i Rev. Bras.

Adolescncia e Conflitualidade, 1 (1): i-ix, 2009

A relao pblico-privado na
execuo das medidas
socioeducativas



O Estatuto da Criana e do Adolescente (Lei 8.069
de 13 de julho de 1990 - ECA) a lei que cria condies de
exigibilidade para os direitos da populao infanto-juvenil,
que esto elencados na Constituio Federal, nas normas
internacionais ratificadas pelo Brasil e na Legislao
infraconstitucional aplicvel s pessoas ente 0 e 18 anos e,
apenas nos casos previstos em lei, entre 18 e 21 anos.
Trata-se de uma legislao codificada, que veio para
modificar, de forma ampla e profunda, o panorama legal at
ento vigente: as Leis nmeros 4.513/64 (Poltica Nacional
de Bem-Estar do Menor) e 6.697/79 (Cdigo de Menores).
Estes dois diplomas legais foram revogados pelo ltimo dos
267 Artigos do ECA. O primeiro dispunha sobre a poltica
de atendimento e o segundo sobre os dispositivos legais
aplicveis proteo e vigilncia dos menores em situao
irregular.
Pelo antigo Cdigo de Menores eram considerados
em situao irregular aqueles menores: (i) desprovidos de
representao legal em razo da falta ou ausncia dos pais
ou responsveis (abandonados); (ii) em perigo moral em
razo da manifesta incapacidade dos pais para mant-los
(carentes); (iii) com grave inadaptao familiar e
comunitria (inadaptados); e (iv) autores de infrao penal
(infratores).
A proteo destinava-se aos menores abandonados e
carentes. J a vigilncia tinha como destinatrios os
inadaptados e infratores. A legislao funcionava como um
pndulo que oscilava entre dois plos: compaixo e
represso. Compaixo (leia-se assistencialismo) para os
carentes e abandonados. E vigilncia (leia-se represso)
para os inadaptados e infratores. interessante observar que
as medidas aplicveis a uns e outros eram formalmente as
mesmas: advertncia; liberdade assistida; semiliberdade e
internao.









Antonio Carlos Gomes da
Costa
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Pedagogo, consultor,
escritor.
Contato:
Email: famj@famj.org.br
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O ECA est dividido em dois livros. O Livro I (Parte Geral)
compreende dos Artigos 1 ao 85 dividido em trs ttulos: Das
Disposies Preliminares, Dos Direitos Fundamentais e Da
Preveno. O primeiro, do Artigo 1. ao 6., dispe sobre as
concepes sustentadoras da Doutrina Jurdica da Proteo
Integral. O segundo, do Artigo 7. ao 69, elenca o conjunto de
direitos que, segundo o Artigo 227 da Constituio Federal, devem
ser promovidos para todas as crianas e adolescentes. O terceiro, do
Artigo 70 ao 85, elenca as disposies gerais e especficas
destinadas a prevenir a ocorrncia de ameaa ou violao dos
direitos da criana e do adolescente. O Livro II (Parte Especial)
compreende sete ttulos: (i) Da Poltica de Atendimento; (ii) Das
Medidas de Proteo; (iii) Da Prtica do Ato Infracional; (iv) Das
Medidas Pertinentes aos Pais ou Responsvel; (v) Do Conselho
Tutelar; (vi) Do Acesso Justia e (vii) Dos Crimes e das
Infraes Administrativas.
O presente texto trata da diviso do trabalho entre
organizaes governamentais (OGs) e no-governamentais (ONGs)
na execuo direta das medidas socioeducativas impostas pela
Justia da Infncia e da Juventude aos adolescentes em conflito
com a Lei em razo do cometimento de ato infracional (quebra da
Lei Penal por pessoas entre 12 e 18 anos de idade). A expresso
ONGs, neste contexto, refere-se s entidades da sociedade civil
sem fins lucrativos. Isto significa que as empresas, em princpio,
no podem e no devem responsabilizar-se diretamente frente
justia pela execuo das medidas em pauta.
Existe, porm, outras formas de o mundo empresarial
participar do atendimento aos adolescentes considerados
responsveis pelo cometimento de ato infracional, como ocorre
atravs das doaes de recursos para os fundos municipais e
estaduais e nacional de direitos, bem como abrindo espaos e
oportunidades para insero dos socio-educandos no mundo do
trabalho nas formas previstas em lei (regime de aprendizagem,
iniciativas do tipo Primeiro Emprego e outros). As empresas podem
participar, ainda, como fornecedoras de bens e servios s
entidades governamentais e no-governamentais responsveis pela
execuo de programas e aes nessa rea.
Para compreendermos a estrutura e funcionamento da
poltica de execuo das medidas socioeducativas, devemos nos
concentrar inicialmente no contedo do Ttulo I da Parte Especial
do ECA que trata da Poltica de Atendimento, como est definida
no Artigo 86 da referida Lei: A poltica de atendimento dos
direitos da criana e do adolescente far-se- atravs de um conjunto
articulado de aes governamentais e no-governamentais, da
Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos municpios
(LIBERATI, 1991)
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Como se v, o Estatuto tem por eixo estruturador o
princpio da co-responsabilidade do Estado e da sociedade pelas
aes destinadas a promover e defender os direitos da criana e do
adolescente. Isso dever ser feito por meio da implementao das
quatro grandes linhas de ao estabelecidas no Artigo 87:

Polticas Sociais Bsicas: so aquelas consideradas direito de
todos e dever do Estado, cuja cobertura deve ser, portanto,
universal. Como, por exemplo, sade e educao;
Polticas de Assistncia Social: destinadas ao atendimento das
crianas, adolescentes e famlias em estado de necessidade
temporria ou permanente. Exemplo: programas de orientao
(ajuda no-material) e apoio (ajuda material e financeira)
sociofamiliar;
Polticas de Proteo Especial: voltadas para o atendimento s
crianas e adolescentes violados ou ameaados de violao em
sua integridade fsica, psicolgica e moral. Exemplo: servios
especiais de preveno e atendimento mdico e psicossocial s
vtimas de negligncia, maus-tratos, explorao, abuso,
crueldade e opresso, bem como as aes de identificao e
localizao de pais e responsveis e de crianas e adolescentes
desaparecidos;
Polticas de Garantias de Direitos: constituda pelo conjunto de
aes voltadas luta pelos direitos no campo dos direitos,
atuando no sentido de colocar as conquistas do Estado
Democrtico para funcionar em favor das crianas e
adolescentes, atravs de entidades como: Ministrio Pblico;
Defensoria Pblica; Conselho Tutelar; Centros de Defesas de
Direitos; Comisses de Justia e Paz; Comisses de Direitos
Humanos da OAB; e outras nessa linha.
A Poltica de Atendimento regida por um conjunto de
diretrizes (Artigo 88), que concretizam e expressam um conjunto
de princpios estruturantes: descentralizao (municipalizao);
participao (criao de conselhos de direitos); especializao
(criao e manuteno de programas especficos); sustentao
(manuteno de fundos nacional, estaduais e municipais);
integrao (atuao intercomplementar e sinrgica entre as reas de
segurana, justia e servio social no atendimento ao adolescente
em conflito com a lei); e mobilizao (sensibilizao,
conscientizao dos diversos segmentos da sociedade e da opinio
pblica como um todo).
As entidades governamentais e no-governamentais devero
proceder inscrio dos seus programas no CMDCA (Conselho
Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente),
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especificando o regime ou regimes de atendimento desenvolvidos.
O Artigo 90 do ECA o nico em que as medidas socioeducativas
e as medidas protetivas so elencadas de forma conjunta,
constituindo o universo da Proteo Especial:

As entidades de atendimento so responsveis pela
manuteno das prprias unidades, assim como pelo
planejamento e execuo de programas de proteo e
socioeducativos destinados a crianas e adolescentes, em
regime de: orientao e apoio sociofamiliar; apoio
socioeducativo em meio aberto; colocao familiar;
abrigo; liberdade assistida; semiliberdade; internao.
(LIBERATI, 1991;MENDES, 1992)

O ECA um lei que promove trs grandes revolues na
Poltica de Atendimento: (i) uma revoluo de contedo (a
introduo dos direitos humanos da populao infanto-juvenil
estabelecidos pela Conveno Internacional dos Direitos da
Criana e outros instrumentos da normativa internacional, como As
Regras Mnimas das Naes Unidas para Administrao da
Justia Juvenil, as Diretrizes de Riad para Preveno do Delito, As
Regras Mnimas das Naes Unidas para os Jovens Privados de
Liberdade e outros); (ii) uma revoluo de mtodo (substituio
dos modelos assistencialista e correcional-repressivo pelo
garantismo, entendido como exigibilidade dos direitos com base na
lei); e (iii) revoluo de gesto (uma nova diviso do trabalho
social entre a Unio, os estados e os municpios, bem como entre
poder pblico e sociedade civil organizada).
Para abordarmos a relao entre os trs nveis da federao
na execuo das medidas socioeducativas, vamos recorrer teoria
das escalas formulada por Diogo Lordello de Mello e Ana Maria
Brasileiro em artigo publicado pela revista Administrao
Municipal do IBAM (Instituto Brasileiro de Administrao
Municipal), citados por Liberati e Cyrino (1993). As escalas
sugeridas foram as seguintes: poltica; geogrfica; financeira;
tcnica e econmica. Tais escalas so assim caracterizadas:

Sobre a escala de poder poltico, Lordello diz que ela se
refere quele nvel de governo que tem melhores
condies para o exerccio das funes respectivas.
Assim, a mesma atividade ou servio pblico pode ser
assumida pelo municpio, Estado ou Unio, dependendo
de quem tem melhores condies polticas para exerc-la.
A escala geogrfica prende-se dimenso territorial.
Algumas atividades, para alcanar eficcia, podero
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exigir adequao territorial. Lordello d como exemplo
uma universidade, que muito abrangente para ser
mantida por um Municpio que se torna
geograficamente pequeno; j um posto de sade por
demais pequeno para ser mantido pela Unio ou pelo
Estado.
A escala financeira diz respeito capacidade financeira
do errio pblico para o desempenho de determinados
servios. Tarefas pblicas que exigem volume muito
grande de dinheiro certamente no podero ser
suportadas por um Municpio, mas podero ser assumidas
pelos outros entes superiores.
A escala tcnica procura as condies do aparelho
tcnico do ente federativo, seus quadros tcnicos,
funcionrios e servidores. Dificilmente sero
encontradas, p.ex., em pequenos Municpios, psiclogos,
psiquiatras, assistentes sociais etc., para fazer funcionar
uma entidade de internao para jovens infratores.
Lembra Lordello que tais deficincias podem ser supridas
por programas de assistncia tcnica por rgos pblicos
ou particulares. Tais atividades podem ser resolvidas
atravs de convnio ou consrcios entre os diferentes
nveis de governo.
A escala econmica preocupa-se com a viabilidade
econmica de alguns servios, os quais so atribudos s
empresas pblicas ou de economia mista, no se
aplicando tal escala aos servios de natureza
predominantemente social.

Outro aspecto importante a ser considerado nas relaes
Unio-estados-municpios aquele relacionado s competncias de
cada um desses entes federados. Com base no professor Lordello,
que se inspirou num grupo de trabalho do Departamento
Econmico e Social das Naes Unidas, Liberati e Cyrino
estabelecem que as competncias podem ser divididas em quatro
tipos de distribuio dos servios pblicos:

No primeiro competncia solidria os servios
pblicos, em sua maioria, so desempenhados pelo
governo local (Municpio). Ao governo central competem
a prestao de assistncia tcnica e repasse dos recursos
necessrios. Age solidariamente, respeitando a execuo
pelo governo local.
O segundo competncia exclusiva distingue-se do
anterior pelo grau em que os governos locais so
utilizados como instrumento para a prestao de servios.
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Assim, determinadas atividades so reservadas para o
desempenho exclusivo do governo local, restando outras
ao governo central, que poder desempenh-las
diretamente ou deleg-las aos Municpios.
No terceiro administrao integrada todos os servios
tcnicos so administrados diretamente pelo poder
central.
No quarto competncia concorrente os servios
pblicos podem ser prestados, ao mesmo tempo, por
quaisquer dos nveis de governo, respeitando-se, claro,
a autonomia de cada ente. Tal sistema, alerta Lordello,
exige alto grau de coordenao, a fim de evitar
duplicao ou paralelismo de ao. O risco existe at para
o caso em que o que deveria ser responsabilidade de
cada um resulta, no raro, na irresponsabilidade de
todos.(1993)

Finalmente, deparamo-nos com a questo da diviso de
trabalho entre organizaes governamentais e no-governamentais
na execuo das medidas socioeducativas. O primeiro aspecto a ser
observado que os Artigos 227 da Constituio Federal e o 4 do
ECA reconhecem o direito convivncia familiar e comunitria.
Visando assegurar esse direito, o Artigo 88, que trata das diretrizes
da poltica de atendimento, coloca em primeiro lugar a
municipalizao, como forma de viabilizar os princpios da
descentralizao e da co-responsabilidade Estado-sociedade
(Artigo 86). Alm dos dispositivos mencionados, bom
lembrarmos de que o primeiro regime de atendimento mencionado
no Artigo 90 o de orientao e apoio scio-familiar.
Se considerarmos conjuntamente todos os aspectos
abordados no pargrafo anterior, poderemos perceber com clareza
que a execuo direta das medidas socioeducativas deve ocorrer
por meio de uma organizao em rede e no, como supem alguns,
por uma estruturao piramidal dessa poltica. Aqui, bom
lembrarmo-nos de que o Artigo 86 define a poltica de atendimento
como um conjunto articulado de aes governamentais e no-
governamentais. Este conceito, na prtica, uma definio de
rede. Por todos esses motivos, podemos concluir que o cho-de-
fbrica da execuo deve ser constitudo pelas redes locais de
atendimento, respondendo pelas aes que so prprias do ECA: as
medidas protetivas e as medidas socioeducativas. Estas ltimas
esto elencadas no Artigo 112 do ECA:

Verificada a prtica de ato infracional, a autoridade
competente poder aplicar ao adolescente as seguintes
medidas: advertncia; obrigao de reparar o dano;
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prestao de servios comunidade; liberdade assistida;
insero em regime de semiliberdade; internao em
estabelecimento educacional; qualquer uma das previstas
no Art. 101, I a VI (LIBERATI, 1991;MENDES, 1992)

Alm do Conselho Tutelar, o juiz da Infncia e da
Juventude pode aplicar medidas protetivas cumulativamente s
medidas socioeducativas, no caso de o adolescente, alm de numa
situao de conflito com a lei, encontrar-se tambm violado ou
ameaado de violao em seus direitos, requerendo a resoluo do
seu caso a aplicao das medidas especficas de proteo
estabelecidas pelo Artigo 101:

I- encaminhamento aos pais ou responsvel, mediante
termo de responsabilidade;
II- orientao, apoio e acompanhamento temporrios;
III- matrcula e freqncia obrigatrias em
estabelecimento oficial de ensino fundamental;
IV- incluso em programa comunitrio ou oficial de
auxlio famlia, criana e ao adolescente;
V- requisio de tratamento mdico, psicolgico ou
psiquitrico, em regime hospitalar ou ambulatorial;
VI- incluso em programa oficial ou comunitrio de
auxlio, orientao e tratamento a alcolatras e
toxicmanos;
VII- abrigo em entidade;
VIII- colocao em famlia substituta (LIBERATI,
1991;MENDES, 1992)

As medidas socioeducativas, quando olhadas de um ponto
de vista pedaggico, podem ser divididas em trs grupos: (i)
medida orientativa (advertncia); (ii) medidas reparativas
(obrigao de reparar o dano e prestao de servios
comunidade); (iii) medidas restritivas de liberdade (liberdade
assistida, semiliberdade); e (iv) medida privativa de liberdade
(internao).
Por tudo o que vimos at aqui, parece ficar claro que as
medidas socioeducativas de natureza orientativa, reparativa e
restritiva de liberdade podem e devem ser executadas no nvel
municipal de governo com a participao de organizaes no
governamentais. O ponto polmico a medida privativa de
liberdade (internao). Nesse ponto, encontramos trs posies
distintas:
A primeira a dos que defendem que a execuo da medida
de internao de competncia exclusiva do poder pblico
estadual, estando os municpios e as organizaes no-
governamentais vedadas de execut-la;
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A segunda, situada no extremo oposto, a dos que
entendem que se trata de uma competncia concorrente entre
estados e municpios e que este regime de atendimento pode ser
aplicado indistintamente por organizaes governamentais e no-
governamentais;
A terceira, a dos que reconhecem que a internao implica
duas ordens de exigncia: a educao do adolescente para o
convvio social sem reincidir na prtica de ato infracional
(socioeducao), e as medidas de conteno e segurana requeridas
pela proteo dos demais cidados. Se considerarmos que a
socioeducao uma modalidade de trabalho educativo,
concluiremos que o trabalho social e educativo desenvolvido junto
ao adolescente em regime de internao no deve ser considerado
um monoplio do Estado. Por outro lado, as medidas de conteno
e segurana no podem e no devem ser consideradas um territrio
aberto ao das ONGs. Por que isso ocorre? Porque a privao de
liberdade e o emprego do uso da fora, quando necessrios, so
monoplio do Estado.
Inscrevemo-nos entre os que defendem a terceira posio. O
atendimento socioeducativo pode ser feito por agentes do poder
pblico ou por organizaes da sociedade civil de interesse pblico.
J as medidas de conteno e segurana dos centros
socioeducativos devem ser da competncia da poltica de segurana
pblica Estadual pelo emprego de policiamento ostensivo
(uniformizado e armado).
Em que nos baseamos para adotar essa posio? Temos dois
argumentos.
O primeiro de natureza pedaggica. Assim como a
educao bsica e a educao profissional so consideradas
modalidades da educao, por que no conceder cidadania
pedaggica ao trabalho socioeducativo? Se isto ainda no ocorreu,
a razo deve ser buscada no prprio sistema socioeducativo no
qual, na maioria dos casos, as prticas correcional-repressivas ainda
predominam largamente sobre aquelas de carter educativo. Aps
18 anos de vigncia do ECA ainda no fomos capazes de realizar a
trplice edificao: (i) a construo de propostas socioeducativas
eficientes, eficazes e efetivas; (ii) a construo de equipamentos
fsica e materialmente estruturados para abrigar essas propostas; e
(iii) equipes capazes de compreender, aceitar e praticar projetos
socioeducativos consistentes com respeito aos direitos humanos, s
necessidades socioeducativas dos adolescentes e segurana do
entorno social.
O segundo argumento de natureza tico-poltica e diz
respeito aos direitos humanos fundamentais. Entendemos e j
dissemos e escrevemos isso em vrias ocasies que s uma
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sociedade que for capaz de respeitar aqueles que so considerados
os piores, ser capaz de respeitar a todos os seus cidados.
Enquanto formos capazes de conviver com adolescentes privados,
no apenas do direito de ir e vir, mas de dignidade, de respeito, de
individualidade e de integridade fsica, psicolgica e moral, no
teremos condies de preparar esses jovens como pessoas, cidados
e futuros profissionais e, muito menos, de assegurar nossa prpria
segurana.
Conheo e reconheo os muitos esforos que esto sendo
realizados por dirigentes, tcnicos e socioeducadores de base em
vrias partes do pas, visando a melhoria dos nossos sistemas de
execuo das medidas socioeducativas. J demos passos
importantes, no estamos parados e nem andando para trs, todavia
ainda h muito por fazer.
Pelo fato de o ECA no ser claro a respeito desta questo
ela continua ainda em aberto. Entendemos que s uma lei de
execuo das medidas socioeducativas poderia por fim a essa
discusso que j vem de muitos anos. Mais do que posies
pessoais, corporativas ou ideolgicas, o que deveramos ter em
conta o imperativo de darmos certo fazendo certo o que o certo
em favor da viabilizao de tantas e tantas vidas que esto se
perdendo por falta de compromisso tico, vontade poltica e
competncia tcnica em nosso campo de atuao. Pensamos que
deveramos interpretar a lei com base nas crenas, princpios e
valores contidos no Artigo 6 da Lei 8.069/90:

Na interpretao desta lei levar-se-o em conta os fins
sociais a que ela se dirige, as exigncias do bem comum,
os direitos e deveres individuais e coletivos, a condio
peculiar da criana e do adolescente como pessoas em
desenvolvimento (LIBERATI, 1991;MENDES, 1992)

Referncias

LIBERATI, Wilson Donizeti; CYRINO, Pblio Caio Bessa.
Conselhos e Fundos no Estatuto da Criana e do Adolescente. So
Paulo: Malheiros Editores, 1993.
LIBERATI, Wilson Donizeti. O Estatuto da Criana e do
Adolescente: comentrios. Rio de Janeiro: IBPS, 1991.
MENDEZ, Emlio Garcia et all. Estatuto da Criana e do
Adolescente Comentado: Comentrios Jurdicos e Sociais. So
Paulo: Malheiros Editores, 1992.
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