Historia del sector de la construccin en Colombia: 1972-2012
Autor: LCE Lean Construction Enterprise
Uno de los ejes programticos del Gobierno Colombiano actual, pretende impulsar el desarrollo econmico a partir de una mayor oferta de vivienda. Esta estrategia aborda la problemtica del desempleo - especialmente el de la mano de obra menos calificada - la disminucin del dficit habitacional y el desarrollo econmico del pas. Las locomotoras del gobierno actual retoman un proceso intervencin estatal, que se hizo urgente con el crecimiento demogrfico y el acelerado proceso de urbanizacin que se present en el siglo XX. El Estado ha enfrentado el problema con diferentes estrategias durante las ltimas cuatro dcadas. Fue a partir de los setentas, en donde el problema se abord con un plan estratgico de nivel nacional, que intent - no solo atender la creciente demanda de viviendas - sino de aprovechar el fenmeno en beneficio del desarrollo econmico del pas. La gnesis de la locomotora actual de vivienda se puede estructurar en cuatro hechos histricos. El primero, la creacin del sistema de financiamiento de Unidad de Poder Adquisitivo Constante (UPAC) y la creacin de las corporaciones de ahorro y vivienda (CAV). Segundo, apertura econmica y crisis financiera al finalizar la dcada de los noventa. Tercero, consolidacin del sistema de subsidio a la demanda de vivienda y recuperacin del sector. Finalmente, creacin del subsidio a la tasa de los crditos hipotecarios en 2009. A partir de los hechos que describen la historia de la intervencin estatal del sector de la vivienda durante los ltimos cuarenta aos, es preciso preguntarse sobre el efecto de estas polticas sobre el bienestar social del pas, especialmente el que tiene que ver con las mejoras a las condiciones de habitabilidad de los colombianos. El sector de la construccin contribuy en 6.5% al PIB en el primer trimestre de 2011 (DANE, 2011). Adicional a esta importante cifra, es evidente que el desempeo de este sector impacta de forma considerable el bienestar social de la nacin (Currie & Belalcalzar, 1963; Powell, 1980). A su vez, su desempeo est significativamente relacionado con el crecimiento de la poblacin urbana, que en el siglo XX aumento exponencialmente en Colombia. Esta porcin de la poblacin ha pasado de ser el 36% del total en 1950 , 46% en 1960 y 76% en 2005 (DANE, 2011; Garca, 1965; Vargas, 2007). Por consiguiente, crece la expectativa frente al impacto que tendr esta locomotora en el sector y en el desarrollo econmico y social del pas. De acuerdo con el CENSO de 2005, existe un dficit habitacional de 3.8 Millones de hogares de un total de 10.6 millones (1.3 M de dficit cuantitativo y 2.5 M de dficit cualitativo aproximadamente). Estas cifras son alarmantes, no obstante, la situacin a mediados del siglo XX era todava peor. Se estima que para 1961 cerca de 8 millones de personas en Colombia cerca de la mitad de la poblacin residan en viviendas con muy bajos niveles de salubridad, afectando negativamente su dignidad humana (IBRD, 1961). En las principales ciudades al menos el 25% de la poblacin vivan en asentamientos rudimentarios y con deficientes sistemas de servicios pblicos y de infraestructura. En las reas rurales estas condiciones eran inferiores (Garca, 1965). El problema de persistencia del dficit habitacional en Latinoamrica - igual que para el caso colombiano - es de gran magnitud y complejidad. Para estudiarlo debe abordarse otros temas igualmente relacionados con el sector de la vivienda como: la situacin del sistema de financiamiento, arrendamientos, ingresos familiares, comportamiento de precios, materiales, maquinara y mano de obra (Dietz, Koth, & Silva, 1964). Es difcil estructurar una poltica de vivienda coherente sin intervenir en casi la totalidad de facetas de la vida econmica de un pas. No obstante, el financiamiento de vivienda de corto y largo plazo - es particularmente importante de acuerdo a la literatura que se conoce sobre los problemas de habitabilidad en Latinoamrica, y en Colombia en especial. El financiamiento parece ser el elemento clave para acelerar el desarrollo de proyectos de construccin y mejoramiento de viviendas (Currie & Belalcalzar, 1963; Dietz et al., 1964; Garca, 1965; Vargas, 2007).
Proceso urbanizador Desde los sesentas se acu la tesis en Colombia sobre los beneficios de la urbanizacin (Currie, 1963, 1982; DNP, 1972). Se elogi la idea algunos la controvertan - de que el crecimiento econmico de los centros agrcolas era limitado, mientras que el crecimiento de los centros manufactureros podra lograrse mucho ms rpido (Currie, 1963) . El incremento de la migracin rural hacia las ciudades se agrav con la violencia, muchas familias campesinas buscaron seguridad y empleo en las ciudades desde aquella poca. Desde entonces, este fenmeno ha dejado en evidencia la necesidad de atender el problema de una forma contundente por parte del Estado y los privados involucrados (Garca, 1965; Vargas, 2007). Hasta principios de los setentas el Estado enfrent el problema de la escasez de vivienda a travs del Instituto de Crdito Territorial (ICT) - encargado de financiar la construccin de vivienda popular - y el Banco Central Hipotecario (BCH). Entre 1950 y 1972, estas dos entidades pblicas financiaron con excepcin de unos pocos aos, cerca del 90% de la financiacin formal de vivienda (Rodas, Piraquive, & Gait, 1993). A comienzos de los aos sesenta, la Asociacin Nacional de Industriales (ANDI) promovi unas corporaciones de vivienda en varias ciudades, entidades sin nimo de lucro, para contribuir a la solucin del problema del dficit de vivienda popular. Hasta 1972 la financiacin privada tan solo se situ entre el 10% y el 20% de la inversin en construccin de vivienda en el pas (Dvila, No publicada). La creacin del UPAC En 1972 se puso en marcha el Plan de las Cuatro Estrategias el plan de desarrollo de Colombia entre 1970 y 1974 - que Currie haba estructurado durante los sesentas y que haba logrado el apoyo poltico definitivo en la administracin del Presidente Misael Pastrana. Este plan recogi la concepcin de Currie frente al proceso de urbanizacin, dndole un decisivo apoyo a la construccin de viviendas a partir de la creacin del sistema UPAC. Este sistema logr canalizar el ahorro privado a travs de las recin creadas CAV. El volumen de ahorro respondi positivamente hacia la nueva modalidad, de manera que las CAV vieron crecer continuadamente sus captaciones, alimentando la colocacin de crditos de vivienda, tanto los de corto plazo para los constructores, como aquellos a 15 aos para los clientes. La estructura de la oferta cambi, pasando el sector privado a jugar un papel importante mediante empresas constructoras, algunas de ellas de gran tamao y de propiedad de los mismos dueos de varias de las CAV (Dvila, No publicada). Sin embargo, el balance de los diez primeros aos de funcionamiento del sistema UPAC seal que su accin no se encauz contundentemente a la financiacin de los sectores populares. De acuerdo a un balance gubernamental, entre 1973 y 1985 el dficit habitacional cuantitativo sigui aumentando en una proporcin de 96.000 hogares (Hommes, Montenegro, & Roda, 1994). A comienzos de los ochentas la vivienda de inters social (VIS) recibi un atencin particular por parte de las polticas gubernamentales, no slo a travs del ICT sino mediante la regulacin de la composicin del crdito ofrecido por las CAV, de manera que stas destinaran parte de aquel a la VIS (Dvila, No publicada). Asimismo, las entidades financieras - las CAV incluidas - tuvieron que hacer inversiones forzosas en bonos del ICT. Sin embargo, entre 1987 y 1990 el dficit habitacional continu creciendo en ms de 200.000 hogares (Hommes et al., 1994). En 1990 las reformas en el modelo de desarrollo econmico abarcaron tambin a la VIS, buscando incentivar tanto la demanda mediante subsidios estatales directos a los hogares de menores ingresos, como mayor participacin del sector privado el sistema financiero y empresas constructoras - en la atencin a la VIS(Hommes et al., 1994). Entre 1991 y 1994 se promovieron 400.000 soluciones de vivienda, cifra que triplic los promedios del ICT y otras entidades gubernamentales. En este periodo se present un crecimiento inusitado del sector de la construccin, tanto en VIS como en no VIS (Hommes et al., 1994).
Crisis econmica Durante 1993 se presentaron dos hechos que marcaron el desempeo del sector de la construccin de vivienda durante esa dcada. Primero, la transicin de la banca especializada hacia la multibanca; segundo, la notoria desregulacin del sistema financiero de vivienda. A partir de estos dos hechos, la competencia creci y el ritmo del negocio de la construccin se expandi durante un par de aos. El aumento en el crdito aceler los precios de la finca raz y la inversin en el sector. No obstante, se produjo al poco tiempo una burbuja en el negocio de la finca raz que arrastr a la economa colombiana a una de sus peores crisis. Entre 1990 y 1997 el crdito hipotecario creci 165% en trminos reales. En 1996 comenzaron a caer los precios de la finca raz, produciendo un rezago del crdito y la construccin(Urrutia & Namen, 2011). La burbuja de construccin satur el mercado, fenmeno que en 1997 y 1998 coincide con la crisis econmica y financiera de Asia. Colombia haba aumentado su deuda pblica y privada en los aos noventa, colocndola en una situacin bastante vulnerable. La crisis internacional y la reversin en los flujos de capital aumentaron las tasas de inters al reducirse la liquidez en la economa y aumentar el riesgo pas (Urrutia & Namen, 2011). Las CAV perdieron depsitos y aument su cartera morosa (Dvila, No publicada; Vargas, 2007). Algunos bancos hipotecarios fueron insolventes y el gobierno los intervino. Las CAV que sobrevivieron se convirtieron en bancos, con activos diversificados (Urrutia & Namen, 2011). En plena crisis, la Corte Constitucional produjo una serie de fallos que declaran el sistema UPAC no ajustado a la constitucin (Ceballos, 2008; Urrutia & Namen, 2011). Al aumentar la tasa de inters con la crisis internacional entre 1997 y 1998, la inclusin de la DTF en el clculo del UPAC aument considerablemente las cuotas de amortizacin y el valor de las deudas hipotecarias en paralelo a la cada de los precios de las viviendas. La Corte Constitucional solicit volver a una unidad estrictamente atada a la inflacin anual, y el Congreso cre la Unidad de Valor Real (UVR) (Ceballos, 2008). El fallo tuvo la motivacin de reducir las cuotas de amortizacin de los deudores y as salvarles las viviendas. Los bancos sufrieron grandes prdidas que provoc una parlisis del crdito hipotecario. La cartera hipotecaria slo creci a partir de 2005 despus de la cada en 1999. Durante este periodo el sector de la construccin de vivienda se vio sensiblemente afectado en su desempeo (Urrutia & Namen, 2011). La estrategia para sobrepasar la crisis estuvo dirigida en forma considerable al incentivo a la VIS especialmente al subsidio de la demanda y regmenes tributarios especiales para aquellas constructoras que desarrollaran proyectos de VIS (Echeverry, 2007). En la VIS se observ una demanda inagotable, alimentada por ms de tres dcadas de acumulacin de dficit habitacional, que para el 2002 alcanzaba los tres millones de viviendas (DANE, 2011). Despus de la crisis de fines de los noventa se ha producido una reactivacin sostenida solo interrumpida por la crisis econmica de 2008-2009. La supervivencia a la crisis abri campo a una clase empresarial ms robusta y profesional. Las constructoras lograron estructuras mejor preparadas ante los cambios del mercado (Echeverry, 2007). Sin embargo, el crecimiento poblacional y migracin interna sostenida continan sumando problemas a la ecuacin del dficit habitacional. El problema supera en gran medida el volumen de construccin de vivienda posible y la capacidad de planeacin y control urbano de las grandes urbes. Actualmente, la historia de la intervencin estatal a favor de la construccin de vivienda tiene una nueva etapa producto de la crisis econmica internacional de 2009. Durante ese ao en Colombia el crdito hipotecario y los indicadores en torno al sector de la construccin cayeron considerablemente. Como medida contra cclica el Estado cre una cobertura condicionada al subsidio a la tasa de inters de los crditos hipotecarios, en proporcin inversa al precio de las viviendas (Urrutia & Namen, 2011). La medida reactiv el sector, sin subsidio a la tasa, la vivienda se habra estancado (Asobancara, 2010). Adicionalmente - logrado su cometido - el gobierno decidi en 2010 ampliar la medida para la cobertura en el tiempo de los crditos hipotecarios. A partir de la fecha - con el objetivo de generar empleo - como parte de una de sus locomotoras ms promisorias.
Conclusin Aprovechando el abordaje a la pregunta sobre cules son los aspectos que hacen persistir el dficit habitacional en Colombia? se ha presentado en este ensayo un repaso del proceso histrico de intervencin Estatal y de la participacin del sector privado en problema de la vivienda. La respuesta a la pregunta se encuentra enraizada en cada uno de los periodos que se ha referido. Cada uno obedece a variables que miden las condiciones bsicas de bienestar de la sociedad colombiana. Es vlido preguntarse en este punto si las polticas han sido adecuadas. La evidencia emprica demuestra que su efecto no ha sido suficiente para superar el dficit habitacional. Hecho que incentiva la discusin sobre el valor de estas polticas. Se espera un campo frtil para la investigacin sobre este tema y la discusin deber plantearse en torno a la locomotora de vivienda e infraestructura propuesta como eje programtico del plan de desarrollo 2010-2014. Este ensayo procur poner en discusin un recuento histrico sobre el problema de inters y sienta las bases para una investigacin sobre varios temas, uno de los ms importantes es la viabilidad del sistema de subsidios a la demanda, oferta y tasa hipotecaria. En Colombia es propicio la comparacin entre la rentabilidad social del uso del presupuesto para este fin con relacin a otros programas de gasto con rentabilidades altas como la inversin en educacin, infraestructura y transporte. Esto permitir abordar la pregunta sobre si estos subsidios se justifican en trminos macroeconmicos, sociales y de redistribucin de ingresos.