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Contenido
SUMARIO ........................................................................................................................................... 3
1. ASPECTOS GENERALES DE LAS POLTICAS PBLICAS ........................................................................ 4
1.1. CARACTERSTICAS PRINCIPALES ................................................................................................................. 4
1.1.1. Consideraciones previas ............................................................................................................ 4
1.1.2. Definicin y caractersticas de las polticas pblicas ................................................................. 6
1.1.3. Naturaleza dependiente de las polticas pblicas ..................................................................... 9
1.1.3.1. La funcin gubernativa ...................................................................................................................... 9
1.1.3.2. Funcin estratgica ......................................................................................................................... 11
1.1.3.3. En su condicin institucional ........................................................................................................... 11
1.1.3.4. Su relacin con la sociedad civil ...................................................................................................... 11
1.2. CRISIS DE GOBERNABILIDAD EN LOS ESTADOS Y THE NEW PUBLIC MANAGEMENT (NPM) .................................. 12
1.2.1. Principales caractersticas del New Public Management (NPM) ............................................ 12
1.2.2. Lmites del (NPM) en la perspectiva de la accin poltica ....................................................... 15
1.3. POLTICAS PBLICAS EN PASES CON REALIDADES EMERGENTES ...................................................................... 17
1.3.1. Fragilidad institucional y paradojas de la modernizacin ....................................................... 17
1.3.2. Realidades emergentes que reclaman nuevos enfoques en las polticas pblicas .................. 19
2. POLTICAS PBLICAS EN EL PER ................................................................................................... 24
2.1. POLTICA DE DESCENTRALIZACIN ............................................................................................................ 24
2.1.1. Problema del centralismo ....................................................................................................... 24
2.1.2. Descentralizacin .................................................................................................................... 25
2.1.2.1. Aproximacin conceptual ................................................................................................................ 25
2.1.2.2. Diferencia con otros trminos ......................................................................................................... 27
2.1.2.3. Principios de la descentralizacin .................................................................................................... 28
2.1.2.4. Clases de descentralizacin ............................................................................................................. 29
2.1.3. Descentralizacin en el Per ................................................................................................... 30
2.1.3.1. Algunos aspectos histricos ............................................................................................................ 30
2.1.3.2. Distribucin de competencias entre los niveles de gobierno .......................................................... 32
4.2.2. Polticas de ordenamiento territorial ...................................................................................... 39
4.2.2.1. Principios y marco conceptual del ordenamiento territorial ........................................................... 39
4.2.2.2. Situacin actual de las polticas de organizacin y ordenamiento del territorio ............................ 44
2.3. POLTICA AMBIENTAL ............................................................................................................................ 46
2.3.1. Marco jurdico ......................................................................................................................... 46
2.3.2. Principios, objetivos y lineamientos ........................................................................................ 48
2.3.3. Situacin ambiental y retos de la Agenda Ambiental ............................................................. 54
2.3.4. Retos de la Agenda Nacional de Accin Ambiental al 2014 .................................................... 63
2.4. POLTICA DE SEGURIDAD CIUDADANA ....................................................................................................... 66
2.4.1. Definiendo a la seguridad ciudadana ...................................................................................... 66
2.4.2. Seguridad ciudadana como poltica pblica ........................................................................... 69
2.4.2.1. Rasgos esenciales de una poltica pblica en materia de seguridad ciudadana .............................. 69
2.4.3. El Plan Nacional de Seguridad Ciudadana 2013-2018 ............................................................ 72
2.4.3.1. Servicios esenciales ......................................................................................................................... 73
2.4.3.2. Servicios de apoyo ........................................................................................................................... 76
2.4.3.3. Objetivos Estratgicos del Plan Nacional de Seguridad Ciudadana 2013-2018 ............................... 76
2.4.3.4. Indicadores para medir la inseguridad, la violencia y el delito ........................................................ 77
REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS .......................................................................................................... 79









Sumario
En esta unidad desarrollaremos aspectos generales sobre las polticas pblicas,
sus caractersticas principales y su reinvencin a partir de la crisis de
gobernabilidad en los Estados.
Posteriormente, revisaremos las principales polticas pblicas en nuestro pas:
La poltica de descentralizacin.
Las polticas de ordenamiento territorial.
La poltica ambiental y la poltica de seguridad ciudadana.
Al hacerlo, podremos observar cules son las fortalezas y debilidades de dichas
polticas, as como su impacto en el desarrollo de nuestra nacin.
En tal sentido, en este cuarto mdulo accederemos a un conocimiento bsico
respecto a lo que debemos entender por polticas pblicas, y, a partir de ello,
revisaremos cul es la realidad de las principales polticas pblicas en el Per.






1. Aspectos generales de las polticas
pblicas
1.1. Caractersticas principales
1.1.1. Consideraciones previas
Abordar las polticas pblicas significa aproximarse a los principios y a la
dinmica que rigen la relacin entre la esfera poltica y la accin pblica. Es
decir, la esfera en que se funda el rgimen poltico y el dominio en que se
desenvuelven las polticas pblicas.
Las polticas no pueden ser entendidas sino en la perspectiva del tipo de
rgimen poltico y de la accin de gobierno de la que emergen. No son
variables independientes que puedan ser explicadas de manera ajena al
conjunto de factores polticos e institucionales en los que se estructuran. Las
polticas pblicas deben ser examinadas desde el rgimen poltico.
5

No basta establecer la naturaleza dependiente de las polticas pblicas con
respecto a los regmenes polticos y a la tarea gubernamental, de manera
general. Adems, es necesario establecer el nivel de gradualidad de esa
dependencia; es decir, el grado en que las tipologas de rgimen poltico y los
niveles de autonoma gubernamental determinan la especificidad de los
procesos de estructuracin de las polticas pblicas.
Segn MEDELLN (2004, p. 7), cuatro grandes razones justifican la centralidad
del rgimen poltico en el proceso de estructuracin de las polticas pblicas:
El rgimen poltico es el ordenamiento que le confiere corporeidad e
identidad (propia y particular) a la idea abstracta del Estado, bajo la
forma de aparato estatal. El rgimen poltico imprime los rasgos de
estatales a unas instituciones por encima de otras, y define el sistema
objetivo de instituciones del
Estado y los contenidos que las
diferencian de las dems.

El rgimen poltico le confiere
organicidad y orden al conjunto
de relaciones que se entretejen
en torno al Estado y la
sociedad. Define e imprime un
determinado sentido normativo
y contenido valorativo a las
relaciones sociales. Por una
parte, bajo la forma del
ordenamiento constitucional,
establece los principios,
cdigos y normas especficos
que ordenan y regulan una
sociedad particular. Y por otra,
bajo la forma de ordenamiento
institucional, establece los
principios que dan fundamento
a una particular especializacin
funcional y una estructuracin jerrquica del poder que han de regir y
regular la accin institucional del Estado.

El rgimen poltico permite que el Estado se constituya y proyecte como
un generador de orden interno y externo. Interno, porque le imprime
6

principios de unidad a las instituciones estatales como representacin del
Estado. Externo, porque es el factor de cohesin de las estructuras y
principios reguladores que rigen la vida en sociedad, para mantener el
equilibrio global de sociedad como una unidad relativamente armnica.

El rgimen poltico se constituye en el ordenamiento a travs del cual el
Estado confiere poder y autoridad formal a los gobernantes para tomar
las decisiones; asigna competencias para comprometer, otorgar y aplicar
los recursos pblicos (humanos, tcnicos y financieros); establece los
controles y fija las modalidades y los mrgenes de participacin
decisional y/o fiscalizadora de los ciudadanos y las comunidades.
La importancia del rgimen poltico radica, entonces, en que es el ordenamiento
lo que define las instancias, grados y escalas en que se produce y estructura el
ejercicio del gobierno, y con l la estructuracin de las polticas pblicas.
1.1.2. Definicin y caractersticas de las polticas pblicas
Las polticas pblicas pueden ser entendidas de manera general como aquellas
soluciones especficas de cmo manejar los asuntos pblicos; segn DYE
(1998), son los proyectos gubernamentales y las actividades administrativas
propuestas y gestionadas desde el Estado (a travs de un gobierno y de una
administracin pblica) que tienen la finalidad de satisfacer las necesidades de
una sociedad en el presente y tambin en el futuro. Como este autor seala:




Asimismo, cabe mencionar la diferencia conceptual entre la poltica y las
polticas pblicas, las cuales si bien se influyen de manera recproca son
entidades diferentes (LAHERA, 2006, p. 9).
Tanto la poltica como las polticas pblicas tienen que ver con el poder social.
Pero mientras la poltica es un concepto amplio, relativo al poder en general, las
polticas pblicas corresponden a soluciones determinadas de cmo manejar los
asuntos pblicos.
Todo aquello que los gobiernos deciden hacer o no hacer.

7

Las polticas pblicas son un factor comn de la poltica y de las decisiones del
gobierno y de la oposicin. As, la poltica puede ser analizada como la
bsqueda de establecer polticas pblicas sobre determinados temas, o de
influir en ellas. A su vez, parte fundamental del quehacer del gobierno se
refiere al diseo, gestin y evaluacin de las polticas pblicas.
Los gobiernos son instrumentos para la realizacin de polticas pblicas. En
efecto, ms que mirar al ordenamiento de las actividades del sector pblico,
como dado por su organizacin, conviene mirarlo como un instrumento para la
realizacin de las polticas pblicas.
Desde un punto de vista analtico, puede distinguirse cuatro etapas en las
polticas pblicas, y en cada una existe una relacin con la poltica: origen,
diseo, gestin y evaluacin de las polticas pblicas.
En este punto conviene destacar algunas de las caractersticas ms importantes
de las polticas pblicas (ORTEGN, 2010, pp. 27 y 28):
Constituye una accin permanente, un Estado en actividad que se
materializa en la administracin de los asuntos pblicos y que trasciende
los ejercicios espordicos de
redactar planes, leyes o decretos
legislativos. De esta manera, la
poltica pblica se entiende
como un trabajo de largo aliento
con horizontes de mediano y
largo plazo, y que conlleva una
visin de pas.

Compone un flujo permanente
de decisiones y acciones en
procura del bien comn, en el
que teora y prctica se
conjugan como un proceso de
aproximaciones sucesivas hacia
una decisin realizable en la cual
hay interaccin entre la evidencia y su posible aplicacin.

Presupone, para hablar de calidad, un cierto nivel de enforcement o
cumplimiento de metas y objetivos, independientemente de los grados
8

de intervencin del Estado, del predominio del mercado o de las alianzas
pblico-privadas.

Consta de un contenido con propsitos especficos, de un programa de
accin, de orientaciones normativas y de factores de coercin o
impositivos que provienen de la fuerza del Estado y de su legitimidad
social en las dimensiones espaciales y temporales.

Sobrelleva o se desarrolla en un contexto de valores, ideologas y
creencias. Esto hace que, en la bsqueda del mayor beneficio de la
sociedad, los hbitos, las
costumbres y las tradiciones
estn siempre presentes.

Conlleva en su retrica o
discurso poltico elementos de
negociacin y persuasin; se
vale de la retrica y la
reflexin para convencer y
generar apoyos.

Recoge de manera
comprehensiva los
fundamentos de diversos
enfoques (econmico, poltico,
institucional y organizacional-sistmico) con el objetivo de mejorar tanto
la capacidad decisional como la justicia redistributiva.

Involucra recursos escasos y actores e instituciones de diversa ndole; y
su hechura se inserta en un sistema poltico donde importan tanto los
costos como los resultados.

Parte de la base de que la homogenizacin, la estandarizacin, la
prediccin, el control, la certeza y el consenso son escasos o inexistentes
tanto en su fase de diseo como de ejecucin.
9

1.1.3. Naturaleza dependiente de las polticas pblicas
En una primera aproximacin, la importancia de las polticas pblicas radica en
su capacidad para dar cuenta de una particular dinmica de exclusin o de un
esfuerzo de incorporacin de los gobernantes con
respecto a los gobernados.
Pero las polticas pblicas tambin evidencian el grado
de control que efectivamente tiene el gobernante sobre
el aparato estatal y la sociedad que gobierna. Basta
considerar que la definicin y puesta en marcha de una
decisin y su posterior conversin en poltica pblica
requiere de la aplicacin, en una determinada
intensidad, de los recursos internos y externos de
coercin o de consenso para lograr penetrar al aparato
gubernamental erigida como una gua de sus
operaciones y luego se extiende hacia la sociedad.
Las polticas pblicas dan cuenta de un determinado grado de conflicto en la
sociedad. Las polticas son el dispositivo de gobierno, por excelencia, a travs
del cual se pone en marcha y se imprime una determinada velocidad a la
maquinaria gubernativa (MEDELLN, 2004, 16-17).
1.1.3.1. La funcin gubernativa
La funcin gubernativa determina de manera crucial la estructuracin de las
polticas pblicas. No solo porque a travs de ella las
polticas adquieren sentido y contenido como tales,
sino porque en s misma la funcin gubernativa tiene
el doble carcter simblico e integrador mediante el
cual se cumple la tarea de gobernar a la sociedad y al
Estado. El carcter simblico surge de la invocacin
que por s misma hace la funcin gubernativa a un
orden existente de poder que se distribuye entre las
distintas unidades del Estado para cumplir con un fin
especfico. El carcter integrador emerge de la
capacidad que tiene la funcin gubernativa para
inducir la confluencia de fuerzas en torno a un
determinado proyecto de sociedad y de Estado para imprimir sentido de
identidad a la accin de gobernantes y gobernados.
10

Una eleccin de poltica significa la eleccin de una opcin de entre un conjunto
de alternativas de poltica. El sentido normativo y el contenido valorativo hacen
que las polticas pblicas no solamente encarnen y concreten la funcin
gubernativa. Ms estructuralmente, desde el rgimen poltico, las polticas
pblicas revelan y especifican la puesta en juego, por parte del gobernante, de
su particular proyecto de direccin poltica y direccin ideolgica del Estado y
de la sociedad que se gobierna, y su proyecto de direccin acerca de cmo
debe moldearse el Estado para que interacte con la sociedad y viceversa.
Del mismo modo en que los regmenes polticos determinan las formas de
gobierno y los modos de gobernar, la estructuracin de las polticas pblicas
est determinada por lo siguiente:
Por la manera particular en que los gobernantes disponen los recursos
institucionales y las prcticas culturales de gobierno para obtener los
resultados deseados.

Por la lucha entre las
distintas fuerzas de poder
en el afn de imponer
desde el Gobierno (o contra
l) un determinado
proyecto de direccin
poltica y un proyecto de
direccin ideolgica al
Estado y a la sociedad.

Por el grado en que la
distribucin del poder
estatal se distorsiona en el
poder burocrtico que
emerge para interferir (o potenciar) la consecucin de los objetivos de
gobierno.

Por el tipo de instancias y mecanismos comunicacionales que rigen las
relaciones entre gobernante y gobernados.

Por el grado en que las relaciones intergubernamentales se constituyen
o no en una correa de transmisin de las acciones y decisiones de
gobernantes y gobernados en el logro de un proyecto de gobierno.
11

1.1.3.2. Funcin estratgica
En su funcin estratgica, las polticas pblicas definen los parmetros y las
modalidades de interaccin entre lo pblico y lo privado; concretan las
condiciones para traducir los principios de flexibilidad y autonoma en ejes de
una accin pblica selectiva, eficaz y eficiente; definen cules son los asuntos
que alcanzan el rango de inters pblico, para ser incluidos en la agenda de
gobierno; y describen los niveles de
homogeneidad y armona que rigen la
gestin integradora de los mercados y las
economas nacionales.
1.1.3.3. En su condicin institucional
Las polticas pblicas no solo expresan la
particular configuracin de las estructuras,
funciones y procedimientos que rigen al
Estado y a las organizaciones pblicas,
tambin revelan la particular dinmica
conflictiva en la que se desenvuelve la
accin pblica. En su relacin con las
estructuras polticas, las polticas pblicas
expresan tanto una particular movilidad de
las fuerzas polticas, como una dinmica
especfica de incorporacin o de exclusin
(poltica, econmica y social) de los
ciudadanos con respecto a los asuntos del
Estado.
1.1.3.4. Su relacin con la sociedad
civil
En su relacin con la sociedad civil, las polticas pblicas constituyen un
poderoso instrumento de comunicacin. Y en su relacin con el ejercicio de
gobierno constituyen un dispositivo crucial a travs del cual los gobernantes
logran imponer un rumbo definido a los Estados y a las sociedades que
gobiernan.
12

1.2. Crisis de gobernabilidad en los Estados y The New
Public Management (NPM)
1.2.1. Principales caractersticas del New Public
Management (NPM)
1

En el siglo XX, los pases europeos soportaron una fuerte presin econmica y
social que los oblig a introducir mtodos del management, con el fin de
constituirse en Estados ms efectivos. La incorporacin de nuevas prcticas de
gestin se dio con miras a aliviar el
funcionamiento del aparato pblico e
intentar enfrentar las presiones que
amenazaban con restringir an ms la
aceptacin del Estado.
Un tema comn era la descentralizacin
de responsabilidades y autoridad a los
gobiernos subnacionales, medida que
redundara en una mayor autonoma
gerencial y el incremento del
accountability.
En funcin de que la descentralizacin no
es un fin en s misma, era fundamental
resolver ciertos problemas: si estaba
separada o no la confeccin de las
polticas pblicas de la prestacin de los
servicios, y hasta dnde llegaban estos,
en consecuencia, la autonoma de los
gobiernos territoriales para asumir riesgos
y decisiones.
Un segundo tema, objeto de un largo y controversial debate, era la idea y la
prctica del accountability y sus interdependencias entre el sistema
administrativo y el sistema poltico: Quin rinde cuenta a quin, de qu?,

1
MASCAREO (2003, pp. 9 y ss.).
13

eran ambigedades que deberan ser abordadas si realmente se deseaba
establecer una mejor relacin con el ciudadano.
Un tercer nfasis en las nuevas
prcticas de gestin pblica europeas
para la ltima dcada del siglo XX se
orientaba al desarrollo de la gerencia
de recursos humanos, reconocida
como una de las ms importantes
contribuciones al xito de la ejecucin
de las polticas y prestaciones de los
servicios.
A la par de los cambios en los
enfoques de gestin antes sealados,
en Europa se ha publicitado
ampliamente las prcticas para
implantar polticas de calidad en el
funcionamiento del sector pblico. En
ese sentido, el nfasis en la
orientacin hacia el consumidor como foco de los procesos de calidad, obligaba
la reincorporacin del ciudadano como sujeto de prcticas democrticas y
elemento central en las polticas pblicas.
Un punto de inflexin en el ascenso del New Public Management, como enfoque
para el tratamiento del desempeo de lo pblico, lo represent la aparicin del
libro La reinvencin del Gobierno. La influencia del espritu empresarial en el
sector pblico. En este libro de David OSBORNE y Ted GAEBLER (cuya primera
edicin en ingls se dio en 1992, y en espaol en 1994) se indica que el
Gobierno del futuro debera ser aquel que se aproxime a las siguientes
caractersticas:
Catalizador (llevar el timn ms que remar).
Gobierno de propiedad de la comunidad (mejor facultar que servir
directamente).
Gobierno competitivo (en la prestacin de servicios).
Gobierno inspirado en objetivos (cambiar las organizaciones regidas por
reglas).
Gobierno dirigido a los resultados (financiar el producto, no los datos).
Gobierno inspirado en el usuario (satisfacer al usuario, no a la
burocracia).
14

Gobierno de corte empresarial (ganar en lugar de gastar).
Gobierno previsor (prevenir y no curar).
Gobierno descentralizado (de la jerarqua a la participacin).
Gobierno orientado al mercado (provocar cambios a travs del mercado).
Aspiraban los autores que este tipo de gobierno, ms que una moda pasajera,
fuese un cambio inevitable, argumento
que sustentaban en las transformaciones
que venan observando en otros pases
desarrollados.
Posteriormente, el Informe del Banco
Mundial para 1997 estuvo dedicado al
Estado y a sus transformaciones; el
nfasis central fue entonces el logro de
una renovada eficacia estatal y la
descentralizacin de la capacidad
institucional del sector pblico para
consolidar las reformas y enmarcarse
hacia un cambio definitivo. De esta manera, las mejores prcticas (best
practices) para el buen gobierno dejaran de ser un lujo, y se convertiran en un
artculo de primera necesidad para el desarrollo.
Los principales mecanismos para aquella transformacin se orientaban hacia las
mejores normas y controles que
garantizaran la independencia de los
poderes, la introduccin de la mayor
competencia, tanto hacia adentro de la
administracin como en la provisin de los
servicios pblicos, el acercamiento del
Estado a la sociedad como expresin de
mejor participacin, las reformas en los
sistemas de contratacin de las funciones
y la obligante descentralizacin de los
niveles de gobierno.
En Amrica Latina, la opcin de la nueva
gerencia pblica tambin fue inspiracin
para el desarrollo de mejores prcticas de
gobierno. En Chile, por ejemplo, las
medidas estructurales estuvieron acompaadas de la introduccin de nuevos
15

medios en la subcontratacin de servicios o tareas del Estado, de cambios en el
perfil del gerente pblico, ms orientado a la accin y al cliente que a la
administracin, y, a su vez, acompaadas de la implantacin de sistemas de
indicadores de gestin para garantizar la adecuada aplicacin de las polticas
pblicas dentro de un ambiente poltico y organizacional en constante cambio.
1.2.2. Lmites del (NPM) en la perspectiva de la accin
poltica
La mayor eficiencia de la gestin pblica, desde la perspectiva de la teora
poltica, y ya no de la visin administrativa, debe fundamentarse en los
principios bsicos de un rgimen
democrtico, en el que exista la
responsabilidad pblica de los
funcionarios, el acceso de los
ciudadanos a la informacin
gubernamental, el control pblico de la
accin de gobierno y la separacin del
patrimonio pblico del de los
funcionarios. De all que la catalogacin
de buen gobierno no siempre estar
dada por su efectividad y eficiencia,
sino, sobre todo, por su conexin con
las grandes definiciones del poder
poltico y de los cambios sociales.
En tal sentido, si bien se reconoce el
impacto de las propuestas de la
reinvencin del Gobierno en las
reformas de todos los niveles del sector
pblico, era muy conveniente salirle al
paso a la retrica gerencial que se adueaba de la gestin de los asuntos
pblicos, eludindose viejos problemas de la Administracin Pblica. Las
principales crticas se orientaron hacia los siguientes temas (MASCAREO, 2003,
pp. 14-15):
En las sociedades democrticas, los valores de la eficiencia y la eficacia
no son los nicos que guan las decisiones en el sector pblico. Ellos
conviven con la equidad, responsabilidad pblica, justicia,
representatividad, transparencia y defensa de los derechos.
16


Es fundamental el logro de un balance dinmico entre la flexibilidad
gerencial que plantea el NPM y el apego a la legalidad de las decisiones
administrativas, pues su conocimiento en aras del pragmatismo ha
generado situaciones inescrupulosas por parte de polticos y
funcionarios.

La extrapolacin del xito gerencial en el sector pblico no siempre es
posible. Aquellas organizaciones que lo logran han contado con ventajas
comparativas de acceso a los recursos para reinvertirlos en su
desempeo. No debe olvidarse que el sector pblico es un sistema
complejo en el cual la reinvencin debe manejarse en el marco de la
preservacin y legitimidad del sistema poltico-administrativo.
En pases latinoamericanos como el nuestro, las prcticas del nuevo
gerencialismo se enfrentan a serias restricciones. As, por ejemplo, en Mxico,
la debilidad de los mecanismos democrticos en el contexto de la baja
participacin poltica, as como la carencia de pesos y contrapesos efectivos,
exige un gran esfuerzo de adaptacin de
los postulados del NPM, bajo la pena de
generar un efecto contrario y ampliar la
base de poder de las burocracias
preestablecidas.
Como conclusin, podemos sealar
que, si bien las prescripciones del NPM
han ganado terreno en el diseo y
manejo de las estructuras pblicas en
todo el mundo es decir, la
desregulacin, la descentralizacin, la
tercerizacin, la privatizacin, la
presupuestacin en plazos ms all de
un ao o la orientacin a los resultados
antes que al gasto; no obstante, las
fallas de los gobiernos continan y se
profundiza la crisis del Estado.
De ah que puede aseverarse que existen realidades de mayor complejidad que
superan y rebasan las recetas del NPM, as como del instrumental de polticas
pblicas asociado y que exigen, cuando menos, una atencin ms adecuada, si
se aspira a mejorar las relaciones del Estado con la sociedad y,
17

fundamentalmente, los niveles de satisfaccin de los ciudadanos con la accin
pblica.
1.3. Polticas pblicas en pases con realidades
emergentes
1.3.1. Fragilidad institucional y paradojas de la
modernizacin
En pases con realidades emergentes, la institucionalidad en la que operan es
tan frgil, que la existencia de tensiones y conflictos no solo limita el
establecimiento de polticas pblicas, sino tambin subordina la consistencia y
continuidad de las polticas pblicas a los
quiebres de la coyuntura poltica.
De esta manera, en situaciones de baja
autonoma gubernativa, la excepcin
siempre ser la regla: las tareas de
coordinacin sern las tareas de
concertacin. Las llamadas de jerarqua
funcional siempre sern desplazadas por
las llamadas de la jerarqua poltica. Los
fines y medios inicialmente previstos de
una poltica se alteran progresivamente en
la medida en que las polticas ingresan y
son apropiadas por los funcionarios y las
organizaciones pblicas.
La toma de decisiones comienza a estar
determinada, entonces, por la magnitud e
intensidad de las presiones internas y
externas al Gobierno. La produccin de los
nuevos contextos, axiomas, conceptos y
prcticas de gobierno, con la que se
buscaba darle curso a un determinado proyecto poltico, aparece prisionera de
la negociacin de intereses entre los sectores que emergen como portadores de
poder real.
En condiciones de frgil institucionalizacin, los procesos de estructuracin de
las polticas pblicas aparecen determinados por la diseminacin de poderes, la
18

ausencia de un aparato de Estado que pueda estar articulado en torno a un
centro nico y bien definido, y por la primaca de los intereses privados sobre el
inters pblico.
Por otro lado, debemos tener en cuenta que la realizacin de polticas pblicas
en realidades emergentes se encuentra condicionada por las paradojas de la
modernizacin:
Una primera paradoja y la ms importante de ellas es la creciente brecha
entre el desempeo de los indicadores materiales de la vida y el
sentimiento de inseguridad de la poblacin; es decir, existe una prdida
de fiabilidad en los sistemas abstractos de modernidad, los cuales han
proporcionado una gran seguridad al vivir cotidiano, inexistente en los
rdenes premodernos.

La segunda de las
restricciones: la
globalizacin como
tendencia de la sociedad
introduce varios dilemas a
resolver (MEDELLN, 2004,
pp. 43-44), tales como:

o Abordaje de bienes
pblicos globales
(clima, biodiversidad,
sistema financiero,
medio ambiente en
general).
o Situaciones
transfronterizas
(migracin, contaminacin).
o Fenmenos globales (megalpolis, crisis de ocupacin).
o Interdependencia (crisis econmica, comercio, pauperizacin).
o Competencia (fiscalidad, regulacin social y ecologa).
o Arquitectura de gobernanza global (democracia, legitimacin,
coordinacin, asimetras de poder).
19

1.3.2. Realidades emergentes que reclaman nuevos
enfoques en las polticas pblicas
Ms all de los intentos del NPM por mejorar el desempeo de las
organizaciones pblicas, en tanto principales actores en el proceso de
formulacin e instrumentacin de las polticas, es necesario analizar algunas
realidades emergentes que han incidido en las polticas pblicas, como
instrumentos para la accin de gobierno:
Redefinicin del papel del Estado como actor fundamental en
los asuntos pblicos. Un primer obstculo para la efectividad de las
polticas pblicas es la definicin misma de lo pblico, del espacio
pblico.
Un primer aspecto es el hecho de hasta dnde la burocracia ha
perdido vigencia ante los
nuevos modelos de
administracin de las
polticas pblicas. Si bien
todo el movimiento de
cambio a favor de las
relaciones Estado-sociedad
argument incisivamente
sobre la ineficacia de la
burocracia, con lo cual se
apunt hacia la implantacin
de una ideologa
antiweberiana, se ha
olvidado que existen
obligaciones y
responsabilidades del Estado
frente a la sociedad que
forman parte sustantiva de
la institucin de la democracia.
Otra lnea de preocupacin acerca de la redefinicin del papel del Estado
en los asuntos pblicos es la que remite a si se est debilitando el
control democrtico del sector poltico sobre la burocracia y
sobre los procesos pblicos de toma de decisiones.
20

Efectivamente, la complejidad estructural de las administraciones (y, por
ende, del desarrollo de las polticas) responde a la existencia de nuevas
combinaciones de intereses
polticos y comerciales
incorporados en las nuevas
unidades pblicas, con lo cual la
devolucin o desagregacin de
tareas exige como contraparte el
desarrollo de sistemas de control
para la autoridad que administra
o implementa la poltica. Con ello
se complica la nocin tradicional
de la rendicin de cuentas ante la
poblacin, toda vez que la
atencin ha variado hacia la
satisfaccin del cliente y se ha
abandonado la garanta de los derechos a la ciudadana.
En ese sentido, los lderes administrativos que agencian de manera
directa las polticas ganan influencia, surgiendo as un marcado
escepticismo sobre las soluciones colectivas y conflictos sobre qu es
pblico.
Finalmente, otro aspecto es la revisin del proceso de desregulacin
y su impacto en el control de los asuntos pblicos. Este trmino
alude tanto a la supresin o relajamiento de los controles tradicionales
pblicos como a la liberalizacin y
privatizacin de los bienes del
Estado.
Pluralismo versus elitismo: un
falso dilema de las polticas
pblicas? La accin pblica ha
sido la resultante de la intervencin
sobre un asunto pblico o de
inters colectivo en el que se
encuentran presentes el Estado
con su legitimidad, organizaciones,
instrumento y norma jerrquica y
los individuos y grupos con su
inters, influencia y presin.
21

Para tales propsitos, desde siempre ha estado planteada la discusin
acerca de cul es la lgica ms adecuada en
trminos de democracia y efectividad a la
hora de estructurar una determinada poltica
pblica.
Por una parte, se ha defendido la tesis de
que la fuerte participacin ciudadana y de
los grupos organizados en las decisiones
pblicas determinan el fondo y la forma de
la poltica. Por otra parte, se arguye sobre
la existencia de racionalidades limitadas que
convierten a los problemas pblicos en un
sistema cerrado, con informacin
imperfecta, con grupos de actores que
compiten por su espacio en la poltica y en
los que, por ende, el tiempo que transcurre
favorece a las lites que determinan moldeando el contexto en el que
planificadores y administradores toman sus decisiones.
En Latinoamrica, los procesos de perfeccionamiento de sus democracias
exigen el establecimiento de reglas de
obligatoria aplicacin, pues no sera posible
pensar en una agenda pblica sin un
nmero significativo de polticas de arriba
hacia abajo, pues esa es la exigencia del
texto constitucional. Por ello, concluimos, el
pluralismo y la participacin no pueden ser
los lmites normativos de las polticas
pblicas, ya que dejaramos por fuera
importantes marcos referenciales cuando se
trata de asuntos pblicos que implican
modificaciones de acuerdos nacionales
bsicos como, por ejemplo, la distribucin
de la riqueza y el poder.
En esa lnea es posible distinguir, por un
parte, las redes de participacin social, las
cuales, ante la erosin de las certezas
tcnicas, participan en los procesos de polticas pblicas en escenarios
donde la experimentacin, la negociacin y el aprendizaje social son
22

conceptos clave; por otra parte, cobran particular importancia las redes
pblicas de gobierno de mltiples niveles, pues cada vez es menos
posible resolver los nuevos problemas complejos desde un solo nivel de
gobierno.
Globalizacin y gobernabilidad de los asuntos pblicos. Los
asuntos pblicos han variado de cualidad, se han multiplicado y
complejizado. Pero tambin adquieren un nuevo estatus: son
globalizados. Con ello, tambin las formas de organizacin social
relacionadas con esos asuntos tienden a estructurarse en redes globales
ante lo cual, en consecuencia, los instrumentos de poltica, atados a su
origen de planeacin racional en el mbito nacional, tambin debern
actualizarse.
Una manera metdica para visualizar las tendencias en este campo sera
evaluar el comportamiento por tipos de polticas de la siguiente manera
(MASCAREO, 2003):
o Las polticas de redistribucin, cuya base principal es la poltica
fiscal, tienden a ser ms aisladas de las fuerzas externas globales,
pues las mismas se
encuentran altamente
condicionadas por
factores domsticos de
acuerdo con la base
legal interna y la propia
evolucin histrica que
las constrie a los
mbitos locales.

o Las polticas regulativas,
por el contrario, van
adquiriendo un perfil
altamente global, y,
dentro de l, uno
regionalizado. Trtese
de medio ambiente, migraciones, drogas, armas nucleares,
terrorismo o comercio, las soberanas tienen que ceder ante los
intereses mltiples de bloques de pases, y aun de todos los
pases.

23

o Las referidas a la modernizacin y a la democracia aluden
directamente a la ampliacin creciente de los derechos, con lo
cual la presencia de actores extraterritoriales, supraestatales y no
gubernamentales es insoslayable. La presin por los derechos
humanos, las reformas de los sistemas de justicia, la
transparencia de los sistemas electorales o la rendicin de cuentas
pblicas son polticas que atraviesan a naciones y partidos
polticos.

o Finalmente, con un creciente carcter global, se ubican las
polticas de liberalizacin. Estas, caracterizadas por la
desregulacin de los mercados, la difusin de tecnologa y la
integracin financiera en mercados de capitales, atraviesan las
naciones y superan las posibilidades de las fronteras soberanas.
En particular, estas ltimas han introducido altos niveles de
ingobernabilidad en el sistema financiero global.
Ante todo ello, estamos en condiciones de afirmar que garantizar la convivencia
social sigue siendo un reto del Estado
moderno. Se trata de un reto nada
sencillo, sobre todo porque las sociedades
actuales se encuentran en una etapa en la
que deben enfrentar problemas crticos de
medio ambiente, guerra y paz o
armamentismo, para los cuales no existen
ideas nicas y claras para responder con
eficacia. As, la ciencia de las polticas, y
dentro de ellas las polticas pblicas,
deber asumirse como un arte que
permite organizar los datos y proponer
opciones, antes que pretender soluciones
cientficas definitivas.






2. Polticas pblicas en el Per
2.1. Poltica de descentralizacin
2.1.1. Problema del centralismo
Uno de los problemas fundamentales que impide el desarrollo de los Estados
es, sin duda, la centralizacin; en contrapartida, una de las vas para el
desarrollo es y ha sido la descentralizacin.
Los pases latinoamericanos han recibido de la poca colonial una herencia
centralista muy difcil de revertir, que tiene secuelas en su historia
contempornea. La centralizacin se ha manifestado en la concentracin de la
toma de decisiones por parte de las autoridades, y de las actividades
econmicas en las ciudades.
Farfn Ruiz (2007) se preguntaba por qu se ha dado esta tradicin
centralista? Y, tomando en cuenta lo sealado por el Banco Mundial, se
responde que es debido a races culturales y econmicas:
25

El reforzamiento del autoritarismo de la poca por parte de la iglesia
catlica.
La gran desigualdad en las relaciones sociales.
La alta concentracin de la propiedad de la tierra.
El bajo nivel de educacin prevaleciente.
La marginacin de los pueblos indgenas de la poltica nacional.
2.1.2. Descentralizacin
2.1.2.1. Aproximacin conceptual
La descentralizacin es una de las varias formas de dispensar el poder del
Estado entre sus diferentes niveles. Implica la realizacin de elecciones de
autoridades descentralizadas y la
transferencia de funciones,
atribuciones y responsabilidades
y recursos con carcter definitivo.
La descentralizacin traslada
tambin la rendicin de cuentas y
la responsabilidad por las
debilidades en la gestin en el
nivel de gobierno competente, lo
que no ocurre con la
desconcentracin, en la que el
responsable sigue siendo el nivel
nacional. En virtud de que la
descentralizacin conlleva la
devolucin del poder de decisin
hacia autoridades ms cercanas
al ciudadano (y por ende
controlables por este), es considerada la forma ms completa de dispersar el
poder.
Para Fernando Carrin, director del FLACSO, la descentralizacin busca
principalmente la distribucin equilibrada y democrtica de la centralidad es
decir, el poder en el interior de un Estado. Esta coyuntura puede desarrollarse
tanto a travs de la llamada descentralizacin horizontal, como mediante la
descentralizacin vertical, procesos, ambos, que deben actuar
armnicamente para no producir asimetras, desequilibrios o fraccionamientos:
26

La descentralizacin horizontal se refiere a la distribucin del poder
en un mismo nivel de estructura del Estado; esto es, la bsqueda de
equilibrios entre los poderes ejecutivo, legislativo y judicial.
La descentralizacin vertical alude a los cambios en la correlacin de
poder entre los distintos niveles.
La descentralizacin tiene que ver con la transferencia de competencias y
recursos de un nivel central de gobierno hacia otro de distinto origen y que
guarda autonoma (CARRIN 2002: 16-17).
La descentralizacin constituye un complejo proceso de cambios y reformas,
con la intencin no solo de redistribuir el poder poltico de un Estado, sino
fundamentalmente porque permite reducir las desigualdades espaciales de
desarrollo, generadas por la centralizacin
econmica y de poder; asimismo, contribuye a la
modernizacin y democratizacin del sistema
poltico, y al cambio de las estructuras
econmicas, culturales y sociales.
Asimismo, es importante sealar que el proceso
descentralizador es una parte de la reforma del
Estado que implementan los pases para lograr
su desarrollo econmico, social, poltico y
cultural, y que es puesto en prctica a travs de
las diversas polticas pblicas desarrolladas por
las lites gobernantes. Dichas polticas deben
estar enmarcadas en el proceso democrtico de
la sociedad, las mismas que requieren articular
mecanismos de interaccin entre la sociedad civil
y el Estado.
En tal sentido, consideramos que la
descentralizacin es un proceso consustancial al
de la democratizacin del Estado y la sociedad en general, pues implica una
interaccin dinmica entre ambos, en el marco de un conjunto de valores,
reglas y procedimientos en el que se desarrolla la actual democracia liberal. Por
tal motivo, es imprescindible incorporar en la agenda de la reforma de cualquier
Estado a la descentralizacin como una de sus polticas, en la que se incluya la
participacin de la ciudadana no solo a travs de la puesta en prctica de sus
derechos, sino tambin de sus deberes.
27

2.1.2.2. Diferencia con otros trminos
El trmino descentralizacin tiene un significado amplio, que engloba todo
cuanto implique la transformacin de la vida nacional en el sentido de trasladar
poder poltico y/o actividad socioeconmica desde el centro hacia la periferia;
es decir, desde Lima hacia las llamadas provincias. Engloba a la
regionalizacin, la desconcentracin y la descongestin, trminos que
seguidamente pasaremos a definir:
Regionalizacin. La regionalizacin es un trmino ms preciso;
significa el traslado de competencias de la Administracin Pblica del
Gobierno nacional a los gobiernos de las entidades territoriales en
propiedad, es decir, de modo definitivo e irreversible. En el derecho
peruano se emplea este mismo trmino para denominar un proceso
especial para nuestra realidad, que consiste en la creacin o integracin
de las regiones a partir de los departamentos, pero este uso es
excepcional y formal.

Desconcentracin. Este trmino se aplica indistintamente para dos
situaciones similares:

o Cuando una entidad pblica de nivel nacional (o central) abre
oficinas administrativas fuera
de la capital (o de los
centros urbanos principales)
para descentralizar la
gestin sin desunirse de la
entidad nacional.

Este es el caso de un
ministerio que abre oficinas
en departamentos o
provincias distintas a la sede
de Gobierno o capital de la
Repblica.

o Cuando una entidad del gobierno nacional delega una
competencia a una entidad territorial por un tiempo, a la que
puede.

28

o Cuando una entidad territorial mayor hace lo propio a favor de
una menor, en idntica condicin de revocabilidad.

Descongestin. Este trmino alude al traslado de la actividad
econmica desde el centro a la periferia; o tambin al resultado de un
proceso econmico que cambia la proporcin de la densidad de la
actividad econmica en el mismo sentido centrfugo, por un desarrollo
diferencial.

Se entiende que la proporcin de la actividad econmica va aparejada
con la poblacin. Este concepto de la descentralizacin no es jurdico
sino puramente socioeconmico, pero normalmente es logrado como
resultado de polticas de Estado; tambin suele ser referido como
descentralizacin socioeconmica, pues se entiende que en trminos
generales engloba a la poblacin, a la actividad econmica y al poder
poltico, y va aparejado con el concepto de desarrollo, que es el fin de
estas polticas (ELGUERA, 2007, pp. 85-86).
2.1.2.3. Principios de la descentralizacin
En el cumplimiento de una poltica de descentralizacin, UGARTE UBILLA (2006)
considera que es necesaria la
observancia de cuatro principios bsicos
que l denomina de subsidiaridad, los
cuales actan de manera integral y se
convierten en ejes del desarrollo.
Estos principios son:
Primer principio de
subsidiaridad. El Estado
interviene solo cuando la
sociedad no es capaz de resolver
sus necesidades por s misma, y
en la medida en que sea
necesario.
Segundo principio de
subsidiaridad. Cuando el
Estado interviene, debe hacerlo
29

en el nivel ms cercano a la poblacin, el nivel local. Cabe sealar que
muchas competencias locales han sido asumidas por la propia ciudadana
en temas como educacin, salud, deporte, etc.
Tercer principio de subsidiaridad. Cuando el gobierno de mbito
local no puede asumir las competencias que le son inherentes, lo hace
un gobierno de mbito mayor. Este principio se cumple cuando los
municipios o gobiernos locales no pueden cumplir con los servicios
elementales, lo cual hace necesario que otra instancia de mayor
competencia la asuma.
Cuarto principio de subsidiaridad. Cuando interviene un mbito
superior de gobierno, este debe crear las capacidades necesarias para
que asuma las competencias del mbito al que le corresponde. Este
principio permite transferir fortalezas, conocimientos, instrumentos y
recursos para desarrollar el capital social.
2.1.2.4. Clases de descentralizacin
Generalmente, la descentralizacin se clasifica en tres tipos, a saber:
Descentralizacin poltica. Comprende la eleccin democrtica de los
representantes, as como el conjunto de condiciones necesarias para que
las decisiones pblicas de carcter poltico sean tomadas por la
institucionalidad descentralizada.

Descentralizacin administrativa. Referida al conjunto de
condiciones necesarias para que las decisiones administrativas sean
tomadas por la institucionalidad descentralizada, incluyendo el aspecto
formal de traspaso de competencias y funciones desde el nivel central al
nivel regional o municipal.

Descentralizacin fiscal. Expresada como un conjunto de condiciones
necesarias para que las decisiones de ingresos y gastos fiscales sean
tomadas en el nivel regional o municipal, incluyendo el traspaso de
recursos intergubernamentales.
El Banco Mundial, en el trabajo La descentralizacin del Estado, clasifica a esta
en cuatro tipos:
30

Poltica. Cuando se realiza elecciones subnacionales (regionales y
locales) con el fin de entregar poder a los ciudadanos y a sus
autoridades electas.

Administrativa. Cuando hay una redistribucin de las autoridades,
responsabilidad y financiamiento para proveer servicios pblicos entre los
diferentes niveles de gobierno.

Fiscal. Cuando la autoridad local tiene las facultades para decidir sobre
los recursos entregados.
Mercantil. Cuando se introduce al sector privado, en mercados
tradicionalmente provistos por el Estado (privatizacin y concesiones).
2.1.3. Descentralizacin en el Per
2.1.3.1. Algunos aspectos histricos
En el transcurso de la historia republicana del Per se present diferentes
proyectos para iniciar un proceso de descentralizacin que permitiera impulsar
el desarrollo del pas y atender
adecuadamente las diferentes
demandas de la poblacin. Sin
embargo, todos estos proyectos se
vieron frustrados por efecto de las
deficiencias en los modelos de
descentralizacin que se intentaba
implementar.
Durante el perodo de transicin
democrtica iniciado en el ao 2000,
nuevamente se plante la necesidad
de reivindicar la descentralizacin
como una medida para la reforma del
Estado y una oportunidad para
promover la distribucin del poder, creando un nivel de gobierno intermedio de
carcter regional y reconociendo a las municipalidades como el nivel de
gobierno local. De esta manera, se propuso un modelo de descentralizacin
basado en niveles de gobierno, los que, dotados de autonoma, con
competencias definidas y recursos suficientes, puedan impulsar el desarrollo
nacional, regional y local, de manera articulada.
31

En ese sentido, el 6 de marzo de 2002 se aprob la Ley de Reforma
Constitucional, Ley n.
o
27680, que modific ntegramente el Captulo XIV del
Ttulo IV de la Constitucin Poltica de 1993, referido a la descentralizacin.
Esta norma seala que la descentralizacin es una forma de organizacin
democrtica que constituye una poltica permanente de Estado, de carcter
obligatorio, y que tiene por objetivo el desarrollo integral y sostenido del pas.
Asimismo, define un modelo de descentralizacin basado en la reestructuracin
del Estado en tres niveles de gobierno con autonoma poltica, econmica y
administrativa, en la que los gobiernos regionales y locales son equivalentes
entre s. Es decir, no se relacionan sobre la base de un principio de jerarqua,
sino de competencias, que empiezan a perfilarse desde el texto constitucional.
De esta forma, y en concordancia con lo sealado en el artculo 43 de la
Constitucin Poltica, queda establecido que la
Repblica del Per es un Estado unitario y
descentralizado; es decir, un Estado con diferentes
niveles de gobierno dotados de autonoma para
ejercer de manera articulada sus competencias,
preservando su unidad e integridad. En ese
sentido, y tal como se ha indicado antes, la
autonoma debe ser entendida, segn ELAZAR
(1998, p. 26)
2
, como:





En este marco constitucional, el 17 de julio de 2002 se aprob la Ley de Bases
de la Descentralizacin, Ley n.
o
27783, que desarrolla el captulo de la
Constitucin Poltica referido a la descentralizacin, que establece la finalidad,
los principios, los objetivos y los criterios generales del proceso de
descentralizacin.

2
Cit. en: Tribunal Constitucional. Expediente n.
o
002-2005-PI/TC del 18 de febrero de 2005, fj. 32.
La capacidad de autogobierno para desenvolverse con libertad y discrecionalidad, pero sin
dejar de pertenecer a una estructura general de la cual en todo momento se forma parte y
que est representada no solo por el Estado, sino por el ordenamiento jurdico que rige a
este.

32

Esta norma determina y desarrolla el marco legal que rige el proceso de
descentralizacin, regula la conformacin de las regiones y municipalidades, fija
las competencias exclusivas y compartidas de los tres niveles de gobierno, y
determina los bienes y recursos de los
gobiernos regionales y locales, as como
las relaciones de gobierno en sus
distintos niveles.
As se inici el actual proceso de
descentralizacin, que constituye una
oportunidad para revertir la tradicional
estructura centralista del Estado
peruano y, con ello, establecer mejores
condiciones para la promocin del
desarrollo y la satisfaccin de un
conjunto de demandas largamente
postergadas, principalmente en el
interior del pas. Asimismo, esta forma
de distribucin del poder estatal debe contribuir a concretar los deberes
primordiales del Estado
3
, as como a mejorar la calidad de la relacin entre el
Estado y la sociedad, y, por lo tanto, contribuir a que se reduzca las brechas y
desconfianzas entre la autoridad y la poblacin.
2.1.3.2. Distribucin de competencias entre los
niveles de gobierno
Como se ha mencionado en los prrafos precedentes, el modelo de
descentralizacin que se est implementando en el pas se sustenta en la
distribucin del poder en tres niveles de gobierno: gobierno nacional, gobiernos
regionales y gobiernos locales, los cuales gozan de autonoma poltica,
econmica y administrativa para ejercer sus competencias, funciones y
atribuciones.
De acuerdo con este modelo de descentralizacin, es importante que las
competencias estn claramente definidas, y de igual forma las funciones que le

3
Artculo 44 de la Constitucin Poltica: Son deberes primordiales del Estado: defender la soberana
nacional; garantizar la plena vigencia de los derechos; proteger a la poblacin de las amenazas contra la
seguridad; y promover el bienestar general que se fundamenta en la justicia y en el desarrollo integral y
equilibrado de la Nacin.
33

corresponde asumir a cada nivel de gobierno respecto a una misma
competencia. En ese sentido, existen competencias que por su naturaleza
debern ser asumidas por un solo nivel de gobierno, y otras que involucrarn a
dos niveles o a los tres; por tal razn, la Ley de Bases de la Descentralizacin
define tres tipos de competencias:
Exclusivas. Aquellas que corresponden de manera exclusiva y
excluyente a cada nivel de gobierno.

Compartidas. Aquellas en las que intervienen dos o ms niveles de
gobierno, que comparten fases sucesivas de los procesos implicados. Se
debe precisar la funcin especfica y responsabilidad que corresponde a
cada nivel de gobierno.

Delegables. Aquellas competencias que un nivel de gobierno delega a
otro, tras lo cual queda el primero obligado a abstenerse de tomar
decisiones sobre la materia o funcin delegada. La entidad que delega
mantiene la titularidad de
la competencia y la
entidad que la recibe
ejerce esta durante el
perodo de la delegacin.
La Ley de Bases de la
Descentralizacin formul de
forma genrica las
competencias exclusivas y
compartidas que corresponde a
cada nivel de gobierno, las
cuales debieron ser
desarrolladas de manera
especfica en la Ley Orgnica de
Gobiernos Regionales y en la
Ley Orgnica de Municipalidades. En el caso de los ministerios, la reciente Ley
n.
o
29158, Ley Orgnica del Poder Ejecutivo, dispone que las funciones que les
34

corresponde cumplir debern ser desarrolladas en las Leyes de Organizacin y
Funciones de cada uno de estos
4
.
De igual modo, con el fin de determinar el marco
en el que los distintos niveles de gobierno ejercern
sus competencias, el inciso 49.1 del artculo 49 de
la Ley de Bases de la Descentralizacin seala que
el gobierno nacional y los gobiernos regionales y
locales mantienen relaciones de coordinacin,
cooperacin y apoyo mutuo, en forma permanente
y continua, articulando el inters nacional con el
inters regional y local. En el mismo sentido, el
artculo 45 de la Ley Orgnica de Gobiernos
Regionales, modificada por la Ley n.
o
27902,
publicada el 1 de enero de 2003, define el carcter
rector del Gobierno nacional, que establece como
competencia exclusiva de dicha instancia de
gobierno definir, dirigir, normar y gestionar las
polticas nacionales y sectoriales, atendiendo a los
intereses generales del Estado y a la diversidad de
las realidades regionales y locales.

4
Ley n.o 29158, Ley Orgnica del Poder Ejecutivo, publicada en el Diario Oficial El Peruano el 20 de
diciembre de 2007.
Artculo 5.
o
: El ejercicio de las competencias compartidas del Poder Ejecutivo con los Gobiernos Regionales
y los Gobiernos Locales est regido por la Constitucin Poltica del Per, la Ley de Bases de la
Descentralizacin, la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, la Ley Orgnica de Municipalidades, as como
por las Leyes de Organizacin y Funciones de los Ministerios y de las entidades que componen el Poder
Ejecutivo, segn corresponda.
Cuarta Disposicin Complementaria. Las competencias exclusivas y compartidas del Poder Ejecutivo con
los gobiernos regionales y los gobiernos locales sern especificadas en las Leyes de Organizacin y
Funciones de los distintos Ministerios, de conformidad con la Ley de Bases de la Descentralizacin, la Ley
Orgnica de Gobiernos Regionales y la Ley Orgnica de Municipalidades.
Primera Disposicin Transitoria. Con arreglo a la presente ley, el Poder Ejecutivo, a partir de la vigencia de
la presente ley, en un plazo de cuatro meses remitir al Congreso de la Repblica las propuestas de Leyes
de Organizacin y Funciones de los Ministerios que tienen a su cargo nicamente competencias exclusivas,
y en el plazo de seis meses las correspondientes a los Ministerios que tienen a su cargo competencias
exclusivas y compartidas.

35

En consecuencia, queda establecido que los gobiernos regionales y locales
debern implementar sus polticas de
desarrollo en concordancia con la poltica
nacional sectorial, lo cual justamente
plasma el carcter de Estado unitario y
descentralizado que ha sido la frmula
poltica adoptada por la Constitucin.
Por otro lado, cabe sealar que conforme
con lo regulado en la Constitucin y en las
normas de descentralizacin, el proceso
se desarrolla por etapas, de manera
progresiva y ordenada conforme con
criterios que permitan una adecuada
transferencia de competencias sectoriales
del gobierno nacional hacia los gobiernos
regionales y locales.
En ese sentido, la Segunda Disposicin
Transitoria de la Ley de Bases de la
Descentralizacin estableci las siguientes etapas del proceso:
Primera etapa. Organizacin e instalacin de los gobiernos regionales y
locales.

Segunda etapa. Consolidacin del proceso de regionalizacin. Esta
etapa estaba orientada a promover la conformacin de regiones
sostenibles mediante la integracin de departamentos va referndum.

Tercera etapa. Transferencia y recepcin de competencias sectoriales,
excepto las de salud y educacin.

Cuarta etapa. Transferencia y recepcin de competencias en salud y
educacin.
La transferencia por etapas responde al carcter gradual del proceso de
descentralizacin. No obstante, la Cuarta Disposicin Transitoria,
Complementaria y Final de la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales,
modificada por la Ley n.
o
27902, estableci que a partir del 1 de enero de 2004
se iniciara la transferencia de competencias sectoriales, incluyendo educacin y
salud.
36

De esa forma, la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales modific la Ley de
Bases de la Descentralizacin en lo que respecta a las etapas del proceso de
descentralizacin, tratando a la tercera y
cuarta etapa como paralelas y no
consecutivas.
Asimismo, la etapa del proceso de
transferencia y recepcin de
competencias se inici con la aprobacin
del Plan Anual de Transferencia de
Competencias Sectoriales 2004,
aprobado por Decreto Supremo n.
o
038
PCM2004 que fue publicado el 12 de
mayo de 2004, a pesar de que an no
se haba iniciado y consolidado el
proceso de regionalizacin. Se advierte,
entonces, que el proceso de
descentralizacin se ha estado
implementando sin observar
debidamente las etapas establecidas
originalmente por la Ley de Bases de la
Descentralizacin.
Finalmente, considerando la importancia de la etapa de transferencia de
competencias a los gobiernos regionales y locales, la Ley de Bases de la
Descentralizacin estableci las pautas que deban guiar dicha asignacin y
transferencia de competencias, entre las que figuran los siguientes criterios:
Subsidiariedad. El gobierno ms cercano a la poblacin es el ms
idneo para ejercer la competencia o funcin. Ningn nivel de gobierno
debe asumir competencias que pueden ser cumplidas con mayor
eficiencia por otro nivel de gobierno.

Selectividad y proporcionalidad. La transferencia de competencias
deber tomar en cuenta la capacidad de gestin efectiva de los
gobiernos regionales y locales, la que ser determinada por un
procedimiento con criterios tcnicos y objetivos.

Provisin. Toda transferencia o delegacin de competencias deber
estar necesariamente acompaada de los recursos financieros, tcnicos,
37

materiales y humanos directamente vinculados a los servicios que se
transfiere, con el fin de garantizar su continuidad.

Concurrencia. En el ejercicio de las competencias compartidas, cada
nivel de gobierno debe actuar de manera oportuna y eficiente,
respetando el mbito de competencia de los dems niveles de gobierno.
Adicionalmente, el Tribunal Constitucional, en su condicin de supremo
intrprete de la Constitucin competente para resolver los posibles conflictos de
competencias que se pudieran
presentar entre los niveles de
gobierno, se ha pronunciado en
ms de una oportunidad sobre los
criterios que permitirn determinar
la titularidad de una competencia
en un Estado complejo como el
nuestro. As, en las sentencias que
pusieron fin a los procesos de
inconstitucionalidad referidos al
ejercicio de la potestad normativa
de los gobiernos regionales y
locales, fij algunos criterios
adicionales para ser tomados en cuenta en la distribucin de competencias
5
,
entre los cuales cabe destacar:
Principio de cooperacin y lealtad nacional, regional y local. Si
bien existen niveles de gobierno delimitados territorialmente y dotados
de autonoma poltica, econmica y administrativa, su ejercicio se debe
realizar en el marco constitucional y legal que regula la distribucin de
competencias. El gobierno nacional debe cooperar con los gobiernos y
locales y, a su vez, estos no deben afectar a travs de sus normas el
inters nacional.


5
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. Sentencia correspondiente al Expediente n.o 0020-2005-PI/TC y 0021-
2005-PI/TC del 27 de septiembre de 2007, fj. 4; Sentencia correspondiente al Expediente n.o 031-2005-
PI/TC del 20 de marzo del 2007, fj. 4; Sentencia correspondiente al Expediente n.o 002-2005-PI/TC del 18
de febrero de 2007, fj. 42, 48 y 49.

38

Principio de taxatividad y clusula de residualidad. Son
competencias regionales solo aquellas consagradas explcitamente en la
Constitucin Poltica y en las leyes de descentralizacin, de modo que las
competencias que no han sido conferidas expresamente a los gobiernos
regionales y locales son exclusivas del gobierno nacional.

Principio de control y tutela. Los gobiernos regionales y locales estn
sujetos a control y tutela por sus
propios rganos de control y por los
organismos nacionales competentes.

Distribucin de competencias. La
potestad normativa est distribuida
entre rganos nacionales, regionales
y locales. El modelo de
descentralizacin adoptado en el pas
acepta la coexistencia de varios
subsistemas normativos, pero su
articulacin no se puede efectuar
exclusivamente bajo los alcances del
principio de jerarqua, sino conforme
con el principio de competencia.

Principio del efecto til y de los
poderes implcitos. Cada vez que
una norma le confiere una
competencia a un gobierno regional
se debe entender que esta contiene
normas implcitas de subcompetencia
para reglamentar la norma legal, sin
las cuales el ejercicio de la
competencia carecera de eficacia o utilidad. Este principio busca atenuar
el principio de taxatividad.

Principio de progresividad en la asignacin de competencias y
transferencia de recursos. El proceso de descentralizacin se realiza
por etapas y no constituye un acto acabado; por lo tanto, la asignacin
de competencias es un proceso abierto.
39

Este proceso puede ser complementado o ampliado mediante la incorporacin
de nuevas competencias con la reserva de la ley orgnica o el acuerdo entre los
niveles de gobierno.
4.2.2. Polticas de ordenamiento territorial
4.2.2.1. Principios y marco conceptual del
ordenamiento territorial
La necesidad de establecer una poltica de ordenamiento territorial en el pas
parte de dos aspectos bsicos:
Por un lado, existen diversos problemas crticos relacionados con la
ocupacin y uso del territorio que obstaculizan el requerido desarrollo
sostenible del mismo.

Por otro lado, es necesario articular las diversas polticas sectoriales con
incidencia en el ordenamiento territorial, as como orientar el accionar de
los gobiernos regionales y locales para cumplir con mayor eficiencia sus
funciones en esta materia.
En este sentido, el proceso de ordenamiento territorial en el Per debe
desarrollarse en el marco de las
polticas establecidas en la
Constitucin, el Acuerdo Nacional, los
acuerdos de gobernabilidad, la Ley
General del Ambiente, y en los
convenios y protocolos
internacionales asumidos.
Asimismo, se debe tener en cuenta
los principios sobre desarrollo
sostenible reconocidos en la
Declaracin de Ro (1992) y la
Agenda 21, los convenios y
protocolos de los cuales ha sido
firmante el Per, la Cumbre de
Desarrollo Sostenible de Santa Cruz
de la Sierra (1997), la Cumbre del
Milenio (2000) y los objetivos de desarrollo del Milenio, la Cumbre Mundial
40

sobre Desarrollo Sostenible de Johannesburgo (2002), as como el Convenio
sobre Diversidad Biolgica, el Convenio de Cambio Climtico, Convenio de Lima
sobre Proteccin del Medio Marino y reas Costeras del Pacfico Sudeste
(1981), la Declaracin sobre Bosques, el Convenio sobre Desertificacin, el
Protocolo de Kyoto, la Convencin Relativa a Humedales de Importancia
Internacional, especialmente como hbitat de aves acuticas (RAMSAR, 1971),
Convenio OIT n.
o
169 sobre los Derechos Culturales y de Tierras de los Pueblos
Indgenas y de Poblaciones Minoritarias.
Dichos principios rectores son los siguientes:
La sostenibilidad en el uso de los recursos naturales y la ocupacin
ordenada del territorio en armona con las condiciones del ambiente y de
seguridad fsica, como base del desarrollo.

La problemtica del territorio se afronta en todas sus dimensiones:
biofsica, econmica, sociocultural y poltico-administrativa, en
perspectiva de largo plazo, en
forma integral y sistemtica,
reconociendo que cada
territorio tiene sus propias
particularidades.

La articulacin y
direccionalidad de las
polticas sectoriales y
ambientales en todos los
niveles territoriales, bajo los
principios de
complementariedad,
concurrencia y subsidiaridad.

La reduccin de los
desequilibrios territoriales, el
desarrollo de la
competitividad territorial, y la mejora del acceso de la poblacin a los
servicios sociales bsicos y oportunidades de empleo.

La prevencin de todo tipo de amenazas, internas o externas, sean estas
de origen natural o humano.

41

La recuperacin de ecosistemas y recursos degradados.

El desarrollo y la garanta del ejercicio de las capacidades humanas e
institucionales en todos los niveles de organizacin del territorio.

La gobernabilidad territorial debe estar orientada a armonizar polticas,
planes, instituciones, procesos, instrumentos, mecanismos e informacin,
con el fin de permitir a los diversos actores sociales, mediante su
participacin activa, la solucin de conflictos y bsqueda de consensos
sobre su problemtica territorial y su enfrentamiento.

La participacin activa e informada de los diversos agentes regionales y
locales, con el proceso de involucramiento y compromiso.

La congruencia de la sostenibilidad con la poltica de desarrollo
econmico y nacional.
En cuanto al marco conceptual de ordenamiento territorial, tenemos que
en nuestro pas, desde 1984, se ha venido dando diversos
dispositivos legales en los que generalmente se hace
referencia a este concepto sin definirlo, utilizando diversos
trminos para tipificar al ordenamiento territorial.
En el ao 2005 encontramos la definicin del
ordenamiento ambiental del territorio, en el Reglamento
de la Ley Marco del Sistema Nacional de Gestin Ambiental
(aprobado por Decreto Supremo n.
o
008-2005-PCM) y su
consolidacin en la Ley General del Ambiente (Ley n.
o

28611), que establece:




Dicho reglamento, adems, establece que la asignacin de usos se basa en la
evaluacin de las potencialidades y limitaciones del territorio, utilizando, entre
otros, criterios fsicos, biolgicos, ambientales, sociales, econmicos y
culturales, mediante el proceso de zonificacin ecolgica y econmica. Estos
instrumentos constituyen procesos dinmicos y flexibles, y estn sujetos a la
Es un instrumento que forma parte de la poltica de Ordenamiento Territorial. Es un proceso
tcnico-poltico orientado a la definicin de criterios e indicadores ambientales que condiciona
la asignacin de usos territoriales y la ocupacin ordenada del territorio.
42

poltica de desarrollo sostenible del pas. El poder ejecutivo, en coordinacin
con los niveles descentralizados de gobierno, establece la poltica nacional en
materia de ordenamiento territorial, la cual constituye referente obligatorio de
las polticas pblicas en todos los niveles
de gobierno.
Teniendo en consideracin el marco legal
y poltico existente, el ordenamiento
territorial ha sido definido
6
como una
poltica de Estado, un proceso poltico y
tcnico administrativo de toma de
decisiones concertadas con los actores
sociales, econmicos, polticos y tcnicos
para la ocupacin ordenada y uso
sostenible del territorio, la regulacin y
promocin de la localizacin y el
desarrollo sostenible de los asentamientos
humanos, de las actividades econmicas,
sociales y el desarrollo fsico espacial
sobre la base de la identificacin de
potenciales y limitaciones, considerando
criterios ambientales econmicos, socioculturales, institucionales y geopolticos.
Asimismo, hace posible el desarrollo integral de la persona como garanta para
una adecuada calidad de vida.
Asimismo, los principios que sustentan la poltica para el ordenamiento
territorial, de acuerdo con los lineamientos aprobados por el Ministerio del
Ambiente son:
La sostenibilidad del uso y la ocupacin ordenada del territorio en
armona con las condiciones del ambiente y de seguridad fsica, a travs
de un proceso gradual de corto, mediano y largo plazo, enmarcados en
una visin de logro nacional.

La integralidad, teniendo en cuenta todos sus componentes fsicos,
biolgicos, econmicos, sociales, culturales, ambientales, polticos y
administrativos, con perspectiva de largo plazo.

6
Ministerio del Ambiente. Lineamientos de Poltica para el Ordenamiento Territorial, aprobado por
Resolucin Ministerial n.
o
026-2010-MINAM.
43


La complementariedad en todos niveles territoriales, propiciando la
articulacin de las polticas nacionales, sectoriales, regionales y locales.

La gobernabilidad democrtica, orientada a armonizar polticas,
planes, programas, procesos, instrumentos integrando mecanismos de
participacin e informacin.

La subsidiariedad, como un proceso descentralizado con
responsabilidades definidas en cada uno de los niveles nacionales,
regional y local.

La equidad, orientada a generar condiciones para asegurar mejor la
correlacin de la diversidad
territorial en los procesos de toma
de decisiones, acceso a recursos
productivos, financieros y no
financieros; de tal forma, que se
garantice oportunidades, bienes y
servicios en todo el pas.

El respeto a la diversidad
cultural, los conocimientos
colectivos, y la formas de uso y
manejo tradicionales del territorio y
los recursos naturales, en
concordancia con lo establecido en
el artculo 89 de la Constitucin
Poltica del Per.

La competitividad, orientada a su incremento y a maximizar las
potencialidades del territorio.
Por otro lado, los lineamientos de poltica de ordenamiento territorial
estn orientados a lograr los siguientes objetivos:
Promover y facilitar el uso sostenible de los recursos naturales y la
diversidad biolgica, la ocupacin ordenada del territorio en
concordancia con las caractersticas y potencialidades de los
44

ecosistemas, la conservacin del ambiente, la preservacin del
patrimonio cultural y el bienestar de la poblacin.

Desarrollar de manera equilibrada y competitiva el territorio nacional con
participacin de los agentes regionales y locales (regulando el
crecimiento de ciudades), y a travs de una adecuada planificacin del
territorio con nfasis en la infraestructura econmica y social, el
desarrollo de los asentamientos poblacionales y de las actividades
productivas.

Prevenir y corregir la localizacin de infraestructura econmica, social y
actividades productivas y de asentamientos humanos en reas con
riesgos (identificando las condiciones de vulnerabilidad, inestabilidad
fsica y sensibilidad biolgica).

Coadyuvar a revertir los procesos de exclusin territorial y de pobreza,
fortaleciendo y facilitando un desarrollo regional armnico.

Revertir los procesos de deterioro de los ecosistemas y usos no
sostenibles del territorio y de los recursos naturales.
4.2.2.2. Situacin actual de las polticas de
organizacin y ordenamiento del territorio
Las interrelaciones econmicas y sociales van ms all de la
organizacin poltico-territorial,
y son determinadas en funcin
del acceso. La poblacin de las
diferentes jurisdicciones mantiene
interrelaciones econmicas y sociales
con otras poblaciones ms all de
sus lmites distritales, provinciales y
departamentales.
Estas interrelaciones existen por
oportunidades comerciales,
educativas, familiares, y muchas
veces laborales, entre espacios que
no se restringen al mbito
geopoltico. La creacin de nuevos mercados laborales o de bienes,
45

servicios y los flujos de migracin dan dinamismo a las interrelaciones
entre ciudades.
La accesibilidad entre ciudades,
determinada por la cercana
geogrfica o por la existencia de
vas de acceso bien conservadas y
servicios de transporte
permanentes, es un factor
predominante y ha facilitado las
interrelaciones antes
mencionadas. As, la variacin en
accesibilidad y, por tanto, en
infraestructura y servicios de
transporte implica tambin la
variacin en las interrelaciones econmicas y sociales.
La actual organizacin poltico-territorial presenta limitaciones
para la prestacin de servicios por parte del Estado. Ello se refiere
a la existencia de un desencuentro entre la divisin del territorio en
departamentos, provincias y distritos, la asignacin de funciones a los
gobiernos de cada tipo de jurisdiccin y las necesidades de la poblacin.
Ello implica que la poblacin de determinadas zonas se encuentra
desatendida o parcialmente
atendida por los servicios del
Estado.
Es decir, existen zonas que
tienen limitada accesibilidad a
su capital de departamento,
provincia o distrito, lo que
complica su acceso al Estado y
a los servicios que este ofrece.
Este es el caso, por ejemplo, de
las provincias del sur de
Ayacucho y de las provincias de
la selva de Pasco. En estos
casos existe otra capital que les resulta ms cercana que aquella que les
corresponde.
Asimismo, en el Per existe una gran heterogeneidad entre jurisdicciones
de un mismo nivel de gobierno, en trminos de poblacin y de extensin.
46

Se observa que la diferencia poblacional entre el departamento ms
poblado (Piura) y el menos poblado (Madre de Dios) es de 17 veces. En
el nivel provincial, la diferencia es de 252 veces y en el distrital es de
2,562 veces. En trminos de extensin, las diferencias tambin son
significativas: Loreto es 79 veces ms extenso que Tumbes, la provincia
de Maynas es 454 veces ms extensa que la provincia de Vctor Fajardo
en Ayacucho y el distrito de Putumayo es 46,591 veces ms extenso que
el distrito de La Punta.
La organizacin territorial tiene serios problemas de
delimitacin que muchas veces devienen en conflictos a los que
el Estado avanza lentamente en darles solucin. Los reportes de la
Oficina Nacional de Dilogo y Sostenibilidad de la PCM, as como de la
Defensora del Pueblo nos indican que las imprecisiones en los lmites
estaran generando conflictos y formando parte de la agenda local solo
cuando hay de por medio beneficios econmicos, provenientes
principalmente de la explotacin de recursos naturales; as, en varios
departamentos se puede advertir al menos un conflicto
intradepartamental (o interdepartamental) vinculado a este tema.
2.3. Poltica ambiental
2.3.1. Marco jurdico
La Constitucin Poltica del Per reconoce que la persona es el fin supremo de
la sociedad y del Estado, y privilegia el
derecho fundamental a gozar de un
ambiente equilibrado y adecuado con
el desarrollo de la vida (artculo 2.
o
,
inciso 22). Del mismo modo, los
artculos 66.
o
al 69.
o
disponen que el
Estado debe determinar la Poltica
Nacional del Ambiente, y que los
recursos naturales, renovables y no
renovables, son patrimonio de la
nacin. Precisa que el Estado est
obligado a promover la conservacin
de la diversidad biolgica y las reas
naturales protegidas, en el territorio
nacional, as como el desarrollo sostenible de la Amazona.
47

El Ministerio del Ambiente es el ente rector del Sector Ambiente y la autoridad
competente para formular la Poltica Nacional del Ambiente aplicable a los tres
niveles de gobierno, conforme con lo dispuesto en el Decreto Legislativo n.
o

1013, que aprueba la Ley de creacin, organizacin y funciones de este
organismo.
La Poltica Nacional del Ambiente, como herramienta del proceso estratgico de
desarrollo del pas, constituye la
base para la conservacin del
ambiente, de modo tal que se
propicie y asegure el uso
sostenible, responsable, racional
y tico de los recursos naturales y
del medio que lo sustenta, para
contribuir al desarrollo integral,
social, econmico y cultural del
ser humano, en permanente
armona con su entorno.
La Poltica Nacional del Ambiente
se estructura en base a la Ley
Orgnica del Poder Ejecutivo, Ley
n.
o
29158, que por su jerarqua y
su promulgacin posterior a la
Ley General del Ambiente, Ley n.
o

28611, modifica la definicin de
polticas nacionales: establece
que estas incluyen los objetivos
prioritarios, lineamientos,
contenidos principales y
estndares nacionales de obligatorio cumplimiento para asegurar el normal
desarrollo de las actividades pblicas y privadas.
Teniendo en cuenta que las polticas de Estado deben integrar las polticas
ambientales con las dems polticas pblicas, la Poltica Nacional del Ambiente
se elabora en concordancia con lo dispuesto en la Ley General del Ambiente y
otras normas, tales como la Ley n.
o
27783, Ley de Bases de la
Descentralizacin; Ley n.
o
27867, Ley Orgnica de Gobiernos Regionales; Ley
n.
o
27972, Ley Orgnica de Municipalidades; la Ley n.
o
26821, Ley Orgnica de
Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales; as como los tratados
internacionales suscritos por el pas.
48

2.3.2. Principios, objetivos y lineamientos
La Poltica Nacional del Ambiente se sustenta en los principios contenidos en la
Ley General del Ambiente:
El principio de sostenibilidad. La gestin del ambiente y de sus
componentes, as como el ejercicio y la proteccin de los derechos que
establece la Ley General del Ambiente, se sustentan en la integracin
equilibrada de los aspectos sociales, ambientales y econmicos del
desarrollo nacional, as como en la satisfaccin de las necesidades de las
actuales y futuras generaciones.

El principio de
prevencin. La gestin
ambiental tiene como
objetivos prioritarios
prevenir, vigilar y evitar
la degradacin
ambiental. Cuando no
sea posible eliminar las
causas que la generan,
se adopta las medidas
de mitigacin,
recuperacin,
restauracin o eventual
compensacin, que
correspondan.

El principio
precautorio. Cuando haya peligro de dao grave o irreversible, la falta
de certeza absoluta no debe utilizarse como razn para postergar la
adopcin de medidas eficaces y eficientes para impedir la degradacin
del ambiente.

El principio de internalizacin de costos. Toda persona natural o
jurdica, pblica o privada, debe asumir el costo de los riesgos o daos
que genere en el ambiente. El costo de las acciones de prevencin,
vigilancia, restauracin, rehabilitacin, reparacin y la eventual
compensacin, relacionadas con la proteccin del ambiente y de sus
49

componentes de los impactos negativos de las actividades humanas
debe ser asumido por los causantes de dichos impactos.

El principio de responsabilidad ambiental. El causante de la
degradacin del ambiente y de sus componentes, sea una persona
natural o jurdica, pblica o privada, est obligado a adoptar
inexcusablemente las medidas para su restauracin, rehabilitacin o
reparacin segn corresponda o, cuando lo anterior no fuera posible, a
compensar en trminos ambientales los daos generados, sin perjuicio
de otras responsabilidades administrativas, civiles o penales a las que
hubiera lugar.

El principio de equidad. El diseo y la aplicacin de las polticas
pblicas ambientales deben contribuir a erradicar la pobreza y reducir las
inequidades sociales y econmicas
existentes, y al desarrollo
econmico sostenible de las
poblaciones menos favorecidas.
En tal sentido, el Estado podr
adoptar, entre otras, polticas o
programas de acciones
afirmativas, entendidas como el
conjunto coherente de medidas de
carcter temporal dirigidas a
corregir la situacin de los
miembros del grupo al que estn
destinadas, en un aspecto o varios
de su vida social o econmica, con
el fin de alcanzar la equidad efectiva.

El principio de gobernanza ambiental. El diseo y aplicacin de las
polticas pblicas ambientales se rigen por el principio de gobernanza
ambiental, que conduce a la armonizacin de las polticas, instituciones,
normas, procedimientos, herramientas e informacin de manera tal
que sea posible la participacin efectiva e integrada de los actores
pblicos y privados en la toma de decisiones, manejo de conflictos y
construccin de consensos, sobre la base de responsabilidades
claramente definidas, seguridad jurdica y transparencia.
50

Adicionalmente, la Poltica Nacional del Ambiente, aprobado por Decreto
Supremo n.
o
012-2009-MINAM, considera los siguientes principios:
Transectorialidad. El carcter transectorial de la gestin ambiental
implica que la actuacin de las autoridades pblicas con competencias
ambientales debe ser coordinada y articulada a nivel nacional, sectorial,
regional y local, con el objetivo de asegurar el desarrollo de acciones
integradas, armnicas y sinrgicas, para optimizar sus resultados.

Anlisis costo-beneficio. Las acciones pblicas deben considerar el
anlisis entre los recursos a invertir y los retornos sociales, ambientales y
econmicos esperados.

Competitividad. Las acciones pblicas en materia ambiental deben
contribuir a mejorar la competitividad del pas en el marco del desarrollo
socioeconmico y la proteccin del inters pblico.

Gestin por resultados. Las
acciones pblicas deben
orientarse a una gestin por
resultados e incluir mecanismos
de incentivo y sancin para
asegurar el adecuado
cumplimiento de los resultados
esperados.

Seguridad jurdica. Las
acciones pblicas deben
sustentarse en normas y criterios
claros, coherentes y consistentes
en el tiempo, con el fin de
asegurar la predictibilidad,
confianza y gradualismo de la
gestin pblica en materia ambiental.

Mejora continua. La sostenibilidad ambiental es un objetivo de largo
plazo que debe alcanzarse a travs de esfuerzos progresivos, dinmicos
y permanentes, que generen mejoras incrementales.

51

Cooperacin pblico-privada. Debe propiciarse la conjuncin de
esfuerzos entre las acciones pblicas y las del sector privado, incluyendo
a la sociedad civil, con el fin de consolidar objetivos comunes y compartir
responsabilidades en la gestin ambiental.
En cuanto a los objetivos que persigue la Poltica Nacional Ambiental, podemos
sealar que de acuerdo con el
artculo 9.
o
de la Ley n.
o
28611, Ley
General del Ambiente, el objetivo
de la Poltica Nacional del
Ambiente es mejorar la calidad de
vida de las personas, de modo que
se garantice la existencia de
ecosistemas saludables, viables y
funcionales en el largo plazo; y el
desarrollo sostenible del pas,
mediante la prevencin, proteccin y
recuperacin del ambiente y sus
componentes, la conservacin y el
aprovechamiento sostenible de los
recursos naturales, de una manera responsable y congruente con el respeto de
los derechos fundamentales de la persona.
Asimismo, es importante mencionar que el Plan Estratgico Sectorial Multianual
2013-2016 (PESEM 2013-2016), contempla los siguientes objetivos
estratgicos, en relacin con los ejes de la Gestin Ambiental:
Eje 1: Estado soberano y garante de derechos

o Reducir los conflictos socioambientales.
o Elevar el nivel de cultura y ciudadana ambiental.
o Fortalecer el ejercicio de la funcin fiscalizadora ambiental.

Eje 2: mejora de la calidad de vida con ambiente sano
o Reducir la contaminacin de los recursos hdricos en cuencas y en
zonas marino costeras.
o Reducir la contaminacin del aire.
o Prevenir y detener la degradacin y contaminacin del suelo.
52

o Incrementar el conocimiento sobre la disponibilidad del recurso
hdrico.
o Reducir la contaminacin sonora.
Eje 3: Compatibilizando el aprovechamiento armonioso de los
recursos naturales.
o Reducir la vulnerabilidad de la poblacin por riesgos de desastres con
el ordenamiento territorial.
o Mantener los Servicios eco sistmico de las reas naturales.
Eje 4: patrimonio natural saludable
o Elevar la capacidad de adaptacin al cambio climtico.
o Reducir la deforestacin y degradacin de los bosques.
o Reducir la emisin de Gases de Efecto Invernadero (GEI).
o Conservar y poner en valor la diversidad biolgica, especialmente las
especies amenazadas.
o Preservar la diversidad gentica cultivada (en los agro ecosistemas) y
silvestres.
o Preservar la integridad de los ecosistemas frgiles.
Finalmente, cabe indicar que, de acuerdo con la Ley General del Ambiente, el
diseo y aplicacin de las
polticas pblicas en materia de
ambiente consideran los
siguientes lineamientos:
El respeto de la dignidad
humana y la mejora
continua de la calidad de
vida de la poblacin,
asegurando una
proteccin adecuada de la
salud de las personas.

La prevencin de riesgos y
daos ambientales, as
como la prevencin y el
control de la
contaminacin ambiental, principalmente en las fuentes emisoras. En
53

particular, la promocin del desarrollo y uso de tecnologas, mtodos,
procesos y prcticas de produccin, comercializacin y disposicin final
ms limpias.

El aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, incluyendo la
conservacin de la diversidad biolgica, a
travs de la proteccin y recuperacin de los
ecosistemas, las especies y su patrimonio
gentico. Ninguna consideracin o
circunstancia puede legitimar o excusar
acciones que pudieran amenazar o generar
riesgo de extincin de cualquier especie,
subespecie o variedad de flora o fauna.

El desarrollo sostenible de las zonas
urbanas y rurales, incluyendo la
conservacin de las reas agrcolas
periurbanas y la prestacin ambientalmente
sostenible de los servicios pblicos, as
como la conservacin de los patrones
culturales, conocimientos y estilos de vida
de las comunidades tradicionales y los
pueblos indgenas.

La promocin efectiva de la educacin ambiental y de una ciudadana
ambiental responsable, en todos los niveles, mbitos educativos y zonas
del territorio nacional.

El fortalecimiento de la gestin ambiental, por lo cual debe dotarse a las
autoridades de recursos, atributos y condiciones adecuados para el
ejercicio de sus funciones. Las autoridades ejercen sus funciones
conforme al carcter transversal de la gestin ambiental, tomando en
cuenta que las cuestiones y problemas ambientales deben ser
considerados y asumidos ntegra e intersectorialmente y al ms alto
nivel, sin eximirse de tomar en consideracin o de prestar su concurso a
la proteccin del ambiente, incluyendo la conservacin de los recursos
naturales.

54

La articulacin e integracin de las polticas y planes de lucha contra la
pobreza, asuntos comerciales, tributarios y de competitividad del pas
con los objetivos de la proteccin ambiental y el desarrollo sostenible.

La informacin cientfica, que es fundamental para la toma de decisiones
en materia ambiental.
El desarrollo de toda actividad empresarial debe efectuarse teniendo en
cuenta la implementacin de polticas de gestin ambiental y de
responsabilidad social.
2.3.3. Situacin ambiental y retos de la Agenda Ambiental
De acuerdo con la Agenda Nacional de Accin Ambiental (AgendAmbiente Per
2013-2014, documento que ha sido
formulado por el Sector Ambiente en
base al mandato del Decreto
Legislativo 1013 [Artculo 7.
o
]), que
busca alinear las acciones de las
diversas entidades que conforman el
Sistema Nacional de Gestin Ambiental
con las prioridades establecidas en las
polticas pblicas, en particular con el
Plan Bicentenario Per al 2021, la
Poltica Nacional del Ambiente (PNA),
el Plan Nacional de Accin Ambiental
(PLANAA Per 2011-2021) y con los
resultados de la Comisin Multisectorial
creada mediante Resolucin Suprema
n.
o
189-2012-PCM, nos indica la
siguiente situacin ambiental del pas:
Biodiversidad. El Per es uno de los diez pases de mayor diversidad
biolgica del mundo. Esta megadiversidad se expresa a travs de
ecosistemas, especies y recursos genticos muy variados, que coexisten
con pueblos originarios que han desarrollado una importante diversidad
cultural. Veamos algunas cifras:

o 84 de las 117 zonas de vida del planeta.
o Segundo lugar en diversidad de aves, con 1816 especies.
55

o 128 de las reas ms importantes para la observacin de aves
(Important Bird Area: IBAs).
o Quinto lugar en especies de mamferos, con 515 especies.
o Quinto lugar en especies de reptiles, con 418 especies.
o Cuarto lugar en especies de anfibios, con 449 especies.
o Primer lugar en especies de peces, cerca de 2000 especies de
aguas marinas y continentales, 10% del total mundial.
o Octavo lugar en especies de plantas con flor, con 25000 especies.
o Primer lugar en especies de mariposas con 3532 especies.
o Alberga alrededor del 10% del total de orqudeas del mundo.
La situacin de la diversidad biolgica del pas (al 2012) presenta
diferentes niveles de amenazas antrpicas y naturales, que describimos a
continuacin:
o Deforestacin y tala. La tasa de deforestacin entre 1990 y 2000
fue aproximadamente de 150,000 ha/ao representando un costo
anual de casi 440 millones de
soles o US$ 130 millones. Al
ao 2010, existan 628 360 ha
de bosques certificados, de las
cuales 246,732 ha son
bosques manejados
comunalmente.
En la amazona, debido
principalmente a la agricultura
migratoria, se habra generado
un cambio de uso de 150,000
ha/ao con una generacin
consecuente de 57 millones de
toneladas de CO
2
equivalente.
En el pas existe una deforestacin acumulada de 7172,554
hectreas. Se estim que la superficie de bosque amaznico
remanente era de 69 millones de hectreas en el ao 2000. San
Martn, Amazonas, Loreto, Junn, Ucayali, Hunuco y Cusco estn
entre las regiones ms deforestadas.
o Zonas de agrobiodiversidad. El marco legal vigente, como la Ley
n.
o
26839 (Conservacin y Aprovechamiento Sostenible de la
Diversidad Biolgica y su Reglamento) establece, entre otros, la
56

conformacin y reconocimiento de las zonas de agrobiodiversidad
como un mecanismo de conservacin in situ. Los pueblos indgenas
podrn constituir estas zonas como reas privadas de conservacin
descritas en la Ley n.
o
26834 (Ley de reas Naturales Protegidas y su
Reglamento). En la actualidad, no se cuenta con una norma
especfica respecto a las zonas de agrobiodiversidad, por lo tanto
estas an no han sido constituidas.
o Sistemas de produccin sostenible: biocomercio y
econegocios. La diversidad biolgica constituye importante fuente
para el biocomercio, el cual registr un importante crecimiento en los
ltimos diez aos: las exportaciones de productos nativos en el 2000
pasaron de un valor de US$ 67,4 millones a US$ 153,8 millones en el
2009. Igualmente, los bionegocios registran una tendencia creciente.
Cambio climtico: mitigacin y adaptacin al cambio climtico.
El Per, por sus caractersticas geogrficas, es especialmente vulnerable
a las variaciones del clima y a
los riesgos de desastres que
los fenmenos naturales
ocasionan por sus
consecuencias en la salud de
las personas, en el patrimonio
natural y en la infraestructura
en general; por ende, en el
desarrollo sostenible.
El Per dispone de un
importante capital natural
para la provisin de servicios
ambientales, incluyendo el
agua, el patrimonio forestal,
los recursos marinos, la diversidad biolgica y los recursos genticos; tal
capital, sin embargo, est amenazado por diversas causas tanto
naturales como antrpicas, y en particular por los efectos del cambio
climtico.
La alta diversidad geogrfica, biolgica y cultural de su territorio hace de
nuestro pas un sector altamente sensible a los potenciales efectos
negativos del cambio climtico. Los retos a enfrentar incluyen:
57

o La ubicacin de al menos el 80% de la poblacin en la franja
desrtica costera y las montaas andinas, ambas zonas altamente
sensibles a los efectos del cambio climtico.

o El 62.4% de la poblacin debe ser abastecida con tan solo el
1.8% de los recursos hdricos disponibles.

o Alrededor de un 15% del PIB y 33% de la poblacin
econmicamente activa (PEA) estn asociados a actividades
econmicas sensibles al cambio climtico: agricultura, ganadera,
pesca, minera, energa y agua.

o Los niveles de exposicin al riesgo climtico estn entre los ms
altos del mundo.
Estudios respecto al costo econmico que el cambio climtico podra
tener en la economa peruana estiman un impacto negativo potencial en
un escenario sin polticas de atencin al tema, de entre 1% y 4% del PIB
al ao 2030 y entre 3% y 20% para el ao 2050, lo cual resulta
coincidente con los resultados
del estudio Stern y con
investigaciones similares
realizadas para otros pases
de la subregin andina.
La problemtica principal en el
tema est asociada a altos
grados de incertidumbre
acerca de la evolucin futura
del clima en el mediano y
largo plazo, especialmente a
escala regional y de cuencas;
al limitado conocimiento sobre
los impactos, actuales y
potenciales, del cambio
climtico en actividades productivas clave; al fuerte crecimiento en los
niveles de emisiones de GEI, como resultado de un crecimiento
econmico sostenido pero sin mejoras en la gestin de recursos de la
tierra y cobertura forestal; a la ineficiencia en el uso de la energa y alto
nivel de vulnerabilidad de sectores clave (agua, agricultura, ganadera,
58

pesca, generacin elctrica, entre otros) y a los potenciales efectos
negativos del cambio climtico.
Si bien el Per no es un gran emisor de gases de efecto invernadero
(GEI) en cifras absolutas, presenta emisiones comparables a pases con
PBI mayores, que ya han logrado desacoplar su crecimiento econmico
al crecimiento paralelo de sus emisiones. El Plan Nacional para la
Mitigacin (Plan CC),
presenta una primera
aproximacin para actualizar
el Inventario de GEI del Per
al ao 2009 que comprende
el clculo preliminar de
emisiones que genera el pas
en seis sectores:
o Energa (incluido
transporte).
o Procesos industriales.
o Agricultura.
o Residuos.
o Uso del suelo, cambio
de uso del suelo.
o Silvicultura (USCUSS).
Los resultados obtenidos revelan que las emisiones de GEI ascienden a
146,783 Gg de CO
2
eq, lo cual refleja un incremento respecto al 2000, y
se explica principalmente por el aumento en la produccin, crecimiento
poblacional, el cambio en la matriz energtica, entre otros factores.
Salud de las personas y calidad ambiental
o Agua: disponibilidad y calidad. Si bien el Per cuenta con una
gran cantidad de lagos, lagunas, ros, quebradas, etc.;
aproximadamente el 30% de las cuencas hidrogrficas se sitan en
zonas ridas, semiridas y subhmedas secas, sometidas a diversos
factores, tales como las variaciones climticas y las actividades
humanas; de forma que existe una distribucin asimtrica del agua.
Entre las causas que afectan la disponibilidad y la calidad del agua,
podemos mencionar:
59

El escaso tratamiento de los efluentes o aguas servidas.
El incremento del estrs hdrico en la zona costera.
La limitada implementacin de un sistema de gestin integrada
de las cuencas, (en el 2011 existan solo dos Consejos de
Recursos Hdricos conformados, el Chira-Piura y el Chancay-
Lambayeque), la escasa eficiencia del riego, la dbil aplicacin
de polticas y estrategias multisectoriales de recuperacin de
cuencas muy deterioradas.
El deterioro de las cuencas altas de los ros es extremadamente
grave en la sierra y en la selva alta, debido a los niveles de
deforestacin, de destruccin de la cobertura vegetal, de erosin
laminar y contaminacin urbana y minera. As, en el caso de la
cuenca del Rmac, los 62 vertimientos entre aguas residuales
mineras, industriales y domsticas representan un caudal total de
3.188 l/s (ms de 100 millones de m
3
al ao) y adicionalmente se
arroja en esta cuenca la
basura de 22 botaderos
identificados, equivalentes
a 20 toneladas por da. A
ello se suma el riesgo de
deslizamiento hacia el ro
Rmac de relaves mineros
depositados en San Mateo
de Huanchor (Huarochir), a
90 km de Lima.
Segn lo reportado por la
Autoridad Nacional de Agua
(ANA), la disponibilidad
hdrica total de aguas
superficiales y subterrneas
en el ao 2008, se estimaba en 1768,172 millones de m
3
, de los
cuales el 80% corresponda al uso agrario. En los ltimos 35 aos se
ha perdido el 22% del agua; se estima que los glaciares ubicados
debajo de los 5,500 msnm podran desaparecer hasta el 2015, con
consecuencias en la disponibilidad de agua.
El escaso tratamiento de los efluentes o aguas servidas, el
inadecuado manejo de residuos del mbito municipal, industrial,
hospitalario, etc., los lixiviados provenientes de algunas actividades
60

informales, tales como, la minera, determinan niveles de
contaminacin que inciden en la salud de las personas.
o Calidad de aire. El deterioro de la calidad del aire se debe a las
emisiones provenientes de las fuentes mviles, como el transporte, y
de las actividades industriales, mineras y pesqueras. Entre las
principales causas de la contaminacin del aire, se puede sealar a la
presencia de combustibles fsiles en la matriz energtica del pas y a
la limitada implementacin de tecnologas limpias en las actividades
productivas, debido a variables de orden tecnolgico y econmico
que impiden disminuir las
emisiones y mejorar la
calidad del aire.
El pas en el 2012 prioriz la
implementacin de acciones
para la mejora de la calidad
del aire en 31 ciudades
capitales: Planes de Accin
para la mejora de la calidad
del aire en trece zonas de
atencin prioritaria: Arequipa,
Chiclayo, Chimbote, Cusco,
Huancayo, Ilo, Iquitos, La
Oroya, Lima-Callao, Pisco,
Piura, Trujillo, Cerro de
Pasco, y en las dieciocho
restantes se formul planes de accin.
La normatividad actual que regula la calidad del aire en el pas resulta
todava insuficiente y muy dispersa, y es de menor rango que otras
normas que propician actividades de orden productivo y de servicios,
razn por la cual resulta necesario contar con una norma con rango
de ley que regule la gestin de la calidad del aire y proteccin de la
atmsfera en el pas, de tal forma que no solo se regule la
contaminacin qumica del aire ambiental, sino tambin la
contaminacin ambiental generada por agentes fsicos (ruido,
radiacin electromagntica) que se transmiten a travs del aire.
o Degradacin y contaminacin de suelos. Los niveles de
desertificacin y degradacin de la tierra en el pas son elevados:
61

comprometen el 27% del total de la superficie del territorio nacional,
lo cual significa un total de 34384,796 ha. Este total se distribuye en
3862,786 ha desertificadas (3% de la superficie total del pas) y
30522,010 ha en proceso de desertificacin (24% del territorio
nacional). De acuerdo con la Evaluacin Mundial de la Degradacin
de la Tierra y Manejo Sostenible (GLADA, por sus siglas en ingls),
solo entre 1981 y el 2003 en el Per se degrad unos 19271,100 ha,
es decir, el 15,3% del territorio. La tasa simple de degradacin lleg
al 4,5% anual, afectando casi al 11% de la poblacin del pas.
De continuar este ritmo de degradacin, en el 2100, el 64% del
territorio del Per estar afectado por procesos de esta naturaleza,
incluidas la costa y la sierra, que constituyen el 38% del territorio
nacional, donde se asienta el 88% de la poblacin y se desarrolla
actividades agrarias que generan el 9% del PIB, el 30% de la PEA, el
9% de las exportaciones y casi la totalidad de actividades mineras e
industriales.
La degradacin de la tierra fue reconocida como un problema
ambiental serio y su manejo sostenible como uno de los retos ms
importantes para la produccin de alimentos, el abastecimiento y
conservacin de agua en el siglo
XXI (Cumbre Mundial sobre el
Desarrollo Sostenible,
Johannesburgo 2002, Sudfrica).
Luego de 20 aos, en la Cumbre de
Ro+20 se destaca la importancia
de la Tierra como base para la
implementacin sinrgica de las
Convenciones de Ro. Se considera
al carbono orgnico del suelo, uno
de los principales reservorios
globales de carbono, adems del
elemento bsico para la vida en los
suelos. El carbono orgnico del suelo es un buen indicador de los
procesos de desertificacin, ya que est estrechamente relacionada
con la temperatura y la humedad.
o Residuos slidos. La generacin de residuos slidos ha
experimentado en los ltimos aos un incremento significativo,
62

asociado al crecimiento econmico; se estima una generacin diaria
de 23,260 toneladas.
La gestin integral de los residuos por parte de las autoridades
locales es an insuficiente, pues afecta la salud de la poblacin en
varias partes del pas. Dicha situacin se manifiesta en que solo se
dispone el 26% de rellenos sanitarios, se recicla el 14,7% y se vierte
al ambiente el 59,3% del volumen de los residuos generados.
Actualmente, solo existen ocho rellenos sanitarios autorizados en el
pas, por lo que la mayora de ciudades en el pas, traslada sus
residuos a botaderos.
Adems, se persiste en prcticas inadecuadas, como la quema de los
residuos slidos con la finalidad de disminuir el volumen y el uso de
reas para botaderos; asimismo, en estos lugares se realiza la
segregacin informal de residuos slidos y la crianza de cerdos que
son alimentados con restos de alimentos, con lo cual se genera un
grave riesgo a la salud de la poblacin.
Gobernanza ambiental. Entre los aos 2009 y 2011, se ha dado
avances en la conformacin y desarrollo de los sistemas funcionales del
Sistema Nacional de Gestin
Ambiental (SNGA), que se
expresan en la formulacin e
implementacin de diversos
instrumentos de gestin
ambiental.
En el mbito regional, se
registra hasta la fecha
avances diferenciados en la
implementacin de diversos
instrumentos de gestin
ambiental: en todas las
regiones se cuenta con Poltica
Ambiental Regional, Planes de
Accin Ambiental Regional,
Agenda Ambiental Regional, Sistema Regional de Gestin Ambiental,
Comisin Ambiental Regional (CAR), aunque no necesariamente estn
alineados al nuevo marco normativo ambiental.
63

Los instrumentos referidos a la Estrategia Regional de Cambio Climtico,
Estrategia Regional de Diversidad Biolgica, Sistema de Informacin
Ambiental Regional, Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental y
reas de Conservacin Regional registran un menor avance. Tambin se
registra el fortalecimiento de la institucionalidad respecto a las Gerencias
de Recursos Naturales y Gestin del Medio Ambiente, creacin de
Autoridades Regionales de Ambiente, desarrollo de las competencias en
certificacin ambiental y los instrumentos de ordenamiento territorial.
2.3.4. Retos de la Agenda Nacional de Accin Ambiental al
2014
De acuerdo con el diagnstico descrito anteriormente, el Sector Ambiente se
plantea los siguientes retos:
El 5% de las cuencas hidrogrficas priorizadas son gestionadas con
enfoque ecosistmico (cuentan con Planes de Gestin implementados y
con Consejos de Recursos
Hdricos de Cuencas-CRHC
conformados).
Tres cuencas hidrogrficas
implementan esquemas de
Retribucin por Servicios
Ecosistmicos Hdricos
(RSEH).
Reduccin de la deforestacin
y la degradacin de los
bosques en 25%.
El 20% de desembarques
pesqueros cumplen con el
cdigo de pesca responsable.
El 2% de la superficie de los ecosistemas frgiles son conservados.
Se cuenta con el marco tcnico normativo actualizado de bioseguridad y
gestin de riesgos de los Organismos Vivos Modificados (OVM) para
preservar la diversidad gentica.
64

Incremento en 5% anual de las exportaciones de productos de la
biodiversidad, en 2% su comercializacin interna y en 4% las inversiones
en econegocios.
Lineamientos de compensacin ambiental aprobados y difundidos.
Se cuenta con dos instrumentos tcnicos para el inventario y evaluacin
de la flora y la fauna silvestre.
Cuatro entidades del gobierno nacional y un gobierno regional incluyen
la variable climtica en sus instrumentos de planificacin, programas y
planes de desarrollo.
Seis gobiernos regionales
cuentan con Planes de
Manejo Sostenible de la
Tierra en
implementacin.
Diseo e implementacin
de instrumentos para la
gestin sostenible de la
Tierra.
Tres medidas nacionales
apropiadas de mitigacin
(NAMA) concertadas con
los sectores e
instrumentos para la
reduccin de las
emisiones de GEI.
Se cuenta con equipos especializados de coordinacin regional e
internacional para posicionar los intereses nacionales respecto al cambio
climtico y lucha contra la desertificacin y la sequa.
Los cuerpos de agua cumplen con los Estndares de Calidad Ambiental
(ECA) por lo menos en tres parmetros.
El 40% de aguas residuales urbanas son tratadas, y el 20% son
reusadas.
Treinta y una ciudades cumplen los correspondientes ECA para aire.
65

Se ha reducido la contaminacin sonora en zonas que superen los ECA
de ruido.
Se ha disminuido los riesgos por exposicin a radiacin ultravioleta.
Tres planes de descontaminacin y/o recuperacin de suelos en
implementacin a nivel nacional.
Entidades del nivel municipal y no municipal implementan programas
para la reduccin y gestin adecuada de residuos slidos.
Cuatro sectores han adecuado sus instrumentos de gestin ambiental
(Poltica Ambiental
Sectorial y Reglamentos
de Gestin Ambiental
Sectorial); cinco gobiernos
regionales cuentan con
una Poltica Ambiental
Regional actualizada, y
cinco con un Sistema
Regional de Gestin
Ambiental; incremento en
1% los gobiernos locales
que cuentan con al menos
un instrumento de
planificacin ambiental:
Comisin Ambiental
Municipal (CAM).
Incrementa de los recursos financieros para la gestin ambiental.
Titulares de proyectos de inversin pblica y privada cumplen sus
compromisos ambientales aprobados por la autoridad competente, en el
marco del SEIA.
El Servicio Nacional de Certificacin Ambiental para las Inversiones
Sostenibles (SENACE) cuenta con su marco institucional y normativo
aprobado, y se encuentra en funcionamiento.
Los titulares de la pequea minera y la minera artesanal aplican los
Instrumentos de Gestin Ambiental Correctivos (IGAC).
Marco normativo para la inversin pblica en materia ambiental.
66

Entidades de Fiscalizacin Ambiental (EFA) cuentan con marco
normativo, institucional y capacidades tcnicas fortalecidas para ejercer
sus funciones, y el 20% de los gobiernos locales provinciales cuentan
con sus PLANEFA aprobados.
Los gobiernos regionales cuentan con capacidades tcnicas,
institucionales y humanas fortalecidas para administrar sus Sistemas de
Informacin Ambientales Regionales (SIAR) interconectados con el
SINIA.
Cinco gobiernos regionales cuentan con Planes de Ordenamiento
Territorial formulados y aprobados.
El 36 % de los gobiernos regionales de la costa han formulado y
aprobado sus Planes de Manejo Integrado de las Zonas Marino-Costeras
(PMIZMC).
Los sectores, gobiernos regionales y municipalidades implementan
proyectos educativos ambientales.
Reduccin de conflictos socioambientales.
Procesos de consulta previa relacionados con la gestin ambiental
mejorados.
2.4. Poltica de seguridad ciudadana
2.4.1. Definiendo a la seguridad ciudadana
Contestar a la pregunta qu es la seguridad ciudadana? no es una tarea
fcil, sobre todo si tenemos en cuenta que nuestra Constitucin no ha optado
por un concepto sobre ella (DEFENSORA DEL PUEBLO, 2008b, p. 44).
Sin embargo, a partir de fuentes normativas, doctrinarias y jurisprudenciales,
podemos sealar que la seguridad ciudadana
7
:



7
Dicho concepto ha sido sealado por la Defensora del Pueblo (2004, p. 44 y 2008b, p. 33).
() no constituye en s misma un derecho de naturaleza constitucional o legal, pero s un
bien jurdicamente protegido en tanto conjunto de acciones o medidas destinadas a
preservar otros bienes o valores jurdicamente protegidos por nuestro ordenamiento
adems de los derechos constitucionales a la vida, integridad, propiedad, etc., como la
tranquilidad pblica o paz social, la prevencin del delito, el uso pacfico de los espacios y
vas pblicas, la erradicacin de la violencia, etc..
67

Atendiendo a lo mencionado habra que agregar que este concepto de bien
jurdico
8
ha sido recogido por el Tribunal Constitucional, al sealar
9
que la
seguridad ciudadana:







Igualmente, se ha reconocido que el Estado tiene la obligacin de garantizar la
seguridad de las personas. En efecto, para el Supremo Intrprete de la
Constitucin
10
, la seguridad ciudadana:





De acuerdo con lo expuesto, la seguridad ciudadana tiene una doble
implicancia: adems de responder a una situacin ideal de orden, tranquilidad y

8
Como lo seala HORMAZBAL (2005) citando a Von LISZT: el bien jurdico responde a un concepto que
pertenece a la teora general del derecho que expresa en el campo de lo jurdico, lo que representa los
intereses de los individuos en sus relaciones vitales, relaciones que del mismo modo que los intereses,
cuando son asumidas por el derecho, se transforman en relaciones jurdicas.
9
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PERUANO. Sentencia recada en el expediente n.
o
2876-2005-PHC (Caso Nilsen
Mallqui Laurence y otro), publicado el 22 de junio de 2005, fj. 18. Conceptos concordantes de seguridad
ciudadana como bien jurdico pueden encontrarse en la sentencia de fecha 8 de julio de 2005, expedida
en el expediente n.
o
3948-2004-HC (Caso Carlos Alberto Ugaz Rodrguez), fj. 7, en la sentencia de fecha
30 de junio de 2006, recada en el expediente n.
o
3541-2004-AA (Caso Benil Yeni Verde Marchn), fj. 10 y
sentencia de fecha 21 de diciembre de 2007, recada en el expediente n.
o
6188-2007-HC (Caso Ayar Ilich
Peralta Vizcarra), fj. 5 y 6.
10
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PERUANO. Sentencia recada en el expediente n.
o
3482-2005-PHC (Caso Luis
Augusto Brain Delgado y otros). Publicado el 27 de junio de 2005, fj. 13.
() no debe ser observada como un derecho fundamental sino como un bien jurdico
protegido, habida cuenta que hace referencia a un conjunto de acciones o medidas que
estn destinadas a salvaguardar el desarrollo de la vida comunitaria dentro de un
contexto de paz, tranquilidad y orden, mediante la elaboracin y ejecucin de medidas
vinculadas al denominado poder de Polica. La seguridad ciudadana consolida una
situacin de convivencia con normalidad, vale decir, preservando cualquier situacin de
peligro o amenaza para los derechos y bienes esenciales para la vida comunitaria.
() puede ser catalogada como un estado de proteccin que brinda el Estado y en cuya
consolidacin colabora la sociedad, a fin de que determinados derechos pertenecientes a
los ciudadanos puedan ser preservados frente a situaciones de peligro o amenaza o
repararlos en casos de vulneracin o desconocimiento.
68

paz, que es deber del Estado garantizar, implica tambin el respeto de los
derechos y el cumplimiento de las obligaciones individuales y colectivas
(DEFENSORA DEL PUEBLO, 2004, p. 15).
El artculo 2.
o
de la Ley n.
o
27933, Ley del Sistema Nacional de Seguridad
Ciudadana
11
, se vincula con estas ideas al concebir a la seguridad ciudadana,
para efectos de la referida ley, como:





Finalmente, el Plan Nacional de Seguridad Ciudadana 2013-2018, concibe a la
seguridad ciudadana como uno de varios componentes de la seguridad
humana, aquel responsable de enfrentar las amenazas violentas y delictivas
contra las personas y sus bienes. De acuerdo con dicho plan, la seguridad
ciudadana tiene dos acepciones:
Condicin objetiva y subjetiva de encontrarse el individuo libre de
violencia o amenaza de violencia, o despojo intencional por parte
de otros.

El concepto de violencia denota el uso o amenaza de uso de la fuerza
fsica o psicolgica con el fin de causar dao o doblegar la voluntad. La
nocin de despojo remite al acto de privar ilegtimamente de su
patrimonio a una persona fsica o jurdica.
Aunque dicha primera definicin parecera restrictiva, en realidad incluye a
todos los delitos contra las personas, como el homicidio, la agresin, la
violacin, el secuestro y la trata de personas, as como los delitos contra el
patrimonio, tanto privado (robo, hurto y estafa) como pblico (soborno y
cohecho). Incluye, adems, modalidades delictivas propias del crimen
organizado, como el narcotrfico, el trfico de armas, el lavado de activos o el
comercio de bienes ilegales, que estn muy estrechamente relacionados con la

11
Publicada el 12 de febrero de 2003 y modificada por la Ley n.
o
28863, publicada el 5 de agosto de 2006.
La accin integrada que desarrolla el Estado, con la colaboracin de la ciudadana,
destinada a asegurar su convivencia pacfica, la erradicacin de la violencia y la utilizacin
pacfica de las vas y espacios pblicos. Del mismo modo, contribuir a la prevencin de la
comisin de delitos y faltas.
69

violencia y el despojo, aunque no daen directamente a las personas o a su
patrimonio.
La segunda acepcin es la accin destinada a proteger a los ciudadanos frente
a los hechos de violencia o despojo, lo que se persigue con una poltica pblica,
entendida como los lineamientos o cursos de accin que definen las autoridades
estatales. Esto constituye una obligacin positiva del Estado derivada de sus
compromisos internacionales para garantizar los derechos fundamentales.
2.4.2. Seguridad ciudadana como poltica pblica
2.4.2.1. Rasgos esenciales de una poltica pblica en
materia de seguridad ciudadana
Con certeza, a pesar de estos esfuerzos de la poblacin y del Estado, la
inseguridad ciudadana contina siendo uno de los principales problemas
cotidianos en la agenda estatal.
En ese sentido, se puede afirmar
enfticamente que, para que la
lucha contra la inseguridad
ciudadana, sea efectiva y
sostenible en el tiempo, se
requiere trabajar de manera
sistmica (DEFENSORA DEL PUEBLO,
2008b, pp. 32-37).
De acuerdo con la Comisin
Interamericana de Derechos
Humanos (Informe sobre
Seguridad Ciudadana y Derechos
Humanos, 2009), el diseo, implementacin y evaluacin de las polticas sobre
seguridad ciudadana en la regin tienen que estar definidos, adems, por el
encuadre que proporcionan los principios internacionales de derechos humanos,
especialmente los principios de participacin, rendicin de cuentas, y
nula discriminacin:
El principio de participacin implica que toda persona y todos los
pueblos tienen derecho a participar activa, libre y significativamente en
el desarrollo, como as tambin a contribuir y disfrutar del desarrollo civil,
70

econmico, social, y poltico, donde pueden ser realizados los derechos
humanos y libertades fundamentales.

El principio de rendicin de cuentas o de responsabilidad e imperio
de la ley establece que los Estados deben responder por el
cumplimiento de los derechos humanos. En ese sentido tienen que
cumplir con las normas legales y estndares contenidos en los
instrumentos de derechos humanos. En el caso de no cumplir con sus
deberes, los titulares de derechos agraviados estn facultados para
iniciar procesos judiciales para la reparacin apropiada de daos ante un
tribunal o juzgado competente segn las reglas y procedimientos legales.

El principio de nula discriminacin alude a que todos los individuos
son iguales como seres humanos en
virtud de la dignidad inherente de
toda persona. Todos los seres
humanos tienen derechos sin
discriminacin de ninguna clase en
base a la raza, color, sexo, etnia,
edad, idioma, religin, opinin
poltica o de otra ndole, origen
nacional o social, discapacidad,
propiedad, nacimiento u otra
condicin, segn ha sido explicado
por los rganos de vigilancia de los
tratados de derechos humanos.
Asimismo, la Comisin considera que la seguridad ciudadana como poltica
pblica debe caracterizarse por ser:
Integral (por abarcar sistemticamente los derechos humanos en su
conjunto).

Intersectorial (por comprometer acciones, planes y presupuestos de
diferentes actores estatales).

Participativa (por la intervencin permanente de la poblacin
involucrada y por favorecer la democratizacin de la sociedad).

71

Universal (por su cobertura sin exclusiones ni discriminaciones de algn
tipo).

Intergubernamental (por comprometer entidades de los gobiernos
centrales y locales)
Coincidiendo con las expresiones de la , la Defensora del Pueblo recomend
(DEFENSORA DEL PUEBLO, 2009) que la poltica pblica de seguridad ciudadana
sea diseada, ejecutada y revisada atendiendo al cumplimiento de los
siguientes principios o criterios:
Enfoque de derechos. Toda vez que la finalidad ltima de una poltica
pblica en el mbito de la seguridad ciudadana debe ser la proteccin de
los derechos fundamentales de las personas.

Integralidad. En la medida en
que las soluciones que se pongan
en prctica deben apuntar no
solo a las consecuencias visibles
de la inseguridad ciudadana,
sino, sobre todo, a sus causas
reales o de fondo.

Permanencia. Toda vez que en
este campo, para obtener
resultados eficaces y efectivos, se
requiere disear, ejecutar y
revisar polticas en el corto,
mediano y largo plazo.

Sustento tcnico. La estrategia
para encarar la inseguridad
ciudadana debe responder a objetivos claros y precisos
12
; asimismo, los
proyectos que se ponga en marcha para afrontar los problemas locales,

12
Esto se condice con la definicin de polticas pblicas sealada por la Comisin Andina de Juristas, toda
vez que estas deben ser diseadas de manera ordenada y planificada para atender el bienestar de la
poblacin. En el caso especfico de una poltica de seguridad ciudadana, es necesario atender de modo
urgente los tres principales problemas de inseguridad que afectan a la sociedad.
72

regionales y nacionales deben responder a una lgica de planificacin,
ejecucin y revisin continua.

Participacin ciudadana. Al ser la comunidad la directamente
afectada por los problemas de inseguridad ciudadana, los lineamientos
de poltica pblica que se adopte, ejecute y revise, deben observar, en la
medida de lo posible, las caractersticas particulares de cada contexto
local.
2.4.3. El Plan Nacional de Seguridad Ciudadana 2013-2018
Recogiendo lo expresado por la Comisin Interamericana de Derechos
Humanos, el Plan Nacional de Seguridad Ciudadana 2013-2018 contempla las
siguientes caractersticas de la Poltica Nacional de Seguridad Ciudadana:
Integral, a efectos de abarcar sistemticamente los derechos humanos
en su conjunto.

Intersectorial e
intergubernamental, por
comprometer la
participacin de los
diferentes actores estatales
en los distintos niveles de
gobierno.

Participativa, por la
intervencin permanente
de la poblacin involucrada
y por favorecer la
democratizacin de la
sociedad.

Universal, debido a su cobertura general, sin exclusiones ni
discriminaciones de ningn tipo.
Del mismo modo, considera que esta poltica pblica debe proveer a los
ciudadanos cuatro servicios esenciales, a saber:
73

Prevencin de los hechos delictivos.
Control y sancin de sus responsables.
Rehabilitacin y reinsercin social de estos.
Atencin a las vctimas.
Para hacer realidad lo enumerado, se requiere de dos servicios de apoyo,
comunes a toda poltica pblica:
El primero consiste en la formulacin de la poltica y la gestin de los
recursos.

El segundo consiste en su permanente evaluacin y supervisin.
La organizacin y coordinacin de los servicios y de las instituciones
involucradas es lo que se denomina el gobierno de la seguridad.
2.4.3.1. Servicios esenciales
La prevencin es el conjunto de estrategias y acciones dirigidas a reducir el
riesgo de que se produzca hechos
violentos o delictivos, a travs de
intervenciones que buscan influir en sus
mltiples causas. Existen, por lo menos,
cinco modalidades de prevencin: la
situacional-ambiental, la social, la
comunitaria, la cultural, as como la
vigilancia. Veamos sus detalles en las
lneas siguientes:
La situacional-ambiental tiene por objeto incidir en los factores que
en el medio fsico facilitan la ocurrencia de los delitos. Ejemplos de ella
pueden ser:

o Un proyecto de renovacin urbana.
o La recuperacin de un espacio pblico abandonado.
o La iluminacin de una arteria oscura y especialmente peligrosa.
o La instalacin de alarmas comunales.

74

La situacin social se propone incidir en los factores de riesgo
asociados a la determinacin de conductas o carreras delictivas, y evitar
que estas se materialicen. Entre estos factores destacan:

o El maltrato y la violencia familiar.
o El descuido o abandono parental de nios y nias.
o La desercin y la violencia escolar y pandilleril.
o Los problemas conductuales y el consumo de alcohol y de drogas.

La situacin comunitaria persigue fortalecer los mecanismos de
control social a travs de la organizacin vecinal, para contrarrestar la
anomia y la indiferencia que son caldo de cultivo de las conductas
infractoras. Se trata de una participacin ciudadana que tiene por objeto
servir de apoyo a las instituciones de seguridad y justicia; en algunos
casos cumple labores de fiscalizacin.

La situacin cultural, surgida en la dcada 1990 en Bogot bajo la
inspiracin de su alcalde Antanas
Mockus, parte de la premisa que
la violencia y el delito son el
resultado, por lo menos en parte,
del divorcio entre ley, cultura y
moral, tres sistemas normativos
que se retroalimentan, por lo que
se propone alinear la conducta
social influida por la moral y la
cultura con las normas legales,
especialmente mediante
campaas educativas masivas
que contribuyan a formar
ciudadanos responsables y
autoridades respetuosas.

La vigilancia, por su
parte, tiene por objeto desplegar
efectivos policiales y miembros
del Serenazgo en las calles,
especialmente en los lugares ms
vulnerables, para disuadir
posibles hechos delictivos. Se hace efectiva a travs del patrullaje a pie o
75

motorizado y de la respuesta a las llamadas de intervencin que realizan
los vecinos. A diferencia de la vigilancia tradicional, el policiamiento
comunitario no solo se propone prevenir hechos delictivos, sino
contribuir a mejorar la calidad de vida de los ciudadanos y favorecer una
mayor cohesin y solidaridad social. En ese mismo sentido, se orienta el
policiamiento orientado a la solucin de problemas.
En el control y la sancin a los infractores se pueden identificar cuatro servicios:
La resolucin alternativa de conflictos interpersonales.
El mantenimiento y restablecimiento del orden pblico.
El control del sistema de justicia penal, que comprende la investigacin
criminal y el juzgamiento.
Los controles administrativos.
Entre estos ltimos destacan los controles migratorio, tributario, aduanero, de
armas, municiones y explosivos de las
empresas de seguridad privada, de los
juegos de azar y del lavado de activos,
de la propiedad intelectual, de la tala de
madera, de las tierras dedicadas al
cultivo de hoja de coca, de los insumos
qumicos y medicamentos que pueden
ser desviados para la produccin ilegal
de drogas, de las drogas incautadas
antes de su incineracin, de los bienes
incautados al crimen organizado, y de
las actividades de inteligencia.
En relacin con el tratamiento de los infractores, sean adultos o adolescentes,
se puede identificar tres modalidades del servicio, a saber:
La rehabilitacin de las personas privadas de libertad.
La rehabilitacin de los infractores en libertad.
La reinsercin postpenitenciaria.
El primero implica no solo garantizar la seguridad de las prisiones, los servicios
de alimentacin y salud, los de asistencia social, legal y religiosa a los internos,
sino tambin las condiciones mnimas para su estudio y trabajo, componentes
importantes del tratamiento. Por su parte, la reinsercin postpenitenciaria tiene
76

por objeto ayudar al infractor que ha cumplido su pena a reubicarse laboral,
familiar y socialmente.

Los servicios de asistencia y proteccin de vctimas son un componente
relativamente reciente de las polticas de seguridad ciudadana, y han
experimentado un rpido crecimiento en los ltimos aos, sobre todo con las
vctimas de violencia de familiar y gnero. Los componentes de este servicio
pueden incluir, entre otros: la asistencia legal, mdica, psicolgica, social y
material de las vctimas, as como las medidas de proteccin de su integridad
personal.
2.4.3.2. Servicios de apoyo
La formulacin y gestin de la poltica comprende su diseo sobre la
base de un diagnstico situacional sobre los principales hechos de violencia y
delito, as como de la oferta institucional
para hacerle frente, su financiamiento
la asignacin de los recursos necesarios
para cumplir las metas, su conduccin,
coordinacin, organizacin y la gestin de
los recursos, tanto econmicos, logsticos,
tecnolgicos, como humanos.
La evaluacin tiene por objeto dar cuenta
del cumplimiento de los objetivos y de la
calidad de los servicios de seguridad
ciudadana, lo que contribuye a enriquecer
el proceso de formulacin de la poltica, en
la medida en que permite determinar qu funciona y qu no. En tanto que la
supervisin tiene como propsito detectar irregularidades funcionales,
establecer responsabilidades y adoptar las medidas correctivas que
correspondan.
2.4.3.3. Objetivos Estratgicos del Plan Nacional de
Seguridad Ciudadana 2013-2018
El Plan Nacional de Seguridad Ciudadana que ha sido aprobado a inicios del
2013 contempla los siguientes objetivos estratgicos:
77

O. E. 1. Disponer de un Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana
articulado y fortalecido.
O. E. 2. Promover la participacin de los ciudadanos, la sociedad civil, el
sector privado y los medios de comunicacin para enfrentar la
inseguridad ciudadana.
O. E. 3. Fortalecer a la Polica Nacional del Per como una institucin
moderna, con una gestin eficaz, eficiente y con altos niveles de
confianza ciudadana.
O. E. 4. Implementar espacios pblicos seguros como lugares de
encuentro ciudadano.
O. E. 5. Mejorar el sistema de administracin de justicia para la
reduccin de la delincuencia.
O. E. 6. Reducir los factores de riesgo social que propician
comportamientos delictivos
2.4.3.4. Indicadores para medir la inseguridad, la
violencia y el delito
Existen mltiples indicadores para medir la situacin de inseguridad, la violencia
y el delito en un determinado territorio. Los cuatro indicadores ms importantes
son:
Los homicidios.
La victimizacin.
La percepcin de inseguridad.
La confianza en las instituciones.
Uno de ellos se recoge de las estadsticas oficiales, y los otros tres se obtiene
de encuestas de opinin pblica.

Si bien la victimizacin tambin
puede medirse mediante las
estadsticas oficiales, el temor y la
confianza en las instituciones solo
puede evaluarse a travs de una
encuesta.
El primero, homicidios, da cuenta
de la forma ms extrema de
violencia en una sociedad determinada, aquella que se ejerce de manera
78

intencional para quitar la vida a otra persona. Para facilitar su comparacin, los
homicidios se presentan en funcin de una tasa por 100,000 habitantes.
El segundo, la victimizacin, mide la ocurrencia real de hechos de violencia o
de despojo. Es el ms til para
conocer la magnitud de los niveles
delictivos, especialmente aquellos de
naturaleza patrimonial. La ventaja de
las encuestas de opinin pblica
frente a las estadsticas oficiales radica
en que no todos los delitos son
denunciados ante las autoridades.
Existen dos formas de medir la
victimizacin: la personal, que
persigue saber si el encuestado fue
vctima directa de un delito, y la
victimizacin por hogares, que
pretende conocer si el encuestado o
algn miembro de su hogar fue
vctima.
El tercero, la percepcin de inseguridad, da cuenta del temor que genera la
probabilidad de un hecho delictivo en el futuro. Otras formas de medirla son
indagando la opinin sobre la importancia relativa de la delincuencia entre los
principales problemas del pas, o auscultando cun inseguros se sienten los
ciudadanos en su barrio, su distrito o su ciudad.
El ltimo, la evaluacin de las instituciones, tambin llamada
segurabilidad, hace referencia a la confianza ciudadana en que los delitos
sean prevenidos o, en el caso de que ocurran, se investigue y sancione. Esto se
realiza mediante la consulta de la opinin de los ciudadanos respecto a la
confianza en el desempeo de las instituciones de seguridad y justicia.
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