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DESCENTRALIZACION Y PARTICIPACION EN AMERICA LATINA: UNA MIRADA DESDE LA ECONOMIA IVAN FINOT
139
Ivn Finot
Direccin de Gestin Local
y Regional
Instituto Latinoamericano
y del Caribe
de Planificacin Econmica
y Social (ILPES)/
Comisin Econmica
para Amrica Latina
y el Caribe (CEPAL)
ifinot@eclac.cl
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Descentralizacin y
participacin en Amrica
Latina: Una mirada
desde la economa
Para que la descentralizacin poltica favorezca la eficiencia
se requerira que el gasto local estuviera vinculado con los
respectivos esfuerzos fiscales, y que los procesos (locales) a
travs de los cuales se adoptan decisiones sobre provisin de
bienes pblicos fueran al menos tan democrticos como los
centrales. En Amrica Latina pocas veces se cumplen esas
condiciones bsicas. Esto se debera principalmente a que los
procesos de descentralizacin se han orientado sobre todo al
cumplimiento de objetivos sociales. Hoy, sin embargo, sera
imperativo acrecentar la autonoma de los mbitos subna-
cionales para potenciar la competitividad econmica. En este
artculo se analiza cmo podra lograrse este nuevo objetivo
sin descartar y ms bien creando sinergias respecto a otros,
tales como estimular la participacin ciudadana, reducir ine-
quidades sociales y territoriales, y hacer ms eficiente el apa-
rato estatal incluido el mbito fiscal para lograr estos
objetivos estratgicos.
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140
I
Introduccin
As como hasta la crisis de la deuda la tendencia pre-
dominante en Amrica Latina era centralizar en los go-
biernos nacionales tanto las decisiones polticas como
las econmicas, con la democratizacin y el ajuste que
la crisis requiri, en los aos 80 se inici una tenden-
cia histrica a traspasar parte de la provisin de bie-
nes pblicos hacia procesos democrticos
subnacionales (descentralizacin poltica) y a transfe-
rir procesos de produccin de los bienes provistos
pblicamente a la competencia econmica (descentra-
lizacin econmica).
1
De la descentralizacin poltica se esperaba que
contribuyera en forma decisiva a suscitar una partici-
pacin constructiva, a aumentar la eficiencia de la
gestin pblica y a lograr una mayor equidad territo-
rial y social. Sin embargo, despus de ms de diez aos
de iniciados los procesos ms antiguos de la regin,
los avances en participacin son dispares, an no se
observan resultados concluyentes en cuanto a eficien-
cia y el ingreso geogrfico bruto se sigue concentran-
do en algunos territorios. Se ha logrado aumentar la
cobertura de servicios sociales pero en muchos casos
se acentan las diferencias interterritoriales. Los siste-
mas de transferencias adoptados no propician la efi-
ciencia fiscal (Finot, 1996) y el excesivo endeudamien-
to de los gobiernos subnacionales habra generado
desequilibrios macroeconmicos (CEPAL, 1998). As
como inicialmente la descentralizacin concit gran-
des esperanzas, contemporneamente ha surgido una
desconfianza sobre su efectividad, lo que puede llegar
a comprometer avances del proceso democratizador
que slo pueden ser viabilizados a travs de la descen-
tralizacin poltica. Se hace indispensable entonces
indagar por qu no se estn logrando plenamente los
objetivos de la descentralizacin, a fin de poder dis-
cernir algunos lineamientos que permitan superar los
problemas y poder reimpulsar los procesos.
El ILPES se impuso esta tarea por mandato de sus
gobiernos miembros. Sin desconocer que los procesos
de descentralizacin son, en esencia, polticos, se rea-
liz un anlisis econmico
2
de aquellos que fueron em-
prendidos en la regin durante el decenio de 1980, a
fin de proporcionar elementos de reflexin desde este
punto de vista, algunos de cuyos resultados fueron
presentados en la X Reunin de Ministros y Jefes de
Planificacin (ILPES, 1998). En aquella oportunidad ya
se sealaba la conveniencia de diferenciar entre aque-
llas funciones que los gobiernos subnacionales reali-
zan como cabezas de autonomas y aquellas otras que
efectan como agentes de los respectivos gobiernos
centrales, lo que conducira a una transformacin de
los actuales sistemas de transferencias. En el presente
artculo, elaborado a partir de aquellos avances y de
otros trabajos del autor principalmente Finot, 1996
y 2001, se profundiza el marco conceptual en que
se basan esas propuestas (el federalismo fiscal),
3
se
focaliza en los problemas que dicho marco permite
detectar y se avanza en las modificaciones que sera
necesario realizar en los procesos de descentralizacin,
no slo para alcanzar los objetivos ya trazados en con-
diciones de sostenibilidad financiera, sino en funcin
de uno nuevo: hacer ms competitivas a las economas
de la regin.
1. Las condiciones de eficiencia
a) Dos tipos de asignacin
Existe consenso en que, de las tres funciones eco-
nmicas fundamentales del Estado (estabilizacin, dis-
Este artculo fue elaborado, en una versin inicial, al calor de
una presentacin y una estimulante discusin, en varias sesiones,
con todos los profesionales del ILPES. El autor agradece a sus cole-
gas por el inters, los cuestionamientos y los aportes brindados en
aquella oportunidad, y tambin al juez annimo que ley este tra-
bajo en una versin anterior como requisito previo para que fuera
publicado, cuyas observaciones y sugerencias fueron muy valiosas
para mejorarlo.
1
Ver la justificacin de esta diferenciacin en el marco conceptual
que se desarrolla como primer punto de este trabajo.
2
Principalmente a partir de la informacin generada por un proyecto
regional CEPAL/GTZ sobre Descentralizacin Fiscal, ejecutado entre 1994
y 1997, cuya coordinacin estuvo a cargo de Gabriel Aghn ().
3
As se denomina en la literatura a la teora econmica de la des-
centralizacin, cuyos primeros elementos pueden ser encontrados
en Ostrom, Tiebout y Warren (1961). Oates (1977), quien acu el
trmino de federalismo fiscal, lamenta en un artculo relativa-
mente reciente (Oates, 1999) no haber denominado a esta rama
especializada teora de la descentralizacin. En efecto, el trmino
federalismo ha contribuido a circunscribir estos valiosos anlisis
a los casos de los pases federales, cuando resultan de especial uti-
lidad si se aplican al anlisis de la descentralizacin hasta niveles
muy prximos al ciudadano.
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DESCENTRALIZACION Y PARTICIPACION EN AMERICA LATINA: UNA MIRADA DESDE LA ECONOMIA IVAN FINOT
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tribucin y asignacin), la que conviene descentralizar
es esta ltima. La funcin de asignacin se refiere
principalmente a decisiones sobre provisin de bienes
pblicos: qu bienes, cunto de cada uno de ellos y con
qu parte del ingreso actual y futuro proveerlos
pblicamente. Sin embargo estas determinaciones, que
se adoptan principalmente a travs de la aprobacin de
presupuestos, tambin incluyen decisiones sobre qu
se comprar y qu se producir directamente, y, en lo
que se refiere a esto ltimo, con qu combinacin de
factores e insumos se lo har, es decir, cmo produ-
cir. Las decisiones polticas sobre asignacin se refie-
ren entonces a dos tipos de asignacin: una sobre pro-
visin, donde se define principalmente qu y con qu
recursos se proveer, y otra sobre produccin, en que
se decide cmo se producir aquello que se proveer.
b) Asignacin y eficiencia
La provisin de bienes pblicos
4
corresponde, por
definicin, a soluciones cooperativas
5
y se realiza a
travs de procesos democrticos que, para servir como
mecanismos eficientes de revelacin de preferencias,
deben vincular el gasto con los aportes para financiarlo
(Musgrave y Musgrave, 1992). Como toda solucin
cooperativa, una provisin pblica no corresponde a
ninguna preferencia individual sino, en el mejor de los
casos, a una suma de preferencias ciudadanas (Sa-
muelson, 1954), pero se justifica cuando a travs de
ella la comunidad en su conjunto est mejor que si no
hubiera tal solucin. La demanda de bienes pblicos
vara segn el mbito de consumo de cada uno de ellos:
desde aquellos casos en que trasciende las fronteras
nacionales como lo seran los generados por proce-
sos de integracin o, incluso, bienes pblicos globales,
tales como los tribunales internacionales para juzgar
crmenes de guerra hasta aquellos otros que son
provistos para ser utilizados principalmente por peque-
as comunidades rurales o urbanas. Entonces, siguien-
do el razonamiento del teorema de la descentralizacin
(Oates, 1977), la provisin de bienes pblicos ser
tanto ms eficiente cuanto mejor se adecue a la deman-
da territorialmente diferenciada de dichos bienes.
6
Esta diferenciacin se expresa efectivamente cuando
los ciudadanos deciden sobre la parte de su ingreso que
estn dispuestos a entregar para financiar distintas
soluciones correspondientes a diferentes mbitos.
Para adecuar mejor la provisin de bienes pbli-
cos a las diversas preferencias ciudadanas sera con-
veniente entonces que, una vez definido qu ser pro-
visto privativamente por el nivel nacional (las preferen-
cias nacionales), se aproximara el aparato estatal lo ms
posible al ciudadano, se definieran varios niveles de
decisin sobre provisin y que sta se distribuyera entre
esos niveles por exclusin, como un proceso de abajo
hacia arriba. Se debera, adems, estimular la bsque-
da de soluciones cooperativas entre comunidades terri-
toriales de un mismo nivel, antes que recurrir a solu-
ciones centralizadas en el nivel superior. Este criterio
de eficiencia econmica coincide con el principio po-
ltico de la subsidiariedad, lo que refleja el gran po-
tencial de la descentralizacin poltica para profundi-
zar la democratizacin.
En cuanto a cmo producir los bienes a proveer,
mientras en el caso de la provisin privada en compe-
tencia sta obliga a los productores a buscar la combi-
nacin de factores e insumos que les implique un me-
nor costo, la provisin de bienes pblicos es bsica-
mente monoplica;
7
adems, los costos originados en
ineficiencias no suelen tener consecuencias econmi-
cas automticas sobre quienes deciden y ejecutan di-
cha provisin, lo que elimina los incentivos econmi-
cos para que tales combinaciones sean eficientes. Al
contrario, en ausencia de un control eficaz del gasto
por parte de quienes lo pagan lo cual a su vez tam-
bin tiene un costo los intereses particulares pueden
obrar ms bien en el sentido opuesto: los riesgos de
ineficiencia en la asignacin pblica se hacen eviden-
tes sobre todo en los casos de corrupcin poltica, prin-
cipalmente en la adquisicin de equipos e infraestruc-
tura inadecuados y/o sobrevalorados, y en la prctica
del clientelismo.
8
Es por eso que tanto las decisiones sobre provisin
de bienes pblicos como aquellas otras que se refieren
a su produccin y, entre estas ltimas, particularmente
aquellas que se refieren a la produccin directa, impli-
can riesgos para la eficiencia. Se suele denominar
ineficiencia asignativa a la suma de las diferencias
entre lo que cada ciudadano deseara obtener a cambio
4
Bienes pblicos: en principio, normas, servicios y bienes econ-
micos provistos por las organizaciones del Estado, de cuyo consu-
mo ningn ciudadano puede ser excluido.
5
Opcin por la solucin pblica o colectiva (public choice), por opo-
sicin a privada o individual. Sobre este enfoque, vase Mueller (1984).
6
Bsicamente, porque los consumidores pueden votar con los pies,
segn lo expresara Tiebout (1956), en busca del territorio que mejor
responda a sus preferencias de bienes pblicos, lo que introduce la
competencia entre territorios (incluidos pases).
7
Segn analiza Kurer (1993).
8
En el presente trabajo se utiliza el trmino local como antnimo
de central.
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de la parte de su ingreso que entrega para la provisin
de bienes pblicos, y lo que efectivamente recibe; e
ineficiencia productiva a la diferencia, en trminos
de beneficio/costo, entre lo que se producira con asig-
naciones de factores inducidas por la competencia
econmica y lo que efectivamente se produce a travs
de combinaciones de factores e insumos decididas a
travs de procedimientos poltico-administrativos. La
ineficiencia tcnica, al aumentar los costos, incrementa
la ineficiencia asignativa.
c) La descentralizacin como solucin
Desde el punto de vista econmico, la descentra-
lizacin es bsicamente una reforma de la gestin
pblica dirigida a reducir ineficiencias en los procesos
de asignacin. Ella puede asumir dos formas funda-
mentales: i) descentralizacin poltica, que sera trans-
ferir la provisin de algunos bienes pblicos a proce-
sos democrticos locales,
9
y ii) descentralizacin eco-
nmica, que consistira en transferir o exponer las
decisiones sobre combinacin de factores e insumos a
la competencia econmica.
10
La descentralizacin poltica disminuira la
ineficiencia asignativa al adecuar la provisin de bie-
nes pblicos a preferencias geogrficamente diferen-
ciadas, reducir la complejidad de lo que se decide a
travs de procesos poltico-administrativos y facilitar
la transparencia, la representacin y la participacin
ciudadana; la descentralizacin econmica, a su vez,
mitigara la ineficiencia tcnica al introducir mecanis-
mos de mercado en los procesos productivos, pero
tambin contribuira a aumentar la eficiencia asigna-
tiva, si reduce costos y disminuye el nmero de asun-
tos que deben ser objeto de decisiones poltico-admi-
nistrativas. La descentralizacin poltica se vincula
directamente con una mayor gobernancia democrti-
ca;
11
la descentralizacin econmica, con una regula-
cin que permita lograr un funcionamiento socialmente
provechoso de los cuasimercados que conforma.
12
De lo planteado anteriormente se desprende que
para que la descentralizacin poltica contribuya a la
eficiencia es necesario transferir poder de decisin no
slo sobre gasto local sino tambin sobre el aporte
ciudadano para financiar dicho gasto. La generacin de
ingresos pblicos se puede visualizar como contribu-
ciones que los ciudadanos realizan a los distintos ni-
veles de organizaciones territoriales del Estado a que
pertenecen, niveles que, a su vez, atienden a distintos
mbitos de demanda.
13
Para facilitar las decisiones so-
bre estos aportes, cada nivel debera contar con sus
propias bases impositivas y poder modificar las respec-
tivas tasas, a fin de que los ciudadanos, y sus repre-
sentantes en cada nivel, puedan votar por soluciones
alternativas con diferentes costos.
Tanto en el caso de la descentralizacin poltica
como en el de la descentralizacin econmica, el cri-
terio bsico para transferir decisiones de asignacin es
que los procesos descentralizados sean ms eficientes
que los centralizados. La condicin, necesaria pero no
suficiente, para el primer caso, es que la demanda est
territorialmente diferenciada segn ya se mencio-
n y para el segundo, que sea posible la produccin
privada en competencia; pero la conditio sine qua non
para que la descentralizacin poltica o econmica
induzca la eficiencia es que aumente la participacin
en los mecanismos de asignacin: ciudadana, cuando
se descentraliza la provisin; econmica, si se descen-
traliza la produccin.
14
9
En Finot (2001) se analiza la evolucin del concepto de descen-
tralizacin en la regin. El de descentralizacin econmica que
aqu se define ha sido desarrollado a partir del de Von Haldenwang
(1990), que incluye tanto la privatizacin como la desregulacin,
entendida esta ltima como la apertura de la produccin a organi-
zaciones no estatales, con y sin fines de lucro. Sin embargo, lo
esencial de la descentralizacin econmica sera esta ltima y no el
cambio de propiedad, a que se refiere la privatizacin. Las princi-
pales formas de descentralizacin econmica seran: compra de
insumos (incluida la tercerizacin), concesin (transferencia de la
produccin de servicios manteniendo la propiedad de los activos) y
convenio para provisin de bienes finales. En este ltimo caso es-
taran las organizaciones privadas sin fines de lucro dedicadas a
actividades cientficas y a la produccin de servicios de salud, con-
sideradas por Bresser-Pereira (1998) como el sector pblico no
estatal, particularmente cuando son financiadas total o parcialmente
con recursos pblicos.
10
Gobernancia democrtica: capacidad de una sociedad de gober-
narse a s misma (Espndola, 1998).
11
Cuasimercados: la demanda se define polticamente mientras la
produccin se genera a travs de la competencia econmica. Por lo
dems, mejorar el funcionamiento de la competencia econmica
hace parte del desarrollo de la gobernancia democrtica.
12
Por tanto no sera adecuado afirmar, como se hace a veces, que
un territorio genera la suma total de impuestos que sus ciudadanos
pagan: estos ltimos estn contribuyendo a distintos mbitos de
soluciones cooperativas.
13
Para algunos autores (Palma, 1985) el concepto de participacin
slo debera referirse a los casos en que los participantes pueden
influir efectivamente en las decisiones y por este motivo descartan
la participacin en el mercado. Esta afirmacin, que es efectiva en
lo que se refiere a provisin, no lo sera en cuanto a produccin, ya
que en este caso un ciudadano podra ejercer tanta o mayor influen-
cia escogiendo entre productores alternativos que a travs de una
decisin poltica.
14
Bienes colectivos: soluciones cooperativas generadas por organi-
zaciones sociales, de las que se excluye a los no miembros. Los
bienes que genera una organizacin social pueden ser bienes pbli-
cos en la medida en que benefician a todos los habitantes de un
territorio y en este sentido se denomin bienes pblicos en
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Por otro lado, lo esencial en los procesos de des-
centralizacin econmica no sera la propiedad de los
establecimientos productores sino el que stos estn so-
metidos a la competencia econmica. As como mu-
chas veces es conveniente privatizar, otras veces al
hacerlo se puede destruir valioso capital institucional
y social. Pero lo que s sera importante para propiciar
la eficiencia sera abrir las actividades productivas que
no son exclusivas de las administraciones pblicas a
la competencia econmica, eso s, bajo una adecuada
regulacin.
d) Importancia de la participacin ciudadana
Ya se ha mencionado que la descentralizacin
poltica es la transferencia de la provisin de algunos
bienes pblicos cuya demanda est territorialmente
diferenciada bienes locales a procesos democr-
ticos que correspondan a esa demanda. Para asegurar
eficiencia es imprescindible que las respectivas comu-
nidades subnacionales puedan escoger libremente de
qu bienes locales proveerse, en qu cuanta y con qu
parte de su ingreso. El sujeto de la descentralizacin
poltica, entonces, debera ser las comunidades
subnacionales, mientras que sus respectivos aparatos
gubernamentales no seran sino instrumentos para
adoptar y ejecutar esas decisiones.
Desde un punto de vista econmico, aumentar la
participacin democrtica es mejorar el proceso de re-
velacin de preferencias en las soluciones cooperativas.
Por ello, la condicin fundamental para que la descen-
tralizacin poltica aumente la eficiencia en los proce-
sos de asignacin para la provisin de bienes pblicos,
sera que ella tendiera a igualar las oportunidades de
participacin y la representacin de los intereses de to-
dos los ciudadanos, en decisiones que afectan directa-
mente sus ingresos actuales y futuros. Pero es evidente
que, para que la participacin democrtica viabilice la
revelacin de preferencias y genere estmulos para el
control social del gasto y por tanto coadyuve a la
eficiencia, ella debe referirse al proceso completo de
asignacin, es decir, tanto al gasto como a los aportes
que realizarn los ciudadanos para sufragarlo.
La participacin ciudadana directa e indirecta
(Cunill, 1991) puede ser poltica, si se refiere a las
organizaciones territoriales del Estado integradas por
rganos electos y a los partidos polticos, o social, si se
orienta a organizaciones sociales (asociaciones), segn
lo sealara Palma (1985). Pero estas ltimas no slo
son medios de representacin frente a las organizacio-
nes del Estado sino adems, y a veces principalmente,
son medios de gestin de soluciones cooperativas, que
a travs de trabajo y aportes voluntarios con frecuencia
no slo proveen bienes colectivos
15
sino tambin rea-
lizan importantes aportes a la provisin de bienes p-
blicos
16
o generan significativas externalidades positi-
vas para el inters pblico.
17
La gestin del Estado,
fundamentalmente a travs de organizaciones territo-
riales de distinto nivel (nacional, intermedio, munici-
pal, submunicipal), debera ser subsidiaria respecto a
esta capacidad. Referirse slo a descentralizar el Es-
tado puede llevar a la idea equvoca de que para lo-
grar los objetivos buscados basta descentralizar el apa-
rato estatal cuando, bajo el principio de subsidiariedad,
la descentralizacin de la gestin pblica tendra que
alcanzar hasta hacer a sta subsidiaria respecto a las
capacidades de las organizaciones sociales. Sin embar-
go, se debe tomar tambin en cuenta que todas ellas
se organizan en torno a intereses particulares, segn lo
advierten Cunill (1991) y Bresser Pereira (1998), y una
funcin insustituible de las organizaciones territoria-
les del Estado es velar porque el inters general prime
sobre el particular, especialmente en lo que se refiere
a la asignacin de recursos pblicos.
18
La participacin ciudadana en el proceso de pro-
visin de bienes pblicos y colectivos no slo es un
objetivo social
19
y poltico fundamental, tambin es una
condicin esencial para reducir ineficiencias. Ahora
bien: que los ciudadanos participen depende de que ellos
perciban que el beneficio de participar es superior a su
costo, y brindarles la oportunidad de participar en deci-
siones que afectan su ingreso actual y futuro podra
contribuir decisivamente a concitarla. Para alcanzar esa
condicin es indispensable que la descentralizacin
poltica no sea una simple transferencia de poder des-
de un centro a otros, sino que consista esencialmente
trabajos anteriores a los generados por las organizaciones socia-
les pero, como bien observa Bresser-Pereira (1998), si se pueden
excluir de su consumo a los no miembros de la organizacin que
los genera, no son pblicos (el autor mencionado llama a estos bienes
corporativos).
15
Por ejemplo mejoramiento de vas y otros espacios pblicos.
16
Por ejemplo forestacin, deporte, actividades culturales, seguri-
dad ciudadana.
17
El apoyo estatal a estas organizaciones debe ser regulado en
funcin del aporte de stas a la provisin de bienes pblicos, de las
externalidades pblicas que generan y de sus respectivos procesos
de decisin. Sobre este ltimo aspecto: el apoyo estatal a una orga-
nizacin en particular debera estar condicionado a que funcione
democrticamente y ser directamente proporcional a la amplitud y
grado de participacin que convocan.
18
Principalmente en materia de salud mental.
19
En este caso los gobiernos subnacionales actuaran como agentes
del nivel central, con las ventajas y desventajas que han sido ana-
lizadas por Heymann (1988).
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en una reforma dirigida a inducir el involucramiento
ciudadano en soluciones cooperativas (pblicas y co-
lectivas), siendo el lmite de dicho involucramiento el
punto donde las ganancias en eficiencia son iguales al
costo econmico de la participacin.
Por otro lado, los procesos de descentralizacin
poltica tienen que estar acompaados de sistemas de
redistribucin territorial dirigidos no solamente a re-
ducir disparidades iniciales sino tambin a amino-
rar aquellas que la misma descentralizacin suscita al
estimular la eficiencia. El problema est en encontrar
los mecanismos que permitan asegurar equidad sin
reducir los estmulos a la eficiencia. La forma de con-
seguir esto ltimo sera que las transferencias del sis-
tema central fueran estrictamente subsidiarias respec-
to a las iniciativas y los aportes locales, pero ello po-
dra ser contraproducente en trminos de equidad. Ms
adelante se presenta una propuesta para conciliar am-
bos objetivos.
e) La descentralizacin operativa
La descentralizacin poltica se refiere a la pro-
visin de bienes locales pero, por otro lado, pueden
existir algunos bienes para los que, aunque las deci-
siones sobre qu, cunto y con qu recursos proveer
sean adoptadas nacionalmente, resulte conveniente
operarlas localmente y muchas veces no a travs de
administraciones desconcentradas sino de las adminis-
traciones de los gobiernos subnacionales.
20
En estos
casos los gobiernos subnacionales y sus administra-
ciones ya no actan como instrumentos de decisio-
nes locales sino de decisiones nacionales, y la descen-
tralizacin a que estos procesos dan lugar ya no sera
poltica sino solamente operativa.
21
Mientras en el pri-
mer caso las decisiones y el financiamiento correspon-
den primordialmente a la comunidad local y por tanto
los gobiernos subnacionales deben responder de su
gestin, en primera instancia, a la comunidad que los
elige, en el segundo las decisiones se ejecutan por
cuenta del nivel superior que tambin debera hacer-
se cargo del financiamiento y en este caso corres-
ponde rendir cuentas en primera instancia a la comu-
nidad mandante, que es la de nivel superior, represen-
tada por su respectivo gobierno.
22
2. La descentralizacin en Amrica Latina
a) Los procesos
Segn se mencion en la introduccin del presente
trabajo, histricamente en Amrica Latina los proce-
sos de descentralizacin tanto poltica como econmi-
ca aparecen como una contratendencia respecto a una
propensin, predominante anteriormente, a centralizar
decisiones polticas y econmicas en los gobiernos
nacionales. Como una consecuencia de la crisis de la
deuda que tambin podra ser caracterizada como
una crisis del centralismo ahora se tiende a trans-
ferir funciones de provisin de bienes pblicos hacia
gobiernos subnacionales, y de produccin de bienes y
servicios provistos pblicamente, hacia la competen-
cia econmica. Se ha descentralizado hacia gobiernos
subnacionales principalmente funciones de provisin
de educacin y salud y de infraestructura y servicios
bsicos, y se tiende a descentralizar econmicamente la
produccin de infraestructura y servicios de transpor-
te, la de servicios bsicos y, ms recientemente, la de
seguros y servicios de salud.
Revisiones de los principales procesos de des-
centralizacin de la regin (Finot, 1999 y 2001), efec-
tuadas principalmente a partir de informacin y an-
lisis generados por varios proyectos de la CEPAL, per-
miten concluir que an no hay indicios significativos
de que ellos hubieran generado una tendencia gene-
ralizada a la participacin ciudadana, e incrementos
importantes y persistentes en trminos de eficiencia
pblica y reduccin de la corrupcin. En lo que se
refiere a equidad, si bien la descentralizacin ha con-
tribuido a ampliar la cobertura de los servicios socia-
les, en muchos casos ella ha dado lugar tambin a
notables diferencias entre territorios en trminos de
infraestructura y equipamiento para la prestacin de
servicios sociales, e incluso en la calidad de estos
servicios. Ni la descentralizacin poltica ni los sis-
temas de redistribucin territorial que la acompaan
han logrado reducir tendencias histricas a la concen-
tracin territorial del ingreso. En cambio s hay indi-
cios de que tales sistemas contribuyen a crear
desequilibrios presupuestarios. Como conclusin, se
puede afirmar que en Amrica Latina la descentrali-
zacin an no ha generado, al menos no sostenible-
mente, los objetivos esperados.
20
En consecuencia, para que exista descentralizacin poltica no es
suficiente elegir gobiernos locales. Slo la hay en la medida en que
se decida autnomamente la provisin de bienes locales.
21
Lo que no implica que en segunda instancia tambin deban res-
ponder a los ciudadanos de su comunidad local, ya que los ciuda-
danos en general son los destinatarios finales de todos los bienes
pblicos.
22
Vase un anlisis ms detallado sobre gasto autnomo y sistemas
de transferencias en Finot (2001).
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b) Por qu no se han logrado los resultados espe-
rados
La principal explicacin de que an no se haya
logrado los resultados esperados en materia de parti-
cipacin y eficiencia que segn el marco conceptual
desarrollado en el punto anterior seran los objetivos
propios de la descentralizacin estara en que los
sistemas bsicos de transferencias territoriales preva-
lecientes en la regin por lo general no estn orienta-
dos a apoyar procesos de provisin de bienes pblicos
donde las decisiones descentralizadas sean adoptadas
autnomamente sobre la base del aporte local. La des-
centralizacin poltica, entendida como la capacidad de
las comunidades locales para proveerse de bienes p-
blicos sobre la base de iniciativas y aportes propios,
an es escasa en la regin. Tales condiciones slo se
dan en algunos territorios relativamente ricos en
la medida en que no requieren de transferencias y
en el caso de la infraestructura bsica en Mxico, donde
se cuenta con transferencias de libre disponibilidad que
aumentan en funcin del incremento en la recaudacin
tributaria local.
23
Ms frecuente sera la modalidad de descentrali-
zacin poltica del gasto, que se basa en transferencias
de libre disponibilidad no condicionadas a aportes lo-
cales.
24
Esta modalidad predomina en Brasil (donde
contemporneamente la descentralizacin se enfoca
primordialmente hacia los municipios) y en Argentina
(cuyo proceso se orienta principalmente a los gobier-
nos provinciales), y se da en menor medida en los de-
ms pases, a travs de sus sistemas bsicos de com-
pensacin; pero, al no vincular el gasto con el aporte
local, no introduce los mecanismos de eficiencia eco-
nmica propios de la descentralizacin. La participa-
cin, cuando se da, se refiere slo al gasto.
Los otros casos de descentralizacin, ya sea que
estn orientados primordialmente hacia niveles inter-
medios o hacia el nivel municipal, se caracterizan por
una mezcla entre descentralizacin poltica del gasto
y descentralizacin operativa, tendiendo esta ltima a
predominar. Ello ocurre as porque en la mayora de
los territorios las transferencias bsicas estn ms o
menos condicionadas segn uso y en el caso de aque-
llas otras, complementarias, provenientes de fondos de
desarrollo, se suele exigir un aporte local (que ge-
neralmente proviene de esas transferencias bsicas)
pero las decisiones son tomadas centralmente.
25
Bajo
esta modalidad la participacin social, cuando se da,
suele reducirse a identificar necesidades.
Finalmente, ninguno de los sistemas de financia-
miento vigentes est encaminado a propiciar procesos
autnomos donde los ciudadanos participen en deci-
siones no solamente sobre gastos sino tambin sobre
sus respectivos aportes. En cambio, an priman meca-
nismos poltico-administrativos centralizados: subna-
cionalmente bajo las dos primeras modalidades de
descentralizacin identificadas (descentralizacin po-
ltica y descentralizacin poltica del gasto), y nacio-
nalmente bajo la tercera (combinacin entre descentra-
lizacin poltica del gasto y descentralizacin opera-
tiva), que suelen generar oportunidades de corrupcin.
Ello sera as incluso en el caso mencionado de Mxi-
co, ya que all la descentralizacin poltica alcanza
principalmente slo al nivel intermedio y de gobiernos
de grandes ciudades, y slo llega dbilmente a los ni-
veles ms prximos al ciudadano. Esta situacin ge-
neral explicara que, en la regin, an no se haya lo-
grado obtener, con la descentralizacin, resultados
convincentes y sostenibles en materia de participacin
y eficiencia.
Por otro lado, la explicacin de que el gasto des-
centralizado hubiera contribuido, en algunos pases, a
generar desequilibrios presupuestarios sera que los
sistemas de transferencias con que se cubre la mayor
parte de dicho gasto no son subsidiarios respecto a las
iniciativas y los aportes locales. Esto se debera prin-
cipalmente al gran peso que tiene el gasto social entre
las competencias transferidas: cmo condicionar
transferencias que estn destinadas primordialmente a
reducir la pobreza a la generacin local de recursos
pblicos?
c) Una explicacin fundamental
Toda esta situacin podra explicarse bsicamen-
te porque al descentralizar no se habra diferenciado
23
Denominada descentralizacin dependiente por Medici (1995).
24
Principalmente a travs de los fondos de inversin social, pero
ocurre algo similar con mltiples programas de asistencia tcnica y
capacitacin de diversas organizaciones pblicas, con los que se
pretende apoyar el desarrollo local. El conjunto de proyectos final-
mente aprobados obviamente no coincide con las prioridades loca-
les. En la medida en que el gasto local es discernido de esta mane-
ra, resulta poco menos que imposible que las comunidades
subnacionales puedan ejecutar sus propias estrategias de desarrollo.
25
Que el financiamiento se decida centralmente no significa que
las comunidades subnacionales que cuenten con mayores recursos
incluso provenientes de sus respectivos ingresos fiscales no
contribuyan a un fondo central que tuviera esta finalidad. Por otro
lado, en los territorios en que existen importantes diferencias entre
ingresos personales, el impacto de los recursos disponibles podra
ser acrecentado si se opta por subsidiar el consumo antes que la
oferta, previo anlisis beneficio/costo.
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ntidamente entre bienes locales, cuya provisin es
conveniente que se d subnacionalmente, y bienes
nacionales, donde la descentralizacin, si alguna, de-
bera ser primordialmente operativa. En efecto: mien-
tras la demanda de infraestructura y servicios bsicos
es claramente diferenciable territorialmente, el derecho
a acceder a determinados niveles de servicios de sa-
lud y educacin slo es diferenciable cualitativamente,
ya que todo ciudadano tiene igual derecho a un mni-
mo asegurado por el Estado, independientemente de su
lugar de residencia. Mientras la provisin de infraes-
tructura y servicios bsicos pudo ser objeto de una
descentralizacin poltica completa, hasta los niveles
ms prximos al ciudadano, la de salud y educacin
debi haber sido descentralizada, en lo fundamental,
slo operativamente, ya que en este caso las decisio-
nes sobre qu, cunto y con qu recursos proveer son
una responsabilidad primordialmente nacional. Sin
embargo, a ambos tipos de bienes se les ha dado un
tratamiento similar, ya que se financia su provisin
descentralizada con sistemas de transferencias simila-
res. Con estos sistemas no se logra introducir incenti-
vos econmicos para propiciar la participacin en los
procesos de provisin y por tanto la eficiencia y la
reduccin de la corrupcin y tampoco se alcanza a
reducir las desigualdades que la propia descentraliza-
cin suscita.
Obviamente todo lo anterior ocurri en los con-
textos histricos particulares de cada pas, pero la des-
centralizacin es tambin una reforma instrumental
respecto a estrategias de desarrollo, que es necesario
ir evaluando y readecuando en funcin de los objeti-
vos que se van planteando las sociedades. En el punto
que sigue se deduce del anlisis anterior algunos
lineamientos que podran ser tiles para este propsito.
3. Elementos para reorientar los procesos
a) Un nuevo objetivo
Histricamente, la descentralizacin hace parte de
un proceso de adecuacin de la gestin pblica a un
nuevo paradigma que an se encuentra en construccin.
A los anteriores objetivos de mejorar las condiciones
de vida de la poblacin, lograr una mayor equidad
territorial y social y concitar una participacin ciuda-
dana constructiva, todo ello con una mayor eficiencia
en la gestin pblica, se aade ahora el de adecuarse a
una economa global en que se requiere condiciones
de competitividad no solamente de la macroeconoma
y la microeconoma sino tambin de la mesoeconoma,
ya que contemporneamente tambin compiten terri-
torios. La descentralizacin se hace ms necesaria que
nunca para lograr este nuevo objetivo fundamental,
junto con los anteriores. Pero es necesario que adems
contribuya efectivamente a la sostenibilidad financie-
ra. Ello podra lograrse si se reorientan los procesos a
partir de la mencionada diferenciacin entre la provi-
sin de una canasta social de la que haran parte la
educacin y la salud y la de infraestructura y servi-
cios bsicos.
b) Qu descentralizar
Por un lado, las decisiones sobre estructura, ni-
veles y financiamiento de una canasta de bienes y ser-
vicios a la que todos deberan tener iguales posibili-
dades de acceso, independientemente de su lugar de
residencia, deberan ser (re)centralizadas, en lo funda-
mental, en el nivel nacional. El contenido y dimensin
de esta canasta dependeran directamente de las posi-
bilidades de financiamiento de cada pas.
26
En cambio,
sera conveniente descentralizar una parte del conte-
nido y, sobre todo, la operacin de estas decisiones
centrales, hacia gobiernos subnacionales esto ltimo
principalmente hacia el nivel municipal y la produc-
cin de los servicios hacia establecimientos en com-
petencia.
En cambio, donde s sera altamente conveniente
la descentralizacin poltica, generando condiciones de
plena autonoma
27
para las comunidades subnacionales
de distinto nivel, es en el caso de la provisin de in-
fraestructura y servicios bsicos, ya que en este caso
la demanda s est claramente diferenciada debido a
factores fsicos y de estructura productiva. En este caso
s sera conveniente profundizar la descentralizacin
poltica hasta llegar a niveles muy prximos al ciuda-
26
Un caso interesante de descentralizacin econmica sera la ex-
periencia colombiana en materia de salud (ver una descripcin com-
pleta de este sistema, su fundamentacin y una evaluacin en
Jaramillo (1999). En una evaluacin ms reciente, este autor reco-
mienda reducir la intervencin del nivel intermedio a funciones de
control. Por otro lado, en la regin hay consenso en la conveniencia
de descentralizar los procesos de produccin de educacin hasta el
nivel de establecimiento. Adicionalmente, Chile y Bolivia mues-
tran resultados interesantes de someter a competencia la produc-
cin estatal de educacin: el primero, con su educacin subsidiada
y, el segundo, con la importante participacin de las Escuelas de
Cristo, en ambos casos con financiamiento del Estado. Finalmente,
Chile tambin es un caso de administracin municipal exitosa de
subsidios acordados centralmente.
27
Obviamente, autonoma no significa soberana: tal provisin debe
realizarse con estricta sujecin a la normativa del nivel superior
donde, sin embargo, se debera dejar amplio espacio para que la
provisin descentralizada se adecue a las diferentes caractersticas
locales.
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dano, a fin de que dicha provisin se adecue con pre-
cisin a esas demandas diferenciadas.

Junto con esa
profundizacin, se debera inducir a las comunidades
locales de distinto nivel para que desarrollen sus pro-
pias estrategias de desarrollo territorial desarrollo
econmico local y mejoramiento del hbitat en for-
ma autnoma, participativa, coordinada con los otros
niveles y asocindose entre s en funcin de las dife-
rentes demandas. Para que ello ocurra, la distribucin
de tareas de provisin debera darse siempre bajo el
principio de subsidiariedad y el proceso de planifica-
cin realizarse respetando la autonoma de cada nivel
de abajo hacia arriba, estableciendo mecanismos de
coordinacin intergubernamental e incentivando expl-
citamente el asociativismo territorial.
Especficamente, las funciones en las que se de-
bera profundizar la descentralizacin poltica, hasta
llegar a los niveles que mejor correspondan a los res-
pectivos mbitos de demanda a fin de propiciar el
desarrollo local, seran: el ordenamiento territorial; la
organizacin y control de la prestacin de servicios de
utilidad pblica; la provisin de infraestructura urba-
na, de transporte y de aprovechamiento de recursos
hdricos; los contenidos de educacin y salud, y el
apoyo a la pequea y la mediana empresa.
Para asegurar el logro de objetivos de participa-
cin y eficiencia, la aprobacin del gasto local debera
estar condicionada a una efectiva participacin ciuda-
dana en la definicin del monto de los aportes actua-
les y futuros conque la correspondiente comunidad
contribuir para ejecutar dicho gasto. Facilitar la par-
ticipacin en el sentido planteado requerira: i) que los
distintos niveles cuenten con bases impositivas propias
y que puedan modificar las tasas (al menos dentro de
ciertos lmites) y, a la vez, fijar topes para su endeu-
damiento; ii) modificaciones en los sistemas de repre-
sentacin,
28
decisin, informacin y rendicin de cuen-
tas en las organizaciones del Estado, y iii) una norma-
tiva para que las organizaciones sociales vinculadas
con el desarrollo territorial puedan incorporarse plena-
mente a la generacin y gestin de soluciones coope-
rativas, desempeando funciones tanto de provisin de
bienes colectivos como de participacin y representa-
cin para la provisin de bienes pblicos.
c) Modificaciones en los sistemas de transferencias
En correspondencia con la anterior diferencia-
cin, sera necesario transformar los actuales sistemas
de transferencias en dos sistemas redistributivos di-
ferentes, ambos subsidiarios: uno social, dirigido a
asegurar a todos los habitantes de un mismo pas un
acceso igualitario a la mencionada canasta social, y
otro territorial, encaminado a apoyar decisiones au-
tnomas participativas en cada nivel subnacional y a
reducir desigualdades territoriales. Los gobiernos mu-
nicipales operaran el sistema de redistribucin social
en calidad de agentes de los respectivos gobiernos
centrales y los gobiernos subnacionales en general, en
su calidad de cabezas de autonomas, tendran la res-
ponsabilidad del ordenamiento territorial y de la
concertacin del desarrollo econmico territorial y el
mejoramiento del hbitat en sus respectivos mbitos,
sobre la base de las iniciativas y los aportes locales,
pero contando adems con los recursos que le corres-
pondan del sistema de redistribucin territorial. Es
ms: en lo que se refiere a provisin de servicios
bsicos, una parte importante de la demanda estara
garantizada por el sistema de redistribucin social
(subsidios para consumo de agua potable, electrici-
dad, disposicin de desechos, etc.).
Sin embargo, si bien para asegurar eficiencia se-
ra conveniente la descentralizacin de las decisiones
sobre los aportes ciudadanos, para asegurar equidad
sera tambin imprescindible que el sistema de redistri-
bucin territorial tendiera a compensar no solamente
las diferencias territoriales iniciales sino aquellas que
la propia descentralizacin incentiva y ello, en lo po-
sible, sin menoscabo de los mecanismos de eficiencia
propios de la descentralizacin. Para que el sistema de
redistribucin territorial asegure eficiencia y equidad,
y a la vez contribuya a la sostenibilidad financiera, las
transferencias territoriales deberan ser de libre dispo-
nibilidad pero estar condicionadas al aporte local rela-
tivo de cada comunidad (Finot, 1996) y a que las de-
cisiones tanto sobre gasto como sobre aportes locales
actuales y futuros (endeudamiento) hayan sido adop-
tadas participativamente. El concepto de aporte local
relativo significa que las contribuciones de cada co-
munidad deben ser medidas no en trminos absolutos
sino en relacin con su respectivo ingreso territorial
y/o su dotacin de recursos.
29
28
Por ejemplo, en las organizaciones territoriales del Estado, cuan-
to ms prximo el nivel a los ciudadanos, mayor preponderancia
debera dar el sistema electoral a la representacin territorial res-
pecto a la proporcional y hacer que los representantes de cada te-
rritorio tengan la obligacin de informarse e informar a sus repre-
sentados, a travs de las organizaciones de estos ltimos y de me-
dios de comunicacin.
29
Por ejemplo, si se adoptara tan slo el criterio del ingreso, se podra
hacer que las transferencias fueran directamente proporcionales a los
niveles de pobreza de cada localidad, pero estableciendo que las
destinadas a infraestructura y servicios bsicos, aunque de libre de-
cisin sobre el uso, estn condicionadas al aporte local relativo.
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DESCENTRALIZACION Y PARTICIPACION EN AMERICA LATINA: UNA MIRADA DESDE LA ECONOMIA IVAN FINOT
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Adems, se debera considerar como impuestos
pagados cuasi impuestos propusimos en una opor-
tunidad anterior y por tanto aportes locales, a las
contribuciones que los ciudadanos realizan, en traba-
jo, materiales y dinero, a travs de sus organizaciones
sociales, a la provisin de bienes pblicos y a la gene-
racin de externalidades pblicas positivas. El recono-
cimiento explcito de esos aportes representara ade-
ms un avance fundamental en trminos de construc-
cin de ciudadana y podra contribuir en forma deci-
siva a reducir el estigma que actualmente representa
recibir subsidios del Estado: dichos subsidios seran
retribuciones a ciudadanos que contribuyen a la pro-
visin de bienes pblicos, muchas veces con una par-
te importante de sus ingresos.
30
d) Diferenciar entre provisin y produccin
Finalmente, sera conveniente distinguir claramen-
te entre funciones de provisin de bienes pblicos y
de produccin de estos bienes, y continuar la actual
tendencia a la descentralizacin econmica en todos los
sectores pero acompandola de un esfuerzo constan-
te de regulacin de los cuasimercados emergentes, en
cuya aplicacin los gobiernos locales deberan cumplir
un papel relevante.
e) Posibles resultados y viabilidad
Profundizar la descentralizacin en la direccin
planteada permitira no solamente estimular y facilitar
la participacin ciudadana sino lograr una relacin
sinrgica entre desarrollo de la ciudadana, eficiencia
fiscal y equidad. Ms an: orientar la descentralizacin
poltica hacia el desarrollo territorial, podra contribuir
tanto a generar significativos avances en eficiencia
global y competitividad como a aumentar la cohesin
social y facilitar el mejoramiento de las condiciones de
vida de los ciudadanos. Esto ltimo se hara posible
sobre la base de esfuerzos cooperativos, que contaran
con apoyo solidario a travs de sistemas redistributivos
eficaces.
La descentralizacin, as planteada, implica una
profunda transformacin institucional, que algunos
consideran poco viable en la regin (Vliz, 1980). Sin
embargo, en Amrica Latina y el Caribe, junto a la
cultura centralista, en cuya evidencia se apoyan las
conclusiones del autor citado, coexisten e incluso se
han desarrollado prcticas de autogobierno que restan
validez a esas conclusiones.
31
Lo esencial no sera la
ausencia de culturas alternativas a la centralista sino
el hecho de que la descentralizacin y particularmente
la descentralizacin poltica que es un proceso de cons-
truccin democrtica que afecta la distribucin actual
del poder y genera tensiones entre tendencias democra-
tizadoras e intereses centralistas antiguos y nuevos.
Casi siempre los grandes avances en descentralizacin
fueron respuestas frente a crisis polticas y/o resultado
de la determinacin de polticos visionarios que con-
taron con amplio respaldo popular. Pero contempo-
rneamente, en una economa global en la que com-
piten territorios en el sentido amplio que ahora tie-
ne el concepto de territorio la descentralizacin
poltica sera, adems, una condicin indispensable
para potenciar la competitividad. Ello la colocara nue-
vamente en un lugar preponderante de la agenda pol-
tica de la regin. El aporte decisivo de los intelectua-
les puede ser elaborar estrategias viables para profun-
dizar los procesos, que puedan ser aprovechadas en las
coyunturas polticas adecuadas.
Bibliografa
31
As lo demuestran, por ejemplo, no solamente el funcionamiento
de mltiples organizaciones de base en toda la regin sino la cul-
tura federalista que caracteriza a Brasil desde su independencia del
Imperio, cultura cuyo desarrollo ha conducido a su actual descen-
tralizacin en direccin a los municipios y que ahora avanza hacia
lo pblico no estatal.
30
As se pudo comprobar, por ejemplo, a travs de varios talleres
realizados por el autor en algunos municipios rurales de Chuquisaca
(Bolivia): en promedio, cada pequeo propietario rural haba con-
tribuido a la construccin de algunas obras pblicas, en proporcin
a su ingreso, 17 veces ms que uno urbano, incluidos los impuestos
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