapi suatu isu dapat berkembang begitu pesat. 'erubahan yang !epat, menurut $abatier,
seringkali terjadi ketika mun!ul rasa tidak puas terhadap kebijakan yang sedang berjalan
sehingga menghasilkan suatu koalisi baru. %edua, kerangka koalisi advokasi membawa para ahli
jauh dari ide bahwa proses pembentukan kebijakan adalah suatu proses yang linier dan terdiri
atas situasi-situasi yang bisa diprediksi, seperti yang pernah dikemukakan oleh =aston (*+,6).
$elain itu, para ahli juga bergerak menjauh dari ide bahwa pembentukan kebijakan adalah suatu
proses yang rasional dan didasari oleh moti ekonomi. %erangka koalisi advokasi menjelaskan
bahwa inti dari kebijakan tidak terletak pada hal-hal yang murni instrumental. $edangkan teori
subsistem berdasar pada konsep bahwa pengusulan kebijakan mun!ul dari berbagai titik di
sistem politik. 4ragmentasi dalam proses politik telah mengakibatkan penurunan pengaruh partai
politik dan naiknya kekuatan pihak-pihak yang berorientasi pada isu yang sedang hangat.
(emuan ?e!lo dan ?amm menunjukkan bahwa walaupun proses telah mengalami tahap
desentralisasi, bukan berarti proses pembentukan kebijakan menjadi lebih terbuka.
&nalisa ini menunjukkan bahwa pengusulan kebijakan datang dari mereka yang memang
memilik kemampuan dan pengetahuan khusus dalam bidang politik. Dengan kata lain, ada
kelompok ke!il berisi elit politik yang mampu mengendalikan proses pembentukan kebijakan.
2ukan berarti subsistem tidak pernah ada, mereka ada, tetapi mereka beroperasi sebagai satuan
yang khusus. 'enelitian $abatier dan rekan-rekannya telah menyumbangkan bukti bahwa
pembentukan kebijakan adalah sebuah proses yang rumit. )asih tersisa sebuah pertanyaanB
apakah mereka yang meyakini teori subsistem sesungguhnya hanya mengulang teori iron
triangle, hanya saja mereka menambahkan beberapa poin-poin baru# &tau, seperti yang telah
dikemukakan beberapa ahli, teori subsistem sesungguhnya terdiri atas kelompok-kelompok iron
triangle yang saling berkompetisi satu sama lain# )!<ool menambahkan setiap sudut iron
triangle, kini, terdiri atas beberapa segitiga yang lebih ke!il (*++6, >05).
Titik Keseimbangan yang Terganggu: Bisa Diramalkan atau Bisa Dideskripsikan?
%ini kita telah memiliki pemahaman mengenai darimana datangnya usulan kebijakanB ia mun!ul
di dalam subsistem yang getol menyikapi sebuah isu yang sedang hangat-hangatnya dan
dibentuk oleh satu atau lebih koalisi advokasi. (api tentang bagaimana dan mengapa kebijakan
berubah, apakah kebijakan berubah se!ara total# $elama berabad-abad jawaban yang seringkali
mun!ul tak jauh dari konsep in!rementalism. )enurut <harles "indblom (*+6+), waktu;politik
membatasi dan;atau pembuat kebijakan untuk menggambarkan se!ara jelas tujuan apa yang ingin
di!apai, termasuk menghalangi mereka untuk melakukan penelitian ekstensi, men!ari solusi
alternati dan mengkalkulasi keuntungan serta biaya yang sekiranya akan dihabiskan.
$ebaliknya, para pembuat kebijakan sangat bergantung pada kebijakan sebelumnya sehingga
proses pembentukan kebijakan !enderung begitu sempit, dengan penyesuaian yang pas-pasan.
Dampaknya, in!rementalism adalah prinsip dimana kebijakan yang baru sebenarnya hanya
pengembangan dari kebijakan lama, tidak meninggalkan hal-hal undamental yang terkandung di
kebijakan yang lama ("indblom *+6+, *+.+7Wildavsky *+,17 lihat juga Davis, Dempster, and
Wildavsky *+,, mengenai penerapan in!rementalism kepada ederal budgeting).
An!rementalism memiliki kekurangan yang begitu jelasB tidak semua kebiajakan bisa disusun
berdasarkan kebijakan yang lama.
2aumgartner dan 3ones (*++>) berpendapat bahwa teori in!rementalism dapat menjelaskan
tentang stabilitas yang terjadi dalam proses pembentukan kebijakan, tetapi tidak mampu
menunjukkan bahwa ada juga dinamika yang begitu !epat dalam proses pembentukan kebijakan.
)ereka meneliti sejumlah isu dalam bidang politik, yakni dengan mengamati bagaimana media
menyikapi suatu isu yang sedang hangat. Dari ka!amata mereka, ditemukan ada masa dimana
terjadi stabilitas dan ada juga masa dimana terjadi begitu banyak gejolak. 'eriode ini disebut
dengan pun!tuated eEuilibria. 'erubahan yang penting dalam sistem politik menghasilkan
sebuah titik keseimbangan yang baru. Dampaknya, setiap titik keseimbangan akan mengarah
pada perubahan lainnya (2aumgartner dan 3ones *++>, *.). 'ertanyaannya adalah, apa yang
disebuy pun!tuated eEuilibrium# &pa saja yang dapat mengganggu keseimbangan dalam
pembentukan kebijakan# )ereka berpendapat bahwa di balik perubahan-perubahan ini terdapat
model subsistem. $ubsistem ini bersiat monopoli, yakni sebuah struktur yang memegang
peranan kuat dalam menentukan sebuah kebijakan. %elompok ini akan mun!ul ketika terjadi
tekanan yang kuat dalam situasi politik. 'ara aktot politik akan mun!ul dan membuat perubahan
sehingga terjadi pergeseran dari stabilitas menjadi perubahan yang sangat dinamis.
$elama intepretasi dan gagasan dasar mengenai isu yangs edang hangat tidak berubah, perubahan
juga tidak akan terjadi. /amun ketika intepretasi mengenai isu tsb berubah, maka reaksi dan
posisi pihak-pihak yang berkepentingan akan berubah pula. <ontohnya adalah isu tentang nuklir.
'ada tahun *+6-an gagasan mengenai tenaga nuklir mendapat reaksi positi karena bebas limbah
dan murah : pihak yang bergerak dan mendukung tenaga nuklir diuntungkan oleh kondisi ini.
Ansiden (hree )ile Asland se!ara mendadak merubah persepsi ini : nuklir dianggap berbahaya
dan mengan!am hidup jutaan orang. Antensitas perhatian yang di!urahkan terhadap isu nuklir
kemudian melahirkan pemahaman baru sehingga terjadi perubahan dalam pembentukan
kebijakan mengenai nuklir. 'un!tuated eEuilibrium bisa jadi respon yang posti atau negati.
"indblom berpendapat bahwa meningkatnya intensitas perhatian terhadap proses pembentukan
kebijakan justru seringkali tidak menghasilkan perubahan apa-apa.
(eori ini bertolak belakang dengan positive eedba!k. )enurut 2aumgartnerdan 3ones, positive
eedba!k adalah konsep yang9anti penurunan9 dalam artian, konsep ini beranggapan bahwa
publik tidak memiliki kekuatan untuk mempengaruhi pembentukan kebijakan. )enurut 3ones,
para poli!y entrepeneurs, issue networks dan koalisi advokasi begitu paham akan situasi dan
kondisi ini. )ereka akan terus menerus mendeinisikan ulang sebuah isu hingga isu tersebut
men!apai khalayak yang diharapkan dan kemudian mendapatkan respon yang dikehendaki.
%etika melalui tahap ini, proses pembentukan kebijakan akan mengalami perubahan yang
drastis.
$eperti yang sudah diren!anakan, media memegang peranan penting dalam membentuk opini
publik. 2agaimana media mendeinisikan sebuah isu akan menentukan siapa saja yang akan
terlibat dalam debat di masyrakat. )eminjam ide
$!hatts!hneider (*+,6), 2aumgartner dan 3ones berpendapat bahwa mereka yang kalah dalam
perdebatan mengenai kebijakan termotivasi untuk memanipulasi isu, hingga ia mendapatkan
khalayak yang ia harapkan. )endeinisikan ulang sebuah isu dapat menarik pihak-pihak yang
sebelumnya tidak tertarik untuk bertindak, merubah stabilitas menjadi tidak stabil. 2aumgartner
dan 3ones menyebut kondisi ini dengan pergerakan kaum apatis (*++>, 5*). 'ara pembuat
kebijakan termotivasi untuk mempertahankan status Euo untuk menjaga posisi mereka.
2aumgartner dan 3ones mengutip berbagai sumber yang menunjukkan usaha perusahaan
pembangkit teknologi nuklir untuk mengendalikan image energy nuklir, yakni dengan !ara
menggaris bawahi keuntungan energy nuklirB murah dan hemat energi. %etika terjadi ben!ana di
(hree )ile Asland, opini publik mulai berubah sehingga semakin banyak pihak yang menentang
penggunaan tenaga nuklir. 'enolakan luar biasa terhadap energy bersih dan murah menghasilkan
suatu situasi dimana penggunaan nuklir selalu dipertimbangkan dengan rasa skeptis. Andustri
tenaga nuklir yang dulunya kelompok yang dominan mendadak menyusut dikarenakan
perubahan pada deinisi nuklir. $eperti halnya kebijakanmengenai kekerasan pada anak, 2arbara
/elson (*+01, *.) mengatakan bahwa aktivitas pemerintah dan perhatian publik meningkat tajam
ketika isu mengenai kekerasa pada anak dideinisikan ulang sebagai penyakit so!ial daripada
dilemma pribadi. 'olitik monopoli kebijakan sebetulnya hanya sebuah subsistem kebijakan yang
dapat menawarkan solusi dengan !ara merumuskan image baru untuk isu yang sedang hangat.
$ebuah kebijakan bisa semakin kuat, atau malah remuk, tergantung pada bagaimana isu tersebut
dideinisikan (2aumgartner dan 3ones *++>, *,*). $tabilitas dalam proses pembentukan
kebijakan adalah pernyataan yang sangat rapuh, karena sebuah isu dapat mengalami proses re-
deinisi dan apa yang terjadi dahulu sebetulnya tidak banyak berpengaruh terhadap isu tsb.
2agaimana sebuah isu dideinisikan sangat menentukan reaksi dan proses kebijakan ma!am apa
yang terbentuk dari stabilitas atau keka!auan.
'erubahan !itra mengenai sebuah isu akan juga melahirkan perubahan pada venue mana isu
tersebut mendapat perhatian. $tabilitas dalam proses pembentukan kebijakan bisa berubaha-
ubah, tergantung pada dua aktorB *. $truktur institusi terdahulu dan 5) deinisi isu yang di!erna
oleh institusi tersebut. $eperti yang dikatakan 2aumgartner dan 3ones, yang terakhir adalah yang
paling pertama berubah dan menjadi !ikal bakal dari perubahan yang drastis. Anstitusi menjamin
stabilitas proses pembentukan kebijakan dan para investor politik akan berusaha menjaga
stabilitas ini jika mereka termasuk ke dalam pihak yang diuntungkan. 2aumgartner dan 3ones
mendeskripsikan hal ini sebagai proses stru!ture-indu!ed eEuilibrium. %arena pen!itraan
terikat begitu kuat dengan khalayak, mereka yang berada di pihak berlawanan akan berusaha
untuk memanipulasi image dari kebijakan tersebut agar mun!ul suatu pilihan alternati. 2adan
institusional sangat bergantung pada intensitas perhatian dan keberpihakan masyarakat.
'ergerakan kaum apatis menunjukkan suatu ketidak-stabilan dalam proses pembentukan
kebijakan. )aka, jawaban atas pertanyaan mengapa kebijakan bisa berubah# adalah, ketika isu
deinisikan ulang, keberpihakan pun ikut berubah, yang kemudian mengarah pada
ketidakstabilan politis. 'ara aktor politik yang tidak tertarik pada isu tersebut pada akhirnya
terbawa ke dalam proses pembentukan kebijakan.
$eperti halnya in!rementalism, ide yang dikemukakan 2aumgartner dan 3ones9s menitik
beratkan bahwa pembentukan kebijakan adalah proses yang sangat rasional. )asyarakat tidak
selalu seratus persen rasional ketika memutuskan untuk berpihak pada sesuatu7 sebaliknya
keterbatasan kogniti dan peran lingkungan lah yang berperan besar dalam hal ini ($imon *+1.,
*+06). 2ounded rationality, bagi sebagina besar ahli, memberikan penjelasan tentang mengapa
begitu banyak orang bertindak di luar prediksi rasional.
6 'enelitian 2aumgartner dan 3ones mengembangkan teori ini dengan menambahkan penjelasan
mengenai periode terjadinya perubahan drastis. $eperti halnya bounded rationality, pun!tuated
eEuilibrium menunjukkan bahwa masyarakat berekasi terhadap pengaruh sekitar daripada
menunjukkan penjelasan mengapa masyarakat bertingkah demikian. 2erangkat dari rasionalitas
yang utuh, pun!tuated eEuilibrium dapat menjelaskan mengenai periodesasi dimana ter!apai titik
keseimbangan dan titik ketidak-seimbangan ((rue, 3ones, dan 2aumgartner *+++, *-*). 'ara
kritikus mengatakan bahwa dengan berusaha menjelaskan segalanya yang terjadi dalam proses
pembentukan kebijakan, pun!tuated eEuilibrium justru tidak mampu memberikan prediksi
tentang kapan dan bagaimana perubahan akan terjadi. Dengan kata lain, teori ini bukanlah teori
yang mampu memberikan gambaran predikti tentang kapan terjadinya luktuasi.
/amun teori ini berhasil memberikan kerangka tentang mengapa proses pembentukan kebijakan
bisa mengalami perubahan.
%ita bisa sepakat bahwa teori pun!tuated eEuilibrium memang belum lengkap, masih perlu
pengembangan lebih lanjut misalnya aktor apa saja yang dapat memi!u terjadinya hal ini.
2ounded rationality adalah sebuah ide yang berpegang pada prinsip bahwa setiap individu
memiliki keterbatasan dalam memproses inormasi yang ia dapat. pun!tuated eEuilibrium
sebetulnya hanya merupakan perpanjangan dari konsep ini dengan menyatakan bahwa kita bisa
saja mendeinisikan ulang sebuah isu dan kemudian merevisi poin-poin penting yang terlewatkan
oleh kebijakan terdahulu. /anum pun!tuated eEuilibrium, seperti halnya bounded rationality,
tidak berhasil menyuguhkan sebuah landasan teori untuk menjelaskan mengapa kapasitas
kogniti memiliki keterbatasan, sehingga para ahli tidak dapat memprediksi kapan dan
bagaimana pun!tuated eEuilibrium akan terjadi. 4aktanya, 2aumgartner dan 3ones (bersama
(rue) menulis sebuah !ontoh yang lengkap tidak akan bisa tersedia, karena kita tidak dapat
memprediksi kapan terjadinya atau bagaimana hasil dari pun!tuated eEuilibrium ((rue, 3ones,
dan 2aumgartner *+++, ***). &pakah hal ini lantas membuat pun!tuated eEuilibrium menjadi
teori yang bermanaat namun lemah dalam memberikan prediksi# (rue, 3ones, dan 2aumgartner
lantas menambahkan, pun!tuated eEuilibrium bisa lebih sering terjadi apabila proses
pembentukan kebijakan terjadi dengan se!ara tiba-tiba atau benar-benar mematuhi teori pilihan
rasional. $ebaliknya, kebijakan !enderung mereleksikan leptokurti! distribution (data dalam
jumlah besar berada di dekat median dan di akhir distribusi data), berlawan dengan distribusi
normal yang diharapkan terjadi apabila proses benar-benar terjadi dengan mendadak dan se!ara
a!ak. ?al sema!am ini memang sering terjadi, namum apa yang menyebabkan ia bisa terjadi#
3ones, $ulkin, dan "arsen (5-->) mengembangkan ide ini dengan mengemukakan tentang
leptokurti!
distribution pada perubahan kebijakan. )ereka menemukan bahwa usaha;biaya yang dihabiskan
untuk pertukaran dan transaksi inormasi menyumbangkan pengaruh yang besar. 3ones, $ulkin,
and "arsen (5-->, *66) menyatakan bahwa semakin besar organisasinya, maka semakin besar
Finstitutional ri!tionF yg mereka miliki. $emakin banyak riksinya, semakin banyak jeda dan
semakin besar kemungkinan kebijakan akan berubah dengan model leptokuri! distribution drpd
se!ara normal. )engikuti 3ones $ulkin dan "arsen 5-->), $!ott Gobinson dan rekan-
rekannya(5--.) jg membuktikan bahwa struktur institusional berlaitan dengan jeda dalam
pembentukan kebijakan. Dengan menganalisa anggaran dana di sekolah-sekolah, Gobinson dkk
menemukan bahwa sekolah yang menganut sistem sentralisasi !enderung lebih rentan terhadap
perubahan. 3ika tujuan mempelajari politik adalah untuk mengetahui aktor apa saja yang dapat
diprediksi mengenai perubahan kebijakan, maka 3ones, $ulkin, dan "arsen dan Gobinson et al.
telah memberikan kontribusi yang penting. %eduanya menunjukkan variabel yang beragam dan
konkrit serta memberikan persamaan untuk menjelaskan mengenai perubahan kebijakan.
(erlepas dari keterbatasannya, penelitian 2aumgartner dan 3ones telah meningkatkan
pemahaman kita mengenai proses pembentukan kebijakan. 'ertama, dan mungkin yang paling
penting, teori pun!tuated eEuilibrium, tidak seperti in!rementalism, menunjukkan bahwa
perubahan yang signiikan dalam proses pembentukan kebijakan bisa dan seringkali terjadi.
4aktanya, salah satu tujuan dari 2aumgartner dan 3ones adalah untuk menjelaskan mengapa
kebijakan yang sempat mendominasi, misalnya pada kasus energy nuklir, bisa tumbang.
'un!tuated eEuilibrium juga sebuah bukti bahwa proses pembentukan kebijakan bukanlah hal
yang seratus persen rasional. $ebaliknya, proses ini melalui berbagai tahapan (Gipley *+06), dan
tahapan ini seringkali dipengaruhi oleh hal-hal yang tidak rasional.
kedua, pun!tuated eEuilibrium menunjukkan bahwa perubahan pada struktur institusional trejadi
sebagai akibat dari agenda pemerintahan. Amplikasi penting dari hal ini dating dari para investor
politik. <ara jitu untuk menganggu titik keseimbangan dalam kebijakan adalah dengan
menemukan image yang bertentangan dan dapat memi!u reaksi khalayak yang tadinya apatis
terhadap politik. (idak ada kelompok yang seratus persen mengendalikan proses pembentukan
kebijakan, begitu pula, tak ada isu yang bisa diterima semua khalayak.
'ara investor politik dapat menggunakan media untuk merubah !itra sebuah isu dan merubah
arah keberpihakan khalayak. %etiga, penelitian 2aumgartner dan 3ones9s telah menajdi !ikal
bakal penelitian sejenis yang berusaha memprediksi arah perubahan kebijakan.

Sampah kaleng dan Jendela sebuah teori baru untuk menjelaskan perubahan kebijakan?
'enelitian ?e!lo dan ?amm9s menunjukkan bahwa proses pembentukan kebijakan sebenarnya
bukan sebuah proses yang utuh. %ebijakan bisa berasal dari berbagai sumber, sehingga begitu
banyak pihak bisa menyumbangkan perubahan terhadap proses pembentukan kebijakan. /amun
kita masih punya satu pertanyaanB mengapa kebijakan bisa berubah# )engapa beberapa
kebijakan bisa berhasil menarik simpati dan dukungan dari publik# Dan, mengapa pemerintah
o!us pada hal tersebut, bukannya pada hal lain#
3ohn %ingdon (*++6) berpendapat, jalan terbaik untuk memahami proses pembentukan kebijakan
adalah dengan mengamati !itra sebuah kebijakan. %ita bisa melihat respon yang diberikan oleh
publik. %ingdon melakukan pendekatan yang berbeda terhadap agenda setting yakni dengan
mengidentiikasi komponen apa saja yang dibutuhkan untuk melahirkan suatu perubahan. Aa
memulai dengan pertanyaan (*++6, *),
apa yang membuat masyrakata, seperti halnya pemerintah memperhatikan suatu isu, bukannya
isu lainnya# bagi %ingdon, level analisis terdapat pada agenda pemerintah dan hal-hal yang
mendapat perhatian pemerintah dan setiap unit analisis bersiat belum diputuskan. %eputusan
dibuat oleh para aktor yang berpengaruh. %ingdon tertarik untuk menjelaskan proses bagaimana
sebuah isu mendapat perhatian hingga ada kebijakan yang terbentuk untuknya. Dia meneliti
kebijakan mengenai kesehatan dan transportasi pada era .-an. Dimulai dengan men!ari tahu asal
mula dari kebijakan-kebijakan itu. %ingdon merumuskan sebuah model yang disebut dengan
model sampah kaleng : konsep ini mengemukakan tentang anarki yang terorganisir, dimana
kelompok-kelompok ini setidaknya memiliki > !iri khususB reerensi yang bermasalah,
partisipasi yang tidak pasti dan teknologi yang tidak jelas.
&nggotanya keluar masuk begitu saja tanpa mengetahui apa peran dan kontribusinya terhadap
organisasi. Ade-ide yang mun!ul saling bertabrakan. Antinya, proses pembentukan kebijakan tidak
selalu linier dan bertahap. $ebaliknya, proses pembentukan kebijakan bisa digambarkan sebagai
proses yang ka!au dimana antar kelompok saling berebut pengaruh.
&da > arus dalam model iniB problem, kebijakan dan politik. $etiap arus berperan dalam menarik
perhatian pemerintah terhadap sebuah isu. Hang pertama adalah problem. Dntuk membuat
perubahan, aktor politik harus bisa mengenali dimana letak permasalahannya atau men!iptakan
suatu permasalahan. Dengan peran media, hal ini bisa dibikin ada.
Hang kedua adalah kebijakan itu senditi. Hang dimaksud adalah dengan mengusulkan kebijakan
alternative untuk mengatasi masalah yang ada (atau dibikin ada). 'artisipan dalam dunia politik
bisa dibagi menjadi kelompok kasat mata dan siluman. %elompok yang kasat mata biasanya
berada di dalam struktur pemerintahan, sedangkan kelompok siluman bekerja di balik layar.
Atem ketiga adalah politik. 2agi %ingdon, pemilihan umum dan keberpihakan masyarakat
menentukan dimana sebuah masalah akan mendapatkan perhatian khalayak. ?al ini tidak bisa
lepas dari peran dan pendekatan serta pergerakan antar aktor politik. )ereka yang bergerak di
balik layar ternyata hanya kuat ketika berada di dalam kelompoknya saja dan perhatian akan
tertuju pada mereka yang berada di dalam sistem. %etika ketiga item ini bersatu, maka akan
ter!ipta sebuah jendela politik dan jendela ini dibuka oleh arus politik. $ebagai permulaan,
investor politik yang paham betul harus mengenali dimana dan kapan jendela politik akan
terbuka. 'eran investor politik adalah bergabung dengan ketiga arus ini sebelum jendela politik
tertutup, karena event ini bisa terjadi begitu singkat. Di satu sisi, para investor politik terbatasi
oleh jendela politik. (anpa penerimaan dari khalayak dan mood di ranah politik, kolaborasi tidak
akan terjadi. $edangkan problem dan arus politik bergantung pada pada komunitas politik yang
ada pada masa itu. %olaborasi yang setengah-setengah tidak akan memberikan hasil yang
maksimal.
$!hatts!hneider (*+,6, ,0) berpendapat bahwa kemampuan untuk memperluas !akupan
konlik member dampak yang langsung pada hasil kebijakan. Deinisi sebuah problem dan arus
problem serta arus kebijakan sangat menentukan hasil kebijakan, sehingga para investor politik
bisa dibilang lebih berperan daripada orang-orang yang se!ara langsung memiliki kuasa untuk
membentuk kebijakan. %ebijakan yang bisa melayani kebutuhan publik akan mendapat
dukungan daripada kebijakan yang hanya menguntungkan suatu golongan. %embali lagi,
bagaimana sebuah isu dideinisikan merupakan dasar dari keberhasilan suatu proses
pembentukan kebijakan.
'enelitian 2arbara /elson9s (*+01) mengenai kekerasan pada anak merupakan ilustrasi dari
kerangka %ingdon. Dalam kasus tersebut, okusnya berada pada bagaimana isu kekerasan anak
dideinisikan ulang, sebagian peran dari media dan sebagian lagi adalah peran dari perubahan
mood masyarakat. %ekerasan pada anak se!ara perlahan bergeser dari masalah orang tua ke
masalah so!ial.
&gar perubahan kebijakan dapat terlaksana, para investor politik harus terlebih dahulu
mengetahui dimana dan kapan jendela publik terbuka. Dalam kasus kekerasan pada anak,
komunitas politik seperti halnya agen ederal dan media berhasil menjaga okus nasional
terhadap isu kekerasan terhadap anak. %etiga item bersatu dan membentuk suatu keadaan yang
sangat !o!ok untuk pergantian kebijakan.
Kesimpulan
'enelitian mengenai proses pembentukan kebijakan berperan penting bagi studi mengenai
representasi kepentingan. 3ika para elit dan ahli politik dapat mengendalikan proses kebijakan,
maka terajdinya melalui proses yang tidak langsung dan tidak dapat diprediksi, dan ada
kemungkinan sebuah kebijakan dapat dihentikan. 2agi banyak kasus agenda setting, proses
pembentukan kebijakan paling !o!ok dikaji dari ka!amata deinisi kebijakan dan !itra kebijakan.
'enelitian mengenai subsistem kebijakan sangat berkaitan dengan studi mengenai politik dan
distribusi sumber daya pemerintah. 'ertanyaan paling penting adalahB darimanakah asalnya
perumusan kebijakan# )engapa kebijakan berubah# )engapa pemerintah memilih untuk
memperhatikan sebuah isu di atas isu-isu lainnya# Dimanakah terjadinya proses pembentukan
kebijakan# 'enelitian tentang subsistem dan agenda setting telah menyediakan respon yang
sistematis untuk pertanyaan-pertanyaan tadi, walapun tak ada satupun yang terjawab dengan
total.
Dari ?e!lo dan $abatier, perumusan kebijakan dimulai dengan skala aliansi besar yang terdiri
dari beragam aktor politik. Hang tidak kita ketahui adalah, aliansi seperti apakah yang paling
berhasil men!iptakan perubahan dalam proses pembentukan kebijakan. &ktor politik seperti apa
yang memiliki pengaruh yang paling besar# ?e!lo yang merumuskan tentang te!hnopols : tokoh
yang berperan dalam penyusunan kebijakan : namun temuan ini tidak pernah diuji se!ara
empiris. $abatier juga tidak berhasil mengidentiikasi tokoh mana yang paling penting dalam
men!iptakan perubahan kebijakan. (erakhir, kesuksesan seperti apa yang dianggap sukses dalam
subsistem kebijakan# &pakah ketika perhatian mulai didapatkan, atau ketika sudah terjadi
perubahan kebijakan# 'enelitian ?e!lo seringkali menyebutkan tentang perubahan kebijakan,
tapi seberapa besar perubahan yang dibutuhkan oleh issue network agar bisa berhasil#
'enelitian %ingdon9s (*++6) tentang jendela politik hamper berhasil menghasilkan kerangka
yang presisi. 'enelitian ini berhasil menjelaskan bahwa ada beberapa aktor kebijakan dan politis
yang diperlukan agar bisa terjadi kebijakan.
4akta bahwa arus politik tergantung pada mood masyarakat justru melahirkan keraguan
terhadap teori ini. Walaupun teori subsistem dan agenda setting tidak berhasil memberikan
prediksi mengenai proses pembentukan kebijakan, tapi ada beberapa masukan penting dari teori-
teori ini. Hang paling utama, para ahli subsistem tidak lagi okus pada teori iron triangle, mereka
kini okus pada proses pembentukan kebijakan yang lebih terbuka dan kompleks (see 2arda!h
5--,). proses pembentukan kebijakan tidak seratus persen rasional, tapi juga tidak sepenuhnya
a!ak dan dadakan.