Vision Brasilera Do Futuro Ordem Global

A Viso Brasileira da Futura Ordem Global
403

A Viso
Brasileira da
Futura Ordem
Global*
Daniel Flemes**
Ponto de Partida: Uma Ordem
Global em Mudana
Recentemente, muitos estudos tm apontado para uma mudana de
poder global favorvel aos BRICs (Brasil, Rssia, ndia e China) e a
outras potncias emergentes (GOLDMAN SACHS, 2007; COOPER;
ANTKEIWICZ, 2008; MAHBUBANI, 2008). Espera-se que os polos
de poder at ento existentes na Europa e na Amrica do Norte per-
cam poder militar e econmico relativo. E chega-se mesmo a contestar
a dominao dos valores e da cultura ocidentais (COX, 2007; IKEN-
BERRY, 2008; ZAKARIA, 2008). O papel mais protagonista das
potncias emergentes na economia mundial e na governana global
aps a bipolaridade vem sendo discutido sob os rtulos de potncias
emergentes, grandes potncias, potncias intermedirias e Estados
pivotais (CHASE et al., 1996; SCHOEMAN, 2003; HAKIM, 2004;
SOARES DE LIMA; HIRST, 2006; HURRELL, 2006; FLEMES,
2007a).
Debates relacionados tratam da ascenso e queda de hiperpotn-
cias (CHUA, 2008) e da teoria de transio de poder, focada nas

Artigo recebido em maro e aceito para publicao em maio de 2010. Traduzido por Victor Coutinho
Lage. E-mail: victorcoutinholage@yahoo.com.br.
Pesquisador do German Institute of Global and Area Studies (GIGA) e membro do Regional Powers
Network (RPN). E-mail: flemes@giga-hamburg.de.

Daniel Flemes

404 CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 32, n. 2, julho/dezembro 2010

formas especficas de conflitos que so gerados entre Estados e-
mergentes e hegemnicos (ORGANSKI; KUGLER, 1980; GILPIN,
1981; TAMMEN et al., 2000). A mesma questo tem sido abordada
pela perspectiva da geopoltica (OVERHOLT, 2008) e das hierar-
quias internacionais de poder (LAKE, 2007). O recente debate a
respeito da unipolaridade (IKENBERRY et al., 2009) centra-se no
argumento neorrealista de que poderes estabelecidos e emergentes
iro tanto buscar a dominao hegemnica em suas prprias regi-
es quanto tentar enfraquecer a posio de outras potncias dentro
de suas regies (WOHLFORTH, 1999; HUNTINGTON, 1999;
MEARSHEIMER, 2001). A teoria da balana de poder prev que
os Estados respondero ao poder concentrado com vrios tipos de
balanceamento de poder (WALTZ, 2000; LEVY, 2003; PAPE,
2005; LIEBER; ALEXANDER, 2005). Outros trabalhos questio-
nam se a transformao sistmica se desdobrar em um concerto ou
cartel de potncias (KAGAN, 2008), em um mundo no polar
(HAASS, 2008), em uma instvel multipolaridade (HUM-
PHREY; MESSNER, 2006), uma multi-multipolaridade (FRI-
EDBERG, 1994; NOLTE, 2008) ou uma ordem mundial multirre-
gional (HURRELL, 2007; FLEMES, 2008a).
Contudo, o ponto de partida a atual ordem global, que reflete uma
mistura de um concerto de grandes potncias e de estruturas multirre-
gionais. Ela consiste, de um lado, na Unio Europeia como uma regio
relativamente funcional e, de outro, em muitas grandes potncias sem
regies funcionais, como os Estados Unidos, a China, a Rssia e a
ndia. O Brasil (assim como a frica do Sul) est agora em uma en-
cruzilhada e pode buscar ativamente estratgias globais com ou sem
sua regio. As escolhas e estratgias dos formuladores de poltica
externa brasileira afetaro a balana entre as concepes supracitadas
de ordem global. As posies de potncias do Sul como o Brasil, por
um lado entre o centro e a periferia da atual ordem global e, por outro,
no nexo das polticas internacional e regional, demandam estratgias
de poltica externa particularmente complexas. Abordagens estratgi-
cas precisam considerar ao menos trs fatores contextuais: primeiro, a
contnua superioridade de atores globais estabelecidos (EUA) e emer-

405

gentes (China), em termos de poder material; segundo, o fato de as
questes regionais e globais estarem cada vez mais inter-relacionadas;
e, terceiro, o fato de as estratgias de poltica externa serem mapeadas
em relao a um pano de fundo de um sistema internacional que se
move de uma ordem unipolar para uma multipolar.
Com base nessas observaes, este artigo abordar, em primeiro lugar,
a concepo brasileira da futura ordem global; em segundo lugar, as
estratgias de poltica externa perseguidas por Braslia com vistas a
contribuir para esta ordem global; e, em terceiro lugar, se a regio do
Brasil representa uma ajuda ou um obstculo na realizao de suas
metas globais.
A Viso Brasileira da Futura
Ordem Global
Historicamente, a poltica externa brasileira pode ser dividida em duas
tradies de pensamento. Uma enfatizou as relaes com os Estados
Unidos e com alguns Estados europeus, a fim de promover o comrcio
bilateral e adquirir reconhecimento internacional. A outra foi baseada
na identidade do Brasil como um pas em desenvolvimento e objeti-
vou construir uma rede de terceiro-mundismo (JAGUARIBE,
2005). A partir dessa perspectiva, as primazias do desenvolvimento e
do multilateralismo so dois legados que condicionam a poltica ex-
terna do Brasil at hoje (SOARES DE LIMA; HIRST, 2006). Os go-
vernos do presidente Lula da Silva foram bem-sucedidos em conectar
essas diferentes tradies, enfatizando uma poltica externa autno-
ma (SOARES DE LIMA, 2008, p. 64). A busca por autonomia deve
levar participao ativa do Brasil na criao e aplicao de normas
internacionais que forem mais prximas dos valores e interesses brasi-
leiros (PINHEIRO GUIMARES, 2006).
A partir de uma perspectiva realista, os Estados buscaro o tipo de ordem
global que lhes permita exercer maior influncia nas questes mundiais.
Ordens globais diferentes, como um concerto de grandes potncias ou um
sistema multirregional, determinaro os variados graus de influncia de
potncias regionais, intermedirias e grandes. Portanto, a concepo ideal
de ordem global de Braslia depende tambm de sua autopercepo como
Daniel Flemes


uma potncia regional, intermediria ou grande. Esse pr-requisito bas-
tante simples complica de vrias maneiras a abordagem. Em primeiro
lugar, a autopercepo pode no ser idntica tanto realidade quanto
percepo de outros. Em segundo lugar, nem todas as categorias se ex-
cluem mutuamente, de forma que os Estados podem desempenhar, por
exemplo, os papis de potncias regionais e intermedirias ao mesmo
tempo. E, em terceiro lugar, preciso que no apenas identifiquemos o(s)
papel(is) do Brasil na atual ordem global, mas tambm que avaliemos seu
papel global no mdio prazo.
O Brasil uma potncia regional na Amrica do Sul. Diferentes autores
esforaram-se para desenvolver um conceito de potncia regional no
sistema internacional (STERUD, 1992; SCHOEMAN, 2003; SCHIRM,
2005; NOLTE, 2007; FLEMES, 2007c). A maior parte desses autores
concorda que uma potncia regional (1) parte de uma regio geografi-
camente delimitada; (2) est pronta para assumir a liderana; (3) ostenta
as capacidades necessrias para projeo de poder regional; e (4) alta-
mente influente em questes regionais. Em contribuio anterior, de-
monstrei que o Brasil cumpre esses requisitos bsicos (FLEMES, 2007b).
controverso se, por um lado, a aceitao por parte de potenciais segui-
dores e, por outro lado, a interconexo econmica, poltica e cultural da
potncia regional dentro de sua regio so precondies ulteriores para o
status de poder regional. Eu argumento que a existncia e a participao
do Estado dominante em instituies regionais um pr-requisito para a
aceitao regional. De fato, sua incorporao nos processos de tomada de
deciso regionais e a representao dos respectivos resultados em negoci-
aes globais marcam a principal diferena entre hegmonas globais e
meras grandes potncias, as quais em geral tambm cumprem os quatro
requisitos supracitados.
O Brasil, diferentemente dos EUA e da China, no pode ter esperana
de se tornar uma potncia dominante em qualquer que seja a futura
ordem global, em razo de lhe faltarem recursos materiais. O Brasil
no uma grande potncia. Grandes potncias so aqueles Estados
capazes, por meio de sua grande fora econmica, poltica e militar,
de exercer poder na diplomacia mundial. Suas opinies devem obriga-
toriamente ser levadas em considerao por outras naes antes que

407

estas adotem uma ao diplomtica ou militar. Em contraste com suas
relaes com meras potncias regionais, os outros respondem s gran-
des potncias com base em clculos de nvel sistmico sobre a distri-
buio de poder presente ou no futuro prximo (BUZAN; WAEVER,
2003, p. 35). Hurrell (2006) menciona quatro critrios que caracteri-
zam uma grande potncia: (1) capacidade de contribuir para a ordem
internacional; (2) coeso interna que permite uma efetiva ao estatal;
(3) poder econmico, como altas taxas de crescimento econmico ou
um amplo mercado; e (4) poder militar, com a habilidade para compe-
tir com outras potncias dominantes em uma guerra convencional. O
Brasil definitivamente no satisfaz o ltimo critrio. Em razo disso,
no parece provvel, a princpio, que a concepo brasileira da futura
ordem global se caracterize por anarquia e luta por poder (MEAR-
SHEIMER, 2001).
O Brasil pode ser definido como uma potncia intermediria, no in-
tuito de serem enquadrados seu comportamento e suas opes de pol-
tica externa ao nvel global (FLEMES, 2008a). Vrios atributos foram
utilizados para caracterizar as potncias intermedirias. Alguns auto-
res as definiram pelos seus recursos de poder, como suas capacidades
militares (WIGHT, 1978, p. 65) ou sua base demogrfica e econmica
(KELLY, 2004). Ainda que o potencial econmico das potncias e-
mergentes (WILSON; PURUSHOTHAMAN, 2003) tenha que ser
levado em considerao, seus recursos materiais acabam tendo uma
posio inferior quando se trata de barganhas em questes globais. O
governo brasileiro e, em particular, os diplomatas do Itamaraty esto
cientes de que o Brasil ainda no pode competir com as grandes po-
tncias estabelecidas. Muitos estudiosos aceitaram uma definio de
potncias intermedirias que baseada em seu comportamento inter-
nacional, e no no seu poder material. De acordo com a definio
comportamental, as potncias intermedirias engajam-se em middle-
powermanship:
*

*
O termo middlepowermanship poderia ser traduzido como comportamento prprio de potncias
mdias. Opta-se, no entanto, por conservar o termo no original, em ingls. Agradeo ao professor
doutor Eugnio Diniz pela sugesto supracitada. (N. do T.)
Daniel Flemes


[] a tendncia a buscar solues multilaterais
para problemas internacionais, a tendncia a
adotar posies de compromisso em disputas
internacionais e a tendncia a adotar noes de
boa cidadania internacional para guiar a di-
plomacia. (COOPER et al., 1993, p. 19).
Potncia intermediria um termo usado na disciplina de Relaes
Internacionais para descrever Estados que no possuem status de gran-
des potncias, mas que possuem influncia internacional. Keohane
(1969, p. 298) define potncias intermedirias como Estados cujos lde-
res reconhecem que no podem agir de maneira efetiva sozinhos, mas
que podem ser capazes de ter impacto sistmico em um pequeno grupo
ou por meio de uma instituio internacional. Logo, a meta geral de um
Brasil que se enxergue como uma potncia intermediria deve ser obri-
gatoriamente a criao de um arcabouo comum de regras e instituies
de governana global ou uma ordem de potncias intermedirias. Con-
forme Cox (1996, p. 245), uma potncia intermediria apoia o processo
de organizao internacional, em razo de seu interesse em um ambien-
te estvel e ordenado, em vez da imposio de uma viso ideologica-
mente preconcebida de uma ordem mundial ideal.
No entanto, a tese subjacente a este artigo a de que o Brasil tem uma
viso de uma ordem global melhor. Podemos concluir, portanto, que
as vestes de potncia intermediria j esto demasiado apertadas para
o Brasil? No mnimo, a existncia de sua prpria concepo de ordem
global indica que a (prospectiva) autopercepo dos formuladores de
poltica externa brasileira excede as limitaes do status de mera po-
tncia intermediria. Em adio a isso, suas expectativas em relao a
um status de grande potncia no mdio prazo so fomentadas por
previses de progressivo crescimento econmico (GOLDMAN SA-
CHS, 2007). O Brasil ainda no se qualifica para um lugar no rol das
grandes potncias, todavia seu governo no est disposto a ser classi-
ficado junto com o resto medocre e est buscando fortalecer sua
influncia e prestgio, com vistas a se tornar uma grande potncia na
futura ordem global. Se essas premissas estiverem adequadas, ser
racional para Braslia ambicionar uma ordem de grandes potncias ou

409

um concerto de grandes potncias. Nesse caso, a meta primordial
consistiria em ascender na hierarquia internacional dos Estados de
modo relativamente independente das prticas polticas aplicadas e
das estruturas mais ou menos institucionalizadas.
Em tal mundo, cada grande potncia tentaria maximizar sua parte no
poder mundial, o que significa auferir poder em detrimento de outros
Estados (MEARSHEIMER, 2001, p. 2). Contudo, quais Estados per-
dero poder se o Brasil ganhar mais: Estados regionais ou outras
grandes potncias? Isso depende da deciso bsica de Braslia em
incluir ou no os interesses regionais em sua estratgia global. A deci-
so poderia variar de acordo com as diferentes reas temticas, porm
a existncia de prticas participativas de tomadas de deciso indicaria
que Braslia busca incluir interesses regionais e luta por um sistema
multirregional de relaes internacionais ou uma ordem de potncias
regionais. A distino entre ordens de potncias grandes, intermedi-
rias e regionais artificial e, obviamente, uma simplificao para fins
analticos. Ao fim, avaliaremos o balano entre essas concepes em
diferentes reas temticas (comrcio e questes de segurana), e no
sua deteco no mundo real. Por ora, a distino analtica servir para
enquadrar as potenciais opes estratgicas do Brasil em cada uma
dessas concepes de ordem global.
Antes de lidar com as estratgias globais do Brasil na prxima seo,
considerarei outro fator que pode influenciar a viso de Braslia a
respeito da futura ordem global. Os diplomatas da Presidncia e do
Itamaraty no definiro as metas de poltica externa e as estratgias
conexas simplesmente com base nos (potenciais) recursos do pas e na
ordem ideal com o objetivo de converter esses recursos em influncia
poltica. Eles ainda tentaro avaliar a probabilidade de cenrios alter-
nativos de ordem global com base em clculos ao nvel sistmico.
Nesse aspecto, o comportamento dos Estados Unidos e o seu potencial
posicionamento na futura ordem global so de grande relevncia. No
podemos esperar pelo completo declnio da superpotncia em breve. Ao
contrrio, a distribuio global de capacidades militares, econmicas e de
pesquisa e desenvolvimento indica uma unipolaridade sistmica que pode
perdurar por muitas dcadas (IKENBERRY et al., 2009). Em especial, a
Daniel Flemes


superioridade militar dos Estados Unidos muito acentuada e sua inds-
tria de defesa est se beneficiando de retornos crescentes de escala (CA-
VERLEY, 2007). Alm disso, a mudana de governo dos Estados Unidos
pode gerar a legitimidade internacional que definhou durante a adminis-
trao de George W. Bush. Barack Obama se empenhar na restaurao
da autoridade moral dos Estados Unidos (SLAUGHTER, 2009). No
entanto, potncias emergentes como o Brasil no so confrontadas apenas
com uma potncia de status quo. Muitas grandes potncias estabelecidas
esto lutando para defender suas prerrogativas, protegidas por um denso
sistema de relaes econmicas, polticas e de segurana, incluindo uma
comunidade de segurana entre algumas das potncias lderes (IKEN-
BERRY; WRIGHT, 2008).
Essas observaes reforam o prospecto de uma ordem de grandes
potncias, que se imagina que seja propensa ao conflito (MEAR-
SHEIMER, 2001; KAGAN, 2007). Contudo, trs argumentos sugerem
a menor probabilidade de amplos conflitos entre as grandes potncias
do mundo. Primeiro, guerras de grandes potncias como veculos de
transio de poder no so provveis, em razo da posse e do potenci-
al uso de armas nucleares pelas grandes potncias. Portanto, a expec-
tativa de que a redistribuio violenta de poder seja um jogo de so-
ma zero. Segundo, a ordem internacional existente mais aberta, insti-
tucionalizada, consensual e baseada em regras do que as ordens inter-
nacionais passadas. Assim, na perspectiva das potncias emergentes,
ela mais fcil de aderir e mais difcil de derrubar, uma vez que lhes
prov algumas protees (por exemplo, as regras de no discriminao
da Organizao Mundial do Comrcio (OMC)) e essas potncias po-
dem ascender por meio das hierarquias de instituies internacionais
(IKENBERRY; WRIGHT, 2008). E, terceiro, na perspectiva dos Es-
tados Unidos, pode ser aconselhvel para o pas fomentar instituies
globais, considerando que seu papel hegemnico declinar nos prxi-
mos anos. O valor de regras e instituies pode crescer, na medida em
que essas regras possam ajudar a resguardar a ordem internacional
preferida. Pode-se esperar que os Estados Unidos reformem e consoli-
dem as instituies internacionais, tornando-as capazes de perdurar

411

aps a hegemonia, ao mesmo tempo refletindo interesses e valores
dos prprios Estados Unidos (KEOHANE, 1984; IKENBERRY,
2001). Essas instituies formais ou clubes informais de governana
possibilitam ao pas reduzir a parte de seu fardo, por meio da negocia-
o de um novo conjunto de barganhas com o Brasil e outras potn-
cias emergentes (HURRELL, 2010, p. 63). O cenrio de instituies
globais funcionais ou comits diretores informais e, portanto, modos
de tomada de deciso mais ou menos baseados em regras reflete fortes
elementos de uma ordem de potncias intermedirias.
Em comparao, poucos eventos na arena global sugerem a emergn-
cia de uma ordem de potncias regionais. A maioria dos Estados do-
minantes no opera com base em processos de cooperao regional e
instituies regionais funcionais. At ento, a Unio Europeia um
caso desviante no sistema internacional. E, como Hurrell (2009) nos
lembra, as grandes potncias bem-sucedidas so exatamente aquelas
que no precisam ser potncias regionais e podem evitar imbrglios
regionais custosos. De acordo com essa viso, no ser uma potncia
regional pode ser a rota para um bem-sucedido status de grande po-
tncia. Porm, ao menos dois importantes fatores distinguem o Brasil
de grandes potncias solitrias, como os Estados Unidos, a China, a
Rssia e a ndia. Primeiro, os processos de cooperao regional na
Amrica do Sul, como o Mercado Comum do Sul (Mercosul) e a Uni-
o de Naes Sul-Americanas (Unasul), so mais institucionalizados
do que, por exemplo, a Associao Sul-Asitica para a Cooperao
Regional (SAARC, na sigla em ingls) ou a Organizao de Coopera-
o de Xangai (SCO, na sigla em ingls). Segundo, a base de poder
material do Brasil comparativamente modesta e sua necessidade de
adquirir peso nas barganhas globais pode torn-lo mais dependente de
sua regio. Dessa forma, sua rota para o status de grande potncia
pode conduzi-lo Amrica do Sul. Considerando os recursos materi-
ais superiores dos outros pases dos BRICs, Braslia pode experimen-
tar um rude despertar do seu sonho de grande potncia, caso negligen-
cie seus potenciais aliados regionais.
Daniel Flemes


No entanto, os clculos em nvel sistmico dos formuladores de polti-
ca externa do Brasil sugeririam que eles tivessem uma expectativa de
uma futura ordem global moldada por grandes potncias por meio de
instituies internacionais. Portanto, a grande estratgia do Brasil teria
que consistir em uma combinao de abordagens associadas s gran-
des e s intermedirias potncias. O status de potncia regional ser
visto no mximo como um trampolim em direo ao desejado status
de grande potncia.
Perseguindo Metas de Grande
Potncia por meio de um
Discurso de Potncia
Intermediria?
A meta primordial das potncias intermedirias a criao de regras e
instituies de governana global. Por conseguinte, os objetivos de
poltica externa das potncias intermedirias sobrepem-se aos fins
civis (MAULL, 1990; DUCHNE, 1973) de poltica externa, defini-
dos como cooperao internacional, solidariedade, domesticao das
relaes internacionais, responsabilidade pelo meio ambiente global e
difuso de igualdade, justia e tolerncia (DUCHNE, 1973, p. 20).
Estas so metas do ambiente social, e no metas de posse, para
usar a distino de Arnold Wolfers (1962, p. 73-76). Metas de posse
avanam o interesse nacional por meio da agregao de poder e so
caractersticas das polticas externas de grandes potncias. Metas do
ambiente social almejam moldar o ambiente no qual os Estados ope-
ram. Podem ser apenas meios para se alcanarem metas de posse, mas
podem tambm ser metas que transcendem o interesse nacional e so
amplamente compartilhadas. Em outras palavras, um senso de res-
ponsabilidade global (SCHOEMAN, 2003, p. 351) est presente no
caso de uma potncia intermediria.
A categoria de potncias intermedirias particularmente promissora na
explicao da estratgia comum e dos padres de comportamento do
Brasil e seus parceiros do Sul no Frum de Dilogo entre ndia, Brasil e
frica do Sul (IBAS). O Frum IBAS foi lanado em junho de 2003,
em Braslia, pelos ministros de Relaes Exteriores dos trs Estados,

413

como prosseguimento das conversas informais levadas a cabo durante o
encontro do G8 em Evian. Em setembro de 2003, os chefes de governo
fundaram o G3, durante a 58 Assembleia Geral das Naes Unidas, e
contriburam de maneira crucial para o fracasso da conferncia da OMC
em Cancun, na medida em que fizeram presso por mudanas funda-
mentais nos regimes de subsdio agrcola do mundo desenvolvido. Jun-
tos, ndia, Brasil e frica do Sul esto fazendo lobby por uma reforma
nas Naes Unidas e, em especial, no Conselho de Segurana, que con-
cederia um papel mais forte para pases em desenvolvimento da frica,
da sia e Amrica Latina, tornando-o mais democrtico, legtimo, re-
presentativo e responsivo. Enquanto a iniciativa do IBAS pode, portan-
to, ser vista como um esforo para crescimento do poder de barganha de
naes em desenvolvimento, a cooperao entre frica do Sul, ndia e
Brasil est focada igualmente em reas concretas de colaborao. Co-
mrcio, segurana energtica e transporte so apenas as questes mais
proeminentes na colaborao setorial do IBAS. O IBAS pode ser carac-
terizado, ento, tanto como uma aliana estratgica na busca por inte-
resses comuns em instituies globais, quanto como uma plataforma
para cooperao Sul-Sul bilateral, trilateral e inter-regional. A coopera-
o setorial deve formar uma slida base para diplomacia trilateral nas
questes mundiais (FLEMES, 2007a).
A liderana funcional do IBAS/G3 tem sido mais evidente nas negoci-
aes da OMC. Liderando a coalizo G21 dos pases em desenvolvi-
mento na Rodada de Doha, ndia, Brasil e frica do Sul demandaram
o estabelecimento de condies de mercado global que permitiriam
aos pases em desenvolvimento se beneficiar de suas vantagens com-
parativas na agricultura, na indstria e nos servios. Assim, a trinca
*

cooperou com a viso em defesa da eliminao das altas barreiras no
tarifrias ao comrcio impostas pelos pases desenvolvidos. Outras
demandas almejam reformar as instituies de Bretton Woods: a legi-
timidade do Fundo Monetrio Internacional depende de uma reforma
em seu sistema de cotas que o torne mais representativo do mundo em

*
No original, o termo utilizado troika. A traduo do mesmo por trinca perde parte da polissemia do
termo original. Troika significa tanto um trio quanto uma carruagem puxada por trs cavalos; assim,
estar-se-ia fazendo a aluso ao grupo de pases emergentes que estariam avanando no sistema interna-
cional. (N. do T.)
Daniel Flemes


desenvolvimento; a presidncia do Banco Mundial tem sido sempre
ocupada por um cidado estadunidense e indicado pelo governo dos
Estados Unidos, da mesma forma que o diretor-gerente do FMI tem
sido sempre um europeu para serem legtimos, ambos deveriam ser
eleitos pelos membros das instituies, sem considerao de suas
nacionalidades.
No entanto, a abordagem de potncias mdias pode explicar apenas
parcialmente a estratgia dos Estados do IBAS. H alguma evidncia
de que o engajamento do IBAS/G3 no middlepowermanship (COO-
PER et al., 1993) em defesa dos princpios de boa cidadania global e
do multilateralismo democrtico seja uma mera bandeira discursiva
para perseguir metas de posse ou de grandes potncias. A meta pri-
mordial das grandes potncias consiste na agregao de poder e na
ascenso na hierarquia internacional dos Estados. Em primeiro lugar,
o G3 nem sempre falou em nome do Sul global: verdade que as
negociaes na OMC fracassaram em razo de os pases industrializa-
dos no estarem dispostos a reduzir seus subsdios agrcolas em uma
medida suficiente, porm o G3 no tem representado a rede de impor-
tadores de alimentos, a maior parte de pases menos desenvolvidos,
que no est interessada na reduo dos subsdios agrcolas na Europa
e nos Estados Unidos que mantm os preos baixos. A maioria dos
pases menos desenvolvidos so pases da frica subsaariana, do Sul
da sia e da Amrica do Sul, os quais no tm se sentido representa-
dos por seus lderes regionais. Isso pode ser visto como um primeiro
sinal de que a abordagem do Brasil (e do IBAS) mais pluralista do
que universalista em essncia.
Em segundo lugar, enquanto as negociaes na OMC pouco tm pro-
gredido em termos de contedo, Brasil e ndia vm sendo capazes de
aprimorar suas posies na hierarquia do comrcio internacional. Na
conferncia da OMC de 2004, em Genebra, eles foram convidados a
formar o grupo de preparao do G5, junto com a Unio Europeia, os
Estados Unidos e a Austrlia. E, no encontro do G8 em 2007, na Ale-
manha, Brasil, ndia e frica do Sul (com China e Mxico) foram
convidados a formalizar seu dilogo com o clube elitista dos pases
industrializados mais ricos por meio do assim chamado processo de

415

Heiligendamm ou O-5. Enquanto esses convites j refletem a aceita-
o e o reconhecimento crescentes do seu status (prospectivo) de
grande potncia pelas grandes potncias estabelecidas, o encontro do
G20 em Pittsburgh, em setembro de 2009, definiu um papel protago-
nista ao Brasil e aos seus parceiros do IBAS, assim como a outras
cinco economias emergentes da sia e da Amrica Latina (China,
Indonsia, Coreia do Sul, Argentina e Mxico). O G20 se tornar o
novo conselho permanente para cooperao econmica internacional e
essencialmente substituir o G8, que continuar a se encontrar para
discutir questes primordiais de segurana, porm portar reduzida
influncia. O G20 decidiu em Pittsburgh prover apoio poltico para
uma mudana na representao de pases no FMI de ao menos 5%, em
prol de mercados dinmicos emergentes.
Em terceiro lugar, o discurso de justia global do IBAS duvidoso,
tendo em vista que o Brasil e a ndia tm disputado (com Brasil e
Japo) para serem membros permanentes do Conselho de Segurana
das Naes Unidas. ndia e Brasil convidaram a frica do Sul para
aderir ao grupo, porm o pas teve que se conformar s orientaes da
Unio Africana, que a impede de avanar sua candidatura por si pr-
pria. O Painel de Alto Nvel da ONU sugeriu um plano alternativo,
mais participativo, de um sistema regular de rotao dos membros,
que foi rejeitado por ndia e Brasil. Contudo, a expanso do Conselho
de Segurana privilegiaria apenas poucos jogadores. Com vistas a
alcanar a duradoura democratizao da organizao, a Assembleia
Geral teria que ser fortalecida.
Na seo anterior, assumimos que a autopercepo do Brasil e os
clculos ao nvel do sistema de seus formuladores de poltica externa
conduziriam a uma combinao de estratgias de potncias grandes e
intermedirias. Um breve olhar sobre o comportamento de poltica
externa em algumas instituies globais selecionadas sugere que os
elementos de potncia intermediria so principalmente discursivos ou
estratgicos, ao passo que os elementos de grande potncia so de
fato os verdadeiros fins da poltica externa brasileira. Por conseguinte,
a abordagem global de Braslia consistiria basicamente em estratgia
discursiva que destaca sua funo representativa para o mundo em
Daniel Flemes


desenvolvimento, em geral, e sua regio, em particular, enquanto,
concomitantemente, almeja tornar-se um membro do clube das gran-
des potncias. No entanto, mais provvel que um discurso duvidoso
no seja suficiente para alterar a distribuio de poder em seu favor e
para torn-lo capaz de ser um formulador de deciso global. Quais
opes estratgicas complementares podem ser perseguidas pelo Bra-
sil, com vistas a adquirir influncia global, prestgio e poder de barga-
nha?
Sof t Balancing: Construo de
Aliana Flexvel em Instituies
Globais
As opes de poltica externa do Brasil so limitadas, face ao esmagador
poder material (hard power)
*
do atual hegmona. Embora o Brasil (assim
como a ndia e a frica do Sul) desfrute de crescente influncia, ainda
est localizado na periferia do atual sistema mundial e comanda recursos
materiais relativamente modestos. Uma razo crucial para a hegemonia
dos Estados Unidos nas relaes internacionais sua supremacia militar.
Washington contabiliza mais da metade do gasto global com defesa (SI-
PRI, 2008) e 60% do gasto mundial com pesquisa e desenvolvimento
(BICC, 2008). Em termos militares convencionais, o pas permanecer a
potncia global dominante por muito tempo. Como consequncia, este
um tempo rduo para um balanceamento material baseado em alianas
militares de compensao (balanceamento externo) e em acmulo de
armamentos (balanceamento interno).
Como Nye (2004) argumenta, a unipolaridade global real requer a
dominao do hegmona em dois campos adicionais: economia global
e outros problemas transnacionais, como terrorismo, crime, aqueci-
mento global e epidemias. Como demonstra a atual crise econmica,
problemas transnacionais podem ser resolvidos apenas por meio da

*
No original, o termo hard power. Alm de aparecer nesta frase, o termo usado apenas mais uma
vez no resumo (abstract) do texto original. A opo foi traduzir como poder material, ainda que hard
power seja mais abrangente, incluindo no apenas o poder material, como a expectativa existente de
que quem o possui estaria disposto ao seu emprego efetivo. Como o termo no aparece nenhuma outra
vez, optou-se por apenas indicar entre parnteses sua ocorrncia no original. Agradeo ao professor
doutor Eugnio Diniz por me atentar para isso. (N. do T.)

417

cooperao de muitos jogadores. Por conseguinte, estes devem obriga-
toriamente ser os campos de jogos em que potncias emergentes ad-
quiram influncia; seu sucesso depender em larga medida da solidez
de seu jogo de equipe. O Brasil e seus pares j demonstraram sua
habilidade em avanar suas metas, em especial as metas econmicas,
na ordem existente. Em comparao, os ganhos esperados a partir de
uma derrubada violenta da ordem internacional vigente so bastante
limitados. Portanto, estratgias institucionais parecem ser as mais
promissoras para impactar na hierarquia internacional dos Estados.
O soft balancing no desafia diretamente a preponderncia militar dos
Estados Unidos, e sim se utiliza de ferramentas no militares para
adiar, frustrar e minar as polticas unilaterais da superpotncia (PAPE,
2005, p. 10). O soft balancing envolve estratgias institucionais como
a formao de coalizes ou alianas diplomticas limitadas, como o
IBAS, o G3 e o G21, para restringir o poder dos Estados Unidos e de
outras grandes potncias estabelecidas. Essa estratgia institucional
referida tambm como um amortecimento e almeja estender o espa-
o de manobra de Estados mais fracos vis--vis Estados mais fortes
(GREENFIELD PARTEM, 1983; GRIES, 2005). Ela ainda envolve o
fortalecimento de laos econmicos entre potncias emergentes por
meio de colaborao setorial. Isso poderia eventualmente alterar a
balana de poder econmico no mdio prazo. Paul (2005, p. 59) define
trs precondies para o comportamento de soft balancing:
(1) A posio de poder e o comportamento mi-
litar do hegmona so de crescente preocupa-
o, porm ainda no representam um desafio
srio soberania de potncias de segunda linha;
(2) o Estado dominante uma fonte primordial
de bens pblicos, tanto na rea econmica
quanto na de segurana, que no pode ser sim-
plesmente substituda; e (3) o Estado dominante
no pode facilmente retaliar, seja porque os es-
foros de balanceamento dos outros no so ex-
plcitos ou porque eles no desafiam diretamen-
Daniel Flemes


te sua posio de poder com meios militares.
Enquanto perseguirem o soft balancing, Esta-
dos de segunda linha poderiam se engajar com
o hegmona e desenvolver elos institucionais
com ele, a fim de apartar possveis aes retali-
atrias.
Estratgias vinculantes almejam restringir Estados mais fortes por
meio de acordos internacionais (IKENBERRY, 2003). E, de fato,
Brasil, ndia e frica do Sul mantm elos com os Estados Unidos em
uma variedade de reas temticas e em diferentes graus de institucio-
nalizao. Os presidentes Bush e Lula assinaram um acordo de coope-
rao em biocombustveis em maro de 2007. Um acordo em coope-
rao nuclear civil entre Estados Unidos e Brasil foi concludo nos
anos 1990. Alm disso, a Organizao dos Estados Americanos (OE-
A) conecta Washington e Braslia de diversas maneiras, e os dois
Estados foram os negociadores fundamentais no processo da rea de
Livre Comrcio das Amricas (ALCA).
Washington no ameaa a soberania das potncias emergentes, e a
coalizo de soft balancing conserva um baixo perfil. Aps o primeiro
encontro ministerial do Frum IBAS, o ministro das Relaes Exterio-
res do Brasil, Celso Amorim, estava disposto a enfatizar que o IBAS
no pretende criar novas divises geopolticas: Este um grupo para
difuso da boa vontade e da mensagem de paz ns no somos contra
ningum (apud MILLER, 2005, p. 52).
A afirmao do diplomata pode ser desmentida em certa medida, ten-
do em vista as ferramentas de soft balancing usadas pelos Estados do
IBAS. Pape (2005, p. 36-37) menciona negao territorial, imbrglios
diplomticos e fortalecimento econmico como mecanismos de soft
balancing. Os Estados podem negar o acesso a seu territrio para
utilizao dos mesmos como palcos de foras terrestres dos Estados
Unidos e como trnsito de foras areas e navais. Embora essas medi-
das bastante speras sejam raras nas relaes bilaterais das trs potn-
cias do Sul com os Estados Unidos, h evidncias de negao territo-
rial ao menos no caso brasileiro. Um pedido da ministra das Relaes

419

Exteriores dos Estados Unidos, Madeleine Albright, foi rejeitado em
2002: ela pediu Braslia o direito de usar bases areas brasileiras e
outras instituies militares na regio da Amaznia, porm Braslia
recusou estritamente o estabelecimento de bases militares dos Estados
Unidos em seu territrio, assim como a concesso de direitos de tra-
vessia para os avies militares no conflito colombiano (FLEMES,
2006, p. 243). Alm disso, a despeito do duradouro interesse do Pen-
tgono pelo caso indiano, no h bases militares dos Estados Unidos
na ndia ou na frica do Sul.
Contudo, os instrumentos mais importantes de poltica externa empre-
gados pelo Brasil e seus parceiros do IBAS so o que Paul (2005, p.
57) chamou de imbrglio diplomtico e fortalecimento econmi-
co. Este ltimo almeja alterar o poder econmico relativo por meio
de blocos comerciais e outros tipos de colaborao setorial que eleva-
riam o crescimento econmico dos membros, ao passo que afastariam
o comrcio dos no membros. O imbrglio diplomtico, por seu turno,
descreve o uso de regras e procedimentos de instituies internacio-
nais que visam influenciar a poltica externa primria do Estado:
De fato, a soberania pode ser cada vez mais de-
finida no pelo poder de insular um Estado de
influncias externas, mas pelo poder de partici-
par efetivamente em instituies internacionais
de todos os tipos. [] No existe grande dvida
sobre as vantagens que com frequncia levam
Estados intermedirios a favorecer o multilate-
ralismo e as instituies []: o grau em que
instituies proveem espao poltico para a
construo de novas coalizes, com vistas a ten-
tar e tornar efetivas normas emergentes, de ma-
neira que sejam congruentes com seus interes-
ses, e a contrabalanar ou desviar as prefern-
cias dos mais poderosos; e a extenso em que as
instituies proveem oportunidades de voz
para que seus interesses sejam conhecidos e pa-
Daniel Flemes


ra que possam competir por apoio poltico no
mercado de ideias mais amplo. (HURRELL,
2000, p. 3-4).
ndia, Brasil e frica do Sul utilizam instituies de governana
global e encontros para construrem novas coalizes para persegui-
rem interesses comuns: o Frum do IBAS foi lanado no encontro
de 2003 do G8, em Evian, e o G3 foi estabelecido durante a As-
sembleia Geral da ONU no mesmo ano. A estratgia de utilizar
instituies internacionais para a construo de coalizes Sul-Sul
culminou na criao do G21, com seu impacto amplamente reco-
nhecido na governana econmica global, ocorrida na conferncia
da OMC em Cancun. A Rodada de Doha demonstra particularmen-
te a habilidade da trinca em determinar a agenda institucional, a
fim de influenciar as normas internacionais emergentes em favor de
seus interesses. A contribuio especfica da poltica externa brasi-
leira sob o governo Lula da Silva consiste em colocar em prtica,
por meio da diplomacia, a autonomia que por muitos anos foi vis-
lumbrada por grande parte da comunidade de poltica externa (SO-
ARES DE LIMA, 2008, p. 65). O ltimo passo nesse aspecto foi a
formalizao das relaes entre os pases dos BRICs, como um
mecanismo adicional de ao coordenada. De acordo com o minis-
tro Celso Amorim (2008), estes quatro pases esto tentando se
consolidar politicamente como um bloco que ajudar a balancear e
democratizar a ordem internacional no comeo deste sculo.
Outros lderes dos BRICs e do IBAS tambm se utilizam de organiza-
es internacionais como plataformas para desafiar a legitimidade da
atual ordem internacional e para mudar as normas dominantes existen-
tes. Em sua posio de presidente do Grupo dos 77 e China, o ex-
presidente sul-africano Mbeki disse na conferncia dos Pases No
Alinhados em setembro de 2006, em Havana: O fortalecimento da
cooperao Sul-Sul tem ajudado a criar uma voz mais forte para os
pases em desenvolvimento em fruns multilaterais [], em especial
no que tange ao processo corrente das reformas fundamentais da O-
NU, assim como das instituies de Bretton Woods (apud CAPE
TIMES, 18 de setembro, 2006).

421

Potncias emergentes contrabalanceiam os interesses e as preferncias
das grandes potncias estabelecidas dentro das instituies globais. O
Brasil e a ndia so o quarto e o quinto demandantes mais ativos no
mecanismo de soluo de controvrsias da OMC. Junto com outros
pases, eles tm usado instituies internacionais para resistir s tenta-
tivas dos Estados Unidos de promoverem novas normas concernentes
ao uso da fora, incluindo a guerra preemptiva, condicionalidade da
soberania e ao direito de uso da fora para a promoo de uma mu-
dana de regime (HURRELL, 2006, p. 11). Opondo-se na ONU
interveno no Iraque liderada pelos Estados Unidos em 2003, os trs
Estados (e outras grandes potncias) negaram legitimidade superpo-
tncia e tentaram frustrar os planos de guerra, reduzindo o nmero de
pases dispostos a lutar junto com o pas. Por exemplo, Brasil e frica
do Sul foram bem-sucedidos no apoio a muitos Estados menores lati-
no-americanos e africanos em suas atitudes de desaprovao, a despei-
to da considervel presso por parte de Washington.
Resumindo, em primeiro lugar, o Brasil desempenha um papel-chave em
uma multiplicidade de instituies globais. Est profundamente integrado
na ordem global e opera em instituies globais individuais, no intuito de
fomentar alteraes incrementais de poder. Recentemente, esse curso de
ao tem a inteno de transformar a ordem global de maneira que se
torne possvel no mdio prazo o desejado status de grande potncia. Em
segundo lugar, para realizar essa meta, a diplomacia brasileira ativa e
inovadora no desenvolvimento de novos processos de cooperao: Bras-
lia iniciou o Frum do IBAS e descrita por muitos comentaristas polti-
cos como a fora motora no G3. Em terceiro lugar, o Brasil est perse-
guindo uma estratgia de latente multi-institucionalizao (FLEMES,
2007b), que refletida em sua onipresena no palco global em alianas
flexveis, todas elas caracterizadas por baixos graus de institucionalizao
(G3, G4, O-5, G21, G77). Essa estratgia garante um mximo de sobera-
nia, flexibilidade e independncia nacionais aos formuladores de poltica
externa brasileira. Em quarto lugar, a abordagem de soft balancing do
Brasil e de seus pares j deixou sua marca na ordem global dos anos
recentes. Sua efetiva participao em instituies globais por meio de
comits diretores informais (IKENBERRY; WRIGHT, 2008), aos
Daniel Flemes


quais mais fcil de aderir do que, por exemplo, ao Conselho de Segu-
rana, pode impactar no carter do multilateralismo e, em especial, nos
seus valores procedimentais no longo prazo. E, em quinto lugar, o soft
balancing na forma de uma combinao de um discurso de potncia
intermediria com uma multi-institucionalizao latente uma estratgia
promissora no pano de fundo da viso brasileira da futura ordem global.
Em uma ordem de grandes potncias moldada por meio das instituies
internacionais, aqueles jogadores que efetivamente operarem dentro delas
inovando, construindo coalizes e sendo porta-vozes e, ao mesmo tempo,
preservando em grande medida a soberania e a independncia, tm o
potencial de influenciar substancialmente os resultados da futura poltica
global.
A Regio como Ajuda ou
Obstculo em Barganhas Globais
As iniciativas regionais da administrao de Lula da Silva introduzi-
ram uma mudana: de um aprofundamento institucional do Mercosul
para a sua extenso. Ou, em outros termos, uma mudana de polticas
externas dirigidas pelo comrcio e pela economia para um foco mais
poltico e estratgico, concentrado na construo de uma base de po-
der regional para diplomacia global em uma nova ordem mundial
depois da unipolaridade. A admisso da Venezuela como o quinto
membro pleno do Mercosul em julho de 2006 reafirmou a inteno do
Brasil de ampliar seu espao de manobra em direo ao norte da Am-
rica do Sul. Desde 2003, e seguindo Bolvia e Chile, Peru, Colmbia e
Equador assinaram acordos de associao com o Mercosul. O Merco-
sul estendido , portanto com exceo do Suriname e da Guiana ,
geograficamente congruente com a Unasul, uma iniciativa brasileira
de integrao, que comeou em 2004 e que inclui todos os Estados
sul-americanos.
O Brasil tambm desempenha uma parte de liderana na cooperao
em defesa e segurana na Amrica do Sul (FLEMES, 2006). O grau
de institucionalizao na luta multilateralmente organizada contra as
ameaas transnacionais segurana maior do que na cooperao em
defesa. A Conferncia do Mercosul o mais significativo frum de

423

dilogo sobre ameaas transnacionais e medidas comuns para sua
conteno. Consiste em diferentes grupos de trabalho, por exemplo,
contra o crime organizado envolvendo drogas (Reunio Especializada
de Autoridades de Aplicao em Matria de Drogas (RED)) e o terro-
rismo (Grupo de Trabalho Especializado sobre Terrorismo (GTE)).
Realizaes iniciais ao nvel operacional incluem a ao coordenada
das foras de polcias federais dos Estados do Mercosul, o estabeleci-
mento de um centro regional para treinamento policial e a implemen-
tao de uma rede de dados regional para a troca de informaes rele-
vantes sobre segurana (Sistema de Intercmbio de Informao de
Segurana do Mercosul (SISME)).
Em termos de cooperao militar e em defesa, a misso da ONU no
Haiti, MINUSTAH, de grande relevncia para a cooperao militar e
em defesa na Amrica do Sul. A misso de estabilizao composta por
tropas sul-americanas e comandada pelo Brasil. Isso est demonstran-
do, pela primeira vez na histria, a capacidade de Estados sul-
americanos em lidar por si mesmos com crises regionais. Em maro de
2008, o presidente Lula da Silva props a criao de um Conselho de
Defesa Sul-americano (CDS), focado no estabelecimento de uma alian-
a de defesa similar da Organizao do Tratado do Atlntico Norte
(OTAN) e, no longo prazo, de foras armadas sul-americanas e de uma
indstria regional de armamentos. Os membros da Unasul concordaram,
em dezembro de 2008, com o estabelecimento do CDS como um meca-
nismo de preveno de conflito com base em consultas mtuas. O Bra-
sil ser o jogador dominante no CDS, assim como na Unasul. No que
diz respeito ao potencial militar, o Brasil posiciona-se muito frente
dos seus vizinhos na Amrica do Sul. Os gastos militares brasileiros nos
ltimos anos (2005-2007) foram maiores do que a soma dos gastos com
defesa de Argentina, Chile, Colmbia e Venezuela.
Em primeiro lugar, o CDS consolidar o status de potncia regional do
Brasil e prover suporte a suas ambies de se tornar um membro
permanente do Conselho de Segurana da ONU. Em segundo lugar,
ele pode ser visto com uma contrainiciativa brasileira ao estabeleci-
mento de foras armadas comuns pela Alternativa Bolivariana para as
Amricas (ALBA), promovida pelo presidente da Venezuela, Hugo
Daniel Flemes


Chvez. Em terceiro lugar, e de maneira convincente, o CDS almeja
excluir Estados Unidos (e Mxico) das questes de segurana da A-
mrica do Sul, substituindo os mecanismos de resoluo de conflito da
Organizao dos Estados Americanos (OEA). Isso um resultado do
fato de que a esfera de influncia do Brasil (ou fronteira regional)
limitada, acima de tudo, por uma potncia externa: os Estados Unidos.
Essa linha fronteiria se tornou visvel durante as negociaes sobre
a rea de Livre Comrcio das Amricas (ALCA). Braslia predomi-
nou como o principal oponente de Washington, ainda que muitos
pases latino-americanos estivessem interessados em uma rea conti-
nental de livre comrcio. Os Estados da Amrica Central e do Caribe
(alm de Colmbia, Peru e Chile) j haviam concludo acordos de
comrcio bilaterais com os Estados Unidos. Isso para no mencionar o
Mxico, ligado economia dos Estados Unidos pelo Tratado Norte-
Americano de Livre Comrcio (NAFTA, na sigla em ingls). A hege-
monia estadunidense nas Amricas do Norte e Central, assim como no
Caribe, incontestvel.
Ao lado de valores comuns, como democracia e direitos humanos,
articulados por todos os chefes de governo da Amrica do Sul, a regi-
o marcada por agudas diferenas: por exemplo, alguns Estados sul-
americanos, como a Venezuela de Hugo Chvez e a Bolvia de Evo
Morales, no mais compartilham o paradigma da economia de merca-
do. Em ntido contraste, Chile, Colmbia e Peru assinaram acordos de
livre comrcio bilaterais com os Estados Unidos. E, enquanto Bogot
busca cooperao militar e em segurana com Washington, nos termos
do Plano Colmbia, Caracas sente-se ameaada por uma potencial
interveno militar dos Estados Unidos. J Braslia adota uma posio
moderada e tenta mediar essas posies polares.
A aceitao do status de liderana do Brasil na Amrica do Sul depen-
der, em grande medida, da sua habilidade de mediar essas posies
extremas. Braslia est tentando construir pontes entre as clivagens
polticas e ideolgicas, guiando os Estados da regio em direo
meta compartilhada de um espao sul-americano. As principais ideias
de sua hegemonia consensual consistem na proteo da democracia,
no crescimento econmico e em respostas regionalizadas para os desa-

425

fios da globalizao, por meio de acordos multilaterais dentro da A-
mrica do Sul (BURGES, 2008, p. 75). O Itamaraty est propagando
essa abordagem e as instituies multilaterais como sendo do mais
amplo interesse da regio. No entanto, a Iniciativa de Integrao da
Infraestrutura Regional Sul-americana (IIRSA) e o Mercosul propici-
am vantagens muito superiores maior economia regional, uma vez
que o Brasil o maior exportador de produtos manufaturados, assim
como o lder em termos de investimento estrangeiro direto (IED) na
Amrica do Sul. No caso das negociaes da ALCA, a abordagem
multilateral do Brasil remodelou as relaes Norte-Sul, permitindo aos
pases participantes a negociao com os Estados Unidos em bases
mais iguais. O Brasil exerceu seu poder, propondo ideias iniciais e
guiando as discusses subsequentes. Os diplomatas brasileiros desta-
caram a estratgia de incitamento de respostas coletivas pautadas em
discusso e incluso como uma de suas foras. Em particular, no curso
da IIRSA e da Unasul, o Itamaraty articulou uma agenda pluralista e
conduziu um discurso de criao de consenso na Amrica do Sul.
Incentivos materiais, como a proviso de bens pblicos regionais e o
pagamento dos custos de integrao, tambm gerariam mais aceitao
na Amrica do Sul. Por intermdio de seus vrios engajamentos de
mediao e suas iniciativas de cooperao em segurana, Braslia
prov estabilidade regional. Alm disso, o Brasil investe nos bens
pblicos de segurana energtica regional e infraestrutura (por meio
da Iniciativa para a Integrao da Infraestrutura Regional Sul-
Americana (IIRSA)). Contudo, o Brasil no est arcando com uma
grande parte dos custos de integrao econmica. Por exemplo, o
Brasil no apoia os membros menores por meio de pagamentos para
fundos estruturais. verdade que o Brasil amortizou as dvidas da
Bolvia (50 milhes de dlares) e do Paraguai (1 bilho de dlares)
nos ltimos anos, porm os vizinhos menores demandam que o Brasil
abra seu mercado consumidor para seus bens. No Brasil, muitos seto-
res da sociedade so cticos em relao integrao regional e no
esto dispostos a arcar com os custos da liderana regional. Isso inclui
os setores de negcios e, em especial, de exportao, que poderiam
Daniel Flemes


sofrer com a reduo de medidas protecionistas e a abertura da eco-
nomia.
Portanto, a disposio do Brasil em prover bens pblicos difere de
acordo com a rea temtica sob considerao. Braslia no est pronta
para arcar com os custos da integrao econmica, porm est dispos-
ta a fazer o que for necessrio para a proviso de estabilidade regional.
Essa disposio tangente estabilidade pode ser explicada pelas espe-
radas economias de escala induzidas na medida em que se prover
estabilidade e proteo regionais. O Brasil tem elevado recentemente
seus gastos militares, a fim de assegurar o status de poder militar do-
minante na regio (FLEMES, 2008b). Em sua busca pelo estado da
arte da tecnologia militar, o pas entrou em uma parceria estratgica
com a Frana, em dezembro de 2008, assinando contratos de arma-
mento por 8,5 bilhes de dlares. Diferentemente dos investimentos
nas economias estatais regionais, o volume de investimentos em tec-
nologia e equipamento militares, que possui o objetivo de projetar
fora distncia (em especial, capacidades navais e areas), varia
relativamente pouco, em relao ao nmero de Estados includos na
esfera de influncia regional.
O nmero dos beneficiados pela estabilidade induzida pelo Brasil
tem aumentado nas ltimas dcadas: Argentina, Cone Sul, Unasul.
Isso levou ao problema do carona (free-rider): os vizinhos do Brasil
receberam os benefcios da ordem social sem qualquer custo, sem
terem que aceitar sua dominao ou cumprir com suas demandas.
Uma soluo para esse problema a multilateralizao do compro-
misso brasileiro com a estabilidade sul-americana por intermdio do
Conselho de Defesa Sul-Americano (CDS). Assistncia mtua e
reciprocidade so os princpios mais relevantes para evitar o carona e
aumentar a dependncia dos Estados da regio (LAKE, 2007). O
Brasil queria um conselho similar OTAN, pautado no princpio de
defesa coletiva, porm foi confrontado com uma resistncia, em
especial da Colmbia, o aliado mais prximo dos Estados Unidos na
Amrica do Sul. O CDS reduz o nmero de alianas independentes
entre seus subordinados. Ele tambm os torna dependentes do Brasil

427

e, portanto, sujeitos, ao menos em parte, influncia de Braslia em
suas polticas de segurana.
Finalmente, o Brasil poderia construir instituies inclusivas e demo-
crticas que permitiriam a participao de jogadores secundrios,
como Venezuela, Chile e Argentina e tambm os Estados menores
da Amrica do Sul nos processos de tomada de deciso regionais, a
fim de promover aceitao regional sua reivindicao de liderana.
A hegemonia cooperativa (PEDERSEN, 2002) inclui a prontido em
compartilhar o poder em uma base permanente. Todavia, o Brasil no
compartilha o poder com seus vizinhos em uma base permanente, uma
vez que o Mercosul e a Unasul no possuem competncias significati-
vas. O Brasil possui papis de liderana nessas instituies regionais
sem estar preparado para as concesses econmicas ou a transferncia
de soberania para instituies regionais.
O Brasil no apoia a consolidao institucional do Mercosul. Ao con-
trrio, o pas que menos ratifica as resolues do bloco. O fato de o
Mercosul no ser hoje nem um mercado comum nem uma rea de
completo livre comrcio , em parte, uma consequncia da poltica
externa brasileira, que muito mais focada na soberania nacional do
que na integrao do pas em instituies regionais no longo prazo.
Ou, nas palavras de Pedersen (2002), os formuladores de poltica ex-
terna do Brasil preservam a estrutura regional de federao assimtri-
ca. Sob essas circunstncias, a aceitao regional do status de lideran-
a do Brasil e a disposio dos seus potenciais seguidores em segui-lo
sero bastante limitadas.
Concluso
Atualmente, Braslia no demonstra a vontade poltica para construir
instituies regionais capazes de representar a Amrica do Sul em
barganhas globais nos termos de uma ordem multirregional ou ordem
de potncias intermedirias. As razes cruciais disso so as clivagens
polticas e ideolgicas que separam os Estados da Amrica do Sul e
resultam em um conjunto bastante limitado de interesses comuns.
Embora Braslia esteja tentando construir pontes que dirimam essas
clivagens, a unificao da regio e a evoluo de uma poltica externa
Daniel Flemes


comum parecem muito improvveis aos formuladores de poltica ex-
terna brasileira. Nessa perspectiva, o investimento em bens pblicos
que no promovam o interesse nacional do Brasil parece ser um neg-
cio altamente incerto. Isso se aplica ainda mais para os custos polticos
incorridos pelo estabelecimento de instituies supranacionais que
limitariam fortemente o espao de manobra de Braslia e que entrari-
am em choque com sua tradicional estima por soberania nacional.
Contudo, as polticas econmica, energtica e de infraestrutura regio-
nais de Braslia almejam primordialmente maximizar os benefcios
nacionais a custos e investimentos mnimos.
A administrao de Lula da Silva parece assumir que unificar a Am-
rica do Sul em termos polticos uma misso impossvel e que, por
conseguinte, o Brasil forado a lutar pelo status de grande potncia
sem o apoio de uma aliana de integrao regional. Em adio a isso,
os formuladores de poltica externa brasileira esperam que a transfor-
mao sistmica leve a uma ordem de grandes potncias, governada
por instituies globais mais ou menos formalizadas ou comits dire-
tores. Em tal futura ordem, no se espera que as organizaes regio-
nais sejam de grande ajuda para influenciar os resultados da poltica
global. Ao contrrio, para efetivamente operar dentro de instituies
globais inovando e construindo coalizes, a preservao da soberania
e da independncia altamente valorizada por Braslia. Nesse sentido,
uma aliana de integrao regional institucionalizada seria um obst-
culo em barganhas globais, medida que potencialmente limitaria a
flexibilidade e a independncia diplomticas do Brasil.
Com seu proeminente papel nas polticas regionais de defesa e de segu-
rana, o governo Lula assegurou a si prprio o status e o reconhecimento
como um estabilizador e um mediador sul-americano. Nesses termos,
Braslia pode usar a Amrica do Sul como uma base de poder geoestrat-
gica para a busca por seus interesses na poltica mundial, sem que tenha
que se atar regio ou representar seriamente os interesses regionais ao
nvel global. A limitao do papel de potncia regional nas questes de
segurana particularmente considervel, tendo em vista o desejo por um
assento permanente no Conselho de Segurana, o qual visto como o
maior indicador do status de grande potncia.

429

Em suma, o Brasil persegue uma estratgia global de soft balancing
por meio de uma combinao de um discurso de potncia intermedi-
ria e uma latente multi-institucionalizao, a fim de se qualificar para
um lugar no rol das grandes potncias. A abordagem regional com-
plementar do Brasil consiste, de um lado, tambm em uma multi-
institucionalizao latente cujo objetivo controlar e integrar potenci-
ais contestadores de sua liderana regional. De outro lado, ela destaca
o papel do Brasil como uma potncia militar mediadora para asse-
gurar a estabilidade regional. Uma Amrica do Sul comparativamente
estvel pode ser um trampolim em direo a um status autnomo de
grande potncia.
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Resumo
A Viso Brasileira da Futura Ordem
Global
Este artigo visa desdobrar a concepo brasileira da futura ordem global localiza-
da entre os polos extremos de um concerto de grandes potncias e de uma ordem
mundial multirregional. O autor demonstra como os formuladores de poltica
externa brasileira contribuem para um tipo de ordem global que oferece espao de
manobra para a potncia emergente. As opes de poltica externa do Brasil so
limitadas, diante do superior poder material (hard power) das grandes potncias
estabelecidas. A estratgia de soft balancing do Brasil envolve estratgias institu-
cionais, como a formao de coalizes diplomticas limitadas ou alianas para
restringir o poder das grandes potncias estabelecidas. O Brasil tem estado entre
os mais poderosos condutores de mudana incremental na diplomacia mundial e
beneficiado em grande parte pelas conectadas mudanas de poder global. Em
uma ordem global moldada por grandes potncias por meio de arranjos e institui-
es internacionais, esses jogadores que efetivamente operam em ambos como
inovadores, construtores de coalizes e porta-vozes, ao mesmo tempo em que
preservam grande parcela de soberania e autonomia, tm o potencial de influenci-
ar substancialmente os resultados da futura poltica global.
Palavras-chave: Brasil Poltica Externa Soft Balancing Construo de
Alianas Ordem Global Governana Global
Abstract
Brazils Vision of the Future Global
Order
This article aims to unfold the Brazilian conception of the future global order
located between the extreme poles of a concert of great powers and a
multiregional world order. The author demonstrates how Brazilian foreign policy
makers contribute to the kind of global order, which offers most room to
manoeuvre to the rising power. The foreign policy options of Brazil are limited in
view of the superior hard power of the established great powers. Brazils soft
Daniel Flemes


balancing strategy involves institutional strategies such as the formation of
limited diplomatic coalitions or ententes to constrain the power of the established
great powers. Brazil has been amongst the most powerful drivers of incremental
change in world diplomacy and it benefits most from the connected global power
shifts. In a global order shaped by great powers through international groupings
and institutions, those players who effectively operate within them as innovators,
coalition builders and spokesmen while preserving great amounts of sovereignty
and autonomy have the potential to substantially influence the outcomes of future
global politics.
Keywords: Brazil Foreign Policy Soft Balancing Alliance-Building
Global Order Global Governance

Pensamento Brasileiro e Integrao Regional

437

Pensamento
Brasileiro e
Integrao
Regional*
Tullo Vigevani** e Haroldo Ramanzini
J nior***
Introduo
O objetivo deste trabalho analisar a forma como algumas escolas de
pensamento, representadas por figuras significativas, percebem o tema
da integrao regional no Brasil. Nosso foco a segunda metade do
sculo XX, buscando compreender as concepes de projeo regional
e internacional do pas que fundamentam as possibilidades de integra-
o. Para isso sero discutidos o papel do Estado, a viso de pas, o
nacionalismo, o desenvolvimento econmico e o subdesenvolvimento,
o reconhecimento internacional e a percepo dos pases vizinhos. A
ideia da especificidade frente a esses aparece na obra de intelectuais e
de formuladores de polticas, fazendo-se presente em muitos pases,
inclusive dessa regio. Buscaremos entender como essa ideia evoluiu no
Brasil, chegando, nos anos 1980, aceitao da existncia de uma co-
munidade de interesses com os pases do Cone Sul e da Amrica do Sul.
As ideias brasileiras a respeito da integrao regional so influenciadas
pela dimenso continental do pas e pela aspirao por um papel de

Artigo recebido em junho e aceito para publicao em agosto de 2010.
Doutor em Histria Social pela Universidade de So Paulo (USP), professor de Cincia Poltica da
Universidade Estadual Paulista (Unesp) e pesquisador do Centro de Estudos de Cultura Contempor-
nea (CEDEC) e do Instituto Nacional de Cincia e Tecnologia para Estudos sobre os Estados Unidos
(INCT/INEU). E-mails: vigevani@unesp.br; vigevanit@uol.com.br.
Doutorando em Cincia Poltica pela USP, professor assistente do Instituto de Economia da
Universidade Federal de Uberlndia (UFU) e pesquisador do CEDEC e do INCT/INEU. E-mail:
haroldo@cedec.org.br; hramanzinijunior@gmail.com.

Tullo Vigevani e Haroldo Ramanzini Jnior


destaque no cenrio internacional, estimuladas, por sua vez, pela prpria
histria e pela formao do Estado e do territrio. Algumas dessas idei-
as, junto s rivalidades seculares na bacia do Prata, inclusive no sculo
XX, no fortaleceram a perspectiva da integrao e, ao longo do tempo,
por conta de fatores internos e externos, houve significativa mudana na
maneira como se v o tema da integrao regional.
Como argumentaremos, as modificaes ocorridas e o surgimento de
novas concepes no superaram totalmente a estrutura de ideias ante-
rior, que contribui para algumas dificuldades na integrao. As ideias
no se transformam em aes sem que ocorra algum processo de rotini-
zao, normalmente de longa durao, ligado a certos interesses. Duran-
te muito tempo, a relao do Brasil com os vizinhos foi impulsionada
por aspectos de rivalidade e de diferenciao. Hoje, a concepo pre-
dominante diferente, mas encontra dificuldades para se enraizar.
Nosso intuito consiste em discutir a tradio do pensamento brasileiro
no tocante integrao regional, verificando os momentos de existn-
cia e suas formas e os momentos de no existncia. H, no Brasil,
linhas de pensamento desenvolvimentista, americanista e antiamerica-
nista e nacionalista, mas no existe uma longa tradio do pensamento
brasileiro latino-americanista o que no quer dizer que diferentes
pensadores ou correntes fossem contrrios s perspectivas da integra-
o, mas que o projeto e a ideia de um Brasil subjacente s suas refle-
xes, na maior parte das vezes, no inclua a integrao com os pases
vizinhos como uma varivel importante. Darcy Ribeiro (1996), e ou-
tros, discutiu nos anos 1950 e 1960 a importncia da integrao, con-
siderando necessria a unio dos pases da regio contra o imperialis-
mo norte-americano. Integrantes do pensamento geopoltico brasileiro
tambm nas dcadas de 1950 e de 1960, como Golbery do Couto e
Silva (1967), com influncia significativa na Escola Superior de Guer-
ra (ESG), fizeram do interesse nacional o eixo de suas preocupaes.
Nesse perodo, o conceito de desenvolvimento, tal como formulado
pelos integrantes do Instituto Superior de Estudos Brasileiros (ISEB),
no situava a integrao com os vizinhos como um componente fun-
damental. Para eles, a preocupao principal, visando o interesse do
pas, era a integrao nacional.

439

A ideia de Brasil-potncia foi constitutiva da Doutrina de Segurana
Nacional, muito importante durante o regime militar (1964-1984). A
concepo nacional-desenvolvimentista e o modelo de industrializa-
o por substituio de importaes, assim como a leitura que alguns
fizeram das teses da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o
Caribe (CEPAL), fortaleceram a perspectiva nacional de desenvolvi-
mento e de projeo internacional.
As ideias incidem no contexto cultural no qual se formula a posio
internacional dos pases embora no sejam as nicas determinantes e
no estejam dissociadas dos interesses e so compreendidas a partir
dos problemas histricos aos quais se relacionam. Assim, preciso
considerar os contextos especficos em que so formuladas e discuti-
das. No caso brasileiro, uma poderosa matriz no campo intelectual a
ideia do desenvolvimento poltico e econmico.
No Brasil, at os anos 1980, o tema da integrao no se viu associado
grande agenda. A partir da Segunda Guerra Mundial, o problema do
desenvolvimento/subdesenvolvimento, o tema da industrializao e as
discusses a respeito da participao do capital estrangeiro na econo-
mia do pas estiveram focados em uma lgica estritamente nacional.
Na projeo internacional, o ncleo do debate centrou-se na necessi-
dade de uma poltica externa mais independente, menos alinhada aos
Estados Unidos. Na dcada de 1970, particularmente nos governos
Garrastazu Mdici (1970-1973) e Ernesto Geisel (1974-1978), ganhou
fora a ideia de Brasil-potncia, que trouxe dificuldades no relaciona-
mento com os pases da regio, sobretudo a Argentina. Nos anos 1980,
no bojo do processo de redemocratizao, da crise da dvida externa e
da espiral inflacionria, o tema e a possibilidade da integrao regio-
nal emergiram de forma mais concreta na percepo de parte dos inte-
lectuais brasileiros. Autores como Celso Lafer (1973) compreenderam
a importncia do entendimento entre Argentina e Brasil desde o incio
dos anos 1970.
Na segunda seo deste texto, analisaremos a maneira como o ISEB
entendia o Brasil e as implicaes nas relaes com seu entorno. Na
terceira seo, discutiremos a poltica externa independente, com base
nas anlises de San Tiago Dantas e de Arajo Castro, e considerare-


mos o pragmatismo responsvel, a partir do pensamento de Azeredo
da Silveira, tendo em vista a existncia parcial de algumas coincidn-
cias analticas. Na quarta seo, analisaremos a doutrina da ESG,
sobretudo as ideias de Golbery do Couto e Silva, que teve importncia
considervel durante o regime militar brasileiro e contribuiu para a
formulao de relaes na regio. Na quinta seo, abordaremos o
modo como as ideias da CEPAL foram absorvidas no Brasil, com
nfase nas concepes de Celso Furtado, relacionando-as viso de
Amrica Latina. Discutiremos tambm as concepes de dois intelec-
tuais brasileiros ligados teoria da dependncia, Fernando Henrique
Cardoso e Ruy Mauro Marini. Na sexta seo, veremos as ideias re-
centes relacionadas integrao, principalmente de Celso Lafer e de
Samuel Pinheiro Guimares, que identificamos como bastante repre-
sentativas do pensamento contemporneo. Nas consideraes finais,
delimitaremos os principais aspectos do pensamento brasileiro sobre a
integrao regional. Argumentaremos que, se no sculo XIX e na
maior parte do XX a questo regional no esteve no centro das preo-
cupaes, houve mudanas nos anos 1980 e 1990 e no sculo XXI no
sentido de incorporar a ideia de integrao da regio como um tema de
peso intelectual e poltico.
O ISEB: Concepes Sobre o
Brasil e o Desenvolvimento
Nacional
O ISEB foi criado em 1955, sob a liderana de um grupo de intelectu-
ais brasileiros coordenados por Hlio Jaguaribe. Participaram, entre
outros, lvaro Vieira Pinto, Cndido Mendes, Alberto Guerreiro Ra-
mos, Nelson Werneck Sodr e Roland Corbisier. Durante seus nove
anos de existncia (1955-1964), o ISEB constituiu-se em um centro de
elaborao terica de um projeto nacional-desenvolvimentista.
A reflexo isebiana legou ideias que tiveram impacto no debate inte-
lectual brasileiro. Pcaut (1990) considera que a ideologia desenvol-
vimentista do ISEB se tornou progressivamente o horizonte de pen-
samento para o qual tendia a opinio pblica. Como veremos, est
ausente no instituto a ideia de Amrica Latina, a no ser como parte de

441

um bloco geral, que deveria contrapor-se ao imperialismo. No plano
das ideias, nas dcadas de 1950 e de 1960, o ISEB tornou-se um con-
traponto ESG. Enquanto essa, sob influncia de oficiais como Gol-
bery do Couto e Silva, Cordeiro de Farias e Castello Branco, via o
mundo a partir da perspectiva Leste-Oeste, o ISEB desenvolvia a
matriz do pensamento nacionalista e desenvolvimentista. O sujeito
principal, ator decisivo, era a nao.
O objetivo do ISEB era formular estudos e fomentar debates capazes
de oferecer suporte para a elaborao de uma poltica ou estratgia
nacional de desenvolvimento. Da mesma forma, buscava contribuir
para a emergncia de um pensamento brasileiro capaz de sugerir solu-
es para as dificuldades nacionais, com nfase nas dimenses socio-
polticas e culturais do desenvolvimento. Segundo Pereira (2004), com
a eleio de Juscelino Kubitschek (1956-1960) o ISEB transformou-se
no principal centro do pensamento nacionalista e desenvolvimentista,
concebido pelo grupo como uma ideologia que poderia levar o pas
superao do atraso econmico e da alienao cultural atravs da ao
estatal planejada, da interveno econmica e de uma ampla aliana
multiclassista. Toledo (2005) argumenta que embora no possa ser
rigorosamente identificado como um aparelho ideolgico a servio do
chamado desenvolvimentismo de Kubitschek, era certo que particu-
larmente nos primeiros anos dessa administrao havia uma sintonia
ntida entre os intelectuais do instituto e o projeto industrializante do
governo.
A preocupao central desse grupo era pensar o desenvolvimento e,
dentro do possvel, influenciar o governo a adotar suas recomenda-
es. Tenhamos em conta que se iniciando em 1953, com acelerao a
partir de 1958, desenvolveu-se entre os pases latino-americanos uma
discusso, sob patrocnio da CEPAL, que levaria assinatura do Tra-
tado de Montevidu em 1960, que constituiu a Associao Latino-
Americana de Livre Comrcio (ALALC). Essa negociao no teve
repercusso significativa entre os membros do ISEB, permanecendo
relegada a aspectos tcnicos do comrcio. As grandes correntes de
pensamento permaneceram distantes do tema da integrao.


Os membros do ISEB, apesar das diferentes matrizes tericas e ideo-
lgicas, convergiam no sentido de considerar que no Brasil, histori-
camente, as elites no teriam buscado orientar seus interesses de acor-
do com as necessidades da sociedade. Concordavam tambm no diag-
nstico de que o pas somente poderia ultrapassar o estgio de subde-
senvolvimento mediante a intensificao da industrializao, pensada
como um fenmeno nacional e no conectada potencialidade de um
mercado regional. Mesmo iniciativas relativas integrao, por parte
da Argentina no governo Pern, no repercutiram no debate intelectu-
al do perodo. A industrializao era vista como o elemento dinmico
do desenvolvimento. A poltica deveria ser nacionalista e sua efetiva-
o introduziria mudanas no sistema poltico, determinando o enfra-
quecimento das antigas elites dirigentes do pas e a consequente dimi-
nuio do peso dos atores ligados ao latifndio mercantil, modificando
o quadro de hegemonia da classe agrria dominante.
A viso de que os empresrios constituram o ncleo do desenvolvi-
mento foi posteriormente criticada por Fernando Henrique Cardoso
(1972), que buscava demonstrar a fragilidade da ideologia que afir-
mava a viabilidade da aliana entre a burguesia nacional, parte da
massa popular urbana e o Estado para produzir transformaes estru-
turais capazes de dinamizar o desenvolvimento econmico em bases
nacionais (CARDOSO, 1972, p. 14). Na perspectiva do fortalecimen-
to do capitalismo nacional, no surgia a ideia do estreitamento das
relaes com o entorno geogrfico. Parecia no haver motivao para
isso. Na verdade, em todo o mundo subdesenvolvido, mesmo quando
se buscaram acordos polticos entre os pases, o no alinhamento e o
neutralismo estavam presentes; a perspectiva de integrao e uma
ideia de identidade no emergiam. Na Europa, porm, a noo de
integrao e de comunidade desenvolveu-se nos anos 1950 e 1960,
motivada por circunstncias histricas, sociais, geopolticas e econ-
micas especficas.
Na viso isebiana, a defesa da revoluo democrtico-burguesa, que
alguns chamam de ideologia nacional-populista (CARDOSO, 1972;
WEFFORT, 1978), apontava para a necessidade de uma unio entre
burguesia nacional, camponeses, proletariado e outros segmentos

443

sociais interessados na industrializao nacional para combaterem os
latifundirios ligados ao comrcio exportador. Segundo Guerreiro
Ramos (1960, p. 70), em concluso, [...] devem ser considerados
como adversos aos objetivos nacionais todos os fatores que contribu-
am para a formao de presses psicossociais, polticas, ideolgicas,
institucionais e econmicas, tendentes a debilitar o capitalismo brasi-
leiro. Para ele, assim como para outros membros do ISEB, os grupos
ligados economia agrrio-exportadora e ao imperialismo internacio-
nal eram os elementos que mais ameaavam o projeto nacional-
desenvolvimentista. A viso de mundo, ainda que inserida no contexto
das ideias do perodo, relacionava-se ao debate nacional, soluo
nacional dos problemas. Compreender o significado dessa perspectiva
fundamental para entender por que existiu um razovel desconheci-
mento da regio. Esta era parte dos pases subdesenvolvidos, com os
quais o Brasil compartilhava interesses, mas quase sempre no como a
parte mais identificada com a perspectiva nacionalista e anti-
imperialista que tinha presena maior em outros continentes.
Sodr (1967), retomando parte da linguagem da III Internacional,
enfocou os entraves para o desenvolvimento, considerando as relaes
de produo e mostrando o papel negativo do imperialismo. Na viso
desse autor, a presena de relaes feudais no campo, a influncia
nociva do capital estrangeiro e a dominao imperialista seriam os
principais entraves para o desenvolvimento do capitalismo no Brasil.
Trata-se de uma perspectiva de avanos nacional. A revoluo brasi-
leira relacionar-se-ia com o fim do poder e da hegemonia das classes
latifundirias e do imperialismo, pois reforariam o colonialismo e
dificultariam a formao da economia nacional (SODR, 1967).
A soluo dos problemas insere-se em uma perspectiva nacional, o
que no surge como contraposto Amrica do Sul e conexo com os
pases da regio; h simplesmente uma ausncia de conectividade. O
monoplio da terra por parte dos latifundirios e o imperialismo obs-
truiriam o crescimento econmico e deveriam ser combatidos no pla-
no nacional. Sodr enfatizou a necessidade de uma industrializao
planificada em bases estritamente nacionais para viabilizar o desen-


volvimento capitalista nacional e preparar a passagem ao socialismo
(BIELSCHOWSKY, 2004).
Para o ISEB, o conceito de desenvolvimento envolve o processo de
acumulao de capital, a incorporao de progresso tcnico e a eleva-
o dos padres de vida da populao, e iniciar-se-ia com uma revolu-
o capitalista e nacional. Seria, segundo Pereira (2004, p. 58), um
processo de crescimento sustentado da renda da populao, sob a
liderana estratgica do Estado, tendo como atores principais os em-
presrios nacionais. Portanto, o desenvolvimento seria nacional, por se
realizar internamente, sob a gide de instituies definidas e garanti-
das pelo Estado. No plano internacional, a preocupao central referia-
se busca da superao da dependncia externa e de suas consequn-
cias. Como argumenta Corbisier (1968, p. 33) se o projeto de desen-
volvimento visa promover a emancipao nacional, sua realizao
implicar a negao prvia da dependncia, isto , entrar em contra-
dio como o domnio de nossa economia por qualquer centro hege-
mnico estrangeiro. Com o beneficio do ex post facto, pode-se afir-
mar que essa forma de anlise levou identificao exclusiva dos
problemas brasileiros na contradio centro-periferia, de forma que as
possveis identidades com o entorno acabaram subsumidas.
No pensamento de Igncio Rangel (1962), Guerreiro Ramos (1960) e
Hlio Jaguaribe (1958; 1972), a superao do subdesenvolvimento por
meio da industrializao estaria relacionada superao do capitalis-
mo mercantil. Seria com a passagem desse para o capitalismo indus-
trial que a acumulao capitalista com incorporao sistemtica do
progresso tcnico se viabilizaria e possibilitaria o crescimento susten-
tado da renda e a melhoria dos padres de vida da populao. J a
revoluo nacional, seria a associao dos diversos setores da socie-
dade em torno de um projeto. Nesse sentido, o nacionalismo seria a
ideologia da revoluo nacional. Segundo Sodr (1960, p. 33):
[...] o nacionalismo surge da necessidade de
compor um novo quadro conjugando interesses
de classe, reduzindo-os a um denominador co-
mum mnimo, para a luta em defesa do que

445

nacional em ns. o imperativo de superar a
contradio entre a burguesia nacional e a clas-
se trabalhadora que adota o nacionalismo como
expresso oportuna de uma poltica.
Como vimos, a industrializao, a possibilidade de aliana entre as
classes em prol do desenvolvimento, um projeto nacional, a questo
dos investimentos estrangeiros, o nacionalismo e a problemtica do
mimetismo cultural eram alguns dos principais temas presentes no
debate intelectual do perodo. No que tange aos aspectos internacio-
nais, a principal temtica, inclusive no ISEB, era a crtica ao imperia-
lismo, para demonstrar as diferenas nos processos de desenvolvimen-
to do centro e da periferia, sendo essas questes discutidas na CEPAL.
A periferia, ao contrrio do centro, teria de superar, em seu processo
de desenvolvimento, os interesses do capitalismo internacional e das
elites locais alienadas, ligadas ao imperialismo. Como argumenta
Corbisier (1968, p. 53):
[...] podemos perceber que nada h em comum,
a no ser a identidade do termo, entre o nacio-
nalismo dos pases subdesenvolvidos, em luta
contra as naes opressoras pela conquista da
soberania poltica e da independncia econmi-
ca, e o nacionalismo dos pases industrializa-
dos, empenhados em manter o domnio de suas
reas coloniais e em conquistar ou ampliar mer-
cados para as suas manufaturas.
Essa concepo deixa subjacente a questo da regio sul-americana.
H uma potencial coincidncia de interesses, mas ela no se materiali-
za. Nisso reside a dificuldade de pensar a questo da Amrica Latina:
a regio no vista, no passa a integrar as preocupaes polticas,
econmicas e culturais.
O tema da integrao regional, no sentido da discusso das possibili-
dades de adensamento das relaes entre os pases da regio, no est
presente no pensamento brasileiro daquele perodo. A maneira como


esses intelectuais pensavam o Brasil e o desenvolvimento nacional
no poderia estar contextualizada em um processo de integrao regi-
onal, que, por definio, tem como pressuposto a perda de autonomia
em algumas funes do Estado nacional para recomp-las em nvel
regional, diminuindo, portanto, a chamada autonomia do Estado na-
cional (MATTLI, 1999; MARIANO, 2007). Quando a Amrica Latina
surge na reflexo isebiana, o foco no era a integrao regional, mas o
entendimento das causas histricas do subdesenvolvimento latino-
americano. Como veremos, esse entendimento tem algum parentesco
com outras linhagens de pensamento brasileiras, como a teoria da
dependncia, mas h profundas diferenas. A no reflexo sobre a
regio no uma casualidade, ela derivou dos fundamentos conceitu-
ais dos isebianos, baseados na ideia de que o Estado o locus resolu-
tivo; consequentemente a ele que se dirigem as atenes.
Poltica Externa Independente e
Pragmatismo Responsvel
No incio da dcada de 1960, a afirmao de um novo perfil sociopol-
tico da sociedade brasileira, a fora das ideias nacionalistas, a radicali-
zao das posies de alguns grupos polticos e sociais, as transforma-
es no cenrio externo e a busca pela atuao internacional autnoma
foram aspectos que ajudam a entender o contexto de emergncia da
Poltica Externa Independente (PEI) (1961-1964). Em geral, a literatu-
ra atribui a San Tiago Dantas sua formulao.
A partir do governo Jnio Quadros (1961), o Brasil viveu trs anos de
mudanas significativas nas prioridades, na implementao e no qua-
dro conceitual orientador de suas relaes externas, que foram relati-
vamente interrompidas a partir do golpe militar de 1964. Em parte,
essas prioridades foram retomadas a partir de meados dos anos 1970,
ainda que haja fortes diferenas entre as duas polticas. Nessa seo,
buscaremos discutir alguns aspectos conceituais da PEI e do Pragma-
tismo Responsvel (PR) (1974-1978), recorrendo s ideias de San
Tiago Dantas, de Arajo Castro e de Azeredo da Silveira.
Os princpios bsicos da PEI eram a ampliao do mercado externo, a
formulao autnoma dos planos de desenvolvimento econmico, a

447

necessidade de manuteno da paz mediante a coexistncia pacfica, o
desarmamento geral e progressivo, a no interveno nos assuntos
internos de outros pases, a autodeterminao dos povos, o respeito ao
Direito Internacional e o apoio emancipao completa dos territrios
no autnomos (DANTAS, 1962). Alguns desses princpios estavam
presentes na poltica exterior do Brasil, mas outros eram novos, como
a questo do apoio brasileiro emancipao completa dos territrios
no autnomos, o que mudava a posio do Brasil em relao ao re-
gime salazarista de Portugal.
A PEI buscava transformar a atuao internacional do Brasil e projetar
uma posio menos alinhada aos Estados Unidos. Fonseca Jr. (1998,
p. 363) considerou que o perodo de abertura universalista da pol-
tica externa e de coleo de um acervo de relaes bilaterais de amplo
alcance [...] so estabelecidos ou renovados vnculos com os pases
africanos, amplia-se a presena no Oriente Mdio e, mais importante,
os laos com a Amrica Latina ganham nova densidade. Na mesma
direo, Dantas (1962, p. 11) entendeu que
[...] a rpida ampliao do mercado externo de
nossos produtos tornou-se um imperativo do
desenvolvimento do pas [...]. A conquista de
mercados [deve ser] a tnica de nossa poltica
econmica exterior. Nossa poltica voltou-se
para a Amrica Latina, em primeiro lugar, e, em
seguida, para os pases socialistas, sem
desprezo das possibilidades de incremento do
comrcio com os Estados Unidos e com a
Europa Ocidental.
Gilberto Freyre (1962, p. 294), por sua vez, considerava que
[...] essa poltica de instituir um sistema efetivo
de relaes mais estreitas entre as novas naes
africanas e asiticas e o Brasil deve ser realiza-
da com tato e sabedoria. Porque implica tanto


em maior independncia para o Brasil em face
de alianas mais antigas quanto em sua lideran-
a natural de todo um novo grupo de naes
tropicais com problemas similares queles j a
caminho de soluo entre os brasileiros.
Gilberto Freyre, preocupado com as relaes com os pases africanos,
dissociou-se da PEI, sinalizando que a liderana brasileira em relao
aos pases tropicais deveria ser compatvel com as alianas antigas,
que o autor associa particularmente a Portugal.
Na dcada de 1960, at 1964, foi intensa, nos marcos da PEI, a parti-
cipao brasileira em iniciativas internacionais que tinham como tema
a superao do subdesenvolvimento. A preocupao com os projetos
de desenvolvimento nacional era suficientemente forte para ser incor-
porada lgica de qualquer processo de integrao mais amplo. A
busca pelo desenvolvimento era vista como possvel apenas como
consequncia do esforo nacional, que deveria ser interno. A questo
da integrao com outros Estados, mesmo os do entorno, no surgia
como um problema relevante no perodo. Amado (1996, p. 284) ob-
servou que para muitos observadores, a PEI, instituda no governo
Quadros, resultou da conscincia de que o Brasil j no podia ficar
confinado aos princpios do pan-americanismo.
O aprofundamento da industrializao do pas, tendo influncias ise-
bianas, tinha como pressuposto que o Brasil mantivesse uma posio
mais autnoma frente aos Estados Unidos, ao mesmo tempo em que a
formulao conceitual da PEI era permeada por uma gama de ideias
oriundas do nacional-desenvolvimentismo do perodo. Fonseca Jr.
(1998, p. 302) reforou essa interpretao ao afirmar que a PEI nasce
de um projeto poltico, de uma concepo intelectual, que inclua
uma crtica ao status quo internacional e forma como o tema do
desenvolvimento era discutido. Arajo Castro, importante formulador
da poltica externa durante esse perodo, numa crtica ao modo como o
subdesenvolvimento era tratado internacionalmente, argumentava que
tenta-se converter o grave problema do subdesenvolvimento em um
mero problema de estabilizao, com o esquecimento do fato de que

449

se fossemos estabilizar muitos pases no nvel econmico atual, pro-
cederamos uma estabilizao em nvel extremamente baixo (apud
AMADO, 1982, p. 182). Jos Honrio Rodrigues (1966, p. 187), por
sua vez, afirmou que a poltica independente foi logo aceita pela
opinio pblica e pelos setores mais progressistas. O Brasil desejava
seguir uma poltica de portas abertas, sem compromissos com blocos
ideolgicos ou militares.
Surgiu, com a PEI, o paradigma universalista (MELLO, 2000; FA-
VERO, 2006) ou globalista (PINHEIRO, 2004) da poltica externa
brasileira. Por outro lado, o agravamento da crise nos anos do governo
Joo Goulart (1961-1964) dificultou a efetiva implementao das
propostas da PEI. Essas, em outras condies polticas e bases sociais,
foram parcialmente retomadas a partir de meados dos anos 1970, com
o PR desenvolvido pelo ministro das Relaes Exteriores Azeredo da
Silveira no governo Ernesto Geisel (1974-1978) (FONSECA JR.,
1996).
Segundo Dantas (1962, p. 5), a PEI visava a considerao exclusiva
do interesse do Brasil, visto como um pas que aspira ao desenvolvi-
mento e emancipao econmica e conciliao histrica entre o
regime democrtico representativo e uma reforma social capaz de
suprimir a opresso da classe trabalhadora pela classe proprietria.
As ideias nacionalistas das dcadas de 1950 e de 1960 e a formulao
da PEI, tal como elaborada por Dantas e por Castro, representavam
no apenas uma posio frente ao mundo exterior que buscava impul-
sionar o desenvolvimento industrial do Brasil e aumentar as exporta-
es, mas continham tambm a proposta de projetar o Brasil como um
ator relevante no palco internacional. Castro (apud AMADO, 1982, p.
212) considerou que O nacionalismo no , para ns, uma atitude de
isolamento, de preveno ou de hostilidade [...]. um esforo para
colocar o Brasil no mundo, mediante a utilizao de todos os meios e
com o concurso de todos os pases que queiram colaborar conosco no
equacionamento e soluo dos problemas mundiais.
Percebe-se nessa formulao um interesse evidente pela cooperao
com os pases da Amrica Latina, vista como parte de um conjunto


mais amplo de pases, onde a especificidade das relaes regionais
no surgia com evidncia. Alm da componente nacionalista, o proje-
to da PEI, incorporando parte da reflexo do ISEB, relacionava-se ao
aspecto domstico da integrao de amplos setores sociais ao projeto
de desenvolvimento nacional, inclusive da poltica externa. Como
afirma Dantas (1964, p. 525): desenvolver-se sempre emancipar-se.
Emancipar-se externamente, pela extino de vnculos de dependncia
a centros de deciso polticos ou econmicos, localizados no exterior.
E emancipar-se internamente, o que s se alcana atravs de transfor-
maes da estrutura social.
O aspecto independentista da PEI foi claramente exposto na Confe-
rncia da Organizao dos Estados Americanos (OEA) realizada em
Punta del Este, em janeiro de 1962, quando San Tiago Dantas defen-
deu uma posio de neutralidade ativa em relao a Cuba, opondo-se
ideia de uma possvel invaso da ilha com o apoio da OEA e distanci-
ando-se claramente da posio dos Estados Unidos. O Brasil ops-se
s sanes contra Cuba e, junto com Argentina, Mxico, Chile, Bol-
via e Equador, absteve-se da resoluo que suspendia o governo cuba-
no da OEA. Naquele momento, a questo cubana simbolizava um
aspecto importante das relaes hemisfricas; em particular, sinalizava
como eram percebidas as relaes com os Estados Unidos, a solidari-
edade continental, o problema do comunismo e o princpio da no
interveno (VIZENTINI, 1994). A convergncia com tais pases da
Amrica Latina se deu pela contraposio aos Estados Unidos e no
propriamente por um acordo explcito entre os Estados da regio, que
implicaria um pensamento comum. No perodo da PEI, houve movi-
mentos no sentido de aproximao com os pases vizinhos, particu-
larmente com a Argentina, como sinaliza a reunio de Uruguaiana, em
1961, entre os presidentes Jnio Quadros e Arturo Frondizi.
Alguns dos formuladores da PEI e do PR concentraram suas preocu-
paes no debate sobre a estrutura do sistema internacional, preocupa-
dos com as premissas para atingir a paz. Na viso de Arajo Castro, a
paz surgiria da combinao entre segurana e desenvolvimento eco-
nmico e social, no de uma situao de equilbrio de poder entre as
potncias. Castro (1970) entendia que a eventual evoluo para o

451

estgio de supranacionalismo e de interdependncia pressupunha um
nvel prvio de soberania e de total independncia poltica e econmi-
ca, uma ideia forte tanto na PEI quanto no PR, que deve ser entendida,
sobretudo no ltimo, para a relao do Brasil com os pases desenvol-
vidos e subdesenvolvidos, inclusive os vizinhos latino-americanos.
Assim colocado o problema, passamos a entender como, no perodo
do PR, as relaes com os vizinhos, sobretudo com a Argentina, foram
difceis e como as concepes ligadas escola de segurana nacional
conviveram com o PR. As dificuldades com os vizinhos, particular-
mente com a Argentina, foram superadas apenas a partir de 1978, no
final do governo Geisel, no governo Joo Baptista Figueiredo (1979-
1984) e, de forma mais estvel, no governo Jos Sarney (1985-1989).
Com o objetivo de precisar o pensamento dos formuladores da PEI em
relao ao entorno regional, no se pode esquecer que a ideia univer-
salista presente neles inclua a aproximao com a Argentina como
uma de suas diretrizes, sobretudo para San Tiago Dantas. Segundo o
autor (DANTAS, 1962, p. 19), merecer particular ateno o aprimo-
ramento de nossas relaes com a Repblica Argentina, em relao
qual nos anima o sentimento de colaborao, de apoio e de afeto, ca-
paz de conduzir-nos, no interesse de todas as demais naes deste
hemisfrio, a uma constante integrao de ordem econmica e cultu-
ral.
A partir da queda de Frondizi, em 1962, por meio de um golpe militar, a
poltica argentina sofreu retrocessos na relao com o Brasil. Ganharam
maior projeo as ideias de grupos nacionalistas conservadores que aler-
tavam para os riscos da hegemonia brasileira (FAUSTO; DEVOTO,
2004). Castro (1982), no discurso dos trs Ds (Desenvolvimento, De-
sarmamento e Descolonizao), na ONU, em 1963, afirmou que O Bra-
sil no pertence a blocos, mas integra um sistema, o sistema interameri-
cano, que concebemos como um instrumento de paz e de entendimento
entre todos os membros da comunidade das naes. Discutindo as rela-
es Brasil-Argentina no perodo da PEI, Cervo e Bueno (2002, p. 312)
afirmam que a retrica da solidariedade, da cooperao para o desenvol-
vimento, a ampliao do mercado pelas associaes aduaneiras e o desejo
de unir esforos para que ambos os pases adquirissem maior participao


nos assuntos internacionais aparecem nos discursos e comunicados con-
juntos. Percebe-se assim que a questo regional e as relaes com os
pases vizinhos no passam despercebidas, ainda que, para os formulado-
res da PEI, o tema central seja o universalismo e a projeo do Brasil no
mundo. A no centralidade do tema regional muitas vezes atribuda
instabilidade dos vizinhos.
Nos marcos da PEI, sobretudo na viso de San Tiago Dantas e de
Arajo Castro, as relaes com a Argentina e com outros pases da
regio eram consideradas importantes, mas no constituram o ncleo
conceitual dessa poltica. Havia um forte componente terceiro-
mundista e de crtica s polticas das potncias dominantes, ao con-
gelamento do poder mundial. O objetivo principal era posicionar-se
de modo contrrio s exigncias de alinhamento e atingir certo grau de
autonomia frente aos dois polos de poder da Guerra Fria, os Estados
Unidos e a Unio Sovitica. Buscava-se afirmar os interesses brasilei-
ros como essencialmente diferentes daqueles das potncias, explorar
reas de convergncia com pases que partilhavam com o Brasil a
condio de subdesenvolvimento e intervir com posio prpria no
debate a respeito das grandes questes internacionais.
Lafer (1973) entendeu que a PEI procurou articular no sistema inter-
nacional uma frente nica dos pases subdesenvolvidos. A busca por
maior independncia nas relaes internacionais do pas, simbolizada
pelo vnculo com os Estados Unidos durante o perodo, pode tambm
ser relacionada Argentina e a outros pases da regio. significativa
a justaposio feita por Rodrigues (1965, p. 36) quanto relao de
independncia que o Brasil deveria manter tanto com os Estados Uni-
dos quanto com a Amrica Latina. O entendimento com os Estados
Unidos, como a harmonia com a Amrica Latina hoje acrescida da
rea de livre comrcio, uma legtima filiao que devemos manter
para nossa segurana e desenvolvimento. A integrao regional,
apesar de considerada, no constitua a preocupao central da PEI.
A influncia da PEI, que certamente no se restringia poltica
internacional, mas refletia uma concepo de mundo, desdobrou-se
no surgimento da revista Poltica Externa Independente, cujos
trs nicos nmeros foram publicados em 1965 e 1966, durante o

453

governo militar, por um grupo composto principalmente por inte-
lectuais do Rio de Janeiro. A revista teve fortes conexes com a
PEI e com as perspectivas ao mesmo tempo universalistas e nacio-
nal-desenvolvimentistas. A preocupao com o Terceiro Mundo era
forte e o interesse pela Amrica Latina derivou disso, assim como o
anticolonialismo e o antiamericanismo. Houve defesa do fortaleci-
mento da relao do Brasil com os pases subdesenvolvidos, prin-
cipalmente os africanos, e era forte o argumento de que a indepen-
dncia e a autodeterminao deveriam ser os princpios condutores
do ordenamento internacional.
importante notar que a questo latino-americana ganhou destaque. O
conceito geral do primeiro nmero da revista era o de que
[...] uma frente latino-americana slida e coesa
no dever contentar-se com a defesa unificada
de reivindicaes comuns e sim procurar esta-
belecer modalidades de convivncia com a par-
ticipao exclusiva de pases latino-americanos,
capazes de contribuir para a progressiva inte-
grao de suas economias [...]. A verdadeira e
grande aliana dos pases subdesenvolvidos da
Amrica Latina aquela que os congrega com
os demais pases subdesenvolvidos da frica e
da sia (APRESENTAO, 1965, p. 6).
O tema surgiu com destaque, mas apenas no contexto terceiro-
mundista, muito forte no perodo. Na revista, os temas especficos da
integrao ganharam realce, sendo que o documento de Felipe Herre-
ra, Carlos Sanz de Santamara, Jos Antonio Mayorbe e Ral Prebisch
sobre a criao de um mercado comum latino-americano foi nela pu-
blicado. Ao mesmo tempo, a crtica aos Estados Unidos, o antiameri-
canismo, era uma presena forte, manifestando-se pela denncia de
submisso da OEA a eles e, sobretudo, pela crtica radical invaso
da Repblica Dominicana em 1965, que foi imediatamente associada
dura oposio ao governo militar brasileiro presidido por Castello
Branco e a seu chanceler Vasco Leito da Cunha.


A Amrica Latina surgiu, ento, no debate sobre o desenvolvimento.
interessante notar que a maior parte das anlises identificou aspectos
comuns aos pases da regio no contexto da Guerra Fria, sobretudo
uma perspectiva nacional de desenvolvimento. Martins (1965, p. 202)
considerava que
[...] a viabilidade poltica da Amrica Latina te-
r cada vez mais que depender da ao de suas
foras sociais internas. Por isso, entendo que os
problemas do desenvolvimento tm que ser e-
quacionados cada vez mais a partir de aqui e de
agora, em funo dos interesses especficos de
cada nao latino-americana, rompendo com o
sistema de alianas internacionais que cada na-
o, que cada uma das classes sociais dessas
naes, era at aqui levada a sustentar e a se
submeter.
H, nesse entendimento, a crtica ao imperialismo e ao alinhamento
internacional com os pases centrais e, sobretudo, a indicao da
potencialidade do desenvolvimento nacional e no propriamente
regional.
Na revista Poltica Externa Independente, estavam presentes os
temas latino-americanos, principalmente os relativos necessidade
dos pases da de terem autonomia em seu relacionamento externo,
sobretudo frente aos Estados Unidos. A questo da integrao surgiu
como tema, mas no era central, subordinando-se ao desenvolvimento
e necessidade de romper a hegemonia dos pases centrais, em pri-
meiro lugar a norte-americana.
O termo PR foi usado o de Pragmatismo Ecumnico e Responsvel,
resultado de uma definio do presidente Geisel, de 1974, quanto
poltica externa de seu governo tal como vinha sendo estruturada no
mbito do Ministrio das Relaes Exteriores. Pinheiro (2000, p. 464)
argumenta que as linhas gerais do PR foram traadas durante os en-
contros do presidente eleito Geisel e do candidato a chanceler Azeredo

455

da Silveira. Importa considerar, para os objetivos deste trabalho, que
as ideias de Azeredo da Silveira a respeito da poltica externa brasilei-
ra, em boa medida coincidentes com as percepes de Geisel, foram
centrais na formulao conceitual e na implementao do PR.
De acordo com Souto Maior (1996, p. 340), o PR impunha uma ne-
cessidade e uma consequncia para a poltica externa brasileira. Em
primeiro lugar, a indispensabilidade de uma aproximao poltica com
os demais pases em desenvolvimento surgida no incio da dcada
de 1960 com a PEI, mas desgastada aps 1964. Por outro lado, o re-
sultado seria a aceitao de um certo grau de frico com as grandes
potncias econmicas, principais beneficirias da ordem internacional
que se desejava modificar. Um dos objetivos do PR era aumentar as
margens de manobra do Brasil no sistema internacional face aos limi-
tes estritos impostos pela Guerra Fria.
O PR traz em seu bojo modificaes importantes em muitas reas da
poltica externa: nas relaes com os Estados Unidos, frica, Europa,
Oriente Mdio, China e na bacia do Prata, sobretudo com a Argentina
e os pases andinos. Houve uma maior aproximao com a Repblica
Federal da Alemanha, tendo como objetivo a assimilao da tecnolo-
gia nuclear para fins pacficos, visando a produo de energia. O obje-
tivo era o desenvolvimento e o fortalecimento do poder no campo das
relaes internacionais. Segundo Silveira (1976, p. 62):
No queremos um novo status para o Brasil por-
que nos movam ambies de prestgio e de poder
pelo poder. O que interessa ao nosso pas e a
atual poltica externa procura interpretar fielmen-
te este desejo aumentar o nosso papel nas
grandes decises que afetam a vida das naes
de modo a possibilitar a mobilizao de recursos
necessrios ao desenvolvimento econmico e so-
cial do nosso povo nas melhores condies pos-
sveis.


O PR inclua tambm um fundamento fortemente realista no entendi-
mento da dinmica internacional, representando um aprofundamento
da percepo que negava a convenincia de um alinhamento ideolgi-
co aos Estados Unidos e enfatizando a ideia de autonomia nacional.
Comparando a PEI de Quadros e de Goulart e o PR de Geisel, Fonseca
Jr. (1996, p. 329-330) afirmou que, com relao formulao doutri-
nria, ambos pautaram a busca pela autonomia pelo contraste com o
que preconizam os hegemnicos. Dito em outras palavras, como
argumenta Favero (2006), a diplomacia brasileira, em ambos os mo-
mentos, distanciava-se dos embates de cunho ideolgico relativos
disputa Leste-Oeste e pleiteava propostas reformistas da ordem mun-
dial.
H diferenas importantes entre o projeto da PEI e o do PR, princi-
palmente no que se refere relao com a Argentina. No perodo
1974-1978 h um acirramento significativo das divergncias Buenos
Aires-Braslia, muito em funo das ideias de Geisel e de Silveira e do
peso dos geopolticos brasileiros. Simetricamente, as ideias geopolti-
cas tambm acresceram sua importncia na Argentina. Azeredo da
Silveira opunha-se tradicional poltica brasileira de acomodao em
relao ao vizinho. Segundo Spektor (2004, p. 208):
[...] para Silveira, o declnio argentino abria
caminho para um novo arranjo regional no qual
o Brasil abandonaria sua posio acuada. Na
anlise de Silveira, havia uma incongruncia
entre a estrutura sul-americana de poder (onde a
Argentina no mais tinha meios materiais ou
sociais para pressionar o Brasil como o fizera) e
o comportamento das unidades (onde o Brasil
dos tardios anos 60 continuava comportando-se
como se a Argentina tivesse capacidade de
pression-lo).
Por conta dessa percepo, h, no perodo, polticas brasileiras que
no se esforaram para diluir o clima contencioso em torno da questo
dos rios internacionais. Nota-se tambm a excluso da Argentina das

457

iniciativas multilaterais do Brasil. Silveira (1976, p. 57) entendia que
Um pas com interesses crescentemente globais, em um universo
cada vez mais solidrio e interdependente, no pode circunscrever sua
poltica a uma regio determinada. Lafer (2004) afirmou que o PR se
caracterizou pela exacerbao do contencioso de Itaipu, com todas as
inevitveis consequncias que uma relao difcil com a Argentina
trouxe para a preservao de um clima de cooperao para o desen-
volvimento na Amrica do Sul.
Na formulao do PR, o Brasil deveria ter um papel central na Amri-
ca Latina. Essa seria a base de sua ao internacional: a insero brasi-
leira no ficaria restrita regio, o pas buscaria projetar-se no mundo.
A ideia no nova na forma de pensar o prprio destino. A poltica de
aproximao com a Amrica Latina e do Sul, embora considerada
importante em si mesma, no perdia de vista o mbito global. Segun-
do Silveira (1974, p. 21), elevado nas dimenses da sua economia e
do seu poder nacional, projetando-se num mundo onde se estreita a
convivncia entre as naes, no ser possvel ao Brasil alhear-se do
que ocorre em outras reas. Em uma viso crtica de alguns dos con-
ceitos e ideias orientadores da PEI e do PR, Ferreira (2001, p. 63),
considerando principalmente as posies regionais do Brasil, argu-
menta que
[...] as denncias sobre o congelamento do po-
der mundial e as reiteradas afirmaes de que a
poltica de poder deve ceder lugar a um ordena-
mento jurdico internacional justo (as quais vm
do governo Mdici e se repetem), da mesma
forma que a recusa em reconhecer a existncia
de zonas de influncia tudo soa como tentativa
de autoafirmao de um pas que ressente da po-
sio menor em que se encontra, embora a partir
dela exera, em seu mbito especfico de ao, a
mesma poltica que condena nos demais.
Isto , h uma descontinuidade nas posies. Em relao aos mais
fortes, busca-se a redistribuio de poder. Para o PR, o poder do pas


na regio seria suficiente para justificar-lhe maior influncia. Nesse
caso, o PR diferencia-se da PEI. No PR, o papel atribudo regio e
ao relacionamento com os pases vizinhos no poderia implicar em
posies que atenuassem o carter universalista/ecumnico da poltica
externa. Azeredo da Silveira se preocupava com o que considerava
riscos para a poltica regional brasileira quando afirmava que:
medida que o Brasil mergulha no Cone Sul,
perde em universalizao, que deve ser a chave
de nossa poltica externa. Alm disso, precisar-
amos nos lembrar de que, a despeito de nossos
complexos em relao ao Sul branco, os nos-
sos vizinhos esto em todos os quadrantes e fa-
lam lnguas diferentes do espanhol. Um excesso
de preocupao nossa em relao aos brancos
do Sul custa-nos caro na Amrica Latina e no
resto do mundo. Assim, imprprio para o Bra-
sil ter uma aliana com a Argentina (apud
MAGNOLI et al., 2000, p. 43).
No contraditoriamente, Silveira (1976, p. 33) tambm considerava
que Toda nao, qualquer que seja o seu grau de industrializao e a
sua riqueza em recursos naturais, necessita inter-relacionar-se com as
demais, sobretudo com as que lhe esto prximas, a fim de melhor
atender aos seus justos imperativos de progresso e bem-estar. O autor
aponta que
Coube ao Governo Geisel introduzir o ecume-
nismo tambm nas nossas relaes regionais, se
que posso me expressar atravs de um aparente
paradoxo. Com efeito, os trinta meses do atual
Governo assistiram a uma enorme intensificao
de nossos contatos com os pases da Amrica do
Sul que se situam fora da regio platina, sem pre-
juzo claro da manuteno do alto nvel a-

459

tingido nas relaes com os pases da menciona-
da rea (SILVEIRA, 1976, p. 59).
No pensamento de San Tiago Dantas e de Castro, o universalismo
brasileiro no se contrape busca por aproximao e cooperao
com o entorno geogrfico. Quando a aproximao no acontece, deve-
se a razes especficas, concretas, instabilidade principalmente. A
regio considerada parte dos pases subdesenvolvidos, portanto da-
queles com os quais haveria uma comunidade de destino. O PR coin-
cide com a PEI ao colocar o universalismo e o combate ao congela-
mento de poder no centro das preocupaes, visando a projeo de
poder, mas se diferencia exatamente na questo objeto deste texto, a
relao com os vizinhos. Silveira situa essas relaes como, ao menos
em parte, contrapostas busca pelo universalismo.
A ESG e o Pensamento
Geopoltico
Nesta seo, analisaremos elementos da doutrina da ESG, buscando
entender como essa instituio pensava o pas, o desenvolvimento e a
forma de insero internacional. A partir disso, discutiremos seu modo
de compreender a Amrica Latina e a integrao. Especial nfase ser
dedicada s ideias de Golbery do Couto e Silva, um dos principais e
mais influentes formuladores do pensamento geopoltico. A anlise
concentra-se no perodo entre sua fundao, em 1949, at o incio da
dcada de 1980, quando se encerra o regime militar, em 1984.
A ESG, vinculada ao Estado-maior das Foras Armadas, representou,
desde seu surgimento, um foro privilegiado de formulao doutrinria
conjunta entre o Exrcito, a Marinha e a Aeronutica. O objetivo da
escola era desenvolver e consolidar os conhecimentos necessrios para
o planejamento da segurana nacional. Nesse ambiente, as diversas
consideraes sobre geopoltica e estratgia militar encontraram terre-
no para seu desenvolvimento, gerando ideias que at meados dos anos
1980 influenciaram a relao do Brasil com os pases vizinhos.
Parte das concepes da ESG e a Doutrina de Segurana Nacional
(DSN) foram influenciadas pelo pensamento desenvolvido na primeira


metade do sculo XX por Alberto Torres e por Oliveira Vianna, que
consideravam necessrio um Estado forte para compensar o egosmo
das elites e o despreparo das massas para a atuao poltica. Parte do
pensamento da ESG teve como referncia a experincia da Fora Ex-
pedicionria Brasileira (FEB) na Segunda Guerra Mundial. Moura
(1996) entende que a FEB foi considerada, por parte dos militares
brasileiros, como o ncleo de um projeto poltico cujo objetivo era
intensificar as foras armadas e dar ao Brasil uma posio de proemi-
nncia na Amrica Latina e de importncia no mundo, como aliado
dos Estados Unidos.
A doutrina da ESG pode ser entendida como um projeto nacional de
desenvolvimento. Entre o corpo de oficiais presentes na escola, era
forte a viso do Brasil-potncia, erigida sobre um processo de evolu-
o capitalista transnacionalizada sob a direo da elite civil e militar.
A noo de construo de potncia (CAVAGNARI FILHO, 1987)
trazia a expectativa de que a ascenso do pas na hierarquia interna-
cional tivesse como corolrio a ampliao das atribuies do poder
militar na defesa dos interesses nacionais alm-fronteiras. Como vi-
mos, a ideia de transformar o Brasil em um ator relevante no sistema
internacional no era exclusiva da ESG ou das Foras Armadas, mas
foi no meio militar e por meio da DSN que se transformou em um
projeto da ditadura militar brasileira. A soberania, para a ESG, seria o
poder de autodeterminao, sem a interferncia de nenhum outro. o
poder originrio que governa e disciplina juridicamente a populao
que se encontra no territrio do Estado (DREYFUSS, 1987, p. 167).
Na tica da escola, a garantia da soberania se daria mediante o fortale-
cimento do poder nacional, o que se relacionava com uma maior pro-
jeo internacional. Grande parte dos estudos produzidos pela ESG
considerava que o Brasil, em funo de sua posio geogrfica e di-
menso continental, deveria alcanar tal projeo e, desde a criao da
escola, surgiu a preocupao de viabilizar o pas como potncia. Co-
mo argumenta Miyamoto (1995, p. 123), no h motivos para duvi-
dar que a ESG procurou desde o incio elaborar um modelo de desen-
volvimento para fazer com que o pas passasse a ocupar um lugar de
relevo no concerto internacional das naes.

461

A ideia de Brasil-potncia era muito forte entre os geopolticos brasi-
leiros, sobretudo no fim dos anos 1960 e na dcada seguinte. A noo
de Brasil como potncia mundial presente no livro de Carlos Meira
Mattos (1960) foi alm da ideia de Mrio Travassos (1935), que pen-
sava em termos do Brasil como potncia continental. Essa discusso
se originou na primeira metade do sculo XX, porm autores como
Elyseo de Carvalho e Leopoldo Nery da Fonseca haviam abordado a
questo nas primeiras dcadas do sculo XX (MIYAMOTO, 1995).
Os principais conceitos presentes na DSN eram segurana, poder na-
cional, estratgia, objetivos nacionais, fronteiras ideolgicas, guerra
ideolgica e guerra subversiva. A DSN foi influenciada pelo contexto
internacional da Guerra Fria, que Couto e Silva (1967, p. 130) caracte-
rizava como o quadro do atual antagonismo dominante entre o Oci-
dente democrata e cristo e o Oriente comunizado e materialista.
Desde seu surgimento, a doutrina da ESG teve um fundamento anti-
comunista e uma viso realista do sistema internacional. Nesse senti-
do, como argumenta Stepan (1975, p. 132), por o comunismo ser um
inimigo, os Estados Unidos, sendo o principal pas anticomunista,
eram um aliado natural.
Ainda assim, havia grande nfase, do ponto de vista doutrinrio, para
garantir a capacidade do pas de tomar decises independentes e quan-
to necessidade de robustecimento do poder nacional, permitindo ao
Estado fazer-se forte o bastante para, em um mundo dominado pela
lgica fria dos interesses, abrir seu prprio caminho, visando a criao
de um novo centro de poder independente na Amrica do Sul (GAR-
CIA, 1997).
Pcaut (1990) entendeu que a DSN estava longe de se resumir como
se afirmaria muitas vezes aps 1964 a uma concepo de ao antis-
subversiva, pois comportava tambm, como demonstram as obras de
Golbery do Couto e Silva, um programa de industrializao para o
Brasil. Nas palavras desse militar, um plano de reforo do potencial
nacional. Com o golpe militar de 1964, o conjunto de ideias reunidas
na DSN contribuiu para as diretrizes polticas do novo regime. Rodri-


gues (1966, p. 1999) considerou que o golpe de abril de 1964 est
dominado pela ideia de segurana e pelo planejamento da segurana
nacional. Esta a roupagem nova, que veste o atual Governo brasilei-
ro, filho natural da Escola Superior de Guerra.
As ideias geopolticas de Golbery do Couto e Silva (1967; 1981) esta-
vam fundamentadas nas concepes de segurana nacional. A percep-
o era a de que a segurana do pas, no momento histrico da Guerra
Fria, somente seria garantida por meio do fortalecimento do poder
nacional. Dentre os objetivos nacionais permanentes, na viso de Cou-
to e Silva (1967, p. 75), estaria o fortalecimento do prestgio nacional
no mbito externo, com base no princpio da igualdade jurdica dos
Estados, e a crescente projeo do pas no exterior com vistas salva-
guarda eficaz de seus prprios interesses e em benefcio tambm da
prpria paz internacional. Nesse caso, diferentemente do verificado
na PEI, a ideia de fortalecimento do prestgio nacional no mbito
externo trouxe consigo o objetivo de projetar internacionalmente as
singularidades brasileiras no contexto dos pases emergentes, particu-
larmente os sul-americanos. Couto e Silva (1967; 1981) no tinha uma
perspectiva belicista da projeo continental ou regional do Brasil,
mas suas ideias de fortalecimento do poder nacional e de maior proje-
o do pas na regio continham um potencial de desestabilizao
poltico-estratgica com consequncias consideradas negativas pelas
elites dos outros pases da Amrica do Sul (MIYAMOTO, 1995),
ainda que tivesse preocupaes com temas que apenas poderiam ser
resolvidos por meio da cooperao setorial.
Para esse autor, o melhor caminho para adquirir poder no sistema
internacional seria mediante o fortalecimento dos laos com o Ociden-
te. Aceitava-se a hegemonia norte-americana no Atlntico Sul ressal-
vando o direito inalienvel de o Brasil vir a exerc-la no futuro.
Eliminada a ameaa comum, o expansionismo sovitico, os Estados
Unidos, na viso de Couto e Silva (1981), deveriam voluntariamente
deixar de exercer a hegemonia na regio, assumindo o Brasil tal direi-
to, tendo em vista a unidade geopoltica sul-americana (CAVAGNA-
RI FILHO, 2000).

463

Embora houvesse o reconhecimento da hegemonia, isso no implicava
a subordinao s posies norte-americanas. Na viso de Couto e
Silva (1981), a relao bilateral era vista como tendo interesses igual-
mente compartilhados. Em termos polticos, por conta do papel de
aliado estratgico dos Estados Unidos na regio e da participao no
sistema de defesa ocidental, contra o comunismo internacional, a ex-
pectativa era a de que o Brasil pudesse exercer um papel de destaque
na regio. A aliana deveria resultar em benefcios para o pas, inclu-
sive fortalecendo sua posio. Como sabemos, mesmo em outros per-
odos histricos, grupos dirigentes do Estado acreditaram nessa possi-
bilidade, que no se concretizou.
Referindo-se integrao com os pases vizinhos, Couto e Silva
(1967, p. 134-135) entendeu que uma maior integrao fsica poderia
aumentar o peso especfico do Brasil. Segundo ele, a integrao dos
pases da regio tornaria a participao brasileira muito mais efetiva
na rea vital e decisiva da soldadura continental cuja instabilidade
natural sempre poder constituir um perigo a exigir pronto remdio.
importante destacar a ideia da instabilidade dos pases vizinhos
presente na reflexo desse autor e a consequente ideia da singularida-
de brasileira. Para ele, a questo da integrao importante e estrat-
gica. Discutindo as tentativas de integrao na dcada de 1960, o autor
se manifesta favorvel, considerando que
[...] o mercado comum que ora se est estabe-
lecendo, grande passo projetado no sentido de
maior unidade continental e de um desenvolvi-
mento econmico mais acelerado e coerente,
exige, sobretudo, para sua concretizao, a base
fsica de um sistema adequado de circulao em
toda a Amrica do Sul. O Brasil no se poderia
retardar em cooperar, decididamente, na criao
dessa base indispensvel (COUTO E SILVA,
1967, p. 135).
A maior parte dos esquemas geopolticos brasileiros, que tocavam de
alguma forma temas de integrao regional, elaborados a partir da


dcada de 1920 e centrados nas potencialidades geogrficas do territ-
rio nacional, discutiam a questo do controle fsico do continente sul-
americano e de seus acessos martimos, na perspectiva de possibilitar
ao Brasil o controle das reas vitais. A ideia essencial era a de que,
obtido tal controle por meios pacficos, estariam asseguradas as condi-
es para se formar uma poderosa unidade geopoltica sob a hegemo-
nia ou a liderana brasileiras, abrangendo a Amrica do Sul, o Atlnti-
co Sul e o Pacfico Sul-Americano. A efetivao dessa estratgia de-
mandaria, obrigatoriamente, a integrao e a organizao do espao
nacional, o fortalecimento da defesa nas fronteiras, o exerccio da
liderana poltico-econmica no continente sul-americano, o estabele-
cimento de uma sada em direo ao Pacfico e a neutralizao de
pretenses hegemnicas de qualquer outro pas sul-americano (CA-
VAGNARI FILHO, 2000).
importante reter, da discusso acima, sobre a ESG e o pensamento
geopoltico brasileiro, como lembrou Miyamoto (1995), que as obras
de Golbery do Couto e Silva, Carlos de Meira Mattos, Mrio Travas-
sos e outros, foram utilizadas pelos geopolticos de outros pases da
regio para mostrar que a poltica brasileira era fundamentada nas
concepes desses autores. Muitas vezes, ou na maior parte das vezes,
no era o caso. importante registrar que as ideias da ESG e de Gol-
bery do Couto e Silva, quanto s concepes de parte dos geopolticos
brasileiros, viam o tema da integrao regional a partir da considera-
o de que a Amrica do Sul seria uma rea privilegiada para a proje-
o geopoltica do pas. O conceito de projeo de poder no plano
regional e a percepo do destino do Brasil como grande potncia
mundial, forte na ESG e entre os geopolticos, causaram desconfian-
a nos vizinhos quanto s intenes do Brasil na regio nas dcadas de
1960 e 1970. A concepo geopoltica influenciava as ideias relacio-
nadas integrao regional, que era vista e favorecida na medida em
que serviria para adequar as relaes entre os Estados s necessidades
brasileiras. No plano econmico, a integrao era reconduzida a inte-
resses que deveriam ser instrumentos de fortalecimento da posio
comercial na regio: tudo faremos em favor do fortalecimento da

465

ALALC, para aumentar a presena do Brasil no mercado latino-
americano (LEITO DA CUNHA, 1965, p. 136).
A CEPAL e a Teoria da
Dependncia
Nesta parte do trabalho abordaremos o modo como as ideias da CE-
PAL foram incorporadas viso de Amrica Latina e de integrao
regional de parte dos pensadores brasileiros, particularmente na dca-
da de 1960. Nossa principal referncia ser Celso Furtado, que teve e
tem influncia no pensamento econmico brasileiro de matriz nacio-
nal-desenvolvimentista. Celso Furtado foi um dos autores brasileiros
mais ligados s formulaes tericas da CEPAL, tendo sido, na verda-
de, um de seus criadores.
Dosman (2008, p. 279) afirmou que A mais poderosa unidade da
ECLA [Comisso Econmica para Amrica Latina e o Caribe (CE-
PAL)] era a Diviso de Desenvolvimento, liderada por Celso Furtado
[...]. Sua diviso era o centro de pensamento em teorias de desenvol-
vimento e planejamento da organizao em 1951. Furtado contribu-
iu, inclusive, para a estruturao do corpo de conceitos e de funda-
mentos que deram origem teoria estruturalista do desenvolvimento
econmico da CEPAL. Uma das ideias centrais que impulsionou o
surgimento da CEPAL foi o entendimento de que os pases subdesen-
volvidos necessitariam de uma formulao terica independente, ou
ao menos adaptada, pois em aspectos relevantes funcionavam de
maneira diferente dos pases desenvolvidos. Celso Furtado teve papel
fundamental nessa agenda de estudos da CEPAL, iniciada por Ral
Prebisch. O subdesenvolvimento, na viso de Furtado (1961), era um
processo histrico autnomo, no uma etapa pela qual necessaria-
mente tenham passado as economias que alcanaram um grau superi-
or de desenvolvimento. Seria, portanto, um processo particular, resul-
tante da penetrao das empresas capitalistas modernas em estruturas
sociais arcaicas: haveria um fenmeno de homogeneizao dessas
estruturas hbridas, a partir do processo de industrializao. Sabemos
que essa linha de ideias tinha afinidades com as de outros intelectuais
e escolas de pensamento.


Em seguida, discutiremos as ideias de intelectuais brasileiros ligados ao
que ficou conhecido como Teoria da Dependncia, que contemplava
parte dos temas presentes na reflexo cepalina, muitas vezes com uma
perspectiva diferente. Uma ideia enfatizada pela CEPAL era a da impor-
tncia do Estado na industrializao dos pases da regio. Os formulado-
res da Teoria da Dependncia buscavam compreender as limitaes e as
possibilidades para o desenvolvimento e para a industrializao dos pa-
ses da regio. Consideraremos Fernando Henrique Cardoso e Ruy Mauro
Marini, por sua importncia e representatividade.
No Brasil, as ideias da CEPAL proporcionaram a rationale para uma
posio nacionalista e centrada no Estado que precedia a existncia
dessa instituio, estando presente na reflexo brasileira ao menos
desde 1930. Sola (1998) entendeu que havia uma conexo entre de-
senvolvimento econmico e certa concepo de desenvolvimento
poltico na forma como as ideias da CEPAL foram absorvidas no
Brasil. Assim, o crescimento e a integrao do mercado interno a
principal mola propulsora do desenvolvimento para a CEPAL eram
tidos como inseparveis de uma posio poltico-ideolgica, pois a
meta que consistia na formao e na diversificao do mercado inter-
no deslocamento do centro dinmico do crescimento assumia
tambm a forma de categoria poltica; isto , de um processo de inter-
nalizao dos centros de deciso. Do ponto de vista internacional, essa
ideia fortalecia a perspectiva de uma ao externa independente, no
condicionada a qualquer tipo de amarra bilateral, regional ou multila-
teral.
Na viso de Bielschowsky (2004), h trs caractersticas principais no
pensamento de Celso Furtado. Em primeiro lugar, a defesa da lideran-
a do Estado na promoo do desenvolvimento, atravs de investi-
mentos em setores estratgicos e, sobretudo, de planejamento econ-
mico. O Estado deveria coordenar os esforos de industrializao de
forma a reunir condies para superar os obstculos estruturais que
dificultavam o desenvolvimento. Em segundo lugar, a obra de Furtado
defende a tese estruturalista de submisso da poltica monetria e
cambial quela de desenvolvimento, base da argumentao nacionalis-
ta, em oposio aos programas de estabilizao que tiveram defenso-

467

res influentes no Brasil, como Eugenio Gudin. Furtado acreditava que
o sucesso da industrializao brasileira dependia fortemente do con-
trole dos agentes nacionais sobre as decises fundamentais econo-
mia do pas. Em terceiro lugar, sua obra revelou, de modo crescente,
um compromisso com as reformas de cunho social, inclusive com a
agrria.
Havia uma forte percepo sobre a importncia do mercado interno na
dinamizao da produo e da renda. Furtado inclina-se para a anlise
histrica das possibilidades dinmicas de superao da dependncia
do comrcio exterior ou do prprio subdesenvolvimento, pela via do
crescimento atravs do fortalecimento do mercado interno (BIELS-
CHOWSKY, 2004). Nos anos 1950 e 1960, o capital estrangeiro ori-
ginado nos pases centrais era visto por Furtado como negativo para o
desenvolvimento. Ao mesmo tempo, por ser o fator de integrao das
economias dos pases perifricos economia internacional, era visto
como tendo interesses regionais. A consequncia no haver outra
possibilidade de desenvolvimento seno pela via nacional.
Furtado (1978; 2000) atribua um papel importante integrao regio-
nal, sem deixar de enfatizar as ideias de planejamento e os centros
nacionais de deciso. O tema da integrao regional no era o ncleo
central de sua reflexo, mas esteve presente em algumas de suas obras.
A teoria da integrao constitui uma etapa superior da teoria do de-
senvolvimento e a poltica de integrao, uma forma avanada de
poltica de desenvolvimento. O planejamento da integrao surge,
pois, como a forma mais complexa dessa tcnica de coordenao das
decises econmicas (FURTADO, 2000, p. 331). Em outro texto,
tambm nessa direo, Furtado (1978, p. 267-268) considera que
[...] longe de ser uma simples questo de libera-
lizao de comrcio, o verdadeiro problema con-
siste em promover a criao progressiva de um
sistema econmico regional, o que no ser tare-
fa pequena, em razo da orientao anterior de
desenvolvimento, dos riscos de agravamento da
concentrao geogrfica tanto das atividades e-


conmicas como da apropriao dos frutos do
desenvolvimento [...]. Os centros de deciso
mais importantes, aqueles que so de natureza
poltica e esto capacitados para interpretar as
aspiraes das coletividades, continuaro a exis-
tir por muito tempo no plano nacional.
importante observar que a integrao regional pensada com
base no fortalecimento de capacidades nacionais. Trata-se de uma
viso brasileira, mas tambm latino-americana, sobre esses proces-
sos, uma vez que, ao menos nas formulaes europeias sobre a
questo, a integrao regional, na maior parte das vezes, era pensa-
da como um processo de abdicao parcial da soberania, ainda que
lenta, ou de mudana do foco da capacidade nacional, do mbito do
Estado-nao para o regional-comunitrio (HAAS, 1964).
Nos marcos da CEPAL, a industrializao era vista, nas dcadas de
1950 e 1960, como a soluo a longo prazo para o problema da vulne-
rabilidade externa, que seria uma caracterstica intrnseca dos proces-
sos de industrializao perifricos. A integrao regional era apontada,
tambm, como uma possvel resposta para esse problema. A CEPAL
esteve diretamente envolvida na criao da ALALC e entendia que
esse novo acordo regional poderia contribuir para o incio de um pro-
cesso de diversificao das exportaes dos pases da regio por es-
foro prprio, atravs da via, teoricamente mais fcil, do comrcio
intrarregional. O mercado comum latino-americano teria a virtude de
ampliar as transaes dos setores industriais exigentes, facilitando o
aprofundamento do processo substitutivo de importaes (BIELS-
CHOWSKY, 2000). Porm o impulso mais forte para o Tratado de
Montevidu de 1960 foi a necessidade de reagir reduo das expor-
taes e dos termos de troca dos principais pases: Argentina, Brasil e
Mxico.
Os objetivos cepalinos em relao integrao e a passos de maior
envergadura demonstravam-se difceis de ser alcanados porque os
pressupostos das polticas nacionais a respeito do desenvolvimento
no os colocavam como questes centrais. Como argumenta Cervo

469

(2008, p. 155), o pensamento cepalino erigido em torno de conceitos
como indstria, emprego, proteo, mercado interno e autossuficincia
se expressou em prticas polticas que tiveram como consequncia,
ainda que no fosse seu objetivo, constranger os processos de integra-
o. Celso Furtado, como formulador, inspirou uma forte vertente,
baseada na percepo nacional de interesses a promover. Rompendo
com Prebisch em 1955, manteve-se significativamente fiel aos pressu-
postos que havia formulado. Ao conceber a Superintendncia para o
Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE) e ao tornar-se um pioneiro
da ideia de planejamento, consolidou a concepo de que essa ideia
tem como eixo a integrao nacional.
No mesmo contexto intelectual do surgimento da CEPAL, ou seja, no
bojo das tentativas dos pensadores da regio de analisar de maneira
autnoma e particular a economia local e regional bem como as rela-
es com o mundo, surgiu a Teoria da Dependncia. Ela buscava
compreender como ocorria a reproduo do sistema capitalista de
produo na periferia, partindo da ideia de que ele criava diferencia-
es em termos polticos, econmicos e sociais entre pases e regies,
fazendo com que a economia de algumas naes fosse condicionada
pelo desenvolvimento e pela expanso de outras (SANTOS, 1970).
De certa forma, diferentemente das formulaes da CEPAL, entre os
dependentistas era forte a relao entre subdesenvolvimento e desen-
volvimento capitalista mundial. Os tericos da Dependncia conside-
ravam o desenvolvimento um processo nas disputas sociais e polticas,
ou seja, havia uma dimenso propriamente poltica e no apenas eco-
nmica. Cardoso e Faletto (2004) consideraram que a poltica o
meio pelo qual se possibilita a determinao econmica; ou seja, par-
te-se da ideia de que a referncia s situaes histricas nas quais se
do as transformaes econmicas essencial para a compreenso do
significado dessas e para a anlise de seus limites estruturais e das
condies que as tornam possveis (CARDOSO; FALETTO, 2004).
No quadro da Teoria da Dependncia, as interpretaes so diversas
(CHILCOTE, 1974), o que traz certa dificuldade em falar de uma
Teoria da Dependncia como algo homogneo, ainda que entre a mai-
or parte dos autores haja uma viso convergente no sentido de vincu-


lar o paradigma do desenvolvimento latino-americano dependncia.
Parte da literatura costuma dividir a Teoria da Dependncia em duas
correntes: a weberiana, identificada nos trabalhos de Cardoso e Falle-
to, que partilha a possibilidade de um desenvolvimento dependente, e
a marxista, ligada reflexo, entre outros, de Marini, que, a partir da
ideia de superexplorao da fora de trabalho, discute o desenvolvi-
mento do subdesenvolvimento e no vislumbra a possibilidade de um
desenvolvimento dependente. Pode-se talvez dizer que a segunda
verso concede maior peso causal aos fatores externos, ainda que no
desconsidere os internos, na determinao das situaes de dependn-
cia/subdesenvolvimento, ao passo que a verso apresentada por Car-
doso e Falleto relativiza a determinao externa, enfatizando a possi-
bilidade de uma situao de desenvolvimento dependente-associado
como resultado da ao dos agentes locais em conexo com foras
econmicas externas.
Marini (2000) entende que a nica forma de enfrentamento e de supe-
rao da situao dependente dos pases da regio, inclusive o Brasil,
seria a ocorrncia de uma revoluo socialista. Os pases subdesen-
volvidos seriam dependentes porque reproduzem um sistema social
limitado por relaes polticas e econmicas, tanto nacionais quanto
internacionais. No entendimento de Marini (2000, p. 109), a depen-
dncia deve ser entendida como uma relao de subordinao entre
naes formalmente independentes, em cujo mbito as relaes de
produo das naes subordinadas so modificadas ou recriadas para
assegurar a reproduo ampliada da dependncia. O obstculo fun-
damental a qualquer processo real de desenvolvimento seria o imperi-
alismo, que extrairia praticamente todo o excedente produzido pelos
pases subdesenvolvidos (MARINI, 1978).
Nessa viso, a burguesia local estaria, em boa medida, subordinada ao
imperialismo, no sentido de que no disporia de autonomia para proje-
tar maiores possibilidades de desenvolvimento autnomo. Percebem-
se claramente, nessa interpretao, limites estruturais para os projetos
nacionais de desenvolvimento, bem como para qualquer forma de
integrao regional. A aproximao com o outro, na regio, implica a
superao prvia desses limites. Apenas a ruptura com o sistema in-

471

ternacional propiciaria o desenvolvimento em termos de autossufici-
ncia, criando, portanto, condies para colocar a integrao na ordem
do dia.
Marini (2000) entendia que no caso do Brasil, a partir de 1964, com o
governo militar de Castello Branco, a burguesia projetou uma poltica
externa que recorreria ao subimperialismo, via exportao de seus
produtos manufaturados a pases ainda menos desenvolvidos, uma vez
que a superexplorao da fora de trabalho impediria a formao de
um mercado interno. O conceito de subimperialismo refere-se neces-
sidade da burguesia nos pases dependentes em desdobrar sua acumu-
lao para o exterior no momento em que alcana determinado grau de
composio orgnica do capital com a industrializao. Nesse sentido,
a debilidade do capitalismo brasileiro teria atingido a etapa imperialis-
ta antes de ter conseguido a mudana global da economia nacional e
estaria em situao de dependncia crescente diante do imperialismo
internacional. A consequncia mais importante desse fato seria que, ao
contrrio do que acontece com as economias capitalistas centrais, o
subimperialismo brasileiro no poderia converter a expoliao que
pretende realizar no exterior em fator da elevao do nvel de vida
interno, capaz de amortecer o mpeto da luta de classes; teria, ao con-
trrio, pela necessidade que experimenta de proporcionar um sobrelu-
cro a seu scio maior norte-americano, que agravar violentamente a
explorao do trabalho no marco da economia nacional, em um esfor-
o para reduzir seus custos de produo (MARINI, 2000).
O mesmo autor, por meio do conceito de subimperialismo, qualificou
a entrada do Brasil, ainda que de forma dependente e subordinada, na
etapa capitalista de exportao de capitais a manufaturas, e explicou a
busca pelo controle de matrias primas e de fontes de energia no exte-
rior. Um corolrio importante dessa situao seria a projeo de uma
poltica externa expansionista e relativamente autnoma.
Para Cardoso e Faletto (2004), a situao de dependncia exigia a
anlise da maneira como as economias subdesenvolvidas se vincula-
ram historicamente ao mercado mundial e de como se constituram os
grupos sociais internos que definiram as relaes internacionais intrn-


secas ao subdesenvolvimento. A depender de como se organizariam
politicamente as classes, haveria tipos diversos de vinculao com o
centro. Segundo Cardoso (2004, p. 23), ao repensar a Teoria da De-
pendncia, essas vinculaes so diferenciadas:
[...] uma coisa quando se tem, como no Brasil
e na Argentina, um setor local que capaz de
produzir acumulao na agricultura que seja,
no caf, no gado. Ele cria capital aqui dentro e,
mais tarde, investe esse capital at na indstria.
Depois ele se associa, mas tem algum dinamis-
mo [...]. Outra coisa quando se tem um encla-
ve, quando o capital vem de fora, passa pelo pa-
s, e a realizao feita l fora [...]. E h um
terceiro modo, quando os capitais externos pas-
sam a investir na periferia. Investimento na
produo de bens de consumo e de bens de ca-
pital. A voc tem uma outra dinmica.
A considerao das diferentes situaes na Amrica Latina estava
muito presente e influa nas formas de se perceber a integrao. Para
essa vertente da Teoria da Dependncia, o desenvolvimento seria um
processo social e, a priori, no seria correto atribuir totalmente ao
imperialismo internacional a situao de debilidade dos pases depen-
dentes. Cardoso e Faletto (2004) consideraram que o desenvolvimento
econmico nos pases perifricos dependeria de uma estratgia diversa
da ideia de desenvolvimento para dentro. Serra e Cardoso (1978)
criticam a noo de superexplorao presente na obra de Marini
(2000) e indicam que o desenvolvimento, mesmo dependente, poderia
apresentar ganhos de produtividade para os pases subdesenvolvidos.
Est presente uma clara diferenciao entre os pases da regio e,
portanto, uma viso no nica dela. A percepo da regio dependeria
de seus diferentes nveis de desenvolvimento e a integrao teria ne-
cessariamente de considerar esses nveis.
O objetivo do trabalho de Cardoso e Faletto (2004, p. 13)

473

[...] esclarecer alguns pontos controvertidos
sobre as condies, possibilidades e formas do
desenvolvimento econmico em pases que
mantm relaes de dependncia com os polos
hegemnicos do sistema capitalista, mas, ao
mesmo tempo, constituram-se como Naes e
organizaram Estados nacionais que, como todo
Estado, aspiram soberania. Por outro lado,
procurou-se mostrar, implicitamente, que falar
da Amrica Latina sem especificar dentro delas
as diferenas de estrutura e de histria constitui
um equivoco terico de consequncias prticas
e perigosas.
Esses autores entendem que, desde o momento de instaurao das
naes, o centro poltico das foras sociais dos pases latino-
americanos tenta ganhar certa autonomia e busca sobrepor-se situa-
o do mercado. Contudo, as vinculaes econmicas continuam sen-
do definidas objetivamente em funo do mercado externo e limitam
as possibilidades de deciso e de ao autnoma. O padro de desen-
volvimento para as sociedades latino-americanas, necessariamente,
seria dependente, cabendo s instncias polticas nacionais institurem
padres que poderiam oscilar entre os pares desenvolvimen-
to/dependncia e estancamento/autonomia.
Ao definirem que o paradigma mais adequado de desenvolvimento
latino-americano no quadro da dependncia seria o par desenvolvi-
mento/dependncia, Cardoso e Faletto (2004) o colocam como um
limite expanso da regio, mas o indicam como o nico possvel
para o desenvolvimento nas condies conhecidas. Pensar a regio,
Amrica Latina e Amrica do Sul, implica perceber como o paradigma
pode ser ajustado, de modo que ao menos os pases em condies
semelhantes possam articular-se para buscar maximizar vantagens
relativas.


As Anlises de Celso Laf er e
Samuel Pinheiro Guimares:
Vises Contemporneas
Nesta parte do trabalho, analisaremos a viso brasileira sobre a regio
presente nas reflexes de Celso Lafer e de Samuel Pinheiro Guima-
res, pela importncia de ambos nos tempos atuais, em particular para
a poltica exterior do Brasil. Esses autores, embora tenham vincula-
es tericas distintas, bem como diferentes vises sobre a natureza
do sistema internacional, tm um entendimento que interpretamos
como semelhante no que se refere anlise da regio e ao papel que o
Brasil deveria desempenhar no mundo. Da mesma forma, enfatizam a
importncia da aliana estratgica com a Argentina para a otimizao
da insero brasileira no Cone Sul e na Amrica do Sul. Ao mesmo
tempo, parte do projeto de insero internacional do Brasil presente na
reflexo desses autores, por conta do peso que colocam na projeo do
pas no mundo, traz desafios para a relao bilateral com a Argentina.
Lafer e Guimares so referncias importantes da tradio liberal e
nacional-desenvolvimentista de insero internacional do Brasil.
Lafer (1973), desde os anos 1970, enfatizou a importncia do enten-
dimento entre Argentina e Brasil. O eixo estruturante de sua anlise,
presente no trabalho publicado com Felix Pea (LAFER; PEA,
1973), a ideia de valorizao do contexto regional entendido como
o subsistema latino-americano de naes para a elaborao de uma
estratgia de participao autnoma no sistema internacional. H o
reconhecimento, naquele momento, de que na Amrica Latina, a
identificao nacional continua prevalecendo. A prova de que chegou
a hora de ir mais alm do Estado-nao (Hoffmann-Haas) ainda est
para ser feita (LAFER; PEA, 1973, p. 30).
Um conceito importante na reflexo de Lafer (2004), explicativo de
parte das vises contemporneas da regio, o do universalismo, que
estaria associado s caractersticas geogrficas, tnicas e culturais do
pas. Para ele, essa noo incorporaria a pluralidade dos interesses do
Estado e da sociedade, as afinidades histricas e polticas, e simboliza-
ria a preocupao em diversificar ao mximo as relaes externas do
pas, pluralizar, ampliar e dilatar os canais de dilogo com o mundo.

475

Na tica econmica, a ideia de universalismo manifestar-se-ia por
meio do termo global trader, uma vez que o pas possui intercmbio
com uma pluralidade considervel de naes, no restringindo sua
pauta mercantil a regies especficas e limitadas. Do ponto de vista
poltico, a ideia que perpassa a noo de universalismo, que, inclusive,
tem implicaes para os processos de integrao regional da regio,
o projeto de tornar o Brasil um ator relevante no cenrio internacional
atravs da intensa participao em diversos foros bilaterais, regionais
e multilaterais. A operacionalizao desse ativismo externo universa-
lista, de base nacional, necessitaria de uma integrao regional essen-
cialmente intergovernamental que no criasse qualquer tipo de amar-
ras projeo externa brasileira.
Lafer (2004) trabalhou com o conceito de potncias mdias para ca-
racterizar a insero internacional do Brasil. Essas seriam um grupo
especfico de pases no sistema internacional que teriam um tipo pr-
prio de poltica externa, na medida em que se diferenciariam das gran-
des potncias e no se confundiriam com pases pequenos ou pouco
expressivos no sistema. No caso brasileiro, essa noo complementa a
ideia de que o Brasil deveria ter um papel singular no mundo por con-
ta de suas caractersticas. O aumento da capacidade de influncia
brasileira no sistema internacional resultaria em um crescimento das
margens de ao externa e do papel do pas como mediador interna-
cional, projetando seu poder pela legitimidade, no pelo confronto ou
pela capacidade militar. Do ponto de vista da integrao regional, a
caracterizao do Brasil como potncia mdia, conjugada com o con-
ceito de universalismo, ajuda a entender parte da dificuldade nacional
em lidar com o tema do aprofundamento institucional da integrao no
Cone Sul que, possivelmente, restringiria a autonomia ou a liberdade
desejada para a poltica brasileira em relao regio e ao mundo.
O mesmo autor argumenta que no caso do Brasil se, pela limitao
dos seus meios, uma potncia mdia no sistema internacional, ao
mesmo tempo uma potncia mdia de escala continental, condio
que lhe confere, naturalmente, um papel na tessitura da ordem mundi-
al (LAFER, 2004, p. 76). Ao mesmo tempo em que enfatiza a inser-


o multilateral do Brasil e as questes relativas legitimidade e a
outras formas de soft power, havia um componente regional substanti-
vo na sua reflexo (LAFER, 1973; 1993; 2004).
Parecia-me evidente que a Amrica Latina, em geral, e o Mercosul,
em particular, eram a nossa circunstncia, a nossa vida, o nosso desti-
no. Desde o primeiro momento, vi no Mercosul uma plataforma de
insero competitiva do Brasil que era importante pelas oportunidades
que gerava e pelo que representava como interlocuo no plano mun-
dial. Estava tambm muito consciente de que as tenses existentes no
mundo deixavam claro que deveramos partir da noo de fronteira-
separao para a de fronteira-cooperao [...]. Eu tentava fazer esse
tipo de articulao entre o interno e o externo, e ao mesmo tempo me
dava conta de que um pas com as dimenses do Brasil tem interesses
gerais (LAFER, 1993, p. 279).
Na reflexo desse autor, o peso da integrao regional para o Brasil
seria sempre contextualizado considerando a projeo do Brasil em
outras arenas internacionais. Pelo fato do Brasil ter interesses gerais
na dinmica de funcionamento do sistema internacional, sua insero
no poderia ficar ou ser restringida pela lgica dos processos de inte-
grao regional, que necessariamente tendem a limitar a autonomia de
ao dos Estados-membros.
Referindo-se ideia de Mercosul, Guimares (2006, p. 359) entende que
O Mercosul, no o programa de integrao com
a Argentina, foi imaginado dentro de uma polti-
ca econmica geral neoliberal dentro dos pases
[...]. A miopia da estratgia brasileira ao abando-
nar o modelo poltico da cooperao Brasil-
Argentina e troc-lo pelo modelo neoliberal co-
mercialista de integrao preconizado pelo Tra-
tado de Assuno foi notvel.
importante lembrar que o incio da integrao com a Argentina
(Declarao de Iguau, novembro 1985; Programa de Integrao e
Cooperao Econmica PICE, julho 1986, e os 24 Protocolos decor-

477

rentes; Tratado de Integrao, Cooperao e Desenvolvimento, no-
vembro 1988) correspondeu a uma lgica desenvolvimentista e prote-
cionista que visava estimular a emulao empresarial para a moderni-
zao e a insero competitiva conjunta no sistema econmico inter-
nacional.
Com o decorrer do tempo, segundo argumenta Guimares (2006),
observou-se a gradual perda de importncia do tema do desenvolvi-
mento no mbito da integrao e, ao mesmo tempo, a crescente rele-
vncia atribuda aos fluxos comerciais. Por conta disso, o autor discute
a necessidade de restaurar a ideia do desenvolvimento econmico com
base no mercado interno (agora regional). Em sua viso, uma questo
importante seria estabelecer uma estratgia gradual para transformar o
Mercosul, de um esquema neoliberal do tipo integrao aberta, em
um projeto de desenvolvimento regional. No plano econmico, as
questes centrais seriam a reduo da vulnerabilidade externa e das
disparidades sociais internas e a recuperao da capacidade de formu-
lar e de executar polticas de maneira autnoma (GUIMARES,
2006).
A argumentao do autor, favorvel integrao econmica e coope-
rao poltica entre Brasil e Argentina, parte de uma viso terica realis-
ta da dinmica mundial e traz a ideia de que a integrao regional no
pode ser exclusivamente comercial, mas deve ser parte de uma estrat-
gia comum de desenvolvimento, em especial na rea industrial e de
servios. A integrao comercial regional, desde que acompanhada de
uma poltica industrial regional, poderia contribuir para alcanar nveis
superiores e mais amplos de industrializao. Guimares (2007) consi-
dera que o objeto da poltica externa brasileira seria a Amrica do Sul e
que o ncleo da poltica brasileira na Amrica do Sul seria o Mercosul.
O cerne da poltica brasileira no Mercosul, por sua vez, teria de ser, sem
dvida, a Argentina. O autor entende, portanto, que qualquer tentativa
de estabelecer diferentes prioridades para a poltica externa brasileira, e
mesmo a ateno insuficiente a esses fundamentos, certamente provoca-
r graves consequncias e correr srio risco de fracasso (GUIMA-
RES, 2007, p. 1).


Guimares (1999) utilizou a noo de grande Estado perifrico para
caracterizar a insero externa brasileira. Em sua percepo, esse tipo
de Estado se defrontaria com um cenrio internacional baseado em
estruturas hegemnicas de poder. Assim como o objetivo estratgi-
co dessas seria a prpria preservao e expanso, devido aos benef-
cios que os pases situados em seu centro derivam delas, os objetivos
estratgicos finais dos grandes Estados perifricos seriam participar
dessas estruturas hegemnicas de forma soberana, no subordinada
ou promover a reduo de seu grau de vulnerabilidade diante da
ao dessas estruturas.
Apesar das diferenas entre Brasil e outros grandes Estados perifri-
cos, ao compartilharem caractersticas e interesses e estarem situados
em regies distantes eles no estariam diretamente em competio e,
assim, haveria condies para a construo de projetos polticos co-
muns (GUIMARES, 1999). A categoria de grande Estado perifri-
co parece buscar singularizar a poltica externa do Brasil, inclusive
em relao aos pases da regio. H, nessa reflexo, a identificao da
possibilidade do Brasil vir a constituir coalizes com outros grandes
Estados perifricos, para participar mais efetivamente das estruturas
hegemnicas e para introjetar seus interesses na dinmica das organi-
zaes internacionais. Guimares (1999, p. 21) entende que apesar de
notveis diferenas, o Brasil compartilha semelhanas e interesses
comuns com certos Estados da periferia justamente por ser, como eles,
um grande pas perifrico, o que os distingue, radicalmente, dos
pases mdios e pequenos da periferia.
Tanto no pensamento de Lafer quanto no de Guimares, a integrao
sul-americana est muito presente. A conexo entre o Cone Sul vista
pelos autores como um primeiro passo para a posterior integrao sul-
americana. Alm disso, a reflexo sobre a Amrica do Sul e Latina, na
maior parte das vezes, contextualizada considerando a insero do
Brasil em outras arenas internacionais. Esse parece ser um trao per-
manente no pensamento brasileiro sobre a integrao regional.

479

Breves Consideraes Finais
Essa discusso demonstra que, em correntes importantes do pensa-
mento brasileiro da segunda metade do sculo XX e do incio do scu-
lo XXI, o tema da integrao regional no esteve no ncleo das refle-
xes, no plano poltico, econmico ou cultural. Ainda que na literatura
o tema da Amrica Latina surja esporadicamente, a continentalidade
do pas no estimulou sua insero nos grandes debates nacionais. H
explicaes. A quase totalidade dos demais pases divide a origem
colonial espanhola, o que tem seu peso, ainda que em alguns casos
tenha sido negativo. As mudanas esboadas na dcada de 1970, con-
solidadas a partir de 1985, so importantes.
As correntes de pensamento aqui discutidas, o Instituto Superior de
Estudos Brasileiros, a Poltica Externa Independente, o Pragmatismo
Responsvel, a Escola Superior de Guerra e o pensamento geopoltico,
a Comisso Econmica para Amrica Latina e o Caribe e a Teoria da
Dependncia, assim como as ideias de dois representantes do pensa-
mento brasileiro contemporneo no tocante poltica exterior e inte-
grao regional tm em comum a nfase na capacidade nacional e na
necessidade do pas de atuar internacionalmente de maneira indepen-
dente; o que tambm acontece em pases como o Mxico, o Chile e a
Argentina, sem falar em outros continentes. H um forte acento na
especificidade, no desenvolvimento e na integrao nacionais.
A ideia do fortalecimento nacional enraizada e determinou muitas
das batalhas polticas internas. A partir do momento em que o debate
sobre a integrao regional surgiu de forma consistente, nos anos
1980, foi visto como um instrumento de fortalecimento nacional. No
uma particularidade brasileira. Todos os processos de integrao
partem do pressuposto de que sero benficos para o pas e para toda a
sociedade. Entre os autores e as escolas de pensamento estudados,
pode-se afirmar que h certa predominncia da teoria realista de rela-
es internacionais; isto , a cooperao vista como um objeto de
fortalecimento nacional que pode dar-se na perspectiva do interesse
comum. O cerne da questo parece ser o desenvolvimento. No tocante
projeo externa, o debate centra-se no papel que o pas deveria
desempenhar no sistema internacional. Tambm nesse caso, a partir da


dcada de 1980, a integrao regional foi vista como compatvel e at
mesmo fortalecedora do desempenho.
Os conceitos de nacionalismo e de autonomia so muito fortes. O
Brasil, como quase todos os pases da Amrica Latina, esteve condi-
cionado no sculo XX s relaes com os Estados Unidos. Como se
aproximar, obter benefcios, ser autnomo e fortalecer um projeto
nacionalista, vimos serem os leit motif permanentes. A autonomia
remete ideia de ampliao das margens de atuao ou de escolha de
parte do Estado. O desdobramento, como acreditamos ter demonstra-
do, foi a no urgncia de um projeto de integrao regional. Em al-
guns casos, o tema no objeto de interesse. Em outros, como no
pensamento cepalino brasileiro, considerado, mas remetido a um
depois um pouco distante.
As mudanas econmicas e polticas dos anos 1970 estimularam a
passagem de uma formulao idealista de integrao para uma ideia
concreta. A noo de desenvolvimento encontrou um terreno comum
com a de integrao, ainda que com todos os percalos que permane-
cem no final da primeira dcada do sculo XXI. Por isso mostramos
que as ideias de Celso Lafer e de Samuel Pinheiro Guimares, com
todas as suas diferenas, indicam a absoro do tema no corpo do
Estado brasileiro e da sociedade, ao menos de suas elites.
No passado no ISEB, na PEI, nas ideias cepalinas no Brasil, nos
tericos da Dependncia brasileiros , no houve uma teorizao
contrria integrao. Essa questo se colocou parcialmente no
caso do Pragmatismo Responsvel. O tema, porm, no chegava a
ser formulado, pois a nao foi a questo privilegiada. Dentro dis-
so, a industrializao. A busca pelo fortalecimento do papel inter-
nacional do pas era a decorrncia. Nas dcadas de 1950 e 1960, o
tema central, que absorvia as melhores energias da inteligncia
juntamente com o desenvolvimento, era a busca por compreender
as causas do atraso, determinante para as condies de vida e para
a projeo externa. A compreenso dos mecanismos reguladores
das relaes centro-periferia era vista como decisiva. A Amrica
Latina passou a ser um importante objeto de estudo pelo pertenci-
mento ao mesmo polo.

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nal, v. 1, n. 37, 1994.
WEFFORT, Francisco. O populismo na poltica brasileira. So Paulo: Paz e
Terra, 1978.
Resumo
Pensamento Brasileiro e Integrao
Regional
O objetivo deste trabalho analisar a forma como algumas escolas de pensamen-
to, representadas por figuras significativas, percebem no Brasil o tema da integra-
o regional. O foco a segunda metade do sculo XX, buscando compreender as
concepes de projeo regional e internacional do pas, que fundamentam as
possibilidades de integrao. Para isso, sero discutidos os seguintes temas: o
papel do Estado, a viso de pas, o nacionalismo, o desenvolvimento econmico e
o subdesenvolvimento, o reconhecimento internacional e a percepo dos vizi-
nhos. A ideia da especificidade frente aos pases vizinhos um elemento presente
na obra de intelectuais e de formuladores de polticas. Ela se faz presente em
muitos pases, inclusive em outros dessa regio. Buscaremos entender como essa

487

ideia evoluiu no Brasil, chegando, nos anos 1980, aceitao da existncia de
uma comunidade de interesses com os pases do Cone Sul e da Amrica do Sul.
Palavras-chave: Integrao Regional Poltica Externa Brasileira Pensamento
Brasileiro
Abstract
Brazilian Thought and Regional
Integration
The aim of this article is to analyze the way some schools of thought represented
by persons of renown look upon the issue of regional integration in Brazil. The
focus is on the second half of the 20
th
century, seeking to understand the concep-
tions of the countrys regional and international projection that ground the possi-
bilities for integration. To this end, the following themes are discussed: the role
of the State; the vision for the country; nationalism; economic development and
underdevelopment; international recognition; and neighbors perception. The idea
of specificity in relation to neighboring countries is an element present in the
work of intellectuals and policy-makers. It is also present in other countries,
including in countries of this region. We endeavor to understand how this idea
evolved in Brazil, culminating in the 1980s with the acceptance of the existence
of a community of interests with the countries of the Southern Cone and of South
America.
Keywords: Regional Integration Brazilian Foreign Policy Brazilian Thought

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