UNA METODOLOGIA PARA LA PLANIFICACION

DEL TRANSPORTE URBANO *

RICHARD DARBRA **
ABSTRACT
The urban transportation planing (UTP) method, especially when
applied in less developed countries (LDC's) is not a scientific
process that will automatically lead to the optimum solution.
Model s el aborat ed i n devel oped count ri es, do not al ways address
t he rel evant cat egori es i n LDC' s. The cal i brat i on of t hee model s have data
requirements far beyond what is available from the local Statistical series
collected by LDCs institutions and beyond what could be
obt ai ned by surveys carri ed out wi t hi n reasonabl e budget const rai nt s.
The pr oj ect i on of s oci o- economi c var i abl es and l and- us e pat t er ns
i s v e r y que s t i onabl e whe n popul al i on gr owt h i s r api d and ac c e n -
tuated bv rural pushed migration, when economic policy is subject to
drastic modificatinos, and when local governments have little effective
controls over urban land use development.
Thus t he UTP met hod appears t o be a sequence of t wo t ypes of
modules: rigid ones, in which huge amounts of data with illusory pre-
cisin are generated and flexible ones where some critical parameters
are generat ed t hrough more subj ect i ve processes. The ri gi d phases gi ve
t he met hodol ogy i t s apparent i mage of sci ent i f i c accuracy. The ot her
st eps are t he ones where t he past experi ence of t he consul t ant i s cri t i cal
and hi s apparent f reedom and ' ' sci ent i f i c neut ral i t y" i s const rai ned
by internal and external pressures exercized by personalities, institutions or
organized groups (local and international). The internal pressures ai m at
modi f yi ng t he st udy' s out put : t he t ransport pol i cv t o be i mpl ement ed (or
not ). The ext ernal ones ai m at obj ect i ves i ndependent f rom t he t ransport
pol i cy but i n f i el ds i n whi ch t he UTP process i t
sel f i nt erf eres. The conf i dency i nt erval of t he out put of t hese st udi es
is very wide. Therefore, the evaluation of alternative plans and the choice of
the best policy seems imposible.
However, t hese st udi es are perf ormed, and t he proj ect s are of t en
i mpl ement ed. Thi s suggest s t hat t o be underst ood, t he U. T. probl em and
consultant intervention must be analyzed in other terms.
When a set of urban contradictions, defined in terms of social economic
and political relations seems to call fas a U.T. project to

Traducido del original por el seor Lorenzo Agar Corbinos.
* El Profesor Darbra es Director de Investigacin del Instituto de Urbanismo de la
Universidad de Paris-Val de Marne.
r es ol ve t hem, t he UTP cons ul t ant i s cont r act ed. Hi s t as k i s t o i nt er -
nal i ze al l t he const rai nt s, f ormul are t he t ransport at i on i nvest ment t hat
woul d be be t t e r ac c e pt e d ( t he s ol ut i on may al r e ady be we l l
k nown) , and speci f y i t quant i t at i vel y t o i nsure coherence wi t h exi st i ng
U. T. i nfrastructures and to comply to the accepted rules of economic evaluation.
This approach of the UTP pr oces s i n LDC' s hel ps t u expl ai n s e-
veral case figures: inconclusive succession of studies like Calcutta
or Cai r o, r e or i e nt at i on of pol i c i e s pr i or t o s t udi e s l i k e i n Ri o,
c onf l i c t i ng st udi es and t hei r resol ut i on l i ke i n Teheran, or maj or U. T,
i nvest ment without prior study like in Mexico.
Est e art cul o present a l as concl usi ones de l a fase ms reci ent e de un
programa de i nvest i gaci n i ni ci ado hace cuat ro aos en el Inst i t ut o de ur-
bani smo de Par s sobre l a pl ani fi caci n de l os t ransport es urbanos (PTU)
en los pases en vas de desarrollo (PVD). La primera fase la constituy el
est udi o del desarrol l o de l os mt odos de PTU en EE. UU. y el anl i si s de
su transferencia a Francia. La segunda fase de este programa de investigacin
se preocup de la transferencia de estos mtodos hacia los PVD, poniendo
nfasis en el sistema de interrelaciones que surge entre las agencias multila-
terales de desarrollo, oficinas consultoras, las entidades administrativas o gu-
bernamentales de los PVD, las instituciones de financiamiento, etc. . . . en re-
lacin a la PTU.
La tercera fase, que acaba de terminar, comenz en enero de 1977 y abor-
d un anl i si s de l a prct i ca efect i va de l as ofi ci nas consul t oras en PTU
en l os PVD. Est a i nvest i gaci n ha si do conduci da por un equi po del Inst i -
t ut o de Urbani smo con l a part i ci paci n const ant e de 5 especi al i st as de l as
principales oficinas consultoras francesas y la asistencia de expertos prove-
nientes de un amplio espectro de instituciones francesas y extranjeras.
Esta fase de la investigacin se interes principalmente en las interven-
ciones de consultores extranjeros en la planificacin de los transportes urba-
nos en l as ci udades del Tercer Mundo. Est as i nt ervenci ones parecen t ener
lugar principalmente cuando aparece la necesidad de reformular la poltica
de t ransport e y/ o ant es de una i nversi n mayor de i nfraest ruct ura de t rans-
porte urbano.
En cualquiera de estos casos, la necesidad de recurrir a una oficina de
consultores extranjera se ve justificada por la dificultad de encontrar en el
pas demandante tcnicos de un nivel equivalente y de una experiencia com-
parable. Las Oficinas Consultoras Internacionales contratadas usualmente pa-
ra estos fines han realizado por lo general varios estudios globales de transpor-
t e en l as pri nci pal es ci udades de su pa s de ori gen y en l a mayor a de l os
casos, han adqui ri do i gual ment e una l arga experi enci a en l as ci udades del
Tercer Mundo. Sus expertos en modelos o en evaluacin econmica ya estn
familiarizados con las tcnicas o mtodos que pueden ser nuevos para el cliente.
Confront ada a graves probl emas de ci rcul aci n o cuando l a necesi dad
obl i ga a una i nversi n i mport ant e en i nfraest ruct ura de t ransport e, l a aut o-
r i dad l ocal ( muni ci pal i dad o admi ni st r aci n cent r al ) con l a ayuda even-
tual de las agencias internacionales de desarrollo (Banco Mundial, P.N.U.D.,
U. S. A. I. D. ) hace un llamado a concurso internacional de oficinas consulto-
ras. La ofi ci na consul t ora que obt i ene el cont rat o, general ment e usa ent re
uno y tres aos para realizar el estudio, comenzando por recolectar los datos
(reunir la informacin existente y realizar encuestas) , para en una segunda
et apa si mul ar l a fut ura demanda de despl azami ent os medi ant e un model o
calibrado en la situacin presente y usando variables socioeconmicas loca-
l i zadas geogrficamente. Por ltimo, polticas y proyectos alternativos para sa-
tisfacer estas demandas son evaluados y comparados concluyendo el estudio
con consejos para poner en prctica las soluciones recomendadas.
62 REVISTA EURE N 24
LA METODOLOGA EN LOS ESTUDIOS DE TRANSPORTE
El mt odo de pl ani fi caci n de l os t ransport es urbanos, que act ual men-
te se utiliza en las ciudades del Tercer Mundo, fue creado y desarrollado en
los Estados Unidos en la dcada del 50. Sus insuficiencias han sido amplia-
mente discutidas en la literatura especializada, llegndose a poner en duda
la validez de su utilizacin, incluso en el contexto mismo donde naci. Que-
remos most rar que en l os PVD es an ms evi dent e l o i nadecuado de est e
mtodo respecto de las funciones tcnicas que pretende all asumir.
1. La bsqueda de los datos existentes.
La metodologa clsica de PTU requiere de cantidades considerables de
datos, tanto de la situacin presente como pasada. En los pases donde
sta ha sido desarrollada inicialmente, la mayora de estos datos existen
y han sido analizados por una gran variedad de instituciones pblicas y
privadas.
Las variables demogrficas, el ingreso, la actividad industrial, el parque
automotriz, etc., han sido generalmente objeto de encuestas, corregidas y
analizadas peridicamente por instituciones relacionadas con los impues-
tos, la Seguridad Social, Cmaras de Comercio, etc. En los PVD, no obs-
t ant e l a si t uaci n es bast ant e di ferent e: muchas i nst i t uci ones son muy
recientes e inestables, careciendo de recursos humanos y crditos; se en-
cuentran pocas series histricas de informacin y muy a menudo las ca-
tegoras que abarcan han visto con el tiempo cambiar su definicin, etc.
En sntesis, los datos que existen son escasos y de calidad desigual.
Los datos demogrficos ejemplifican claramente esta aseveracin por va-
ras razones: primero, no es fcil trabajar con ciudades donde la tasa de
i nmi graci n var a ent re un 3 y 7% o donde cerca del 30% de l a pobl a-
cin no tiene residencia oficial o legal; segundo, en algunos pases estas
variables tienen igualmente un contenido poltico, lo cual las hace procli-
ves a mani pul aci ones (en un Est ado federal , por ej empl o, una ci udad
que "sobreest i me" su pobl aci n reci bi r una part e ms i mport ant e de
los recursos federales) finalmente, las variables sobre el empleo tienen
tambin un acento poltico, ya que ellas pueden ser interpretadas como
un i ndi cador de l a efi caci a de l a pol t i ca econmi ca del gobi erno. Si n
embargo, el probl ema ms i mport ant e con l os dat os acerca del empl eo
es que a menudo, sect ores ent eros de act i vi dad urbana no son consi de-
rados o son evaluados muy inciertamente. Estos sectores generalmente son
llamados terciario o informl.
Los datos existentes sobre el transporte, por otra parte, no tienen gene-
ralmente el grado de precisin que alcanzan en los pases desarrollados.
Exceptuando algunas ciudades, como en Brasil, donde el sistema de im-
puestos del tipo vigente permite su reactualizacin, los datos acerca del
nmero de vehculos matriculados son generalmente intiles, ya que ellos
nunca represent an el vol umen y el real est ado del parque aut omot ri z.
Cuando las compaas de transporte pblico son numerosas y privadas,
es difcil obtener un inventario detallado de los itinerarios, as como es
imposible conocer la frecuencia real de la red.
2. Las encuestas.
En la metodologa clsica de Planificacin de los Transportes Urbanos,
las encuestas de hogar representan, en tiempo y costo, la etapa ms im-
portante del estudio. Esto es igualmente cierto cuando el mtodo es apli-
cado a los pases en vas de desarrollo, pero en este caso la validez de es-
tas encuestas presenta dificultades de mayor envergadura que en los pa-

UNA METODOLOGIA PARA LA PLANIFICACION DEL TRANSPORTE URBANO 6 3
ses donde las metodologas fueron desarrolladas. El primer problema es
que los conceptos y las categoras analticas no tienen siempre las mis-
mas delimitaciones e incluso tampoco las mismas definiciones; sin embar-
go, el mtodo de PTU (basado en la modelacin) requiere informacin
espec fi ca que puede no ser l a que mej or represent e l as caract er st i cas
de una par t e i mpor t ant e de l a pobl aci n. Ot r o t i po de pr obl emas se
present a en l a prct i ca mi sma de l as encuest as, por ej empl o, no es ex-
t rao que en l as encuest as de hogar el padre de fami l i a responda por
toda la familia, describiendo, segn su conocimiento, los desplazamien-
tos realizados por su esposa e hijos. Finalmente, el nivel de formacin
de l os encuest adores es i gual ment e muy i mport ant e: l a ut i l i zaci n de
mano de obra barat a equi pada de cuest i onari os muy det al l ados puede
resul t ar muy decepci onant e en l a medi da que l a t asa de no-respuest as
ser seguramente elevada.
Estos problemas, que se presentan durante la realizacin de encuestas,
limitan seriamente la validez de los datos obtenidos. La movilidad gene-
ral es subest i mada, part i cul arment e l a de l as muj eres por mot i vos aj e-
nos al trabajo mismo. El origen y el destino final de los desplazamientos
son a menudo imprecisos. La persona encuestada designa algunas veces su
dest i no por un nombre que puede ser conoci do en su grupo t ni co o su
vecindad, pero totalmente desconocido en la terminologa oficial o del
encuestador, quien, en la mayora de los casos, pertenece a una pequea
l i t e de l a pobl aci n, con una cul t ura muy di ferent e. Para l os
numerosos subempleados, el destino diario de sus desplazamientos
puede ser sumamente variable, ya que est en funcin de la
probabilidad de encontrar un trabajo en los lugares donde se rumorea o
se sabe que existen. El empleo es probablemente el mejor ejemplo del
desnivel entre los modelos elaborados en los pases desarrollados y la
compleja realidad de los PVD, que se extiende desde los diferentes tipos
de subempleos hasta el caso comn donde el empleado a tiempo
completo de la administracin trabaja, igualmente, a tiempo completo en
una empresa privada y donde existe desde el mercado informal del
trabajo hasta las organizaciones sindicales de los empleados del sector
moderno.
De un pas a otro, los datos del ingreso y la motorizacin que se obtie-
nen en las encuestas de hogares pueden ser sesgados en direcciones opues-
tas segn diferencias de cultura o de acuerdo a diferencias en la compo-
sicin del gasto fiscal.
Aparte de los numerosos problemas tcnicos que las Oficinas Consulto-
ras Extranjeras deben afrontar cuando realizan encuestas, tambin pue-
den exi st i r presi ones de ndol e pol t i ca que afect an su t rabaj o. En l as
ci udades donde el equi l i bri o de poder ent re grupos t ni cos o comuni -
dades religiosas diferentes ha estado histricamente definido por la dis-
tribucin demogrfica, las encuestas de hogares podran ser consideradas
como una especie de censos y, en consecuencia, ser prohibidas. Los datos
sobre valores o el comportamiento de las mujeres y

los trabajadores mi-
grantes extranjeros que entregan las encuestas son, a veces, rechazadas
por las autoridades locales, quienes aspiran a implantar a otros valores
en las comunidades.
En concl usi n, l a pobreza de dat os exi st ent es para l a pl ani fi caci n de
los transportes urbanos en los pases en vas de desarrollo, hace necesario
un enorme esfuerzo durante la etapa de las encuestas. Sin embargo, esta
etapa, que representa actualmente grandes gastos en el proceso de plani-
fi caci n, no es general ment e obj et o de un est udi o ms acuci oso en l os
PVD. Al contrario, inadecuaciones Y problemas de ndole tcnico, cultural
y poltico tienen como efecto el de restar credibilidad a los resultados.
64 REVISTA EURE N 24
3. Las proyecciones.
A partir de las simples proyecciones lineales de trfico, basadas en con-
t eos rut eros, el mt odo de PTU ha evol uci onado y al canzado un buen
ni vel de desarrol l o en l a si mul aci n de l a demanda fut ura de despl aza-
mientos, a partir de sistemas complejos de datos socioeconmicos. Desgra-
ci adament e, l a debi l i dad pri nci pal del mt odo, que resi de en el pri nci -
pi o mi smo de l a proyecci n, no ha si do an superada. Cuando en l os
pases desarrollados se comparan proyecciones antiguas de poblacin con
la realidad presente, no es de extraar encontrar errores de 30 a 100%.
Se t rat a, no obst ant e, de pa ses en donde l a econom a es general ment e
diversificada (es decir, estable), donde el crecimiento demogrfico es bajo y
en los cuales el sistema poltico relativamente participativo no permite
cambios drsticos en las polticas gubernamentales. El problema es ms
agudo en l os PVD, donde el creci mi ent o demogrfi co veget at i vo de l a
pobl aci n est en el rango del 2 al 4% anual y donde l a mi graci n ma-
siva de poblacin del campo hacia los grandes centros urbanos compli-
can an ms el panorama. En consecuencia, en algunos de estos pases,
las ciudades capitales a menudo alcanzan tasas de crecimiento superiores
al 7%, es decir, duplican su tamao cada 10 aos.
Los model os mat emt i cos para el anl i si s del fenmeno mi grat ori o no
han si do nunca i mpl ement ados, dada l a enorme cant i dad de dat os que
requieren, los cuales normalmente no estn disponibles. Por otra parte,
desastres naturales (sequa) o de decisiones polticas imprevisibles pue-
den influir el comportamiento migratorio de la poblacin, afectando la
capacidad predictiva de los modelos. Inversamente, en los pases donde
el gobierno realiza una ardua poltica de desarrollo regional, pronsticos
realistas de fuertes migraciones pueden ser interpretados como demostra-
tivos de un fracaso en la implementacin de los planes del gobierno. En
estos casos podra llegarse a imponer a la oficina consultora valores mu-
cho ms moderados para la tasa futura de migracin.
Mucho ms que su val or nomi nal exact o, l o cr uci al en el pr oceso de
PTU es la localizacin espacial de este crecimiento. Lamentablemente,
l a mayor a de est as ci udades no poseen un Pl an Di rect or, o cuando t i e-
nen uno, ste es generalmente sobrepasado por el desarrollo urbano, da-
dos los escasos medios de control efectivo que tienen las autoridades loca-
les para implementarlo. Las oficinas consultoras deben, reiteradamente,
improvisar sus propias hiptesis de localizacin residencial y del empleo,
a no ser que l as obl i guen a t r abaj ar con dat os de un esquema r ect or
antiguo y caduco.
Otras variables socioeconmicas, como el empleo, la produccin y la dis-
tribucin del ingreso, estn demasiado cargadas de contenido poltico co-
mo para poder ser objeto de una proyeccin cientfica.
La tasa de motorizacin da una buena idea de los problemas de las pro-
yecciones econmicas en las PTU. La mayora de los pases en desarro-
llo tienen graves problemas en la balanza de pagos y, en consecuencia, el
impuesto a pagar por la importacin de vehculos particulares es muy
el evado (20 a 360%). Toda vari aci n en l a pol t i ca t ari fari a corre el
ri esgo de t ener un i mpact o consi derabl e en l a mot ori zaci n. Est a pol -
tica, muy vinculada a los problemas coyunturales de la balanza de pago,
es absol ut ament e i mprevi si bl e y puede cambi ar sbi t ament e de un i m-
puest o del 70% a l a prohi bi ci n t ot al de l a i mport aci n de veh cul os
particulares (Brasil, Mozambique). Adicionalmente, muchas otras varia-
bles discontinuas ejercen una influencia importante en la motorizacin:
el precio de la bencina, la fiscalizacin, las polticas de crdito bancario,
etc. En conclusin, como la mayora de las variables slo pueden ser pro-
yectadas con mrgenes de error muy grandes, la eleccin de los valores
exact os a i ncor por ar en el model o es dej ada al cr i t er i o del
consul t or o son definidos exgenamente.
UNA METODOLOGIA PARA LA PLANIFICACION DEL TRANSPORTE URBANO 6 5
4. El model o.
No vamos a analizar aqu, ya que son bien conocidas, las mltiples limi-
taciones del modelo clsico usado en la PTU. Investigaciones tericas re-
cientes llevadas a cabo en diversos pases han logrado superar algunas de
esas dificultades; sin embargo, segn lo que sabemos, los estudios de trans-
porte urbano realizados en el Tercer Mundo no se han beneficiado casi
nunca de esas innovaciones. Estos defectos de los modelos pueden traer
consecuencias an ms graves en los PVD. El hecho de que estos mode-
los consideren generalmente slo dos modos de transporte (vehculos par-
ticulares y transporte colectivo, mientras que la caracterstica principal
de los transportes urbanos en los PVD es la gran variedad de ellos aleja
una serie de soluciones que podran adaptarse con mayor especificidad a
las condiciones de los PVD.
Por otra parte, en el momento de calibrar la incidencia de las variables
socioeconmicas en la generacin de los desplazamientos, no se considera
de maner a expl ci t a l a sat ur aci n del t r anspor t e, que es comn a todos
los PVD. Es bastante frecuente ver en ciudades africanas a usuarios de
autobuses caminar varios kilmetros hasta el terminal, con la esperanza
de consegui r l ugar en al gn bus; no obst ant e, ni ngn model o ha si mu-
lado este fenmeno.
En general, los modelos de tipo modal son sofisticados, ya que han sido
desarrol l ados en pa ses cuya pobl aci n es ms homognea frent e a l as
modalidades de transporte. Diferencias de tipo modal dependen, enton-
ces, de manera cr t i ca del val or asi gnado por l a soci edad al t i empo, al
confort, a las caminatas terminales, etc. En los pases desarrollados pue-
de plantearse la hiptesis de que toda la gente tiene un ingreso suficien-
te que le permite tomar transporte colectivo y que el auto particular tie-
ne t an sl o una funci n purament e i nst rument al del modo de t ranspor-
te. La utilizacin de estos modelos sofisticados en los PVD es muy criti-
cable debido a que en ellos es poca la gente que elige realmente su modo
de transporte. Aquellos que no pueden pagar los transportes colectivos
se desplazan a pie; la pequea minora de propietarios de vehculos par-
ticulares los utilizan habitualmente en sus desplazamientos, en general,
por razones culturales. Finalmente, la distribucin de los desplazamien-
tos no toma jams en consideracin la segregacin espacial urbana y la
segmentacin del mercado de trabajo. En consecuencia, es en los barrios
pobres del centro y no en las zonas residenciales de la periferia que el
modelo buscar los empleados en el terciario superior del centro de ne-
gocios.
A fin de subsanar la mayora de esos inconvenientes, basta afinar los mo-
delos y profundizar las encuestas; sin embargo, por esta va el costo del
estudio alcanzara rpidamente cifras astronmicas. De hecho, por razo-
nes presupuestarias y de tiempo la tendencia es generalmente a la inver-
sa. Los feed-back, que constituyen condicin sine qua non de la validez
ci ent fi ca de l os model os cl si cos no son j ams i mpl ement ados en l a
prctica.
EL MARCO INSTITUCIONAL
Para comprender por qu se si guen desarrol l ando est os est udi os onero-
sos a pesar de las numerosas limitaciones que hemos sealado ms arriba, es
necesar i o anal i zar ant es que nada dnde y cmo apar ece l a necesi dad de
hacer un est udi o de t ransport e; de qu manera l a demanda es formul ada y
cules son las motivaciones inmediatas tras esta demanda.
66 REVISTA EURE N 24
El estudio de casos que hemos realizado como parte de la investigacin
en l a que se basa est e t rabaj o nos ha permi t i do i dent i fi car t res t i pos de ac-
tores en la escena local de la planificacin de los transportes urbanos:
1) El cliente, generalmente una administracin o un cuerpo represen-
tativo local.
2) El consultor, de la oficina de estudios privados, independiente, o del
departamento de estudios y proyectos de una gran firma parapbli -
ca, o de las oficinas de estudios de planificacin de los transportes
urbanos creados por l os const ruct ores de equi pami ent o o de mat e-
rial de transporte.
3) La agencia multi o bilateral de ayuda al desarrollo o el organismo
internacional de financiamiento.
1. Los objetivos inmediatos de los actores locales.
En los PVD el sistema poltico es generalmente menos participativo que
en l os Est ados Uni dos, donde naci el mt odo de PTU. Cer ca de l as
tres cuartas partes de la poblacin es dejada al margen de este sistema
y no reci be ni nguna i nformaci n. Est o expl i ca en al guna medi da el he-
cho de que a ni vel l ocal l a reel ecci n o l a renovaci n del mandat o de
los polticos est condicionada ms a realizaciones espectaculares que a
una buena gestin de los asuntos pblicos. En consecuencia, un cambio
en el gobierno local significa generalmente una revisin importante de
la poltica de inversiones.
La estructura administrativa es generalmente joven y las prerrogativas
de cada rama estn usualmente mal delimitadas. Adems, cuando el he-
cho de haber di ri gi do una admi ni st raci n i mport ant e es un buen t ram-
poln poltico, la competencia entre las instituciones resulta inevitable.
Una consecuencia de esta competencia es la falta de coordinacin entre
las iniciativas, llegando en algunos casos, como en Salvador de Baha, a
extremos donde la oficina de estudios que trabaja para la "Secretaria dos
Transportes" no ha tenido acceso a los datos de urbanismo elaborados por
la "Secretaria do Planejamento".
En un pl ano personal , l os responsabl es l ocal es y l os pl ani fi cadores de
los transportes no han utilizado jams el sistema de transporte colectivo,
que cubre en muchos casos el 80% de los desplazamientos urbanos. Toda
tentativa destinada a dar al vehculo particular un tratamiento diferente
del t rat ami ent o muy favorabl e que t en a hast a poco en l os pa ses desa-
rrol l ados ser reci bi da como una resi st enci a al progreso o una act i t ud
colonialista.
En el contexto que hemos reseado brevemente, las razones por las cua-
l es se l l amar a una ofi ci na consul t ora ext ranj era a fi n de real i zar un
estudio de PTU y los objetivos de los diferentes grupos que seguirn el
proceso, son muy diversos y a menudo conflictivos.
Un gran est udi o con t oda su magni fi cenci a y sus obras es, a menudo,
percibido por las autoridades locales como una condicin sine qua non
para obt ener l a ayuda ext ranj era a l os prst amos que permi t i rn l a el a-
boraci n de i mport ant es proyect os. Cuando no puede esperarse ayuda
ext ranj era o cuando el gobi erno t i ene ot ras pri ori dades, un est udi o i m-
port ant e con un adecuado soport e publ i ci t ari o, puede t ener un efect o
dilatorio y mostrar al usuario afectado que existe una preocupacin por
l a sol uci n del probl ema. Cont rol ar un est udi o y supervi gi l ar l a ej ecu-
cin de ste puede justificar la existencia o el salario de sus empleados
para una institucin en decadencia. Por otra parte, los tcnicos locales,
formados en las universidades de pases desarrollados, pueden igualmen-
te encontrar en estos estudios una ocasin para aplicar las tcnicas so-

UNA METODOLOGIA PARA LA PLANIFICACION DEL TRANSPORTE URBANO 6 7
fisticadas que han aprendido; la tendencia de stos ser la de pregonar
su mt odo a l os consul t ores que querrn si mpl i fi car o adapt ar l a met o-
dologa clsica.
En la ciudad, algunas industrias con una estructura oligoplica pueden
formar grupos de presin con influencia en diferentes sectores de la ad-
ministracin. En este caso, la demanda de una accin planificadora pue-
de estar implcitamente dirigida a la programacin de proyectos particu-
lares, utilizando como un velo la PTU (para responder a las normas de
la agencia internacional de financiamientos o para satisfacer la opinin
pblica).
Simtricamente, cuando los pequeos transportistas privados forman un
grupo de presi n coherent e, una pol t i ca dest i nada a raci onal i zar o a
reestructurar el sistema de transporte pblico, aunque sea muy evidente,
no podr nunca ser apl i cada si n un est udi o previ o que l a j ust i fi que y
as forzar a los dems grupos a definir posiciones.
2. Es t r at egi a del cl i ent e y l a el ecci n de l a of i ci na de es t udi o
En las secciones precedentes hemos visto cules pueden ser las motivacio-
nes que exi st en t ras l a deci si n de encargar un est udi o de t ransport e
urbano a una oficina consultora extranjera; hemos visto hasta qu punto
estas motivaciones estaban ligadas al resultado esperado del estudio. Aho-
ra veremos dnde y cundo el cliente puede influenciar este resultado.
Como veremos ms adelante, la seleccin de la oficina consultora es una
primera forma de restringir el posible campo de resultado del estudio; sin
embargo, es igualmente posible intervenir en el transcurso de la realizacin
del estudio mismo. Hemos mostrado, en una primera parte, los numerosos
puntos de la metodologa clsica de PTU que son susceptibles a una in-
fluencia exgena; la eleccin de una elevada tasa para la motorizacin
fut ura puede const i t ui r una manera de favorecer una sol uci n a ni vel
de l a r ed vi al par a el pr obl ema de t r anspor t e ur bano; l a hi pt esi s de
una densificacin de desarrollos urbanos permite justificar un proyecto de
metro, etc.
El diseo de proyectos o de poltica de transporte, que el modelo debe
eval uar, es de i gual modo cruci al . En efect o, como el nmero de al t er-
nat i vas que podrn ser eval uadas es baj o (general ment e 2) una prct i -
ca bast ant e comn es l a de el aborar una hi pt esi s "a rechazar", en l a
cual l a eval uaci n most rar sus i nconveni ent es y pondr en val or l as
cual i dades de l a sol uci n "deseada". Fi nal ment e, si a pesar de l as pre-
si ones exgenas el resul t ado del est udi o no corresponde a l o esperado
por el cliente, las recomendaciones slo sern consideradas en parte o el
estudio simplemente ignorado.
Al elegir el consultor, aparte de las consideraciones de costos, la autori-
dad contratante considerar muchos otros factores. Debido a que el nivel
tcnico es bastante homogneo entre los consultores internacionales, la
eleccin de la oficina de estudios se fundamenta muy poco en la metodolo-
g a propuest a. Nuest ra i nvest i gaci n ha most rado que l as dos consi de-
raciones ms importantes para esta eleccin han sido el resultado espe-
rado del estudio (es decir, la naturaleza de los proyectos que seran re-
comendabl es) y l as perspect i vas de obt ener un fi nanci ami ent o i nt erna-
cional para la construccin del proyecto.
Las oficinas de estudio tienen personalidades diferentes, resultado de su
experiencia y de su relacin con los sectores complementarios en su pas
de origen; bancos, empresas de obras pblicas, constructores de equipa-
miento o de material rodante e instituciones del sector pblico.
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Exi st e una nat ural t endenci a de l a ofi ci na consul t ora a t rat ar l os pro-
blemas que conoce mejor. En consecuencia, consultores con experiencias
diferentes, formularn el problema en trminos diferentes y orientarn
esas soluciones hacia la tecnologa que les sea ms familiar. Esto es ine-
vitable, ya que como hemos visto en la seccin tercera, la metodologa
dej a al pl ani fi cador un ampl i o grado de l i bert ad en l a el ecci n de ci er-
tos parmetros.
Un consul t or que ha t rabaj ado a menudo en proyect os del Banco Mun-
di al , t endr preferenci a respect o de un cl i ent e que espera el fi nanci a-
mi ent o de una agenci a mul t i l at eral de desarrol l o. En ot ros casos, t en-
drn preferencia las oficinas privadas de estudio integradas a Bancos pri-
vados o el depar t ament o de est udi os de ul t r amar de una empr esa p-
bl i ca que t enga buenas rel aci ones con una agenci a naci onal de ayuda
bilateral.
Ot ro i mport ant e fact or en l a el ecci n es l a comuni dad l i ng st i ca (ge-
neralmente heredada de la colonizacin) o al contrario, la voluntad de
encontrar un contrapeso poltico o de diversificar las fuentes de depen-
dencia.
3. Las oficinas consultoras y las agencias de financiamiento.
En las ciudades de fuerte crecimiento de los PVD, los sistemas de trans-
porte representan un mercado potencial considerable para los construc-
t ores de mat eri al rodant e y de equi pami ent o de t ransport e de l os pa -
ses industrializados. Como hemos sealado, existe una fuerte correlacin
ent re l a manera de conduci r el est udi o de l os probl emas de t ransport e
y el t i po de i nversi ones que fi nal ment e sern recomendados; en conse-
cuenci a, no resul t a sorprendent e comprobar fuert es i nfl uenci as ext ran-
jeras en el proceso de planificacin de transportes urbanos en los PVD.
Considerar el problema solamente bajo esta ptica estrecha no permite
comprender la gran diversidad de estas influencias y la dimensin real
de lo que est en juego, que va desde la creacin de una demanda para
los automviles producidos por una filial implantada recientemente en
los PVD, a la estabilizacin de la balanza de pagos del pas en desarro-
llo a travs de la no incentivacin de la inversin en los sectores no pro-
ductivos. Estas situaciones, que ya hemos considerado en etapas anterio-
res de la investigacin, tendran que ser objeto de un anlisis en profun-
didad a futuro. Por el momento, destacaremos simplemente algunas es-
trategias resultantes.
En Europa, a fin de promover las exportaciones, algunos gobiernos han
favorecido la creacin de departamentos especializados en los estudios de
ultramar en las empresas pblicas o parapblicas (Deutsche Eisenbahn.
consultora organizada en el seno de la compaa federal de ferrocarriles
alemanes y SOFRETU en la Regin Autnoma de Transportes Parisinos)
y han favorecido la integracin de las oficinas consultoras a los construc-
tores de material rodante y equipamiento y a los Bancos nacionalizados.
En otros pases, algunas empresas privadas de construccin automotriz
han creado sus propias oficinas de estudios de los transportes urbanos
(Ejemplo: Volvo en Suecia).
La integridad profesional de estas oficinas de estudio no debe ser pues-
ta en duda, aunque luego de lo descrito en la seccin 4. 2. , es evidente
que su "personalidad" est condicionada por sus experiencias anteriores
y que esto influir en los resultados del estudio.
Las agencias bilaterales de cooperacin para el desarrollo a menudo fi -
nancian estudios conducidos por las oficinas de estudio de su propio pas
y st os a menudo son combi nados con programas de formaci n de t c-
nicas locales. De manera ms general, estas agencias organizan o alientan

UNA METODOLOGIA PARA LA PLANIFICACION DEL TRANSPORTE URBANO 6 9
la realizacin de programas de intercambio, invitando estudiantes o tc-
nicos jvenes de los PVD a venir a completar su formacin en las uni-
versidades nacionales. Nuestra investigacin muestra que al volver a sus
pases, estos tcnicos seguirn en contacto con los profesores y dems es-
t udi ant es que han conoci do durant e su formaci n y

t endern a dar pre-
ferencia a la oficina de estudios que utilizar un mtodo tcnico y un es-
tilo de trabajo con el cual ellos han sido familiarizados.
La concurrenci a i nt ernaci onal del mercado y l a i nfl uenci a pol t i ca es
muy activa a los PVD. En cuanto a los transportes, firmas privadas, al-
gunas veces ofrecen gratis los estudios de contraparte y las agencias bi-
laterales financian espectaculares proyectos completamente desconectados
de las infraestructuras de transporte existentes.
Bancos y agencias multilaterales de desarrollo intervienen desde hace al-
gunos aos a fin de evitar estas contradicciones, imponer coherencia y
evitar el despilfarro. Del Fondo Europeo de Desarrollo (FED) al Banco
Interamericano de Desarrollo (BID) ; del Programa de las Naciones Uni-
das par a el Desar r ol l o ( PNUD) al Banco Mundi al ( I BRD) , una gr an
variedad de agencias cubren diferentes reas, diferentes tipos de proyec-
t os y funci ones compl ement ari as. Ent re el l os, el Banco Mundi al es el
ms importante. Esta preponderancia no se debe tanto al volumen total
de su fi nanci ami ent o en el rea, si no que al rol i mpul sor que j uega a
travs de sus declaraciones de poltica sectorial, sus publicaciones tcni-
cas y su omnipresencia en el terreno.
Una discusin completa de los objetivos y estrategias del Banco Mundial
no t i ene cabi da en est e anl i si s; si n embargo, debemos dar al gunas i n-
dicaciones de la influencia que ejerce en los estudios de transportes ur-
banos en los pases en vas de desarrollo. Al Banco Mundial le interesan
pri nci pal ment e l os prst amos para i nversi n en i nfraest ruct ura de pro-
duccin; entra en el mbito de la infraestructura slo a comienzos de la
dcada del 70, pero muy pocas veces ha financiado un estudio de trans-
porte. No obstante, como es una de las principales fuentes potenciales
de crdi t o y dado que ha acumul ado una i mport ant e experi enci a en es-
t e mbi t o, el PNUD y ot ras agenci as que fi nanci an est udi os acuden al
Banco Mundial para que los supervigile. La gran capacidad tcnica del
Banco Mundi al no est sol ament e basada en l a exper i enci a de un pe-
queo equi po de "supervi sores de proyect os", si no i gual ment e en una
densa red de relaciones con universidades e instituciones especializadas
en la investigacin. La principal caracterstica de la poltica del Banco
Mundial parece ser la reticencia para autorizar inversiones importantes
en t ransport e urbano. La i nsi st enci a a l l amar l a at enci n en l a provi -
sin de un servicio de transporte para los grupos urbanos ms pobres, es
real y efectiva y su principal esfuerzo se concentra en la organizacin
institucional.
Como est rat egi a, el Banco Mundi al , por una part e, fi nanci a y supervi-
sa proyect os que t i enen un buen val or demost rat i vo (como l as rest ri c-
ciones del uso de vehculos particulares en el centro de Singapur), y por
otra parte financia construcciones o compras de equipamientos bajo la
condi ci n de que el prest at ari o deber crear i nst i t uci ones a fi n de ase-
gurar la gestin del transporte a agencias para coordinar la planificacin
urbana. En l a prct i ca de consul t or a, el Banco Mundi al t rat a de i mpo-
ner cierta ortodoxia y da particular atencin a los valores escogidos pa-
ra algunos parmetros claves, por ejemplo el costo del tiempo. Esta ac-
titud parece un poco contradictoria con sus declaraciones de poltica sec-
torial, donde critica la metodologa tradicional; sin embargo, esto pue-
de explicarse por el hecho de que ningn mtodo alternativo ha sido an
definido, evaluado y normalizado. Para las oficinas consultoras, el con-
t rol del Banco Mundi al es a menudo consi derado como una mol est i a.
En este caso, el Banco Mundial es generalmente criticado por su caren-
cia de flexibilidad y de comprensin de las condiciones polticas locales.
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FUNCIN DE LOS ESTUDIOS DE TRANSPORTE URBANO
La met odol og a de PTU es a menudo present ada como un i nst rument o
t cni co el aborado ci ent fi cament e, que anal i za el probl ema y que conduce
automticamente al ptimo, o al menos, a la mejor solucin posible.
Hemos vi st o en l a t ercera secci n de est e t rabaj o que est a descri pci n
se encuentra lejos de la realidad. El mtodo aparece como una secuencia de
dos tipos de actividades: I) etapas rgidas durante las cuales son generadas
grandes cantidades de datos con una precisin ilusoria; II) etapas flexibles
donde par met r os cr t i cos dan a l a met odol og a una i magen apar ent e de
exactitud cientfica. Los puntos de flexibilidad son aquellos donde el exper-
to debe paliar las insuficiencias del mtodo, utilizando su experiencia ante-
rior y la comprensin intuitiva que posee del problema. Su libertad aparen-
te y su "neutralidad cientfica" se ven condicionadas por presiones internas
y externas ejercidas por personeros de diversas instituciones o por grupos or-
ganizados (locales o internacionales). Las presiones externas son aquellas
que buscan influenciar el resultado del estudio; es decir, la poltica de trans-
port e que fi nal ment e se apl i car (o no). En l a cuart a secci n hemos i den-
tificado algunos grupos, sus objetivos y descrito su estrategia. Las presiones
ejercidas por estos grupos buscan alcanzar objetivos independientes de la po-
ltica de transporte, pero en un mbito que interfiera con el proceso mismo
de planificacin de transportes urbanos.
La tercera seccin contiene algunos ejemplos que muestran que las pre-
siones externas tienen generalmente su origen en el juego poltico local y son
ejercidas en etapas precisas del proceso de planificacin (por ejemplo, impo-
niendo valores particulares a ciertos parmetros).
Por el contrario, las presiones internas, que se preocupan del resultado
del estudio, no son generalmente directas. Un campo restringido de solucio-
nes posibles es dado implcita o explcitamente a la oficina consultora y esta
l t i ma t i ene l a l i bert ad de t omar cual qui er i ni ci at i va acept abl e para al can-
zar una solucin al interior de los lmites establecidos.
Cul es, en fin de cuentas, la funcin de un estudio de transporte? La
primera conclusin del anlisis precedente es que los estudios son, sobre to-
do, utilizados como coartadas. Las decisiones que el estudio del PTU se su-
pone debe preparar, parecen, en la mayora de los casos, haber sido tomadas
antes del ofrecimiento de realizacin del estudio. Es poco frecuente que la
mot i vaci n pri nci pal del cl i ent e sea l ograr a t ravs del est udi o una mej or
comprensin de los problemas de los transportes urbanos. Asimismo, son es-
casos l os casos en que el cl i ent e est real ment e i nt eresado por l a demanda
futura. Empero, no debe considerarse una prctica solamente a travs de sus
objetivos, ya que esto conducir a una reformulacin insuficiente. Todo es-
fuerzo dest i nado a comprender l a prct i ca de l a pl ani fi caci n de l os t rans-
port es urbanos y event ual ment e para mej orarl a, no debe i gnorar l as dems
funciones que generalmente cumplen estos estudios.
Paral el o a su aspect o ri t ual , el est udi o de t ransport e permi t e efect i va-
ment e mani pul ar grandes cant i dades de dat os. Aunque, si al fi n de cuent as
todos estos datos no entran en el proceso de "modelado", entregan informa-
ci n que permi t en al consul t or descubri r una real i dad l ocal que l e era com-
pletamente ajena y le permite comprender mejor las condiciones en las cua-
l es deber cumpl i r su l abor. Est e proceso i nformal de aprendi zaj e del con-
sul t or podr a probabl ement e real i zarse de manera menos cost osa, obt eni n-
dose un nivel comparable de familiarizacin con el problema. En este caso,
las encuestas, junto a las estadsticas, tendran que reunir informacin de ca-
rcter ms cualitativo.
UNA METODOLOGIA PARA LA PLANIFICACION DEL TRANSPORTE URBANO 7 1
Los est udi os de PTU podr an t ener ot ra i mport ant e funci n: como el
proceso es relativamente largo, puede constituir una buena ocasin para que
los representantes de diversas instituciones se encuentren en la misma mesa,
conversar y coordinar su poltica. Este intercambio de informacin es perci -
bido algunas veces como el ms positivo resultado de algunos estudios. Fi -
nalmente, debido al anlisis global, detallado y cuantitativo, los estudios de
t ransport e aseguran una buena coherenci a en l a correct a apreci aci n de l a
dimensin de los proyectos propuestos.
EL ROL DE LA INTERVENCIN DE LA OFICINA CONSULTORA
Cuando a la luz de un primer anlisis un sistema de contradicciones ur-
banos definido en trminos de relaciones sociales, econmicas y polticas
parece necesitar para ser resuelto, de un proyecto de transporte, ste es con-
t r at ado con una of i ci na consul t or a en PTU. En una pr i mer a i nst anci a, el
consultor recibe las informaciones y las instrucciones de su cliente. Ms tar-
de, cuando conduce l a pri mera et apa del est udi o, el consul t or t rat a de el a-
borar por si mi smo una defi ni ci n del probl ema de t ransport e a t ravs de
su experiencia y la observacin superficial del contexto fsico, social y pol-
tico. En seguida, utiliza el mtodo clsico para aislar la definicin del pro-
bl ema de su cont eni do soci al y pol t i co y

poder l l egar a l a recomendaci n
de un proyecto. La labor del consultor consiste entonces en integrar todas las
limitaciones; formular la inversin en transporte que sea mejor aceptada (la
solucin es tal vez ya conocida) y especificarla cuantitativamente a fin de
asegurar l a coherenci a con l as i nfraest ruct uras de t ransport es exi st ent es y
ajustarse a las reglas aceptadas de la evaluacin econmica de los proyectos.
Por qu es preferible contratar una oficina consultora extranjera para
efectuar estas labores? En primer lugar, al no tener base poltica ni derecho
a expresi n pol t i ca al guna, l a ofi ci na consul t ora ext ranj era puede ser ma-
nipulada con mayor facilidad y las restricciones a su prctica pueden ser for-
muladas explcitamente. En segundo lugar, bajo la presin de la concurren-
cia internacional el consultor debe, realizando el estudio, plegarse exacta-
mente a las normas de calidad y seriedad generalmente aceptadas. Esto garan-
t i za que el proyect o ser present ado en l a forma ms acept abl e a l as
agencias de financiamiento. En fin, el hecho de ser extranjero acredita la
imagen ideolgica de neutralidad cientfica.
En los pases desarrollados las recomendaciones de los estudios son ge-
neralmente aplicados. En los PVD no sucede lo mismo. A veces la demanda
del cliente es difcil de justificar y la oficina consultora que debe cuidar su
reputacin internacional no logra satisfacer esta demanda. El estudio termi-
na entonces con recomendaciones vagas a un proyecto hbrido, cayendo en el
olvido.
La base pol t i ca del cl i ent e es, a menudo, demasi ado est recha y l a ofi -
cina consultora no consigue elaborar un proyecto compatible con todas las
limitaciones del contexto local. En estos casos, la ejecucin es retrasada hasta
que el est udi o se haga nuevament e al gunos aos despus, con el mi smo t -
t ul o o l a cal i fi caci n de compl ement ari o y con una ofi ci na consul t ora di -
f er ent e. El cl i ent e habr ampl i ado, mi ent r as t ant o, sus bases ( t al vez) a
cambio de algunas modificaciones en el proyecto o en su programacin.
A ese nivel de investigacin, varios puntos requieren de un estudio ms
profundo: es cruci al l a comprensi n del proceso i nformal a t ravs del cual
1as oficinas consultoras adquieren un conocimiento del sistema urbano; es
necesario analizar, como estudio de casos, algunos de estos sistemas e iden-
tificar y luego describir las contradicciones que hacen necesaria la interven-
cin de oficinas extranjeras consultoras. Deberan, a modo de comparacin,

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ser estudiados los casos en los cuales la poltica de transporte ha sido deci-
di da si n ni ngn est udi o de PTU, o en l os cual es no ha si do sol i ci t ado un
consultor extranjero. Luego, estas relaciones, definidas en trminos econmi-
cos y vinculadas al sector transporte, debern ser estudiadas otorgando una
atencin especial al rol de las agencias multinacionales en la racionalizacin
y la estabilizacin de estos sistemas, ya que stos estn fuertemente condicio-
nados por su relacin con los pases desarrollados.

UNA METODOLOGIA PARA LA PLANIFICACION DEL TRANSPORTE URBANO 7 3