Economia Regional e Urbana

Economia Regional e Urbana
Contribuies Tericas Recentes

Cllio Campolina Diniz
Marco Crocco
(Organizadores)
O debate econmico tem se
caracterizado pela recorrente
afrmativa de que existe uma
nica poltica econmica a ser
implementada. No entanto,
esta afrmao do pensamen-
to nico, da inevitabilidade
de alternativas, no encontra
respaldo em parte signifca-
tiva da produo cientfica
contempornea. Preservando
a melhor tradio acadmica,
em universidades do Brasil
e do mundo, pesquisadores
tm confrontado esta perspec-
tiva por meio de uma el abo-
rao cr ti ca constante, na
busca de um melhor entendi-
mento do funcionamento da
economia.
Este livro segue a linha de
recusa ao pensamento nico
e trata do desenvolvimento
econmico, algo raro no
Brasil, pelo menos nas ltimas
dcadas. Tambm discute as
desigualdades regionais,
presentes no pas desde a
poca colonial e at hoje no
superadas. Em suma, por
tratar de algo raro o desen-
volvimento e por lidar com
um problema to presente as
disparidades regionais este
livro j tem mritos.
Cllio Campolina e Marco
Crocco, ambos do Centro de
Desenvolvimento e Plane-
jamento Regional da Uni-
versidade Federal de Minas
Gerais (CEDEPLAR-UFMG),
optaram por organizar um
livro em que h diversidade
de estudos sobre economia
regional e, mais especifca-
mente, sobre polticas para o
desenvolvimento regional e
local.
Os textos que compem
o livro discorrem sobre uma
variedade de interpretaes
tericas sobre o desenvolvi-
mento regional e urbano.
Delas decorrem propostas
de polticas com infuncias
keynesiana, schumpeteriana,
marxista, neoclssica e
estruturalista, alm de out-
ras mais eclticas. Os temas
relao entre globalizao,
nao e regio, inovao,
arranjos produtivos locais,
escalas territoriais, localismo,
regionalizao, o papel das
cidades, as teorias de cresci-
mento endgeno, a nova
geografia econmica e as
novas tcnicas de investi-
gao emprica so discuti-
dos a partir dos mais diversos
pontos de vista. Para quem
pensa o desenvolvimento re-
gional e local, este livro abre
um panorama de teorias e
al ternativas de polticas
pblicas.
Este livro, portanto, pode ser
entendido como um antdoto
para os que ficam aterrori-
zados ou entediados com os
economistas do pensamento
nico.
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A chamada globalizao, representada pelo
fm das barreiras comerciais e pela livre movi-
mentao do capital, juntamente com o desen-
volvimento das tecnologias da informao e
das comunicaes, forneceu campo frtil para
o surgimento de interpretaes tericas que
afrmavam ser possvel a questo territorial
fcar em segundo plano. Seria o fm da geografa
econmica. Entretanto, aps cerca de 20 anos
deste processo, a problemtica regional e
urbana, principalmente sua grande disparidade,
mantm-se cada vez mais viva e retoma papel
de destaque nas polticas pblicas. Este livro
uma refexo acerca desta retomada e procura
fornecer ao leitor um referencial terico atual
e crtico, de forma a capacit-lo a entender
a dinmica territorial e urbana recente e seus
desdobramentos futuros.
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Universidade Federal de Minas Gerais
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Marco Crocco
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2006
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2005, Cllio Campolina Diniz, Marco Aurlio Crocco, Editora UFMG
Este livro ou parte dele no pode ser reproduzido sem autorizao escrita do Editor
Economia regional e urbana / Cllio Campolina Diniz, Marco Aurlio Crocco. Orga-
nizadores. - Belo Horizonte : Editora UFMG, 2006.

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www.cedeplar.ufmg.br sg@cedeplar.ufmg.br
Diretor da FACE Cllio Campolina Diniz
Diretor do CEDEPLAR Jos Alberto Magno de Carvalho
Prefcio
O livro Economia regional e urbana: contribuies tericas recentes uma
coletnea pioneira de anlises sobre as mais importantes interpretaes atuais do
desenvolvimento regional. Nasceu do desejo de organizar um acervo de idias
adequado para a construo de uma Poltica Nacional de Desenvolvimento
Regional no pas, que contasse com slidas bases no debate acadmico
contemporneo.
No decorrer do primeiro ano do governo Lula e sob a liderana do Ministro
Ciro Gomes e da ento Secretria de Polticas de Desenvolvimento Regional do
Ministrio da Integrao Nacional, Prof. Dra. Tnia Bacelar, decidiu-se organizar
um projeto capaz de fornecer o lastro necessrio proposio da nova Poltica.
Com esse intuito, optou-se por uma parceria com o Centro de Planejamento e
Desenvolvimento Regional (CEDEPLAR) da Universidade Federal de Minas Ge-
rais, um dos Centros mais tradicionais e respeitados na rea, sob a liderana do
Prof. Dr. Cllio Campolina Diniz. O CEDEPLAR assumiu a condio de ncleo
principal de articulao do projeto, que contou ainda com a colaborao de
diversos especialistas da questo regional brasileira.
O Projeto Diretrizes para Formulao de Polticas de Desenvolvimento Regional
e de Ordenao do Territrio Brasileiro, contratado pelo Ministrio da Integrao
Nacional por meio do Instituto Interamericano de Cooperao para Agricultura (IICA)
Fundao de Desenvolvimento da Pesquisa (FUNDEP) da Universidade Federal
de Minas Gerais, foi uma referncia importante para os primeiros momentos da
Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional. Produziu mais de duas dezenas
de relatrios de pesquisa, que animaram uma seqncia de seminrios com reper-
cusso positiva, atraindo o interesse de tcnicos de reas governamentais afns e
da Academia. Pelo mrito tcnico-cientfco das contribuies, o Projeto realizado
ganha, com a publicao em formato de livro, a possibilidade de obter mais ampla
e merecida divulgao.
Finalmente, cabe assinalar que o projeto MI/IICA/FUNDEP/CEDEPLAR reali-
zou outra ampla refexo sobre diversas experincias internacionais de poltica
de desenvolvimento regional, a ser publicada em novo volume desta srie.
Antonio Carlos F. Galvo
Secretrio de Polticas de Desenvolvimento Regional
Ministrio da Integrao Nacional
Sumrio
Introduo Bases tericas e instrumentais da economia regional
e urbana e sua aplicabilidade ao Brasil: uma breve refexo
Marco Crocco
As contradies do o: globalizao, nao, regio,
metropolizao
Francisco de Oliveira
As teorias urbanas e o planejamento urbano no Brasil
Roberto Lus Monte-Mr
Conhecimento, inovao e desenvolvimento regional/local
Fabiana Santos
Marco Crocco
As novas teorias do crescimento econmico contribuio para
a poltica regional
Lzia de Figueiredo
Polticas regionais na nova geografa econmica
Ricardo Machado Ruiz
Desenvolvimento econmico e a regionalizao do territrio
Mauro Borges Lemos
Construir o espao supra-local de articulao scio-produtiva
e das estratgias de desenvolvimento: os novos arranjos
institucionais
Carlos Antonio Brando
Eduardo Jos Monteiro da Costa
Maria Abadia da Silva Alves
Mesorregies como escala para polticas regionais: articulao de atores
e gesto territorial
Pedro Silveira Bandeira
Mtodos de anlise regional: diagnstico para o planejamento regional
Rodrigo Simes
Sobre os autores
INTRODUO
Bases tericas e instrumentais da economia
regional e urbana e sua aplicabilidade ao
Brasil
Uma breve refexo
Marco Crocco
1. Marcos Tericos da Poltica Regional e Urbana
Uma reviso do atual estado da arte no que se refere s teorias de desenvol-
vimento regional e urbana faz saltar aos olhos a existncia de uma clara diviso
temporal nas concepes tericas de desenvolvimento regional e nas conseqentes
polticas de desenvolvimento regional e urbano da derivadas. Este marco
temporal datado dos anos 1970, quando a economia mundial vivenciou crises
simultneas e as mudanas do paradigma e do padro tecnolgico: os choques
do petrleo de 1973 e 1979, e seus impactos sobre o crescimento econmico;
a crise do Estado Keynesiano de Bem-Estar Social; a crise urbana; e a emergn-
cia de um novo padro tecnolgico, liderado pelo paradigma microeletrnica,
informtica e telecomunicaes.
neste contexto que pode ser observada uma clara transio no que diz
respeito estrutura das polticas regionais utilizadas. At meados dos anos 1970,
notam-se polticas regionais Top-Down, com nfase na demanda e na correo
10 - ECONOMIA REGIONAL E URBANA
das disparidades inter-regionais, caracterizadas como polticas keynesianas. Aps
esse perodo, o desenho de polticas regionais centra-se na estrutura Botton-up,
de carter descentralizado e focado na produtividade endgena das economias
regionais e locais, aqui denominadas de polticas de enfoque na competitividade.
Essa mudana de concepo de poltica tem sua origem em uma gama variada
de fatores, que podem ser sintetizados em trs grandes blocos: a) mudanas
tericas e ideolgicas na concepo e no papel do Estado, criticando a excessiva
interveno deste e advogando sua retirada; b) crticas tericas e empricas ao
pequeno alcance social das polticas regionais, resgatando a questo das classes
sociais nos padres de desenvolvimento capitalista; e c) desafo dos novos
fenmenos no explicados pela teoria anterior, a exemplo dos processos de
desindustrializao e crise dos padres fordistas de organizao produtiva, das
mudanas na diviso internacional do trabalho e da emergncia dos NICs
Newly Industrialized Countries ,de novos padres tecnolgicos e novas
regies produtivas (Diniz, 2002)
1
.
Os textos que compem o presente livro buscam apresentar as diferentes
vises tericas recentes sobre a questo regional e urbana e seus desdobramentos
e implicaes para as polticas de desenvolvimento regional e urbano. Antes,
porm, gostaramos de demarcar o que se entende por fundamentos tericos do
que ser denominado como trs geraes de polticas regionais.
a) A perspectiva keynesiana
Os anos de 1950 e 1960 experimentam o que foi chamado por alguns autores de
primeira gerao de polticas regionais (Maillat, 1998; Helmsing 1999; Jimnez,
2002, entre outros). Tais polticas foram formuladas em um ambiente terico
fortemente infuenciado pelo keynesianismo. Como se sabe, esta corrente de
pensamento coloca em questionamento a hiptese de existncia de mecanismos
automticos de correo dos mercados e, portanto, defendendo a necessidade
de uma interveno externa na economia. Entre os mercados que no se ajustam
automaticamente estaria o de trabalho, certamente o mais importante nesta
abordagem. O no ajuste automtico nesse mercado signifca admitir a existncia
de equilbrio com desemprego involuntrio, hiptese esta negada tanto por
autores clssicos, como Ricardo, quanto pela corrente neoclssica. A principal
conseqncia, no tocante s polticas econmicas da abordagem Keynesiana,
era colocar a obteno do pleno emprego como objetivo central da poltica
macroeconmica. Assim sendo, a atuao do Estado na economia seria necessria
para a obteno do pleno emprego.
1
Para um balano da crise da economia regional e de suas perspectivas, veja a coletnea de artigos publicada
nos volumes 17 (3) e 18 (2), da International Regional Science Review, 1995.
10 - ECONOMIA REGIONAL E URBANA Bases tericas e instrumentais da economia regional e urbana e sua aplicabilidade ao Brasil - 11
Esta concepo macroeconmica mais geral infuenciou vrias interpretaes
tericas acerca do desenvolvimento regional e das polticas necessrias para
combater os desequilbrios existentes. Tais teorias postulavam que o desenvolvimento
de uma regio estaria condicionado pela posio ocupada por esta regio em um
sistema hierarquizado e assimtrico de regies, cuja dinmica estava em grande
medida fora da regio. Esta era a perspectiva que estava presente nas teorias de
centro-periferia e da dependncia e modelos de causao cumulativa (Myrdal
1957; Kaldor 1957; Hirschman, 1958). Estas teorias mostravam claramente os
mecanismos que determinavam a concentrao do investimento em determinadas
regies em detrimento de outras.
De forma semelhante, a abordagem Keynesiana tambm se faz presente na
anlise de plos de crescimento de Perroux (1955) e Boudeville (1968), que
combinam a existncia de efeitos acumulativos de escala e aglomerao com
efeitos de demanda induzida. Esta mesma caracterstica de demanda induzida
(autnoma), agora explicitamente vinculada ao mecanismo do multiplicador,
se faz presente nas teorias da base exportadora (North, 1955) e do potencial de
mercado interno (Harris, 1955) e Jimnez, 2002).
Embora distintas em suas derivaes de poltica econmica, as teorias
mencionadas partilhavam o entendimento de que o desenvolvimento regional
no era garantido automaticamente pelas foras de mercado, sendo necessria
a interveno estatal para que os desequilbrios regionais fossem superados.
Assim sendo, estas teorias pressupunham estratgias e polticas deliberadas para
impulsionar o desenvolvimento regional, entre as quais se destacam:
Big-Push (Rosenstein-Rodan, 1943)
Este autor, ao analisar a situao economicamente deprimida de algumas regies
europias, detectou como principais motivos deste atraso a escassez de capital,
a ausncia de complementaridade da demanda local e a existncia de um
mercado de capitais inexpressivo. Para enfrentar este problema, proposto
um grande pacote de investimentos promovidos pelo Estado.
Plos de crescimento
A partir dos trabalhos de Perroux, os plos de crescimento baseavam-se em
uma racionalidade similar aos projetos Big-Push. A idia central consistia na
instalao, em regies atrasadas, de uma indstria motriz que, atravs de seus
efeitos a montante e a jusante se tornaria um plo de crescimento e estimularia
o desenvolvimento da regio.
Prioridades para o setor industrial
Em ambas as estratgias anteriormente citadas, como em vrias outras, as
polticas de desenvolvimento regional estiveram, em sua grande maioria,
direcionadas ao setor industrial. Com isso, fcava clara a perspectiva, exposta
nos trabalhos de causao cumulativa (Myrdal, 1957; Kaldor 1957; Hirschman,
1958), de que para a superao das diferenas regionais era necessrio tambm
eliminar, ou pelo menos diminuir, as diferenas entre as estruturas produtivas
das regies, implicando um signifcativo processo de industrializao de regies
atrasadas. Como este processo no ocorreria naturalmente, a ao estatal se
fazia necessria.
Mecanismos de compensao para as regies atrasadas
Vrios mecanismos de compensao para as regies atrasadas foram imple-
mentados, em conjunto ou no com as vrias estratgias anteriores, sendo o
mais comum o sistema de incentivos fscais. O principio bsico aqui utilizar
o Estado para subsidiar a atrao de empresas de forma a compensar as
desvantagens locacionais em regies atrasadas, fazendo com que o Estado
garanta parcela da lucratividade de empresas. Neste contexto, a atrao de
investimento externo, atravs destes subsdios foi amplamente utilizada.
Investimentos estratgicos do setor pblico
A partir do entendimento da necessidade do gasto autnomo do Estado para
garantir a obteno do pleno emprego, vrias estratgias de investimento estatal
em regies atrasadas foram desenvolvidas. Tais investimentos poderiam ser de
gasto em infra-estrutura ou mesmo na instalao de empresas estatais nestas
regies, quando a iniciativa privada no se dispunha para tanto.
Restries localizao de atividades em determinadas regies
Por fm, e no menos importante, em alguns casos foram utilizados mecanismos
regulatrios para restringir a localizao de atividades em determinadas regies,
em uma tentativa de evitar a concentrao, especialmente em algumas cidades,
e desviar tais atividades para outras regies, como foi o exemplo clssico da
poltica francesa, principalmente no que se referia a Paris.
Algumas concluses podem ser formuladas a partir da descrio feita. No
perodo anterior aos anos 1970, a formulao terica em economia regional foi
fortemente infuenciada pelo paradigma macroeconmico vigente, qual seja, a
no existncia de mecanismos naturais que garantiriam a obteno do pleno
emprego na economia. Do ponto de vista regional, isto implicaria dizer que o
crescimento de regies e pases no ocorreria de forma equilibrada e no sentido
de uma convergncia de crescimento e desenvolvimento. Ao contrrio, neste
perodo as teorias dominantes aceitavam que o processo de desenvolvimento
de uma sociedade capitalista implicaria, necessariamente, o desenvolvimento
desigual e desequilibrado, gerador de signifcativas desigualdades regionais.
Como conseqncia, as polticas da derivadas tiveram como caracterstica
mais marcante a interveno ativa do Estado, visando reduzir as disparidades
inter-regionais, tanto por razes de efcincia macroeconmica (pleno emprego
e impulso da demanda agregada) quanto de equilbrio territorial.
Uma segunda concluso tambm pode ser derivada da anlise dos
desenvolvimentos tericos desse perodo: a excessiva crena nos mecanismos
puramente econmicos no combate s desigualdades regionais. Aspectos insti-
tucionais, como cultura, tradio, associativismo e hbitos, no fazem parte do
arcabouo terico desenvolvido. Isso apesar da escola institucionalista, por meio
de autores como Veblen, Mitchell, entre outros, ser amplamente conhecida e
difundida poca. Isto pode ser indicado como a principal defcincia terica,
responsvel por duas crticas s polticas Top-Down do perodo, a saber: no ser
capaz de enraizar os mecanismos de crescimento; e possuir pouca vinculao
com as capacidades locais.
b) Enfoque da Competitividade
A dcada de 1970 um marco na histria econmica tanto no que diz respeito
s teorias vigentes, quanto s polticas implementadas. O perodo que vai do
fnal da Segunda Guerra at o incio dos anos 1970 fcou conhecido na literatura
como os Anos Dourados (Golden Age) do capitalismo. A economia mundial
apresentou taxas de crescimento signifcativas, at hoje no superadas. Aliado a
este crescimento, e, em certa medida, em funo dele, construiu-se o chamado
Sistema de Bem-Estar Social.
No entanto, este crescimento foi, no seu fnal, acompanhado por fortes
presses infacionrias. Isso, aliado crise do petrleo, gerou uma sria crise
para a economia mundial. A resposta a este fenmeno foi variada, mas pode-se
observar o surgimento de uma srie de questionamentos quanto efccia tanto
da teoria, quanto dos instrumentos de poltica econmica keynesianos. Ou seja,
o enfoque da demanda e a sua conseqente poltica intervencionista passam a
no mais obter o consenso de antes. Em relao produo terica em econo-
mia, este o perodo do ressurgimento de concepes que entendiam que os
mecanismos de mercado so capazes de garantir o crescimento a longo prazo
de forma sustentada, como o caso da Escola Novo-Clssica. Neste contexto,
as intervenes do Estado na economia s serviriam para desviar, de forma no
sustentvel, a economia de sua trajetria natural, resultando, no longo prazo,
em mais infao.
Esta infexo terica tem sua contrapartida em termos de poltica econmica
com a emergncia de polticas denominadas Supply-Side. Neste contexto, em
uma clara contraposio ao perodo anterior, o crescimento deveria ser obtido
no mais por meio do estmulo demanda, mas sim da melhoria das condies
de oferta, como por exemplo, fexibilizao do mercado de trabalho, reduo
signifcativa dos encargos pagos pelas empresas e aumento do capital humano.
Em termos macroeconmicos, o paradigma passa a ser a busca da estabilidade
monetria a qualquer custo. No campo poltico, torna-se majoritrio o entendimento
de que o Estado deve se retirar da economia, fcando apenas com suas funes
bsicas, determinadas pelo chamado Estado Mnimo. Este processo de mudana
continuou e foi aprofundado durante os anos 1980, determinando um movimento
de abertura comercial e fnanceira sem precedentes e acelerando a reestruturao
econmica e a internacionalizao da produo.
Estas transformaes tiveram o seu rebatimento no espao geogrfico,
determinando a perda de dinamismo de regies afetadas pela desindustrializao
e de reestruturao produtiva e o surgimento de novas regies de crescimento
acelerado, como o Vale do Silcio e os chamados novos distritos industriais da
terceira Itlia.
Todo este processo repercute tanto na elaborao terica quanto nas polticas
de desenvolvimento regional. Como ser visto mais adiante e em outros captulos
deste livro, teoricamente, as duas principais alteraes so: a incorporao de
aspectos institucionais (formais e informais, tais como conhecimento, rotinas,
capital social, e cultura, entre outros) no entendimento da dinmica regional e
a valorizao da capacitao local para o combate s desigualdades regionais.
Politicamente, a grande alterao a nfase na competitividade, mensurada
na insero internacional, como elemento central do desenvolvimento. Isto
implica em um enfoque na inovao, nas economias de conhecimento e nos
mecanismos facilitadores desses processos: redes, cooperao; contatos face a
face; regies que aprendem; Sistemas Regionais de Inovao, entre outros. Este
conjunto de polticas foi defnido por Helmsing (1999) e Jimnez (2002) como
a segunda gerao de polticas regionais. No cerne destas novas polticas de
desenvolvimento regional endgeno esta o objetivo de
promover o desenvolvimento das capacitaes da regio de forma a prepar-la
para enfrentar a competio internacional e criar novas tecnologias atravs da
mobilizao ou desenvolvimento de seus recursos especfcos e suas habilidades
prprias. (Mallat, 1998).
c) A busca de uma Terceira Gerao de Polticas Regionais: a sntese
exgeno-endgeno
possvel ainda falar em uma terceira gerao de polticas regionais, que se
inicia no fnal dos anos 1990, fruto de avaliaes das polticas de desenvolvimento
endgeno. A partir do entendimento de que o processo de globalizao impe
que a competio no ocorre apenas entre frmas, mas tambm entre sistemas
industriais regionais, entende-se que as polticas de desenvolvimento regional
no podem ser exclusivamente locais. Devem, tambm, levar em considerao
tanto o posicionamento econmico dos sistemas regionais de produo no
contexto global, quanto as polticas e os contextos setoriais e (inter)nacionais.
Nesse sentido, a coordenao horizontal de vrios atores deve ser complementada
com a coordenao vertical entre os diversos nveis de ao. Nas palavras de
Helmsing (1999),
As polticas de terceira gerao se baseiam no reconhecimento de que uma nova
orientao no necesariamente requerem mais recursos, mas sim o aumento
da racionalidade sistmica no uso dos recursos e dos programas existentes.
A terceira gerao, de certa forma, supera a oposio entre polticas de desen-
volvimento exgeno e endgeno.
No restante desta Introduo, ser efetuada uma refexo acerca do estado
da arte no que diz respeito teoria acerca da problemtica regional e urbana, a
fm de contextualizar melhor os determinantes tericos desta evoluo no que
se refere s polticas regionais.
2. Avanos Recentes da Teoria Regional e Urbana
A economia regional e urbana teve, nas ltimas dcadas, grandes avanos
tericos e instrumentais que servem de base e suporte para a anlise e a compreenso
das tendncias urbanas e regionais e, ao mesmo tempo, para a formulao e a
implementao de polticas pblicas e privadas relacionadas a esses temas. Do
ponto de vista terico, alm do resgate de formulaes clssicas sobre localizao,
reas de mercado, centralidade urbana, foram desenvolvidas diferentes interpre-
taes sobre os determinantes da concentrao e do crescimento diferenciado
das cidades e regies. Destacam-se: a) a incorporao do conceito de retornos
crescentes, com um esforo de modelagem, para explicar os efeitos de polarizao e
de concentrao regional das atividades econmicas e das relaes entre regies
desenvolvidas e subdesenvolvidas, convencionalmente chamadas de relao
centro-periferia; b) o papel do investimento e de aspectos macroeconmicos (edu-
cao, abertura, estabilidade macro-econmica etc.) no crescimento econmico
diferenciado e nas possveis convergncias de renda entre regies; c) a anlise
do papel da inovao ou das mudanas tecnolgicas e das diferentes formas
institucionais de sua organizao para explicar o surgimento e a expanso de
novas reas industriais baseadas em indstrias de alta tecnologia ou de novas
formas de organizao e aglomerao produtiva; d) a anlise dos condicionantes
do ambiente social e institucional, tambm conhecido por capital social, no
desenvolvimento das regies ou localidades, com destaque para os exemplos
dos novos distritos industriais italianos e a possibilidade de seu desenvolvimento
em outras regies; e) as mudanas das foras organizadoras do espao e as novas
caractersticas da centralidade urbana, luz do processo de globalizao,
metropolizao e reconfgurao do espao.
Do ponto de vista instrumental, aos tradicionais mtodos de anlise regional
vieram se juntar s novas tcnicas baseadas em modelos e mtodos computacionais,
novas tcnicas de econometria espacial, e uma infnidade de novas tcnicas
matemticas, a exemplo dos conjuntos nebulosos. Desenvolveram-se tambm os
sistemas de informaes geogrfcas (SIG) e a cartografa digitalizada. Depois de
1980, com o enfraquecimento ou fechamento da maioria das instituies e das
polticas regionais, assistimos a uma profunda retomada das polticas regionais
como instrumentos de promoo do desenvolvimento e de reduo das desi-
gualdades de renda e do desemprego. Entre estas experincias, destacam-se as
polticas regionais da Unio Europia e as vrias formas de poltica de inovao
regional que se generalizaram no mundo. Assim, dispe-se hoje de uma ampla
e diversifcada base terica e instrumental para a interpretao dos fenmenos
regionais e urbanos e para a preparao de polticas de desenvolvimento.
As sees seguintes sero destinadas anlise das diferentes contribuies
tericas e das variveis centrais em cada uma delas, procurando refetir sobre
o caso brasileiro, o que est melhor desenvolvido dos demais captulos deste
livro.
3. As Teorias do Crescimento e a Varivel Investimento
As novas teorias do crescimento econmico retomaram uma das formulaes
mais bem aceitas no ps-guerra, representada pelo modelo de crescimento de
Solow (1956). Este procura demonstrar que o crescimento do produto depende
de trs variveis bsicas: investimento, tecnologia e crescimento populacional.
Este modelo refora o aspecto, reconhecido em toda a literatura econmica, de
que o investimento a varivel determinante da formao do estoque de capital,
da capacidade de produo e, por conseqncia, do crescimento econmico.
Nesta acepo, para a sustentao do investimento, a capacidade de poupar da
sociedade torna-se um dos elementos centrais. Assim sendo, a anlise dos deter-
minantes do investimento e, portanto, do crescimento, centra-se na investigao
dos fatores que possam infuenciar no desempenho desta varivel.
2
No entanto, deve ser enfatizado que a prevalncia e a antecedncia da poupana
sobre o investimento no so questes consensuais em economia. Os modelos
com inspirao terica em Keynes (1936) e Kalecki (1954) postulam justamente a
inverso desta causalidade e, portanto, apresentam proposies bastante distintas
das oriundas do modelo de Solow. No caso do Brasil, por exemplo, a incapacidade
do Governo de sustentar seus investimentos estaria muito mais relacionada com
2
Uma sntese interpretativa das novas teorias do crescimento encontra-se no texto As novas teorias do
crescimento econmico contribuio para a poltica regional, de Figueiredo, neste volume.
os nveis de endividamento, histrico e crescente, do que com a capacidade de
poupana do Estado. Atualmente, essa a incapacidade decorre tambm da opo
poltica do Governo de controlar o gasto pblico e gerar supervit primrio com
vistas a atender orientaes e exigncias da comunidade fnanceira internacional.
No que se refere ao setor privado, as difculdades em encontrar mecanismos
de sustentao dos investimentos esto relacionadas defcincia do sistema
de intermedio fnanceira privada para prover fnanciamentos de mdio e
longo prazos. Essa defcincia est ligada s vantagens que o sistema fnanceiro
privado encontra para negociar ttulos pblicos. Os ttulos pblicos possuem
alta rentabilidade e segurana, ao contrrio dos riscos, do esforo e do custo de
negociao e acompanhamento de aplicaes junto ao setor privado.
Um bom contraponto com a atual poltica econmica brasileira, no que se
refere relao entre investimento e poupana, pode ser feito analisando-se a
poltica econmica do Governo JK. Naquele perodo, o Governo Federal decidiu
pela implementao de uma grande massa de investimentos pblicos em
infra-estrutura (estradas, energia), em atividades produtoras de bens (siderurgia,
petrleo) e na construo da nova capital (Braslia), articulados e planejados por
meio do Programa de Metas, para os quais no havia poupana prvia. Estimulado
pelo crescimento liderado pelo Estado, o setor privado, nacional e estrangeiro,
tambm passou a fazer grandes volumes de investimento. O resultado foi que o
prprio investimento e seus efeitos multiplicadores inter-setoriais realimentaram
o crescimento e geraram os excedentes para autofnanci-los, assegurando uma
fase de grande crescimento econmico no pas, embora com alguma presso
infacionria.
Neste sentido, se se quer reduzir as desigualdades regionais e promover
mudanas estruturais que conduzam a uma melhor distribuio interpessoal da
renda, seria necessrio assegurar nveis de investimento adequados ao crescimento
e s mudanas estruturais.
Considerando-se a situao desfavorvel das regies menos desenvolvidas
o investimento precisaria pensado em duas dimenses: investimentos pblicos
em infra-estrutura e capital social bsico e estmulos ao investimento privado.
No primeiro caso, dever-se-ia pensar na possibilidade de utilizao de recursos
vinculados a fundos constitucionais e outros fundos legais para investimento no
s no setor produtivo privado, mas tambm como mecanismo de fnanciamento
de infra-estrutura fsica e social por meio de instncias pblicas, seja pelo prprio
Governo Federal, seja por instncias subnacionais (Estados e Municpios). No que
se refere ao setor privado, a fm de se evitar o desvio e o mau uso dos recursos,
torna-se necessrio buscar mecanismos de estmulo e prmios aos resultados do
investimento e no inteno.
No que se refere orientao setorial, duas novas dimenses precisam ser
consideradas. Em primeiro lugar, o potencial econmico regional, de forma
a assegurar resultados econmicos que contribuam tanto para o crescimento
econmico da prpria regio como para o do pas e a gerao de excedentes
exportveis. Em segundo lugar, estmulo a setores que contribuam para uma melhor
distribuio da renda e para a incorporao social dos grandes contingentes de
desempregados, subempregados ou marginalizados sociais.
O prprio desenvolvimento do modelo de Solow, por meio da chamada
teoria do crescimento endgeno (Barro, 1996; Barro e Sala-i-Martim, 1995),
acrescenta, atravs de observaes empricas e de testes economtricos, um
conjunto de elementos estruturais sobre coefcientes tcnicos de produo. Busca
demonstrar que a efcincia da mquina pblica, o consumo do Governo, o
nvel educacional, o bem-estar social, o grau de abertura externa da economia,
a estabilidade poltica e outras variveis de natureza social e poltica afetam o
crescimento econmico. O que entendemos que a maioria desses elementos
deve fazer parte das polticas macroeconmicas ou setoriais bsicas para o cres-
cimento econmico, a incluso social e a estabilidade poltica. Portanto, elas
so fundamentais para as polticas de desenvolvimento regional, mas tm uma
dimenso e uma natureza diferentes. A maioria das anlises desenvolvidas pelas
chamadas teorias do crescimento endgeno est comparando pases ou grandes
regies. Ela til como reforo do papel do investimento e da tecnologia no
crescimento, mas a introduo dos elementos ou das variveis estruturais deve
ser implementada no nvel da poltica macroeconmica.
No que se refere ao crescimento demogrfco que entra com sinal negativo na
relao entre investimento e capacidade de crescimento per capita do produto
no caso brasileiro, este foi signifcativamente reduzido nas ltimas dcadas,
deixando de ser, per se, um elemento inibidor do crescimento da renda per capita.
O crescimento demogrfco deve ser relacionado com os fuxos migratrios e
a distribuio da populao no espao, tendo em vista o freio concentrao
urbana em grandes metrpoles e as oportunidades que podem ser abertas nas
regies de fronteira agropecuria e mineral e em outras reas vazias ou pouco
populosas.
4. A Varivel Tecnolgica
No que se refere varivel tecnologia, que no modelo de Solow exgena,
esta ganhou nova interpretao a partir dos chamados modelos de crescimen-
to endgeno,
3
os quais trazem para o centro da anlise a produtividade da
mo-de-obra como o gerador de externalidades, potencializando o aumento
3
O conceito de crescimento endgeno vem sendo utilizado em dois sentidos. Neste caso, seguindo a teoria
do crescimento, refere-se capacidade do prprio sistema de gerar inovao. Ele difere do conceito de
crescimento endgeno postulado pelas anlises do desenvolvimento local que diz respeito capacidade
dos atores locais de induzir o processo de desenvolvimento.
da produtividade e compensando a tendncia de retornos decrescentes do
capital. Apesar da autodenominao de crescimento endgeno, ao considerar as
mudanas tcnicas como uma das variveis centrais do crescimento, esta teoria
no consegue demonstrar quais so os determinantes e os condicionantes das
mudanas tcnicas. Isto somente feito, de maneira satisfatria, pelo conjunto
diversifcado de contribuies que compem a chamada linha neo-schumpeteriana
ou evolucionista.
Como demonstra a ampla literatura sobre o tema, a inovao a arma central
da competio e do crescimento.
4
Para isto, os agentes produtivos esto em
permanente processo de busca e seleo, como forma de garantir sua reproduo
ampliada, assegurada pela efcincia em termos de qualidade e custo de sua
produo e de sua capacidade de competio dentro das estruturas de mercado
(Nelson e Winter, 1982). Os resultados do processo de busca vo depender do
envolvimento e da capacidade da comunidade empresarial de promover pesquisa
e desenvolvimento que permitam a identifcao de novos produtos e processos
que assegurem o sucesso produtivo e comercial da empresa. Os resultados do
esforo de pesquisa e desenvolvimento empresarial, por sua vez, dependero
do entorno no qual ela esta inserida, ou das externalidades representadas pela
base e estrutura econmica prvia, pelas condies educacionais e de pesquisa,
da infra-estrutura fsica e social e de outros condicionantes regionais ou locais.
Nesse sentido, cada regio ou localidade diferente pelos seus atributos
prprios. Assim, no possvel um modelo nico e generalizvel de inovao.
Cada regio ou localidade ter que criar as condies e polticas segundo suas
especifcidades. Assim, vrias formas institucionais de arranjos inovativos com
vistas ao desenvolvimento regional vm sendo aplicadas no mundo. Entre elas,
destacam-se as incubadoras de empresas, os parques tecnolgicos, e, mais recen-
temente, a grande famlia denominada arranjos produtivos locais. Estes formatos
esto predominantemente orientados para as atividades urbanas (industriais e
de servios), com pouca nfase nas atividades agrrias.
As incubadoras de empresas e os parques tecnolgicos procuram desenvolver
atividades mais intensivas em conhecimento, por meio de fertilizao cruzada
entre instituies universitrias e de pesquisa com a capacidade inovadora de
pessoas ou empresas. Esta a razo pela qual o sucesso de uma incubadora
ou de um parque tecnolgico est fortemente dependente da dimenso das
externalidades cientfcas e urbanas, sendo difcil o seu sucesso em pequenas e
mdias cidades em regies perifricas.
No caso dos arranjos produtivos locais (APLs), predomina a idia do sucesso
obtido pelas pequenas e mdias empresas em setores especfcos, mediante
esforo de associao e sinergia, com vistas soluo conjunta de problemas
4
Uma sntese e interpretao do papel do conhecimento e da inovao no desenvolvimento regional
encontram-se em Conhecimento, inovao e desenvolvimento local/regional, de Diniz, Santos e Crocco,
neste volume.
comuns. Eles, no entanto, precisam ser vistos com cautela no caso dos pases
em desenvolvimento, pelas defcincias de capacitaes profssionais, pelas
maiores difculdades dos ambientes organizacionais e institucionais, pela menor
capacidade de gerao e absoro de externalidades.
No que se refere aos setores agropecurio e mineral, o esforo de pesquisa
fortemente condicionado pelas caractersticas naturais. Um exemplo claro
demonstrado pela forma como a Embrapa distribui seus centros de pesquisa,
especializando-os segundo as caractersticas naturais e produtivas de cada regio
ou localidade. Outro exemplo, no Brasil, a Petrobrs, cujo esforo de pesquisa,
no momento, est fortemente orientado para a prospeco e a extrao de
petrleo em guas profundas em algumas reas da costa brasileira.
Por fm, a inovao nas atividades de servios tem carter mais universal, com
maiores possibilidades de assimilao dos avanos internacionais. Elas exigem
maior escala, conferindo vantagens s grandes metrpoles, por meio das quais
os processos de inovao so criados e transferidos para outras localidades ou
regies.
Duas questes importantes emergem da refexo anterior. Em primeiro lugar,
as especifcidades do processo de inovao fazem com que qualquer perspectiva
de crescimento regional e de reduo das desigualdades inter-regionais fque
extremamente condicionada s caractersticas dos diversos locais. Esta
uma questo terica importante, pois possui implicaes para a formulao de
polticas, uma vez que estas teriam que levar em conta especifcidades locais
bastante distintas, principalmente quando se comparam pases desenvolvidos
com pases em desenvolvimento. Com isso, consideraes de ordem estrutural
passam a ter um peso muito maior na conformao destas polticas, ressaltando
no s a importncia da herana do espao construdo como tambm dos atributos
naturais e do capital social. Em segundo lugar, e relacionado primeira questo,
as polticas para APL, Parques Tecnolgicos e outros arranjos locais precisam
ser pensadas luz dos condicionantes estruturais de cada pas e/ou regio. Isto
implica a existncia de polticas diferenciadas para cada uma das diferentes
confguraes produtivas.
Com o processo de integrao de mercados e de globalizao no mais
possvel pensar em estruturas produtivas regionais completas e integradas. Cada
regio se especializa naquilo para o qual apresenta potencial produtivo. Sem
negar a importncia da base de recursos naturais, que determina as chamadas
vantagens comparativas naturais ou ricardianas, o potencial produtivo de uma
regio deve ser analisado a partir da sua capacidade de criar vantagens comparativas
construdas e dinmicas, pelo desenvolvimento das foras produtivas locais ou
regionais. Este o exemplo tpico de pases como o Japo e a Coria do Sul,
que com pouca dotao de recursos naturais foram capazes de desenvolver uma
avanada produo industrial e de servios.
Assim, o potencial produtivo de uma regio pode estar relacionado sua
posio geogrfca em relao a mercados e portos, experincia produtiva
prvia, s lideranas empresariais, ao conhecimento acumulado, existncia
de infra-estrutura universitria e de pesquisa, ao mercado de trabalho, infra-
estrutura de transportes, existncia de servios urbanos etc. Por sua vez, esse
potencial produtivo no esttico, podendo ser alterado pelas prprias mudanas
tecnolgicas e de perfl de demanda, pela localizao de uma grande empresa,
pela construo de obras de infra-estrutura etc.
O grande desafo em pases de grande dimenso territorial e estrutura federativa,
como o caso do Brasil, articular os instrumentos federais, estaduais e muni-
cipais com as instituies locais, seja com o sistema produtivo e empresarial,
seja com as instituies pblicas e civis de cada localidade. Essa tarefa exige um
esforo permanente e passa pela criao ou fortalecimento de instncias coorde-
nadoras locais, nos moldes de agncias locais de desenvolvimento, sindicatos,
associaes empresariais ou outras formas de coordenao local. Como cada
localidade ou regio possui caractersticas prprias, no h como sugerir ou
implementar estruturas institucionais e de governana nicas e uniformes.
Se o Governo Federal tem avanado na articulao dos seus instrumentos
e instituies, a articulao destes com os instrumentos e as polticas de cada
Estado ainda um grande desafo. A maioria dos estados possui secretarias de
cincia e tecnologia, fundaes de apoio pesquisa, institutos de pesquisa,
universidades, recursos, instrumentos e objetivos prprios. No entanto, a situao
entre os estados muito diferenciada e refete o nvel de desenvolvimento de
cada um. Enquanto o estado de So Paulo possui uma ampla e qualifcada rede
universitria prpria (USP, UNICAMP, UNESP), uma fundao de apoio
pesquisa atuante e com signifcativo volume de recursos (FAPESP), vrios
institutos de pesquisa (Instituto Adolfo Lutz, Instituto Agronmico de Campinas,
IPT) e uma ampla rede de instituies federais (CTA, Laboratrio de Luz Sincrton,
INPE), alm de centros de pesquisa empresariais (CPqD e outros), alguns estados
possuem nfmos recursos de pesquisa e fraca base institucional (Diniz e
Gonalves, 2000).
Essa situao traz um grande desafo. Por um lado, h que se aproveitar o
potencial de pesquisa existente nos estados mais desenvolvidos de forma a con-
tribuir para um salto tecnolgico do pas. Adicionalmente, o avano nas reas
mais desenvolvidas servir de base para a transferncia desses conhecimentos
para as demais reas. Por outro lado, a busca de um desenvolvimento regional
e social mais harmnico exige o esforo de pesquisa e desenvolvimento nas
regies e estados menos desenvolvidos. Essa diretriz vem sendo implementada
quando o Governo Federal condiciona que determinado percentual dos recursos
dos seus fundos seja aplicado nas Regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste. No
entanto, no adiantam o esforo e a inteno do Governo Federal se no se
criam conscincia e esforo dos estados e regies menos desenvolvidas para a
capacitao e o aproveitamento desses recursos.
Considerando-se um pas como o Brasil, vrios desafos e potencialidades
apresentam-se para a formulao de uma poltica tecnolgica regionalizada.
Entre estes, destacam-se: a) a experincia acumulada nas ltimas dcadas, tanto
em termos da base institucional quanto das polticas e de seus resultados; b) a
difculdade derivada da inadequao da atual regionalizao brasileira, a qual
apresenta inmeras inconsistncias para a implementao de polticas pblicas
para o desenvolvimento tecnolgico; c) a necessidade de uma melhor articulao
das diferentes instncias governamentais (Governos Federal, Estadual, Municipal);
d) as defcincias dos canais de complementaridade entre as instncias pblica e
privada; e e) a conscientizao e a criao de mecanismos de apoio s iniciativas
locais, diante do reconhecimento de que os processos de inovao e de criao
de vantagens competitivas esto fortemente enraizados no ambiente local.
A base produtiva, ou o conjunto de atividades econmicas existentes,
condiciona o tipo de suporte necessrio sua modernizao e expanso, tendo
em vista uma economia regional e internacionalmente cada vez mais integrada,
em que as empresas e regies somente sobrevivero e prosperaro se forem
capazes de se adequar, no que se refere a qualidade e custo. O tipo de apoio
tecnolgico, por sua vez, vai depender das caractersticas setoriais da regio, em
no que diz respeito a atividades portadoras ou receptoras de progresso tcnico,
quer intensivas em conhecimento, quer de estrutura produtiva concentrada ou
pulverizada em muitas empresas. Em muitos casos, no se trata de busca de
conhecimento novo, mas sim de sua adequao, implementao ou difuso
no nvel local. Nesse sentido, a anlise das condies econmicas locais pode
demonstrar que determinadas atividades no possuem vantagens comparativas
regionais, devendo o esforo de pesquisa tecnolgica ser orientado para a busca
de reestruturao produtiva regional, com vistas alterao do perfl da produo
ou busca de outras alternativas econmicas.
5. O papel da infra-estrutura e do capital social bsico
5
A linha terica representada pela chamada Nova Geografa Econmica
tambm refora a hiptese da no existncia de um processo de reduo das
desigualdades regionais a partir da livre atuao das foras de mercado.
6
Essa
abordagem procura explicar os processos de concentrao espacial por meio de
5
O conceito de capital social bsico aqui utilizado refere-se infra-estrutura econmica e social (transportes,
energia, saneamento, habitao etc.), nos termos propostos por Hirschman (1958) e no ao conceito de
capital social como atributos histricos, culturais e institucionais da sociedade civil, no sentido proposto
por Putnam (1982).
6
Uma sntese interpretativa da Nova Geografa Econmica encontra-se em Polticas regionais da Nova
Geografa Econmica, de Ruiz, neste volume.
um modelo de retornos crescentes, baseado na concepo de centro-periferia.
Tomando duas regies, uma desenvolvida e outra atrasada, analisa as foras
centrpetas que fazem com que o processo de concentrao seja cumulativo:
maiores escalas e menores custos de produo, amplos mercados locais, menores
custos de transporte, grande oferta de insumos produtivos e de trabalho, entre
outros. O processo de concentrao s cessa diante do surgimento de foras
centrfugas que o bloqueiam, permitindo o crescimento das regies perifricas.
Entre essas foras centrfugas cabe mencionar aquelas advindas de vantagens
perifricas, a exemplo do surgimento de novos mercados na periferia, das vantagens
produtivas locais (agricultura, minerao, baixa mobilidade da mo-de-obra e
outras vantagens naturais), entre outros. O processo de concentrao poder
gerar deseconomias de aglomerao, a exemplo dos custos de congestiona-
mento, escassez de insumos e crescente renda fundiria, aumento dos salrios,
custo de transporte para atingir mercados perifricos, facilitando o processo de
desconcentrao.
A partir dessas formulaes e entendimentos, Inmeras orientaes de poltica
com vistas ao desenvolvimento de regies mais atrasadas podem ser derivadas:
oferta de transportes, sistemas locais de inovao, melhorias educacionais, sistemas
de informaes, polticas locais de emprego, sistema de subsdios, abertura
econmica, entre outros. Vrias dessas polticas tm carter horizontal e devem
ser tratadas como pano de fundo naquilo que se caracteriza como formao do
capital social bsico.
No que diz respeito infra-estrutura fsica, merecem ateno especial os sistemas
de transporte, energia eltrica, telecomunicaes e as redes de transmisso
de dados e imagens. As telecomunicaes tm oferta parcelada e de soluo
mais fcil no que se refere ao atual estgio de desenvolvimento da economia
brasileira, especialmente pelas mudanas tecnolgicas recentes que reduziram
drasticamente os custos de infra-estrutura de telecomunicaes. A oferta de
energia eltrica continua como um fator importante para o desenvolvimento
regional. No entanto, considerada a integrao da matriz de energia eltrica
no espao brasileiro, o esforo regional na maioria das localidades depende
apenas da expanso das linhas de transmisso, considerando-se que a expanso
da capacidade de gerao deve ser vista como uma problemtica nacional ou
macrorregional, mas no local. As redes de transmisso de dados dependem
da ampliao e construo de novas redes de cabos de fbra tica, o que ainda
exige grande investimento, mas vem sendo atendido com base nos programas
governamentais e nos recursos dos fundos setoriais e de infra-estrutura coordenados
pelo Ministrio da Cincia e Tecnologia. Adicionalmente, a transmisso de
sinais e dados vem sendo facilitada pela possibilidade de transmisso por ondas,
facilitando tambm a fragmentao e o parcelamento da oferta.
O destaque, no que se refere infra-estrutura est relacionado com a oferta
e o custo dos transportes, cujos efeitos devem ser vistos em duas dimenses:
sistemas de transporte inter-regional e sistema de transportes intra-regional. O
sistema de transportes inter-regional facilita a integrao do mercado, podendo
enfraquecer economias regionais e ampliar a concentrao em funo do aumento
da competio. Por outro lado, facilita a insero recproca nos mercados nos
mercados perifricos e destes nos mercados centrais, contribuindo para ampliar
a diviso inter-regional do trabalho por meio das especializaes regionais.
Considerado o processo de integrao da economia nacional, no h como
escapar dessas presses. A sada o fortalecimento e a especializao das economias
regionais para que estas possam enfrentar a competio nacional e internacional
e, ao mesmo tempo, gerar capacidade competitiva nesses mercados.
A segunda dimenso do sistema de transportes o fortalecimento da malha
intra-regional, o que facilita a integrao econmica regional e o fortalecimento
de seus respectivos plos. Considerada a desigualdade regional da economia
brasileira, a grande concentrao metropolitana e a existncia de reas vazias
ou pouco exploradas produtivamente, a reduo das desigualdades e um melhor
ordenamento do territrio exigem o fortalecimento de novas centralidades urbanas,
para as quais o desenvolvimento dos sistemas de transportes intra-regionais
decisivo.
O impacto de tais polticas, no entanto, deve ser avaliado segundo as carac-
tersticas especfcas de cada regio e as condies de competio com outras
regies. As polticas de incentivos e subsdios podero ter custo elevado, drenando
a capacidade do setor pblico em prover outros servios. No que se refere
abertura econmica, h grande controvrsia. No entanto, no caso de regies de
um mesmo pas, no h barreiras alfandegrias. A alternativa buscar preparar
a regio para a competio no mercado nacional e para futuras inseres nos
mercados internacionais. Como sntese das formulaes apresentadas, as polticas
regionais deveriam ser seletivas, segundo as caractersticas e potencialidades
setoriais de cada regio, com vistas a potencializar a expanso produtiva com
menores custos e melhores condies de competio.
Por fm, ressalte-se um aspecto pouco explorado na Nova Geografa Econ-
mica (NGE). Como visto, a existncia de externalidades uma condio central
no modelo. No entanto, o que o modelo no discute de forma adequada so
os determinantes da capacidade de gerao e absoro destas externalidades.
Como mostra a literatura neo-schumpeteriana, por exemplo, a absoro das
externalidades tecnolgicas no garantida apenas pela proximidade fsica
entre os agentes. A capacitao mais geral de uma regio tambm infuencia
na possibilidade de gerao e absoro destas externalidades. Esta capacitao,
por sua vez, infuenciada pela existncia ou no de instituies geradoras e
difusoras de conhecimento, tais como centros de pesquisas, universidades etc.
na regio. Dessa forma, como mostra Lemos et al. (2005), existe uma grande
variedade de elementos territoriais que, por defnio, variam de pas para
pas e/ou regio para regio que condicionariam os processos de gerao e
absoro de externalidades derivados dos processos de aglomerao industrial.
Todas as questes tericas acima discutidas possuem impactos sobre o processo
de conformao do espao.
6. Os efeitos da globalizao sobre a centralidade urbana
e o ordenamento do territrio
As mudanas decorrentes dos processos de globalizao, fnanceirizao e
mundializao do capital, por um lado, e a revoluo molecular-digital, por outro,
infuenciam ou mesmo determinam as escolhas locacionais do capital produtivo,
alterando os clssicos padres locacionais. Em atividades de alto valor, baixo
volume e baixo peso, os custos de transporte perdem importncia relativa. Nesses
casos, tambm perde importncia a proximidade s fontes de matrias-primas.
Para vrios produtos, as reas de mercado tornam-se signifcativamente amplas ou
at mundiais, podendo haver diferentes alternativas locacionais. A separao das
atividades de pesquisa, concepo e projeto podem ser separadas das atividades
de produo, permitem que as ltimas tenham pequena exigncia de trabalho
qualifcado e grande fexibilidade locacional. Em muitos casos, a capacidade de
se obter vantagens do setor pblico nacional, regional ou local passa a ter grande
infuncia nas escolhas locacionais. H, como decorrncia dessas transformaes,
um crescimento das ubiqidades dos fatores produtivos clssicos, levando a um
processo de desteritorializao. Aumenta-se a importncia dos fatores histricos,
culturais e institucionais o chamado capital social e da estabilidade poltica,
condicionando os caminhos do capital internacional e a reterritorializao das
atividades. Como decorrncia, fortalecem-se as funes de governana global,
exercida pelas organizaes dos pases desenvolvidos (OECD, Grupo dos 8) e
operacionalizada pelas grandes instituies multilaterais (FMI, BIRD, OMC). Esse
processo gera, ao mesmo tempo, a integrao e a fragmentao da economia
mundial, fortalecendo o papel das grandes cidades ou cidades mundiais, nas
quais se localizam a governana e o comando do capital.
7
Nesse sentido, com a crescente ampliao da integrao mundial e da impor-
tncia das grandes metrpoles, a questo da centralidade urbana voltou ao cerne
do debate sobre a organizao do espao: cidades globais, cidades mundiais,
metrpoles, conubares etc
8
.
7
A anlise das relaes do processo de globalizao e seus impactos sobre as naes, regies e metrpoles
encontra-se em As contradies do o: globalizao, nao, regio, metropolizao, de Oliveira, neste
volume.
8
Para uma ampla viso da evoluo histrica do urbanismo e das concepes de planejamento urbano e da
crise das cidades nas dcadas de 1960 e 1970, ver As teorias urbanas e o planejamento urbano no Brasil,
de Monte-Mr, neste volume.
No caso do Brasil, o acelerado processo de urbanizao registrado nas ltimas
seis dcadas e as dinmicas regionais e urbanas diferenciadas provocaram um
forte processo de concentrao populacional em um conjunto limitado de
metrpoles e de uma rede urbana mais bem estruturada nas regies Sudeste e
Sul. Enquanto isso, permanecem regies vazias ou populacionalmente rarefeitas
nas regies Centro-oeste e Norte e concentrao em grandes cidades com rede
urbana fraca na regio Nordeste. Ao mesmo tempo, ocorreu um processo de
urbanizao extensiva, por meio do qual a infuncia das cidades atingiu o
campo e submeteu-o cultura e s condies de consumo e produo das cidades,
eliminando a separao entre cidade e campo, unifcando a problemtica
regional e urbana.
Isto signifcou a ampliao da importncia do urbano e da centralidade
urbana. Nestes termos, o processo de planejamento e desenvolvimento regional
do Brasil deve partir de uma viso prospectiva da rede urbana e de seu papel na
estruturao e ordenao do territrio. Considerando-se o irreversvel processo
de concentrao em grandes metrpoles e os problemas sociais inerentes
defcincia da infra-estrutura urbana (transporte, saneamento, habitao, servios
coletivos), falta de oportunidades de trabalho e pssima distribuio da
renda, torna-se central pensar no suporte ao desenvolvimento da rede urbana
em cidades mdias e grandes, no metrpoles, como base de estruturao do
espao nacional.
Alm de um sistema de transportes inter-regional que unifque e integre o
mercado nacional, uma poltica urbana orientada para a reestruturao do espao
e para a reordenao do territrio exige o reforo da infra-estrutura intra-regional
para fortalecer a capacidade de polarizao e comando dessas cidades sobre os seus
entornos territoriais e produtivos. Somado ao sistema de transportes intra-regional,
destaca-se tambm o papel da infra-estrutura intra-urbana, especialmente transporte
pblico, saneamento, habitao e servios coletivos.
7. A Questo das Escalas Territoriais e os Desafos da
Regionalizao
Um dos grandes desafos para a implementao de polticas regionais a
defnio das escalas territoriais de atuao e a operacionalizao destas mediante
critrios de regionalizao.
A regionalizao do territrio para efeitos de polticas pblicas tem sido
um desafo constante. Por um lado, cada territrio enquanto espao social
(construdo) um produto social, estando, portando, em permanente mutao
(Lefebvre). A simples identifcao do termo regio pressupe o reconhecimento
do desenvolvimento desigual no territrio, o qual decorre de razes histricas,
naturais,culturais, polticas, econmicas etc. Em funo de suas caractersticas e
dos pressupostos analticos, as regies vm recebendo diferentes denominaes:
homogneas, polarizadas, plano (Boudeville), perifrica, centrais (CEPAL),
agrcolas, industriais, ou outras denominaes. As caractersticas econmicas e
territoriais podem indicar uma economia de subsistncia, uma rea de mercado,
uma base exportadora, uma centralidade urbana e sua rea complementar etc.
Por essas razes, as escalas de interveno so diferenciadas, em funo dos
objetivos, das polticas e dos instrumentos. Assim, a regionalizao, para efeitos
de polticas de desenvolvimento regional, necessita ser defnida em diferentes
escalas e no em uma escala nica. Por sua vez, o critrio de regionalizao
no pode se ater somente aos aspectos econmicos. Alm desses, pelo menos
dois aspectos merecem considerao especial. O primeiro, os condicionantes
ambientais, tendo em vista a importncia de se compatibilizar desenvolvimento
econmico com sustentabilidade. O segundo, a identidade e a vinculao entre
populao e territrio, de forma a dar consistncia e representatividade aos
atores regionais.
9
A identifcao do chamado problema regional, geralmente relacionado com
as desigualdades regionais de desenvolvimento e a existncia de regies atrasadas,
levou a maioria dos governos a defnir regies especfcas para a implementao
de polticas regionais, iniciadas com o Tennesse Valley Authority (TVA), nos
EUA, em 1933, e generalizadas mundialmente no Ps- Segunda Guerra. Alm do
TVA, so exemplos tpicos as regies defnidas para implementao das polticas
de desenvolvimento para os Appalaches, nos Estados Unidos, do Mezzogiorno,
na Itlia, do Nordeste brasileiro, entre muitas outras. Posio diferente tiveram
os franceses, que se orientaram por uma viso de conjunto, materializada nas
polticas de ordenamento do territrio nacional, visando o desenvolvimento
das regies atrasadas, o arrefecimento da concentrao em Paris e uma melhor
distribuio regional do desenvolvimento.
Como resultado dessas experincias, surgiram fortes crticas ao planejamento
de regies isoladas dentro de um pas, na medida em que a regio parte deste
e, portanto, est integrada econmica e politicamente ao restante do territrio,
tambm sendo infuenciada pela poltica econmica geral. A partir dessas consta-
taes, passou-se a entender que o planejamento regional deve ser concebido e
implementado como parte da poltica nacional de desenvolvimento, como ocorre
nas experincias contemporneas, inclusive nas polticas da Unio Europia.
As transformaes contemporneas vm impactando as escalas territoriais por
meio da universalizao da dominao do capital, especialmente do capital fnan-
9
Para uma viso dos problemas relativos relao entre desenvolvimento econmico e regionalizao, ver
Desenvolvimento econmico e a regionalizao do territrio, de Lemos, neste volume.
ceiro, estabelecendo uma hiper-escala de circulao do capital, materializada pelo
processo de globalizao. Ao mesmo tempo, e como parte do mesmo processo,
reforam-se as vises da importncia do crescimento endgeno, pela identifcao
da fora e da sinergia das comunidades locais, enfatizando as microdecisses
e os microprocessos, negando os aspectos estruturais do desenvolvimento,
como a poltica, os confitos, as classes sociais, os aspectos macroeconmicos
(cmbio, juros, tributao etc.),o papel do Estado.
10
Essa orientao combina a
viso da importncia do capital social com os efeitos das polticas neoliberais
de desregulao, de nfase no mercado, de reduo do Estado, inclusive por
meio de amplos e generalizados processos de privatizao.
Essa contraditria combinao que enfatiza o localismo vem sendo requa-
lifcada e criticada. Nesse sentido, em pases de grande dimenso territorial
como o Brasil, h consenso de que os extremos, tanto da escala macrorregional
como de um localismo exacerbado, no so adequados para uma orientao
de poltica. Em primeiro lugar, advoga-se que uma poltica de desenvolvimento
regional deve ser pensada e articulada em escala nacional, como passou a ser a
orientao do Governo Federal nos ltimos anos, signifcando um avano sobre
as vises anteriores e o tratamento de regies isoladas, como foi a poltica de
desenvolvimento para o Nordeste. Em segundo lugar, a prpria diviso territorial
nas cinco macrorregies hoje se apresenta ultrapassada pela diversidade interna
de cada uma delas. Em terceiro lugar, porque a nfase no local, a exemplo da
generalizada defesa dos APLs, pode ser um instrumento adequado para certas
aes, mas no tem alcance e capacidade de articular uma viso integrada do
territrio.
Entende-se que o sistema funciona em mltiplas escalas, mas que a imple-
mentao de polticas exige a seleo de escalas adequadas para cada tipo de
objetivo e de poltica. Como resposta a esses desafos, vem sendo defendida uma
viso multiescalar do pas, destacando-se a escala mesorregional como a mais
adequada para a implementao da maioria das polticas de desenvolvimento
regional. Ela permite a combinao das diferentes instncias de governo com
as especifcidades culturais, institucionais e empresariais regionais ou locais,
facilitando a articulao, a gesto e a governana dos processos.
11
10
Uma anlise crtica da excessiva nfase ao localismo e busca de uma viso multiescalar encontra-se em
Construir o espao supralocal de articulao socioprodutiva e das estratgias de desenvolvimento: os novos
arranjos institucionais, de Brando, Costa e Alves, neste volume.
11
Uma anlise detalhada das mesorregies como escala privilegiada para polticas regionais encontra-se em
Mesorregies como escala para polticas regionais: articulao de atores e gesto territorial, de Bandeira,
neste volume.
8. As Tcnicas e os Instrumentos de Anlise Regional
Finalizando esta breve refexo, seria importante ressaltar a ampla gama de
tcnicas e mtodos de anlise disponveis hoje economia regional e urbana,
permitindo avaliar e simular tendncias, impactos e resultados de forma cres-
centemente confvel e rpida. Alm das tcnicas e mtodos j conhecidos, a
digitalizao das bases estatsticas e cartogrfcas facilita o trabalho de coleta
e apresentao das informaes e dos resultados. A grande defcincia est
relacionada inexistncia de censos econmicos, nas ltimas dcadas, que
permitissem comparaes sistemticas e abrangentes entre as vrias parcelas
do territrio. Outra difculdade est relacionada com a ainda maior defcincia
das bases estatsticas e de sua interpretao para a crescente parcela da renda
gerada e a ocupao no chamado setor de servios.
Em que pesem estas difculdades, o conjunto de mtodos e tcnicas de medidas
de localizao e especializao, as medidas de crescimento diferencial e estru-
tural, os modelos de insumo-produto e de equilbrio geral computvel, as novas
tcnicas de econometria espacial e as anlises multivariadas tm condies de
dar suporte aos estudos e s polticas de desenvolvimento regional, permitindo
combinar a avaliao dos objetivos e resultados econmicos, sociais, geopolticos
e ambientais de forma conjunta ou inter-relacionada.
12
9. Guisa de Concluso
A teoria do desenvolvimento regional e urbano permite-nos identifcar um
conjunto de caminhos para a promoo do desenvolvimento das regies menos
desenvolvidas e para uma melhor estruturao e reordenao do territrio
brasileiro. Nesse sentido, as polticas deveriam partir da concepo de que
o urbano estrutura o espao. Dessa forma, e, portanto, a intencionalidade da
estrutura urbana que se quer construir deveria guiar as demais polticas. Entre
as polticas e caminhos para uma nova poltica de desenvolvimento regional
do Brasil a literatura terica nos permite identifcar como bsicas: reforo da
capacidade de investimento; criao de sistemas locais de pesquisa e inovao;
melhoria do sistema educacional; melhoria da infra-estrutura de transportes e
telecomunicaes; reorientao do sistema de subsdios e incentivos. Torna-se,
assim, fundamental a institucionalizao das instncias de coordenao e
governana de forma multiescalar, com destaque para a gesto metropolitana e
para as mesorregies.
12
Uma sntese dos avanos das tcnicas e dos instrumentos de anlise regional encontra-se em Mtodos de
anlise regional: diagnstico para o planejamento regional, de Simes, neste volume.
Do ponto de vista do reforo da capacidade de investimento, ela deveria estar
tambm articulada com os mecanismos e as polticas de atrao regional de
investimentos, especialmente das polticas de subsdios e incentivos regionais.
Estas polticas deveriam estar voltadas premiao dos resultados e no das
intenes, como historicamente se fez em vrias partes do mundo e do Brasil.
A criao de sistemas regionais e locais de inovao deveria estar orientada
criticamente para a combinao do sistema educacional e de pesquisas com as
novas modalidades institucionais de inovao, a exemplo das incubadoras, dos
parques tecnolgicos e dos arranjos produtivos locais.
A melhoria educacional, alm de fazer parte de uma poltica horizontal e
universal, deveria estar tambm orientada para as condies e potencialidades
regionais.
Por fm, a orientao da poltica de infra-estrutura, especialmente transportes,
por condicionar as condies de produo e de insero nos mercados nacional
e internacional e de orientao dos fuxos, condicionar os caminhos do desen-
volvimento regional no Brasil.
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As contradies do o
Globalizao, nao, regio, metropolizao
Pos e Pes, Questo de Opinies.
Guimares Rosa
Direto ao ponto: a globalizao entendida aqui como o processo pelo qual o
capital-dinheiro na forma da moeda hegemnica o dlar norte-americano se
coloca como pressuposto e resultado de todas as economias nacionais. Por isso,
Chesnais a chama de mundializao do capital.
1
E claro que esse colocar-se
como pressuposto e resultado mais visvel nas economias submundiais, que
o nome novo das antigas periferias capitalistas, pois todas so, agora, formas
da diviso espacial do capital, enquanto espaos como o da Unio Europia
guardam, ainda, e provavelmente a ampliar, autonomia em relao moeda
hegemnica, condio de que dispute com esta o estatuto de moeda mundial,
ou pelo menos desempenhe o mesmo papel. Isto no verdade nem para o
Japo, nem para a China, nem para a ndia, espaos-economias submundiais.
Parece paradoxal, mas o Japo aplica seus prprios excedentes monetrios nos
ttulos da dvida norte-americana, pelo que se pode dizer que o dlar pres-
suposto e resultado tambm para a economia nipnica. Em relao China e
ndia, os mastodontes emergentes que esto mudando a diviso mundial do
trabalho, ento nem se pode pr em questo: ambos se alimentam do mercado
de oferta de capitais para alavancar suas formidveis expanses, e o dlar volta
como resultado na forma das exportaes chinesas de manufaturados e das
1
CHESNAIS, 1996.
exportaes indianas de servios. O que no quer dizer que suas prprias formas
de capital-dinheiro, no futuro, no possam libertar-se da forma dlar, mas quer
dizer que tambm, nesta hiptese, funcionaro como moedas globais; comrcio
apenas no transforma uma moeda nacional em mundial: requer-se que ela
funcione como reserva de valor mundial, ou nos velhos termos leninistas, seja
uma moeda imperialista.
No se inclui entre os mastodontes a Rssia, embora seu tamanho pudesse ser
um critrio que a juntasse China e ndia. Mas a economia russa no encontrou,
ainda, seu nicho na expanso capitalista do novo ciclo mundializado. Fora a
exportao de comodities como o petrleo, e sua fora em uns poucos setores,
como a produo aeronutica e o que lhe resta de fora militar, a Rssia permanece
imersa num turbilho de acumulao primitiva a converso de uma economia
que Kurz chamou de socialismo de caserna
2
em economia capitalista por
vias gangstersticas, um problema poltico irresoluto, que brevemente se esta-
bilizar no patamar da dissoluo do antigo imprio tzarista-sovitico. Mesmo
sua notvel faanha espacial no lhe d um lugar especial na mundializao,
tendo em vista que bens espaciais no tm demanda mundial para convert-la
em exportador, salvo pela expanso militar; e como a Rssia deixou de ser uma
potncia militar, seu setor aeroespacial no se converte em mola propulsora da
economia. E a exportao de capitais da Rssia irrelevante.
neste sentido que existe uma acumulao comandada pelo capital-fnanceiro,
ou uma acumulao dominncia fnanceira, como quer Chesnais, mas nunca
no sentido estrito de que a valorizao do capital deixa de passar pelo sistema
produtivo. Ou dizendo de outra maneira: a forma fnanceira descolou-se da
forma capital-produtivo, e a diviso mundial do trabalho agora comandada
pela oferta de capital-dinheiro, que escolhe as localizaes espaciais do capital-
produtivo.
O que quer dizer capital-dinheiro hegemnico como pressuposto e resultado
dos produtos das economias submundiais? As dvidas externas das economias
submundiais respondem parcialmente questo: em antigas periferias como as
latino-americanas, e o Brasil um caso exemplar, a dvida externa uma espcie
de adiantamento sobre o produto futuro, que o caso de todo crdito, necessrio
porque a moeda nacional no tem mais a qualidade de reserva de valor. Sobretu-
do, porque o processo de acumulao do capital-produtivo foi lanado a uma
carreira como reproduo ampliada para a qual o capital-dinheiro nacional
no tem potncia, pois ele no compra nem suas foras produtivas criam o
progresso tcnico que imposto pela mundializao da diviso do trabalho.
No caso das economias como a da China e a da ndia, a dvida externa no
aparece como o cordo umbilical a lig-las mundializao, e parece no serem
2
KURZ, 1992.
34 - ECONOMIA REGIONAL E URBANA As contradies do o - 35
economias submundiais os seus tamanhos exercem uma espcie de efeito
tico que distorce a real subordinao diviso espacial do capital-dinheiro.
Isso acontece porque esto internalizando os prprios capitais-mundiais, como
investimentos diretos, inclusive como joint-ventures, e assim se ligam diretamente
ao capital-produtivo, enquanto as antigas periferias latino-americanas o fazem
atravs da dvida externa. H, ainda, um forte controle poltico dessa internalizao
da mundializao do capital, enquanto nas periferias latino-americanas a devas-
tao neoliberal apequenou os Estados nacionais, que j so presas fceis dos
constrangimentos externos e j sofreram a desterritorializao da poltica. Ento
a mundializao , de fato, a espacializao do capital-produtivo determinada
pelo capital fnanceiro.
A mundializao uma via de duas mos. Se as dvidas externas e as expor-
taes de mercadorias e servios so a mo que vai das antigas periferias e dos
novos mastodontes para o centro, este emite, atravs da dvida externa dos
USA, o capital-dinheiro que colocar em ao os capitais que operam aquelas
economias submundiais. A mundializao tornou insubstituvel, para os USA,
sua dvida externa como exportao de capitais, que aparece invertida, pois
dvida, e as exportaes de mercadorias e servios pelas economias submundiais
no so exportaes de capitais; provam-no as importaes de capitais que se
esforam desesperadamente para atrarem. A taxa de lucro da economia norte-
americana que regula o movimento da competitividade mundial e, por isso,
as antigas periferias vem-se devastadas por recorrentes crises fscais, na forma
dos superavits primrios, enquanto os novos mastodontes respondem na forma
de excepcionais taxas de crescimento que encobrem uma formidvel taxa de
explorao da fora de trabalho para lograr a perequao da taxa de lucro exigida
pela sua prpria mundializao. No primeiro caso, a mundializao opera como
restrio ao crescimento, noutros, ela o exponencia, s vezes custa de um
regime poltico fortemente centralizado e totalitrio, no caso da China. Alis,
o crescimento da taxa de explorao condio sine qua non para todos que
correm atrs no processo acelerado e descartvel do progresso tcnico-cientfco,
que a forma tcnica da acumulao de capital. China e ndia benefciam-se
de sua extensssima fora de trabalho e criaram a miragem de formidveis
aumentos da produtividade do trabalho, na verdade comandada pela combinao
de progresso tcnico e execrveis salrios. Todo o resto da periferia corre atrs
dessas miragens. Tal perseguio impe a destruio dos precrios direitos do
trabalho, conquistados a duras penas nas periferias latino-americanas, logrados,
na verdade, ao preo das ditaduras modernizadoras, como as de Vargas e dos
militares do ciclo 1964-1984 no Brasil. Mesmo na Europa Ocidental, me do
Estado do Bem-Estar, observa-se uma regresso, em forma ainda atenuada, do
componente indireto dos salrios reais. Parece haver uma relao, ainda no
compreendida teoricamente, entre a acumulao dominncia fnanceira e
crescimento da taxa de explorao da fora de trabalho.
Nao Perifrica e Mundializao
O termo-conceito periferia, elaborado por Prebisch e sua Cepal,
3
descrevia e
interpretava uma diviso internacional do trabalho que se sustentava na assimetria
entre produtores de manufaturados e produtores primrios. De qualquer modo,
a periferia se sustentava numa capacidade tnue, mas ainda assim efetiva, de
realizar polticas autnomas, viabilizadas pela no-conversibilidade de suas moedas
e pelo papel determinante do capital-produtivo no cenrio internacional. O perodo de
ouro de Bretton Woods, de alguma maneira, preservava essa autonomia relativa,
no sistema chamado dlar-ouro, que supunha uma regra monetria reguladora,
com futuaes em torno do eixo principal de uma relao fxa ouro-dlar nos
USA.
4
Um sistema que fornecia previsibilidade no mdio prazo. A periferia
latino-americana utilizou pro domo suo sua irrelevncia monetria mundial:
atravs, sobretudo, de polticas fscais e coero estatal, criou-se o novo lugar
do Estado na economia, inaugurado pelo objetivo de polticas anticclicas que
retirassem a economia da severa depresso dos anos 30 que, na Amrica Latina,
deu lugar ao desenvolvimentismo.
O termo-conceito periferia j no tem capacidade heurstica para descrever e
interpretar a mundializao, e usado agora para designar uma imagem apenas
ideal de uma economia-mundo, no dizer de Immanuel Wallerstein, de crculos
concntricos, mas que j no descreve a relao. Mastodontes como China,
ndia, Brasil, Rssia, Indonsia, Mxico e frica do Sul, em certa medida, ainda
aparecem como economias submundiais, mas a grande maioria comparece
apenas como localizaes aleatrias do capital mundializado, o que embaralha
a diviso mundial do trabalho. A Microsoft est em Costa Rica, em sua nica
unidade fora dos USA: o pequeno pas da Amrica Central uma periferia dentro
do centro ou o centro dentro da periferia? E por que ele foi escolhido para sediar
esse objeto do desejo de toda a periferia? No h nenhuma razo, ancorada na
velha diviso internacional do trabalho, nem nas teorias locacionais de custos
comparativos, nem de fontes de matrias-primas. Apenas a escolha da prpria
empresa e o uso do Estado como capital-fnanceiro: o novo Estado latino-americano
uma plataforma fnanceira e os pases convertem-se em plataformas de exportaes.
O conceito de periferia supunha o Estado-Nao.
A desterritorializao operada pela mundializao escandiu o Estado-Nao
perifrico. Resta o Estado e quase desaparece a Nao; onde esta persiste, fora
da predominncia do Estado na velha juno dos termos: caso dos mastodontes.
3
PREBISCH, 1949 e RODRIGUEZ, 1981.
4
Ver SOLOMON, 1979; CARVALHO, 2003 e OLIVEIRA, n. 4, 2004.
A iluso de tica elaborada pela doutrina neoliberal do Estado mnimo esconde,
na verdade, de um lado, um Estado mximo, que opera o controle da fora de
trabalho rebaixando o estatuto dos direitos e propiciando as condies insti-
tucionais para a elevao da taxa de explorao; e, de outro, uma forma de
capital-fnanceiro para o capital mundializado, atravs das isenes, subsdios e
toda sorte de incentivos. A dvida interna esse capital-fnanceiro que sustenta
a extravagncia da quase-conversibilidade monetria e a assuno, por parte
do Estado, do risco cambial inerente a um regime de cmbio futuante. Da a
recorrente poltica fscal restritiva, que na outra ponta restringe o crescimento
autnomo.
A desterritorializao uma desnacionalizao da poltica e uma despolitizao
da economia; mais que um trocadilho sem graa, o primeiro termo refere-se
transferncia para o mbito das instituies fnanceiras mundiais das formula-
es de poltica econmica, moeda, cmbio e fscal, principalmente, mas no
menos o estatuto da propriedade pblica e privada. Atravs das instituies da
chamada governana mundial, FMI, BIRD e OMC, impem-se as condies
de monitoramento, coadjuvadas por organizaes privadas, ligadas ao sistema
fnanceiro-bancrio, que julgam o estado de risco das economias submundiais.
Bem observadas, tais instituies arbitram e estabelecem as condies da competio
entre as diversas formas do capital mundial, produtivo e fnanceiro.
A despolitizao da economia quase uma conseqncia da primeira, pois
os confitos internos entre classes e setores, e em suas relaes com seus Estados
nacionais, esto submetidos s condicionalidades externas. Em outras palavras,
tais condicionalidades delimitam o espao e os termos dos confitos de classe e
de interesses dos atores internos. O movimento da taxa de lucro parametrizado
pelo capital-dinheiro mundial seu principal determinante, para cima ou para
baixo. No toa, qualquer movimento na taxa de juros determinada pelo FED
pode desencadear, deter ou estimular entradas e sadas de capitais especulativos
nas economias submundiais com conversibilidade total ou parcial; para os masto-
dontes suas quase incomensurveis taxas de crescimento so as formas de atrao
do capital produtivo mundial; assim mesmo, a China viu-se obrigada a entrar na
OMC sob pena de ver suas chances de intercmbio comercial minguarem e com
elas seu crescimento. Em outras palavras, a intensidade da taxa de explorao
chinesa a condio para a atrao do capital-produtivo mundial, e a forma
especial do Estado altamente centralizador uma espcie de Estado-caserna
5

extremamente funcional para a acumulao de capital.
A formao da Nao, como o espao de disputa do sentido poltico comum,
substituda por um consenso forado, fora do qual no se processa qualquer
5
A China o mais acabado exemplo, hoje, do que Robert Kurz chamou de socialismo de caserna. Ver
KURZ, 1992.
crescimento. Est-se num territrio de confito para alm da hegemonia.
quase uma ditadura, a poltica como administrao, nos termos de Adorno e
Horkheimer.
6
A proliferao de controles, de ndices e indicadores, de polticas
sociais focadas, que monitoram permanentemente a realizao e a performance
das polticas, a reproduo da fora de trabalho e, no extremo, a vida nua,
a poltica como administrao. Que j no depende da relao de foras entre
as classes, mas da medida que ajusta o comportamento das principais variveis
ao movimento da taxa de lucro mundial, mediada pelas variveis de exclusivo
controle estatal. Assim, a Nao subsumida no Estado.
Um projeto nacional no sentido j apontado de realizao de um projeto comum
torna-se, assim, uma quimera. Em seu lugar, como paradoxo do neoliberalismo e
da mundializao, viabilizam-se apenas polticas de Estado. Vestidas de retricas
nacionais, mas cujos objetivos so, em primeiro, segundo e terceiro lugares, a
reifcao do Estado como instncia de clculo da reproduo do capital interno
e sua relao com o capital mundializado.
Tudo isso no quer dizer que a mundializao operou uma homogeneizao
das condies internacionais; ao contrrio, trata-se de um sistema fortemente
hierarquizado, com os USA como olho do furaco onde parece reinar a
calma e a Europa dos 25 como sub-olho, enquanto os demais rodam
freneticamente, a altas velocidades, impulsionadas pelo olho da acumulao de
capital. No roteiro, podem acontecer desastres, como o da Argentina no perodo
ps-Menem, em que a outrora grande nao latino-americana, uma das cinco
principais economias mundiais do princpio do sculo XX, conheceu taxas de
desemprego e regresso no Produto Interno Bruto que no havia experimentado
nem na Grande Depresso dos anos 30.
Regio e Mundializao: O Caminho dos Balcs
7

No se pode falar em regio e diviso regional do trabalho no Brasil seno j
no sculo XIX e no momento em que a expanso da economia j se d, ainda
que parcialmente, sob a forma de reproduo ampliada do capital. Traduzindo,
quando a expanso do caf se torna o eixo da nova economia brasileira.
Anteriormente, as diversas especializaes regionais ligavam diretamente
cada parte do territrio da colnia metrpole portuguesa e ao seu papel de
6
HORKHEIMER e ADORNO, 1974.
7
Desenvolvi este ponto originariamente em Francisco de Oliveira, Periferias regionais e globalizao: o
caminho para os Balcs, in ARBIX, Glauco et al. (Org.). Brasil, Mxico, frica do Sul, ndia e China: dilogo
entre os que chegaram depois.
apropriao-intermediao com o comrcio mundial, o conhecido exclusivo
colonial.
8
As relaes internas eram fracas e operavam sempre na acumulao
primitiva, mas nunca na acumulao de capital propriamente dita. E foram mais
presentes enquanto o breve ciclo do ouro predominou na economia da colnia,
Minas servindo como uma espcie de ponte entre o Norte Agrrio, na expresso
de Evaldo Cabral de Melo, e as economias setentrionais.
9
Tratava-se de uma
economia de arquiplago.
A diviso regional do trabalho que se forja segue, basicamente, as linhas de fora
da prpria diviso internacional do trabalho em que se enquadra a nova nao
e sua nova economia. Neste sentido, a regio do caf vai reorganizando as
economias regionais como produtoras de matrias-primas para a locomotiva,
guardando, ainda, fortes e diretos laos, pelas exportaes, com os mercados
dos pases centrais. Durante um bom espao de tempo, os interesses oligrquicos
regionais coincidiram com uma poltica econmica na verdade com sua
ausncia cujo nico instrumento era a taxa de cmbio, visto que as exportaes
eram o motor das vrias economias regionais.
10
Vai emergindo lentamente a
questo regional na forma da disparidade crescente entre as vrias regies, agora
propriamente chamadas, disparidade que poderia ser entendida pela analogia
entre centro-periferia da formulao cepalina, exportao de manufaturas/im-
portao de matrias-primas versus exportao de matrias-primas/importao
de manufaturas. Furtado fundou sua tese sobre o Nordeste, que embasou sua
concepo de superao do atraso desta regio pelo planejamento, nessa
analogia, e demonstrou, atravs do esquema da triangulao exportaes do
Nordeste uso das divisas nordestinas pelo Centro-Sul exportaes do
Centro-Sul para o Nordeste, como se dava a nova relao. Paradoxalmente, a
regio pobre exportava capitais para a regio que se enriquecia, tanto na forma
da triangulao j referida, quanto na criao de empresas-fliais das matrizes no
Nordeste. O contrrio, isto , a exportao de capitais do Centro-Sul como
Furtado preferia chamar a regio cujo epicentro era So Paulo para o Nordeste
era irrelevante. O mesmo se passava em relao ao Norte amaznico e ao Sul
gacho.
A Revoluo de 30 e a centralizao promovida por Vargas, com o novo
protagonismo da Unio federal e do Estado na acumulao de capital, exponen-
ciaram a re-diviso regional do trabalho que a expanso do caf desenhava.
Quebrou-se a autonomia dos Estados no captulo fscal, criaram-se os novos
impostos federais, surgindo, pela primeira vez, um mercado nacional, livre das
8
Ver NOVAIS, 1979.
9
Os clssicos a respeito da funo de Minas na economia da colnia continuam sendo Caio Prado Jr., Histria
econmica do Brasil e Celso Furtado, Formao econmica do Brasil.
10
Ver VILLELA e SUZIGAN, 2001; e OLIVEIRA, 1975.
barreiras internas que obstaculizavam a circulao de mercadorias. O sorriso
irnico da deusa da Histria que tais reformas foram realizadas pela revoluo
que nasceu nas periferias, e que justamente reclamavam maior autonomia para
os Estados: Joo Pessoa, o governador paraibano expoente dessa reivindicao,
converte-se num dos lderes do movimento anti-So Paulo, e seu assassinato no
Recife detona a revoluo vitoriosa que ele no viu, e que reforou em grau
inusitado a concentrao do capital em So Paulo. A especifcidade da longa
via passiva brasileira mostrava-se de difcil decifrao pelos cdigos cannicos
da interpretao da histria: uma revoluo liderada por foras enraizadas na
sociedade agrria desenvolve uma revoluo industrial que no era desejada
pelo centro dinmico da economia.
Ento, o ciclo que foi chamado depois, um tanto inapropriadamente, de
substituio de importaes orientou o processo de industrializao, que se
concentrou em So Paulo, exatamente porque uma maior diviso social do trabalho
patrocinada pelo caf havia criado o mercado interno, isto , relaes de renda
monetizadas, ainda que o processo de acumulao de capital na lavoura cafeeira
tenha se utilizado, tambm, de procedimentos primitivos como o colonato.
11

A poderosa interveno do Estado na economia apoiou e reforou o impulso
vindo do setor privado, no ciclo que fcou conhecido como desenvolvimentista.
12

Sucessivamente, Vargas e depois Kubitschek patrocinaram a ampla vaga da
industrializao substitutiva que tomou a forma de acmulo de economias
externas que s benefciavam So Paulo e seu imediato entorno.
Do ponto de vista da diviso regional do trabalho, a integrao do mercado
nacional, tanto pela via fscal quanto, depois, pela abertura das rodovias,
funcionou como uma queda de barreiras, as quais haviam protegido as indstrias
regionais e locais, sobretudo no Nordeste. Viu-se, ento, uma sucesso de
fechamento de fbricas, sobretudo das txteis, a velha agricultura de subsistncia
perdendo terreno para as novas produes agrcolas do Centro-Sul. A atividade
aucareira ainda sobreviveu no Nordeste Oriental, protegida pelo IAA e seus
sistemas de quotas que, paradoxalmente, mantiveram altos os preos do
acar, parametrizados para manter em atividade a indstria marginal, menos
efciente e assim propiciou superlucros indstria aucareira de So Paulo,
com maior produtividade.
Foi ento que veio a SUDENE, no rastro de um conjunto de fatores que elevou
a questo regional ao estatuto de uma questo nacional. Uma impiedosa seca,
que exigiu a ajuda federal, mediada pelos coronis com seus velhos mtodos
corruptos, uma derrota poltica do governo Kubitschek nos ento dois principais
11
Ver DEAN, [s.d.]; SUZIGAN, 1986; e ainda TAVARES, 1976.
12
LESSA, 1981 e OLIVEIRA, 2003.
estados, Pernambuco e Bahia, o escndalo da corrupo que tocou fundo no
Exrcito, juntaram-se para propor uma nova poltica para a regio Nordeste, em
substituio velha poltica hidrulica de combate s secas baseada em obras
pblicas de duvidosa efccia. Era tudo que Kubitschek queria, j que seu famoso
Programa de Metas no tinha nada a oferecer ao Nordeste.
13

Furtado, com seu famoso diagnstico,
14
em que a j referida triangulao de
divisas nordestinas que fnanciavam a acumulao de capital industrial no
Centro-Sul colocava o dedo na ferida, racionalizando as velhas queixas regionais
mas numa outra moldura, imaginou e props um programa de industrializao,
uma modalidade inter-regional de substituio de importaes, que estava
funcionando para o Brasil. Ento, de forma at certo ponto imprevista, foi a
soluo do problema do fnanciamento da acumulao de capital industrial no
Nordeste que se transformou na pedra de toque do relativo xito da SUDENE. O
famoso artigo 34 no estava no projeto de lei de criao da SUDENE, elaborado por
Furtado e sua equipe, e enviado ao Congresso por Kubitschek. Foi uma emenda
de um deputado conservador de Pernambuco que o introduziu,
15
inspirando-se
nos mecanismos italianos para o desenvolvimento do Mezzogiorno. J na lei
do Segundo Plano Diretor, constava o artigo 18, que formou par com o 34; seu
objetivo era incluir empresas estrangeiras como sujeitos do benefcio, o que era
proibido pelo primeiro dispositivo.
Pela primeira vez, o fuxo de capitais se inverteu: a partir do incentivo fscal
que fcou conhecido como o Sistema 34-18, nmeros dos artigos das leis
que implementaram o programa de desenvolvimento, as empresas de todo
o pas deduziam do Imposto de Renda os valores que aplicariam no Nordeste,
inicialmente apenas na indstria, ampliado o campo de aplicao depois para os
servios e o agronegcio. Em contrapartida, o Estado, atravs dos bancos ofciais,
BNB e BNDE (ainda sem o S), complementavam o investimento privado. Outros
incentivos, estaduais e municipais completavam o lote, e muitas empresas o uti-
lizaram largamente. Na prtica, o investidor quase no aportava capital de sua
propriedade, pois os prprios emprstimos bancrios que seriam concedidos eram
considerados contraparte do investidor na conta fnal que fechava com recursos
de emprstimos dos bancos ofciais. Posteriormente, o sistema evoluiu para o
chamado FINOR, em que empresas que tinham Imposto de Renda a deduzir
e at pessoas fsicas tambm, mas estas raramente utilizaram o mecanismo
compravam aes dos empreendimentos que se pretendia efetivar.
13
Ver OLIVEIRA, 1985.
14
GTDN. Uma Poltica de Desenvolvimento Econmico para o Nordeste, in: BACELAR, Tnia et al. (Org.).
O GTDN da proposta realidade. Ensaios sobre a Questo Regional.
15
Gileno de Carli era deputado federal pela Unio Democrtica Nacional, seco de Pernambuco, e havia sido
superintendente do Instituto do Acar e do lcool, a autarquia criada por Vargas para regular a indstria
aucareira. O IAA foi quase sempre dominado pela aucarocracia o termo de Evaldo Cabral de Melo
pernambucana, qual De Carli era profundamente ligado.
O sistema deu lugar a transaes duvidosas, certamente com forte corrupo,
a empreendimentos arriscados, em que o objetivo real era apossar-se de recursos
pblicos. Em suas ltimas avaliaes revelaram descalabro, pelo que Fernando
Henrique Cardoso detonou-o, sem levar em considerao o real benefcio que
havia tramitado durante os 30 anos de atuao do sistema. Diga-se de passagem,
foi no setor do agronegcio que se registraram os maiores desvios e aplicaes
de duvidosa rentabilidade, os quais fracassaram redondamente. Na Amaznia,
para a qual se copiou o esquema SUDENE com a criao da SUDAM, de fato
observou-se que os projetos, na sua grande maioria agropecurios, embutiam
uma superestimao do valor da terra que funcionava como uma acumulao
primitiva, sem correspondncia com os investimentos reais. Alm de tudo, os
empreendimentos eram movidos por trabalho quase escravo. Estvamos na
realidade frente a um ciclo de redefnio da diviso regional do trabalho
marcado pela homogeneizao monopolstico-oligopolstica do espao econmico
nacional. Vale dizer, alm de uma mirade de empreendimentos, foram as
principais empresas do pas, algumas at multinacionais, que utilizaram-se do
sistema 34-18 depois FINOR, para ocupar previamente espaos na competio
oligopolstica. Os diversos trabalhos de pesquisa a respeito, que comearam com a
pioneira anlise de Albert Hirschman, atestam que houve, de fato, uma transferncia
de empresas, fliais ou sucursais, das mais importantes no Centro-Sul.
16
Se a
Revoluo de 30 havia criado um espao econmico nacional unifcado para
a circulao de mercadorias, o Sistema 34-18 completou a integrao, criando
um espao nacional unifcado para a circulao dos capitais.
Ancorando-se no 34-18/FINOR, de um lado, e de outro na Petrobrs poca
do Consulado Geisel na empresa e depois na Presidncia da Repblica, o
Estado da Bahia logrou formar um plo petroqumico, que ainda se mantm
como o segundo ou terceiro, ao lado de Capuava, do ABC e do Rio Grande do
Sul, que atraiu a maior parte do investimento, tomando o lugar anteriormente
ocupado pelo Estado de Pernambuco. inegvel que houve um perodo de
intensa industrializao. As taxas de crescimento econmico do Nordeste, em
alguns anos da dcada de 70 do sculo passado, chegaram mesmo a superar as
do Brasil do milagre econmico, o que se revelou uma faanha insuspeitada.
Para aqueles anos, conforme os estudos de Contas Nacionais disponveis para o
Nordeste, o coefciente de investimentos regionais sobre o produto bruto regional
chegou a 50%, o que compreensvel numa economia regional dentro de uma
economia nacional que crescia a taxas mdias de 8/9% ao ano. Tal faanha
16
O trabalho pioneiro de Albert Hirschman Desenvolvimento Industrial no Nordeste Brasileiro e o
mecanismo do crdito fscal do artigo 34/18 conhecido economista austraco naturalizado norte-
americano, com experincia na Amrica Latina, foi publicado na Revista Brasileira de Economia, 21, (4),
Rio de Janeiro, 1967. Seguiram-se a ele meu prprio livro, Elegia para uma re(li)gio. SUDENE, Nordeste.
Planejamento e confito de classes, e toda uma literatura, na qual se incluem Raimundo Moreira, Tnia
Bacelar, Leonardo Guimares Neto, alm dos relatrios da SUDENE que forneciam as informaes sobre
os projetos e as empresas instaladas.
numa economia nacional praticamente impossvel, a menos que se reduzam
os nveis de consumo misria absoluta, que entraria em contradio com o
intenso desenvolvimento. Houve, de fato, transferncia de capitais da regio mais
desenvolvida para a menos desenvolvida, pois no se constatou regresso ou
compresso do consumo, mas, ao contrrio, progresso simultnea do consumo
e do investimento.Uma espcie de ciclo japons naquela dcada.
O ciclo da nova diviso regional do trabalho foi comandado, pois, pelos
incentivos fscais do Estado, uma espcie de capital-fnanceiro-geral que fnanciou
a transferncia de empresas para o Nordeste e tambm para a Amaznia nesta,
sobretudo com a Zona Franca de Manaus e empreendimentos agropecurios.
E sua caracterstica mais notvel que se formou no bojo da homogeneizao
monopolstica do espao econmico nacional. Os investimentos no se distri-
buram equitativamente entre os vrios Estados que compunham o Nordeste.
Concentraram-se, sobretudo, na Bahia, secundariamente em Pernambuco e
numa ltima fase no Cear. Na Amaznia, localizaram-se, preferencialmente,
na Zona Franca de Manaus, uma criao da ditadura militar que funciona na
verdade como uma plataforma externa para a produo interna sobretudo de
eletrnicos e eletrodomsticos; projetos agropecurios espalharam-se por toda
a regio, com concentrao no Par e Mato Grosso. Neste ltimo, a expanso
da soja transformou o Estado no principal produtor nacional, promovendo uma
devastao ecolgica implacvel.
O fm do longo ciclo desenvolvimentista nacional, que coincidiu com a crise
da dvida, no comeo dos anos 80, deteriorando gravemente a capacidade
fnanceira do Estado condottiere, marcou tambm o completamento da diviso
regional do trabalho comandada pela homogeneizao monopolstica do
espao econmico nacional e fnanciada pelos incentivos fscais. A partir da,
instalou-se um movimento errtico, com o progressivo abandono, pelo Estado,
de polticas regionais consistentes, at que Fernando Henrique Cardoso, j no
perodo que convencionou-se chamar neoliberal dcada de 90 desativou
as instituies regionais de planejamento, detonou com o FINOR e o FINAM e
retirou a maior parte dos incentivos fscais. O pretexto foi a corrupo encon-
trada no agenciamento dos projetos de investimento, a fraude em projetos que
nunca se instalaram, uma desvalorizao artifcial das aes do FINOR-FINAM
mediante a qual os donos dos projetos recompravam na bacia das almas as
aes que estavam em mos de terceiros, porque evidentemente o mecanismo
estava funcionando apenas como uma espcie de especulao fnanceira, e os
resultados reais dos projetos de investimento no remuneravam o capital investido
diga-se, os incentivos/impostos a que a Unio renunciava. Na verdade, havia
se encerrado o ciclo, de tal forma que mesmo indstrias e empresas j instaladas
chegaram a retirar-se do Nordeste. O mais emblemtico foi o caso da empresa de
cubanos exilados depois da Revoluo Cubana, que fzeram no Recife o famoso
Ron Bacardi, e foi talvez o segundo ou terceiro empreendimento industrial a
passar na SUDENE ainda em 1960. A fbrica foi inteiramente desativada. Outro
caso importante foi o da Coperbo, empreendimento do governo pernambucano,
destinada fabricao de borracha sinttica a partir do lcool de cana de acar,
que foi depois absorvida pela Petrobrs, que abandonou o lcool e adotou o
processo convencional a partir do petrleo.
No Nordeste, apenas a Bahia logrou consolidar uma nova posio na
acumulao dominncia fnanceira, com seu plo petroqumico e agora com
a fbrica da Ford em Camaari. Os Estados do chamado Nordeste Oriental
Cear, Rio Grande do Norte, Paraba, Pernambuco, Alagoas e, mais aqum,
Sergipe tiveram suas taxas de crescimento declinantes e conheceram uma
longa estagnao. Na regio Petrolina (Pe)-Juazeiro (Ba), o projeto pioneiro de
irrigao da SUDENE fez surgir uma espcie de Califrnia, com uma rica pro-
duo de frutas para exportao. Apenas ali, onde novas atividades petrolferas
comandadas pela Petrobrs esto surgindo, como no Rio Grande do Norte,
esboa-se algum crescimento econmico. O Estado do Maranho parece em vias
de assistir a uma vaga de industrializao siderrgica, pelos motivos j citados,
a partir da estratgica posio do porto de exportao Itaqui do minrio
de ferro de Carajs, e um plo de soja surgiu na regio de Balsas, no sudeste do
Estado. A Amaznia como um todo estacionou numa diviso do trabalho que ,
na verdade, uma especializao ainda em suas matrias-primas, madeira, ferro e
bauxita, e no agronegcio, sobretudo na soja, fortemente predadora. No houve
grandes desdobramentos industriais a partir dessas bases.
A regio a resultante de uma longa formao histrica, uma fuso de caracte-
rsticas geogrfco-ecolgicas com um processo que pode ser chamado cultural,
uma forma de reproduo da produo material e uma forma da dominao
tradicional ou de classes.
17
Em casos mais radicais, a regio pode diferenciar-se
at lingisticamente, como as regies hoje autnomas da Espanha, em
que Navarra, Pas Basco, Catalunha e Galcia, so os casos mais clssicos.
18

No Brasil, essa longa formao decantou diferenas importantes, mas que no
chegaram a criar dialetos regionais, embora as falas regionais se caracterizem
em acentos que so variaes do idioma nacional, o portugus do Brasil, que por
sua vez diferente do portugus de Portugal. Assim, no se pode falar de uma
completa homogeneizao das regies brasileiras, com o processo de integrao
experimentado, sobretudo a partir da industrializao por substituio de
importaes. Mas convm aceitar que a forma da produo e reproduo da base
material, no sistema capitalista em sua fase contempornea, hoje nacional
e que, portanto, economicamente no h mais regio do ponto de vista de
17
Este ponto est mais desenvolvido em Elegia para uma re(li)gio. SUDENE, Nordeste. Planejamento e
confito de classe.
18
Praticamente todas as grandes regies espanholas so, hoje, autnomas na sui generis federao monrquica
espanhola. s tradicionalmente autnomas, e diferenciadas lingisticamente, acrescentaram-se a Andaluzia
e Valncia.
uma circularidade auto-sustentvel da produo e reproduo capitalistas; nem
mesmo subsistem formas pr-capitalistas, mas apenas pobreza e graus bastante
diferenciados de salrios e rendas entre as vrias regies. Igualmente, houve uma
convergncia de formas da dominao de classe. Mesmo os antigos baronatos do
Nordeste, como os usineiros de acar de Pernambuco e Paraba, os coronis
do cacau da Bahia (regio de Ilhus e Itabuna) e os latifundirios do complexo
pecuria-algodo do grande serto, so hoje classes decadentes, apesar de que,
localmente, ainda possam parecer dar as cartas e exercer sua dominao. Esta,
na verdade, foi substituda por aqueles que controlam as transferncias de
recursos da Unio para os municpios, uma espcie de nova oligarquizao no
rs do cho das relaes propriamente locais, enquanto a grande estrutura da
dominao de classe superior e externa regio.
Assim, a antiga base regional que constitua uma economia foi, no Nordeste
e na Amaznia, grandemente desfeita, integrando-se numa economia nacional
brasileira. A Amaznia resiste mais a essa integrao devido gravitao que a
forte presena dos contingentes tnicos indgenas tm na formao regional, e,
evidente que, tais contingentes tnicos mantm uma forma especial de produo
e reproduo da vida material, alm de toda uma cosmologia que os diferenciam
tanto entre si como com respeito sociedade no-indgena. Mas eles no so
centrais para caracterizar uma economia regional amaznica, porque no so
predominantes em relao ao ncleo capitalista propriamente dito. Tambm
certo que o tipo de explorao econmica fundamental na Amaznia, baseado em
seus recursos naturais e em sua depredao ferro, bauxita, cobre, madeira, e
agora o agronegcio, d a iluso de que se trata de uma economia regional.
19

De fato, trata-se de fonte de matrias-primas e comodities que compem a
estrutura da economia brasileira, basicamente em seu setor de exportao, e sua
reproduo somente se explica por essa ligao estrutural.
A acumulao de capital dominncia fnanceira, caracterstica da mundiali-
zao, reduziu a economia brasileira condio de uma economia submundial,
sem potncia prpria para autodirigir seu processo de acumulao de capital
produtivo. Essa mudana redefne as relaes internas das regies, a diviso
regional do trabalho no interior da economia brasileira. Em termos mais radicais,
j no h tal diviso seno ali onde o capital fnanceiro na verdade o Estado.
Exemplifquemos: na Bahia, que foi o caso mais bem-sucedido, a Petrobrs
articulou um conjunto de empreendimentos privados, dos quais ela mesma era
scia, fnanciando os investimentos, parcialmente, que eram completados pelos
recursos do FINOR. Com as privatizaes, o mpeto do trip Petrobrs-capital
privado-incentivos fscais diminuiu e a deciso locacional voltou-se, agora,
fundamentalmente, para as estratgias de cada empresa, orientao que prevalece
tambm na prpria Petrobrs.
19
Ver OLIVEIRA, n. 38, 1994.
Alm disso, inaugurou-se na dcada de 90, com a intensa fnanceirizao e
mundializao do capital produtivo, uma escolha locacional que determinada,
em primeira instncia, pelos aportes de capital fnanceiro providos pelo Estado
nacional e estaduais. O caso da indstria automobilstica tpico: existem
montadoras hoje em So Paulo, Rio de Janeiro, Minas Gerais, Paran, Rio Grande
do Sul e Bahia, com diferentes localizaes municipais. Em So Paulo, no velho
ABC (Volks, Ford, GM, Scania-Saab, Mercedes), mas tambm em Eugenio de
Mello (GM), Taubat (Volks), Sumar (Honda), So Carlos (Volks) e Indaiatuba
(Toyota); no Rio, em Resende (Volks) e Porto Real (Peugeot); em Minas, em Betim
(Fiat) e Juiz de Fora (Mercedes); no Paran, em So Jos dos Pinhais (Audi, Renault
e Volvo); no Rio Grande do Sul, em Gravata (GM) e na Bahia, em Camaari
(Ford). Esto presentes as antigas GM, Ford, Volkswagen, Mercedes, Scania-Saab,
Volvo e Fiat, as novas Mercedes, Honda, Toyota, Renault, Audi e Peugeot.
20
A
maior parte trabalha com taxas de ocupao baixas, algumas mesmo acentua-
damente baixas. A GM recebeu do Governo do Rio Grande do Sul ganhou
o termo 340 milhes de dlares num investimento original total de 370
milhes, fora os crditos fscais e incentivos de toda sorte, municipais. A Ford
queria o mesmo do governo gacho, na poca comandado por Olvio Dutra,
do Partido dos Trabalhadores, que sinalizou que iria aportar menos dinheiro e
reduziria os incentivos que custavam renncias exageradas no montante e no
tempo. A Ford, apoiada pelo governo Fernando Henrique Cardoso, que buscava
debilitar o principal governo estadual petista o outro era o do Acre , optou
pela Bahia, para o que o BNDES lhe aportou 700 milhes de dlares. No h
qualquer lgica locacional apoiada em paradigmas de especializao regional,
cadeias produtivas posto que a mundializao do capital produtivo permite
recolher de praticamente todas as partes do mundo, peas e componentes. H
apenas uma sobredeterminao fnanceira, de capital fnanceiro estatal, que
distribui no espao as localizaes produtivas.
Restam muitos poucos ramos industriais com localizaes regionais ligadas
especializao em matrias-primas, fcando apenas aqueles de baixo valor
agregado e custos de transporte de matrias-primas muito altos, e uma articulao
logstica privilegiada. o caso do Maranho, que ganhar siderrgicas baseadas
no ferro de Carajs, excelncia do porto de Itaqui e a proximidade de jazimentos
carbonferos na Venezuela, segundo notcias veiculadas nos jornais econmicos.
E continua sendo o caso, j citado, das especializaes da Amaznia.
Uma especializao do Nordeste que se intensifcou nas duas ltimas dcadas,
e hoje de maneira muito forte, o turismo de sete dias, os famosos pacotes
nas frias escolares e em feriados prolongados. O Nordeste uma destinao
excepcional nesses casos, concorrendo a Bahia at com o Rio de Janeiro. Mas
20
Existem ainda as montadoras de nibus, de tratores e mquinas agrcolas pesadas, alm de veculos pesados
para obras civis, escavadeiras, terraplanagem etc., que dispensvel descrever, mas que se inscrevem nas
novas e mesmas lgicas das montadoras de automveis.
bem reparado o turismo de negcios o que mais cresce, e seu destino So
Paulo. O movimento de aeronaves e passageiros de todo o Nordeste no se iguala
ao do aeroporto de Congonhas em So Paulo, cuja recente reforma o tornou o
mais moderno do pas, melhor mesmo que os internacionais de Guarulhos/SP
e o do Rio de Janeiro, que so maiores. Observemos um pouco o turismo que
vai para o Nordeste. Uns 70% do preo do pacote reparte-se entre a passagem
de avio e a intermediao fnanceira das agncias que fcam no Centro-Sul;
o pagamento em prestaes, que facilita, esconde, entretanto, preos supera-
valiados. O restante divide-se entre a rede hoteleira local e os poucos servios
que so prestados nos locais de chegada, entre receptivos e pequenas compras
locais. um turismo destinado s classes mdias, sobretudo do Centro-Sul, com
dispndios pouco expressivos nos locais de destino; um turismo de praias exticas
e, hoje, de resorts sofsticados, de isolamento, em que o turista mal conhecer
as cidades em que aporta. No extravagante caso da revista Caras, o turista aporta
diretamente na ilha da felicidade, em Comandatuba, na Bahia. Criou muitos
empregos nos ltimos anos, a grande maioria de baixo nvel de remunerao, na
maior parte dos casos informal. Tem pouca capacidade de estabelecer forward
and backward linkages (efeitos para trs e para frente), estimulando novas ativi-
dades a jusante e a montante, da que seus resultados so pouco expressivos na
melhoria do nvel de emprego e da distribuio da renda local.
Essa competio, determinada pela fnanceirizao baseada em fundos estatais
uma aparente contradio com o predomnio do mercado nas decises empresa-
riais e combinada com as estratgias de mundializao das empresas provoca
uma espcie de balcanizao das regies. No sentido de recortes no-integra-
dores, levando a uma diviso reiterada dos espaos, numa progresso infnita que
vai bater nos municpios, agora endeusados como sedes do desenvolvimento
local, que parece conter todas as virtudes do small is beautiful. Mesmo So
Paulo est s voltas com uma fuga generalizada de empreendimentos industriais
dos territrios da metrpole, por razes de custo, des-economias de aglomerao
e, sobretudo, pelas vantagens fnanceiras na forma de isenes fscais oferecidas
por Estados e municpios concorrentes. Na ltima dcada, alguns milhares de
empresas saram da capital paulista e de seus arredores, e o Estado resolveu
entrar na chamada guerra fscal para deter a sangria de perda das sedes de
empresas. O tema voltou agora nas ltimas eleies municipais. A participao
de So Paulo no PIB brasileiro tem declinado lenta e imperceptivelmente, mas
sozinho ainda detinha 32,6% do PIB total em 2002.
21

Alm disso, esses processos vm combinados com a revoluo molecular-digital
no campo da tecnologia, que torna obsoletas as antigas determinaes. No custa
lembrar que a ndia a grande produtora mundial de software e o escritrio
mundial da contabilidade de grandes empresas multinacionais. Repetindo um
21
FOLHA DE S.PAULO, So Paulo, 8 dez. 2004. Caderno Dinheiro, p. B 12. Fonte original: IBGE.
exemplo j dado, Costa Rica sedia a nica unidade da Microsoft fora dos USA.
Mesmo o Haiti, de antes da grave crise por que passa, estava prestando servios
banalizados de embalagem e de escritrio para multinacionais norte-americanas.
E pasme-se, antes da avassaladora quase epidmica expanso da Aids, o pobre
pas caribenho vendia o sangue de sua populao para extrair-se o plasma, para
o mercado farmacutico e hospitalar norte-americano. O padro da revoluo
molecular-digital ubquo, e sua localizao pode ser quase em qualquer parte
do mundo. No cria cadeias produtivas propriamente, mas ambientes onde
interagem pesquisa bsica e desenvolvimento tecnolgico, de que o Sillicon
Valley, na Califrnia, o emblema por excelncia, mas tambm as tcnopoles
da experincia francesa, locais da interao referida.
O paradoxo produzido pela combinao dos processos brevemente recapi-
tulados anteriormente que a localizao e a conseqente diviso regional do
trabalho cada vez mais indeterminada, sendo seus elementos mais fortes a
fnanceirizao que escolhe os locais para o capital produtivo e, na contramo
do senso comum, a deciso poltica, a orientao poltica dos Estados. Isto serve
tanto para os exemplos positivos, quanto para os negativos no caso brasileiro,
onde assistiu-se desativao do planejamento regional, substitudo pelas aes
ad hoc, como o caso da Ford na Bahia deixou patente. No to paradoxal a
ao do Estado que passa a sobressair-se, mesmo porque seu aporte fnanceiro
fundamental, e por ele que as empresas competem. Isto recoloca o tema do
planejamento regional em pauta, se se quiser escapar aleatoriedade imposta
pelas novas combinaes de fnanceirizao e revoluo molecular-digital.
Mesmo com todas as restries e constrangimentos impostos pelo estatuto de
economia submundial, o Brasil inscreve-se ao lado dos poucos mastodontes,
com desvantagens evidentes frente China e ndia, mas podendo concorrer
com Indonsia, Mxico e frica do Sul. Sobretudo se o processo do Mercosul
avanar para o nvel de uma coordenao de polticas de crescimento, e no fcar
apenas no patamar de uma unio aduaneira, para a qual tende, ultrapassando
o estatuto de uma zona de livre-comrcio. Por enquanto, o Mercosul apenas
tem reforado as tendncias centrfugas da integrao nacional, em prejuzo das
regies mais pobres.
As Metrpoles Brasileiras na Era Global: O Estado de Exceo
Uma literatura recente tem tratado das cidades-mundiais como o novo e
mais importante elo locacional no capitalismo globalizado. Seria uma espcie
de novas cidades-Estado da Era Renascentista: Florena e Gnova, Amsterdam
e as cidades hanseticas do Norte europeu.
A nova cidade-mundial por excelncia Barcelona, na Espanha, que auto-
promoveu uma formidvel renovao urbana quando se preparou para receber
as Olmpiadas e depois os festejos do Quinto Centenrio do Descobrimento
da Amrica. Para quem visita a bela cidade catal, realmente de encher os
olhos. Esquece-se freqentemente que a Catalunha, Navarra e o Pas Basco
sempre foram as regies mais industrializadas da Espanha, contidas apenas em
seu desenvolvimento pela longa era franquista, com seu protecionismo retr
e seus mastodontes corporativos estatais e regulamentaes das atividades
que mais lembravam as corporaes de ofcio medievais, ou o extensssimo
cdigo jesuta. Hoje, a Espanha exportadora de capitais, e as capitais latino-
americanas esto cheias de bancos espanhis e algumas das grandes empresas
recm-chegadas pelo processo de privatizao so espanholas. Cite-se no Brasil
o caso da Telefnica, que opera em So Paulo, o flet mignon do mercado de
telecomunicaes brasileiro, e empresas de energia eltrica, pantagrulicas
pelo seu apetite pelo fundo pblico, na avaliao de Carlos Lessa, demitido da
presidncia do BNDES pela sua resistncia e oposio a predao dos recursos
de investimento do banco estatal.
Uma onda de revitalizao urbana corre, ento, por muitas capitais e grandes
cidades. Renovao de centros velhos e decadentes, como as docklands em
Londres, Puerto Madero em Buenos Aires, e em So Paulo a revitalizao do
centro
22
por ironia, num dilogo entre duas conhecidas urbanistas de So
Paulo, falando-se sobre revitalizao, a segunda perguntou primeira se o que
ela estava vendo do alto do mais velho edifcio moderno de So Paulo eram
formigas, para que se pudesse falar em revitalizao, quer dizer, colocar vida de
novo na cidade, ou se no se tratava das multides que pululam o centro velho
da cidade em frenticas atividades de comrcio de rua. No houve resposta.
A industrializao produziu no Brasil uma acelerao da urbanizao com
poucos paralelos na histria mundial; apenas o Japo mesmo a ex-Unio
Sovitica manteve largos contingentes rurais experimentou to radical
mudana de localizao da populao nos ltimos setenta anos. Tem-se hoje um
pas nitidamente urbano, com todas as capitais com mais de 500 mil habitantes,
e muitas das principais cidades de So Paulo so maiores que a maior parte das
capitais de estados. As recentes eleies municipais outra vez deram relevo a esse
extraordinrio movimento de urbanizao. Construiu-se no Brasil um padro de
urbanizao que est mais para o dos USA e afasta-se decididamente do padro
europeu ocidental, com sua estabilidade demogrfca mais que secular.
A explicao para essa acelerada urbanizao est, em primeiro lugar, na
industrializao, como j se referiu; em segundo lugar na des-ruralizao da
produo com a expulso dos trabalhadores do interior dos estabelecimentos
22
Ver FIX, 2001.
produtivos,
23
processo com poderosa infexo para cima na dcada dos 70 do
sculo passado, na fortssima concentrao de renda que provocou uma verda-
deira corrida para as cidades com o trabalho informal como processo perverso
de criao de uma fora de trabalho suprfua,
24
e na adoo de um padro
de transportes baseado na rodovia. Finalmente, na concentrao de servios nas
grandes cidades, sobretudo os de educao e sade.
O crescimento do milagre brasileiro imps nova velocidade ao processo de
urbanizao e seu derivativo, a metropolizao e mesmo a megapolizao. Vale
lembrar que a msica patrioteira que celebrava a conquista da Copa do Mundo de
1970, com Garrastaz Medici na Presidncia e seu radinho de pilha ao ouvido,
falava em 90 milhes em ao/Pra frente Brasil/Salve a Seleo. Trinta anos
depois o pas estava com 185 milhes de habitantes, So Paulo com 12 milhes
e sua rea metropolitana com 18 milhes. Isto , em trinta anos a populao
dobrou, apesar de que a taxa de fecundidade tenha cado drasticamente desde
os anos 60, o crescimento demogrfco continuou em taxas mdias de 2,3% ao
ano hoje de meros 1,3% anuais uma vez que a queda da taxa da mor-
talidade foi mais vigorosa. A contradio que a queda da mortalidade no se
deve substancialmente aos novos procedimentos mdicos, mas mudana do
emprego da fora de trabalho e de seu uso direto e predatrio no rude trabalho
rural de jornadas de 15 horas ao trabalho urbano mediado e potenciado pelas
mquinas, de que resulta a melhoria no-medicalizada da sade. Por isso o efeito
da urbanizao tem incidncia direta no comportamento demogrfco.
25

23
O trabalho de Maria da Conceio DIncao (1975) tornou-se um clssico desse processo. Ver tambm
BRANT, 1977.
24
Jos Nun teorizou sobre uma masa marginal, que j seria suprfua e antifuncional do ponto de vista
da acumulao de capital, pois j no funcionaria como exrcito de reserva. Ver seu conhecido
artigo, que suscitou viva polmica com Fernando Henrique Cardoso que, ento, negava a tese da masa
marginal. Superpoblacin relativa, ejrcito industrial de reserva y masa marginal, publicado na Revista
Latinoamericana de Sociologia, 1969. Nun voltou mais recentemente ao tema com O futuro do emprego
e a tese da massa marginal, em Novos Estudos Cebrap, n. 56, 2000, em que, luz dos novos dados do
emprego nas economias desenvolvidas, rev sua prpria tese da massa marginal e introduz variveis e
contextos polticos nacionais para safar-se do crculo de ferro da externalidade da poltica em relao
economia. Curiosamente, seu antigo opositor, quando presidente da Repblica, afrmou haver mais de 50
milhes de inempregveis no Brasil. Mas os processos de digitalizao do trabalho tornaram tais massas
marginais outra vez funcionais para a acumulao de capital, no mnimo como um estranho exrcito de
reserva ocupado: os inempregveis de Fernando Henrique Cardoso compem essa frao da reserva.
25
Esta uma tese defendida h mais de cinqenta anos por Mrio Magalhes da Silveira, mdico sanitarista
do antigo Ministrio da Educao e Sade. Mrio foi um ativo articulista nos anos 50 nos meios
desenvolvimentistas do Rio de Janeiro. Ver a ainda indita coletnea de textos organizados de autoria de
Mrio M. da Silveira por Rebeca de Souza e Silva e Maria Graciela Gonzlez de Morel, Poltica nacional
de sade pblica (2005), no prelo. Mrio distinguia o estado sanitrio da populao, para o qual os
avanos mdico-farmacolgicos-hospitalares contribuem enormemente para evitar-se mortes precoces ou
ainda evitveis, da sade propriamente dita que uma plenitude de bem-estar, que s o desenvolvimento
econmico proporciona. A longevidade das populaes, ou ampliao da expectativa de vida, devido
ao desenvolvimento da economia, como o sabem as seguradoras. Ver tambm um resumo biogrfco de
Mrio, Valrio Konder e Ado Pereira Nunes em ESCOREL (2000).

Uma explosiva combinao de crescimento econmico e concentrao da
renda, que j vinha do longo perodo anterior, foi exponenciada nos anos 70;
seguiu-se a longa estagnao, errtica, com as taxas de crescimento caindo para
a metade ou um tero do que foram nos anos 70. Como a experincia histrica
demonstra, a queda do crescimento no levou de volta ao campo os contingentes
populacionais. Isto transformou as cidades brasileiras, suas capitais, suas metrpoles
e sua megalpolis, em vastos acampamentos de miserveis. Quais clones de suas
bocas, as cidades so como conjuntos de dentes cariados, e como no clssico
do neo-realismo italiano de Ettore Scola, feias, sujas e pobres. Abrigam, as que
foram controladas pelo narcotrfco e so praticamente todas , tambm os
malvados. No preciso insistir sobre a devastao da era neoliberal: desemprego
de 18% na megalpole,
26
53% de informalizao da PEA. Perda lquida de 3
milhes de empregos entre 1989 e 1999, dos quais 2 milhes de empregos
industriais.
27
No ano de 2003, agregou-se ao contingente de desempregados
um milho a mais e, em 2004, o crescimento econmico apenas conseguiu
compensar o resultado negativo anterior, com a desvantagem de que os novos
empregos, na verdade apenas uma recuperao do desastre de 2003, pagam
menos e so de mais baixa qualifcao.
Recente avaliao de alguns mutires no municpio de So Paulo constatou
50% de desempregados e 80% de informalizao, razo da virtude do mutiro,
que s se torna vivel porque metade est desempregada e, pois, a melhor ocupao
construir em auto-ajuda sua prpria casa. Bairros como a Cidade Tiradentes,
uma das zonas mais pobres da periferia pobre de So Paulo, continuam a crescer
a taxas de 8% ao ano, num processo de decaimento dos estratos pobres que vo
se tornando miserveis. No mais a migrao campo-cidade, mas cidade-cidade,
da cidade pequena diretamente para as grandes, inclusive a megalpole. Dissertao
defendida no Departamento de Sociologia da FFLCH-USP sobre moradores de
rua constatava, com base em pesquisas da SEBES-Secretaria do Bem-Estar Social
da Prefeitura de So Paulo, que tais moradores um ligeiro lapso semntico
para designar quem no mora em canto nenhum passaram de 3.392 em
1991 para 4.549 em 1994, e somavam 5.334 em 1996. O primeiro censo de
populao de rua, efetuado pela Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas da
poderosa, e renomada, Faculdade de Economia e Administrao da USP contou-os
em 10.394, para o ano de 2003. Outras entidades experientes em trabalhos de
rua avaliam, na verdade, que o nmero de 100 mil. uma desestruturao
total dos laos com a sociedade. Dados recentes do IBGE indicam que a taxa
26
Medido pela pesquisa SEADE/DIEESE para o ms de outubro de 2004. A taxa mdia apurada para o pas
de 9%, vinda de uns 2% no ano 1994, em que FHC ganha a eleio para a presidncia da Repblica. A
enorme diferena entre a taxa apurada pela SEADE/DIEESE e o IBGE deve-se s diferenas de metodologia,
em que o desemprego oculto , redundantemente, encoberto pelo IBGE.
27
Dados de Marcio Pochman, em A dcada dos mitos. O novo modelo econmico e a crise do trabalho no
Brasil.
de criminalidade por 100 mil habitantes foi de 19 para 26, entre 1991 e 2001.
Tal taxa inclui assassinatos, assaltos de todos os tipos, roubos e furtos. Isto vai
revelando, pelos extremos, uma espcie de decantao social, um darwinismo
social, onde a sobrevivncia uma lei do azar, pois nem so exatamente os
mais aptos que sobrevivem e tiram proveito da selva urbana brasileira quem
est na trajetria de uma bala perdida o mais inepto?
Ento a metrpole brasileira transformou-se num Estado de Exceo. Inclusive
as mdias e pequenas cidades, mas no dramatizemos demais.
Algumas tendncias mundiais adquirem, na cidade perifrica, dimenses
trgicas. O informal a no-mercadoria do trabalho como exceo do emprego;
o mutiro a no-mercadoria da moradia como exceo dela mesma e do
desemprego; a bolsa-famlia o no-salrio como exceo da informalizao; as
polticas focadas so a exceo da universalizao. Soberano aquele que decide
sobre a exceo: o narcotrfco manda cessar todas as atividades em locais que
controla, quando se v contrariado, quando algum dos chefes assassinado
em confronto com a polcia ou em ajuste de contas, quando gangues invadem o
territrio de outras. Como uma trgica ironia, o morro desceu para Copacabana,
fechando todas as atividades do bairro-smbolo das iluses perdidas do Brasil
moderno, no mesmo dia em que se fnava, no Copacabana Palace, cercado da
pompa e circunstncia em que viveu, o playboy smbolo do capitalismo preda-
trio, Jorge Guinle, cuja (in)atividade contribuiu para a destruio da cidade dos
sonhos de todos os brasileiros; o Crepsculo dos deuses de Billy Wilder sequer
aproximou-se desse hiper-realismo carioca.
Esse desastre urbano, em que falta cho para a universalidade, empurra o
Estado para as polticas de exceo, as quais reforam a prpria exceo. De
fato, olhando realisticamente, como fazer para dar conta do imenso dfcit
habitacional, com as favelas e bairros pobres que desafam sua urbanizao, e
a colocao econmica de gua e esgoto. O mutiro de arremedo da carncia
converte-se em poltica ofcial, a ser fnanciado at pela Caixa Econmica Federal:
e como pagar depois, se a maior parte dos mutirantes desempregada e conti-
nuar sendo na roda do azar e da sorte que em francs a mesma coisa.
Funcionalizam a pobreza, tornando-a palatvel, menos que um desafo como
o encaravam os socialistas, e mais como um estorvo, com o perdo de Chico
Buarque. A exceo se caracteriza pelo rebaixamento do nvel das contradies,
uma espcie de dialtica negativa: enquanto na histria do Estado do Bem-Estar
dos pases ocidentais, que hoje formam o pequeno peloto dos desenvolvidos,
o trabalho foi transformado em custo para o capital, para cujo ultrapassamento
fez-se necessrio um enorme aumento da produtividade, movida esta ltima
pelo prprio bem-estar os pases mais igualitrios, os nrdicos, so tambm
os mais produtivos , na periferia submundial o trabalho objeto de polticas
assistencialistas, que no so custo para o capital. Ficam a cargo do Estado, o que
pareceria transform-lo em custo, mas com as polticas econmicas, sobretudo
a fscal, constrangidas pela fnanceirizao das economias submundiais, esto
sujeitas aos cortes que a conjuntura econmica impe.
A cidade no Brasil o paradigma da acumulao de capital da periferia globa-
lizada: o contrato mercantil misturado com o no-contrato, no em superposies
arqueolgicas, mas em todas as combinaes, fornecendo uma mo-de-obra
funcional para a revoluo molecular-digital dos meios de produo. Em prati-
camente todas as ruas mais pobres das cidades do Brasil topa-se com o anncio
de cursos de informtica, por aqui passa seu futuro. Uma rede complexa,
em que o trabalho formal fornece renda que desce at os pores do inferno
do desemprego ocupado sim, disso que se trata criando as pequenas
atividades, as viraes, tudo regado tambm pelo dinheiro das ONGs que
pretendem aliviar a pobreza, mas de fato a funcionalizam. No se pode falar,
aqui, de ausncia do Estado: ele est em todos os lugares, no h um s lugar
nas periferias das grandes cidades, nas favelas mais pobres, onde a combinao
de polticas pblicas, onguizao, trabalho informal e trabalho formal no
formem essa rede de alta densidade da... pobreza. Uma contradio que a
misria cresce quando a renda das classes mdias decresce, porque, no fundo, o
trabalho informal apenas redistribui os excedentes que provm das rendas das
classes mdias. Estudos recentes, vindos a pblico, do professor Waldir Quadros,
do Instituto de Economia da Unicamp, mostram que no ano de 2003 foram
excludos das classes mdias 2,5 milhes de pessoas, segundo uma estratifcao
por rendas.
28
No por acaso, o PIB cresceu apenas 0,5 %, e a renda per capita
experimentou um recuo de -0,9%.
29
Isto incidiu diretamente sobre os salrios
e rendas das camadas mais pobres, o que parece contraditrio, pois alguns
apregoam que a redistribuio da renda no Brasil deveria passar pela queda dos
rendimentos das classes mdias. Isto se diz para no tocar no problema real, que
a redistribuio dos ganhos do capital e a criao de empregos formais. Nos
ltimos anos, tem-se assistido a uma forte regresso na distribuio funcional
da renda, em que os lucros mostram uma tendncia ascendente em prejuzo da
participao das rendas do trabalho, que hoje no chegam a 35% do total.
Destruncando a Evoluo Truncada
Antes de sua precoce e infausta morte, Fernando Fajnzylber, uma das ltimas
foraes da notvel rvore genealgica da Cepal/Ilpes, denominou seu ltimo
28
FOLHA DE S. PAULO, So Paulo, 12 nov. 2004. Caderno Dinheiro, p. B1.
29
A FIBGE revisou os dados das Contas Nacionais que acusavam para o ano em questo uma queda do PIB
de -0,3% e da renda per capita de -1,8%.
livro de La industrializacin trunca de Amrica Latina.
30
Foi ele, assim, quem
reconheceu que a industrializao substitutiva de importaes havia entrado
num beco sem sada, ao combinar a produo de mercadorias para um consumo
sofsticado com uma pssima distribuio de renda. Furtado o havia precedido
nas suas crticas ao consumismo de padro europeu e norte-americano pelas
elites latino-americanas, que provocaria necessariamente a concentrao da
renda e baixos coefcientes de investimento. Mesmo que no se concorde
inteiramente com Fajnzylber e Furtado, permanece verdadeiro o truncamento
da estrutura produtiva que se instalou com a substituio de importaes e
sua conseqncia, uma formidvel concentrao de renda.
Aqui convm recapitular a ltima participao do Nordeste na diviso regional
do trabalho, defnida pelo padro da substituio de importaes. Na verdade,
a SUDENE cometeu o equvoco de estimular uma industrializao que comeava
pela produo de bens-salrios. Ora, numa economia pobre, caracterizada
exatamente pelos baixos salrios, tentar a industrializao regional dentro de um
conjunto nacional que avanava tambm rapidamente, baixando os custos e os
preos dos bens-salrios, isto , aumentando a produtividade do trabalho, deveria
dar num processo de flego curto, como de fato ocorreu. Apenas a Bahia, pela
conjuno especial do guarda-chuva protetor da Petrobrs com os incentivos
fscais, dedicando-se produo de bens intermedirios, de fato logrou um certo
avano, que no foi inteiramente varrido na fase neoliberal mundializada. No
houve especializao do Nordeste em alguns fortes setores, como os dos bens de
capital, por exemplo, ou de manufaturas de alta especializao, porque o Estado
brasileiro no conseguiu imprimir este paradigma. Por exemplo, a Aeronutica,
que comeou suas tentativas espaciais em Barreira do Inferno, perto de Natal,
Rio Grande do Norte, poderia ter induzido uma parte da indstria aeronutica a
fxar-se ali, tal como a Embraer se instalou em So Jos dos Campos, So Paulo,
exatamente porque, como no Sillicon Valley, ali estava o Instituto Tecnolgico
da Aeronutica, e mais, no havia indstria concorrente no Brasil. Hoje, as
vantagens de So Jos dos Campos j so insuperveis e uma nova unidade da
Embraer se instala em Gavio Peixoto, tambm em So Paulo. Mas o exemplo
serve para assinalar a impercia da prpria poltica estatal e regional da poca
de ouro dos incentivos fscais.
Com sua condio de economia submundial mastodntica, o Brasil tem ainda
alguma chance de escapar, pela tangente, s determinaes e constrangimentos
que a globalizao do capital impe. No absolutamente, mas na margem. Utilizar
a vantagem de que a combinao de fnanceirizao com desenvolvimento
tcnico-cientfco digital-molecular de certa forma des-territorializou as localizaes
produtivas; os novos mtodos de organizao do trabalho industrial tambm
vo na mesma direo: just in time, kamban, organizao fexvel, que j no
30
FAJNZYLBER, 1983; FURTADO, 1966 e 1972.
dependem de grandes estoques, nem requerem a proximidade fsica, em muitos
casos. Em outras palavras, localizaes de atividades econmicas hoje dependem
da combinao de polticas governamentais/estatais, estratgias das empresas
e a formao de um ambiente especial de pesquisa bsica e desenvolvimento
tecnolgico. E as empresas buscam exatamente obter do Estado e dos governos
as condies para realizao de suas estratgias, como o caso das montadoras
deve ensinar. Deixaremos de examinar aqui as condies que decorrem das
polticas macroeconmicas no nvel federal, por fugir ao escopo deste trabalho,
e considerando que a atual orientao do governo federal difcilmente acolher
mudanas signifcativas. Desde logo, advirta-se, a poltica macroeconmica
pode vir a ser um enorme obstculo concepo e implementao de polticas
de desenvolvimento regional que devero ser a negao dos automatismos de
mercado pressupostos na poltica econmica. Mas convm arriscar, mesmo
porque no h outro caminho. Entretanto, uma condio prvia ou simultnea
se substancializa numa forte redistribuio da renda, que condio no apenas
para um novo desenvolvimento regional, mas torna-se condio de possibilidade
de um novo projeto nacional de crescimento sustentvel e redistribuidor. E a
decisiva a ao do Estado.
A poltica tpica para o desenvolvimento regional deveria mirar-se num caso
recente, em que um eminente pesquisador brasileiro em neurologia Miguel
Nicollelis seu nome com brilhante carreira nos USA, resolveu dar uma
contribuio ao desenvolvimento do Nordeste, especifcamente ao Estado do
Rio Grande do Norte; e ele paulista. E est arregimentando apoios e outros
cientistas para criar neste Estado um centro de pesquisas em neurologia de
excelncia mundial. Quais so as condies de que dispe o Rio Grande do Norte
para sediar um centro de pesquisa com a pretenso de formar uma liderana
mundial? Nenhuma. Necessita apenas que cientistas queiram viver l. E que os
meios estejam disponveis. Os recursos de permanente ligao com os grandes
centros mundiais em parte j esto disponveis pela Internet, para que os que
se localizem no Rio Grande do Norte no estejam isolados. Praticamente todos
os grupos de cientistas, hoje, no mundo, correspondem-se e realizam trabalhos
pela Internet. Bibliotecas virtuais, troca de opinies em tempo real, checagens
de dispositivos, testes, exames, enfm, toda a bateria de procedimentos pode ser
realizada hoje pela Internet.
Mudando um pouco os parmetros, isto pode ser estendido a dezenas ou
talvez centenas de empreendimentos de alta tecnologia. E disso que o Nordeste
carece. Caso qualquer programa de desenvolvimento regional queira se basear
nos recursos naturais locais, nas chamadas vocaes regionais, estar fadado
ao fracasso, ou a ver repetir as velhas especializaes: fbrica de redes no Cear,
aguardente em Pernambuco que nem tem a melhor aguardente do Brasil, e
que so, na verdade, artesanais , aproveitamento da castanha de caju e doce
de caju por toda parte, aproveitamento de mel no Piau, mulheres rendeiras por
toda a regio, gastando seus olhos e suas vidas para enfeitar os outros, e a srie
irnica poderia seguir, sem outro resultado que no seja um cnico e sarcstico
rosrio de especializaes regionais, que no o objeto deste documento.
Faz-se necessrio a combinao de uma poltica nacional baseada em
investimentos em cincia bsica e alta tecnologia; a renovao e radical moder-
nizao das universidades pblicas com a criao de institutos especializados;
instrumentos fnanceiros altamente diferenciadores; o uso discriminatrio dos
incentivos governamentais, nos quais se incluem os recursos do BNDES e do
BNB; a atrao de empresas de nova gerao, que sejam os novos ncleos de
irradiao. Hoje recorrem-se aos chamados arranjos produtivos locais, que,
parece, esto na moda. um nome novo para velhas prticas, de pequeno porte,
no-inovadoras, dentro das polticas de funcionalizao da pobreza. E parece
que contam com apoio dos bancos ofciais, sobretudo do BNB. Isto botar gua
em cesto. Os novos setores, defnidos como prioritrios na poltica industrial do
Governo, frmacos, semicondutores, indstrias de software, so muito adequados
para localizarem-se no Nordeste, no apenas porque no tm concorrentes no
Brasil, como porque so de localizao ubqua. E com uma vantagem, que hoje
altamente atrativa: a possibilidade de desfrutarem de um alto padro de vida
com condies ecolgicas privilegiadas. O Nordeste, que para geraes inteiras
teve uma natureza madrasta, agora pode utilizar em seu favor o clima, suas
belezas naturais, uma vida menos agitada que nas grandes metrpoles, enfm
uma qualidade de vida superior. A partir da, possvel estabelecer as redes de
pequenos negcios, que so capazes de criar os empregos necessrios, operando
a re-distribuio da renda gerada pelos empreendimentos mais sofsticados. O
procedimento contrrio, esperando que dos pequenos negcios se faam as
reformas no emprego e renda de que o Nordeste urgentemente necessita, no
se dar. Porque isso o pobre mercado autorizado pelo baixo nvel de renda e
sua pssima distribuio j faz: podemos deliciar-nos com as delicadas rendas
das rendeiras desde o Maranho at Sergipe, mas essa herdada e cultivada
habilidade, que vem da nossa herana portuguesa, no far mais do que encher
os olhos, mas no enche a pana.
A ao e os incentivos do Estado, em todos os nveis, no pode ser um cheque
em branco. Devem ser feitos contratos de ida-e-volta, com a privatizao do
pblico o uso de incentivos estatais e a publicizao do privado, em que as
empresas se comprometero com metas sociais, de emprego, de prioridade para
os grupos menos favorecidos, de respeito e estmulo s condies ambientais,
de salrios indiretos, e de crescente participao dos trabalhadores na gesto do
empreendimento. Tudo isto, evidentemente, vai na contramo das tendncias
neoliberais de descentralidade do trabalho e permissividade ambiental, mas o
programa brasileiro no deve perseguir a miragem da China e da ndia, de salrios
aviltados: neste captulo, os mastodontes asiticos so imbatveis. Ao contrrio,
nosso programa deve ter como ncleo de seu processo o esforo de elevar a
participao da cidadania no centro das decises, tanto do Estado quanto das
empresas. Esta uma exigncia incontornvel do capitalismo contemporneo, onde
a revoluo molecular-digital nos meios de produo e reproduo do capital
ou convoca participao qualifcada ou relega os trabalhadores s posies
cada vez mais passivas, e, logo, incapazes de gerir o futuro.
A participao dos trabalhadores em geral, o que inclui os no diretamente
implicados nas atividades produtivas modernas, recorrentemente descartada
em dois nveis. No primeiro, os fundos de propriedade dos trabalhadores tm-se
transformado em fundos fnanceiros, em que o critrio da rentabilidade preside s
aplicaes; representantes dos trabalhadores vm se convertendo em uma nova
classe de gestores de fundo.
31
No segundo caso, novas formas de participao, ao
nvel dos municpios, como o Oramento Participativo, esto se esgotando numa
espcie de espetacularizao da poltica, com os aparelhos estatais usurpando
o que foi, de incio, uma iniciativa popular com administraes renovadas pela
presena do PT em prefeituras municipais. como se a forte indeterminao da
poltica no suportasse ou no acolhesse a formao de novos fora de deliberao
e deciso; em outras palavras, a institucionalidade em crise geral no deixa
instituir-se uma nova forma de participao popular.
32

, pois, todo um programa de reinveno poltica que se necessita urgentemente.
No apenas a retomada do crescimento econmico com forte redistribuio da
renda, mas uma renovao poltica que torne os cidados contemporneos de
sua modernidade. Do contrrio, como os frankfurtianos previram sombriamente, o
desenvolvimento cientfco-tecnolgico sem a crtica da sociedade pode converter-se
em barbrie. Que o que parece ocorrer nos USA: poder militar incontestvel
suportado pela economia mais dinmica + conservadorismo antiiluminista = Bush.
O Brasil tem outras chances: de nossa formao miscigenada, que se resolveu at
aqui numa desigualdade inqua, saiu, entretanto, uma sociedade no xenfoba,
avessa a fundamentalismos, aberta inovao. Como disse o Evangelho, cabe
aproveitar as riquezas da iniquidade.
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AGAMBEN, Giorgio. Homo sacer. O poder soberano e a vida nua I. Belo Horizonte: Editora UFMG,
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31
Ver OLIVEIRA, 2003.
32
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TAVARES, Maria da Conceio. Da substituio de importaes ao capitalismo fnanceiro. (Ensaios
sobre Economia Brasileira). 5. ed. Rio de Janeiro: Zahar Editores, 1976.
VILLELA, Annibal Villanova; SUZIGAN Wilson. Poltica do governo e crescimento da economia brasileira.
1889-1945. 3. ed. Braslia: IPEA, 2001.
As teorias urbanas e o planejamento urbano
no Brasil
A emergncia terica e a relevncia da questo urbana no mundo contempo-
rneo podem ser tomadas como quase consenso, expressam a inevitabilidade da
centralidade do fato urbano, quando as redes de informao e de articulao da
economia capitalista ganham dimenso global e tm nas cidades seu principal
espao de comando. Ao mesmo tempo, expressam a escala local, da cidade e
das referncias socioespaciais, presentes e fortalecidas em qualquer escala de
vida ampliada e sempre localizada.
A rede urbana que articula a economia, a sociedade e o espao-tempo glo-
balizado organiza tambm territrios de amplitudes vrias, do microrregional
ao continental. As relaes metrpole-satlites, que inspiraram interpretaes
sobre o subdesenvolvimento e as relaes internacionais, ganham hoje imensa
complexidade diante da dimenso multiescalar, fragmentada e mutvel (calei-
doscpica, portanto) sob o comando do capital fnanceiro, particularmente na
periferia do capitalismo, no mundo subdesenvolvido.
As teorias que tentaram explicar a transformao, o crescimento, o sentido e
a funo da cidade, para informar seus melhoramentos e/ou seu planejamento,
tiveram grande importncia nas intervenes feitas, tanto pelo Estado quanto
pela sociedade, em vrias manifestaes. Essas teorias, pensadas nos pases do
centro capitalista e apropriadas na periferia, muitas vezes representam idias
fora do lugar aplicadas em reas seletivas e deixando grande parte das cidades
como lugares fora das idias (Maricato, 2000).
Entretanto, foi nas cidades (e no campo, com articulao nas cidades) que
se construram as foras socioculturais, econmicas e polticas que formaram o
Brasil, produziram (e ainda o fazem) seu espao urbano-regional. Das cidades
coloniais s metrpoles atuais, os referenciais tericos foram sendo redefnidos,
adaptados e recriados para explicar processos socioespaciais e informar projetos
polticos de classes e grupos de interesse, dentro e fora do Estado. Os lugares fora
das idias, nas suas diversas escalas das cidades ao espao (incompletamente)
urbanizado dos nossos dias, realimentam tambm os modos de ver a produo
do espao urbano e regional no Brasil, forjando, assim, nosso planejamento
urbano e regional, na relao dialtica entre as teorias advindas do capitalismo
avanado e sua releitura entre ns.
Antecedentes: o Urbanismo Cientfco e as Teorias Sociais
da Cidade
As intervenes urbanas com pretenses cientfcas iniciaram-se ao fnal do
sculo XIX nas grandes metrpoles europias, com desdobramentos nas colnias
e ex-colnias no resto do mundo.
1
A crise da metrpole industrial espelhava,
de fato, a crise da transformao da sociedade burguesa capitalista, que trouxe
para o centro do poder a classe trabalhadora, provocando enorme crescimento
e expanso daquelas metrpoles.
O caso de Barcelona dos mais conhecidos e importantes. O engenheiro
urbanista Ildefons Cerd projetou a extenso da cidade para alm das muralhas,
demolidas em 1854 o Eixample, projeto arrojado na infra-estrutura sanitria,
no sistema virio e no desenho de quarteires integrados ao espao urbano em
praas internas. Treze anos depois, Cerd publicou sua Teoria Geral da Urba-
nizao, na qual consolidou os princpios tcnicos da engenharia urbana que
informaram por dcadas os melhoramentos nas grandes cidades do mundo no
incio do sculo XX.
Entretanto, o caso mais emblemtico, e que infuenciou todo o mundo ocidental
e suas colnias, a famosa experincia do Baro Georges-Eugne Haussmann,
em Paris, administrador do Sena entre 1853 e 1869, que projetou e implantou
1
Franoise Choay (2000) organizou a mais conhecida coletnea abrangendo desde os pr-urbanistas do sculo
XIX at os urbanistas cientfcos que os sucederam enquanto Leonardo Benevolo (1980; 1981) discorreu
criticamente sobre as propostas urbansticas, e Paul Rabinow (1989), por sua vez, discutiu de uma tica
foucaultiana o urbanismo disciplinrio e alguns de seus desdobramentos no mundo colonial francs.
62 - ECONOMIA REGIONAL E URBANA As teorias urbanas e o planejamento urbano no Brasil - 63
o que considerado o primeiro plano regulador para uma metrpole moderna.
2

Haussmann apoiou-se, de um lado, nos trabalhos de engenharia urbana desen-
volvidos desde o incio do sculo na Escola Politcnica e que se fortaleceram
enormemente a partir da Revoluo de 1848; e, de outro, na fora poltica e no
interesse de Napoleo III, to engajado no processo que a ele muitas vezes tem
sido atribuda a autoria do esquema geral de racionalidade urbanstica imposto
a Paris, demolindo e construindo milhares de casas, implantando infra-estrutura
e parques, abrindo grandes avenidas e dando rea central da cidade o sentido
majestoso e a organizao administrativa em vinte arrondissements que ainda
perdura.
Visto hoje, o plano Haussmann expressou a forte interveno do Estado sobre
a parte central de uma metrpole industrial em intensa transformao, que
chegou a 1870 com cerca de dois milhes de habitantes. poca, seu carter
autoritrio e at arbitrrio foi criticado por liberais, intelectuais e artistas por sua
rigidez e pela destruio de reas tradicionais da cidade.
3
O plano, majestoso
nos seus bulevares, avenidas e parques, no se articulava diretamente com a
arquitetura grandiosa da cidade, rompendo assim com a compreenso urbano-
arquitetnica unifcada da cidade barroca que a antecedeu nas artes urbanas.
Incorporava as preocupaes higienistas que caracterizavam a cidade moderna:
reforma e demolio de reas e edifcaes degradadas em condies sanitrias
precrias, alm de ampliao e redefnio dos limites da cidade (como no caso
de Barcelona).
No Brasil, foi o plano de Aaro Reis para a Capital de Minas (Belo Horizonte),
na ltima dcada do sculo XIX, que aplicou com maior clareza e sucesso os
princpios haussmannianos, acrescidos de elementos barrocos como no plano
de Washington D. C. Em outras capitais estaduais, como Manaus e Belm, Rio
de Janeiro e So Paulo, alm de cidades mdias, como Santos, engenheiros
engajados nos melhoramentos e reformas urbanas, como Saturnino de Brito,
Pereira Passos (muito comparado a Haussmann) e Prestes Maia, incorporaram e
empregaram seus ensinamentos nas diversas intervenes que fzeram nas cidades
brasileiras.
4
No contexto urbano do capitalismo perifrico, os problemas tcnicos
que ocupavam mdicos e engenheiros sanitaristas ligados s recm-implantadas
escolas politcnicas no se confundiam com as questes arquitetnicas e
2
O plano de Pierre Charles LEnfant para Washington D. C., em 1791, resgatava o sentido barroco das cidades
absolutistas, que foi retomado na Paris haussmanniana do sculo XIX e em Belo Horizonte, trs dcadas
mais tarde. O plano de Nova York, em 1811, nega toda a tradio urbanstica anterior adotando um traado
rgido e simplifcado, em ruas e avenidas ortogonais sem qualquer perspectiva barroca e que responde s
necessidades ultra-liberais e pragmticas do esprito empreendedor capitalista norte-americano.
3
A experincia haussmanniana tem sido objeto de inmeras anlises e crticas por sua centralidade na questo
urbanstica do perodo herico moderno. Em especial, ver o estudo de David Harvey (1985b).
4
H inmeros livros sobre essas experincias, podendo-se citar, entre os recentes, uma sntese histrica por
Carlos Lessa (2000) e uma anlise das aes higienistas no Rio de Janeiro, por Sidney Chalhoub (1996),
alm do trabalho de Hugo Segawa (2000) sobre So Paulo.
estticas que preocupavam os arquitetos das escolas de Belas Artes. Entretanto,
alguns engenheiros locais foram tambm infuenciados por arquitetos urbanistas
europeus que valorizavam os aspectos artsticos das cidades, como Saturnino de
Brito, infuenciado por Camilo Sitte (Monteiro de Andrade, 1992).
De fato, as infuncias que se seguem no Brasil e no mundo a partir
do sculo XX so extremamente variadas e mltiplas em seus princpios, ora
privilegiando aspectos racionais da ao individual articulados com o sentido
de progresso, como nas propostas de Le Corbusier, ora articulados com o
resgate do sentido de comunidade e de cultura das cidades, como em Sitte e nas
propostas de cidades-jardim de Ebenezer Howard. Alm dessas duas correntes
mais infuentes, s quais Choay (2000) chamou progressista e culturalista,
outras podem ser identifcadas, como o naturalismo norte-americano de Frank
Lloyd Wright, herdeiro da tradio jeffersoniana, ou o organicismo do bilogo
Patrick Geddes.
5
No Brasil, em que pesem os impactos de vrias dessas correntes urbansticas,
como a citada infuncia de Camilo Sitte, ou a infuncia das cidades-jardim,
diretamente com Ebenezer Howard ou indiretamente com Unwin e Parker, no
h dvidas sobre a predominncia da vertente progressista, capitaneada entre
ns por Le Corbusier. Tanto na arquitetura moderna brasileira, consolidada
nos anos 1930 com o projeto do Ministrio de Educao e Sade, no Rio de
Janeiro, quanto no urbanismo progressista representado na nova capital federal
construda ao fnal da dcada de 1950, essa corrente consolidou, no bojo de
suas vrias adaptaes e redefnies, o sentido de modernidade que marcou
o pas em seu processo inicial de urbanizao sob a gide da industrializao
substitutiva de importaes, perodo que se estendeu, com fases distintas, at o
golpe militar de 1964.
Entretanto, paralelamente aos ditames e s infuncias do urbanismo dito
cientfco, de inspirao utpica ou no, as teorias sociais sobre a cidade e a
organizao do espao urbano foram se desenvolvendo tambm entre ns. De
um lado, a tradio da sociologia urbana norte-americana da Escola de Chicago,
com suas variaes entre a abordagem cultural e a abordagem dita ecolgica;
de outro, as infuncias da economia regional e urbana, que se consolidam em
torno da Cincia Regional a partir da contribuio decisiva de Walter Isard.
De fato, a abordagem ecolgica reconhecida como o primeiro esforo te-
rico abrangente para uma abordagem social compreensiva da cidade, ganhando
fora nos Estados Unidos no perodo entre as grandes guerras, particularmente
em Chicago, onde o intenso crescimento urbano-industrial produzia grande dife-
renciao de concentraes humanas e funcionais no territrio urbano, gerando
o que fcou conhecido como mosaico urbano: a justaposio de diversos tipos
5
Choay (2000) apresenta e discute as diversas correntes do urbanismo que se formam ao longo do sculo
XIX e se fortalecem no mundo no incio do sculo XX.
de usos do solo formando uma aglomerao metropolitana que se distinguia
claramente da cidade tradicional.
Robert Ezra Park, na Universidade de Chicago, foi o principal estudioso a
se debruar sobre a problemtica da cidade, buscando suas bases tericas em
diversos campos do conhecimento, como a flosofa, a psicologia, a sociologia e
a cincia natural da evoluo darwiniana.
6
Park centrou-se na transformao das
relaes de competio, tomadas como inerentes sobrevivncia do indivduo
em uma comunidade, e na emergncia e na construo de consensos e objeti-
vos comuns, tomadas como elementos da constituio de uma sociedade.
7
O
sentido ecolgico desta abordagem tinha seu foco no conceito de rea natural
desenvolvido por Park, assumindo que as foras competitivas naturais tendem
a produzir um equilbrio tambm natural de adaptao social ao ambiente
urbano. A identifcao de processos necessrios de competio, dominao,
sucesso e invaso de reas naturais informou o modelo de organizao e expanso
urbana mais conhecido, com cinco zonas concntricas propostas por Ernest
Burguess (Park et al., 1925), resultando em uma segregao natural de valores
e interesses comuns e, a mdio prazo, levando ao famoso mosaico urbano.
O vis espacialista (no caso, vis tambm naturalista) implcito nesta abor-
dagem ecolgica encontra paralelos na economia e no planejamento urbano e
regional, no qual aes centradas na produo de formas espaciais e na orga-
nizao do espao foram tomadas como determinantes dos processos sociais
que deveriam se desenvolver, dando origem ao conhecido vcio espacialista.
8

Assim, algumas teorias desenvolvidas no mbito da economia urbana (e regional)
resgataram estudos encetados desde o sculo XIX por economistas e gegrafos
alemes, como Johann Heinrich von Thnnen, Walter Christaller, Alfred Weber
e August Lsch, que propuseram padres de organizao de redes de cidades
(tomadas como lugares centrais) e de localizao de indstrias e atividades
primrias e tercirias em funo dos custos de transportes, de mo-de-obra e de
energia, entre outros fatores, como tambm da renda da terra e da centralidade dos
bens e servios, defnindo tamanhos e vantagens da aglomerao de atividades
6
Saunders (1986:52-66) identifca como infuncias de Park, autores diversos como George Simmel, Auguste
Comte, Herbert Spencer, e W. I. Thomas, alm de mile Durkheim e Charles Darwin como suas bases
metodolgica e terica, respectivamente.
7
O confito entre a dimenso natural (nesse caso, vista como biolgica) e a dimenso artifcial (ou social)
da vida humana marca diversas abordagens que informaram as teorias sociais da cidade, estando tambm
presente na dimenso da cultura urbana, parcialmente herdeira de Park e Simmel, mas tambm infuenciada
por autores como Ferdinand Tnnies, com seus conceitos de Gemeinschaft, referido vontade ou pulso
natural, e Gesellschaft, referido vontade racional ou intelectual (Tnnies e Loomis, 2002).
8
Vrios autores criticaram o vcio espacialista no planejamento regional e urbano, entre eles, Gore (1984).
O problema terico-metodolgico implcito na observao fenomnica, e sua generalizao para processos
sociais, continua em debate, opondo os mtodos positivista e dialtico. Markusen (1987) tratou esta questo
ao argumentar que o conceito espacialista de regio no corresponde aos processos sociais em que se busca
analisar os diversos interesses organizados em torno do territrio.
(economias), assim como a amplitude das vrias reas de mercado. Em todos os
casos, a dimenso espacial foi reduzida a suas referncias euclidianas e simplifcada
com alto grau de abstrao, assim como nos modelos da ecologia urbana.
Paralelamente desenvolvia-se, em ntima associao dentro da prpria Chicago,
nova vertente culturalista que tomava a forma urbana como indicadora de um
novo modo de vida, bebendo nos ensinamentos de Simmel e Tnnies, entre
outros. As relaes entre comunidade e sociedade continuavam em questo, e
os estudos de Simmel sobre a vida mental nas metrpoles modernas (industriais)
relacionavam as dimenses individuais com as formas sociais em construo.
Variaes em aspectos como o tamanho do grupo social, a natureza de suas
relaes e a heterogeneidade dos seus elementos componentes (em Simmel, a
diviso do trabalho) geravam transformaes tanto nos indivduos quanto nas
sociedades que eles integravam. Dessa forma, as mudanas em curso nas grandes
cidades industriais refetiam as transformaes que ocorriam na sociedade
capitalista ocidental, ainda que isto no estivesse inteiramente claro para aqueles
estudiosos.
Louis Wirth, pupilo tanto de Simmel quanto de Park, produziu em 1938 o
famoso artigo terico O urbanismo como modo de vida (Wirth, 1979), que,
defnitivamente, marcou a corrente da cultura urbana da sociologia americana.
Centrando-se nos aspectos de tamanho, densidade e heterogeneidade, Wirth
combinou aspectos da ecologia humana desenvolvidos por Park com as novas
formas de associao humana e seus impactos no desenvolvimento de uma perso-
nalidade urbana, trabalhados por Simmel. Wirth produziu, ento, dois tipos ideais
correspondentes ao rural e ao urbano, reforando essa dicotomia e defnindo-a
em termos de comunidades distintas dentro de um continuum demarcado por
dois plos extremos: de um lado, o urbano e, no limite, a metrpole industrial; de
outro, a comunidade rural ou folk. Robert Redfeld (1941), outro aluno de Park,
fez pesquisas em Yucatn, no Mxico, e descreveu os elementos centrais de uma
sociedade rural (folk), reforando, assim, as hipteses de Wirth de que os tipos
ideais (de inspirao weberiana) poderiam descrever a sociedade moderna em
transformao, caminhando de uma forma social (e ecolgica) rural em direo
a uma forma mais complexa de organizao urbana, prpria da grande cidade
(apesar de poder conter elementos rurais no seu interior).
A explicao e o referencial terico da cultura urbana, defnindo o urbanismo
(e, por oposio, o ruralismo) como um modo de vida, informou as percepes
da cidade e do processo de modernizao da sociedade por vrias dcadas. A
urbanizao passou a ser vista cada vez mais como uma necessidade da trans-
formao das sociedades em busca de um futuro moderno (e melhor), com
aprofundamento da diviso do trabalho, libertao das amarras da vida rural,
sua complexifcao e integrao vida citadina.
Entretanto, talvez a principal herana prtico-terica desse perodo entre-guerras
para o planejamento urbano tenha sido o zoneamento do uso do solo que,
inspirado na famosa Carta de Atenas,
9
produzida pelos urbanistas progressistas
europeus, ganhou dimenses mais expressivas quando suportado pelas teorias
sociais e econmicas gestadas nos Estados Unidos. De fato, o zoneamento
proposto em Atenas ainda informa, de modo mais ou menos rgido, a grande
maioria dos planos urbanos realizados no pas.
As necessidades crescentes de impor uma ordem disciplinria (Boyer, 1983)
ao espao da cidade, de modo a evitar ou minimizar os confitos potenciais decor-
rentes da justaposio no espao urbano das mltiplas classes, etnias, credos e
culturas sob a gide do capital e hegemonia da burguesia, fzeram com que as
propostas racionalistas ampliassem sua infuncia no planejamento de cidades.
No limite, buscava-se impor diviso social do trabalho na cidade a hierarquia,
a rigidez e a lgica da diviso tcnica do trabalho na fbrica. No Brasil, cidades
monoindustriais, como Volta Redonda e Ipatinga, dentre muitas, espelharam em
seu planejamento esse modelo de urbanismo subordinado lgica produtiva
industrial, hierarquizando rigidamente os espaos urbanos e os servios ligados
reproduo segundo o papel funcional no processo de produo.
10

A expanso metropolitana advinda do avano da industrializao e a conseqente
urbanizao (extensiva), particularmente nos Estados Unidos, mas com grande
infuncia sobre outros pases centrais no ps-guerra, contribuiu para estender
os pressupostos da centralidade urbano-industrial a todo o espao urbanizado.
Diante disso, a metrpole fragmentou-se, segundo imagens sugeridas pela Escola
de Chicago, provocando a sada das classes mais ricas do espao do poder,
gerando uma suburbanizao despolitizada e abandonada sua prpria sorte.
Nos contextos ricos, como o das cidades norte-americanas, essa suburbanizao
signifcou uma extenso bipolar da malha urbana que redefniu o mosaico
gerando novas centralidades ligadas a regies abastadas e outras atendendo s
concentraes de populaes pobres e parcialmente marginalizadas. A extenso
das condies urbano-industriais a essa periferia urbana/metropolitana permitiu
a emergncia de novas cidades e de megacidades, deixando as reas centrais
tradicionais para ocupao da populao migrante que buscava se inserir no
contexto urbano. Nesse sentido, confrmava algumas propostas apresentadas
pela Escola de Chicago.
Em outros contextos, entretanto, como em pases europeus que viram suas
metrpoles (e rede de cidades) reestruturadas no ps-guerra, a extenso da mancha
9
A Carta de Atenas reuniu as concluses e propostas bsicas de um grupo de arquitetos e urbanistas
progressistas que participaram de um priplo pelas ilhas gregas nos anos 1920, por ocasio do 4 CIAM
Congresso Internacional de Arquitetura Moderna. Defnindo as quatro funes bsicas do homem como
habitar, trabalhar, circular e cultivar o corpo e o esprito (alm da preservao de monumentos histricos), a
Carta de Atenas propunha o zoneamento da cidade segundo essas quatro funes principais, aprofundando
assim o zoneamento urbano que j era incipiente. No limite, estruturas urbanas rigidamente organizadas,
como aquela proposta para Braslia, espelhariam a ordem ideal para o habitat humano.
10
Esse tema foi explorado em maior profundidade em outros trabalhos (Costa, 1979; Costa e Monte-Mr,
1995; Monte-Mr, 1981).
urbana e a suburbanizao geradas pela onda internacional da industrializao
fordista produziram periferias pobres, organizadas, na maioria das vezes, em
grandes conjuntos habitacionais inspirados no modelo progressista em que se
concentraram populaes de imigrantes excludos do centro da economia e do
espao do poder, alimentando, assim, os confitos que viriam a explodir ao fnal
dos anos 1960 e que ainda se agravam nas grandes cidades.
Em pases subdesenvolvidos, de industrializao fordista perifrica e incompleta,
como o Brasil, os espaos incompletamente organizados (Santos, 1978) e as
periferias urbanas precrias proliferam com reas de sub-habitao e ausncia de
servios urbanos e sociais bsicos. Essa suburbanizao precria que se iniciou
nas grandes cidades, como Rio de Janeiro e So Paulo, com a industrializao
substitutiva de importaes, produziu periferias pobres parcialmente integradas
dinmica urbana. A expanso do modelo fordista a partir dos anos 1960,
contrariamente expectativa de maior incluso social, resultou no agravamento
das condies de excluso urbana, como veremos frente, nos desdobramentos
no Brasil do planejamento urbano do ps-guerra.
O Planejamento Urbano: da Habitao e Transportes ao
Enfoque Compreensivo
Relatos da problemtica habitacional nos pases centrais, e tambm em
cidades coloniais, inclusive nos Estados Unidos, estavam presentes desde o
sculo XVIII, antes mesmo da Revoluo Industrial, quando foram observadas
aes reguladoras e restritivas quanto a qualidade da moradia, preveno contra
incndios e ocupao de reas de risco, dentre outras. No sculo XIX, com o
advento da cidade industrial, a questo habitacional ganhou maior centralidade,
na medida em que constitua demanda vital dos trabalhadores, surgindo assim
polticas habitacionais especfcas, voltadas para a construo de vilas operrias
pelas prprias empresas industriais, mas tambm pelo Estado, em alguns casos.
A questo habitacional tornou-se objeto central de poltica nas cidades, e o
conhecido tratamento do tema por Engels, em paralelo anlise da situao da
classe operria na Inglaterra, o atesta. A exploso da cidade de Londres sobre
suas periferias e os problemas ambientais (sanitrios) e de transportes da derivados
logo se articularam com a questo habitacional, e tentativas para enfrentar esta
questo a partir do Estado estavam presentes na legislao, no apenas na Inglaterra,
mas tambm em vrios pases onde a industrializao se manifesta,
11
por todo
o sculo XIX estendendo-se no sculo XX.
11
Peter Hall (1989) apresenta viso geral com vis anglo-saxo e Hohenberg e Lees (1985) abordam o caso
europeu. Foglesong (1986) faz excelente leitura crtica marxista da experincia norte-americana at 1920 e
Boyer (1983) se apia em Foucault para questionar o mito do planejamento urbano nos Estados Unidos.
A habitao, entendida tambm como uma questo poltico-ideolgica
garantindo a hegemonia burguesa no centro das cidades, espao da riqueza, do
poder e da festa, somou-se s demandas por reas e conjuntos habitacionais
nas periferias em apoio ao processo de industrializao que trouxe grandes levas
de trabalhadores para as cidades. Essas periferias urbanas das grandes metrpoles
industriais assistiram, assim, a grandes investimentos ligados reproduo
coletiva da fora de trabalho, centrada nos dois servios urbanos principais
requeridos pela produo: a habitao, elemento fundamental para a reproduo
da fora de trabalho, e o transporte pblico, requisito central para o acesso ao
trabalho. medida que as distncias das periferias ao centro ou, poder-se-ia
dizer, do tecido-urbano industrial perifrico cidade aumentam, a importncia
do sistema pblico de transportes cresce. Nas metrpoles dos pases centrais
e de alguns perifricos, como a Argentina , o investimento em transporte
ferrovirio urbano torna-se prioritrio, determinante e indutor do processo de
expanso urbana e metropolitana.
Paralelamente expanso do tecido urbano, apoiada na habitao popular
e no transporte pblico, a valorizao dos espaos centrais da cidade torna-se
prioritria para reafrmar o pacto do progresso e da modernidade, complemen-
tando a estratgia de classe da burguesia na sua consolidao no espao do
poder.
12
Os melhoramentos urbanos e, particularmente, o embelezamento das
reas urbanas centrais com a construo de grandes parques urbanos e de
praas adornadas com arte pblica, equipamentos culturais e prdios pblicos
de inspirao neoclssica (greco-romana) e/ou ecltica (combinando vrias culturas)
caracterizaram o movimento chamado City Beautiful por Foglesong (1986),
baseando-se no arquiteto Daniel Burnham, expoente da Escola de Arquitetura
de Chicago que, juntamente com Louis Sullivan e outros, planejou a rea central
de Chicago.
13
Entre as infuncias e as aes sobre as grandes cidades que se difundiram
no mundo, com forte participao das experincias norte-americanas,
14
esto
as tentativas de reduo do crescimento das cidades que buscaram inspirao
nas propostas culturalistas, em particular, na cidade-jardim howardiana, utili-
zada em suas verses mais puras, como tambm em verso adaptada cidade
monoindustrial (as company towns) e, fnalmente, em suas adaptaes como
subrbios anexos s grandes cidades, segundo a proposio de Unwin e Parker.
15

12
O argumento da estratgia de classes no processo de excluso da classe trabalhadora do espao do poder,
presente desde as intervenes de inspirao haussmanniana, devido a Lefebvre (1969).
13
Sobre Chicago e seu desenvolvimento paradigmtico, ver o excelente livro de William Cronon (1991).
14
Cabe ressaltar o fato de que as propostas utpicas europias se deram em outras topias, fora da Europa,
sendo a Amrica do Norte um dos espaos privilegiados para a u-topia europia.
15
Raymond Unwin e Barry Parker, arquitetos ingleses da Associao das Garden-Cities, construram a primeira
cidade-jardim em Letchworth e tambm o Hampstead Garden Suburb (Choay, 2000: 219-232).
Exemplos desta tipologia nas cidades brasileiras e latino-americanas so vrios,
particularmente em So Paulo e em cidades monoindustriais, como j citado.
Entretanto, no Brasil e em outras partes do mundo, os pressupostos pro-
gressistas prevaleceram na organizao da cidade grande, materializados no
zoneamento e no controle do uso do solo. O zoneamento e a regulao do
uso do solo urbano visavam resolver uma contradio central da cidade capi-
talista: o confito entre a propriedade privada do solo e as demandas coletivas
de integrao e resposta cooperao implcita no espao urbano. A criao
de comisses e/ou rgos tcnicos de planejamento local respondia ao carter
supostamente isento e independente face aos interesses especfcos, mascarando
de fato o processo de despolitizao que se imps cidade e sua expanso,
subordinando-a cada vez mais s necessidades das vrias fraes do capital e
das classes dominantes.
O Planejamento Urbano-Regional: Produzindo o Espao
do Capital Industrial
O planejamento urbano e local, que se consolidou com a expanso do taylo-
rismo no processo industrial capitalista, buscou construir nas cidades e reas
urbanas perifricas a organizao espacial que melhor atendesse s demandas
crescentes da indstria, que capitaneava o crescimento econmico cada vez
mais sob a gide do fordismo.
16
Entretanto, os anos que sucederam a crise do capitalismo de 1929 viram a
questo urbana ser cada vez mais redefnida em funo de uma problemtica
regional que recolocava as cidades como os centros, ou ns, de um sistema
econmico organizado em bases regionais e/ou nacionais. Nos Estados Unidos,
a experincia do Vale do Tennessee, institucionalizada na agncia regional a
TVA, Tennessee Valley Authority serviu como exemplo para outras experincias
no mundo, como o Mezzogiorno no Sul da Itlia e o Vale do So Francisco, no
Nordeste brasileiro. Preocupaes com a hierarquia urbana, a rede de cidades e
sua inter-relao tornaram-se correntes, articulando cada vez mais as dimenses
urbanas e regionais.
16
O termo fordismo aqui usado no sentido da corrente regulacionista, implicando no apenas uma forma
de organizao do trabalho do interior do processo de produo, mas tambm um regime de acumulao
e um modo de regulao particulares do estgio do capitalismo apoiado nas grandes empresas, nas grandes
organizaes sindicais e na presena, maior ou menor, do Estado do Bem-Estar. O termo fordismo, apropriado
pelos regulacionistas franceses, foi cunhado por Antonio Gramsci (Gramsci, Hoare e Nowell-Smith, 1971)
e implicava diversos aspectos da cultura norte-americana articulados produo capitaneada pelas formas
de organizao do trabalho nas empresas de Henri Ford.
De fato, a emergncia da questo regional deslocou o eixo do problema urbano
da esfera social e da organizao intra-urbana para a esfera do econmico, tendo
os espaos regionais e nacional e a organizao interurbana como pontos pro-
gramticos principais. A preocupao com a articulao cidade-regio, implcita
na experincia do TVA, ganhou fora na Gr-Bretanha com os trabalhos da
Comisso Barlow (1937-1940), antes mesmo da guerra. A crise do capitalismo
havia evidenciado a problemtica das regies deprimidas que, no contexto do
fordismo em expanso, constituam perda no aproveitamento de recursos huma-
nos e naturais no processo de produo, alm de reduzir ganhos potenciais pela
fragilidade do consumo naquelas regies. A Comisso Barlow, uma comisso
para a distribuio geogrfca da populao industrial que, alm de propor
recomendaes para as fragilidades regionais britnicas (incluindo Esccia e
Pas de Gales), identifcou uma excessiva concentrao industrial em poucas
reas e regies e unifcou as trs escalas do planejamento espacial urbana,
regional e nacional , ressaltando os problemas da concentrao populacional,
econmica e industrial nas metrpoles (Hall, 1989).
A questo urbano-regional havia defnitivamente ganhado dimenso estra-
tgica para o crescimento econmico nacional, e o planejamento, tomado de
emprstimo da experincia socialista e adaptado ao receiturio keynesiano e
democracia burguesa
17
do capitalismo industrial de Estado, tornou-se instrumento
central para a propulso do novo ciclo de desenvolvimento prometido ao fnal
da Segunda Grande Guerra.
18
A mquina de planejamento do ps-guerra (Hall,
1989), montada na Inglaterra e nos Estados Unidos, espalhou-se, com base nos
organismos internacionais, por todo o mundo ocidental, com impacto particu-
larmente intenso na Amrica Latina e no Brasil.
No Brasil, os esforos preliminares encetados pelo Estado Novo para equipar
o pas com institucionalidade burocrtica racionalizante, planejamento da
ocupao do espao regional, equipamento de setores nas grandes cidades para
a industrializao substitutiva de importaes e instrumentos fnanceiros para
o investimento pblico, entre outras medidas, ganharam dimenso muito mais
expressiva durante a guerra com os acordos de Washington e principalmente
no ps-guerra, com as aes e o apoio tcnico dos recm-criados organismos
internacionais e das misses americanas no pas.
19
17
Karl Mannheim (1972) foi o principal responsvel pela defesa do planejamento no contexto democrtico.
18
Desenvolvimento tomado aqui com base em Celso Furtado (1978), que o defniu como a expresso
internacional da ideologia do progresso que marcou os pactos sociais nacionais no sculo XIX.
19
Depois do Plano Salte, em 1949, misses americanas proliferaram no incio dos anos 50 criando bases para
o planejamento como prtica governamental consolidada no Plano de Metas da campanha Kubitschek. Ver
Daland (1967), para uma sntese do planejamento no Brasil at o governo militar e Monte-Mr (1980), para
sua relao com o planejamento urbano e regional.
A infuncia dos organismos internacionais, particularmente a Cepal Comisso
Econmica para a Amrica Latina , e do Ilpes Instituto Latino-Americano
para a Pesquisa Econmica e Social sobre o planejamento regional, a criao
da Sudene Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste e a
organizao do Estado para o planejamento foi signifcativa em vrias partes do
pas. Entretanto, a problemtica urbana no teve a mesma relevncia e referencial
terico. O concurso para o projeto e a construo de Braslia, na segunda metade
dos anos 1950, realizado nos moldes do urbanismo clssico e restrito a arquitetos
e engenheiros, espelhou com clareza essa distncia entre os problemas do
planejamento urbano-regional e o problema das cidades, que continuava a ser
considerado apenas no caso de grandes projetos pblicos, seja na criao de
novas cidades capitais (estaduais ou nacional), seja em grandes projetos na
expanso da fronteira agrcola ou grandes projetos industriais, como os j citados.
Tratava-se ainda de um urbanismo de luxo (Monte-Mr, 1980).
Entretanto, j existiam no pas outras correntes de planejamento que se ligavam
ao movimento de politizao da questo urbana no mundo, particularmente o
Economia e Humanismo, liderado por Henri Lefebvre e o grupo situacionista
na Frana e que, no Brasil, teve sua expresso maior no grupo Sagmacs a
Sociedade para a Anlise Grfca e Mecanogrfca Aplicada aos Complexos
Sociais. Com sede em So Paulo e liderado pelo Padre Lebret, o Sagmacs atuou
em vrias metrpoles e cidades mdias do pas, incluindo cientistas sociais
oriundos de vrias disciplinas no planejamento urbano e colocando em pauta
as questes que viriam a conformar o debate sobre a repolitizao das cidades
e do espao social nas dcadas seguintes.
Grupos acadmicos, como o Cepeu Centro de Pesquisas e Estudos Urbans-
ticos , da Universidade de So Paulo, e instituies nascidas no contexto dos
municpios, como o IBAM Instituto Brasileiro de Administrao Municipal , j
vinham desenvolvendo estudos e pesquisas sobre as cidades de forma articulada s
questes sociais, polticas e administrativas locais. No Rio Grande do Sul, uma
viso ampliada da problemtica municipal surgira, em Porto Alegre, na Secretaria
de Governo do Estado, que produziu dez planos diretores entre 1939 e 1945
(Serfhau, 1971). Ainda que restritos a propostas sobre os aspectos fsico-urbansticos,
os planos diretores incorporaram preocupaes econmicas e administrativas
relativas ao planejamento e implantao das aes propostas. De fato, as
preocupaes crescentes com bens pblicos e servios de carter social fzeram
o urbanismo ampliar sua viso para incorporar a insero no contexto regional,
movendo-se em direo planifcao espacial e aproximando-se, cada vez
mais, da problemtica regional. As preocupaes com a dimenso metropolitana
seriam uma conseqncia lgica desse percurso nas dcadas seguintes.
A institucionalizao do planejamento urbano e regional no Brasil, a partir
do golpe militar de 1964, deu-se com base em questes suscitadas ainda no
contexto da problemtica traada nas cidades pelo urbanismo, tendo no centro
das suas polticas a questo da habitao. Apesar da tentativa de vincular a
questo da habitao ao planejamento urbano, subordinando, em tese, o Banco
Nacional da Habitao ao sistema de planejamento montado pelo Servio Federal
de Habitao e Urbanismo Serfhau , os recursos foram concentrados no
BNH, fazendo com que a cabea do sistema fcasse extremamente frgil diante
de um corpo inchado. A montagem de um sistema voluntrio e compulsrio de
poupana carreou recursos para investimentos pblicos e privados na produo
do espao urbano e regional, e logo se percebeu que a populao pobre do pas
no tinha recursos para arcar com novas habitaes ou mesmo com o processo
de urbanizao. O sistema de planejamento urbano local, pensado de baixo
para cima montado a partir das demandas municipais, opunha-se frontalmente
a todo o sistema de planejamento econmico montado no pas de cima para
baixo, baseado na concentrao de recursos nas mos do governo federal depois
da reforma tributria de 1966/1967. Estava, assim, fadado ao fracasso j no seu
nascedouro.
20
O falso problema da habitao imps-se sobre o problema do
urbanismo, ou do planejamento urbano (Bolaff, 1975), mas foi logo superado pela
impossibilidade econmica da populao carente e da poltica social, baseada
em leis de mercado, de resolver o problema habitacional, deslocando assim os
recursos para a produo do espao urbano e regional.
Os investimentos foram, ento, concentrados nas reas centrais das grandes
cidades do pas, particularmente no Sudeste, voltando-se para expandir as condies
urbano-industriais de produo que permitiriam a expanso do consumo dos
bens durveis que a produo industrial fordista montava no pas. As periferias
metropolitanas e das capitais e cidades mdias cresceram enormemente nas
dcadas de 1960 e 1970. Assim tambm, a necessidade de expandir e integrar
mercados de bens durveis alimentou a expanso urbano-industrial em todo o
territrio nacional, incluindo a fronteira amaznica (Becker, 1982). As preocupaes
geopolticas dos militares estenderam os sistemas de transportes e de comuni-
caes, assim como outros braos do Estado, por todo o territrio, incluindo
a legislao trabalhista, os seguros sociais, os servios de sade e educao, o
sistema bancrio, enfm, todo o aparato que podemos reunir sob o rtulo de
condies gerais de produo.
21
A extenso dessas condies urbano-industriais virtualmente a todo o
espao nacional criou as bases para a integrao espacial sob a gide do urbano:
a urbanizao extensiva.
20
Esta discusso, j abordada por vrios autores, foi tratada com maior cuidado em Monte-Mr (1980).
21
A retomada do conceito marxista de condies gerais de produo pelos tericos franceses neomarxistas
(Lojkine, 1981; Topalov, 1979) inseriu-se no debate das contradies da urbanizao capitalista no contexto
do capitalismo monopolista de Estado. Sua extenso para incluir regulao e legislao do trabalho,
encargos trabalhistas e previdencirios e servios pblicos e privados requeridos pela produo implica sua
ampliao, sendo aqui referida tambm como condies urbano-industriais.
Crise e Exploso da Cidade: a Consolidao do Urbano
Os anos 1960 mudaram o eixo das interpretaes das questes urbanas. As
teorias sociais ligadas corrente hegemnica da modernizao capitalista foram
sendo contestadas pela revoluo cultural e pela emergncia das mltiplas vozes
no contexto mundial, desde os povos que se libertaram do jugo colonial at os
vrios grupos tnicos, religiosos, sexuais e ideolgicos que se organizaram para
manifestao poltica na cidade. A crise do capitalismo, manifestada nos choques
do petrleo e na reduo dos nveis de acumulao ligados ao modo fordista
de organizao da economia, trouxe tona a crise do Estado, erodido em seu
papel regulador das relaes capital e trabalho, de provedor da infra-estrutura
exigida pelo capital e de suporte reproduo coletiva da fora de trabalho.
O Estado do Bem-Estar, aparentemente consolidado nos pases centrais e em
processo de reorganizao nos pases perifricos, ainda que restrito aos ncleos
urbanos industriais e aos setores modernos da economia, comeou a se mostrar
invivel e incapaz de garantir os nveis de conforto e consumo exigidos pelas
camadas ricas da populao.
A crise fscal do Estado, identifcada no incio dos anos 1970 (OConnor,
1973, 1987; Poulantzas e Brunhoff, 1976) e logo manifestada nas cidades, parti-
cularmente em Nova York (Castells, 1989), lanou as bases para a redefnio do
papel do Estado na dcada seguinte. A cidade da prosperidade, do progresso e
do desenvolvimento comeou a ser vista como a cidade do capital. Um conjunto
de estudos crticos sobre a cidade, informados pela economia poltica e, mais
particularmente, pelo neomarxismo comeou a fazer escola entre os estudiosos
da questo urbana e regional. Manuel Castells (1977c) e David Harvey (1975) so
considerados os dois principais autores que deram forma inicial s formulaes
crticas dos estudos urbanos e regionais de cunho marxista.
Henri Lefebvre foi sem dvida outro autor de importncia vital nessa rea,
mas teve menor infuncia naqueles anos por no ter tido sua obra traduzida para
o ingls to precocemente e tambm por ter sido objeto de crtica inicial pelos
dois autores citados, Castells e Harvey. Entretanto, entre 1968 e 1970, Lefebvre
abordou criticamente a questo urbana de ngulos complementares, reunindo
escritos sobre a transformao do rural ao urbano, o direito cidade, a vida
quotidiana no mundo moderno expressa na sociedade hiper-repressiva (no limite,
terrorista) do capitalismo burocrtico de consumo dirigido, na sistematizao
crtica da cidade do capital extrada dos escritos de Marx e Engels e, fnalmente,
na revoluo urbana (Lefebvre, 1968, 1971, 1976, 1999a, 1999b).
Depois de mostrar o deslocamento da problemtica contempornea do rural
para o urbano; de denunciar a estratgia de classes para excluso das classes
trabalhadoras do espao do poder, a cidade; e de mostrar o carter repressivo
da sociedade burocrtica de consumo dirigido que se forjara no capitalismo
industrial, Lefebvre concluiu anunciando a sociedade urbana virtual que trazia
no seu bojo um processo revolucionrio centrado na prxis urbana, a politizao
do espao de vida. Incompreendido e criticado por seus pares, Lefebvre voltou-
se ento, em 1972, para o entendimento de como o capitalismo sobrevivia:
reproduzindo as relaes de produo atravs da produo do espao (Lefebvre,
1978). Como que respondendo a seus crticos, em 1974, Lefebvre desloca a
questo metafrica da urbanizao para se focalizar no seu cerne: a produo
do espao (Lefebvre, 1991a).
22

De fato, o processo de urbanizao sugerido por Lefebvre, incluindo uma
nova politizao em gestao nas cidades, logo veio a se manifestar, obrigando
alguns de seus crticos a correrem atrs dos processos dos quais ele foi arauto.
Assim, ainda na dcada de 1970, Castells (1976; 1977a; 1977b) escrevia sobre os
movimentos sociais urbanos que proliferavam nas cidades, para, logo em seguida,
dedicar-se ao tema da politizao do espao de forma mais ampla, abrangendo
diversos movimentos de cidadania que se articulavam a partir da questo da
reproduo, urbana e ambiental (Castells, 1983). Harvey tambm se dedicou
questo da conscincia urbana, no apenas no perodo contemporneo, mas
buscando suas razes no sculo XIX (Harvey, 1985a, 1985b).
No Brasil, a questo do direito cidade foi bastante (e precocemente) apreen-
dida j nos anos 1960, ainda que parcialmente reprimida no bojo das discusses
das reformas urbanas e das remoes de favelas e de populaes de reas pobres
degradadas para conjuntos de periferia, dos quais Cidade de Deus hoje um
caso exemplar. A revoluo urbana, todavia, s recentemente comeou a ser
apreendida em sua compreenso maior. Em 1978, Francisco de Oliveira (1978)
identifcava a natureza real da urbanizao brasileira no seu famoso texto conhe-
cido como o ovo de Colombo: trata-se da extenso a todo o espao nacional das
relaes de produo capitalistas. Segundo Oliveira, no havia mais problemas
agrrios, todos os problemas nacionais eram agora urbanos.
Parece, entretanto, haver aqui uma confuso. Os problemas rurais podem ter
desaparecido, mas a questo agrria certamente permanece na medida em que
a terra (improdutiva) continua concentrada nas mos de poucos e persiste no pas
uma massa de trabalhadores em busca de terras para cultivo e vida. Entretanto,
no so trabalhadores rurais no sentido literal, mas sim trabalhadores sem terra,
advindos de um contexto urbano, em sua maioria, e em busca de condies
urbanas para sua vida agrria: escolas, sade, transportes, comunicaes, energia,
condies sanitrias, segurana pblica, lazer etc. Em outras palavras, o campo se
urbanizou rapidamente medida que as condies de produo urbano-industriais,
antes restritas s cidades, estenderam-se para alm dos limites legais do espao
22
Muito se tem escrito nos ltimos anos sobre a obra de Henri Lefebvre relacionada com a questo urbana.
Entre os muitos autores, ver (Lefebvre, Kofman e Lebas, 1996) e (Soja, 1989, 1996). No Brasil, desde 2001
os ENAs Encontros Anuais da Anpur dedicam uma sesso discusso dos trabalhos de Lefebvre.
urbano e ganharam a dimenso regional e mesmo nacional. Ao faz-lo, o tecido
urbano no qual essas condies se apoiavam carregou consigo o germe da polis, da
civitas, dando origem ao processo que chamei, em outros trabalhos, de urbanizao
extensiva (Monte-Mr, 1994, 2003, 2004). Trata-se de uma metfora para indicar
que o urbano, tomado agora como um substantivo e no apenas como adjetivo
da cidade, ganhou virtualmente dimenses globais representando todo o espao
social, ele todo agora equipado com as condies urbano-industriais, prenhe
das relaes de produo capitalistas e (re)politizado a partir da prxis gerada
nas centralidades urbanas.
O urbano, aqui visto como um substantivo e no apenas como atributo da
cidade, torna-se assim o terceiro elemento na dialtica entre campo e cidade,
contendo elementos de ambas as partes, mas trazendo consigo as especifcidades
de um terceiro termo.
23
A contradio cidade-campo tende assim a se dissolver
e a se combinar no urbano, e ao campo se impe outra contradio, desta vez
entre a urbanizao, que privilegia as questes ligadas reproduo e lgica
imposta pelo espao social, produzido, gerido e apropriado acima de tudo
como valor de uso coletivo, e a industrializao, que privilegia as questes da
produo e a lgica imposta pelo espao abstrato ou econmico, sob o domnio
da acumulao e do valor de troca.
Paralelamente, pases perifricos, como o Brasil, sofreram uma intensa e r-
pida urbanizao que reestruturou todo seu espao urbano-regional e com ele a
sociedade e a prpria natureza do espao social e econmico. A reestruturao
iniciou-se nas cidades grandes e mdias e particularmente nas metrpoles, no
bojo das transformaes na estrutura produtiva ditada pela trplice aliana
(Evans, 1979): a associao entre o Estado, o capital estrangeiro, envolvido na
produo de bens de consumo durvel, e o capital nacional, ao qual coube
acima de tudo a produo do espao centrando-se nos bens intermedirios e
na prpria construo civil.
Nesse sentido, alguns conceitos neomarxistas oriundos da corrente estrutura-
lista francesa, de inspirao em Louis Althusser, foram centrais para informar os
processos da produo capitalista do espao urbano. Manuel Castells contribuiu
com o conceito de meios de consumo coletivo, argumentando que caberia ao
espao urbano, no capitalismo, a tarefa precpua de reproduzir coletivamente
a fora de trabalho, sendo assim o locus privilegiado dos meios de consumo
coletivos, necessrios para o consumo individual (particularmente, no fordismo,
poderamos hoje acrescentar) (Castells, 1977b, 1977c). O trabalho de Castells
foi criticado por limitar a funo da cidade no capitalismo reproduo coletiva
da fora de trabalho, e outros autores, como Christian Topalov e Jean Lojkine,
resgataram em Marx o conceito de condies gerais da produo, ampliando-o
para se referir aos valores de uso complexo exigidos pelo capital e pelo trabalho
23
A dialtica da trade contribuio terica de Henri Lefebvre (1991a); ver (Martins, 1996; Soja, 1996).
em suas verses contemporneas fordistas. Esses enfoques, e particularmente
o conceito de meios de consumo coletivo, foram muito infuentes em toda a
Amrica Latina que sofria, em vrias de suas regies, um intenso processo de
urbanizao associado industrializao de base fordista, no qual o Estado jogava
um papel fundamental e contraditrio (como o prprio Castells descreveu para
partes do territrio francs).
A compreenso do papel das condies gerais (urbano-industriais) de produo e
de sua extenso ao espao social como um todo, todavia, foi menos generalizada, e
velhas dicotomias, como campo-cidade, permaneceram (e permanecem) presentes,
s vezes vistas de forma acirrada, principalmente entre estudiosos centrados nos
estudos agrrios e que parecem no ter sido capazes de perceber as grandes
transformaes do campo no Brasil. Estudiosos da questo metropolitana e urbana
muitas vezes no puderam transcender os limites dos permetros urbanos para
perceber o processo de urbanizao na sua dimenso regional e mesmo nacional,
fcando restritos s problemticas locais.
Discursos Contemporneos
As transformaes que as reas urbanas e os espaos regionais vm sofrendo
com o processo contemporneo conhecido como globalizao, em que a com-
presso temporal e espacial dos processos sociais e a articulao quase sincrnica
de fragmentos seletivos se impe, integrando-os em escalas diversas, tm gerado
uma multiplicidade de discursos sobre as cidades e os espaos regionais a elas
articulados. Novamente, a grande maioria dos discursos tem surgido nos pases
capitalistas centrais, com destaque para os Estados Unidos, que constituem o
referencial maior para as transformaes e manifestaes atuais. Sua pertinncia,
aplicao e/ou eventual adaptao aos problemas que o capitalismo contempo-
rneo provoca no Brasil (e em outros pases perifricos) depender tambm da
forma como forem compreendidos pelos vrios agentes da produo do espao,
tratados e elaborados nos discursos acadmicos e eventualmente incorporados
s polticas pblicas.
Os discursos aqui brevemente apresentados e discutidos podem ser desdo-
brados em vrios outros subdiscursos correlatos, tal como vm sendo tratados
por vrios autores, com nuances e variaes que dizem respeito a especifcidades
de enfoques observados nos pases centrais.
24
Entretanto, interessa-nos acima de
24
Os discursos aqui apresentados tm como referncia primeira a sistematizao feita por Edward Soja nos
seus seis discursos sobre a ps-metrpole. interessante ressaltar que Soja afrma que os estudos da
ps-metrpole so baseados em Los Angeles mas se aplicam, em graus e medidas diferentes, s cidades
contemporneas mundo afora, literalmente in Peoria, Scunthorpe, Belo Horizonte, and Kaohsiung, with
varying intensities to be sure and never in exactly the same way. (Soja, 2000: xvii)
tudo identifcar grandes tendncias no contexto mundial, como elas se manifestam
no Brasil e quais seriam as adaptaes necessrias compreenso dos seus
desdobramentos na periferia capitalista.
O discurso mais relevante, talvez, e certamente o mais generalizado, diz res-
peito ao processo de globalizao que se apia no sistema de cidades mundiais
e globais. John Friedmann foi dos primeiros autores a tratar especifcamente da
cidade mundial como uma hiptese, dialogando com Immanuel Wallerstein,
que, nos anos 1970, construiu a hiptese de um sistema-mundo (Wallerstein,
1974), Andrew Gunder Frank, Samir Amin, entre outros. De fato, Franois
Perroux, em seu Economia do sculo XX, j propunha, nos anos 1960, que se
pensasse a economia mundial a partir de sistemas polarizados em sua teoria do
espao econmico (Perroux, 1961). Friedmann identifcou grandes concentra-
es urbanas s quais chamou cidades mundiais, polarizadoras dos espaos
econmicos, tendo as multinacionais como atores privilegiados e principais
organizadoras da diviso internacional do trabalho e redefnindo uma hierarquia
urbana mundial que deslocava a articulao do crescimento econmico e da
acumulao capitalista do nvel nacional para o nvel internacional. Entretanto,
as cidades mundiais de Friedmann, diferentemente da proposta terica perrou-
xiana e das colocaes hoje feitas sobre a economia globalizada, tratam ainda
de economias nacionais articuladas e no de fragmentos sub e supranacionais
globalmente articulados.
Assim, Saskia Sassen (1991) foi quem, nos anos 1990, melhor e mais amplamente
sistematizou o paradigma das cidades globais. Identifcou Nova York, Londres
e Tokyo como as trs grandes cidades que comandam os espaos econmicos
integrados em suas respectivas reas de infuncia e articulam os fragmentos de
espaos nacionais e regionais atravs das redes tambm globalizadas de cidades,
descolando-as, assim, das economias nacionais ou de um carter internacional.
Defniu tambm as cidades globais como centros de comando dessa economia
globalizada (e fragmentada), que constituem tambm os principais centros de
inovao na produo e no consumo de novos produtos e se articulam entre si
em um processo mais cooperativo do que competitivo.
Segundo Soja (2000), trata-se de fato da globalizao do espao da cidade
sob o signo da Cosmopolis, tornado possvel pela sincronicidade dos processos
espaciais de nossos dias.
25
Nesse sentido, Castells (1989), ao descrever os pro-
cessos contidos na cidade informacional onde o espao de fuxos se impe
sobre o espao de lugares e estabelece novos nexos, gera novos atores, novos
poderes, e produz novas lgicas de organizao social e econmica, articulando
25
Uma questo de importncia crescente nas discusses polticas mundiais diz respeito cidadania global, no
contexto da Cosmopolis. No ser abordada aqui, no por ser pouco importante ou pertinente, mas por uma
preocupao em privilegiar a cidadania nacional, ainda que manifestaes da cidadania global estejam cada
vez mais presentes em nosso espao urbano-regional, permeado por aes polticas integradas ao cenrio
global, via sociedade civil organizada e/ou o prprio Estado. Sobre o tema, ver Isin (2000, 2002).
os fragmentos dos espaos globalizados. A dinmica da acumulao capitalista
modifca-se nessa cidade globalmente pensada ou organizada segundo os inte-
resses distantes, em suas manifestaes locais.
26
No Brasil, diversas tentativas de discusso das implicaes entre o global e o
local tm sido discutidas. Entre essas tentativas, uma resenha bibliogrfca apre-
senta diversos enfoques sobre esse conceito e as implicaes da cidade global
para o entendimento da questo local (Compans, 1999) e outro estudo discute
possveis desdobramentos, implicaes e alternativas para So Paulo como ci-
dade mundial (Marques e Torres, 2000). Entretanto, muito h que se caminhar
no sentido de entender o papel de So Paulo, e mesmo do Rio de Janeiro, nessa
articulao mundial e/ou global.
Entretanto, os impactos da nova ordem mundial no espao urbano e regional
so tambm retratados, e em alguns aspectos com maior clareza, nos estudos
que buscam entender a reorganizao do espao a partir da reestruturao da
metrpole industrial ps-fordista que, segundo Soja (2000), espelha a reestru-
turao da economia geopoltica do urbanismo. Trata-se de entender, a partir
deste objeto ambguo e difuso que a ps-metrpole, um espao urbano-regional
que guarda a especifcidade de uma urbanidade metropolitana, mas que muito
j se distanciou da idia ou conceito de cidade. Acredito que o conceito de
rea urbana refita melhor o processo extensivo de urbanizao relativamente
concentrada contido na idia de ps-metrpole.
A metrpole industrial ps-fordista apia-se, antes de tudo, na premissa de
que a manufatura ainda importa e, portanto, a indstria ainda comanda o intenso
processo de (re)organizao do espao (ou da economia geopoltica do espao
urbano). No se trata, portanto, de metrpoles tercirias, como em parte sugere
o discurso anterior, da cidade global, centro tercirio de comando e gesto de
partes do espao econmico mundial. A metrpole ps-fordista tambm a
metrpole fexvel, com mltiplas interdependncias locais imveis articu-
ladas a foras reestruturadoras locais e distantes. Trata-se de incluir discursos
que implicam relaes cidade-regio e, nesse aspecto, autores como Michael
Storper (Storper, 1997; Storper e Scott, 1992) e Allen Scott (Scott, 1988, 1993),
da chamada escola californiana tambm de Edward Soja (Scott e Soja, 1996),
insistem em entender a organizao geoeconmica (e geopoltica) do espao a
partir dessas relaes ampliadas entre centralidade urbana e articulao regio-
nal. Jane Jacobs (1985) outra autora que discute a economia urbana a partir
das articulaes urbano-regionais, afrmando que a metrpole contempornea
s pode se desenvolver aprofundando as relaes de complementaridade e a
diviso do trabalho com seu entorno.
26
interessante notar que a discusso entre ordem prxima e ordem distante cara aos estudiosos do espao
que tm em Lefebvre uma referncia terica principal; ver Limonad (2003).
O resultado desse processo extensivo da urbanizao sobre seu entorno remete
a outro discurso consentneo, que privilegia a estruturao espacial a que Soja
chama Exopolis. Trata-se da exploso da metrpole sobre seu entorno, muito
semelhana do processo duplo de exploso/imploso descrito por Lefebvre
(1999b) em sua revoluo urbana: a cidade, invadida pela indstria, implode
sobre sua centralidade e explode na forma de tecido urbano sobre seu entorno.
A fragmentao da metrpole e por extenso, da cidade e a emergncia
de subrbios autnomos as edge cities descritas por Garreau (1991), ou o
urbanismo ps-moderno descrito por Ellin (1996), podem ser trazidos para este
contexto, entre outras abordagens semelhantes. Multipolarizao, hibridismo
socioespacial, reifcao de diferenas, construo de heterotopias e mltiplas
e por vezes surpreendentes articulaes cidade-campo e cidade-regio marcam
este discurso e modo de pensar o espao (ps)metropolitano contemporneo.
Nesse sentido, essa urbanizao reestruturada pela (ps)metrpole tambm
a metrpole fractal, onde o mosaico se reestrutura, se fexibiliza e se transforma
em caleidoscpio, com fragmentos multiarticulados, em escalas diversas e inten-
sidades variadas. A cada mudana conjuntural expressiva, com tendncia a se
mostrar estrutural, na taxa de juros, na conjuntura poltica nacional ou local, no
comrcio exterior ou no preo da energia, as peas saem do lugar, se reorgani-
zam e novo desenho aparece no espao urbano-regional. Assim tambm, como
sugerido em outros modelos e discursos que privilegiam aspectos da segregao
socioespacial e da fragmentao da rea urbana em polaridades diversas, por
vezes opostas e em confito real ou virtual, o espao social resultante tambm
central e perifrico, cada vez mais complexo em suas mltiplas centralidades e
interdependncias prximas e distantes.
A expolis e/ou a metrpole fractal delineia-se entre ns a cada dia com maior
clareza e fora, na medida em que a reestruturao do espao econmico e social
se aprofunda. No so apenas as metrpoles que assim se comportam, mas o
espao resultante da urbanizao extensiva mostra tambm essas articulaes
mltiplas, na periferia das regies mais ricas e antigas do Sudeste brasileiro ou
na fronteira de recursos onde cidades nascem e crescem com rapidez j em
estreita interdependncia, articulao e especializao complementar a outras
cidades mdias e pequenas na sua rea de interao imediata, prxima ou mes-
mo remota. A existncia de um servio urbano e/ou social em outra cidade na
microrregio pode signifcar uma opo por investir em outro tipo de servio que
seja complementar, aprofundando as articulaes intermunicipais sob a forma
de consrcios, associaes e outros instrumentos de gesto.
Nas metrpoles, a periferizao da pobreza nas dcadas anteriores d lugar
a uma periferizao crescente das populaes ricas e mdias, fechando-se em
condomnios, buscando simulacros do campo e mesmo da cidade, em unidades
semi-autnomas, que recriam, em negativo, o arquiplago carcerrio de outro
discurso contemporneo (Davis, 1990, 1998). A sociedade (hiper)repressiva
descrita por Lefebvre (Lefebvre, 1991b) ao fnal dos anos 1960, tendo como
horizonte a sociedade terrorista, ganha forma acabada na ps-metrpole do
incio do novo sculo.
Entre ns, ricos e pobres fecham seus espaos de vida, aumentam sua se-
gregao socioespacial e aprofundam as lutas de classes travestidas de vrios
matizes na cidade, no campo, nas forestas, nos espaos de fuxos das drogas, das
armas, do dinheiro lavado. A cidade do espetculo, a cidade-empresa neoliberal,
a cidade que busca se inserir nos circuitos do capital fnanceiro e do capital do
entretenimento, do turismo e no circuito dos grandes espetculos esportivos,
das grandes exposies e dos parques temticos, enfm, na construo de novos
imaginrios da cidade e da vida futura, se perde tambm em clulas fechadas
onde as heterotopias so impossveis e apenas a vida entre iguais segura. A
cidade do simulacro, das simulaes, das articulaes distantes no espao e
no tempo cada dia mais virtual, no apenas no sentido da representao do
espao social nas imagens fotoshopadas das telinhas da televiso e/ou do
computador, mas virtual no sentido lefebvriano, isto , do futuro que j est
contido no presente, que o informa e que lhe d a forma atual. A modifcao
desse virtual, tanto no sentido do resgate da utopia quanto no do processo das
lutas polticas que herdamos da repolitizao do espao urbano e da vida quo-
tidiana, implica o avano nas reivindicaes do direito cidade e cidadania,
extensiva no pas e, eventualmente, no espao globalizado. A compreenso do
processo de produo do espao urbano no qual virtualmente todos vivemos
um dos primeiros passos mais importantes para a emancipao do homem-
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Conhecimento, inovao e desenvolvimento
regional/local
Fabiana Santos
Marco Crocco
1. O Papel da Inovao no Desenvolvimento Regional ou
Local
Nas ltimas dcadas, foi retomado, de maneira enftica, o debate sobre o
papel da inovao no desenvolvimento econmico. Resgatando a contribuio
seminal de Schumpeter (1912, 1939, 1943), vrios autores vm analisando o
papel da inovao na competio e no sucesso produtivo, aprofundando o
entendimento das caractersticas setoriais da inovao, do papel da pesquisa e
dos arranjos institucionais (Nelson e Winter, 1982; Freeman, 1982; Lundvall,
1992; Dosi, 1984 e 1988).
Mais recentemente, com as transformaes contemporneas, resultantes das
aceleradas mudanas tecnolgicas e do contnuo processo de inovao, amplia-
ram-se ainda mais a importncia da inovao e sua velocidade.
Em uma sociedade crescentemente dominada pelo conhecimento, as vantagens
comparativas estticas ou ricardianas, baseadas em recursos naturais, perdem
importncia relativa e ganham destaque as vantagens construdas e criadas,
cuja base est exatamente na capacidade diferenciada de gerar conhecimento e
inovao. Em uma sociedade informacional, torna-se cada vez mais difcil, para
as empresas ou agentes produtivos, reter a exclusividade dos conhecimentos
tcnicos. A generalizao desses os transforma em ubiqidades, as quais destroem
as vantagens comparativas diferenciadas e preestabelecidas e, portanto, a
capacidade de competio. A manuteno desta exige a criao de novas etapas
do conhecimento e da capacitao, realimentando o processo inovativo (Maskell
e Malmberg, 1999). Essa viso perfeitamente compatvel com a concepo de
destruio criadora formulada por Schumpeter (1943).
Como a tecnologia no pode ser vista como uma mercadoria, a capacidade
de desenvolvimento empresarial ou setorial torna-se central. Assim, a construo
de vantagens comparativas, baseadas em permanente processo de inovao, s
alcana sucesso quando os agentes se preparam para se aproveitar das janelas
de oportunidade abertas com as mudanas tecnolgicas. O sucesso depende
da capacidade de superar as barreiras advindas da necessidade de cobrir uma
gama de custos: investimento produtivo, aquisio do conhecimento tecnolgico,
obteno de experincia, superao de desvantagens locacionais e erros (Perez
e Soete, 1988). A entrada bem-sucedida s acontece se ela ocorrer no tempo
certo.
Analisando a perda de competio das microrregies ou clusters, Gray e
Dunning (2000) identifcam quatro possibilidades de perda das economias externas:
1 - surgimento de uma nova tecnologia revolucionria; 2 - incapacidade de se
manterem benefcios lquidos decorrentes dos bens pblicos; 3 - criao de um
novo cluster mais atrativo; e 4 - surgimento de autoridades microrregionais mais
competitivas. Assim, a luta competitiva e o processo de inovao inerente abrem
janelas de oportunidade (Dosi, 1984) que so tambm janelas locacionais
(Storper e Walker, 1989), no sentido de que os agentes produtivos e sua vinculao
territorial geram efeitos de diferenciao regional ou local do desenvolvimento.
Isto signifca que a capacidade de atrao de cada regio ou localidade passa a
depender, cada vez mais, do conjunto de elementos locais, naturais, econmicos,
sociais, culturais e polticos, complementares ou sistmicos.
O papel que o ambiente social e cultural assume, em relao ao processo
de desenvolvimento regional ou local, enfatizado por diversos autores. Storper
(1995, 1997) demonstra a importncia do ambiente social e cultural no processo
de desenvolvimento regional ou local, por ele denominado ativos relacionais
(relational assets) e de interdependncias no comercializveis (untraded
interdependences). Putnam (1993) demonstra o papel da sociedade civil e suas
tradies no desenvolvimento econmico regional diferenciado da Itlia, tambm
identifcado como capital social. Saxenian (1994) interpreta a fora da cultura
no desenvolvimento do Vale do Silcio, comparativamente a Boston. Amin e
Thrift (1994) argumentam que a vida econmica local ou regional depende das
relaes cognitivas entre as instituies culturais, sociais e polticas, por eles iden-
tifcados como robustez institucional. Hodgson (1996) afrma que as instituies
possuem certa estabilidade, determinada pelo peso das interaes cumulativas
e da herana histrica, as quais estabelecem certos padres de dependncia
(path dependence). Nessa mesma linha, a concepo evolucionista mostra que
88 - ECONOMIA REGIONAL E URBANA Conhecimento, inovao e desenvolvimento regional/local - 89
o sistema se move atravs de um processo contnuo de inovao, porm dentro
de um ambiente de seleo e rotinas, resultantes dos condicionantes histricos
e sociais (Nelson e Winter, 1982).
Desse modo, o aumento do contedo de conhecimento cientfco e tecnolgico
nos bens e servios traz um novo desafo para os pases, regies, localidades,
empresas ou sociedades, no sentido da capacitao cientfca e tecnolgica
como precondio para o sucesso produtivo e comercial. A esse respeito diz
Porter (1989: p. 35):
Uma nova teoria deve partir da premissa de que a competio dinmica e
evolui... Na competio real, o carter essencial a inovao e mudana...
A vantagem competitiva criada e mantida atravs de um processo altamente
localizado. Diferenas nas estruturas econmicas, valores, culturas, instituies
e histrias nacionais contribuem profundamente para o sucesso competitivo.
Nessa perspectiva, o sucesso econmico de cada empresa passa a depender
de sua capacidade de se especializar naquilo que consiga estabelecer vantagens
comparativas efetivas e dinmicas, decorrentes do seu estoque de atributos e da
capacidade continuada de inovao. Alm dos atributos que possui, o esforo
de busca e a luta competitiva, centrada no processo inovativo, vo depender de
duas dimenses: 1 - da capacidade empresarial de promover pesquisa e desen-
volvimento e identifcar novos produtos ou processos que assegurem o sucesso
econmico (produtivo e comercial) da empresa; e 2 - da capacidade local de
aprender, no sentido de se criar uma atmosfera de transformao e progresso
para o aprendizado regional e coletivo (Florida, 1995; Aydalot e Keeble, 1988).
Como enfatizam Conti e Giaccaria (2000), inovao no a conseqncia
direta da presena desses fatores, mas de sua capacidade de interao recpro-
ca, que depende do contexto histrico (institucional e cultural) no qual esto
inseridos e de sua capacidade de gerar interaes sinrgicas. Assim, no h um
modelo ou estratgia nica. Cada regio, localidade ou setor seguem padres
evolucionrios distintos, no sendo possvel copiar ou reproduzir experincias
histrias. As interaes formais e informais dos agentes e instituies, enraizadas no
ambiente local, estabelecem redes inovativas, onde a comunicao, a cooperao
e a coordenao dos atores agem como elementos facilitadores do processo de
inovao. Asheim e Cooke (1997) assim sintetizam a importncia da dimenso
local: 1 - presena de capital humano, interaes entre frmas, escolas, univer-
sidades, centros de treinamento; 2 - redes formais e informais entre vendedores
e compradores para realizao de negcios e troca de informaes, atravs de
encontros planejados ou casuais; 3 - sinergias ou excedente inovativo, de
cultura compartilhada; 4 - existncia legtima de poderes estratgicos de adminis-
trao em reas, tais como educao, inovao e suporte empresarial. Para eles,
o processo de aprendizagem , predominantemente, interativo e socialmente
imerso no ambiente institucional e cultural. A cooperao local passa a funcionar
como determinante-chave na capacidade local de competio.
O processo de aprendizado fortemente localizado em funo da forma que
interagem pesquisa, experincia prtica e ao, atravs dos processos de aprender
fazendo, usando, interagindo e aprendendo (learning by doing, learning by using,
learning by interacting e learning by learning), que sintetizam a economia do apren-
dizado (Cooke, 1998; Lundvall e Johnson, 1994). O processo de aprendizagem
assume o centro da sociedade, por isto chamada de economia ou sociedade do
conhecimento (Spolidoro, 1997). Assim, a vantagem que um pas, regio ou
localidade adquire est relacionada sua capacidade de aprendizado e inovao
(Porter, 1989). E, medida que a velocidade do aprendizado e da inovao
aumenta, encurta-se o ciclo de vida dos produtos, exigindo uma crescente
capacidade de resposta e reacelerando o processo de pesquisa e inovao.
Inseridas dentro do processo produtivo, como agente fnal da inovao, produo
e competio, as empresas so, cada vez mais, pressionadas a aprenderem ou
modernizarem.
A natureza concentrada do processo de inovao pode ser empiricamente
demonstrada atravs da identifcao de reas ou aglomeraes especfcas, a
exemplo do Vale do Silcio, Rota 128 e Research Triangle Park, nos Estados
Unidos, Cambridge, na Inglaterra, le-de-France, na Frana, entre outros, o que
levou vrios pases ou localidades criao de organizaes locais para a promoo
de sistemas locais organizados para a promoo tecnolgica (Castells e Hall,
1994).
Analisando a emergncia de cidades de segundo estgio (second tier cities),
Markusen (1999) comparara o crescimento industrial e econmico de um
conjunto de cidades ou reas em quatro diferentes pases (Estados Unidos, Japo,
Coria e Brasil), indicando a especifcidade de cada pas e dos casos analisados.
Como base terica e conceitual para esse estudo, Markusen (1999) procurou ir
alm da concepo de distritos industriais marshallianos, caracterizando outras
formas estruturais de organizao e crescimento das aglomeraes industriais,
por ela sintetizadas em: hub and spoke (centro-radial), plataformas satlites e
reas industriais suportadas pelo Estado. Ademais, indicou que certas regies
passam a ter sua dinmica fortemente infuenciada pelo comportamento de
grandes frmas.
Nessa perspectiva, as regies ou localidades tornam-se pontos de criao de
conhecimento e aprendizado, na era do capitalismo intensivo em conhecimento.
Florida (1995) diz que regies devem adotar os princpios de criao de conhe-
cimento e aprendizado contnuo; elas devem, com efeito, se tornar regies que
aprendem. Para isto, as regies devem se preparar para prover infra-estruturas
especfcas, que possam facilitar o fuxo de conhecimento, idias e aprendizado e
que, ao mesmo tempo, tenham capacidade de governana local. Como o processo
de inovao possui fortes componentes tcitos, cumulativos e localizados, os
atributos regionais tornam-se decisivos. Como o sucesso econmico depende
da existncia de atributos prprios e de meios inovadores (Albagli, 1999), surge
a discusso do papel da inovao no desenvolvimento regional.
Assim, a combinao das concepes de Lundvall e Johnson, que usam o
conceito de economia do aprendizado (learning economy) e de Florida, com
o conceito de aprendizado regional (learning regions), demonstram que o
grande paradigma contemporneo, baseado na trade informao-computao-
telecomunicao, est sustentado no entendimento de que o conhecimento
e o aprendizado constituem os recursos e as formas mais importantes para a
inovao e a competio (Asheim e Cooke, 1997). Na interao desse processo,
a proximidade torna-se elemento-chave, no s pelos aspectos geogrfcos, mas,
antes de tudo, pelos aspectos institucionais. Os argumentos de que as tecnologias
da informao e das comunicaes teriam reduzido a importncia da proximidade
refutada por Rallet e Torre (1999), com o argumento de que h difculdades ou
impossibilidades na transferncia do conhecimento tcito. O compartilhamento
dos mesmos valores culturais, mesmas rotinas, mesmas organizaes, mesma
comunidade, mesma vida social gera uma atmosfera de relaes sociais e um
conjunto de conhecimentos tcitos que no podem ser transferidos por cdigos
formais. O compartilhamento e a absoro desses exigem um contato face a
face, s possvel atravs da proximidade. A interao local gera externalidades,
realimenta os fuxos de conhecimento, aprendizado e inovao, reduz os custos
de circulao e coleta de informaes, socializa o aprendizado, a cooperao,
a socializao dos riscos, o contato face a face (Rallet e Torre, 1999; Malecki e
Oinas, 1999).
No entanto, a proximidade geogrfca por si s no sufciente para assegurar
o sucesso das experincias de gerao de conhecimento. Alm da importncia
da lgica cognitiva, as regies possuem histria, que tm seus pesos positivos
ou negativos. Muitas vezes, os atores locais no agem no sentido de se criarem
interao e sinergia. Assim, as experincias de sucesso ou fracasso no podem
ser generalizadas, uma vez que cada experincia nica e no reproduzvel,
uma vez que cada territrio diferente do outro pelo seu contedo imaterial.
Por outro lado, no se pode esperar que todas as regies ou localidades gerem
conhecimento de fronteira e se insiram na produo de bens de ltima gerao
tecnolgica. Muitas regies ou localidades continuaro especializadas na
produo de bens tradicionais, inclusive de bens primrios ou de servios simples.
No entanto, as mudanas tecnolgicas contemporneas penetram em todos
os poros do sistema produtivo, afetando todos os setores ou atividades. Ainda
que especializada em bens e servios convencionais, sua produo efciente
est cada vez mais dependente das modernas tecnologias, atravs da insero
da informtica em todos os setores, misturando o primrio e o moderno. Isto
se deve multiplicidade de insero da empresa no ambiente social, desde a
prpria atividade de produo e gerncia, articulao com fornecedores e com
o mercado fnal, passando por distintos canais de comercializao, propaganda
etc. Em muitos casos, o conhecimento cientfico e/ou tecnolgico j est
disponvel ou pode ser transferido de maneira codifcada. Nesses casos, no se
trata de obter conhecimento novo, mas de sua absoro e adaptao, o que implica
em maior nfase nas etapas do desenvolvimento e adaptao dos produtos do
que na pesquisa propriamente dita. No caso dos setores primrios, os avanos
da informtica e da biotecnologia afetam, de forma radical, a capacidade de
modernizao e de ganhos de competitividade destes. Qualquer localidade est
inserida em um mundo global, com competio acirrada entre as localidades.
Como mostram Johnson e Lundvall (2000: p. 106), a economia do aprendizado
no necessariamente uma economia de alta tecnologia, mas
... uma economia onde a habilidade para aprender crucial para o sucesso
econmico dos indivduos, frmas, regies e pases. Aprendizado refere-se
construo de novas competncias e estabelecimento de novas especializaes
e no apenas ter acesso informao. Aprendizado uma atividade que se
insere em todas as partes da economia, incluindo os setores tradicionais e de
tecnologia simples. Pases e regies de baixo nvel de renda so fortemente
afetados pela economia do aprendizado e, em algum sentido, necessitam da
construo de competncia ainda mais forte que as metrpoles. Economia do
aprendizado a economia baseada no conhecimento.
Alm disso, ocorre certa diviso setorial ou regional no processo de apren-
dizado, com algumas regies ou setores no comando do processo de inovao,
constituindo-se em regies ou setores inovadores. Em contrapartida, outras
regies ou setores simplesmente adaptam e adotam os novos conhecimentos
(Malecki e Oinas, 1999; Pavitt, 1984).
Resumindo, pode-se dizer que o desenvolvimento est enraizado nas
condies locais e que, em uma sociedade do conhecimento e do aprendizado,
a capacidade de gerar novo conhecimento constitui o elemento central no
processo de produo, competio e crescimento. A deciso locacional da
empresa passa a ser um elemento decisivo na sua capacidade de competio, a
qual depende da combinao de suas competncias individuais (Penrose, 1959)
e dos atributos ou ativos locais. Dessa forma, o foco do planejamento regional
passa a ser a localidade, superando as experincias histricas de planejamento
e de implementao de polticas regionais com vistas promoo homognea
do crescimento econmico e melhoria social de grandes regies.
Como fcou claro ao longo desta seo, o processo de inovao tem forte
vinculao regional ou local. No caso do Brasil, o conjunto de estudos e levanta-
mentos sobre os arranjos e sistemas produtivos locais confrma que o pas possui
base produtiva e experincias acumuladas localmente, que as transformam em
importante base para a articulao das polticas pblicas e privadas. Estas deveriam
partir da busca de mecanismos que permitissem fortalecer a articulao e a
sinergia das empresas de cada localidade, coerentemente com as experincias
de distritos industriais, clusters, incubadoras, parques tecnolgicos e outras
formas de organizao dos sistemas regionais de inovao, que no Brasil vm
sendo predominantemente chamados de arranjos e sistemas produtivos locais
(Cassiolato e Lastres, 2000; Tironi, 2001).
Considerada a dimenso geogrfca do territrio brasileiro, as diferenas
naturais, as bases produtivas existentes e o potencial econmico de cada regio
ou localidade, um programa de apoio ao desenvolvimento tecnolgico do pas
deveria estabelecer diretrizes regionais a partir das caractersticas mencionadas,
a exemplo da experincia da EMBRAPA.
Articulado ao conhecimento e base produtiva existente, deve ser analisado o
potencial produtivo da regio luz das transformaes tecnolgicas e estruturais a
nvel mundial e nacional. Com o processo de integrao de mercados e de globa-
lizao no mais possvel pensar em estruturas produtivas regionais completas
e integradas. Cada regio dever se especializar naquilo para o qual apresenta
potencial produtivo efetivo, na linha do argumento do sticky place in slippery
space (Markusen, 1995). Sem negar a importncia da base de recursos naturais,
que determina as chamadas vantagens comparativas naturais ou ricardianas, o
potencial produtivo de uma regio deve ser analisado a partir da sua capacidade
efetiva de criar vantagens comparativas construdas, pelo desenvolvimento das
foras produtivas locais ou regionais. Este o exemplo tpico de pases como
o Japo e a Coria do Sul, que, com pouca dotao de recursos naturais, foram
capazes de desenvolver uma avanada produo industrial e de servios.
Assim, o potencial produtivo de uma regio pode estar relacionado com a sua
posio geogrfca em relao a mercados e portos, com a experincia produtiva
prvia, com as lideranas empresariais, com o conhecimento acumulado, com a
existncia de infra-estrutura acadmico-universitria e de pesquisa, com o mercado
de trabalho, com a infra-estrutura de transportes, com a existncia de servios
urbanos etc. Por sua vez, o potencial produtivo no esttico, podendo ser alterado
pelas prprias mudanas tecnolgicas e de perfl de demanda, pela localizao
de uma grande empresa, pela construo de obras de infra-estrutura etc.
No entanto, em um mundo cada vez mais competitivo, tanto a modernizao ou
expanso das atividades existentes quanto o desenvolvimento de novas atividades
tm como pr-requisito a implementao, privada e pblica, de sistemas de
apoio tecnolgico e organizacional, que consideram as bases produtivas e o
potencial das regies.
A identifcao das prioridades regionais deve estar baseada no conhecimento
local acumulado ao nvel de empresas ou organizaes empresariais, universidades,
fundaes de pesquisa, rgos governamentais. A seleo das prioridades poderia
partir de seminrios locais ou de uma proposta inicial, elaborada a partir do
conhecimento emprico da regio. Em um processo recorrente de avaliao, as
prioridades poderiam ser alteradas ou enfatizadas, sendo que o prprio processo
de pesquisas da regio ajudar a defni-las ou redefni-las.
A grande tarefa articular os instrumentos federais e estaduais com as instituies
locais, seja com o sistema produtivo e empresarial, seja com as instituies
pblicas e civis de cada localidade. Essa tarefa exige um esforo permanente
e passa pela criao ou fortalecimento de instncias coordenadoras locais, nos
moldes de agncias locais de desenvolvimento, sindicatos, associaes empre-
sariais ou outras formas de coordenao local. Como cada localidade ou regio
possui caractersticas prprias, no h como sugerir ou implementar estruturas
nicas e uniformes. O sucesso dessas iniciativas passa a depender da capacidade
local de implementar tais estratgias.
A literatura e as experincias internacionais mostram, ao longo do tempo,
distintas formas institucionais de arranjos locais, com vistas promoo da inovao,
do crescimento econmico, do ganho de competitividade e de desenvolvimento
regional e local (distritos industriais, incubadoras, parques tecnolgicos, arranjos
produtivos locais, entre outros).
Considerada a dimenso e a importncia que vm assumindo, no Brasil, os
Arranjos Produtivos Locais, como forma e instrumento de promoo de inovao
e de desenvolvimento regional, nos dedicaremos, de maneira mais especifca,
anlise de parques tecnolgicos como instrumentos para a formao de clusters de
empresas de base tecnolgica e, em uma viso mais abrangente, destes arranjos
e suas condicionantes em pases perifricos.
2. Parques Tecnolgicos como Instrumentos para a Formao
de Clusters de Empresas de Base Tecnolgica
Desde a experincia pioneira e de maior sucesso de articulao entre o
conhecimento cientfco e a pesquisa desenvolvida na Universidade de Stanford,
na Califrnia, e seu esforo de adaptao gerao de novas tecnologias em
fns dos anos 40, que deu origem ao Vale do Silcio, teve incio, em vrias
partes do mundo, a criao de sistemas institucionais planejados para tal fm,
nascendo a idia dos parques tecnolgicos (Monck et al., 1988; Smilor et al.,
1988). O formato institucional e os objetivos variaram no tempo e segundo as
especifcidades nacionais, dando origem a diferentes denominaes, sendo as
mais conhecidas: cidade cientfca, cidade tecnolgica, parque cientfco, parque
de pesquisa, parque tecnolgico e incubadoras.
Alguns pases ingressaram de forma entusistica nessas iniciativas, como foi
o caso japons de criao ofcial de vinte e cinco tecnpolis, em 1971, e da
criao de algumas cidades cientfcas (Tsukuba, no Japo, Taedok, na Coria
do Sul, Akademgorodok, na Unio Sovitica, entre outros) (Castells e Hall,
1994). A partir de meados dos anos 80, os parques tecnolgicos assumiram
lugar de destaque nas polticas de promoo do desenvolvimento tecnolgico
e regional, voltadas, prioritariamente, para a criao de novas reas ou regies
baseadas em atividades de alto contedo tecnolgico e, em alguns casos, para
a reconverso industrial de reas urbanas/interurbanas decadentes. Observou-se,
assim, uma rpida disseminao dos parques tecnolgicos pelo mundo. Em
2000, j se contabilizava a existncia de mais de 274 parques associados IASP
(Associao Internacional de Parques Cientfcos), espalhados por 64 pases, e
outros 250 associados AURP (Association of University Research Parks), em
31 pases. De acordo com estimativas de Sanz (2003), hoje existiriam mais de
700 parques tecnolgicos no mundo. Destes, aproximadamente, 300 esto
localizados na Amrica do Norte; 60 na Gr-Bretanha; 35 na Espanha; 80 na
Frana; 25 na Itlia; 31 na Sucia e 20 em outros pases europeus; 25 no Japo
e os restantes esto espalhados pelo mundo. Da mesma forma que os parques
tecnolgicos, as experincias das incubadoras de empresas espalharam-se pelo
mundo e disseminaram-se, mais rapidamente, nos anos 90. Para se ter uma idia
da importncia deste instrumento, a National Business Incubation Association
(NBIA), dos EUA, informa a existncia, atualmente, de 950 incubadoras de
empresas na Amrica do Norte, enquanto na Unio Europia contabilizam-se
mais de 800 incubadoras.
Os pases emergentes assimilaram as experincias internacionais, ingressando,
tambm, na era dos parques tecnolgicos e incubadoras. Apesar de no existirem
dados consolidados sobre estes pases, as associaes internacionais so unnimes
em apontar a disseminao destas experincias nos anos 90. Um exemplo disso
o rpido crescimento do nmero de parques tecnolgicos na China, que hoje
possui mais de 80. No Brasil, dados da ANPROTEC indicam a existncia de 34
parques tecnolgicos e 295 incubadoras em funcionamento, implantao ou
em fase de projeto.
Apesar da experincia brasileira de parques tecnolgicos ter se iniciado
em meados dos anos 80, fomentada por uma poltica deliberada do CNPq
de implantao de parques tecnolgicos (em So Carlos, Rio de Janeiro, Flo-
rianpolis, Campina Grande, Petrpolis, Manaus, Santa Maria), foi somente a
partir de meados dos anos 90 que estas experincias comearam efetivamente a
funcionar. Nesta poca, outros estados tambm se lanaram na promoo destes
instrumentos. Como dito anteriormente, o pas conta, hoje, com 34 parques
tecnolgicos, distribudos regionalmente da seguinte forma: 19 esto localizados
no Sudeste (11 em Minas Gerais, 3 em So Paulo e 5 no Rio de Janeiro); 8 no
Sul (4 no Rio Grande do Sul, 1 em Santa Catarina e 1 no Paran); 4 no Nordeste
(2 no Cear, 1 na Bahia e 1 em Pernambuco); 1 na regio Norte e 1 na Regio
Centro-Oeste. No que se refere s 207 incubadoras em operao no pas, dados da
ANPROTEC, de 2003, indicam tambm um considervel desequilbrio entre as
regies brasileiras: 96 esto localizadas no Sul, 71 no Sudeste, 24 no Nordeste,
8 no Centro-Oeste e 8 no Norte.
Os dados anteriores parecem indicar que parques tecnolgicos e incubadoras
de empresas tm sido considerados instrumentos importantes na superao do
atraso cientfco e tecnolgico de regies, de um lado, e como solues de
problemas relacionados competitividade e desenvolvimento regional, de outro.
Como qualquer experincia generalizada de forma acrtica, houve sucessos e
fracassos (Castells e Hall, 1994). Passados vrios anos da implantao de alguns
parques tecnolgicos, nota-se um certo desapontamento com os benefcios por
eles trazidos. Entretanto, em alguns poucos casos, os parques chegaram a se
constituir efetivamente em uma estratgia de inovao localizada. Tornaram-se
espao privilegiado de estmulo criao de empresas de base tecnolgica,
cooperao entre setor produtivo empresarial e universidades/centros de
pesquisa e ao aproveitamento dos atributos sociais isto , capital social.
Em outros, os parques evoluram para uma estratgia de marketing territorial.
Transformaram em distritos industriais de empresas da nova economia (no
necessariamente produtoras de novos conhecimentos), sendo caracterizados, de
um lado, pela ausncia de sinergia entre as empresas e os centros de pesquisa
(quando existentes); e, de outro, pela limitada imerso social local, o que, sem
dvida, comprometeu a sua atuao como verdadeiros instrumentos de promoo
de sistemas locais/regionais de inovao. Em casos extremos de marketing
territorial, parques tecnolgicos tornaram-se empreendimentos imobilirios de
alto luxo, onde se combinam reas industriais com reas residenciais, de lazer
e de servios pessoais de alto padro, no apresentando vinculao formal com
universidades e/ou instituies de pesquisa.
No se pode, portanto, dizer que exista consenso sobre a capacidade destas
experincias em atingir os objetivos esperados e sobre a sua replicabilidade em
qualquer tipo de contexto. Como se mostrar a seguir, o arcabouo terico,
que sustenta a validade de utilizao dessas experincias, explicita, claramente,
os condicionantes do sucesso de parques tecnolgicos como instrumentos de
desenvolvimento tecnolgico e regional. As questes anteriores, importante
ressaltar, no so contraditrias com o fato de que parques tecnolgicos devem
ser considerados como importantes instrumentos de poltica de desenvolvimento.
O que se deve ter em mente, na formulao de polticas de apoio aos parques,
que eles no podem e nem devem ser considerados uma panacia para a soluo
do atraso tecnolgico ou da competitividade de toda e qualquer regio.
2.1. Fundamentao terica da importncia dos parques tecnolgicos
e seus condicionantes territoriais
Conceitualmente, um parque tecnolgico
uma organizao gerida por profssionais especializados, cujo objetivo
fundamental aumentar a riqueza de sua comunidade, promovendo a cultura
da inovao e a competitividade das empresas e instituies geradoras de
conhecimento instaladas no Parque ou associadas a ele. Para tal fm, o Parque
Tecnolgico estimula e gerencia o fuxo de conhecimento e tecnologia entre
universidades, instituies de pesquisa, empresas e mercados; impulsiona a
criao e o crescimento de empresas inovadoras mediante mecanismos de
incubao e spin-off e proporciona outros servios de valor adicionado assim
como espao e instalaes de alta qualidade. (IASP, 2002)
, portanto, um sistema institucional planejado, urbano ou interurbano, em
uma rea geogrfca construda e delimitada, baseado numa concentrao de
empreendimentos intensivos em conhecimento e tecnologia, que se benefciam da
proximidade fsica com universidades, instituies de pesquisa, outras empresas
e instituies para gerar um ambiente de fertilizao cruzada e sinergias para a
disseminao e aprofundamento do conhecimento. Idealmente, destina-se, pois,
a contribuir para a construo de regies de aprendizagem ou baseadas no
conhecimento. Para cumprir este papel, os parques no podem funcionar apenas
como centros geradores de novas tecnologias, mas devem atuar, tambm, como
centros difusores e coordenadores das atividades de pesquisa e desenvolvimento
P&D e dos processos de formao e aprendizagem, dando lugar a processos
contnuos de inovao tecnolgica com carter sistemtico, cumulativo e
progressivo. Nessa perspectiva, o parque surge como espao privilegiado para o
desenvolvimento de um ambiente de inovao, que funciona como um indutor
concentrao espacial de empresas de base tecnolgica em uma cidade, regio
ou estado (Luger e Goldstein, 1991).
Idealmente, portanto, parques tecnolgicos so completamente distintos dos
tradicionais distritos industriais. Em primeiro lugar, seus produtos baseiam-se,
diretamente, no conhecimento cientfco, com contedo intensivo em conheci-
mento e elevada composio de trabalho intelectual em seu valor agregado. Em
segundo, ao invs da composio estritamente empresarial dos distritos, os parques
possuem quatro tipos de instituies, fundamentais para seu funcionamento:
universidades, laboratrios de P&D (pblicos e privados), empresas de alta
tecnologia e prestadoras de servios modernos e correlatos. Em terceiro lugar, os
investimentos desses empreendimentos so, necessariamente, investimentos em
inovao, isto , direcionados para pesquisa, desenvolvimento e introduo de
novos produtos. Os critrios de seleo so de contedo tecnolgico, no sentido
de que as empresas a serem instaladas devem produzir bens e servios intensivos
em conhecimentos. Assim, o parque tecnolgico deve ser visto como instrumento
que proporciona a criao de um ambiente inovador (em contraposio a um
local propcio para instalao de empresas consolidadas no mercado ou de
grandes empresas), onde empresas de base tecnolgica, em diversos estgios de
desenvolvimento, podem conviver, estabelecer associaes e trocar experincias
entre si e com os demais atores. Em quarto, os requisitos de infra-estrutura fsica
e de servios dos parques tecnolgicos so muito superiores aos requisitos dos
distritos industriais, pois devem apresentar alta qualidade, elevado contedo
tecnolgico e valor adicionado, uma preocupao constante com a construo
de amenidades e sustentabilidade ambiental, de forma a atrair e fxar fora de
trabalho de elevada qualifcao. Finalmente, e mais importante, os parques
tecnolgicos so ambientes capazes de estimular a criao tecnolgica pela
minimizao dos custos de transao, associados a constrangimentos institucionais
que difcultam, se que no impedem, o desenvolvimento da colaborao e
cooperao necessrias troca de conhecimento tcito e codifcado entre as
organizaes econmicas. De fato, o estabelecimento de interaes e cooperao
entre organizaes de diferentes naturezas (universidades, empresas, agncias
pblicas de fomento, instituies fnanceiras etc.), objetivando explorar sinergias
potenciais e a fertilizao cruzada nas atividades de P&D, que confere subs-
tncia ao parque. Nessa perspectiva, o parque surge como espao privilegiado
para o desenvolvimento da relao entre cincia e tecnologia, que possibilita o
forescimento de um ambiente inovador e este, por sua vez, age como indutor da
concentrao espacial de atividades de base tecnolgica (empresas e servios),
novas atividades de P&D e do surgimento de empresas derivadas da pesquisa
acadmica (spin-offs).
A sustentao terica sobre a validade de criao de parques tecnolgicos
fundamenta-se, em grande parte, na teoria dos plos de crescimento, originalmente
formulada por Franois Perroux. Segundo Perroux (1961), o crescimento econmico
pode ser induzido pela ao deliberada do planejamento econmico estatal, que
pode direcionar investimentos produtivos para promover mudanas estruturais na
economia de uma regio. Assim, o crescimento induzido por parques tecnolgicos
seria, essencialmente, devido: 1 - constituio de novos empreendimentos na
mesma indstria ou indstrias correlatas, medida que o efeito polarizador da
indstria motriz gera economias de localizao e aglomerao; e 2 - expanso
das frmas existentes e constituio de novos empreendimentos no setor de
servios, atravs do crescimento indireto e induzido de atividades residenciais,
que ofertam bens e servios consumidos localmente e so sustentadas pelo
efeito multiplicador da renda urbana daquela localidade. Em outras palavras, os
parques podem ser visualizados como centros de crescimento que induzem o
desenvolvimento de economias de localizao e aglomerao, cumprindo um
papel semelhante ao da indstria motriz (Luger e Goldstein, 1991: p. 16). Estas
economias so vantagens pecunirias e tecnolgicas que surgiriam de menores
custos de implantao de novos empreendimentos e expanso de atividades
existentes, uma vez que ocorra uma signifcativa concentrao espacial de
atividades de P&D. Isto possibilita a constituio de um mercado de trabalho
local altamente especializado, cooperao cientfca e tecnolgica atravs de
atividades cruzadas de P&D e aprendizado, via troca de conhecimento tcito
e informaes. A expanso dos servios residenciais, por sua vez, seria um
resultado positivo do crescimento do parque, entendido como o crescimento
da indstria de alta tecnologia, particularmente de servios mais especializados
e sofsticados. A proximidade geogrfca de um parque com universidades e
institutos de pesquisas j existentes potencializaria, signifcativamente, os efeitos
multiplicadores da concentrao de atividades de P&D dentro do parque. Assim,
a aglomerao de empresas estabelecidas no parque, universidades, institutos de
pesquisa e da rede de informaes desenvolvida com a troca de conhecimento entre
estes agentes inovativos seria fonte de induo localizao de novas atividades
de P&D e ao surgimento de spin-offs de empresas de P&D e departamentos da
universidade (Ibidem, p. 24-25).
Entretanto, importante ressaltar que a relevncia do parque como mecanismo
de induo aos encadeamentos produtivos vai depender da estrutura industrial
da regio onde o parque est localizado. Regies que possuem uma estrutura
industrial com forte integrao produtiva e relativa sofsticao tecnolgica
tendem a ter mais oportunidades para explorao dos encadeamentos, a partir da
concentrao de atividades de P&D do parque. Os impactos potenciais seriam a
localizao de atividades industriais no entorno que poderiam se benefciar de
encadeamentos para trs com as empresas P&D do parque, com efeito posterior
de induo localizao de servios modernos ligados produo. Um impacto
locacional particular seria o impacto intrafrma de encadeamento para frente sobre
a localizao do complemento manufatureiro e outras funes de negcios de
empresas com atividades de P&D j estabelecidas no parque.
Este conjunto de atividades e infra-estrutura de conhecimento poderia gerar
um efeito generalizado de economias de urbanizao (oferta de servios de
negcios, ambiente de negcios e de inovao favorveis, mo-de-obra altamente
qualifcada de tecnlogos, mestres e doutores, qualidade de vida urbana), que
favoreceriam o desenvolvimento de novas atividades de alto valor agregado
na regio e o aumento da produtividade das frmas locais j estabelecidas, via
transferncia de tecnologia. As deseconomias de urbanizao (em especial
encarecimento do solo urbano e maior custo de acessibilidade), por sua vez,
tenderiam a expulsar da regio atividades tecnologicamente mais tradicionais,
com eventual perda de empregos menos qualifcados.
Com base nas consideraes citadas anteriormente, pode-se dizer que, teori-
camente, a melhor localizao do parque seria em centros urbanos regionais em
desenvolvimento, onde haveria as maiores oportunidades para a explorao de
economias de aglomerao, ao mesmo tempo em que possussem um piso de
escala de aglomerao e densidade urbana (infra-estrutura fsica e de conhecimento)
para a gerao de retornos externos crescentes de escala. Em contraposio, a
localizao de parques em centros urbanos j desenvolvidos teria um efeito
marginal sobre a economia da regio, pois a escala de aglomerao seria to
elevada que haveria pouco espao para a explorao de economias externas.
O lado perverso desta lgica seria a localizao de parques em centros urbanos
subdesenvolvidos, que teriam uma escala aglomerativa abaixo do nvel crtico,
insufciente para gerar externalidades positivas, o que tornaria a iniciativa
tecnologicamente pouco promissora e economicamente invivel.
Conceitualmente, pode-se considerar a escala de aglomerao mnima ou piso
necessrio gerao de retornos externos crescentes como o pr-requisito de
capital social bsico para a realizao do empreendimento parque tecnolgico. A
partir deste capital social bsico, alguns fatores seriam crticos para a criao de
um parque: 1- suporte das autoridades locais, regionais ou nacionais; 2 - presena
de instituies de pesquisa e treinamento, em particular de uma universidade
com forte tradio de pesquisa (research university) em oposio a universidade
voltada para o ensino (doctoral-granting university); 3 - sistema de incentivos
creditcios e tributrios; 4 - disponibilidade de terras propcias a empreendimentos
tecnolgicos; 5 - boa infra-estrutura fsica (transporte, telecomunicaes, energia
etc.); 6 - qualidade ambiental e boa imagem urbanstica da localidade (Castells
e Hall, 1994: 110).
No entanto, a existncia destes fatores por si s no garante o sucesso do
empreendimento. As condies para o sucesso envolveriam aspectos crticos
de desenvolvimento interinstitucional da relao entre os principais atores:
1 - criao de interaes e ligaes sinrgicas entre os atores e indivduos das
instituies, especialmente entre as grandes empresas e as instituies de pesquisa
(universidade e centros de pesquisa), considerada a mais difcil e o maior desafo
deste arranjo institucional; 2 - a presena ativa de pequenas e mdias empresas
para fazer as interaes e ligaes intermedirias entre a universidade e as grandes
empresas, devendo ser o ponto crtico no entroncamento da rede de informa-
es de P&D do parque; 3 - a participao do setor pblico no desenvolvimento
do parque e no apenas na fase inicial de sua criao; 4 - a participao decisiva
dos empresrios na liderana das iniciativas do parque, sendo que quanto maior
o papel das frmas privadas no desenvolvimento do parque maiores sero as
chances do parque se tornar um centro gerador do crescimento endgeno auto-
sustentvel e de inovao (Ibidem, p. 111).
No caso dos pases perifricos, de industrializao recente, como o Brasil,
a instalao de parques, difcilmente, teria sucesso em reas muito atrasadas
ou estagnadas. Isto porque a infra-estrutura fsica e de conhecimento, o capital
social bsico, precria e de escala insufciente para defagrar um processo de
desenvolvimento local a partir da instalao de um parque. Neste sentido, o
parque seria como uma ilha num deserto sem capacidade de integrao de seu
entorno e, portanto, de desencadear complementaridade e efeito multiplicador
regional. Da mesma forma, o sucesso tecnolgico e econmico nas reas mais
desenvolvidas em capital social bsico indiferente presena de parques
tecnolgicos formais, como a regio metropolitana de So Paulo e seu entorno
industrial, como Campinas e So Jos dos Campos, pois j so naturalmente reas
de atrao por excelncia das atividades de alta tecnologia do pas. So, portanto,
nas reas intermedirias, com capital social bsico sufciente e estrutura industrial
diversifcada, que os parques podem se constituir em instrumentos efetivos de
poltica de desenvolvimento regional objetivando a progresso industrial local
em direo a atividades intensivas em tecnologia.
No Brasil, em que pese que algumas destas experincias de parques tecnolgicos
possuem quase 10 anos, como a de Campina Grande, estes empreendimentos
continuam a enfrentar grandes difculdades para se consolidarem como um
verdadeiro centro de crescimento, no sentido anteriormente analisado. De maneira
geral, pode-se afrmar que os fatores crticos para a criao de um parque ainda
no foram superados nas experincias brasileiras, variando em cada experincia
as razes para os obstculos encontrados.
3. Arranjos Produtivos Locais
A economia baseada no conhecimento caracterizada por um ambiente
competitivo intensivo em conhecimento, globalizado produtiva e fnanceiramente,
e liberalizado comercialmente. Entretanto, o conhecimento e os processos de
aprendizagem e de construo de competncias a ele relacionados, na medida
em que so processos essencialmente interativos e incorporados em pessoas,
organizaes e relacionamentos, so infuenciados pelo territrio localizado.
Como enfatizado em vrios estudos, o territrio localizado funciona como
espao primordial de interdependncias intencionais e no-intencionais; tang-
veis e intangveis; comercializveis e no-comercializveis (Storper, 1995). Por
sua vez, essas interdependncias, para que possam ser realizadas plenamente
e originem processos de aprendizado coletivo e de difuso do conhecimento
tcito e codifcado
1
entre as empresas ou seja, para que levem criao de
um common knowledge context (Howells, 2000) requerem proximidade
cognitiva
2
e fsica. Vale dizer, elas devem estar imersas (embedded) em um
ambiente local, que atue como facilitador e estimulador destas interdependncias
e como ligao entre um sistema de produo e uma cultura tecnolgica particular.
Assim, pode-se pensar o territrio localizado como um espao socialmente
construdo, uma superfcie ativa e aberta, que infuencia e infuenciada pelas
interaes localizadas.
A partir deste resgate conceitual do territrio real, no abstrato, disseminou-se
uma vertente de estudos, que se propem a estudar as relaes inter-frmas imersas
1
Mesmo o conhecimento codifcado, que tem sido tratado como unconstrained spatially, tambm
infuenciado pelo territrio localizado, em termos de seu uso e difuso. Tal como destacado por HOWELLS
(2002), a interpretao e assimilao do conhecimento codifcado depende do conhecimento tcito
acumulado e do contexto econmico e social. Como se sabe, todos estes aspectos so infuenciados pelo
territrio localizado e, por extenso, o conhecimento codifcado.
2
HOWELLS (2002) usa o termo proximidade relacional para se referir proximidade cognitiva, associada
formao de rotinas organizacionais e prticas sociais.
no ambiente localizado, ou seja, no sistema de produo local ou clusters.
Genericamente, clusters ou sistemas locais de produo podem ser defnidos
como uma concentrao setorial e espacial de frmas (Schimtz e Nadvi, 1999).
Este conceito pode ser ampliado para incorporar outros elementos relacionados
intensidade das trocas intra-aglomerao, existncia de relaes de cooperao,
ao grau de especializao e desintegrao vertical da aglomerao, ao ambiente
institucional voltado para dar suporte ao desenvolvimento do cluster, dentre
outros.
Independentemente da forma que o sistema produtivo local ou cluster assuma
em funo da presena ou no de alguns dos elementos mencionados
amplamente reconhecido, tanto terica quanto empiricamente, que esta forma de
organizao da produo no espao tem auxiliado empresas dos mais variados
tamanhos, e particularmente pequenas e mdias empresas, a superarem barreiras
ao seu crescimento. Isto se daria pela articulao entre economias externas (ou
interdependncias no-intencionais) resultado imediato da aglomerao
espacial e ao conjunta dentro do prprio cluster (ou interdependncias
intencionais) resultado do desenvolvimento de redes de cooperao, levando
a ganhos de efcincia coletiva.
De um lado, a proximidade fsica das empresas propiciaria o surgimento
de externalidades, pecunirias e tecnolgicas, dentre as quais se destacariam
mercados de trabalho especializado; a linkages entre produtores, fornecedores
e usurios; e spillovers tecnolgicos e de conhecimento,
3
ou seja, a trade
marshalliana.
De outro, a proximidade fsica e cognitiva poderia vir a criar condies para
uma interao cooperativa. Atravs de redes horizontais, as frmas poderiam,
coletivamente, atingir economias de escala acima da capacidade individual de
cada empresa; realizar compras conjuntas de insumos; atingir escala tima no uso
da maquinaria (notadamente, equipamentos especializados); realizar marketing
conjunto; e combinar suas capacidades de produo para atender pedidos de
grande escala.
4
Atravs de redes verticais, por outro lado, as frmas poderiam
especializar-se no seu core business e dar lugar diviso externa do trabalho,
mas interna ao local, atravs da interao entre usurios e produtores (Lundvall,
1988; Ceglie e Dini, 1999). Poderiam, tambm, reduzir os riscos associados
introduo de novos produtos e o tempo de transio da inovao entre o projeto
e o mercado (Mytelka, 1999). Alm disso, tanto as redes horizontais como as
verticais permitiriam a cooperao, que tornaria possvel a criao de um espao
de aprendizagem coletiva, ou um invisible college (Best, 1998). Neste espao,
idias seriam trocadas e desenvolvidas e o conhecimento compartilhado numa
3
Marshall foi o primeiro autor a reconhecer, na Inglaterra do fnal do sculo XIX, a importncia das economias
externas para o desempenho econmico das frmas.
4
O que SCHIMTZ (2000) denomina de efcincia coletiva.
tentativa coletiva de melhorar a qualidade de produtos e processos; de ocupar
segmentos de mercado mais lucrativos; de coordenar aes e de realizar a resoluo
de problemas conjuntamente.
Entretanto, importante destacar que as capacitaes localizadas, a no ser
que sejam renovadas continuamente, podem ser erodidas, levando ao declnio
do arranjo. Dentre as principais razes para a deteriorao e obsoletismo destas
capacitaes destacam-se a falta de investimentos; o obsoletismo e a gradual
redundncia das qualifcaes; a burocratizao das instituies (as quais perdem
seu senso de misso); a destruio das parcerias pblico-privadas sob o impacto da
privatizao; e lock in institucional (da elite local, das representaes trabalhistas,
dos polticos etc.) que difculta mudanas, o aproveitamento de novas oportunidades
e o desenvolvimento de novas capacitaes.
Existem tambm os riscos associados a sobreespecializao de um arranjo
que podem comprometer o seu futuro. De um lado, a ocorrncia de efeitos de
trancamento (lock in effects) tcnico-produtivos isto , as empresas locais
fcam presas a uma determinada base tcnico-produtiva difculta o desenvol-
vimento de novas capacitaes pari passu com as mudanas estruturais sofridas
pelos mercados. Nesse caso, para o arranjo como um todo, a competio via
preos/salrios seria mais conveniente e menos arriscada para manter a sua
competitividade. De outro, a pequena diversifcao produtiva de sistemas
sobreespecializados, resultado de um efeito de crowding out sobre outras inds-
trias, os tornaria mais propensos a choques externos e vulnerveis a mudanas
na demanda, j que no teriam como compensar as futuaes de demanda em
seu principal mercado.
Duas respostas a estes riscos podem ser destacadas. Uma primeira resposta
seria transformar o arranjo em uma regio de aprendizagem (learning region),
como j discutido na seo 1. A transio de uma forma de arranjo produtivo
para outra envolveria a transformao do arranjo em trs dimenses. A primeira
estaria vinculada a mudanas organizacionais internas s frmas, necessrias ao
upgrading de suas capacitaes tecnolgicas. A segunda seria relacionada ao
favorecimento daquelas relaes interfrmas mais conducentes aprendizagem.
De acordo com a abordagem evolucionria, as relaes horizontais (usurio-produtor;
produtor-cliente) so mais importantes nos processos de aprendizagem do que as
de subcontrao verticais. A terceira dimenso compreenderia as relaes entre as
frmas e a economia e sociedade locais, que envolveriam as frmas, universidades,
centros de treinamento, instituies pblicas locais etc.
Um segundo tipo de resposta seria, la Jacobs (1969), promover a diversi-
fcao e variedade local para a superao dos limites impostos pela diviso
do trabalho de uma base tcnica especfca e para o estmulo transferncia de
novos conhecimentos. Vale observar que a anlise de Jacobs refere-se, princi-
palmente, diversifcao produtiva associada dimenso urbana do local.
Nesse caso, a qualidade e a escala da aglomerao urbana local seriam cruciais
reproduo ampliada da indstria local na medida em que determinariam:
1 - a disponibilidade de servios capazes de contribuir para a constituio de
uma rede de colaboradores externos (consultores especializados, servios
tecnolgicos modernos etc.) s empresas locais durante os diferentes estgios de
desenvolvimento da produo; e 2 - a criao de uma demanda sufcientemente
diversifcada e exigente, em termos do contedo tcnico e de servios incor-
porados aos produtos (design, marketing, servios ps-venda etc.), que tornaria
possvel a diversifcao da base exportadora local como um desdobramento
estratgico dos efeitos multiplicadores da concentrao industrial local. Como
destacam Lemos, Santos e Crocco (2005: p. 199),
[Jacobs] explora as externalidades de diversifcao produtiva, que no so, sim-
plesmente, um somatrio de especializaes, mas um produto, genuinamente
urbano, gerado por inovaes produtivas induzidas pelo prprio crescimento
urbano. A diversifcao, portanto, varia de forma diretamente proporcional
escala econmica urbana, que capaz de superar os limites da diviso de
tarefas de uma base tcnica especfca, ou seja, os limites da especializao,
para avanar no desenvolvimento da diviso social do trabalho.
Outras potenciais desvantagens na formao de arranjos produtivos espe-
cializados so apontadas por Martin e Sunley (2003). Dentre elas destacam-se:
1 - elevao dos custos locais e infao localizada, principalmente dos custos
do trabalho, da terra e da habitao; 2 - ampliao das disparidades de renda;
e 3 - fuses e aquisies lideradas por capitais externos. Como se ver a seguir,
em maior detalhe na seo 4, todas essas desvantagens, inclusive efeito de tranca-
mento institucional e sobreespecializao, colocam importantes desafos para
os formuladores de polticas pblicas regionais.
3.1 Arranjos produtivos locais em espaos perifricos
A forma como as frmas se articulariam e o papel por elas desempenhado em
cada sistema produtivo local pode variar, dependendo do formato especfco do
sistema. Nesse caso, os atributos socioeconmicos, institucionais e culturais; o
sistema de governana; a capacidade inovativa; os princpios de organizao
e a qualidade dos encadeamentos produtivos internos e externos ao espao
industrial determinariam a conformao de diferentes tipos de sistemas
produtivos locais.
No cabe aqui uma discusso pormenorizada destes arranjos. Uma discusso
mais detalhada das caractersticas de diferentes tipologias de arranjos produtivos
locais pode ser encontrada em Markussen (1999), Mytelka e Farinelli (2000),
UNCTAD (1998), Altenburg e Meyer-Stamer (1999), Gordon e McCann (2000),
World Development (1999), McGormick (1999) entre outros. Entretanto,
importante destacar as principais caractersticas destes arranjos e a forma como
eles se diferenciam daqueles mais completos ou desenvolvidos.
O formato clssico dos sistemas produtivos locais, com processos inovativos
tipicamente localizados, so os chamados distritos marshallianos, especialmente
sua vertente contempornea, os distritos da Terceira Itlia, que tm merecido
particular ateno na literatura de geografa econmica (Markusen, 1999). Entre-
tanto, na medida em que clusters ou sistemas de produo local so um produto
histrico do espao social local, deve-se reconhecer o carter especfco que
assumem na periferia capitalista, onde: 1 - as capacitaes inovativas
5
so, via
de regra, inferiores s dos pases desenvolvidos; 2 - o ambiente organizacional
aberto e passivo, isto , as funes estratgicas primordiais so realizadas
externamente ao sistema, prevalecendo, localmente, uma mentalidade quase
exclusivamente produtiva; 3 - o ambiente institucional e macroeconmico
mais voltil e permeado por constrangimentos estruturais; e 4 - o entorno destes
sistemas basicamente de subsistncia, a densidade urbana limitada, o nvel de
renda per capita baixo, os nveis educacionais so baixos, a complementaridade
produtiva e de servios com o plo urbano limitado e a imerso social frgil.
6

Neste sentido, um grupo de autores
7
vem adotando o termo geral arranjos
produtivos locais (APLs) para defnir aqueles sistemas de produo local associados
ao processo de formao histrico perifrico.
Apesar de ser possvel encontrar, em pases da periferia capitalista, arranjos
produtivos locais mais completos (organizados e inovativos, sendo estes ltimos
mais raros
8
), a maior parte deles assume caractersticas de arranjos informais,
tal como defnido por Mytelka e Farinelli (2000), ou mesmo de enclaves mono-
produto. Arranjos produtivos informais, de acordo com Mytelka e Farinelli
(2000: p. 6-7), so compostos, geralmente, por PMEs, cujo nvel tecnolgico
baixo em relao fronteira da indstria e cuja capacidade de gesto precria.
Alm disso, a fora de trabalho possui baixo nvel de qualifcao sem sistema
contnuo de aprendizado. Embora as baixas barreiras entrada possam resultar
em crescimento no nmero de frmas e no desenvolvimento de instituies
de apoio dentro do arranjo, isto no refete, em geral, uma dinmica positiva,
como nos casos de uma progresso da capacidade de gesto; de investimentos
em novas tecnologias de processo; de melhoramento da qualidade do produto;
de diversifcao de produtos; ou de direcionamento de parte da produo para
5
Por capacitaes inovativas entende-se, tal como defnido por LASTRES et al. (1998), a capacidade endgena
de gerao de progresso tecnolgico.
6
Para uma discusso detalhada, ver SANTOS, CROCCO e LEMOS (2002).
7
Ver a este respeito os vrios trabalhos da REDESIST, coordenada por Cassiolato e Lastres (CASSIOLATO,
LASTRES e SZAPIRO, 2000).
8
Ver a este respeito MYTELKA e FARINELLI (2000).
exportaes. As formas de coordenao e o estabelecimento de redes e ligaes
interfrmas so pouco evoludos, sendo que predomina competio predatria,
baixo nvel de confana entre os agentes e informaes pouco compartilhadas.
A infra-estrutura do arranjo precria, estando ausentes os servios bsicos de
apoio ao seu desenvolvimento sustentado, tais como servios fnanceiros, centros
de produtividade e treinamento. Em alguns casos, a difculdade de integrar
verticalmente e adensar a cadeia produtiva do arranjo pode resultar em um
aglomerado de empresas monoproduto, com baixo nvel de trocas e cooperao
intra-arranjo.
Os arranjos tambm podem ser desintegrados regionalmente isto , seu
entorno de subsistncia, com uma rede urbana fragilmente integrada ou no-
integrada constituindo-se em verdadeiros enclaves produtivos. Apesar deste
ltimo tipo de arranjo poder apresentar certa integrao com o mercado local
ou internacional atuando, portanto, como base de exportao , isto no
sufciente para estimular o desenvolvimento da complementaridade setorial da
base exportadora. Quando a indstria local no est ancorada localmente (foot
loose), est sempre em aberto a possibilidade de sua relocalizao.
9

Mesmo sob a forma de arranjos produtivos informais ou enclaves mono-
produto, estes arranjos se benefciam da dimenso passiva da efcincia
coletiva. Vale dizer, o desempenho econmico das empresas destes arranjos
positivamente afetado pelas economias externas s frmas e internas ao local,
que emergem das vrias interdependncias (no-intencionais) entre os atores
localizados em um espao geografcamente delimitado. Mesmo considerando-se
que estas externalidades no venham a ser completamente apropriadas pelas
frmas dado o nvel de suas capacitaes ou que sua emergncia seja
comprometida pela fragilidade do ambiente local, a proximidade fsica signifca
que, como destacado por Marshall (1923), os segredos da indstria deixam de
ser segredos e, por assim dizer, fcam soltos no ar.... Em outras palavras, mesmo
em arranjos produtivos informais, as frmas tomam parte no processo de apren-
dizado coletivo localizado e podem explorar economias externas de escala.
Como resultado, mesmo em suas formas mais incompletas, os arranjos
produtivos possuem impactos signifcativos sobre o desempenho das frmas,
notadamente pequenas e mdias, e na gerao de empregos. Por isso, os
arranjos produtivos tm sido considerados uma importante forma de promover
o desenvolvimento econmico e regional.
Resta-nos, portanto, discutir, em maior detalhe, quais seriam as condies
vigentes em espaos industriais perifricos que difcultariam a construo das
dimenses organizativa e e desenvolvimento de capacitaes tecnolgicas das
frmas localizadas neste espao.
9
A este respeito ver LEMOS, SANTOS e CROCCO (2005).
Esta discusso passa, necessariamente, pela ampliao do horizonte analtico dos
estudos sobre arranjos produtivos locais, de forma a incorporar as peculiaridades
associadas condio perifrica do pas e da prpria localidade (internamente
ao pas). Acredita-se que os constrangimentos do desenvolvimento da periferia
podem fornecer subsdios para entender as potencialidades e os limites a que
esto submetidas distintas aglomeraes industriais.
Mesmo considerando a importncia das discusses em torno do processo
de catching up, deve-se reconhecer a contribuio da hiptese cepalina acerca
da gerao do progresso tcnico, no contexto da relao centro-periferia. As
caractersticas do processo de industrializao retardatria determinaram que a
estratgia prevalecente fosse, neste caso de frontier following, ou seja, os pases
desenvolveram capacidades que permitiram o uso efciente das tecnologias de
fronteiras. Este tipo de estratgia permitiu a construo de kowledge-creating
capabilities com o objetivo de utilizar, mais produtivamente, o conhecimento
e as tecnologias adquiridos externamente. Isto quer dizer que, na periferia,
seria possvel o domnio do know how de forma a operar processos produtivos
efcientemente, independentemente da habilidade em se dominar o know why
das tecnologias utilizadas. A cumulatividade dos processos de aprendizagem,
associados ao domnio do know how, seriam, portanto, a principal fonte de
progresso tecnolgico na periferia. Por outro lado, esta mesma estratgia no
tornou a periferia um espao localizado gerador de inovao, capaz de construir
as capacitaes que desafariam os pases lderes da fronteira tecnolgica.
No caso de alguns pases, tendo o Brasil entre eles, observa-se um tipo de
estratgia para a promoo das capacitaes e aprendizagem baseada, essen-
cialmente, no investimento externo direto. Entretanto, a simples entrada de em-
presas multinacionais (MNCs) no signifca, necessariamente, que capacitaes
locais mais avanadas sero criadas. Na verdade, as atividades de empresas
multinacionais esto cada vez mais permeadas por uma diviso do trabalho
entre a matriz e suas subsidirias localizadas em pases perifricos. De fato,
o esforo tecnolgico em pesquisa e desenvolvimento, que por sua prpria
natureza demanda uma signifcativa indivisibilidade locacional, acaba por se
concentrar nos pases centrais. Em contraste, as MNCs no investem na criao
de capacitaes mais avanadas nos pases da periferia, mas transferem aquelas
tecnologias mais simples que requerem apenas o uso efciente das capacitaes
existentes nestes pases. Assim, as subsidirias localizadas em pases perifricos
desempenham funes estratgicas simples (basicamente manufatureiras), que
requerem basicamente capacitaes operacionais. Tal fato signifca que o potencial
de aprendizagem, o escopo para o upgrading tecnolgico e os spillovers para
atividades relacionadas das fliais de MNCs na periferia so bastante limitados.
Outra dimenso importante do constrangimento perifrico se refere natureza
dos sistemas de governana industrial local. No caso dos pases perifricos, os
agentes locais, comparativamente aos agentes externos, possuem um raio de
manobra limitado na defnio das estratgias competitivas das empresas, uma
vez que as condies internas necessrias tomada de decises estratgicas,
em relao competitividade, ainda no foram criadas. Isto se aplicaria tanto
s empresas nacionais, dos mais diferenciados tamanhos, como tambm s
empresas subsidirias de multinacionais. Neste caso, pode-se dizer que seu
ambiente organizacional aberto, ou seja, a organizao local uma diviso
operacional de uma estrutura hierrquica, inserida no mercado mundial, tanto
na esfera estritamente comercial como fnanceira e tecnolgica. Por sua vez,
a organizao local no retm os lucros obtidos em suas operaes locais, o
mercado nacional. Os lucros so centralizados na matriz, onde se localiza o
centro de decises da estrutura hierrquica transnacional, e redistribudos para
suas subsidirias ou quase-frmas na forma de investimento produtivo segundo a
estratgia global da MNC. Neste sentido, no possvel uma estratgia prpria
de acumulao de capital da subsidiria, que por isso tende a estabelecer um
ambiente organizacional local passivo. Este ambiente constitudo pela subsi-
diria e sua rede local de fornecedores e usurios. De uma forma geral, pode-se
dizer que a natureza dos sistemas de governana industrial local essencialmente
passiva ou reativa.
Estas duas dimenses so, de certa forma, incorporadas pela literatura sobre
globalizao relacionada a cadeias globais de commodities, j que elos destas
cadeias se localizam nos pases perifricos, especialmente os de industrializao
recente (por exemplo, Schimtz, 2003). Da mesma forma, a literatura relacionada
economia poltica do espao, centrada no papel dos atores, especialmente das
grandes empresas, aborda, em certa medida, os distritos de ambientes tipicamente
perifricos, como no caso de distritos plataforma satlite (Markusen, 1995).
Nesse caso, como destacam Cassiolato, Lastres e Szapiro (2000), a empresa
ncora local , em geral, uma subsidiria de uma empresa multinacional, que
centraliza, em sua sede mundial, as tarefas de desenvolvimento tecnolgico
e concentra no arranjo local apenas as tarefas da esfera estrita de produo,
mesmo que organize uma rede local de fornecedores. Neste caso, as relaes
intersetoriais da cadeia local so limitadas, pois nem envolvem os fornecedores
de bens de capital a montante, nem os servios superiores de concepo de
projetos bsicos de engenharia e design a jusante.
Predominam, tambm, em pases perifricos, ambientes organizacionais
passivos sem estrutura de governana claramente defnida, que so, em geral,
relativamente fechados. Estes ambientes so tpicos de aglomerados monoproduto
de MPEs, onde o esforo de imitao se limita cpia, desprovido de uma
absoro direcionada para melhoramento e aperfeioamento de produtos que
possibilitem a entrada efetiva do imitador(es) nos nichos de mercado do inovador.
Nesse caso, o ambiente organizacional do aglomerado de empresas no apenas
passivo, na medida em que incapaz de interferir nas trajetrias tecnolgicas e
estruturas de mercado mundiais, mas tambm fechado, tendo em vista que sua
rea de mercado no ultrapassa o espao regional.
Alm da natureza peculiar do sistema de governana de arranjos produtivos
locais na periferia, deve-se considerar a infuncia que o ambiente econmico e
institucional, em condies perifricas, exerce sobre o ambiente local. Em parti-
cular, a instabilidade macroeconmica, caracterstica da insero internacional
perifrica do pas, vem acompanhada de mudanas freqentes e, na maioria das
vezes, arbritrias, nas regras que governam o ambiente de negcios e o mercado
de fatores (no que se refere taxao, regulao dos mercados de cmbio e
fnanceiros, aos ajustes de preos, ao nvel das taxas de juros reais e dos salrios
nominais/reais etc.). Neste tipo de ambiente, os fundamentos necessrios criao
de confana e em relacionamentos interfrmas de longo prazo abalado,
nutrindo uma atitude de negcios essencialmente no-cooperativa no somente
entre os diversos atores, mas entre estes e as instituies governamentais e no-
governamentais. Como resultado, torna-se difcil o desenvolvimento de relaes
cooperativas sistmicas e elevam-se signifcativamente os custos de transao
locais. Por isso, este tipo de ambiente no-cooperativo estimula a integrao
vertical, que surge como forma de isolar as atividades da frma da infuncia
das constantes mudanas no ambiente externo e reduzir os custos de transao.
Como resultado, observa-se uma pequena especializao produtiva das empresas
e uma perda dos ganhos de produtividade associados com uma menor diviso
do trabalho. Nesse caso, a prpria sobrevivncia, no longo prazo, do arranjo
produtivo local ameaada, uma vez que no se efetiva o crescimento constante
da produtividade, vinculado especializao.
Alm disso, a insero de arranjos produtivos em ambientes desta natureza
difculta o desenvolvimento dos elementos necessrios realizao da efcincia
e do aprendizado coletivos, notadamente daqueles que dependem da ao
conjunta dos diversos atores e da interao face a face (como, por exemplo, a
gerao e transferncia de conhecimento tcito).
Um outro elemento a ser considerado seria aquele relacionado constituio,
na periferia, de espao urbano dotado de rede de servios complexos, neces-
srios reproduo e alimentao da indstria moderna. Este um elemento
fundamental para o processo de terceirizao das atividades produtivas dentro
de um APL, principalmente nas indstrias modernas. O desenvolvimento de
uma srie de atividades complementares, notadamente de servios, atividade
produtiva central de uma aglomerao est diretamente relacionado existncia
de densidade urbana mnima, necessria realizao de economias externas de
urbanizao. Esta necessidade de concentrao da atividade terciria est rela-
cionada ao fato de que os servios no podem ser transferidos no espao. Ou se
transfere a prpria produo de servios e isto requer condies econmicas
mnimas ou se torna invivel a penetrao de certas atividades econmicas
em determinados pontos no espao (Lemos, 1989). Dessa forma, a aglomerao
ou o centro urbano permite a diversifcao e a acessibilidade a vrios tipos de
servios ou bens, uma vez que se constitue na confuncia e superposio de
reas de mercado. Neste sentido, a questo a ser discutida se refere possibilidade
do surgimento, na periferia, de aglomeraes urbanas minimamente densas para
permitir o desenvolvimento de atividades tercirias essenciais ao desenvolvimento
de aglomeraes industriais inovadoras.
Para analisar tal possibilidade necessrio ressaltar que o processo de
urbanizao pode ser caracterizado por dois movimentos: um de concentrao
e outro de centralizao.
10
Estes dois processos em conjunto produzem um
desenvolvimento desigual no s entre pases, mas tambm, e o que mais
importante para nossa discusso, entre regies de um mesmo pas, determinando
o surgimento de regies polarizadoras e regies polarizadas. Este processo deli-
mitado essencialmente pela dimenso da renda do pas e pela desigualdade de
sua distribuio no espao. Quanto maior e melhor a distribuio espacial desta
renda, maior a possibilidade do surgimento de vrios centros polarizadores.
Desta forma, comparativamente aos pases centrais, de se esperar que, dadas
as dimenso e a desigualdade na distribuio da renda em pases perifricos, a
possibilidade do surgimento de aglomeraes urbanas mnimas para a expanso
plena do setor de servios seja evidentemente menor nestes ltimos. Este o
fator que explicaria a existncia de inmeros ncleos urbanos incompletos, no
sentido de no serem capazes de incorporar um setor de servios complexos e
poucas aglomeraes urbanas completas na periferia. Assim, a baixa diversifcao
de servios especialmente os modernos, baseados em tecnologias da infor-
mao e ligados produo , caracterstica da maioria dos centros urbanos
na periferia, no capaz de alimentar e sustentar os retornos crescentes de
aglomeraes locais lideradas por determinada indstria.
Associado ao aspecto anterior da pouca densidade urbana, importante ainda
considerar o fato de que, em condies perifricas, o entorno de um ncleo
urbano geralmente de subsistncia, quando a regio no contexto nacional
retardatria. Neste caso, o processo de concentrao e centralizao do tercirio
no segue uma hierarquia urbana contgua territorialmente, ocorrendo uma forte
segmentao desta hierarquia no entorno regional, principalmente pela ausncia
de centros urbanos de mdio porte capazes de absorver atividades industriais
complementares sustentadas pela oferta de servios do centro urbano plo. Isto
signifca que existe uma baixa complementaridade produtiva entre o plo e seu
entorno e que a imerso social muito frgil. Por esta razo, o ncleo urbano
no capaz de desaglomerar atividades econmicas complementares para seu
entorno e criar um mercado de trabalho local dinmico.
10
O processo de concentrao pode ser entendido como a concentrao absoluta e relativa das atividades
econmicas das cidades em atividades urbanas, devido necessidade do setor servios estar agrupado
em um determinado ponto do espao, de forma a permitir a realizao de escalas mnimas necessrias
sua reproduo. J o processo de centralizao consiste no desenvolvimento desigual de centros urbanos,
implicando na concentrao relativa das atividades econmicas em grandes metrpoles.
Em vista do que foi discutido anteriormente, algumas perguntas fcam no
ar: Em que medida possvel reproduzir, localmente, as densidades urbanas
observadas em centros urbanos dos pases centrais? e A dimenso da renda no
Brasil permite a reproduo plena de relaes cooperativas e inovativas como
as existentes na Terceira Itlia ou no Vale do Silcio? As condies perifricas
permitem concluir que as respostas a tais afrmativas so pessimistas. A concluso
a que se chega, a partir da argumentao anterior, que o espao social construdo
na periferia est baseado em relaes sociais frgeis. Este aspecto tem infuncia
sobre o nvel local, pois, da mesma forma que na esfera nacional, ele difculta o
surgimento de interaes entre os agentes de aglomeraes industriais de forma
a torn-las inovativas. Isto faz com que no ocorra um processo de learning
inovativo dentro de tais aglomeraes, mas apenas um processo de learning
produtivo. H de se ressaltar que esta caracterstica afeta, de forma similar,
vrios tipos de aglomeraes, quando analisadas sob a perspectiva das condies
gerais de reproduo em escala ampliada, no contexto macroespacial em que
esto inseridas.
Em suma, a discusso anterior procurou mostrar que, para se entender o
desenvolvimento de aglomeraes industriais no Brasil, faz-se necessrio entender
as caractersticas do processo desenvolvimento do capitalismo em ambientes
perifricos. Como visto, tal desenvolvimento impe restries ao pleno desenvol-
vimento de tais aglomeraes entendido aqui como a capacidade de tornar-se
um cluster inovativo. Tais restries seriam: lgica essencialmente produtiva
no desenvolvimento das capacitaes tecnolgicas; insero em um ambiente
externo instvel e voltil; restrita dimenso de suas respectivas densidades
urbanas e reas de mercado, difcultando o surgimento de atividades de servios
e industriais complementares sua especializao industrial; entorno de subsis-
tncia; e imerso social frgil.
Tal concluso refora a necessidade de se resgatar e incorporar discusso
de arranjos produtivos locais a anlise do papel do ambiente socioeconmico
externo o qual particularmente afetado pela forma de insero do pas na
economia mundial como determinante da confgurao destes.
4. Polticas de Apoio a Arranjos Produtivos Locais (APLs)
O desenvolvimento de polticas de apoio a arranjos produtivos locais tornou-se,
nos anos 1990, a mais popular ao governamental em termos de desenvolvimento.
Isto pode ser observado atravs de sugestes de organismos multilaterais como
OECD (OECD, 1999) e o Banco Mundial (World Bank, 2000). As justifcativas para
este fenmeno so vrias, mas duas se destacam: o fato do processo competitivo
atual implicar em uma revalorizao do local, enquanto espao privilegiado
para o surgimento de inovaes; e o fm do estado intervencionista keynesiano,
implicando em um movimento em direo descentralizao de responsabilidades
do estado no sentido da regio e das localidades.
A literatura sobre polticas de desenvolvimento de arranjos produtivos locais
vem apresentando um crescente consenso acerca de um ponto especifco, qual
seja, a no existncia de uma nica poltica a ser aplicada em todos os clusters
existentes. Dadas as peculiaridades de cada arranjo, polticas de desenvolvimento
devem ser moldadas para cada caso (Altenburg e Meyer-Stamer, 1999; Ceglie e
Dini 1999; UNCTAD, 1998). Alm disso, existe tambm o consenso de que a
promoo de arranjos produtivos locais possui maior chances de dar resultados
quando aplicada a um arranjo j existente (Schimtz e Nadvi, 1999). Ou seja, a
probabilidade de sucesso na implementao de polticas de desenvolvimento
de APLs est diretamente relacionada existncia ou no de condies bsicas
mnimas. Becattini (Becattini, 2002), discutindo os condicionantes bsicos para
o surgimento de distritos industriais, divide tais condicionantes em dois grupos.
Pelo lado da oferta, teramos trs condies:
1 - existncia de uma complexidade de valores, conhecimentos, instituies e
comportamentos que no possuem espao dentro de uma cultura, tpica do
processo fordista de grande empresa, genericamente industrial e massifcadora;
2 - uma estrutura produtiva diversifcada, formada, simultaneamente, por
fbricas, pequena empresas, artesanato, trabalho domiciliar e autoproduo
familiar;
3 - uma estrutura creditcia disposta a fnanciar iniciativas menores e promissoras.
Pelo lado da demanda, a condio geral seria a necessidade da existncia de
uma grande demanda por produtos diferenciados e personalizados, que teria
difculdade de ser atendida pelas grandes fbricas, do modo de produo fordista,
tendo em vista a pouca fexibilidade deste.
Estes dois conjuntos de condies facilitam o surgimento de frmas menores,
ligadas em sua maioria, pelo territrio e pelos valores da populao nele inserida,
dedicadas, cada uma delas, a poucas fases do processo produtivo mais complexo.
Ou seja, tais condies facilitam o surgimento de aglomeraes de pequenas
empresas, concentradas espacialmente.
No entanto, o consenso acerca da maior viabilidade de polticas, que se
sustentam nas condies j existente em uma economia, coloca em discusso
um ponto central para polticas de desenvolvimento de APLs, a saber: o que fazer
com regies / localidades que no possuem tais precondies (ou as possuem em
estgios bastante embrionrios). De acordo com Martin e Sunley (2003: p. 12),
na literatura sobre clusters no so dadas respostas convincentes. Uma resposta
tpica afrmar que existem poucas (ou nenhuma) regies que no tm potencial
para desenvolvimento de clusters, por mais limitado que este possa ser.
Entretanto, esta resposta no soluciona o problema. Argumentar que em quase
todas as regies existe algum potencial para o desenvolvimento de APLs abre um
espectro to amplo, que a identifcao de potencialidades perde o sentido.
Tais problemas no impedem, no entanto, que linhas gerais de ao, baseadas
em vrias experincias, possam ser enumeradas. Em primeiro lugar, um importante
aspecto de polticas de desenvolvimento refere-se ao entendimento deste potencial
por parte dos integrantes do arranjo. Qualquer poltica de desenvolvimento
deve contar com a concordncia e participao efetiva dos atores diretamente
interessados. Este um aspecto fundamental, que delimita claramente o espectro
de ao do setor pblico. Ao invs de impor uma determinada poltica, cabe ao
setor pblico atuar no sentido de mostrar aos interessados os benefcios pro-
venientes da cooperao e permitir que estes tenham uma participao ativa na
defnio dos objetivos e dos meios para a obteno destes. Isto fundamental
para o surgimento do sentimento de confana, necessrio para o pleno desen-
volvimento das relaes de cooperao, principalmente as horizontais. Como
salientado por UNCTAD (1998: p. 13),
a promoo de clusters um processo dinmico e orgnico. Portanto, intervenes
governamentais devem ser especfcas e levar em considerao o estgio de
desenvolvimento de ambos do pas e do cluster. Governos no devem impor
estruturas aos negcios, mas preferencialmente facilitar as parcerias entre os
atores que normalmente no tm nenhuma interao.
Um segundo aspecto que merece ser destacado o fornecimento, atravs de
polticas de desenvolvimento de APLs, de bens pblicos, locais e regionais, que
esto ausentes por falhas de mercado (OECD, 1999; Scott, 1998). Inicialmente,
tais polticas deveriam incentivar o surgimento de redes de cooperao e enco-
rajar o dilogo entre frmas e outras instituies. Em outras palavras, a poltica
de apoio deve se preocupar com a coordenao do APL. Esta ltima deve no
somente incluir a consistncia entre polticas macro e micro, mas, tambm,
deve procurar dar consistncia entre os diversos nveis de governo (municipal,
estadual e federal) e entre os setores pblico e privado. De fato, o aspecto local
do APL impe uma dinmica bastante diferenciada em relao aos tradicionais
instrumentos de polticas industrial e regional, pois confere s organizaes do
governo local um papel decisivo na implementao das polticas. Por atuar mais
prximo do APL, governos locais possuem melhores condies de entender a
dinmica local difculdades, necessidades e culturas facilitando, assim, a
coordenao dos objetivos da poltica. Em outras palavras, a descentralizao
na formulao e implementao de polticas essencial para o desenvolvimento
de APLs.
Isto no signifca, no entanto, que o governo federal no tenha funes especfcas.
Alm de promover um ambiente macroeconmico estvel, cabe s instncias
federais a defnio dos mecanismos legais de incentivos e de regulao da
cooperao entre frmas, tais como sistemas de direitos de propriedades (property
rights), legislao de contratos e comercial, incentivos fscais etc. (UNCTAD,
1998). Alm deste aspecto regulatrio, caberia, ainda, ao governo federal ao
direta sobre condies de infra-estrutura em todas as suas dimenses fsica,
educacional e de sade.
Alm do encorajamento do dilogo e do incentivo ao surgimento de redes
de cooperao, trs outros tipos de ao so freqentemente encontradas nos
exemplos de polticas de desenvolvimento de APLs. Em primeiro lugar, o marketing
coletivo da especializao industrial do arranjo. Em segundo, em uma poca
onde a difuso de conhecimento um fator decisivo na capacidade competitiva
das empresas, existe espao para a ao governamental no sentido de disseminar
conhecimento. Ou seja, prover s pequenas e micro frmas o conhecimento
necessrio ao seu desenvolvimento. Esta ao no estaria apenas relacionada
rea de educao formal, mas tambm ao incentivo e desenvolvimento de
instituies e organismos que possam atuar neste sentido. Este seria o caso das
associaes de classe, sindicatos, organizaes de comrcio, at mesmo algumas
organizaes no governamentais. Dadas as caractersticas de tais instituies,
elas podem ser de grande valia no processo de coordenao e disseminao de
informaes. Alm disto, pode-se incluir aqui o fornecimento de aconselhamentos
fnanceiros, de marketing e design. Por fm, tem sido amplamente recomendado
que as polticas de APLs procurem identifcar as fraquezas em sua cadeia produtiva
e incentivar a atrao de investidores para suprir suas lacunas.
Nos relatrios da UNCTAD, quatro outras iniciativas so destacadas (UNCTAD,
1998):
1 - para uma maior efccia das aes descritas anteriormente, fundamental
que as mesmas sejam direcionadas para grupos de empresas e no para empresas
individuais. Aes, incentivos e benefcios coletivos devem ser priorizados. Isto
fundamental para a construo de um ambiente de confana e cooperao;
2 - toda a poltica deve ser focada na produo. Esta orientao aponta a
importncia de inovaes de produto e processo e de melhorias estruturais em
detrimento de polticas direcionadas ao aumento transitrio de vendas como,
por exemplo, a participao em feiras;
3 - a experincia internacional [(Humphrey e Schimtz, 1995), (UNCTAD,
1998), (Ceglie e Dini, 1999), (Schimtz e Nadvi, 1999)] tem mostrado que a
efccia de polticas de desenvolvimento de APLs tem sido maior quando so
orientadas pela demanda (demand oriented). A poltica especfca para cada
APL deve ser desenhada somente aps uma detalhada anlise das necessidades
dos consumidores e das condies para o atendimento destas necessidades. O
entendimento, por parte das frmas, das necessidades de seus consumidores as
ajuda a identifcar e superar seus problemas de competitividade;
4 - por fm, deve fcar claro que ser competitivo no um processo esttico, mas
sim um processo de manuteno desta competitividade atravs de constantes
melhorias. Isto implica que toda poltica deve conter elementos que gerem
capacidade de contnuo melhoramento da competitividade do APL. Alm disso,
a construo das capacitaes locais deve tambm ter como objetivo tornar
irrelevante, para o funcionamento do APL, possveis ajudas pblicas, necessrias
em momentos iniciais do seu desenvolvimento. Ou seja, necessrio gerar um
processo de capacitao cumulativa visando a autonomia do cluster.
Embora tais aes possam ter benefcios para a economia local, alguns
questionamentos so feitos. Martin e Sunley (2003) questionam se para tais
aes produzirem os resultados esperados, a sua implementao deveria ser
feita, necessariamente, dentro do arcabouo de APLs. De acordo com os autores,
a maioria das aes sugeridas poderia ser implementada sem tal referncia. A
promoo descentralizada de desenvolvimento local endgeno certamente no
depende da abordagem de APLs.
Alm disso, uma questo posta anteriormente volta tona: como defnir o
limite dos APLs? Quais frmas devem ser deixadas de fora na cadeia produtiva?
Como argumentam Martin e Sunley (2003: p. 12),
existe uma tenso fundamental entre o desejo da poltica pblica de incluir
tantas frmas quanto possvel e a noo de que intervenes de poltica pblica
podem ser mais custo-efetivas e apresentar uma melhor relao custo-benefcio
se elas forem focalizadas em alguma medida. Mas se as polticas pblicas forem
muito focalizadas, ento elas vo comear a se parecer com os antigos estilos
de poltica industrial e com a noo desacreditada de picking winners.
interessante notar o quanto esta questo de difcil soluo. Em um texto
preparatrio para uma reunio de Ministros da OECD, Enright e Ffowcs-Williams
(Enright e Ffowcs-Williams, 2001) sugerem que polticas de APLs deveriam prover
servios para todas as frmas que possuem mrito para dela se benefciarem,
fazendo ou no parte da APL. No entanto, sugerem, de forma ambgua, que este
procedimento deve ser melhor direcionado do que polticas anteriores. Como se
v, este tipo de sugesto gera dubiedades, s vezes, desnecessrias. Se o servio
a ser fornecido pela poltica passvel de atingir a todo tipo de setor, porque
ento condicion-lo a uma estrutura de APL?
A discusso anterior no nada mais do que o refexo de um outro problema
relacionado implementao de polticas de APLs, qual seja, a identifcao de
APL e a defnio de seus limites. Em uma breve reviso da literatura internacional
(Feser e Bergman, 2000; Miller et al., 2001; Rosenfeld, 2001, entre outros),
Martin e Sunley (2003) mostram o quanto difcil fazer tal identifcao, sendo
o resultado fnal uma excessiva generalizao de APLs, pois grande parte deles
identifcada atravs de pesquisas junto s autoridades locais. Este resultado no
fornece, ao formulador de poltica, um instrumental adequado, uma vez que
a generalizao reduz o signifcado da poltica; afnal, se possvel identifcar
APLs em todo lugar, qual o signifcado desta abordagem? Alm disso, em que
medida as autoridades locais esto capacitadas para identifcar as potencialidades
locais, sem que este processo tenha uma interferncia da prpria vontade poltica
do administrador?
O ponto central aqui que muitas das recomendaes de desenvolvimento
de APLs como marketing, programas de capacitao empresarial, incentivos
cooperao, ampliao do fuxo de informaes e coordenao de polticas
entre diversos agentes no precisam, necessariamente, estarem confnadas a
uma poltica de desenvolvimento de APLs (Martin e Sunley, 2003).
Mais importante ainda a problemtica da relao entre polticas de desen-
volvimento local e sua relao com o desenvolvimento regional mais amplo.
Mais especifcamente, pouco se tem discutido sobre o espao no qual o APL
est inserido. Nas palavras de Keep e Mayhew (1999: p. 7-8),
enquanto relativamente bvio [que a poltica pblica deve] objetivar um
bom desempenho quando aplicada a algum setor da economia, torna-se um
desafo ainda maior quando o [seu] foco muda para a economia como um todo.
Planejadores devem se precaver da perigosa tendncia de explorar prticas
avanadas localizadas dentro de um setor em particular ou ambiente competitivo
e, portanto, assumir que isto pode ser, como de fato o , generalizado por todos
os segmentos da atividade produtiva.
Dentro desta linha de anlise, Crocco e Simes (2003) argumentam que polticas
de desenvolvimento de APLs, se por um lado apresentam vantagens ao privilegiar
uma orientao para um crescimento sustentvel economicamente sem
necessidade de aportes perenes por parte do setor pblico , por outro, geram
problemas graves do ponto de vista da integrao produtiva nacional (Simes,
2003). Posta a variedade de especializaes setoriais/regionais e a necessidade
de adaptao das polticas s especifcidades de cada arranjo local, as aes podem
deixar de demonstrar uma unidade, naquilo que Cano, referindo-se ao caso
brasileiro, chama de fragmentao da poltica regional, podendo levar (...) quebra
de elos importantes de cadeias produtivas, muitas de mbito inter-regional
(Cano, 2002: p. 283). Mais que isto, relembra o autor, as escalas subnacionais,
em pases perifricos, no possuem a fscalidade necessria a uma atuao que
vise a mitigar desequilbrios regionais da magnitude dos brasileiros.
Martin e Tyler (1999) destacam, ainda, que a nfase nesta nova poltica
regional deve ser entendida a partir da situao especfca dos pases centrais,
nos quais os desequilbrios inter e intra-regionais se do marginalmente, ou
seja, acontecem preponderantemente nas diferenas entre taxas de crescimento
e de desemprego. Pases como o Brasil, nos quais os desequilbrios regionais
manifestam-se fortemente no valor das magnitudes iniciais dos agregados (PIB, VTI,
dotao de infra-estrutura etc.), necessitam de mediao entre o abandono puro
e simples das tradicionais polticas de reas assistidas e a adoo de estratgias
de picking winners, tais como as preconizadas pelas clustering policies. Como
afrma Martin (1999: p. 9): Polticas de Clusters so focadas para reas de
potencial e de sucesso, ao invs de problemticas de declnio econmico. [Elas]
abandonam o conceito de reas assistidas por outro baseado em focos de
crescimento local.
Mais que isso, destaca que: Poltica de Clusters talvez no tragam benefcios
para localidades deprimidas e podem acentuar o desenvolvimento desigual
entre regies.
Assim, a mediao entre as polticas regionais tradicionais incentivos
fscais, subsdios etc. e as polticas modernas de identifcao e incentivo
de vantagens competitivas regionais deve passar, necessariamente, por aquilo
que David (1999), citado em Suzigan (2001: p. 30), chama de (...) esforos
empricos e analticos para discernir e quantifcar a variedade e heterogeneidade
dos processos interdependentes que conformam as dimenses geogrfcas do
desenvolvimento regional.

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As novas teorias do crescimento
econmico
Contribuio para a poltica regional
Lzia de Figueirdo
1. Introduo
Objetiva-se neste trabalho buscar diretrizes para a poltica econmica no
sentido de reduzir as disparidades regionais no Brasil. Investigaremos de que
forma as novas teorias do crescimento econmico podem contribuir para minorar
as desigualdades inter-regionais.
Na seo 2, ser feita uma breve exposio do modelo de Solow; na seo 3,
a literatura emprica ser revisada buscando-se entender a determinao dos
diferenciais de renda per capita e das taxas de crescimento dela, observando-se
se h evidncias sobre o crescimento mais rpido das reas mais pobres e
discutindo-se a determinao do investimento; na seo 4, discutem-se as
implicaes para a poltica regional. A seo 5 faz uma breve exposio dos
chamados modelos endgenos de crescimento e das evidncias empricas sobre
os mesmos, repensando-se as concluses de poltica discutidas anteriormente.
Segue-se uma concluso.
2. A Contribuio de Solow
Do debate sobre crescimento do ps-guerra, o modelo de Solow
1
(1956) foi
o nico a permanecer como uma das principais referncias ao desenho de pol-
ticas econmicas, tanto em nvel nacional quanto regional. A importncia do
modelo certamente est associada ao elevado suporte que obtm das pesquisas
empricas.
Dado que o produto per capita depende do capital per capita, o modelo
busca entender a trajetria do investimento per capita variao do capital per
capita. A variao do capital per capita o resultado do investimento lquido,
descontado da acumulao de capital que serve para repor o equipamento des-
gastado e para manter o estoque de capital per capita (se houver crescimento
populacional).
O investimento lquido depende da poupana, que consiste em uma proporo
constante da renda (ou produto). O produto, por sua vez, funo do nvel
da tecnologia, do estoque de capital e da quantidade de trabalho. Assume-se
que, multiplicando-se os fatores capital e trabalho por uma constante positiva,
o produto tambm seria multiplicado por esta constante (hiptese de retornos
constantes de escala). Por sua vez, mantido o estoque de trabalho constante, o
aumento do capital gera aumento do produto, mas a taxas cada vez menores
(hiptese da produtividade marginal decrescente). Como conseqncia, a variao
do capital per capita tem um impacto cada vez menor sobre a acumulao do
produto per capita.
Em uma economia em crescimento, portanto, a renda e, logo, a poupana
desta renda cresce a taxas decrescentes. Lembrando que a acumulao do
capital per capita a resultante de duas foras opostas poupana e depreciao
, o capital per capita encontra um valor no qual a poupana dele derivada
exatamente sufciente para cobrir a depreciao do capital (e manter a relao
capital per capita). Este valor corresponde ao valor do capital de longo prazo,
ao qual se associa um valor para a produo per capita de longo prazo.
No longo prazo, o nvel do produto per capita da economia , ento, infuen-
ciado pela taxa de poupana, pelo nvel da tecnologia e, negativamente, pela
taxa de crescimento populacional e pela taxa de depreciao fsica do estoque
de capital.
A recomendao para a poltica econmica direta: para que a riqueza de um
pas aumente, necessrio aumentar a taxa de poupana (e a de investimento)
da economia. Pases com menor crescimento demogrfco tambm sero mais
ricos.
1
A exposio dos modelos tericos de crescimento est baseada em Barro e Sala-i-Martin (1995).
124 - ECONOMIA REGIONAL E URBANA As Novas Teorias do Crescimento Econmico - 125
No longo prazo, o crescimento do produto per capita somente pode ser
explicado pelo progresso tecnolgico, que no discutido no modelo.
Embora o modelo no discuta crescimento de longo prazo, ele pode explicar
fenmenos de crescimento oriundos da variao dos determinantes da renda
per capita. Se um pas aumenta sua taxa de poupana, por um perodo de tempo,
que pode ser longo, seu investimento supera a depreciao, gerando taxas de
crescimento acima da taxa de progresso tecnolgico. O valor da taxa ser tanto
maior quanto menor o estoque de capital do pas. Isto ocorre em funo do
maior impacto sobre a produo deste estoque de capital, novamente em funo
dos retornos decrescentes dos fatores. Se o estoque de capital baixo, embora
seu produto e sua poupana total sejam baixos, este pas apresenta altas taxas
de poupana em relao ao valor do seu produto. Esta maior taxa relativa de
poupana costuma superar a depreciao.
O modelo parece ento conter uma mensagem otimista sobre a possibilidade
de as regies pobres alcanarem os nveis de renda per capita das regies ricas.
No entanto, esse otimismo no se sustenta em uma investigao mais rigorosa.
Primeiro, para um pas ser rico, tem que apresentar altas taxas de poupana
(investimento), altos nveis de tecnologia, baixo crescimento populacional e lento
desgaste do seu capital fsico. Segundo, entre pases que possuam mesmas taxas
de poupana e de crescimento populacional, aqueles que esto longe do seu valor
de longo prazo de fato apresentaro maiores taxas de crescimento, convergindo mais
rapidamente para o nvel de produto de longo prazo (esta hiptese chamada
na literatura de convergncia beta absoluta). No entanto, obviamente os pases
diferem nestas caractersticas. Neste caso, o que o modelo infere que crescero
mais rpido os pases que estiverem mais distantes do seu prprio nvel de renda
per capita de longo prazo (convergncia beta condicional), que pode no ser
adequado para sustentar nveis satisfatrios de bem-estar social.
Mas e se, atravs de polticas econmicas, os pases passarem a apresentar
elevadas e idnticas taxas de poupana e de investimento, alm do mesmo
nvel de tecnologia (dentro do modelo, estas so as principais variveis sujeitas
ao de polticas)? Todos os pases apresentaro rapidamente a mesma renda
per capita no longo prazo? A resposta ainda seria no. Alm das difculdades
envolvidas na alterao das taxas de investimento e poupana e no nvel da
tecnologia das regies mais pobres, seria ainda necessrio que no ocorressem
choques com impactos regionais diferenciados. reduo das desigualdades
da renda per capita d-se o nome de convergncia sigma.
O modelo de Solow fornece um instrumento analtico para se pensar sobre
os diferenciais de renda per capita entre regies. No modelo padro, apenas a
taxa de poupana (investimento) e o nvel da tecnologia seriam objeto direto
de interveno pblica. No entanto, este instrumental seria ampliado terica
e empiricamente, propiciando vislumbrar outras formas de ao pblica que
minorassem as desigualdades.
Se do ponto de vista qualitativo as inferncias do modelo pareciam ser
sustentadas empiricamente, algumas predies quantitativas no obtiveram o
mesmo reconhecimento, sendo ainda o potencial explicativo total do modelo
restrito. Mankiw, Romer e Weil (1992) foram os principais autores a tecerem esta
crtica e a buscarem aperfeioar o modelo bsico. Observaram que as variveis
do modelo padro explicavam somente 59% dos diferencias de renda per capita
entre os pases, no perodo de 1960-1985. Salientaram que o modelo deveria
levar em considerao as diferenas qualitativas na fora de trabalho, ou seja,
seu capital humano. Ampliam o modelo de Solow para incluir esta varivel,
empiricamente tratada como a percentagem da populao economicamente
ativa com ensino secundrio. Suas evidncias empricas revelaram que a taxa de
investimento, a taxa de crescimento populacional e o capital humano so respon-
sveis pela explicao de 78% dos diferenciais de renda per capita, reforando
o papel desta teoria para a discusso dos diferenciais de renda regionais.
A ampliao do modelo de Solow foi feita por meio da considerao do
insumo capital humano na funo de produo, o qual altera a produtividade do
trabalho. Segundo Nakabashi (2005), o desenvolvimento da teoria do capital humano
ocorreu nas dcadas de 1950 e 1960, tendo sido Schultz um dos pioneiros na
introduo deste conceito na anlise do crescimento econmico, enquanto o
enriquecimento da anlise microeconmica pelo uso deste conceito contaria
com a colaborao inicial ainda de Mincer e Becker.
A partir do trabalho de Mankiw, Romer e Weil (1992), outras variveis que
afetam a produtividade do trabalho foram incorporadas na anlise econmica.
Se, por um lado, estas modifcaes do modelo de Solow nos permitem abordar
o objeto de estudo crescimento econmico com maior riqueza; por outro,
ao ampliar a gama de explicaes possveis para um fenmeno to complexo,
dado que estas variveis no so incorporadas em um nico modelo, a teoria no
fornece nenhum guia para selecionarmos entre possveis determinantes ou para
hierarquiz-los. Veremos na seo 3 que a literatura emprica, embora permita
algum avano nesse sentido, tambm no conseguiu resolver este problema.
3. As Questes Colocadas pelo Modelo de Solow Evidncias
Empricas e Recomendaes de Poltica Econmica
Nesta seo, busca-se dar respostas s principais questes levantadas pelo
modelo de Solow ampliado, atravs das principais evidncias empricas
discutidas na literatura. As questes a serem discutidas so: o que determina a
diferena das rendas per capita entre regies? Que variveis foram responsveis
pelos diferenciais de crescimento econmico? H convergncia beta? E sigma?
Quais os Determinantes do Investimento?
A literatura emprica sobre o crescimento econmico vasta e irregular.
Os autores tratados aqui sintetizam o intenso debate que houve na dcada de
1990. H notadamente comparaes entre pases, embora tambm se incluam
discusses especfcas sobre regies subnacionais.
Na seo seguinte, buscaremos tirar lies para a conduo da poltica
econmica regional.
3.1 O que determina as diferenas entre as rendas per capita das
regies?
Como j visto, Mankiw, Romer e Weil (1992) explicam 78% das diferenas
nas rendas per capita dos pases (1960-1985) em funo das suas maiores taxas
de investimento, do baixo crescimento populacional e, sobretudo, da existncia
de uma fora de trabalho com educao secundria.
Segundo Hall e Jones (1997), os desnveis de renda per capita so explicados por
diferenciais nas estruturas sociais, que, por sua vez, afetam os insumos produ-
tivos capital, trabalho e tecnologia. Os pases que tiveram maiores nveis de
produto por trabalhador foram aqueles nos quais o governo atuou efcazmente
no sentido de evitar que os recursos, especialmente privados, fossem desviados
de seus fns produtivos, em detrimento do benefciamento de lobbies, atravs
de subornos e roubos e de outras formas de rent-seeking. A inefcincia da
mquina pblica, os riscos de repudiao de contratos pelo governo e as falhas
no sistema judicirio tambm foram citados como fatores que desviam recursos
de seus fns produtivos. A ao inibidora de desvios pelo governo aumenta o
estoque de trabalhadores qualifcados e tambm o de capital fsico, gerando,
portanto, maior produto per capita.
Baixos gastos do governo em consumo tambm foram apontados como
determinantes dos diferenciais de produto per capita entre pases, pois tambm
seriam desvios de recursos da esfera produtiva, prejudicando notadamente o
estoque de capital fsico (Hall e Jones, 1997).
Segundo os autores, a abertura (frao de anos em que a economia estava
aberta ao comrcio internacional) favorece a riqueza das naes, dado o aumento
da efcincia que gera, sendo consideradas abertas as economias cujas barreiras
no-tarifrias no ultrapassassem 40% do comrcio, em que taxao mdia
fosse menor do que 40%, com prmio do mercado paralelo sempre inferior a
2%, economias no socialistas e nas quais o governo no fosse o principal
responsvel pelas exportaes. Economias abertas reduzem as oportunidades de
rent-seeking, em funo da maior competio entre agentes, havendo tambm
o efeito econmico do comrcio sobre a difuso de tecnologia e sobre a troca
de idias (Hall e Jones, 1997).
O tipo da economia tambm relevante para seu desempenho econmico.
As economias que apresentaram melhor desempenho em termos do produto por
trabalhador foram economias fortemente capitalistas, mas com altos dispndios
em bem-estar social ou com participao produtiva relevante do governo (Hall
e Jones, 1997).
Pases nos quais a populao fala a lngua inglesa e nos quais a populao
fala pelo menos uma das principais lnguas estrangeiras (arbico, chins, ingls,
francs, alemo, portugus, russo e espanhol) tambm produzem mais em termos
per capita. A capacidade de falar lnguas estrangeiras no somente uma proxy da
qualifcao da fora de trabalho, mas tambm, especialmente, mede a capacidade
de integrao na economia mundial e de absoro de tecnologia. Pases com
maiores porcentagens da populao que falam o idioma ingls foram os mais
ricos, infuenciando os nveis de todos os fatores de produo capital, capital
humano e tecnologia. A habilidade de falar as demais lnguas infuenciou nota-
damente o nvel da tecnologia (Hall e Jones, 1997).
Pases mais distantes da linha do Equador possivelmente pela qualidade de
seu solo e pela baixa incidncia de doenas tropicais possuem maiores nveis
de produto per capita, infuenciando novamente o nvel de todos os insumos
produtivos (Hall e Jones, 1997).
Ou seja, educao (capital humano), abertura e instituies so os fatores
primordiais, apontados pela literatura internacional, que explicam o nvel de
renda per capita das reas.
Burgess e Venables (2004), por sua vez, propem outro fator na explicao
dos nveis de renda dos pases, alm das instituies, da abundncia dos fatores e
da infra-estrutura: a geografa. Tendo como base a literatura da Nova Geografa
Econmica (Fujita, Krugman e Venables, 1999), ressaltam que a interao entre a
distncia dos mercados (de bens, de insumos, de trabalho) com as externalidades,
somada condio inicial das regies pode gerar um processo de cumulao
causativa responsvel pela criao de relaes do tipo centro-periferia.
3.2 Quais os determinantes da taxa de crescimento do produto
per capita?
Segundo o modelo de Solow, como j visto, choques nas variveis determinantes
do nvel de renda podem gerar crescimento de transio da economia. Os prin-
cipais estudos empricos que buscaram identifcar as fontes deste crescimento
econmico esto discutidos a seguir.
Segundo Barro (1996), no perodo 1965-1990, os pases que mais cresceram
em termos per capita foram os que apresentaram elevada escolaridade secundria
(masculina) e com alta expectativa de vida, o que refora a hiptese de que
o capital humano determina a capacidade de produo per capita dos pases.
Conforme o modelo padro, altas taxas de investimento e baixas taxas de
fecundidade esto correlacionadas com maiores padres de vida. O papel do
governo importa, na medida em que mantm baixos gastos em consumo, protege
a propriedade privada e garante estabilidade macroeconmica de curto prazo
(infao negativamente associada com crescimento). Ainda, pases com alto
crescimento dos seus termos de troca so mais ricos.
Barro (1996) preocupa-se em discutir o impacto da democracia (liberdade de
expresso e de imprensa, eleies livres, garantia dos direitos polticos) sobre o
crescimento econmico. Segundo seus resultados, pases que saram de ditaduras
em direo a regimes democrticos apresentaram maiores taxas de crescimento,
dado o impacto favorvel da reduo do direcionamento do governo sobre o
investimento privado. No entanto, nveis muito elevados de democracia mos-
traram-se prejudiciais ao crescimento, o que, segundo o autor, estaria captando
a fora de lobbies polticos e/ou da elevada taxao, necessria para manter o
maior nivelamento das rendas pessoais.
Barro e Sala-i-Martin (1995), tambm em uma anlise entre pases, no perodo
1960-1995, reiteram que os pases que mais cresceram foram os que apresen-
taram maiores nveis de capital humano (escolaridade secundria e superior
masculinas e expectativa de vida, gastos do governo com educao), enquanto
o gasto governamental em consumo foi prejudicial ao crescimento econmico.
Reforam os resultados do modelo original: maiores taxas de investimento e
menores taxas de fecundidade favorecem o crescimento do produto per capita,
sendo que pases mais ricos possuem mercados fnanceiros mais desenvolvidos,
o que tambm contribui para o crescimento econmico. Distores criadas na
economia, que se refetem nos altos prmios do mercado paralelo de cmbio,
tambm seriam prejudiciais ao crescimento econmico.
Com relao ao comrcio internacional, a baixa taxao sobre bens fnais e bens
intermedirios importados, o crescimento dos termos de troca e a proximidade
com as fronteiras de economias ricas favoreceram o crescimento econmico dos
pases (Barro e Sala-i-Martin, 1995).
Por sua vez, a estabilidade poltica (assassinatos polticos e nmero de revolues
e golpes) e a proteo jurdica (rule of law, ndice que mede a proteo
propriedade privada e a garantia de contratos) estiveram associadas a pases com
maiores taxas de crescimento de suas rendas per capita (Barro e Sala-i-Martin,
1995).
A literatura emprica sobre crescimento econmico vasta, tendo sido diversas
variveis identifcadas como determinantes do crescimento da renda per capita.
Levine e Reneult (1992), preocupados com a proliferao de resultados na literatura
emprica, prope uma metodologia (o teste Extreme Bounds Analysis) para
averiguar se as variveis discutidas eram robustas s mudanas de especifcao
das equaes economtricas. Intuitivamente, buscaram testar se as variveis eram
signifcativas ou no, se houvesse mudana no grupo de variveis sendo anali-
sadas. O trabalho bastante pessimista com relao aos resultados da literatura
emprica. As nicas variveis que de fato explicaram o crescimento econmico
foram a taxa de investimento, a populao com educao secundria e a renda
per capita no incio do perodo.
Sala-i-Martin (1997) critica a severidade da metodologia de Levine e Reneult
(1992). Prope um teste alternativo (baseado na distribuio dos coefcientes esti-
mados para cada varivel analisada), no qual conclui serem as seguintes variveis
relacionadas positivamente com o crescimento da renda per capita: investimento
(em equipamento e em no-equipamento), expectativa de vida, ensino primrio,
nmero de anos de abertura da economia, distores no mercado internacional
(desvio-padro do prmio do mercado paralelo e distores no mercado de
cmbio), baixa exportao de primrios, elevada frao do produto que advm
de minerao (positivo), proteo propriedade privada (rule of law), proteo
aos direitos pblicos (political rights e civil liberties), estabilidade poltica (nmero
de revolues e golpes e dummy para guerra), grau de capitalismo, latitude,
religio (frao de catlicos, budistas, protestantes, muulmanos, confucianos),
dummies para a Amrica Latina e para a frica.
As variveis discutidas nesta seo seriam, portanto, responsveis pelo cresci-
mento das economias, embora este impacto tenda a se dissipar (ou j tenha se
dissipado), em funo dos rendimentos marginais decrescentes. Mesmo que a
economia desacelere, o impacto de uma varivel (positivamente) associada com
o crescimento ir torn-la permanentemente mais rica.
Embora o nmero de trabalhos empricos seja vasto e a discusso sobre os pro-
blemas metodolgicos interminvel, consideramos haver evidncias sufcientes
de que o capital humano, o investimento, a abertura comercial, as instituies (em
seus impactos sobre a acumulao dos fatores e sobre o progresso tecnolgico),
a tecnologia e a geografa (na medida que pode permitir o usufruto diferenciado
das externalidades) sejam elementos importantes para pensar na riqueza dos
pases. No entanto, estas variveis podem estar relacionadas ao crescimento
econmico de forma mais complexa do que a apresentada nos resultados em-
pricos discutidos. Burgess e Venables (2004), por exemplo, destacam que a
aproximao entre duas reas pode ter efeitos desiguais sobre suas economias.
Temple (1999), por sua vez, levanta a hiptese de que a abertura econmica
tenha efeitos mais favorveis aos pases exportadores de manufaturas.
3.3 Os pases mais pobres crescem mais rapidamente do que
os mais ricos? H reduo das disparidades nas rendas per
capita?
Nesta seo discutiremos a proposio de que os pases mais pobres, em funo
dos retornos decrescentes do capital, possam ser benefciados no processo de
nivelamento com as regies mais ricas.
Todos os autores citados na seo 3.2 confrmam que os pases mais pobres
apresentaram taxas de crescimento mais intensas (atravs da observao da
relao entre a taxa de crescimento e a renda per capita inicial dos mesmos).
No entanto, como foi visto, uma gama de variveis faz com que estes pases
possuam rendas per capita distintas de longo prazo. Portanto, a concluso
bem menos otimista. Os pases convergem para nveis diferenciados de renda
per capita, alguns bastante baixos. O que se pode afrmar que os pases mais
pobres crescem mais rapidamente na direo de suas rendas de longo prazo. Em
outras palavras, h uma tendncia a reduo da disperso das rendas per capita
(na ausncia de choques) entre pases semelhantes, mas isso no implica que o
mundo esteja se tornando menos desigual.
sobre este tema que vasta gama da literatura regional se concentra.
Barro e Sala-i-Martin (1991, 1995) e Sala-i-Martin (1996) mostram evidncias
favorveis atuao dos retornos decrescentes no crescimento dos estados
americanos (1880-1988), das regies europias (1950-1985) e das prefeituras
japonesas.
Em Barro e Sala-i-Martin (1991) e Sala-i-Martin (1996), temos ainda evidncias
de que a composio setorial do produto faz com que as economias reajam dife-
rentemente aos choques. H evidncias favorveis convergncia condicional:
os Estados mais pobres estariam crescendo mais rapidamente em direo aos
seus prprios nveis de longo prazo, sendo a migrao um fator que intensifcaria
a convergncia beta.
Observa-se ainda, na literatura revisada no item anterior, que os pases mais
pobres, mas com elevada qualifcao da mo-de-obra apresentaram taxas ainda
mais elevadas de crescimento, evidncia que costuma ser vinculada maior
capacidade de absoro tecnolgica destes pases, que estariam se benefciando
mais intensamente da difuso tecnolgica.
Mas estariam estas regies apresentando reduo na disperso de suas rendas
per capita?
Barro e Sala-i-Martin (1995) e Sala-i-Martin (1996) mostram que, para o caso
dos estados americanos, dos pases europeus e das prefeituras japonesas, a
similitude de suas rendas de longo prazo e a existncia de retornos decrescentes
mais do que compensaram a existncia de choques, de forma que houve uma
tendncia de longo prazo de declnio na disperso das rendas per capita dessas
reas.
Esta concluso no seria vlida para a desigualdade de renda mundial. Alm
dos diferentes nveis de renda per capita existentes, existe aumento na desi-
gualdade das rendas per capita entre os pases, apesar da presena dos retornos
decrescentes para o capital (Sala-i-Martin, 1996).
O conceito de convergncia condicional implica que, embora dois pases
sejam distintos do ponto de vista da renda inicial, se eles possurem nveis idnticos
de poupana, fecundidade e capital humano, iro apresentar o mesmo valor de
renda de longo prazo. No entanto, segundo Galor (1996), possvel que o valor
inicial da renda seja importante na determinao do nvel de longo prazo da
renda per capita de um pas, o que faria com que pases pobres convergissem
para um nvel comum de renda, distinto do nvel de pases ricos, mesmo tendo
idnticas taxas de poupana, de fecundidade e nveis iguais de capital humano.
O conceito de convergncia implcito nesta discusso o de convergncia de
clube, que obteve suporte emprico inicial em Quah (1996), o qual mostrou que
a distribuio de renda mundial era caracterizada pela existncia de um grupo
de pases pobres e um de pases ricos.
Burgess e Venables (2004) comentam que os modelos da Nova Geografa
Econmica so tambm compatveis com a hiptese de convergncia de clube.
Dois pases originalmente idnticos, que enfrentam custos de transportes nem
muito altos, a ponto de impedir o comrcio, nem muito baixos, que tornem a
distncia uma varivel irrelevante, podem apresentar desigualdade de renda per
capita, caso um acidente histrico benefcie marginalmente um destes pases.
O desenvolvimento econmico e a reduo dos custos de transporte, embora
criem mercados sufcientes para a incorporao de novas reas no grupo dos
pases manufaturados, no sufciente para nivelar as rendas per capita de todas
as regies.
No entanto, Sala-i-Martin (2002) critica a concluso de que a desigualdade
mundial aumentou, visto que as estatsticas nas quais se baseia fornecem igual
peso a pases com populaes distintas. Sua estimativa da distribuio de renda
mostra queda da desigualdade e da pobreza, notadamente explicada pelo bom
desempenho dos pases asiticos. Muitos pases do continente africano, no
entanto, em funo do baixo crescimento econmico (com a presena de taxas
negativas de crescimento para alguns pases) observaram aumento da desigualdade
de renda.
3.4 Determinantes do investimento
Dada a importncia da taxa de investimento para o crescimento econmico,
cabe discutir o que foi dito sobre esta varivel na literatura de crescimento.
Segundo Barro e Sala-i-Martin (1995), as maiores taxas de investimento
(pblico e privado) foram encontradas em pases com elevada escolaridade
secundria e maiores expectativas de vida (maior capital humano) e com menor
instabilidade poltica. J o investimento privado foi maior em pases com elevado
capital humano, baixos gastos em consumo do governo, pouca interferncia no
mercado internacional e menor crescimento nos termos de troca.
Segundo Levine e Reneult (1992), a taxa de investimento por sua vez
afetada por retornos decrescentes do fator capital, ensino secundrio, nmero
de revolues e golpes, abertura econmica e baixa interveno no mercado
internacional.
Sala-i-Martin (1997) no fez um teste direto para o investimento. No entanto,
observa se os resultados para a taxa de crescimento do produto se alteram com
a incluso desta varivel.
Algumas variveis deixaram de ser signifcativas aps a incluso da taxa de
investimento como varivel explicativa da taxa de crescimento, indicando que
afetam a taxa de crescimento indiretamente atravs de seu impacto sobre o investi-
mento, sendo elas: investimento excluindo equipamentos, nmero de revolues
e golpes e dummy para a guerra, alm das variveis listadas na seo 3.2.
3.5 Evidncias para o Brasil
Os trabalhos baseados no modelo de Solow para o Brasil costumam focar o
problema regional.
Sistematicamente, os autores tm achado evidncias de retornos decrescentes
para o fator capital, ou seja, as regies mais pobres do pas cresceram mais
rapidamente do que as regies mais ricas. Ferreira e Ellery (1996) analisam o
perodo 1970-1990; Ferreira (1996) e Ferreira e Diniz (1994), os perodos 1950-
1985 e 1970-1985, respectivamente. Ferreira (1998) atualiza os dados para o
perodo 1970-1995; Bleaney e Figueirdo (2002) estudam os perodos 1950-
1970 e 1970-1995. Encontram ainda evidncias de retornos decrescentes Azzoni
(1994), que analisa o perodo mais longo, 1939-1990, Figueirdo, Noronha e
Andrade (2003), para a dcada de 1990 e Menezes Filho et al. (1999), para o
perodo 1981-1996.
A evidncia encontrada, no entanto, no sustenta a hiptese de convergncia
beta absoluta (regies e estados mais pobres estariam crescendo mais rapidamente
do que as regies mais ricas), mas sim de convergncia condicional: regies
mais pobres estariam crescendo mais rapidamente na direo de seus prprios
nveis de estado estacionrio.
Certamente por falta de dados, a pesquisa emprica insufciente na expli-
cao do que estaria gerando as desigualdades entre os nveis de longo prazo
anteriormente referidos. Para o perodo 1950-1970, Bleaney e Figueirdo (2002)
mostram que os estados que mais cresceram possuam maiores participaes
da indstria e do servio no PIB e menores nveis de renda per capita (com
destaque negativo para o desempenho das regies do Nordeste). Para o perodo
1970-1995, alm da baixa renda per capita no incio do perodo, os estados mais
prximos de estados ricos e com alta participao dos servios no PIB foram os
que mais cresceram em termos per capita (com destaque para o desempenho
negativo do Nordeste e do Norte).
Resende (2005) testa a robustez das variveis explanatrias usadas na literatura
brasileira, seguindo a metodologia de Levine e Reneult (1993) e de Sala-i-Martin
(1997). Baseado nesta ltima metodologia, as variveis consideradas robustas no
caso brasileiro so: urbanizao, fecundidade, pluviometria, carga tributria e
migrao (Resende, 2005, p. 8).
Na dcada de 1990, segundo Figueirdo, Noronha e Andrade (2003), os
estados que mais cresceram apresentaram maior nvel de escolaridade, menor
mortalidade infantil, maior densidade demogrfca, eram prximos a fortes
mercados e apresentaram maior uso de energia eltrica e maior participao da
indstria no PIB.
Menezes Filho et al. (1999), usando dados da PNAD para 19 estados brasileiros,
para o perodo 1981-1996, observam que a infra-estrutura dos domiclios (esgoto,
abastecimento de gua, adequada coleta de lixo, maior quantidade de domiclios
urbanos e metropolitanos), seu nvel de capital humano (educao do chefe, do
cnjuge, das crianas), a insero dos residentes no mercado de trabalho (maiores
participaes na fora de trabalho do chefe e do cnjuge e menor participao
do trabalho infantil), a expectativa de vida dos residentes e os fatores geogrfcos
(clima, por exemplo) so importantes determinantes dos nveis de renda per
capita. Quando estes fatores so considerados, aumenta o valor estimado do
ritmo de convergncia dos estados mais pobres em direo a suas rendas per
capita de longo prazo.
Segundo Ferreira (1995), no ano de 1990, os estados mais ricos em termos
per capita foram os que apresentaram baixas taxas de fecundidade, altas partici-
paes dos setores agrcola e industrial no produto estadual e maiores nveis de
escolaridade. Interessante ressaltar que o grau de urbanizao e as diferenas
na infra-estrutura de transportes no afetaram a desigualdade regional no ano.
Caractersticas especfcas do Sudeste, do Nordeste e do Sul fzeram com que
estas regies tivessem um desempenho relativamente pior do que os estados
do Norte.
H fortes evidncias sobre a reduo das desigualdades de rendas per capita
(entre regies, estados e unidades da federao) no pas. Ferreira e Diniz (1994)
chamam a ateno para o fato de esta reduo ter sido causada mais pela reduo
das desigualdades inter-regionais do que intra-regionais. No entanto, tambm
consensual que esta reduo das disparidades estancou na dcada de 1980.
Azzoni (1994) alerta para a cautela com relao identifcao de qualquer
tendncia.
Ferreira e Diniz (1994) e Ferreira (1995) levantam hipteses e evidncias
empricas para explicar a reduo da disperso at o fnal da dcada de 1980 e
seu estancamento a partir de ento. A disperso teria sido oriunda do aumento da
infra-estrutura pblica, da expanso das fronteiras, dos investimentos e subsdios
governamentais nas reas mais pobres, acrescidos da crise do Rio de Janeiro e
dos movimentos associados com o processo de reverso da polarizao, que
geraram redirecionamento do processo migratrio. Segundo Ferreira (1998), a
crise do Estado teria impedido a continuidade da ao do governo; enquanto a
crise econmica, embora tenha atingido mais fortemente as regies mais ricas,
desestimulara os fuxos migratrios nesta direo, somando-se a isso o estancamento
das fronteiras.
Ferreira (2000), por sua vez, analisando os dados para o perodo 1970-1995,
encontra evidncias de que os estados brasileiros tendem a se concentrar em
torno de clubes com distintos nveis de renda: muito pobre, pobre, abaixo da
mdia, acima da mdia, com os grupos dos ricos e muito ricos desaparecendo
no longo prazo.
4. Consideraes sobre Poltica Econmica Regional
Objetiva-se nesta seo vislumbrar diretrizes para uma poltica econmica
regional a partir dos estudos discutidos anteriormente. H que se ter cautela nas
concluses, visto que a pesquisa emprica mais completa discute desigualdades
de renda entre pases, sendo problemtico extrapolar concluses para as esferas
subnacionais. O quadro mais completo de trabalhos regionais discute estados/
regies de pases muito mais avanados e menos desiguais do que o Brasil, sendo
a pesquisa sobre o Brasil ainda insufciente.
Para que se reduzam as desigualdades regionais, a poltica regional deveria
focar no aumento do investimento em capital fsico e em capital humano das
regies mais pobres. Com relao ao capital humano, no se trata somente
de aumentar a escolaridade da fora de trabalho, mas tambm de melhorar as
condies de vida das reas desfavorecidas, por meio do aumento dos gastos
do governo em sade, de melhorias na infra-estrutura de saneamento e de um
tratamento mais efciente das doenas tropicais. Importante frisar que gerar
eqidade no que se refere ao acesso educao e sade , antes de tudo, uma
questo de cidadania.
No entanto, qualquer esforo de aumentar o investimento pode ser mitigado
pela ausncia de um ambiente institucional que lhe seja favorvel. A evidncia
mostra que instituies, ambiente poltico e cultura so importantes para a
capacidade das regies de gerar riqueza per capita. possvel afrmar que uma
maior mercantilizao das economias e a reduo dos desvios improdutivos de
recursos estimulariam o processo produtivo e o investimento (por exemplo, pela
maior efcincia da mquina pblica e do sistema jurdico). Um mapeamento
da diversidade dos ambientes regionais iria nos permitir observar elementos
que estariam gerando desigualdade de renda. No entanto, se em alguns casos
seria mais fcil termos um julgamento de valor, muito provavelmente encon-
traramos diferenas culturais e regionais que deveriam ser respeitadas. Neste
caso, refetir sobre mecanismos que criem estmulos compensatrios pode ser
o caminho mais correto.
H fortes evidncias de que a abertura econmica favorece o nvel de renda
per capita dos pases. H evidncias para os estados brasileiros de que as regies
mais prximas a mercados ricos dentro do Brasil apresentaram maior crescimento
econmico. No entanto, a questo da maior integrao aos mercados internos
e externos bastante delicada. complexo o impacto dos custos de transporte
sobre as regies, mas a literatura terica e emprica da Nova Geografa Econmica
nos informa que uma reduo mais acentuada nos custos de transporte poderia
ajudar as regies mais pobres se combinada com o estmulo s suas economias
externas (exceto nos casos em que as regies possuem vantagens comparativas).
Avanos tecnolgicos que melhorassem a qualidade dos solos das regies tropicais,
ou melhor orientao tcnica que favorecesse a adequao das culturas ao solo
tambm seriam favorveis.
Interessante observar que no houve evidncia conclusiva sobre a importncia
da participao direta do governo, nem de seus gastos em consumo, para o
crescimento econmico.
2
A melhoria na infra-estrutura de saneamento e de
abastecimento das regies mais pobres e a identifcao das razes que geram
participaes diferenciadas no mercado de trabalho seriam parte importante da
agenda de pesquisa.
2
Helms (1985), numa anlise especfca para os estados americanos no perodo 1965-1979, afrma que dfcits
e elevadas taxaes sobre a propriedade so prejudiciais renda per capita dos estados, enquanto os gastos
em educao (inclusive superior), rodovias e em sade seriam favorveis ao crescimento econmico.
Aes no sentido apontado poderiam reduzir os diferenciais de renda per
capita entre as regies brasileiras. A existncia de fortes desnveis no capital
favoreceria o processo de convergncia (beta condicional), visto que as regies
pobres possuem maior rentabilidade do capital e menores custos salariais. No
entanto, muitos dos itens listados so de difcil execuo. Alm de envolverem
lutas de interesse poltico, vistos os intensos desnveis nas variveis destacadas
dentro do pas, difcilmente haver reduo das desigualdades de renda sem uma
forte interferncia pblica. A ao pblica, por sua vez, pode requerer aumento
da tributao, a qual pode ter impacto negativo sobre o crescimento econmico.
A evidncia sobre a existncia dos retornos decrescentes do capital no deve
nos deixar otimistas, pois quantitativamente eles no so muito fortes.
A tarefa ainda urgente, pois se observa que a reduo dos custos de transporte,
que foi favorvel reduo das disparidades regionais no pas no perodo 1970-
1995 (Bleaney e Figueirdo, 2002), voltou a ter papel concentrador (Figueirdo,
Noronha e Andrade, 2003). A migrao tambm no tem mais atenuado as
desigualdades regionais (Figueirdo e Garcia, 2003).
Mesmo que, idealmente, consegussemos nivelar os determinantes das rendas
per capita, haveria ainda a questo do impacto diferenciado dos choques sobre a
composio setorial. A questo mais complicada, pois setores distintos podem
ter diferentes economias de escala, o que, por sua vez, determina o nvel da renda
per capita e sua taxa de crescimento. No se trata de buscar uma igualdade da
composio das regies, devido necessidade de se aproveitar suas vantagens
comparativas.
3
No entanto, diversifcar a composio do produto seria desejvel
(notadamente dos setores com economias de escala). Polticas compensatrias
deveriam ainda ser usadas, especialmente no caso dos choques atingirem mais
fortemente as regies mais pobres.
5. Modelos Endgenos
Por no explicar a taxa de crescimento do progresso tecnolgico, o modelo
de Solow faz parte dos chamados modelos exgenos de crescimento. A partir
do fnal da dcada de 1980, pesquisas foram feitas para explicar a taxa de
crescimento de longo prazo do produto per capita. Esta literatura fcou conhecida
como a dos modelos endgenos de crescimento.
A tentativa de explicar diretamente o progresso tecnolgico uma das dire-
trizes desta linha de pesquisa. Explica-se o crescimento sustentvel das taxas de
crescimento pelos gastos em pesquisa e desenvolvimento. Resultados positivos
3
Sachs e Warner (2001) vm alertando sobre os impactos negativos dos recursos naturais, mas as evidncias
sobre esta questo no so conclusivas.
destes gastos geram maior nmero de produtos, ou maior qualidade deles, seja
para consumo fnal, seja para consumo intermedirio. Uma diversidade de bens
intermedirios maior e crescente geraria, por sua vez, aumentos sustentveis na
produtividade da economia, por meio do aumento da produtividade dos setores
de produo fnal.
Outra vertente da literatura ressalta o papel das economias de escala que, ao
contrabalanarem o declnio da produtividade marginal, garantiriam a existncia
de uma taxa constante de crescimento econmico da renda per capita.
No modelo de Romer (1986), por exemplo, a produo continua a ser feita
com capital, trabalho e tecnologia. A frma considera que o fator capital apresenta
retornos positivos, porm decrescentes.
Segundo esse modelo, a tecnologia uma funo da quantidade de capital,
visto que o avano tecnolgico decorre do aprender-fazendo. Quando a frma
individual aumenta seu estoque de capital, ela est aumentando o estoque de
capital de toda a economia, e assume-se ainda que este conhecimento adquirido
no ato de produzir transborda por toda a economia. O capital apresenta retornos
decrescentes, mas estes so totalmente compensados pela maior produtividade
oriunda do avano tecnolgico da economia.
Outro modelo que tem caractersticas semelhantes ao modelo anterior o
modelo de Lucas (1998). Novamente, o capital tem retornos decrescentes, mas
se ele aumentar na mesma proporo em que o capital humano aumenta, sua
produtividade fcar inalterada, sendo o crescimento da economia oriundo da
existncia concomitante de acumulao de capital humano. Isto ocorre porque
o trabalho qualifcado tem o efeito de aumentar a produtividade de todas as
frmas da economia, ou seja, ele tem externalidades.
Outro modelo destacado em Barro e Sala-i-Martin (1995) o modelo de Barro,
de 1990, que destaca o papel do governo. A produo realizada por meio de
capital, trabalho e insumos providos pelo governo. Novamente, assumem-se
retornos positivos e decrescentes para o fator capital. No entanto, se o capital
for utilizado mais intensamente na mesma proporo que os insumos pblicos,
sua produtividade permanecer constante.
Neste caso, porm, h que se considerar o problema do fnanciamento dos
gastos governamentais, que feito por uma taxao constante e proporcional
da renda. A taxao da rentabilidade do capital , obviamente, desestimulante
para os investimentos. H, portanto, trs fatores afetando o retorno do capital:
sua produtividade tcnica, o efeito dos insumos governamentais sobre esta pro-
dutividade e o efeito negativo da taxao.
A participao do governo no processo de crescimento tambm discu-
tida, se sujeita a congestes e se a participao se der atravs da proteo
propriedade.
A diferena entre o modelo de Solow e esta classe de modelos endgenos
pode ser vista da seguinte forma: em geral, ambos assumem que o capital tem
retornos decrescentes, ao menos na tica da frma. No entanto, no modelo de
Solow, pode-se pensar em variveis que aumentam (de uma nica vez) a taxa
de investimento (lquida) da economia (ou que aumentem sua efcincia). No
entanto, esta taxa de investimento inevitavelmente cessa. Nos modelos endgenos,
as variveis destacadas so fortes o sufciente para anular os retornos decrescentes
do capital a nvel agregado, de forma que a taxa de investimento lquida nunca
cessa. De certa forma, h continuidade entre os dois modelos, na medida em que
se trata de uma questo de grau do arrefecimento dos retornos decrescentes.
Os resultados, entretanto, podem ser drsticos: se h fatores que anulam os
rendimentos decrescentes do fator capital, a j escassa possibilidade de conver-
gncia prevista no modelo de Solow tambm anulada. Se os pases possurem
diferentes participaes governamentais, diferentes nveis de transbordamento
do conhecimento, diferentes nveis de qualifcao, eles tero taxas diferen-
ciadas de crescimento econmico (assim como nveis mais desiguais de renda
per capita), o que ir gerar uma tendncia ainda mais forte para o aumento das
desigualdades regionais (divergncia sigma).
5.1 Evidncias empricas
Evidncias sobre a externalidade do capital so confitantes. Romer (1987),
para o investimento privado, e Ferreira (1994), para o investimento pblico,
sustentam empiricamente esta hiptese. J Benhabib e Jovanovic (1991) e Jones
(1995), estudando sries de capital, trabalho, tecnologia e produo, no
encontraram evidncias de que o capital possa gerar externalidades a ponto de
garantir uma trajetria sustentada para o crescimento do produto per capita.
No entanto, taxas mais elevadas de crescimento do produto per capita ou da
produtividade total dos fatores foram associadas a variveis discutidas na lite-
ratura de crescimento, como as externalidades dos gastos governamentais (em
proporo do PIB), por Ram (1986), a menor desigualdade de renda (Alesina
e Rodrick, 1994), abertura econmica, gastos do governo, tributao, capital
humano (ver seo 3).
Para o caso do Brasil, no perodo 1950-1980, Ferreira (1996) sustenta que
as seguintes variveis afetaram a taxa de crescimento e da produtividade dos
fatores: sistema tributrio, problemas fscais do governo, reserva de informtica,
educao, abertura e infra-estrutura. Esse trabalho, porm, baseado somente
em anlise descritiva. Lldo e Ferreira (1997) mostram evidncias de que a
concentrao de renda no pas relacionada maior tributao que, por sua
vez, negativamente correlacionada taxa de crescimento do produto.
5.2 Repensando a poltica econmica
No h evidncias (no na economia como um todo, embora obviamente haja
setores e regies que apresentem retornos crescentes) de que as externalidades
do capital e as outras variveis destacadas na literatura endgena sejam to fortes
a ponto de anularem os efeitos dos rendimentos decrescentes, o que tornaria a
busca por uma maior eqidade regional ainda mais difcil.
Nos trabalhos sobre as regies brasileiras, foram identifcadas desigualdades
no capital humano, na infra-estrutura, nas economias de escala e na proximidade
com regies mais ricas. A identifcao de variveis vinculadas aos modelos
endgenos (outra lacuna na literatura emprica sobre as regies brasileiras) que
estejam acentuando as disparidades regionais crtica, pois elas tm um potencial
maior na gerao da desigualdade ao afetarem tambm a taxa de crescimento.
6. Concluso
A busca da reduo das disparidades regionais passa pelo aumento da taxa de
investimento em capital fsico e a qualifcao da fora de trabalho das regies
mais pobres. As regies mais pobres do Brasil so caracterizadas por maiores
ndices de mortalidade infantil, pior atendimento mdico, maior incidncia de
doenas tropicais e pior infra-estrutura de saneamento. Corrigir estas desigualdades
j urgente, do ponto de vista da cidadania, mas tambm poder ter efeitos
sensveis sobre a renda per capita dessas regies.
Abre-se uma agenda de pesquisa sobre a diversidade das caractersticas institu-
cionais e culturais no pas e de suas relaes com o crescimento econmico.
A integrao das reas mais pobres economia internacional e nacional
deve ser estudada com cautela, especialmente se no houver economias de
escala sufcientes ou vantagens comparativas, pois o efeito da integrao pode
ser perverso para estas regies.
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Polticas regionais na nova geografa
econmica
1. Uma Introduo Nova Geografa Econmica
1.1 Em busca da teoria geral
Paul Krugman, Masahita Fujita e Anthony Venables esto entre os mais
importantes representantes da denominada Nova Geografa Econmica (NGE):
uma abordagem da economia regional que privilegia a utilizao de modelos
de escolha racional aplicados ao espao. Do ponto vista desses autores, muita
das teorias que tradicionalmente balizam a economia regional e urbana apre-
sentam srias limitaes e a maioria das suas re-interpretaes no possuem
solues para importantes problemas tericos. Por exemplo, as teorias sobre as
hierarquias urbanas de Christaller (1933) e Lsch (1940) no apresentam uma
estria plausvel sobre as foras que levam aglomerao espacial; e o modelo
de Von Thnen (1966) assume a concentrao da produo industrial em um
nico centro urbano, mas no explica as relaes entre essa cidade (seu tamanho
e estrutura) e as outras da rede urbana.
1

1
Na economia urbana, os textos referncia para essa crtica so: Von THNEN (1966), ALONSO (1964),
e HENDERSON (1974, 1988). Na economia regional, os mais importantes so a teoria do lugar-central
(CHRISTALLER, 1933, e LSCH, 1940), a teoria da base exportadora de PRED (1966), e o mercado potencial
de HARRIS (1954).
A concluso desses autores categrica: essas abordagens no apresentam
uma teoria consistente sobre como os agentes (empresas, trabalhadores e con-
sumidores) se dispersam e se organizam no espao. Afrmam que a falha dessas
teorias seria a falta de uma teoria geral que explica a microorganizao espacial
dos agentes. Nenhum desses citados tradicionais modelos de economia regio-
nal e suas recentes interpretaes teria seus microfundamentos completamente
desenvolvidos. A NGE prope completar essa lacuna apresentando uma teoria
geral da economia no espao.
2

1.2 O modelo centro-periferia
As novas teorias de retornos crescentes aplicadas ao espao, em particular o
modelo de concorrncia imperfeita de Dixit e Stiglitz (1977), so vistas como
referncia para a uma re-elaborao da economia regional. O modelo centro-pe-
riferia, detalhadamente descrito na segunda parte do livro The spatial economy,
um bom exemplo de como os modelos de retornos crescentes resgataram a
economia regional dos bastidores da teoria econmica. A primeira verso desse
modelo de Krugman (1991), e no seria um erro afrmar que todas as propostas
tericas e anlises empricas da NGE baseiam-se nesse particular modelo.
3

O modelo centro-periferia tem dois conjuntos de regras: o primeiro defne
como os consumidores alocam a renda (curva de demanda), e o segundo especi-
fca como as frmas determinam o nvel de produo e preos (curva de oferta).
No caso da economia regional, as frmas e os consumidores distribuem-se entre
as regies e arcam com custos de transportes. Ambos tentam maximizar rendas e
minimizarem gastos tomando em considerao a localizao dos demais agentes,
ou seja, procuram otimizar sua localizao na rede de economias regionais.
4

Como nos convencionais modelos de equilbrio geral, no modelo centro-
periferia ofertas e demandas regionais so determinadas simultaneamente.
Seguindo os tradicionais procedimentos microeconmicos neoclssicos, as
frmas produzem e maximizam seus lucros tomando em considerao a elasti-
cidade da demanda. Como resultado, h um equilbrio instantneo entre oferta
e demanda, as expectativas so confrmadas, todos os fatores de produo so
2
No livro The spatial economy (1999) os autores acreditam ter contemplado todos os modelos da economia
regional e urbana da literatura. O objetivo central desse livro, certamente a mais ousada, detalhada e completa
sntese dos argumentos propostos pela NGE, apresentar essa teoria geral.
3
Este modelo est detalhadamente descrito em The spatial economy, de FUJITA, KRUGMAN e VENABLES
(1999). O modelo centro-periferia uma extenso dos modelos de concorrncia imperfeita aplicados ao
comrcio internacional (KRUGMAN, 1979 e 1980) e depois aplicados a economia regional (KRUGMAN,
1991).
4
Para um sumrio da formalizao do modelo, ver o anexo no fnal deste texto.
144 - ECONOMIA REGIONAL E URBANA Polticas Regionais na Nova Geografa Econmica - 145
alocados e, conseqentemente, todos os mercados esto em equilbrio. So
alguns pressupostos para se alcanar tal resultado: todas as frmas so mveis,
as tecnologias so homogneas e no h nenhuma aparente economia externa
frma (economias de aglomerao Marshallianas).
Os trabalhadores e consumidores migram livremente e procuram adaptativa-
mente regies que ofeream os mais altos salrios reais. Como as frmas esto
sempre em equilbrio, somente quando todos os salrios reais esto igualados
que o sistema como um todo se encontra em equilbrio. Logo, o ajuste do mer-
cado de trabalho (as migraes) que defne a velocidade com que se ocorre a
organizao espacial da produo.
A estria contada pelo modelo pode ser entendida nessa verso simples.
Imagine uma economia com dois setores: um competitivo e espacialmente fxo
(e.g. a agricultura e fazendeiros) e outro monopolstico e mvel (e.g. a indstria e
trabalhadores). Ambas as indstrias possuem frmas integradas, ou seja, que no
demandam insumos de outros setores, e o nico insumo usado pela indstria
a fora de trabalho representada por uma populao que migra de uma regio
para outra. O nico insumo dos fazendeiros sua prpria fora de trabalho,
que fxa. Finalmente, todas as regies so inicialmente idnticas (possuem a
mesma estrutura produtiva).
5
As regies esto em equilbrio at o momento em que, por um acidente
histrico, alguns trabalhadores decidem migrar. Essa pequena diferena na
oferta regional de insumo gera efeitos cumulativos e detona um processo de
reorganizao espacial que pode levar total concentrao da produo em
uma nica regio. A oferta extra de mo-de-obra aumenta a demanda local
(efeito mercado local) e permite a entrada de novas frmas. O aumento da va-
riedade ofertada reduz o custo de vida no local, dado o menor dispndio com
transportes. Como os consumidores demandam um leque sempre crescente de
variedades (preferncia pela diversidade), a localizao em regies com ampla
oferta de produtos tende a apresentar vantagens, pois uma quantidade menor de
produtos importada. Assim, o custo de vida nas regies mais industrializadas
tende a ser menor (efeito ndice de preos).
Os efeitos mercado local e ndice de preos representam as foras centrpe-
tas que so responsveis pelo elevado salrio real nas regies industrializadas.
As foras centrfugas que bloqueiam a concentrao espacial so os mercados
perifricos, ou a populao espacialmente fxa: os fazendeiros.
Caso existam grandes mercados perifricos e custos de transporte elevados,
possvel que frmas manufatureiras se instalem nas regies perifricas. Nesse caso,
haveria uma substituio de importaes inter-regionais por uma produo local
5
Em ANAS (2001), NEARY (2001) e RUIZ (2001) encontram-se anlises mais detalhadas e crticas ao modelo
centro-periferia. Destaque deve ser dado anlise das normalizaes e seus impactos na defnio das
estruturas tecnolgicas e industriais. Ver tambm o anexo deste texto.
que no arca com custos de transporte. No caso das regies j industrializadas,
o oposto ocorre: com o crescimento, produtos agrcolas so importados a preos
crescentes de regies agrcolas cada vez mais distantes, o que tende a reduzir
os salrios reais. Assim, grandes mercados perifricos e produtos agrcolas infa-
cionados no centro industrializado estabelecem um limite para a concentrao
manufatureira em uma nica regio.
A pergunta central a ser respondida : at que ponto a cidade isolada de
Von Thnen uma confgurao sustentvel? A cidade isolada de Von Thnen
estvel enquanto: 1 - a populao pequena; 2 - a demanda por produtos
manufaturados elevada; 3 - os custos de transportes so reduzidos parti-
cularmente aquele que incide sobre os produtos agrcolas ; 4 - a produo
industrial diferenciada ou elevada preferncia por variedades ; e 5 - as
frmas tm signifcativas economias de escala e/ou escalas mnimas de produo.
Quando a cidade-isolada estvel, a pequena populao urbana abastecida
com a produo agrcola do seu entorno imediato, logo, os mercados perifri-
cos (agrcolas) so pequenos e os retornos crescentes no plo industrializado
suplantam os custos de transportes.
Todavia, no caso de pases com grande populao, os mercados perifricos so
maiores e, a partir de um certo ponto, tende a haver um incentivo para a locali-
zao de frmas na periferia agrcola devido aos crescentes custos de transporte.
H um limiar que torna a cidade isolada de Von Thnen uma estrutura urbana
instvel e, para alm desse limite, novas cidades tendem a surgir e a concorrer
com a produo industrial do centro primaz. As estruturas urbano-industriais de
Christaller-Lsch comeam ento a emergir. A cidade de Von Thnen torna-se,
assim, um caso extremo e mais simples de um modelo geral de organizao
da produo no espao. Sem nenhuma dvida as hierarquias urbano-regionais
com vrias indstrias so os casos mais realistas, complexos e interessantes do
modelo centro-periferia.
O ponto alto da NGE a formulao do modelo de equilbrio geral espacializado
e multissetorial. Do modelo bsico mono-industrial descrito acima, os autores
partem para a incluso de vrias indstrias com diferentes estruturas tecnolgicas
e de demanda. Com esse modelo mais completo, simulam a emergncia de
uma estrutura urbana onde cidades tm diferentes estruturas de oferta e esto
articuladas por um comrcio inter-regional, intra-industrial e interssetorial (Fujita,
Krugman e Venables, 1999, captulos 9 a 12). Duranton e Puga (1999: 20) avaliam
que esse modelo representa um marco na modelagem de sistemas urbanos,
dado que este o primeiro trabalho capaz de lidar com a teoria do lugar-central
dentro de um modelo de equilbrio geral com fundamentos microeconmicos
bem especifcados.
2. Algumas Consideraes Crticas
2.1 A relevncia emprica a partir da Lei de Zipf
No obstante esse aparente sucesso, os prprios autores observam que o
modelo apresenta uma falha grave: ele no capaz de gerar robustas distribuies
de Pareto a denominada regra da potncia (rank size rule) e sua verso
mais especfca, a Lei de Zipf. Tal distribuio dos tamanhos de cidades uma
destacada regularidade emprica das estruturas urbana.
Na economia urbana, a regra da potncia afrma que, quando as cidades
so ordenadas de forma decrescente a partir de sua populao, h uma relao
log-linear entre a populao e a posio dessas mesmas cidades no ranking, em
termos formais:
R
i
= / N
i
Ln R
i
= Ln .Ln N
i
Onde R
i
a posio da cidade i no ranking, N
i
a populao da cidade i e
uma constante. Nos termos de uma distribuio de Pareto, a rank size rule
implica que o expoente de Pareto () uma constante e no caso da Lei de Zipf
tal coefciente seria prximo a 1.
A literatura sobre a distribuio do tamanho das cidades extensa. Por exem-
plo, Rosen e Resnick (1980) estimam o coefciente de Pareto para 44 pases e
acham que o coefciente mdio da amostra 1,14 com um desvio padro de
apenas 0,19. Em estudo recente, para 73 paises, Soo (2005) estima um coefciente
mdio = 1,11 com um desvio padro de 0,20. Esses estudos observam que
existem claras indicaes de no-linearidade (ou distores) para uma grande
parte das estruturas urbanas (33 pases no trabalho de Rosen e Resnick e 53 pases
no estudo de Soo) e ressaltam que o coefciente de Pareto muito sensvel
defnio de cidade e do tamanho da amostra, o que produz dvidas sobre a
relevncia da Lei de Zipf.
6
As Figuras 1 e 2 a seguir mostram a rank size rule para o Brasil e para os
EUA. Nos dois casos, o coefciente de Pareto prximo, mas diferente de 1 e
6
Outras estimativas e opinies sobre a relevncia da Lei de Zipf para a economia regional podem ser
encontradas em ALPEROVICHI (1984), CARROL (1982), GARBAIX (1999), RICHARDSON (1973), STORPER
e WALKER (1989).
a suposta linearidade da relao proposta pela Lei de Zipf no parece ser uma
boa descrio dos caso norte-americano. Isto no signifca que os EUA sejam uma
exceo regra. De fato Rosen e Resnick (1980) e Soo (2005) encontram vrios
sinais de no-linearidade, mas ainda terminam por concluir que a rank size rule
uma tima descrio das estruturas urbanas.
7
No obstante as polmicas em torno do exato valor dos coefcientes de Pa-
reto, no h muitas dvidas na literatura de que qualquer modelo de economia
regional e urbana deva produzir algo parecido com a rank size rule. Garbaix
(1999: 742) chega a afrmar que modelos como os de Henderson (1974 e 1988)
so, no mnimo, incompletos, pois no so capazes de produzir essa regularida-
de emprica to comum s estruturas urbanas. Acrescentam ainda que a Lei de
Zipf deveria ser vista como um critrio mnimo de admissibilidade de qualquer
modelo de economia regional.
Figura 1 - Rank Size Rule para os EUA, 90% da populao urbana (1998)
Fonte - Elaborao prpria a partir de REIS Regional Economic Information System 1969-
98. US Department of Commerce Bureau of Economic Analysis / Regional Economic
Measurement Division, jun. 2000.
7
Para uma apreciao mais detalhada sobre a Lei de Zipf, ver RUIZ (2005).
Figura 2 - Rank Size Rule para o Brasil, 90% da populao urbana (2000)
Fonte - Elaborao prpria a partir de IBGE (2002). Instituto Brasileiro de Geografa e
Estatstica. (www.ibge.gov.br).
Caso esse seja realmente um critrio mnimo de admissibilidade, pode-se
dizer que o modelo de Fujita, Krugman e Venables (1999) agora parte de um
grupo de modelos que no conseguem gerar tais distribuies a partir do jogo
de variveis estritamente econmicas. Este modelo , portanto, incompleto, pois
no capaz de reproduzir um fato estilizado da economia urbana.
8
2.2 Limites tericos do modelo centro-periferia
Alm das limitaes empricas, os crticos da NGE afrmam que seus modelos
possuem outras falhas: 1 - no lado da oferta no existe nenhuma interdependncia
estratgica entre frmas; 2 - a formao de preos lembra o comportamento de
empresas em setores competitivos; 3 - as frmas so totalmente mveis (no
existem custos irrecuperveis); 4 - os custos de transporte (iceberg transport
costs) so um questionvel modo de lidar com sistemas de transporte, e assim
por diante.
9
8
O trabalho de BRAKMAN et al (1999) um bom exemplo das difculdades encontradas por aqueles que
usam a NGE na simulao de estruturas urbanas que tenham distribuies de Pareto.
9
Alguns autores que tm analisado criticamente a NGE so: ANAS (2001), DYMSKY (1996), DAVID (1999),
FUJITA e THISSE (1996), ISARD (1999), ISSERMAN (1996), MARTIN e SUNLEY (1996), NEARY (2001), e
OTTAVIANO e PUGA (1997).
Dentre todas as crticas encontradas, quatro merecem ser destacadas. Primeira:
o modelo centro-periferia esttico; sua dinmica est completamente concen-
trada em um ajuste adaptativo do mercado de trabalho. As frmas fxam preos,
compram insumos e produzem, sabendo quanto de cada mercadoria os consu-
midores estaro dispostos a comprar. Emprego, renda, preos e produo so
instantaneamente defnidos. Diga-se tambm que a Lei de Say parte do modelo:
as frmas e consumidores gastam toda renda, e no existe nenhuma poupana,
restries de demanda ou desemprego, mesmo que temporrios.
10
Segunda crtica: as frmas so agentes passivos e homogneos. No modelo h
uma completa mobilidade de capital e um implcito mercado de capital soluciona
qualquer problema fnanceiro. Todos os insumos e ativos so idnticos, o que
torna as empresas simtricas. Em tal ambiente, os produtores observam somente
a demanda e investem sem qualquer constrangimento fnanceiro, tecnolgico
ou informacional. Elimina-se, assim, a existncia de ativos especfcos capazes
de criar assimetrias econmicas entre produtores, tais como efeitos de transbor-
damentos regionais (spillovers) e/ou localizados e ativos intangveis. Tambm
no esto presentes processos de imitao e seleo. Por tudo isto, produtos no
so excludos do mercado, as frmas no falem e no existe nenhuma perda de
capital. Alm disso, a simtrica preferncia por variedades, que a base terica
do comportamento do consumidor, uma hiptese questionvel, em particular
quando empregada na formulao de modelos industriais (equilbrio parcial).
Em resumo, o modelo microeconmico de referncia frgil e as micro-diver-
sidades so restritas.
11
A terceira crtica evidente: no modelo bsico a renda fundiria ausente.
Desde Von Thnen (1966), qualquer modelo de economia regional tem que levar
em conta a existncia da renda da terra e seus impactos na distribuio espacial
das atividades. chocante perceber que, no modelo centro-periferia, no existe
nenhuma discusso sistemtica sobre os determinantes de custo da terra e do
comportamento de proprietrios e especuladores imobilirios. Existem breves
notas, tais como, onde os proprietrios gastam a renda auferida com o mono-
plio da terra: uma renda residual. Nada mais dito sobre o comportamento
destes agentes: como eles investem, como a terra criada e apropriada, qual
o preo da terra em reas urbanas e rurais, como a renda fundiria extrada
de frmas e famlias.
10
ANAS (2001: 611) mais enftico: In effect, the FKV [FUJITA, KRUGMAN e VENABLES] apparatus is a
monopolistic competition model, with strategic behavior squeezed out of it and thus made to work much
like a model of perfect competition would! [De fato, o modelo FKV [FUJITA, KRUGMAN e VENABLES]
um modelo de concorrncia monopolstica com o comportamento estratgico extirpado, o que torna o
modelo muito parecido com o que seria um modelo de concorrncia perfeita]. Deste modo, o modelo opta
por substituir um ambiente econmico mais rico e complexo por um modelo simples e bem comportado.
11
A falta de assimetrias entre as empresas produz um resultado curioso: existem economias de escala e
concentrao espacial, mas no existe qualquer concentrao econmica e todas as frmas possuem o
mesmo tamanho e parcela de mercado. Resta perguntar qual a relevncia das economias de escala da
frma quando, por defnio, todas elas tm o mesmo tamanho.
A quarta crtica no normalmente sublinhada, mas decisiva para a teoria:
no h uma discusso mais sistemtica e ampla sobre os mercados e regies
perifricas. A NGE v os mercados perifricos como predeterminados e/ou
determinados por fatores exgenos (por exemplo: crescimento da populao,
produtividade decrescente de terra, deseconomias de aglomerao, padro de
gasto e custo de transporte).
A polmica nos mercados perifricos comea na sua concepo:
Obviamente, o denominado setor agrcola no precisa ser interpretado literal-
mente; a caracterstica central do setor que ele defnido de forma residual,
um setor em concorrncia perfeita que a contraparte do que acontece nos
setores com retornos crescentes e imperfeitamente competitivos (Fujita, Krug-
man e Venables, 1999: 45).
Porm, na NGE os mercados perifricos so considerados fxos por hiptese
ou demandam um fator de produo fxo: a terra. Como pouca teoria h sobre o
preo desse peculiar insumo espacializado, monopolizado e no-comercializvel,
pouco se sabe sobre a dinmica dos mercados perifricos.
12
Tal crtica tambm vlida para os custos de transporte: uma medida holstica
das difculdades de se vender um produto em outros mercados. Tal medida
inclui o custo de transporte stricto sensu e todos os custos de se fazer negcios
em mercados distantes, tais como: falta de contato face a face (face-to-face
relationship), custos de comunicao, diferentes sistemas tributrios e legais e,
tambm, outros problemas culturais (Fujita, Krugman e Venables, 1999: 98). Em
outras palavras: um mundo de coisas.
Para fnalizar, possvel acrescentar uma quinta observao: uma recorrente
crtica NGE sua limitada capacidade para incorporar lugares complexos.
Martin (1999), Martin e Sunley (1996), e Scott (2000), entre outros, dizem que
nestes modelos regies e localidades so somente pontos sem quaisquer caracte-
rsticas particulares. O espao econmico homogneo (clean space). Na opinio
desses crticos, estes modelos falham quando tentam incorporar as diversidades
sociais que caracterizam a paisagem geoeconmica moderna.
13
Em suma, as diferenas entre o espao homogneo da NGE e o espao rei-
vindicado por esses crticos no se relacionam aos aspectos naturais, mas sim
aos sociais. As diferenas mais importantes so as relacionadas dinmica da
geografa humana ou social: as diferenas entre regies e cidades que so locais
e especfcas e esto relacionadas organizao da produo e comportamentos
12
Caso os mercados perifricos sejam somente setor agrcola, como tambm observa PINES (2001), a teoria
proposta por FUJITA, KRUGMAN e VENABLES, (1999) no seria uma teoria geral. Esta seria uma teoria
que explica a emergncia de estruturas urbanas durante um perodo histrico especfco: aquela dos pases
desenvolvidos durante os sculos XVIII e XIX!
13
A diversidade demandada por esses autores evidente nas discusses sobre distritos industriais e crescimento
das regies metropolitanas. Por exemplo, ver MARKUSEN, 1995 e 1996; e POLLARD e STOPER, 1996.
sociais naquela regio (sindicatos, polticas locais, costumes, rede de informaes
e aprendizado, legislaes, e assim por diante).
difcil reproduzir tal geografa social no modelo centro-periferia sem questionar
a relevncia de alguns de seus aspectos tericos, metodolgicos e ferramentas
de modelagem. Na NGE, o espao social e sua intrnseca diversidade seriam
um conjunto de variveis secundrias que no precisam ser includas no modelo
bsico. O espao limpo uma simplifcao e tambm uma seleo de foras
que dirigem a organizao espacial da produo. Assim o argumento de Martin
(1999: 80-84) correto quando diz que a NGE e a economia geogrfca tm
discursos irreconciliveis, dado que ambos tm vises diferentes sobre as foras
que dirigem a organizao do espao econmico.
3. Propostas para Polticas de Desenvolvimento Regional
O objetivo deste tpico apresentar de forma sucinta propostas de polticas
regionais que tm como referncia a NGE. Muitas das polticas a serem apre-
sentadas possuem ainda um carter especulativo, e poucas apresentam anlises
empricas conclusivas. Logo, essas propostas de interveno regional devem ser
tomadas com cautela.
Outro aspecto que merece ser destacado a efcincia e pertinncia relativas
de certas polticas. A NGE, como qualquer outro modelo de equilbrio geral,
analisa os possveis efeitos de certas polticas a partir das posies das regies no
contexto nacional. Portanto, algumas polticas podem ser efcientes para algumas
localidades e no aplicveis em um outro caso. E, ainda, no so vlidas para to-
dos os momentos histricos; como observam seus autores: a histria importa.
3.1 A ambigidade dos efeitos do custo de transporte
Diversas propostas de desenvolvimento regional tm no sistema de transporte
uma das suas peas chaves. O argumento bsico que a reduo dos custos de
transporte integra as regies isoladas aos grandes centros industrias e urbanos,
o que tende a favorecer seu desenvolvimento.
Na NGE, essa relao linear entre custo de transporte e desenvolvimento
regional no se verifca. Um sistema de transporte mais efciente certamente
ajuda a integrao regional, mas no necessariamente estimula o desenvolvimen-
to regional. O efeito pode ser at mesmo o oposto ao esperado: uma reduo
do custo de transporte pode ampliar a concentrao regional e levar regies
regresso econmica (Fujita, Krugman e Venables, 1999; Martin, 1997, 1999a
e 1999b).
O argumento de NGE para o efeito dbio do custo de transporte similar
clssica poltica de proteo indstria nascente. Para que uma indstria se desen-
volva necessrio um certo perodo de proteo na qual as frmas aprenderiam a
operar efcientemente as plantas industriais, a criar estruturas de monitoramento
dos mercados e a desenvolver e absorver tecnologias. Nessa fase de maturao,
a integrao poderia simplesmente inviabilizar o desenvolvimento local.
Portanto, a integrao de uma regio semi-industrializada a um centro in-
dustrializado por meio de uma reduo dos custos de transporte pode ter dois
efeitos. O efeito positivo seria um aumento da competitividade das frmas locais
nos mercados centrais via reduo dos custos de transporte, o que poderia es-
timular o desenvolvimento regional. O efeito negativo seria o inverso: ter-se-ia
tambm uma maior competitividade das frmas do centro industrial no mercado
local. No podemos esquecer que uma estrada uma via de mo dupla (Puga,
2002: 396).
Esses efeitos positivos e negativos, quando somados, raramente se anulam.
Se a regio perifrica tem uma indstria local ofertando produtos diferenciados,
o acesso aos mercados centrais pode representar um estmulo ao crescimento
regional. Mas, se a estrutura produtiva local similar a do centro, possvel
que a integrao gere uma relocalizao (desindustrializao) com perda de
emprego e renda. Um cenrio possvel de uma integrao virtuosa seria entre
duas regies diferenciadas. Na regio perifrica, ter-se-ia atividades especiali-
zadas em produtos agrcolas, indstrias leves e um tecido industrial composto
de pequenas frmas. Enquanto que, nas regies centrais, encontrar-se-iam as
indstrias produtoras de bens diferenciados com retornos crescentes de escala
(indstrias de alta tecnologia e grandes plantas industriais e integradas). Nesse
caso, haveria um crescimento generalizado da renda real sem levar a um esva-
ziamento de nenhum dos plos envolvidos; um clssico argumento das teorias
de comrcio internacional aplicado ao espao.
Portanto, como proposta de poltica regional, os sistemas de transporte devem
integrar inicialmente regies que so complementares e no substitutas, ou inte-
grar regies perifricas depois que suas indstrias locais j estejam em condies
de concorrer com as indstrias centrais.
3.2 Desigualdade regional e inovao tecnolgica
As teorias convencionais sobre desenvolvimento regional afrmam que regies
com relativa escassez de capital e abundncia de mo-de-obra teriam salrios
nominais e reais abaixo da mdia nacional. Para desenvolver regies com
relativa abundncia de mo-de-obra, seria aconselhvel liberalizar e estimular
a migrao de capital, pois a escassez relativa de capital corresponderia a altas
taxas regionais de lucro desse fator de produo. Com a entrada de capital haveria
uma convergncia de rendas: os diversos capitais regionais e trabalhadores (estes
ponderados pelo capital humano) teriam suas remuneraes equalizadas.
A NGE tem uma viso similar do problema, mas acrescenta algumas consi-
deraes. Martin (1997, 1999a e 1999b) destaca que pode existir uma relao
muito forte entre concentrao espacial e crescimento econmico. A idia central
que sustenta essa hiptese que o desenvolvimento regional depende de uma
combinao mltipla de fatores de produo (preferncia pela diversidade) e a
inovao tecnolgica demanda uma ampla variedade local de insumos. Glaeser
et al. (1992) elaboram alguns testes empricos que tendem a confrmar essa tese:
as cidades que apresentam taxas de crescimento mais elevadas e sustentadas
so aquelas com bases produtivas mais diversifcadas. Logo, os maiores centros
industriais apresentariam taxas de crescimentos superiores s verifcadas nos
mercados perifricos. Esse argumento similar a j tradicional tese de Jacobs
(1969) em prol das vantagens geradas pelas economias de aglomerao e di-
versidade urbanas.
De modo geral, a NGE afrma que, em condies de relativa estabilidade
tecnolgica, as atividades econmicas tendem por si s a se aglomerarem e
ampliarem possveis divergncias regionais. Se acrescentarmos que a taxa de
crescimento mais elevada nos centros industriais, poder-se-ia ento dizer que
as inovaes tecnolgicas seriam uma fora centrpeta que reforaria a expanso
dos centros j consolidados.
Para minimizar essa fora centrpeta representada pela inovao tecnolgica
derivada da diversidade local de fatores de produo, as regies perifricas
teriam que reduzir seus salrios nominais, enquanto que as polticas regionais
teriam que ampliar os estmulos migrao do capital das regies centrais para
as perifricas. Martin (1997, 1999a e 1999b) prope ento polticas regionais
que estimulem o processo de difuso de tecnologias, pois estas minimizariam
os efeitos da gerao privada de tecnologias.
3.3 Crescimento e sistemas de transporte intra-regional e
inter-regional
A partir das NGE, Martin (1999a, 1999b) e Martin e Rogers (1995) estabelecem
uma interessante conexo entre diferentes sistemas de transporte e seus efeitos
sobre o crescimento econmico e desigualdades regionais. Existem dois sistemas
de transportes: um sistema intra-regional (conecta mercados de um determinada
regio) e outro inter-regional (conecta vrias regies). Como observado, o crescimento
regional determinado pela concentrao relativa de uma variedade de frmas
na regio. Os transbordamentos tecnolgicos regionais seriam regionais e
proporcionais ao volume de atividades industriais locais. Logo, as maiores e mais
diversifcadas regies possuiriam vantagens tecnolgicas em relao as menores
devido a sua diversa e ampla base tcnica.
Caso a poltica regional valorize sistemas de transportes intra-regionais, Martin
(1999a e 1999b) avalia que as frmas tendero a se concentrar nos centros in-
tra-regionais e usufruiro dos acessos aos mercados intra-regionais. Do ponto
de vista nacional, estes sistemas de transporte favoreceriam a desconcentrao
inter-regional e estimularia a concentrao intra-regional. Haveria, assim, uma
disperso de fatores de produo por diversas regies, o que reduziria a taxa
de crescimento agregada da economia e aumentaria a taxa de crescimento de
algumas regies.
No caso de uma poltica regional que favorea os sistemas de transportes
inter-regionais, a concentrao inter-regional seria estimulada. Os maiores centros
industriais nacionais teriam acesso aos vrios mercados regionais, e as indstrias
localizadas na periferia semi-industrializada poderiam agora realocar suas fbricas
para o centro industrial nacional sem que isso representasse perda de mercados.
O resultado desse processo obviamente um aumento das diferenas regionais
no que tange as estruturas industriais, mas sem necessariamente levar a um
aumento das disparidades de renda per capita.
No que se refere ao crescimento, como este determinado por transborda-
mentos regionais e locais, verifcar-se-ia um aumento da taxa de crescimento
agregada da economia, dado que haveria maiores concentraes industriais
regionais sem uma proporcional reduo na oferta de insumos produzidos em
regies especfcas.
Em suma, sistemas de transporte intra-regionais estimulam o surgimento de
economias regionais mais simtricas, mas podem reduzir as taxas de crescimento
da economia nacional. Os sistemas de transporte inter-regionais maximizam a
taxa de crescimento da economia, mas criam estruturas regionais mais assim-
tricas. Nesse caso, se o governo central pretende acelerar a taxa de crescimento
da economia, os sistemas de transporte inter-regionais devem ser priorizados.
Caso o objetivo seja a reduo das desigualdades regionais, a opo seria os
sistemas de transporte intra-regionais.
3.4 Informao e educao como poltica regional
Puga (2002) e Martin (1997 e 2002) ponderam ainda que os trade-offs entre
os dois tipos de sistemas de transporte e o crescimento agregado existem se e
somente se os transbordamentos tecnolgicos forem locais e/ou se existirem
elevadas barreiras difuso regional de tecnologias.
Para minimizar os efeitos desses confitos, dever-se-iam ampliar os mecanis-
mos nacionais de difuso de tecnologias. Logo, as polticas regionais teriam como
meta estimular a descentralizao de ncleos de pesquisas e desenvolvimento,
a criao de parques tecnolgicos e universidades, e implementar polticas de
qualifcao da mo-de-obra. Tais medidas poderiam minimizar o diferencial
tecnolgico regional criado recorrentemente pela inovao tecnolgica priva-
da. Pode-se acrescentar ainda que tais medidas teriam de vir acompanhadas de
uma seleo de centros intra-regionais onde se concentrariam os ncleos tec-
nolgicos, para que assim se garantisse um ambiente econmico minimamente
diversifcado.
Martin (2002) e Puga (2002) concluem ento que: 1 - existe um confito entre
eqidade espacial, efcincia e crescimento, pois as aglomeraes industriais que
geram as diferenas regionais so as mesmas responsveis pela efcincia eco-
nmica e pelo crescimento da economia; 2 - polticas que objetivam a reduo
dos custos de transporte podem levar desindustrializao de certas regies j
empobrecidas ou semi-industrializadas; 3 - polticas que promovem uma con-
vergncia de capacitaes tecnolgicas locais so mais apropriadas que polticas
de transporte e tenderiam a ser uma inquestionvel fora descentralizadora.
3.5 Polticas de emprego regionais
notrio que a Europa apresenta nveis de desemprego mais elevados que os
EUA, mas menos bvia a existncia de bolses regionais de desempregados
(Portugal, Espanha, sul da Itlia, Grcia). Overman e Puga (2002) analisaram
esses bolses de desemprego regional e estabeleceram trs polticas regionais
que podem ter aplicao no caso brasileiro.
A primeira relaciona a capacitao tcnica e a qualifcao da mo-de-obra nos
bolses de desemprego. O caso europeu mostra que regies com mo-de-obra
pouco qualifcada tm apresentado elevados nveis de desemprego e que, dentro
dessas regies, o desemprego maior nas faixas menos qualifcadas; e mais,
essas regies so geografcamente concentradas. Logo, polticas de capacitao
especiais devem ser direcionadas para as regies mais carentes de educao e,
nesses casos, uma particular nfase deve ser dada educao bsica.
Uma segunda proposta est relacionada coordenao e escalas dessas
polticas regionais. As polticas de emprego e de qualifcao devem ter escalas
regionais. Os limites dessas polticas no podem ser os limites estaduais ou mu-
nicipais. Esse um problema srio, pois a implementao de polticas regionais
por atores polticos estadualizados ou municipalizados pode levar disperso
espacial de recursos, alm de possveis falhas de coordenao.
Alm de possveis falhas, Overman e Puga (2002) ainda temem pelo efeito
exportar custos de treinamento. Por exemplo, alguns municpios podem optar
por no implementar polticas de qualifcao prprias e utilizar a estrutura de
municpios vizinhos (efeito carona). Se todos os municpios agirem dessa forma,
haveria uma queda agregada dos gastos com qualifcao da mo-de-obra, perda
de qualidade dos mesmos e desvios de recursos. Isso mais provvel quanto
mais governos locais subestimarem os efeitos benfcos de mdio e longo prazo
de um mercado de trabalho mais qualifcado, e mais prximos forem os bolses
de desempregados.
Uma terceira proposta relaciona-se defnio de polticas salariais regionais.
Como os mercados de trabalho regionais so assimtricos, a utilizao de crit-
rios nacionais para defnir, por exemplo, o salrio mnimo pode ampliar o nvel
de desemprego regional. Assim, os autores propem polticas salariais regionais
como modo de tornar as regies mais atrativas a investimentos. Entretanto,
observam que esta medida tem fortes restries polticas, o que leva governos
locais a subsidiar e isentar frmas de impostos e contribuies sociais como
o caso de empresas que optam por se localizar no sul da Itlia.
Overman e Puga (2002) apresentam quatro razes para a no utilizao de
subsdios: primeira, se h uma restrio institucional ao livre funcionamento dos
mercados, logo o melhor seria a eliminao dessa restrio e no a utilizao
de isenes fscais e subsdios. Segunda, a manuteno de subsdios pode se
cristalizar nas expectativas dos agentes e assim manter os oramentos pblicos
comprometidos por longos perodos de tempo. Terceira, a alocao generalizada
de subsdios questionvel, pois vrias frmas poderiam ter se localizado na
regio mesmo sem tais estmulos. Com uma generalizada poltica de incentivos,
fcaria difcil distinguir quais frmas estariam dispostas a investirem na regio.
Quarta razo, essa poltica tende a bloquear os mecanismos de aglomerao
industrial responsveis pela maior efcincia econmica. Para que estes meca-
nismos funcionem, o mercado de trabalho deve estar relativamente desregula-
mentado e os incentivos no devem contrabalanar a relocalizao de empresas
que demandam uma elevada variedade de insumos.
Faini (1999) compartilha a mesma opinio que Overman e Puga (2002). Dis-
cutindo o caso europeu, o autor argumenta que os sindicatos tendem a elevar
mais que proporcionalmente os salrios dos trabalhadores menos qualifcados
e assim afetar a competitividade das regies mais atrasadas, exatamente aquelas
onde se concentram a maioria dos trabalhadores com menor qualifcao.
Supondo que polticas salariais nacionais defnem remuneraes sem levar
em considerao as condies locais de produo, haveria ento uma reduo
na demanda por trabalho, em geral dos menos qualifcados e em particular nas
regies mais pobres. Alm do potencial desemprego, esses acordos nacionais
diminuiriam a atratividade dos investimentos em algumas regies, pois elevariam
custos de produo sem produzir qualquer modifcao na oferta regional de
trabalho como, por exemplo, uma melhor qualifcao da fora de trabalho.
Faini (1999) observa que os sindicatos europeus tm sido particularmente cri-
ticados por difcultar polticas de desenvolvimento regional. Na Espanha, acordos
recentes colocaram na mesa de negociao a possibilidade de polticas salariais
centralizadas e coordenadas em escala nacional. Na Alemanha e Itlia, os sindi-
catos tm pressionado e obtido relativo sucesso pelo aumento dos salrios
nas regies mais atrasadas, o que acelerou o processo de convergncia salarial
a nvel nacional, mas no solucionou o problema do desemprego regional. Por
essas razes, os governos deveriam desestimular polticas salariais nacionais e
estimular a mobilidade da mo-de-obra. Assim, a convergncia de renda regional
seria mais rpida e os mecanismos aglomerativos no seriam distorcidos.
3.6 Impostos, isenes e subsdios regionais
Sobre as polticas de subsdios e isenes fscais, poucos textos da NGE tm
concluses defnitivas sobre sua efcincia como mecanismos de descentralizao
regional. A razo para tal incerteza decorre do fato de existirem fatores aglomera-
tivos que podem compensar em larga medida os incentivos governamentais. Os
encadeamentos de custos e de demanda favorecem a concentrao espacial: as
frmas tendem a se localizar em regies onde os mercados locais sejam amplos
e a base produtiva mais completa.
Ludema e Wooton (2000) compartilham essa opinio. Se os governos regio-
nais competem por criar e manter vrios centros industrializados oferecendo
baixos impostos e altos subsdios, os ganhos de se possuir atividades industriais
podem se perder via oramentos fscais desequilibrados e/ou reduo na oferta
de bens pblicos para residentes locais. Em geral, poder-se-ia dizer que o esforo
fscal de uma regio que implementa uma poltica de atrao de investimentos
seria inversamente proporcional ao tamanho do seu mercado local e do grau de
diversifcao da sua oferta de insumos.
possvel imaginar situaes onde ofensivas polticas de subsdios levariam
somente a um tnue e custoso processo de desconcentrao. E o inverso tambm
factvel: alguns estados seriam capazes de sobretaxar empresas sem que com
isso gerasse qualquer re-localizao de plantas. Um exemplo notrio dessa so-
bretaxao a cidade de New York, que durante muito tempo cobrou elevados
impostos municipais sem que isso produzisse um esvaziamento generalizado
da cidade.
Uma total harmonizao de impostos e subsdios pode ser tambm criticada.
Certas regies centrais teriam seu poder de taxao reduzido, o que lhes garantiria
uma maior atratividade para investimentos vis--vis aquelas das regies perifricas
que seriam obrigadas a cobrar os mesmos impostos. Imaginemos duas regies,
uma parecida com So Paulo, onde o efeito demanda e os encadeamentos de
custo so extremamente elevados, e outra como Tocantins, que possui limitados
mercados regionais e base produtiva. Se esses dois estados forem obrigados
a ter a mesma poltica tributria quase certo que a regio de So Paulo saia
favorecida em uma disputa por novos investimentos.
Por estas razes, pode-se imaginar que polticas de harmonizao de tributos
ou mesmo total liberalizao tributria podem gerar efeitos perversos e mesmo
mitigar polticas de desconcentrao regional. No primeiro caso, haveria uma
reafrmao dos atuais plos industriais e um desestmulo localizao na peri-
feria. No segundo (liberalizao total), custosas polticas de subsdios regionais
poderiam ter limitado resultados, dada a fora dos fatores aglomerativos nas
regies centrais.
Mais questionvel ainda seria uma descentralizada e generalizada poltica
de subsdios (e.g. Guerra Fiscal), pois no bojo dessas polticas iriam empresas
propensas a se relocalizar recebendo poucos estmulos, mas que ento usufrui-
riam vantagens fscais. Nessa situao, uma poltica de subsdios setorializada
e regionalizada seria sempre mais aconselhvel. Em geral, de acordo com a
NEG, os setores mais propensos desconcentrao seriam aqueles menos ver-
ticalizados (fracos encadeamentos intra e interssetoriais), indstrias intensivas
em mo-de-obra e frmas produtoras de bens homogneos (elevada elasticidade
de substituio).
Dupont e Martin (2003), ao analisar as polticas regionais baseadas em
subsdios e isenes fscais, concluem que a efcincia dessas polticas maior
quando menores forem os custos de transportes e de realocao de fbricas, pois
os subsdios tenderiam a gerar efeitos preos mais intensos. Quando os custos
de transporte e de realocao so elevados, os efeitos dos subsdios so enfra-
quecidos. Logo, uma poltica regional efciente deve promover, em um primeiro
momento, uma reduo nos custos de transporte, para ento implementar polticas
de desenvolvimento regional baseada em subsdios e isenes fscais.
Os autores ainda ponderam que subsdios e isenes fscais aumentam os
lucros para todas as frmas, inclusive aquelas fora das regies subsidiadas. A
realocaco de concorrentes para fora dos centros industriais reduz a presso
competitiva sobre os produtores remanescentes, o que favorece o aumento de
preos e lucros nesses centros. Argumentam ainda que, caso a propriedade do
capital esteja concentrada nos centros hegemnicos, os subsdios tendem a re-
tornar em alguma medida para esses mesmos centros, o que pode minimizar a
efcincia das polticas regionais, via reduo do efeito demanda.
Quando a propriedade do capital local, um processo similar ocorre. Nesse
caso, a desigualdade no se refetir em transferncias de renda inter-regionais,
mas em transferncias de renda intra-regionais (dos residentes locais traba-
lhadores para os proprietrios do capital). Concluem, ento, que polticas
regionais baseadas em subsdios podem gerar fortes transferncias de renda intra
e/ou inter-regional, no importando a propriedade do capital.
Quanto ao fnanciamento dos subsdios, observam que subsdios fnanciados
localmente so menos efcientes, pois reduzem o mercado potencial local, uma
vez que recursos que seriam antes gastos por governos locais na compra de bens
so agora apropriados por frmas que no tm necessariamente compromisso com
as atividades regionais. Portanto, polticas regionais fnanciadas nacionalmente
so mais efcientes que aquelas fnanciadas regionalmente.
3.7 Abertura econmica e desconcentrao regional
Vrias so as teses sobre as diferenas e similaridades entre as estruturas
urbanas dos pases desenvolvidos e em desenvolvimento. Em geral, a literatura
da NGE tende a enfatizar que pases em desenvolvimento apresentam estruturas
regionais e urbanas mais concentradas, desequilibradas e desiguais que aquelas
de pases desenvolvidos. Mxico, ndia e Brasil so recorrentemente citados
como casos exemplares de pases com concentrao urbana excessiva quando
comparada a dos EUA, Frana, Inglaterra e Alemanha (Alonso-Villar, 2001;
Puga, 1998).
Krugman (1996), Krugman e Livas (1996) e Puga (1998) argumentam que
a existncia de megametrpoles no Terceiro Mundo tem sido um resultado
indireto de polticas de substituio de importaes. Em economias fechadas, a
concentrao geogrfca da produo seria amplifcada, uma vez que os centros
industriais domsticos teriam o monoplio da oferta de manufaturados. Assim,
polticas de substituio de importaes seriam responsveis por concentraes
espaciais superiores a aquela de uma economia aberta ao comrcio internacio-
nal. As gigantescas metrpoles do Terceiro Mundo, como a Cidade do Mxico,
So Paulo, Buenos Aires, Jakarta e Bombay seriam evidncias desse processo.
A poltica por eles sugerida aos pases em desenvolvimento simples e direta:
As polticas do Concenso de Washington para a reduo da interveno gover-
namental e abertura comercial podem reduzir o tamanho das cidades primazes
ou, pelo menos, diminuir seu crescimento relativo.
14
Fujita, Krugman e Venables (1999) reafrmam esse argumento e mostram em
um modelo simples da NGE como essas concentraes ocorrem quando o comrcio
14
Washington consensus policies of reduced government intervention and trade opening may tend to reduce
the size of primate cities or at least slow their relative growth. (KRUGMAN, 1996: 5)
internacional limitado e/ou bloqueado por polticas pblicas. Allonso-Vilar (2001)
relativiza essas concluses apresentando algumas ponderaes tericas, mas
ainda afrma que as megacidades so resultado dessas polticas.
Apesar desses argumentos tericos, os estudos empricos tm questionado
com nfase as concluses da NGE. Tal qual Krugman (1996), vamos comparar
dois pases considerados similares: Brasil e Mxico.
15
No perodo que antecede a
dcada do 80, Brasil e Mxico seguiram estratgias de desenvolvimento baseadas
na substituio de importaes que supostamente criou megametrpoles. Aps
1980, esses dois pases abandonaram essas polticas e se direcionaram para um
modelo marcado por forte abertura comercial e fnanceira e menor interveno
do estado.
No caso mexicano, a descentralizao regional que caracterizou as dcadas
de 90 considerada resultado dessas polticas. No norte do Mxico, o NAFTA
consolidou uma regio exportadora e industrializada, que assim tomada como
caso exemplar de sucesso de polticas propagadas pela NGE.
Entretanto, o caso brasileiro mostra que a realidade um pouco mais com-
plexa: a abertura comercial e a desregulamentao no produziram qualquer
descentralizao regional relevante. A descentralizao regional no Brasil foi
intensa nos anos 70 e progrediu at o fnal dos anos 80. Durante os anos 90,
quando o Consenso de Washington foi implementado, a descentralizao perdeu
fora e guerras fscais entre estados e municpios substituram polticas mais
sistemticas de desenvolvimento regional.
Para alguns pesquisadores, a explicao para esse fato reside nos efeitos
negativos da abertura nos mercados perifricos da economia brasileira. Por
exemplo, Diniz (1999), Haddad e Azzoni (1999) e Pacheco (1999) discutem os
impactos da abertura comercial na estrutura regional brasileira. Afrmam que a
abertura econmica teve impactos dbios nas economias regionais e que pode
ter at mesmo reduzido o tamanho dos mercados perifricos. Esse potencial
impacto negativo na periferia, associado falta de polticas de desenvolvimento
regional, explicaria uma reconcentrao da produo nos centros manufatureiros
tradicionais ou nas suas proximidade imediatas.
16
Portanto, no obstante a similaridade das polticas econmicas implementadas
pelo Brasil e Mxico durante os anos 90, estas parecem ter produzido impactos
diversos nas duas economias. Esses dois casos representam um desafo aos
modelos das NGE, uma vez que eles afrmam que as mesmas polticas produziriam
efeitos similares nos dois pases.
15
DINIZ (1994), e DINIZ e CROCCO (1996) descrevem as regies perifricas e centrais do Brasil. Hanson
(1998) apresenta e analisa as imensas mudanas regionais da economia mexicana nos anos 80 e 90.
16
Ver AZZONI e FERREIRA (1999), DINIZ (2000) e PACHECO (1999) para uma anlise das mudanas
regionais do Brasil nas dcadas de 80 e 90. A descrio do caso brasileiro apresentado por esses autores
difere profundamente do caso mexicano, como apresentado por KRUGMAN (1996).
3.8 Abertura comercial e insumos intermedirios
Ainda sobre os possveis impactos de uma liberalizao comercial, Amiti
(2000) especula que a abertura comercial pode afetar positivamente indstrias
de insumos intermedirios e produtos fnais, o que contradiz convencionais
teorias sobre comrcio internacional.
As tradicionais teorias de comrcio internacional postulam que uma redu-
o de tarifas de insumos importados exporia indstrias domsticas a uma forte
concorrncia externa. Essa presso competitiva reduziria a oferta domstica e
excluiria produtores menos efcientes. Na outra ponta da cadeia produtiva, as
indstrias de produtos fnais teriam acesso a insumos mais baratos, o que redu-
ziria os custos, elevaria a rentabilidade e estimularia a realocao de recursos
para o setor.
Do ponto de vista de um pas, esses dois efeitos poderiam se compensar
ou no; tudo dependeria da combinao de efeitos positivos nos setores de
produtos fnais e negativos nos setores produtores de bens intermedirios. J
do ponto de vista regional, esses efeitos seriam mais claros. Estados produtores
de insumos intermedirios (como Minas Gerais, Mato Grosso, Rio Grande do
Sul e Paran) tenderiam a sofrer uma forte presso competitiva com possveis
quedas de renda e emprego, enquanto que estados produtores de bens fnais
(como So Paulo) tenderiam a ter ganhos relativos, ou serem menos afetados
pela abertura comercial.
Amiti (2000) observa o caso australiano e afrma que essas concluses no
so to bvias se pensarmos a abertura comercial a partir do enfoque da NGE. A
reduo de tarifas poderia, em um primeiro momento, impactar negativamente
nas indstrias de insumos bsicos, como previsto pela teoria tradicional. Entre-
tanto, haveria um efeito positivo que poderia contrabalan-lo: a expanso das
indstrias de produtos fnais.
O autor observa que a queda de preos dos insumos no mercado domstico
elevaria a rentabilidade da indstria de bens fnais e levaria sua expanso via
efeito custo. Esse crescimento aumentaria as demandas domstica e internacional
por bens intermedirios. Tais efeitos poderiam compensar em alguma medida
a queda inicial por insumos domsticos.
Para que um resultado virtuoso ocorra, trs fatores deveriam caracterizar a
estrutura industrial: primeiro, a indstria de insumos intermedirios deve produzir
com economias de escala e fabricar bens diferenciados; segundo, os custos de
transporte aps o corte de tarifas devem ser ainda positivos; e terceiro, o peso
dos produtos intermedirios na estrutura de custos da indstria de bens fnais
deve ser signifcativo.
Portanto, se a estrutura industrial apresentar tais caractersticas possvel que
a abertura comercial no apresente efeitos negativos superiores aos positivos.
Vale observar, entretanto, que o autor chega a essa concluso sem desenvolver
qualquer estudo analtico ou emprico. Para efeito de poltica econmica, esta
seria ainda uma proposta muito especulativa, mesmo nos marcos da NGE.
3.9 Industrializao regional progressiva
Fujita, Krugman e Venables (1999) discutem um tradicional tema na economia
internacional e regional: o processo de industrializao. Do ponto de vista da
economia regional, a principal questo a ser respondida seria: quais so as indstrias
mais propensas a migrarem dos centros industriais para as regies perifricas e
no-industrializadas? A resposta para essa pergunta depende da combinao de
vrios fatores: grau de diferenciao dos produtos, custos de transporte, custos
fxos, grau de integrao vertical e tamanho do mercado local.
As indstrias mais sensveis relocalizao seriam aquelas que combinassem:
1 - produtos homogneos; 2 - custos de transporte elevados; 3 - baixos custos
fxos; 4 - demandasse poucos insumos (baixo grau de integrao industrial). Essa
indstria seria um tpico ofertante de produtos no mercado regional, exportaria
pouco e poderia se instalar em pequenos mercados locais. Indstrias desse tipo
seriam sensveis s polticas de desenvolvimento regional.
As indstrias que estariam no extremo oposto desse gradiente (indstrias pouco
sensveis realocalizao) fabricariam: 1 - produtos diferenciados; 2 - teriam
baixos custos de transporte e 3 - elevadas economias de escala; 4 - demandariam
uma grande variedade de insumos (indstrias integradas); e 5 - teriam como mer-
cado preferencial o nacional e o internacional. Essas frmas no dependeriam da
escala dos mercados locais, mas requisitariam adequadas condies locais de
produo (insumos no-comercializveis). Requereriam uma efciente e complexa
infra-estrutura de transporte, comunicao e abastecimento, alm de uma rede
de empresas ofertando insumos intermedirios e servios de apoio. Certamente
uma poltica regional que focasse na atrao de tais empresas seria dispendiosa
para regies no-industrializadas.
Como as regies perifricas tm usualmente elevadas restries fnanceiras, as
polticas de desenvolvimento regional deveriam focar, inicialmente, nas inds-
trias leves e, progressivamente, migrar para indstrias pesadas. A construo
dessa cadeia industrial criaria condies para a incorporao de novas indstrias
a custos fscais cadentes. Iniciar o desenvolvimento regional a partir do topo
da cadeia produtiva exigiria um esforo fscal que ultrapassaria a capacidade
fnanceira de muitos governos estaduais.
Uma opo pela industrializao progressiva teria nas indstrias leves o seu
foco inicial, pois demandaria limitados recursos fscais e ampliaria o mercado
local; um fator de atrao de outras indstrias. Em uma segunda fase, indstrias
intermedirias seriam incorporadas e estariam na base de servios e insumos
demandados por industrias pesadas. Nesse estgio do desenvolvimento, a escala
fnanceira da regio poderia permitir um salto na industrializao: a incorporao
de indstrias intensivas em tecnologias e escalas.
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Anexo
O Modelo Centro-Periferia
Neste anexo, est sumarizado um modelo referncia da NGE: o modelo
centro-periferia. Este texto se baseia nos captulos 4 e 5 do livro The spatial
economy, de Fujita, Krugman e Venables (1999). Seu objetivo registrar as
principais equaes e relaes brevemente comentadas no texto. Para maiores
detalhes sobre as simulaes e outras variaes do modelo, valeria uma leitura
acurada do livro citado, em particular os captulos 8 a 11, onde as redes de
cidade so simuladas.
1. Comportamento do Consumidor
1.1 Demanda com produtos simetricamente diferenciados
Uma funo de demanda Cobb-Douglas representa as preferncias dos con-
sumidores por produtos manufaturados e no-manufaturados:
U
T
= U
i
i
, onde 0 <
i
< 1 e
i
= 1 (1)
Onde U
i
a utilidade associada ao consumo de produtos da indstria i e
i

a parcela da renda alocada para o dispndio na aquisio desses bens. Uma
segunda funo demanda (elasticidade constante de substituio - CES) representa
a demanda por produtos manufaturados. Nesse caso fca explcita a preferncia
por variedades, dado que a indstria oferta produtos diferenciados:
U
i
= ( Q
f
)
1/
, onde 0 < < 1, or (2)
U
i
= ( Q
f
(1)/
)
/(1)
, onde > 1
Onde os parmetros e so as elasticidades de substituio e Q
f
a quantidade
de produtos oferecidos pela frma f na indstria i.
1.2 Demanda e ndice de preos
Dada a funo utilidade, os preos relativos e o nvel de renda, possvel
determinar a quantidade demandada de cada variedade ofertada por cada frma
da indstria. A minimizao dos custos de aquisio das mercadorias equaliza
as taxas marginais de substituio dos bens ofertados pela indstria. No caso de
dois bens (1 e 2), teramos:
Min (P
f
Q
f
), s.t. U
i
= ( Q
f
)
1/
(3)
Q
1
= Q
2
(P
1
/ P
2
)
1/(-1)
(4)
P
f
o preo do produto f em alguma indstria i. Substituindo a equao 4
na funo utilidade e isolando o termo Q
1
P
1
1/(1-)
, possvel defnir a curva de
demanda compensada da variedade Q
1
:
Q
1
= U
i
[P
1
1/(-1)
] / [ P
f
/(-1)
]
1/
(5)
Essa equao 5 similar a equao 4.5, em Fujita, Krugman e Venables (1999,
p. 47). Substituindo a equao 5 na equao que minimiza os dispndios,
possvel estimar o custo mnimo para a aquisio de bens que correspondam a
um nvel de utilidade U, este seria o ndice de preos G:
P
f
Q
f
= U [ P
f
/(-1)
]
(-1)/
G = [ P
f
/(-1)
]
(-1)/
(6)
Defnindo = ( 1) / ou = 1 /(1- ), temos que representa a elastici-
dade de substituio entre duas variedades quaisquer. Assim a equao 6 pode
ser apresentada como:
G = [ P
f
(1-)
]
1/(1-)
, para economias no-espaciais (7)
G
r
= [ (P
f
T
fr
)
(1-)
]
1/(1-)
, para economias espaciais
Essa segunda verso difere da primeira pela incorporao do custo de trans-
porte T que afeta o preo do produto exportado da regio f para a r. A demanda
por qualquer produto produzido em uma economia no-espacial seria, ento:
Q
f
=
i
Y (P
f
-
G
-1
) (8)
Essa funo demanda similar equao 4.11, em Fujita, Krugman e Venables
(1999, p. 48), mas vale tambm para o caso no-espacial. A funo demanda para
o caso espacializado seria a equao 8 mais os custos de transporte (equao
4.17 de Fujita, Krugman e Venables, p. 50):
Q
f
= [
i
Y
r
(P
f
T
fr
)
-
G
r
-1
T
fr
] (9)
2. Comportamento da Firma
2.1 Maximizao de lucros
A demanda por trabalho e o lucro da frma so:
L
f
= F
f
+ C
f
Q
f
(10)
f
= P
f
Q
f
W
r
L
f
(11)
Onde L a quantidade de trabalho adquirida, F o custo fxo das frmas f
da indstria i, C o custo marginal e W o salrio nominal. Substituindo as
equaes 9 e 10 em 11, a maximizao de lucro indica que o preo e lucro de
equilbrio seriam:
P
f
* = C
f
W
r
[ / ( - 1)]
f
= W
f
{[(Q
f
C
f
) / ( - 1)] F
f
}
Em equilbrio (
f
= 0), o produto e nmero de frmas de equilbrio seriam:
Q
f
* = F
f
( - 1) / C
f
(12)
L
f
* = F
f
+ C
f
Q
f
* = F
f
(13)
N
r
*= L
r
/ L
f
* = L
r
/ F
f
(14)
Onde Q*, N* e L* so a quantidade produzida, a demanda por trabalho e o
nmero de frmas em equilbrio. Essas equaes afrmam que 1- o markup sobre
o custo marginal constante, no importa o tamanho do mercado regional ou
da frma; 2 - variaes no tamanho do mercado regional no mudam o tamanho
da frma, apenas aumentam o nmero de variedades produzidas no mercado;
3 - cada frma produz somente uma variedade e todas as frmas tm o mesmo
tamanho. No obstante os retornos crescentes de escala, nenhuma frma monopoliza
o mercado, pois a preferncia por variedade e a livre entrada induzem a novas
frmas a produzir bens substitutos.
2.2 A equao de salrios
Dados o produto e o preo de equilbrio possvel computar o salrio nominal
oferecido pelas frmas. Substituindo P
f
* e Q
f
* na equao de demanda, temos:
Q
f
* = (Y
r
P
f
-
T
fr
1-
G
r
-1
) (15)
P
f

= (1/Q
f
*) (Y
r
T
fr
1-
G
r
-1
) (16)
W
f
* = [(-1) / (C
f
)] [(/Q
f
*) Y T
fr
1-
G
r
-1
)]
1/
(17)
2.3 Salrios Reais e Renda Regional
Os salrios reais so os salrios nominais defacionados pelos ndices de
preos regionais:
r
= W
r
/ (G
Mr
G
Ar
1-
) (18)
Onde
r
o salrio real da regio r, W
r
o salrio nominal e G
M
e G
A
so os
ndices de preos de duas indstrias (manufatura e agricultura) ponderados pelo
seu peso no dispndio dos consumidores. O modelo centro-periferia tem uma
regra muito simples para o deslocamento dos trabalhadores ou consumidores:
a populao move-se entre regies em busca de maiores salrios reais:
L
r,(t+1)
= [1 + (
r
)] L
r,t,
> 0 (19)
O coefciente indica a velocidade de ajuste dos trabalhadores da regio
(L
r
) na busca de maiores salrios reais e o salrio real mdio da economia.
A renda regional seria a soma das rendas das atividades industriais na regio
(manufatura e da agricultura):

Y
r
= (A
r
W
Ar
) + (L
r
W
Mr
)
2.4 Algumas normalizaes:
C
f
= (-1) / , logo C
f
diretamente proporcional a
P
f
= W
r
Q
f
* = L
f
*
F = / , logo F inversamente proporcional a
N
r
*= L
r
/
Q
f
* = L
f
* =
Dadas essas normalizaes, o ndice de preos e a equao que determina
os salrios reais podem ser simplifcados:
G
r
= (1/)[ L
r
(W
r
T
fr
)
(1-)
]
1/(1-)
(20)
W
f
= [Y
r
T
fr
1-
G
r
-1)
]
1/
(21)
2.5 Efeito ndice de preos e efeito mercado local
Caso a oferta de trabalhos seja perfeitamente elstica dw = 0 e P
f
constante,
uma vez que P
f
= W
r
. Para economias no-espaciais:
G = P
f
N*
1/(1-)
G = P
f
(L / )
1/(1-)
= P
f

1/(-1)
/ L
1/(-1)
Assim dG/dL < 0 e dG/dP > 0. Essa relao vale tambm para economias
espaciais. Contudo, quando a oferta de trabalho fxa, quando G decresce em
uma regio (aquela que recebe trabalhadores), G em uma outra regio deve
aumentar (regies que perdem trabalhadores). O ndice de preos esta relao
inversa entre ndice de preos e oferta de trabalho: uma queda no emprego (escala
do mercado local) tem um efeito negativo sobre o ndice de preos.
Caso a oferta de trabalho no seja perfeitamente elstica, os preos das
manufaturas podem subir. Uma vez que dG/dP > 0 e dG/dL < 0, o ndice de
preos pode ser suplantado pelo crescimento dos salrios nominais. Nesse caso,
regies com elevada demanda por trabalho podem oferecer elevados salrios
reais para os trabalhadores.
O efeito mercado local esse segundo aspecto. Uma mudana na demanda
aumenta os salrios nominais atraindo mais trabalhadores. Se a oferta de trabalho
for elstica, mais trabalhadores migraro para a regio, o que reduzir o salrio
nominal at a equalizao dos salrios reais. O crescente aumento da oferta
de trabalho amplia o nmero de frmas, logo, grandes mercados possuem uma
ampla variedade de produtos e exportam produtos manufaturados para outras
localidade com menores mercados locais.
2.6 A condio No-Buraco-Negro
A crescente oferta de trabalho tem um efeito positivo nos salrios reais. Logo,
uma regio pode vir a concentrar toda a manufatura da economia via um efeito
cumulativo ilimitado: uma maior oferta de trabalho aumenta a oferta de varie-
dades, reduz o ndice de preos regional e aumenta o salrio real que, ento,
estimula a migrao de novos trabalhadores. Para estabelecer um limite para
esses retornos crescentes de escala regionais, necessrio defnir um limite para
esse efeito. Esse limite seria:
(-1) / = > , onde 0 < < 1 (22)
Essa relao afrma que, quanto maior o gasto com manufaturas, menor
deve ser a preferncia por variedade, o que signifca um menor markup e um
setor mais competitivo. Quando = 0.8 (80% da renda gasta com produtos
manufaturados), o que parece ser o caso das economias modernas, a indstria
tem que ofertar produtos com > 5 e a margem de lucro deve ser menor que
/ (-1) = 1.25. Logo, quanto menores os mercados perifricos, mais competitivas
devem ser as atividades manufatureiras para que no ocorra a concentrao
total da indstria. Essa , certamente, uma relao para a qual existem limitados
argumentos tericos e empricos.
Desenvolvimento econmico e a
regionalizao do territrio
Mauro Borges Lemos
1. Introduo: Regionalizao e Desenvolvimento
Econmico
A relao entre economia e geografa s adquiriu relevncia na teoria econmica
num perodo relativamente recente. Nos manuais de economia, a geografa
continua a ser em grande medida negligenciada. A onda do liberalismo dos
economistas neoclssicos nos anos 80 e incio dos anos 90, por um momento,
pareceu ter aplacado de vez o papel do espao geogrfco na economia. Em
especial, a nova teoria do crescimento e sua rpida difuso em estudos empricos.
No entanto, autores de vertentes importantes deste pensamento econmico
ortodoxo
1
iniciaram, a partir do final dos anos 80, tanto um processo de
re-valorizao das teorias heterodoxas de autores desenvolvimentistas dos anos
50, como de recuperao da economia regional clssica, a chamada teoria da
localizao.
A nosso ver, a razo para este processo de redescoberta da geografa na economia
deve-se a uma mudana na agenda de pesquisa destes autores, em particular a
crescente percepo do papel crtico dos retornos crescentes de escala como
fator endgeno do processo de concorrncia e do crescimento econmico. Os
1
Ver especialmente os autores da Nova Geografa Econmica e da abordagem do desenvolvimento pelas
falhas de coordenao, como, por exemplo, os trabalhos de FUJITA, KRUGMAN; VENABLES (1999); FUJITA;
TISSE (2001); MURPHY; SCHLEIFER; VISHNY (1989); RAY (1998).
novos avanos na incorporao do clculo diferencial e integral nos modelos de
equilbrio geral tm possibilitado contemplar a desigualdade dos agentes e do
espao geogrfco na dinmica econmica. Ou seja, os novos modelos de equilbrio
geral podem ser estveis e espacialmente (ou individualmente) assimtricos.
Num modelo de mltiplos equilbrios, o equilbrio estvel no requer mais a
condio de simetria e convergncia. A desigualdade surge das oportunidades
de explorao das economias de escala, em especial as economias externas de
escala. medida que parte substantiva das externalidades espacial, a geografa
tem adquirido um novo status na teoria econmica.
neste sentido que vem ocorrendo, pela primeira vez nas cincias sociais, uma
convergncia entre os estudiosos do desenvolvimento econmico. No apenas
a geografa econmica tradicional vem perdendo seu isolamento na percepo
da desigualdade econmica do territrio como tambm as agendas de pesquisa
das teorias do desenvolvimento dos economistas ortodoxos tendem o convergir
com as dos economistas heterodoxos. As alegaes de apropriao indbita
das idias heterodoxas pelos modelos de equilbrio geral no invalidam o fato
inegvel de convergncia das agendas de pesquisa sobre o tema fundamental
do desenvolvimento econmico.
dentro deste contexto de evoluo e convergncia das teorias do desen-
volvimento que abordaremos a problemtica da regionalizao do territrio.
Esta problemtica tem sido uma primazia dos gegrafos, e os economistas so
recm-chegados neste tema. Nossa contribuio mostrar que as teorias do
desenvolvimento focadas nos retornos crescentes em detrimento daquelas
focadas na alocao de recursos podem contribuir para estabelecer os elementos
conceituais da regionalizao.
Parte-se da perspectiva de que a regionalizao constitui-se em efetivo instrumento
de interveno no territrio objetivando a reduo das desigualdades regionais.
As interfaces das polticas regionais com outras aes pblicas em nvel federal,
estadual e local no territrio decorrem das dimenses multifacetadas do pro-
blema da desigualdade regional, que possui, alm de sua dimenso estritamente
espacial, as dimenses da desigualdade funcional e pessoal da renda nacional
e suas interaes com o acesso sade e educao, com a estrutura industrial e
setorial da economia, decorrente das experincias de industrializao do pas, e
com o padro de urbanizao, dado pela dinmica cidade-campo especfca da
formao econmica do pas. A dimenso espacial no sentido estrito refere-se
expresso espacial do desenvolvimento desigual do capitalismo no territrio
nacional. Surgem dessas outras dimenses formas de intervenes setoriais
como sade, educao e indstria que necessitam serem articuladas com
as polticas regionais para a construo de uma regionalizao do territrio.
A regionalizao, portanto, compreende as diversas escalas territoriais numa
progresso do local ao nacional e suas conexes internacionais, de tal forma a
174 - ECONOMIA REGIONAL E URBANA Desenvolvimento econmico e a regionalizao do territrio - 175
identifcar tais pontos aos nveis micro, meso e macroespacial. Exemplos tpicos
do nvel micro seriam as intersees de polticas de desenvolvimento local (vol-
tadas para a infra-estrutura urbana e a estrutura produtiva, como os APLs) e as
polticas setoriais universais (como sade, educao e segurana alimentar). Ao
nvel meso seriam as polticas cujo foco de interveno o espao regio, que
integra espaos locais contguos nas esferas da produo, distribuio e consumo.
As intersees clssicas ao nvel meso so entre as polticas industrial (cadeias e
complexos produtivos espaciais), regional (complementaridade produtiva intra-
regional e rede urbana regional) e de infra-estrutura intermediria (subsistema
regional de transportes, saneamento de sub-bacias hidrogrfcas etc.). Por fm,
as intersees ao nvel macroespacial, que integram regies contguas em escala
subnacional acima de uma Unidade Federativa, so atinentes s polticas de
integrao do territrio nacional visando integrao do mercado interno e a
sua vinculao ao mercado subcontinental e global, como as polticas nacionais
de transporte de carga, de energia e telecomunicaes.
A regionalizao deve contemplar este conjunto de escalas territoriais sub-
nacionais, visando a dar consistncia multiplicidade de polticas pblicas de
interveno sobre o territrio. O ponto de partida o referencial terico-con-
ceitual da regionalizao. Trataremos aqui da contribuio da teoria do desen-
volvimento para a construo deste referencial.
2. A Regio como Reproduo do Desenvolvimento
Desigual
A reproduo dos lugares reais, ou seja, das regies, est inserido, historica-
mente, no contexto do desenvolvimento desigual da economia capitalista, que
confere particularidades s formas de reproduo do capital. O argumento-cha-
ve da teoria do desenvolvimento desigual
2
de que as foras econmicas de
atrao e repulso atuam, no espao, de forma desequilibrada, por meio de um
processo circular cumulativo. Uma vez que as foras de atrao favoream uma
regio em detrimento de outra, estabelece-se um processo de concentrao de
fatores e de produo de bens no espao o centro , cujas relaes de troca
com a regio desfavorecida, a periferia, recriam a dinmica centro-periferia. A
escala da produo aglomerada, ao nvel do territrio, o fator-chave desta di-
nmica, pois cria e reproduz retornos crescentes localizados, o que estabelece
uma retroalimentao interna entre oferta-demanda ampliada e cumulativa, via
expanso da demanda por fatores, expanso da produo e expanso da deman-
da intermediria e fnal de bens. Mesmo que a teoria vislumbre uma eventual
2
Os trabalhos de referncia so MYRDAL (1960) e HIRSCHMAN (1961).
reverso deste movimento de polarizao espacial, o qual favorece a atrao de
fatores e de produo de bens nas regies perifricas, nada indica que ocorrer
uma convergncia inter-regional absoluta do nvel de desenvolvimento. Ao
contrrio, a dinmica de reverso da polarizao geografcamente restrita a
localidades prximas ao centro, caracterizando o que se denomina na literatura
de disperso concentrada.
Um aspecto intrnseco da teoria, especialmente presente no argumento de
Myrdal, o relativo expanso territorial da fronteira ocupada pelo capital.
Ou seja, a caracterstica dinmica da relao centro-periferia manifesta-se na
reproduo ampliada do espao geogrfco, j que o processo de acumulao
do capital no espao signifca a ocupao de novas reas via efeito de goteja-
mento. Com o tempo novas centralidades so criadas, pois antigas regies at
ento perifricas prximas do centro tornam-se centrais. As foras centrfugas,
de disperso, favorecem a incorporao destas reas s economias centrais
enquanto novas reas perifricas so incorporadas ao processo de acumulao
atravs do comrcio. Mesmo que estas novas reas j existam enquanto ocupao
populacional, poderiam estar, por razes histricas especfcas, desarticuladas
da economia de mercado. A expanso espacial das trocas pode incorporar estas
reas, que mesmo antigas, do ponto vista cronolgico, so novas para o capital,
que expande sua fronteira de acumulao atravs da incorporao de reas
de subsistncia ou reas simplesmente vazias. A dinmica do capital signifca,
portanto, criao de novas regies a serem incorporadas e recriao de regies
j incorporadas, que progridem na hierarquia regional de regies perifricas
para regies centrais. Assim, a dinmica centro-periferia resulta num processo
incessante de transformao do territrio.
Este processo de transformao tambm caracterizado pela desigualdade,
s que neste caso intersetorial. a problemtica da industrializao, que restrin-
giremos anlise das regies dentro de um pas. O conceito de investimento
induzido de Hirschman (1961) buscou superar as limitaes do conceito de
investimento autnomo da teoria keynesiana, de tal forma a levar em conta os
condicionantes perifricos da deciso de investir. Ao contrrio das regies cen-
trais, a deciso de investimento em reas subdesenvolvidas com base em novas
oportunidades tecnolgicas bem limitada. Como os empresrios nestas reas
investem, em grande medida, a partir da apropriao das tecnologias geradas nas
economias centrais, as oportunidades de negcios so mais direcionadas para a
abertura de novos mercados no oriundos da introduo de novas tecnologias.
No entanto, a incerteza neste ambiente de negcios maior e o investimento no
ocorrer se no for induzido, ou seja, se no houver uma reduo da incerteza
da demanda esperada. As expectativas quanto taxa marginal de retorno vo
aumentar por mecanismos de induo dos investimentos. Hirschman vislumbra
duas seqncias de investimentos induzidos complementares. A primeira, de
investimentos intersetoriais, com a seleo de setores-chave que induzem a re-
alizao de investimentos em setores complementares na matriz produtiva. E a
segunda, de investimentos pblico-privado, em que o Estado cumpre a funo de
ofertar infra-estrutura fsica frente de demanda privada, que ser induzida pela
reduo do custo fxo proporcionado pela oferta antecipada de infra-estrutura
relevante para seus investimentos produtivos.
Tanto a seqncia intersetorial como pblico-privado dos investimentos
criam transbordamentos interregionais. Os tericos do big push, do chamado
desenvolvimento equilibrado (Rosenstein-Rodan, 1943 e Nurkse, 1955), j
propugnavam investimentos de escala sufciente para criarem externalidades
positivas no territrio. Os requerimentos mnimos de escala so decisivos para
a viabilidade econmica dos investimentos, especialmente em infra-estrutura,
que exigem requerimentos elevados. Neste sentido, a antecipao dos inves-
timentos em infra-estrutura, atravs do seu provimento frente da demanda,
favorece sobremaneira o desenvolvimento regional, j que representa a expanso
da fronteira econmica no territrio. Ao mesmo tempo, a reduo do custo de
implantao das atividades produtivas diretas em novas reas, via provimento
de infra-estrutura, induz investimentos privados nestas reas complementares
na matriz produtiva regional, de tal forma a explorar os efeitos multiplicadores
intersetoriais dentro das regies. Estes efeitos favorecem, assim, o surgimento,
a recriao e o desenvolvimento de regies.
3. A Regio na Teoria Clssica da Localizao
A contribuio da teoria desenvolvimento desigual clara para explicar o
desenvolvimento das regies. Mas o seu ponto de partida que as regies j
existem, pelo menos conceitualmente. O porqu o surgimento das regies
contribuio genuna dos tericos da teoria clssica da localizao.
O arcabouo conceitual de regio compreende os conceitos de rea de
mercado, centralidade urbana, base exportadora e polarizao econmica.
Os produtores geografcamente dispersos indicam a inexistncia de aglomerados
urbanos, pois a produo de bens exclusivamente para subsistncia em ponto
isolados, os quais no realizam entre si transaes de trocas. Um aglomerado
urbano, a cidade, surge quando a concentrao da produo de bens em uma
localidade em detrimento de outras possvel. O fator que torna possvel esta
concentrao mercantil so as economias de escala, que possibilitam, ao produtor
localizado, atingir a demanda de outras localidades, se seu preo CIF for menor
que o preo de produo de um eventual concorrente dessas localidades. Da
contempla-se a formao, do ponto de vista da demanda, de uma regio, que
nada mais do que a rea de mercado da localidade concentradora da produo,
ou seja, a cidade.
Segundo Lsch (1954), a rea de mercado de um bem representa sua curva
de demanda no espao ao preo CIF (preo de produo mais custo de transporte
por unidade de produto), em que a quantidade consumida varia de forma inver-
samente proporcional a distncia, supondo o mesmo custo unitrio de transporte
por unidade de rea. A curva de demanda no espao, assim, depende do preo
de produo localizada, acrescido do custo de transporte decorrente da distncia.
Por sua vez, a elasticidade-preo tida como igual para todas a localidades para
efeito de simplifcao, j que o que se pretende captar so os efeitos puramen-
te espaciais da curva de demanda. Mesmo supondo concorrncia perfeita nos
mercados de fatores, os mercados de bens so imperfeitos, posto que tanto o
preo de produo como o preo de mercado local pode variar entre diferentes
localidades. Na esfera da produo, o preo de mercado varia pela existncia
de retornos crescentes de escala internos frma localizada, ou seja, o preo de
produo localizado funo da escala de produo.
Na esfera da circulao, a distncia funciona como uma diferenciao de
produto no espao, pois os consumidores localizados preferem consumir bens
dos produtores que possuam o menor preo CIF. Apesar do custo de transporte,
por unidade de rea e unidade de produto, ser constante, o preo de mercado
localizado varia, portanto, como funo da escala de produo e da distncia.
Existe, ao mesmo tempo, um processo de retroalimentao temporal, pois os
ganhos iniciais de escala do produtor localizado possibilitam a expanso de sua
rea de mercado, cuja demanda incremental opera via encadeamentos para trs,
induzindo a ampliao da escala de produo e, assim, sucessivamente, sob a
restrio do limite da escala de produo geradora de retornos crescentes. Alm
disso, a natureza dinmica do conceito de rea de mercado, tambm se manifesta
por meio do processo de concorrncia em si, uma vez que, eventualmente, at
mesmo em funo de acidentes histricos, os produtores de outras localidades
iniciam sua produo com ganhos de escala sufcientes para aplacar o preo CIF
do produtor estabelecido na localidade original.
De uma perspectiva puramente econmica, incluir a rea de mercado como
um dos fatores para a delimitao de uma regio lhe confere dinamismo, sendo
redimensionada a cada mudana dos parmetros (escopo da escala dos retornos
crescentes, concorrncia intertemporal no espao, variao no custo de transporte
etc.). No entanto, existem duas difculdades que podem ser superadas pelos trs
conceitos anteriormente destacados.
A primeira o fato de cada bem possuir uma rea de mercado, cuja dimenso
varia em funo das curvas de custo e demanda de longo prazo. Assim, uma
localidade que produz n bens possui n reas de mercado, distintas entre si.
A soluo para esta difculdade buscada pelo prprio Lsch em Christaller
(1933), que introduz a idia de centralidade urbana. A natureza da centralidade
do urbano surge em oposio disperso espacial dos indivduos, no apenas
como lugar central da produo, mas lugar central do consumo. Dados os
diferentes requisitos de escala mnima efciente na produo de bens, haver
hierarquia urbana, de tal sorte que os lugares centrais, de ordem superior, sero
centros de produo e consumo de bens no produzidos por lugares centrais de
ordem inferior, que se constituem reas de mercado das centralidades urbanas
hierarquicamente superiores. Mesmo podendo haver intersees de reas de
mercado concorrentes entre centros urbanos, possvel vislumbrar uma regio
como uma rede urbana hierarquicamente centralizada na produo e consumo
de bens. Neste sentido, a regio surge da maior intensidade de fuxos de trocas
entre determinados pontos vizinhos no espao, fuxos estes que organizam a
oferta e a demanda no espao.
O conceito de base de exportao regional de North (1977) resolve a segunda
difculdade, relacionada ao problema de autarquia ou auto-sufcincia das regies,
ao introduzir a distino entre bens de exportao e bens de consumo residencial.
A renda regional e seu crescimento no tempo so funes, respectivamente, da
base exportadora e seu crescimento, enquanto que as atividades residenciais
crescem como funo do crescimento da renda regional. Assim, a base exportadora
extravasa os limites do que se poderia entender por regio, constituindo-se na
especializao produtiva regional com vantagens comparativas que a torna
exportvel para outras regies, na diviso inter-regional do trabalho. A produo
da base atinge uma rea de mercado que ultrapassa a centralidade urbana
regional, ao mesmo tempo em que lhe d vitalidade, enquanto fora motora do
crescimento do todo regional.
Por fm, o conceito de polarizao econmica de Perroux (1961) complementa
o de base exportadora para uma delimitao precisa do conceito de regio. A
polarizao econmica o poder de dominao no espao, inicialmente concebido
por Perroux sob a forma de indstria motriz e empresa motriz, capaz de esta-
belecer encadeamentos de compras e vendas em um espao geografcamente
delimitado. A constituio de uma regio supe um nvel de polarizao do
plo irradiador de demanda induzida no espao, sufciente para estabelecer
forte complementaridade produtiva via trocas intra-regionais de insumo-produto.
Dessa forma, as interdependncias setoriais so territorializadas, atravs da
complementaridade produtiva intra-regional, que possibilita endogeneizar os
efeitos de encadeamento no espao localizado regional.
Podemos articular esta idia da teoria da base, se supusermos que esta com-
plementaridade integra as atividades da base em si e as atividades residenciais
com os requisitos de insumos urbanos da base, especialmente os servios e a
fora de trabalho do mercado regional constitudo. Os vazamentos ou seja,
os efeitos no endogeneizados regionalmente representam as trocas inter-regio-
nais, que viabilizam as exportaes da regio e possibilitam suas importaes de
insumos complementares e, assim, permitem apropriar os benefcios da difuso
inter-regional de conhecimento tecnolgico.
O resgate do urbano, como organizador do espao regional, pode ser feito
pela extenso da idia de polarizao da indstria motriz para a de centro urbano
polarizador de produo e consumo, ou seja, aquele que exerce a funo de
lugar central de ordem superior na rede urbana regional. Uma segunda extenso
seria da empresa motriz industrial para a aglomerao industrial de um conjunto
de empresas, que podem ou no estar coordenadas por uma empresa ncora ou
motriz. O ambiente regional seria aquele constitudo por aglomeraes produtivas,
geradores de economias externas de escala, via interdependncias setoriais e
complementaridades produtivas da rede urbana regional, em que se cria um
mecanismo de retroalimentao entre sua base exportadora, o crescimento da
renda regional e as atividades residenciais.
4. A Regio Abstrata da Nova Geografa Econmica
A crtica de Martin (1999) de que a Nova Geografa Econmica abstrai dos
lugares reais procede. De fato, seus dois pilares de sustentao independem
de caractersticas particulares das localidades. As regies surgem em funo de
vantagens locacionais da interao entre o custo de transporte e as economias
de aglomerao. Ou seja, so os menores custos de operao da nova localidade
que viabilizam seu surgimento enquanto alternativa locacional s localidades j
estabelecidas. Como na teoria locacional clssica, o espao passivo em relao
deciso locacional das empresas, no existindo reao ativa sua entrada. O
novo espao econmico surge sem territrio, no sentido da ausncia de atores
localizados que favoream ou difcultem a deciso empresarial. o que Markusen
(2005) denomina de localidade sem atores.
Em sua verso original (Fujita, Krugman e Venables, 1999),
3
a diferena de
salrio real entre a regio estabelecida e a regio potencial que determina a
migrao da fora de trabalho em direo nova localidade e, assim, o surgi-
mento da nova regio. O salrio real de uma regio determinado pelo produto
entre o salrio nominal e o ndice do custo de vida, que por sua vez possuem
determinaes recprocas. Tratando-se de um modelo de equilbrio geral, existe
um conjunto de equaes simultneas no-lineares na determinao dos salrios
regionais, em que as variveis se interagem numa regio e entre regies. Em
ltima instncia, a interao entre os custos de transportes inter-regionais e as
economias de aglomerao locais que estabelece os salrios reais de equilbrio.
Do ponto de vista da regio estabelecida ou central, custos de transportes no
proibitivos combinados com economias locais de aglomerao relativamente
elevadas tendem a favorecer a predominncia das foras centrpetas em relao
3
Ver tambm FUJITA;THISSE (2001).
s foras centrfugas, sustentando a concentrao da produo industrial. Do
ponto de vista da regio potencial ou perifrica, inteiramente especializada em
produtos agrcolas, quanto menores as economias de aglomerao na regio
central maiores sero suas chances de obterem um diferencial de salrios reais,
j que sua menor escala de produo industrial afeta negativamente seus ganhos
potenciais de aglomerao, via aumento da renda agregada regional (efeitos
de encadeamento para frente) e reduo do ndice de custo de vida (efeitos
de encadeamentos para trs). Em geral, tanto custos de transporte muito altos
como muito baixos tendem a favorecer as regies perifricas na instalao de
atividades industriais. Vrios parmetros do modelo tambm afetam os resultados
das simulaes, como o grau de diferenciao de produtos da indstria e a
participao dos produtos manufaturados no dispndio agregado da economia.
Quanto maiores estas participaes maiores as chances de sustentao no longo
prazo da dinmica centro-periferia. Produtos mais homogneos e participao
signifcativa dos produtos agrcolas no dispndio agregado favorecem a disperso
da produo industrial.
Em grande medida os resultados dos modelos de equilbrio geral satisfazem
a predies da teoria da localizao clssica. Mesmo tratando-se de um espao
homogneo e abstrato, sem delimitao geogrfca territorial, sem atores, sem
conhecimento tcito localizado e com frmas simtricas em tamanho e tecnologia,
possvel vislumbrar sistemas urbano-regionais relativamente complexos, inclusive
com possibilidades de surgimento de sistemas hierarquizados, aos moldes da
teoria do lugar central de Christaller. Sem dvida, a incorporao de retornos
crescentes localizados combinados com os custos de transporte viabilizou o
tratamento do desenvolvimento regional desigual na perspectiva terica do
equilbrio geral.
5. O Territrio Localizado dos Novos Institucionalistas e
Neo-schumpeterianos
A recuperao contempornea do territrio localizado, no abstrato, como
unidade relevante de anlise teve como uma de suas vertentes, no incio dos
anos 90, a literatura fronteiria entre economia industrial, estratgias empresariais
e desenvolvimento econmico, especialmente os estudos de clusters (aglome-
raes) inspirados pelo trabalho de Porter (1990), que retoma, especialmente,
a contribuio de Marshall para analisar, em uma perspectiva macro, as vantagens
competitivas dos pases baseadas em economias externas de aglomerao. A
questo micro da revalorizao do papel das pequenas e mdias empresas
PMEs, em ambientes aglomerativos locais, recebe, tambm, ateno especial
neste corpo de literatura (por exemplo, Becattini 1990, Camagni 1991).
Como ressalta Scott (2000), tais redescobertas do espao, como unidade
analtica, revelam uma faceta de reinveno da roda, no sentido de que o
territrio localizado, de lugares reais, nunca chegou a ser abandonado pela
geografa econmica. Em articulao com a heterodoxia econmica estruturalista,
ps-keynesiana, neo-schumpeteriana e neo-institucionalista, um vasto espectro
da literatura se desenvolveu ao longo do perodo de esquecimento do espao
pelo mainstream. Ganhou vigor, especialmente nos anos 80 e 90, com a contribuio
das vertentes saxnica, italiana e francesa, respectivamente, atravs da teoria do
ciclo do produto e especializao-localizao fexvel (Markusen, 1985; Scott,
1986); distritos industriais e a dinmica global-local (Becattini e Rullani, 1995); e
milieu innovateur (meio inovador) e economia da proximidade (Rallet e Torre,
1995). Parte desses trabalhos teve infuncia, tambm, da sociologia neomarxista
e institucionalista, como Castells (1996) e Grannoveter (1985), e da teoria da
regulao francesa, no tocante concepo de fordismo e ps-fordismo
(Boyer, 1986).
Soma-se a essa literatura a vertente neo-schumpeteriana da economia da
inovao, por meio da anlise dos sistemas locais de inovao, em especial de
questes referentes ao campo da economia do aprendizado. Recentemente,
especialistas em economia regional e planejamento urbano (por exemplo, Simmie
e Lever, 2002), tambm dedicaram ateno ao conhecimento e inovao na
competitividade global das cidades e regies, destacando suas diversas dimenses
e implicaes (por exemplo, conhecimento e coeso social, conhecimentos
comercializveis e no-comercializveis nos servios, governana do conhecimento
em regies urbanas).
4

A literatura relacionada economia poltica do espao, centrada no papel
dos atores, especialmente das grandes empresas, aborda os distritos industriais
de forma ampla e, desta forma, incorpora distritos de ambientes tipicamente
perifricos, como o distrito plataforma satlite (Markusen, 1985). Por fm, mas
no menos importante, a literatura neo-schumpeteriana e institucionalista de
sistemas produtivos locais tem avanado no refnamento analtico e emprico
quanto identifcao e tipologia dessas aglomeraes (por exemplo, Mytelka,
2003; Schimtz, 1995), introduzindo, desta maneira, a questo de suas formas
de reproduo em ambientes perifricos. Em 1999, o nmero especial da revista
World Development apresentou uma srie de artigos, que tratam da problemtica
de aglomeraes produtivas em pases perifricos. No Brasil, os trabalhos no
mbito da REDESIST (Cassiolato, Lastres e Maciel, 2003) tm constitudo em
importante esforo metodolgico nesta direo, atravs da acumulao de conhe-
cimento emprico de aglomeraes industriais locais, em ambientes perifricos,
permitindo um processo gradual de refnamento terico-analtico.
4
Ver, por exemplo, o volume 39, n. 5/6, de maio de 2002, Introduction: the knowledge-based city.
Tendo como marco terico a perspectiva evolucionista, esta abordagem recupera,
para o contexto territorial, os trs fatores-chave da economia da inovao e do
aprendizado, quais sejam, cumulatividade, especifcidade e apropriabilidade.
A cumulatividade territorial entendida como o modo pelo qual o passado
produtivo da localidade, isto , sua histria pregressa, conta para seu presente
(o que se faz e como se faz) e para seu futuro (como inovar e o que inovar). A
especifcidade do territrio seu conhecimento tcito, no-codifcvel, que
um ativo localizado, no-reproduzvel em outras localidades e no-transportvel.
O aprendizado coletivo local, atravs de redes internas formais e informais,
possibilita arranjos institucionais como formas particulares de cooperao sob
as regras da competio e rivalidade. Cria as possibilidades de dinamismo pela
crescente capacitao para inovar. A apropriabilidade territorial a possibilidade
criada, pela aglomerao local, de ganhos privados e pblicos das empresas e
organizaes estabelecidas, atravs de barreiras territoriais entrada e sada.
isto que possibilita a perenidade e estabilidade da aglomerao, na medida em
que cria uma ancoragem territorial para as frmas e organizaes estabelecidas.
Essa ancoragem se manifesta tanto atravs de custos imateriais irrecuperveis
de sada pelas frmas estabelecidas, como pela no apropriao dos ganhos
imateriais locais pelas entrantes potenciais.
A nosso ver, uma difculdade desta literatura o estabelecimento de escalas
territoriais intermedirias de anlise, escalas mediadoras entre o local e o global.
Para isto torna-se necessrio o resgate da dimenso do urbano e do regional, de
tal forma a contemplar as localidades como parte de um sistema territorial mais
complexo. De um lado, a difculdade da NGE captar a heterogeneidade do
espao, perdendo a noo de territrio. Por outro lado, a difculdade da economia
poltica do espao a falta de uma anlise sistmica do espao urbano-regional,
transitando entre a anlise abstrata e genrica do global e a anlise localizada,
sem os nexos necessrios com o conjunto do sistema territorial.
6. A Regionalizao na Perspectiva do Desenvolvimento
Econmico: O Papel do Planejamento Pblico
A contribuio da teoria econmica para a regionalizao do territrio ,
portanto, na perspectiva do desenvolvimento econmico, que traz intrnseco o
papel do Estado na funo de coordenao, dadas as falhas de coordenao do
mercado em economias em desenvolvimento. O planejamento econmico cumpre
em funo de coordenao do estado nos investimentos estruturantes, que buscam
transformaes na estrutura fsica e produtiva do territrio. Dado o papel
desempenhado pelo investimento induzido nestas economias, a seqncia, que
maximiza as externalidades positivas dos investimentos estruturantes, deve ser
buscada pela funo coordenadora do Estado via planejamento econmico.
O recorte do territrio para o planejamento econmico deve levar em conta:
1) o fuxo de trocas mercantis que delimita e formata geografcamente as regies
e sua hierarquia urbano-regional; 2) a natureza desigual do desenvolvimento,
medida pelos nveis de progresso econmico e de conhecimento tecnolgico
acumulado, de tal forma a identifcar neste recorte a dinmica centro-periferia;
3) as transformaes econmicas do territrio, que altera os fuxos de troca, os
nveis futuros de progresso econmico, a hierarquia urbano-regional e a prpria
dinmica centro-periferia.
A hierarquia urbano-regional ordena as escalas territoriais supondo-se, pela
Teoria do Lugar Central, que centros no topo da escala territorial polarizam
macrorregies, enquanto centros intermedirios polarizam mesorregies e centros
locais polarizam microrregies. Neste sentido, a escala macro deve ser o ponto
de partida para identifcar o gradiente de regies centrais e regies perifricas,
mesmo que em escalas inferiores sejam reproduzidas reas perifricas em regies
centrais e reas centrais em regies perifricas. Isto porque a natureza desigual
do desenvolvimento deve ser um critrio ex ante de recorte territorial ao invs
de uma caracterizao ex post. A intensidade do fuxo de trocas de um centro
de nvel superior defne sua rea de infuncia macrorregional, cuja extenso
geogrfca e nmero de unidades espaciais variam em funo destes fuxos.
Pode-se ter uma rede urbano sub-regional densa, com uma extenso geogrfca
relativamente pequena e uma outra porosa e fragmentada, com extenso geo-
grfca signifcativa.
Uma questo relevante da regionalizao qual a direo dos fuxos a ser
privilegiada no esforo de planejamento: fuxos intra-regionais, fuxos inter-regionais
e fuxos do comrcio exterior. Do ponto de vista da integrao econmica do
territrio e do comrcio exterior os fuxos inter-regionais so os mais relevantes,
com nfase nos eixos de integrao fsica, especialmente o sistema de transportes.
Do ponto de vista da integrao urbano-regional, os fuxos intra-regionais devem
ser enfatizados na medida em que privilegiam as infra-estruturas intermedirias
que induzem o processo de integrao urbano-regional.
Para que a regionalizao no seja simplesmente datada, delimitada no tempo,
o critrio de partio deveria captar tambm as transformaes econmicas do
territrio, que levem em conta as taxas diferenciadas de crescimento econmico
e os fuxos migratrios. Os centros urbanos de crescimento rpido progridem na
hierarquia urbano-regional enquanto centros estagnados tendem a perder posio
relativa. No entanto, espera-se que a rigidez de progresso na hierarquia dos
sistemas regionais aumente nas escalas territoriais mais elevadas, dado que os
grandes centros tm funes estruturais na oferta e demanda de bens, resultado
de um processo cumulativo de longo prazo. Nas escalas inferiores espera-se uma
maior mobilidade das funes econmicas dos centros urbanos.
Em sntese, a regionalizao na perspectiva do desenvolvimento econmico
tem como objetivo resgatar o papel do Estado no planejamento dos investi-
mentos estratgicos de integrao nacional e o desenvolvimento do sistema
urbano-regional.
7. Regionalizao e Planejamento Econmico: A
Experincia Brasileira Recente dos Eixos Nacionais de
Integrao e Desenvolvimento
5

O estudo Eixos Nacionais de Integrao e Desenvolvimento
6
procura subsidiar
o planejamento econmico do governo federal, privilegiando os fuxos inter-re-
gionais de bens primrios ao invs dos ativos fxos intra-regionais, se constituindo
em novidade e diferena em relao tradio de planejamento regional no
Brasil. O recorte espacial dos eixos baseia-se em unidades territoriais contguas,
cuja lgica est relacionada s perspectivas de desenvolvimento econmico,
atravs da integrao entre as economias regionais, com grande nfase para os
portos e voltada para o comrcio exterior. Sob esta tica analtica, a proposta
de regionalizao baseada nos eixos poderia atender s necessidades de con-
solidao do processo de integrao inter-regional. Esta orientao poderia ser
considerada um passo decisivo na etapa atual de desenvolvimento do pas, que
possibilitou, ao mesmo tempo, o surgimento de uma estrutura industrial complexa
setorialmente e sofsticada tecnologicamente, mas concentrada espacialmente.
As experincias anteriores direcionadas para a reduo dos desequilbrios
regionais podem ser consideradas relativamente bem-sucedidas em termos do
crescimento econmico de algumas regies em que pese a permanncia dos
elevados nveis de concentrao regional da produo e persistentes desigualda-
des sociais. A ausncia destas polticas resultaria certamente em um quadro de
desequilbrio possivelmente mais crtico do que o atual. A construo de Braslia
e de uma rede nacional de transportes, tendo como centro radial a nova capital,
fez parte de um esforo de planejamento pblico voltado para uma efetiva inte-
grao do mercado nacional e da base produtiva das economias regionais. Alm
da rede nacional de transportes, este esforo compreendeu um amplo espectro
de outros investimentos complementares em capital social bsico, que dotou as
regies brasileiras de uma oferta relativamente diversifcada de infra-estrutura
fsica em capital fxo (principalmente eletricidade e telecomunicaes).
5
Esta seo baseia-se em DINIZ; LEMOS, 2000.
6
BNDES. Identifcao de oportunidades de investimentos pblicos e/ou privados, 2000.
Em paralelo a estes vultuosos investimentos em infra-estrutura fsica, houve
um conjunto diversifcado de polticas voltadas para a implantao de atividades
produtivas diretas do setor privado, especialmente industriais, nas regies menos
favorecidas pelo processo de industrializao do pas, e um grande esforo para
expanso da fronteira agropecuria. Do ponto de vista industrial, foi criado um
signifcativo aparato institucional para a coordenao e execuo dos programas
de investimentos privados, baseados em incentivos fscais e creditcios, como a
SUDENE e SUDAM. O maior problema da maioria destas polticas industriais
regionalizadas foi sua natureza fragmentada em termos setoriais e espaciais,
desvinculadas de uma ao pblica coordenada nacionalmente de planejamento
regional e de maior nfase em polticas de distribuio da renda que permitisse
a diversifcao e integrao econmica. De um lado, a fragmentao setorial
originou-se principalmente dos inmeros projetos individuais contemplados
que fcaram isolados, medida que fcaram desintegrados espacialmente de
suas cadeias produtivas. De outro, a fragmentao espacial tendeu a ocorrer em
projetos integrados setorialmente no local de sua implantao, mas sem com-
plementaridade produtiva com seu entorno regional. Esta fragmentao espacial
tpica de projetos de investimentos baseados em plos de desenvolvimento e
corredores de exportao, que mesmo bem-sucedidos encontram difculdades
de adensar suas relaes de complementaridade com suas reas contguas, dado
o limitado poder de encadeamentos intersetoriais localizados que possuem. Em
geral, esta difculdade mais presente nos projetos estabelecidos em fontes de
recursos naturais de insumos de uso difundido na matriz interindustrial, como
projetos de extrao mineral (por exemplo, Projeto Carajs) e projetos de irri-
gao agroindustrial de produtos fnais de consumo com pequeno escopo de
transformao industrial (por exemplo, Plo de Fruticultura de Petrolina-Juazeiro).
Assim, estes projetos so espacialmente autocontidos, medida que combinam
uma elevada capacidade de aumento da renda regional, dado o seu dinamismo
exportador, com uma com pequena capacidade de multiplicao e distribuio
espacial desta renda gerada, j que os efeitos de complementaridade interseto-
rial de seu entorno regional so limitados. Assim, vrios deles acabaram por se
constituir em verdadeiros enclaves, com pequena capacidade de promover a
diversifcao da produo e gerar efeitos distributivos da renda regional.
A proposio dos eixos pretende explicitamente ultrapassar as limitaes
dos projetos industriais localizados, os quais mesmo com escalas territoriais e
participaes no produto regional signifcativas contriburam paradoxalmente
para o aumento da fragmentao regional no contexto macroespacial brasileiro,
medida que sua insero regional dbil em termos de internalizao de
encadeamentos produtivos e gerao de efeitos multiplicadores na regio a
partir da base exportadora. Buscou-se combinar a complementaridade setorial
das atividades industriais e agrcolas com nfase para a gerao de excedentes
exportveis. Esta estratgia de planejamento leva em considerao o objetivo de
integrao nacional tomando como base o conjunto das infra-estruturas articuladas
e complementares logstica de transportes, a intensidade dos seus fuxos e as
vocaes e potencialidades das estruturas produtivas regionais.
Ressalte-se que as decises e orientaes decorrentes do planejamento da
infra-estrutura fsica brasileira tero efeito estruturante sobre as confguraes
espacial, econmica e social do pas.
Os eixos so defnidos como um corte territorial composto por unidades
territoriais contguas, efetuado com objetivos de planejamento cuja lgica est
relacionada s perspectivas de integrao e desenvolvimento consideradas em
termos espaciais (Ibidem, p. 3).
Desta forma os eixos so considerados como regies de planejamento que
devem atender aos objetivos de acessibilidade e possibilidade de estruturao
produtiva interna, tendo como base as vertentes da logstica existente.
Do ponto de vista da acessibilidade, o critrio bsico para a sua delimitao
geogrfca a existncia de uma rede multimodal de transporte de carga, efetiva
ou potencial, permitindo acessibilidade aos diversos pontos situados na rea
de infuncia do eixo. A origem desta proposio baseia-se na idia de uma
integrao da logstica associada oferta de matrias-primas para mercados
diversifcados nacionais e internacionais, inicialmente formulada por empresas
exportadoras mineradoras de grande porte, como a Vale do Rio Doce. Esta inte-
grao da logstica de transportes permite a melhoria do grau de acessibilidade
a diversas reas componentes do territrio de uma regio. Supe-se, assim, que
a integrao da logstica de transportes resulta em maior integrao geogrfca
dentro de um eixo/regio. Parte-se tambm da suposio de que a rea de
infuncia do eixo/regio estar presente nas imediaes das vias de transportes,
sendo que estas vias constituem um sistema de transportes vinculado, efetivo ou
potencial, rede de cidades existente e sua hierarquia particular.
A partir destes dois elementos conceituais, acessibilidade e estrutura produtiva,
procedeu-se delimitao geogrfca dos eixos, atravs de dois instrumentos
principais: 1 - o mapeamento da origem e destino das cargas que utilizam
as principais estruturas de transporte dos eixos, com base no trabalho Rede
Multmoda de Transportes da RFFSA (1994), como forma de captar a lgica da
produo em termos de rea de mercado sob sua infuncia; 2 - a estruturao
da rede urbana hierarquizada segundo as cidades plo e as respectivas reas de
infuncia distribudas ao longo das vias troncais, com base no trabalho Regio
de Infuncia das Cidades do IBGE (1993), que capta a lgica do consumo.
Por fm, foi utilizado um sistema multicriterial de avaliao para mensurar a
robustez da delimitao geogrfca dos eixos com base em 12 critrios, cada um
com notas variando de 1 a 3, de tal forma que a pontuao mxima que cada
eixo poderia obter seria de 36 pontos. Foi estabelecido um piso de 27 pontos,
ou seja, se um determinado eixo obtivesse pontos abaixo desta pontuao a
delimitao geogrfca inicial deveria ser revista. Estes critrios foram divididos
em trs dimenses: 1 - econmica; 2 - de planejamento; e 3 - ambiental.
importante ressaltar as limitaes desta concepo enquanto delimitao
geogrfca de uma regio de planejamento. Um elo espacial que parece efetivamente
perdido no recorte dos eixos o dos fuxos intra-regionais, que contemple a
complementaridade produtiva dos plos urbanos e seus entornos como ponto
de partida da anlise e no como ponto de chegada, resultante dos eixos de
transportes. Esta concepo privilegiou em excesso a uma orientao exportadora
de produtos primrios e deu menos nfase na integrao do mercado interno.
Entendemos que estes plos so centros urbanos estruturantes do espao
regional, a partir de funo centralizadora que cumprem na oferta de servios
especializados, intensivos em escala urbana, que so consumidos pelas atividades
produtivas internas regio e pela sua base exportadora, que podem abrigar de
forma parcial ou integral elos de cadeias produtivas setoriais. A complementaridade
produtiva dos plos urbanos e seu entorno conformam os fuxos intra-regionais,
cuja base so os fuxos entre a base produtiva exportadora regional e as chamadas
atividades residenciais, lideradas pelas atividades de servios. A hierarquia urbana
intra-regional refete, portanto, a prpria hierarquia da oferta de servios e sua
interao de trocas com as atividades exportadoras e a rede de transportes a ela
vinculada. Esta viso poderia ser combinada com a implantao de infra-estruturas
intermedirias e facilitar a integrao da estrutura urbana e de polarizao com a
rede de transportes. Permitiria, tambm, maior nfase na integrao inter-regio-
nal do espao brasileiro, caminho decisivo e fundamental para a concepo de
um projeto nacional que proporcionasse uma verdadeira integrao nacional,
consideradas as dimenses fsico-territorial, econmica e social.
A substituio do conceito de polarizao pelo de eixo privilegia, entretanto, a
logstica de transportes e seus fuxos principais como o critrio bsico de recorte
espacial, em detrimento da hierarquia urbana entre o plo urbano e seu entorno,
pois a rea de infuncia das cidades entra apenas como varivel dependente e
subordinada para a delimitao geogrfca dos eixos. No que se queira negar o
papel dos transportes, mas sim reconhecer que o urbano estrutura e comanda o
espao e que, de forma crescente, nele se localiza a maior parcela da populao,
da produo, gerao de renda e consumo. E neste sentido, os pontos de partida
para a delimitao geogrfca so diferentes. No caso da logstica de transportes,
os fuxos computados so os fuxos da base exportadora regional de origem e
destino de cargas pesadas, uma vez que os produtos computados so os consi-
derados relevantes para o transporte multimodal, ou seja, granis leves (como
gros), granis lquidos (como derivados de petrleo), granis pesados (como
mangans, calcrio e carvo), minrio de ferro, produtos ensacados pesados
(como cimento e fertilizantes) e produtos e insumos metalrgicos (como ao
plano e no-plano). Os fuxos assim captados so os de matrias-primas agrcolas,
minerais e industriais tpicos de bases exportadoras fortemente localizadas, do
tipo weberiana, onde a localizao da produo da matria-prima depende de
fontes especfcas ligadas base de recursos naturais.
Os fuxos captados no so, portanto, entre o plo urbano e seu entorno pola-
rizado, atravs da oferta de bens e servios com base em relaes intra-regionais
de insumo-produto. So efetivamente fuxos da oferta de bens de uma regio
para fora do seu entorno polarizado. So pontos de destinos que se caracterizam
por fuxos inter-regionais de produtos da base exportadora regional e no por
fuxos intra-regionais, baseados nas atividades residenciais e de encadeamentos
intersetoriais da base exportadora. Se usarmos um conceito de regio como rea
de mercado de produtos, cuja extenso o entorno polarizado, nossa defnio
de regio no corresponde defnio de eixo, que ser um recorte espacial
importante para captar fuxos entre regies econmicas, mas no dentro de uma
regio.
A viso de infra-estrutura de transportes como suporte produo e expor-
tao de bens primrios poderia cumprir papel estratgico para a dinamizao
e expanso das atividades agropecurias e minerais, para as quais a oferta de
infra-estrutura na frente da demanda, a exemplo do colossal programa ferrovirio
americano da segunda metade do sculo XIX e primeiras dcadas do sculo XX,
poderia ser decisiva. No entanto, ela no deveria ser tomada como estratgia
nica j que a economia brasileira signifcativamente complexa e diversifcada,
com regies dotadas de densidade econmica e preponderncia de atividades
urbano-industriais e concentrao de consumo.
Esta limitao do conceito de eixo enquanto regio de planejamento estar
refetida nos resultados obtidos da delimitao geogrfca dos eixos. De outro
modo, deve-se ressaltar que inegvel o avano conceitual da proposta dos
eixos enquanto unidade de planejamento da integrao inter-regional, apresen-
tando grandes vantagens em relao a propostas de corredores de exportao,
regies isoladas ou plos de desenvolvimento do ponto de vista estratgico da
integrao econmica nacional.
Acreditamos que o elo espacial perdido a interseo no territrio entre o
recorte espacial dos eixos e o recorte setorial das cadeias produtivas e da estrutura
urbana, constituindo-se este elo nos plos econmicos e sua rea conurbada. Esta
mediao decisiva em duas dimenses. Do ponto de vista microlocacional,
medida que os fatores locacionais relacionados s economias de aglomerao
so fundamentais para a constituio de uma regio enquanto pontos no espao
com fortes complementaridades produtivas. Do ponto de vista macrolocacional
e de integrao do territrio, no sentido da consolidao do mercado interno,
de reduo das desigualdades regionais e de uma maior complementaridade
produtiva entre os macroespaos do territrio brasileiro.
Nesta perspectiva, seria possvel pensar formas de articulao do desenvolvi-
mento da infra-estrutura, de polticas setoriais e regionais medida que, de um
lado, recuperamos o aspecto intra-regional do elo perdido para o planejamento
regional na proposta original dos eixos e, por outro, inclumos explicitamente
na anlise da competitividade das cadeias a sua imerso socioeconmica no
territrio, considerando as grandes metrpoles como centros de comando e de
articulao do espao nacional e, portanto, como ponto de partida para se pensar
na integrao fsica, econmica e social do pas. Esta terceira dimenso possvel
de ser contemplada, para efeito da articulao de polticas, se tomarmos um
outro recorte espacial de regionalizao complementar dos eixos, com base
na idia de centralidade urbana e suas regies de infuncia.
8. Consideraes Finais
Buscamos neste trabalho resgatar a contribuio da teoria do desenvolvimento
econmico para o esforo de regionalizao do territrio. Subjacente teoria do
desenvolvimento est o papel do Estado nas economias em desenvolvimento,
consideradas retardatrias em sua industrializao e pouco integradas em seus
mercados internos. Resgatamos como ilustrao o caso mais recente de planeja-
mento pblico no Brasil, os Eixos Nacionais de Integrao e Desenvolvimento,
cujo Portflio de Investimentos tem servido como base para os Planos Plurianuais
(PPAs) elaborados desde o incio da dcada atual, o que na prtica signifca que
a regionalizao dos Eixos tem direcionado os investimentos dos PPAs.
Apesar de privilegiarmos o critrio econmico na anlise da regionalizao
para objetivos do desenvolvimento econmico, sabemos que a dimenso
multifacetada do conceito de desenvolvimento exige a ampliao dos critrios da
regionalizao em direo questo da sustentabilidade ambiental e social. Neste
sentido, o Zoneamento Ecolgico-Econmico do Ministrio de Meio Ambiente
(MMA) um instrumento inovador que concretiza um novo arranjo institucional
do sistema de planejamento, ao funcionar como um sistema de informaes e
avaliao de alternativas, servindo como base de articulao s aes pblicas e
privadas que participam da reestruturao do territrio, segundo as necessidades
de proteo, recuperao e desenvolvimento com conservao.
O objetivo desta refexo no , portanto, propor uma nova regionalizao
para o Brasil. A regionalizao depende de decises a priori sobre sua abrangncia
e delimitao geogrfca, que refetem em ltima instncia seus fns.
Neste sentido, a regionalizao proposta pela Poltica Nacional de Desenvol-
vimento Regional (PNDR) do Ministrio da Integrao Nacional (MI) representa
um signifcativo avano enquanto recorte territorial para a implantao de uma
poltica nacional de reduo das desigualdades regionais. Seu principal avano
a delimitao das regies chamadas excludas, combinando dois critrios de
excluso fundamentais, quais sejam, o nvel de pobreza e situao de estagnao
econmica de uma regio.
Por sua vez, as metodologias de regionalizao propostas recentemente pelo
IBGE para fns estatsticos de caracterizao do territrio tm como grande mrito
a idia de pensar a ordenao territorial a partir da funo de centralidade do
urbano, o que permite entender a dinmica territorial com base nos sistemas
sub-regionais e nas redes urbanas que os integram espacialmente.
A proposta de regionalizao que destoa das demais metodologias de regio-
nalizao paradoxalmente a que serve como instrumento da principal poltica
de interveno sobre o territrio, qual seja, a dos Eixos Nacionais de Integrao
e Desenvolvimento, recorte espacial que serve de base para a elaborao ora-
mentria do PPA. Existe, portanto, uma incongruncia conceitual entre a PNDR,
baseada na centralidade do urbano e na natureza desigual do desenvolvimento, e
os Eixos, baseados no macrossistema de transportes. Para a efetividade da PNDR
necessrio estabelecer elos entre as regies do PNDR e as regies dos
Eixos, at ento ausente na operacionalizao da poltica regional do governo
federal. O acmulo das experincias de regionalizao do IBGE, bem como as
propostas da derivadas, deveria ser o ponto de partida para a construo dos
elos at ento perdidos no planejamento pblico brasileiro. Alm da necessria
articulao entre as grandes infra-estruturas, especialmente a logstica de transportes,
contida na regionalizao dos Eixos, e os princpios da centralidade urbana e
do desenvolvimento desigual, existe o desafo de integrar metodologicamente
os esforos das duas dimenses que rompem com o vis economicista dos
esforos de regionalizao para fns de planejamento no Brasil, ou seja, a
dimenso poltico-institucional e a dimenso ecolgico-ambiental.
Na dimenso poltico-institucional, trs aspectos so particularmente relevantes.
O primeiro da geopoltica da coeso social do territrio nacional, base conceitual
da PNDR. Parte-se do diagnstico da fragmentao econmica-social do territrio
decorrente da industrializao brasileira, e a partio territorial proposta busca
contemplar diretamente esta problemtica. Falta uma articulao mais explcita
desta regionalizao com as sub-redes urbanas, efetivamente existentes, de tal
forma a compatibilizar coeso social e centralidade urbana no plano mesor-
regional. Seu maior problema no , entretanto, atinente regionalizao em
si, mas escala de recursos, que compromete sua efetividade. O segundo o
aspecto federativo, no contemplado diretamente por nenhuma regionalizao
implementada. A diviso poltico-administrativa, das Unidades da Federao,
refete historicamente construes de territrios estaduais com estruturas de
poder fortemente enraizadas. Ao mesmo tempo, a dinmica econmica rompe as
fronteiras estaduais conformando espaos subestaduais no plano mesorregional
com nveis variados de integrao e complementaridade produtiva. Os consr-
cios municipais, objeto de lei recentemente promulgada, buscam equacionar
juridicamente esta problemtica e possibilita a integrao de metodologias de
regionalizao para fns de planejamento. Por fm, o terceiro aspecto poltico-
institucional a questo metropolitana que constitui uma caracterstica marcante
do desenvolvimento regional brasileiro contemporneo. O mecanismo dos con-
srcios municipais insufciente para contemplar a problemtica metropolitana,
j que a aglomerao urbana metropolitana incorpora desafos que incluem um
conjunto heterogneo de municpios, muitas vezes com interesses confitantes.
A formulao de sadas poltico-institucionais para a integrao do tecido urbano
metropolitano um desafo latente do esforo de regionalizao nacional.
Bibliografa
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Construir o espao supralocal de
articulao socioprodutiva e das
estratgias de desenvolvimento
Os novos arranjos institucionais
Introduo
Foi se consolidando, sobretudo nas duas ltimas dcadas, intensa reemergncia
das temticas atinentes dimenso territorial do desenvolvimento. Essa reemergncia
no fcou circunscrita apenas aos ambientes acadmicos. Seus princpios tericos
passaram a informar prticas, intervenes e estratgias de ao pblica, alm
de elaboraes discursivas dos vrios atores sociais.
Ao longo dos anos 1990, talvez como nunca tenha ocorrido nas cincias
sociais, no debate pblico e na interveno poltica, a questo territorial ganha
evidncia, ao mesmo tempo que ocorre certa banalizao e vulgarizao da
problemtica do desenvolvimento de cidades, regies e pases. No obstante a
natureza estrutural, histrica e dinmica destas questes espaciais, elas foram
deslocadas, muitas vezes, para o lugar-comum do voluntarismo, cristalizando um
grande consenso, que por vezes exagera no endogenismo e na capacidade de
autopropulso das regies e localidades. A literatura e as muitas polticas pblicas,
em todo o mundo, parecem acreditar que a escala menor a mais adequada,
necessariamente, de onde se poderia estruturar a fora sinrgica comunitria
capaz de promover o verdadeiro desenvolvimento sustentvel. Esta abordagem
terica sugere que estaramos vivendo a possibilidade de consolidar um novo
padro de desenvolvimento, construdo totalmente no mbito local, dependente
apenas da fora de vontade dos agentes empreendedores, que mobilizariam
as potncias endgenas (ocultas e/ou reveladas) de qualquer localidade. Essas
concepes afrmam que todas as escalas intermedirias entre o local e o
global esto perdendo sentido, potncia e instrumentos de ao.
obvio que, no mbito local, muitas aes importantes podem ser articuladas
e promovidas. Mas a escala local encontra uma srie de limites que devem ler
levados em conta nas polticas de desenvolvimento. A realidade tem negado
estas formulaes abstratas, posto que, em todo o mundo, as polticas de
desenvolvimento com maiores e melhores resultados so justamente as que no
discriminam nenhuma escala de per se, mas reforam as aes microrregionais e
mesorregionais, (re)construindo as escalas adequadas a cada problema concreto
a ser enfrentado.
preciso avanar no estudo das insufcincias, dos desvios e das conseqncias
nefastas da aplicao mecnica desses modismos na teoria e na poltica que
privilegiam os microprocessos e as microdecises. Na verdade, defendem uma
agenda que nega cabalmente a poltica, os confitos, a dinmica das classes
sociais, o papel da ao estatal, em suma, a nao e o espao nacional. Negli-
genciam todas as questes estruturais do processo de desenvolvimento, e sua
complexidade escalar, ou seja, negam todas as escalas existentes entre o local
e o global.
Em todo o mundo h um grande consenso sobre a temtica aqui tratada.
Afrma-se, em unssono, a necessidade da territorializao das polticas de
desenvolvimento. Como uma panacia: onde todos os atores sociais, econmicos
e polticos estariam cada vez mais plasmados, diludos, enraizados em um
determinado recorte territorial. Dentre vrias mistifcaes, parece existir no
discurso uma opo por substituir o Estado (que se foi), por uma nova condensao
de foras sociais e polticas chamada de territrio. O territrio passa a ser uma
espcie de grande regulador de relaes, encarnando projetos sociais.
Na verdade, esta concepo hoje hegemnica poderia ser vista como uma
reafrmao e aprofundamento dos princpios clssicos do mainstream regional e
urbano, que sempre tomou o espao como um receptculo inerte, mero espelho
da sociedade, absolutizando-o. um retorno, com maior sofsticao, velha
viso reifcada do territrio capaz de vontade e endogenia, personalizadas nos
desejos de toda a comunidade local/regional , que oferece sua plataforma
vantajosa a investidores. O desenvolvimento passa a depender da performance
do territrio, de seu acmulo de relaes e capacitao institucional. O territrio
196 - ECONOMIA REGIONAL E URBANA Construir o espao supralocal de articulao socioprodutiva e das estratgias de desenvolvimento - 197
visto como uma espcie de plat que busca atrair bons capitais e cria barreiras
atrao de habitantes ruins (pobres, com baixa qualifcao profssional,
consumidores no solventes etc). No territrio, mera superfcie recipiente,
de embarque e desembarque de capitais/coisas/pessoas, se construir, graas
proximidade de atores cooperativos, um poderoso consenso, baseado nas
relaes de confana mtua comunitria, que sustentaria, ao fm e ao cabo, o
processo de avano e progresso para todos. Prepondera a, portanto, uma viso
de ambiente no construdo socialmente, mas de territrio como um pressuposto,
dado naturalmente.
Decisiva se torna a noo de proximidade. A articulao dos atores sociais mais
imediatos e vizinhos em determinado territrio cumpriria papel fundamental. Em
certo sentido, esse terreno para a concertao de comportamentos e gerao de
consensos seria um substituto da ao estatal e da prtica poltica e cidad.
fundamental entender que estas diversas vertentes vm sendo amalgamadas
e, por vezes, vulgarizadas e pasteurizadas em uma concepo unifcada
de desenvolvimento endgeno, integrado, sustentvel etc. que conforma um
verdadeiro pacote ideolgico, terico e metodolgico coerente e fechado,
avesso ao dilogo e crtica.
Apresentado muitas vezes como projeto ttico (porm que vai se tornando
permanente), o diagnstico de que, em um ambiente crtico, mutante e de
fragmentao (imposto pela globalizao), s resta tecer novas redes de colaborao
e melhoria do ambiente. Seria preciso promover parcerias para criar novo
contexto, no qual os atores atuariam de forma cooperativa com coincidncia
de objetivos , confuindo, com base no entendimento, sem contestaes, para
um projeto de cidade e regio. Aes assistencialistas, compensatrias e focalizadas
seriam defnidas para os que jazem ao largo deste jogo cvico.
Segundo tal viso seria preciso constituir jogos preliminares de sensibilizao
e animao territorial para integrar os stakeholders, os participativos, legitimados
e interessados pelas coisas locais. Vrias estratgias e metodologia so
difundidas, com destaque para a SWOT, tcnica de identifcao de strengths,
weaknesses, opportunities, threats, que possibilitam ou bloqueiam o processo
local de desenvolvimento. As tcnicas de construo de cenrios prospectivos
so cada vez mais utilizadas nestes processos de excitao territorial. Essas
projees numricas vm substituir o verdadeiro processo de planejamento.
Elaboram cenrios da regio e da cidade que queremos no futuro desejado,
buscando, por meio da antecipao compartilhada, construir e transmitir uma
imagem empreendedora.
Utilizando, sem maiores mediaes, as anlises empresariais, geralmente
baseadas em cases, prope-se uma gesto estratgica para o territrio, o qual
deve buscar delinear seus cursos apropriados de ao; melhorar sua postura
estratgica; galgar um posicionamento sustentvel, cultivando competncia
bsica especfca (a velha vocao, em outras palavras); buscar as prprias foras
endgenas especiais e pensar realisticamente sobre o futuro. assim formulada,
geralmente por consultorias bem remuneradas, a anlise do contexto/ambiente
interno e externo cidade ou regio, tratada com uma organizao. Grande
nfase colocada nos aspectos institucionais e culturais, nos recursos imateriais
e intangveis, para diagnosticar as linhas de negcio mais promissoras, nas quais
residem as foras maiores do territrio focalizado.
Ao Estado caberia, neste ambiente ou contexto social/cultural, o papel de
animao dos empreendedores, sendo um facilitador. Ou seja, s instituies
pblicas restaria a funo de acicatar atitudes e a capacidade de iniciativa.
Provavelmente, com estas afrmaes iniciais, talvez no se esteja fazendo
justia, neste texto, s variadas nuances colocadas pelos diversos autores, pois
o que se quer ressaltar, de incio, que estamos diante de inmeras vertentes
tericas que vo sendo amalgamadas em um novo paradigma localista pasteurizado,
que pode ser danoso, sobretudo para o tratamento do caso particular das regies
perifricas e deprimidas.
O Estado pouco teria o que fazer nesse contexto de aprendizagem coletiva
e atmosfera sociopoltica, em que os atores se congregam e se aproximam de
forma cooperativa e solidria. A ao pblica deveria apenas prover externalidades
positivas, desobstruir entraves microeconmicos e institucionais, regular e,
sobretudo, desregular, a fm de garantir o marco jurdico e o sistema normativo,
atuando sobre as falhas de mercado. Alm dessas aes de melhoria do ambiente
institucional, o Estado deveria articular parcerias com o setor privado.
Posto o perfl virtuoso desse tecido socioprodutivo localizado, tudo passaria
a depender da fora comunitria e das vontades e dos fatores localizados. Se
tudo depende da virtuosidade microeconmica, h pouco ou nenhum papel,
neste debate, para os fatores exgenos e macroeconmicos. Cmbio, juros,
fsco, relao salarial, questes monetrias, fnanceiras etc. parecem ser questes
menores.
Muitos trabalhos negligenciam que h complexas hierarquias inter-regionais e
o comando maior desses processos, geralmente, est fora do espao sob anlise.
No formulam a pergunta: onde esto os centros de deciso dos processos aqui
localizados?. Muitas vezes, as determinaes, os instrumentos de poltica, os
sujeitos econmicos e polticos diretivos, por exemplo, esto em outra escala
espacial.
As abordagens da moda tm abandonado a perspectiva crtica da sociedade,
retornando ao conceito de comunidade, constituda apenas por atores locais,
e no classes sociais, que orientariam suas aes pelo compartilhamento de
valores da auto-identidade e do pertencimento a comunas, mais do que pelos
interesses de classe.
Contra tais abordagens, preciso: resgatar e analisar os determinantes maiores
do sistema socioprodutivo capitalista, que, recorrentemente, aperfeioa seus
instrumentos de ao e mobiliza a diversidade social e material a seu favor;
pesquisar estruturas e dinmicas regionais sob a tica que revela que a diviso
social do trabalho vem se aprofundando recorrentemente em todas as escalas.
Neste contexto, preciso reconstruir escalas, tanto analtica, quanto concreta-
mente (Vainer, 2002).
Torna-se ainda mais necessrio estudar a natureza das hierarquias (impostas
em variadas escalas) de gerao e apropriao de riqueza. Ativar o potencial
endgeno de uma localidade pode ser mais difcil do que crem tais elabora-
es tericas da moda. Observadores menos atentos sugerem o fm das escalas
intermedirias entre o local e o global. Mas o certo que o sistema capitalista
aperfeioou seus instrumentos, inclusive o manejo mais gil das escalas e a
capacidade de utilizao do espao construdo.
Entendemos que o enfrentamento dessa viso, hoje hegemnica, passaria
pela refexo crtica e pela discusso de propostas alternativas e pelo tratamento
adequado da articulao de escalas. Nenhuma escala per se boa ou ruim.
preciso discutir a espacialidade dos problemas, implementando polticas que
levem em considerao a escala especfca deles, mas em um contexto em que
esteja presente um projeto nacional de desenvolvimento. Pensamos que, ao
contrrio daquelas vises, as escalas intermedirias ganham novo sentido e
importncia nessa fase do capitalismo. esta concepo multiescalar que pro-
curaremos discutir nos prximos itens.
Experincias de Arranjos Produtivos Locais: limites e
possibilidades de avanarem sobre sua hinterlndia,
sobretudo em regies perifricas
Em todo o mundo os estudos recentes em economia regional ressaltam que
a dinmica socioeconmica de determinado territrio estaria cada vez mais
dependente da interao das frmas e dos agentes sociais e que estas relaes
no estariam restritas apenas s relaes mercantis, mas compreenderiam, de
forma privilegiada, tambm as relaes econmicas intangveis. Nesses estudos,
busca-se ressaltar
o papel das aglomeraes, enquanto complexos produtivos territorializados
capazes de germinar densidade social cooperativa especfca e (...) perceber o
processo de aprendizagem e de aquisies diferenciais vantajosas em acmulo
coletivo, possibilitados pela proximidade fsica e pelo exerccio de criatividade
e de gerao e apropriao de sinergias coletivas (Brando, 2003: 23).
Estas novas correntes postulam que a gerao e a difuso de externalidades
positivas so bastante localizadas, restritas a certa delimitao territorial. So
dependentes das instituies locais e da capacidade dos agentes para a criao
do ambiente sinrgico necessrio no s para o desenvolvimento de economias
no externas comercializveis. Em suma, os elementos a serem considerados
so as foras endgenas do sistema regional e a potncia e o desempenho do
tecido sociocultural presente nas regies.
H consenso hoje sobre o papel da construo de densos aglomerados
produtivos localizados e sobre o fato de o conceito de competitividade sistmica
deixar de pertencer somente ao domnio das empresas e dos ramos produtivos,
englobando toda uma srie de atributos territoriais. Neste sentido, a construo
de uma economia regional competitiva pressupe, dentre outros fatores, o
desenvolvimento de Arranjos Produtivos Locais APLs capazes de propiciar s
empresas, neles localizados, um diferencial suscetvel de trazer-lhes inovao,
diferenciao, lucratividade e competitividade, ultrapassando totalmente a cultura
tradicionalista dos negcios naquele espao regional. O desafo transformar o
mero ajuntamento de atividades em arranjos produtivos dotados de efcincia
coletiva, para que possam gerar transbordamentos virtuosos sobre sua vizinhana
prxima ou distante. Nesse sentido, importante que a poltica pblica atue em
trs frentes estratgicas para o desenvolvimento de APLs. Em primeiro lugar,
deve promover o desenvolvimento local, no apenas o crescimento econmico
setorial. Em segundo, deve fazer com que o desenvolvimento local transborde
para a hinterlndia do aglomerado. E em terceiro, deve, a partir de inter-relaes
entre vrios aglomerados, lograr a ativao de toda a economia mesorregional da
qual participa enquanto elo integrante, sobretudo de suas cadeias (retrospectivas
e prospectivas) de produo.
Em um pas perifrico como o Brasil, no qual os diversos aglomerados existentes
apresentam inmeros gargalos econmicos e sociais, o desenvolvimento de
APLs somente pode ser concebvel no contexto de um quadro mais amplo de
interveno do Estado no sentido de planejar o desenvolvimento dessas locali-
dades, coordenar as aes de seus agentes, coagir e constranger os interesses de-
letrios (especulativos, imediatistas e patrimonialistas, sobretudo) do atraso local
e regional, criando as condies para que estes aglomerados construam foras
transformadoras, no apenas produtivas, mas tambm sociais e polticas.
Como destaca Costa (2003), seis pressupostos apresentam-se como fundamentais
para qualquer ao pblica nesta problemtica:
1. um APL no pode ser construdo no vcuo, ou seja, em localidades que
no possuam um mnimo de condies iniciais para o seu desenvolvimento.
Alguma virtuosidade prvia dever estar presente para ser mobilizada;
2. uma experincia bem-sucedida em determinado lugar nunca poder
ser felmente reproduzida em outro contexto, como uma tentativa de replicar
experincias exitosas, desenvolvidas em contextos especfcos, podendo gerar
distores muitas vezes irreversveis;
1
3. o desenvolvimento de um APL somente pode ser entendido e alcanado
pela agregao de um mosaico de fatores oriundos de diversas dimenses e
capazes de construir e unifcar uma matriz operacional, formada por vetores
sociais, culturais, histricos, geogrfcos, polticos, microeconmicos, mesoe-
conmicos e macroeconmicos;
4. um APL parte integrante e como parte recebe, catalisa e lana impulses
de sistemas regionais e nacionais de produo, portanto, no se deve cometer
o erro de entend-los como meros receptculos ou plataformas de localizao
destitudas de contorno ou hinterlndia;
5. deve-se entender a importncia da interveno estatal no desenvolvimento
destes aglomerados, principalmente quando estes estiverem situados em uma
regio desarticulada; neste sentido, a presena do Estado importante, seja na
facilitao, promoo, induo ou mesmo na coordenao do desenvolvimento
destes aglomerados;
6. o desenvolvimento destes aglomerados no pode ser entendido como
panacia para o desenvolvimento econmico regional, posto que difcilmente
poderiam se consolidar enquanto uma estratgia sufciente de desenvolvimento
para a periferia capitalista, envolta em constrangimentos de natureza histri-
co-estrutural; para que haja a gestao de um processo de desenvolvimento
regional questo sine qua non que a ao do Estado ultrapasse o mero apoio
ao desenvolvimento destes aglomerados, promovendo aes que modifquem
a estrutura econmica, cultural, poltica e social regional.
O Estado deve identifcar os aglomerados existentes no espao objeto de futura
interveno. Em seguida, necessita diagnosticar e questionar o grau de maturao
do APL, se embrionrio, infante, potencial, maduro etc. Esta ao apenas ter
pleno xito se desenvolvido um diagnstico abrangente bem fundamentado
cientifcamente e participativo politicamente do contexto histrico, produtivo,
social e institucional da regio, destacando os limites e as possibilidades de
insero da rea sob anlise em uma diviso intra e inter-regional do trabalho.
1
Conforme se afrma no texto Conhecimento, inovao e desenvolvimento regional/local (Diniz, Santos
e Crocco) deste livro: A proximidade geogrfca por si s no sufciente para assegurar o sucesso das
experincias de gerao de conhecimento. Alm da importncia da lgica cognitiva, as regies possuem
histria, que tm seus pesos positivos ou negativos. Muitas vezes, os atores locais no agem no sentido de
se criarem interao e sinergia. Assim, as experincias de sucesso ou fracasso no podem ser generalizadas,
uma vez que cada experincia nica e no reproduzvel, uma vez que cada territrio diferente do outro
pelo seu contedo imaterial. Por outro lado, no se pode esperar que todas as regies ou localidades gerem
conhecimento de fronteira e se insiram na produo de bens de ltima gerao tecnolgica. Muitas regies
ou localidades continuaro especializadas na produo de bens tradicionais, inclusive de bens primrios
ou de servios simples.
As polticas pblicas de apoio ao desenvolvimento de APLs devem realizar
um levantamento exaustivo de dados estratgicos sobre estas aglomeraes,
por meio da elaborao de diagnsticos que contemplem informaes como: a
localizao geogrfca; o contexto histrico; a caracterizao da cadeia produtiva
principal, destacando seus principais produtos; o grau de tecnologia incorporada
nos produtos e no processo produtivo; as informaes sobre a qualidade e a
imagem do produto; o grau de associao entre o produto e a regio; o tamanho
e a importncia relativa do aglomerado para as economias local e regional;
a distribuio das empresas por porte; a classifcao quanto a sua estrutura
(vertical ou horizontal); a gradao de seu nvel de consolidao; os principais
mercados atendidos; as fontes de vantagens competitivas; a presena de insti-
tuies pblicas e privadas na formao, na operao e no desenvolvimento
do aglomerado; as instituies externas e internas ao aglomerado; a natureza, a
estrutura e a dinmica do mercado de trabalho regional; e, fnalmente, as principais
oportunidades, ameaas e desafos que se colocam para a consolidao do
aglomerado produtivo sob anlise enquanto um APL e sua real potencialidade
de alavancar o desenvolvimento regional.
De posse desse diagnstico, amplamente discutido, a formulao de aes
estratgicas de desenvolvimento deve ser focada nos pontos nevrlgicos iden-
tifcados e legitimados, otimizando esforos e recursos, obtendo, com isso,
possivelmente resultados mais signifcativos. Assim, as intervenes pontuais
devem partir de caractersticas, potencialidades e pontos de estrangulamentos
identifcados em cada aglomerado, respeitando-se as especifcidades regionais.
Devem ser concentradas nas aglomeraes produtivas onde j existam alguns
elementos (embrionrios que sejam) de um potencial APL em formao.
O Estado deve intervir como um agente pr-ativo na soluo de problemas
em que os agentes locais no possuam instrumentos e autonomia para sua
resoluo, direcionando, dessa forma, a localidade para uma trajetria social
mais promissora no longo prazo. Suzigan et al. (2002) destacam que uma ao
pblica efciente deve: desenvolver a sustentabilidade do APL, a fm de que
este seja capaz de criar e manter uma trajetria durvel de desenvolvimento do
aglomerado; promover a elevao do capital social, por intermdio de aes
que favoream a incluso dos agentes, estabelecendo relaes mais slidas de
confana; democratizar o acesso aos bens pblicos (educao, sade, crdito,
centros de pesquisa, servios empresariais, plataformas logsticas etc.), inclusive
pelo aumento e pela qualidade da sua oferta; preservar o meio ambiente atravs de
aes de preservao e controle dos impactos ambientais; mobilizar os recursos
endgenos por meio da articulao de recursos pblicos ou privados aportados
por agentes do prprio APL; atrair recursos exgenos, captando recursos pblicos
ou privados complementares aos providos pelos atores locais; integrar-se com
outros atores que possuam algum tipo de programa ou projeto no territrio; e
facilitar a conexo com os mercados, sejam estes potenciais ou efetivos.
Boa parte destes objetivos passa, impreterivelmente, pelo desenvolvimento
de maior institucionalizao do aglomerado. Salvo raras excees, a institucio-
nalidade de um aglomerado produtivo perifrico signifcativamente baixa.
Conseqentemente, o surgimento e o desenvolvimento de relaes cooperativas
e de externalidades aglomerativas positivas, fundamentais para a gestao da
efcincia coletiva, so travados nestes contextos. neste sentido que aes
estatais no desenvolvimento de instituies adequadas so fundamentais,
devendo incentivar o desenvolvimento do dilogo, a unio e o comprometimento
dos agentes locais de modo que estes, paulatinamente, ganhem autonomia na
resoluo dos problemas especfcos do aglomerado.
O carter desta ao pblica requer algumas sutilezas. O Estado no deve
buscar impor verticalmente, de cima para baixo, nenhum tipo de ao que
vise ao aumento do grau de cooperao entre os agentes. Esta ao, para ter
sustentabilidade, deve ser implementada em aglomerados que j possuam alguma
forma ou nvel de cooperao entre os agentes. Ou em aglomerados nos quais
os agentes aspirem e sinalizem, potencialmente, pelo menos construo
de uma trajetria de desenvolvimento sustentado, legitimando politicamente tal
interveno. Nos aglomerados nos quais no existe ambiente de cooperao, e
nem interesse em desenvolv-lo, o Estado deve comear atuando por intermdio de
prticas que visem a despertar este interesse, informando a comunidade quanto
sua importncia para a prpria competitividade e desenvolvimento dos agentes
e, conseqentemente, para a localidade. Para isso, podem e devem ser utilizadas
atividades como fruns, palestras, reunies, seminrios e cursos.
Uma das aes capazes de impactar positivamente o avano dos aglomerados
produtivos o incentivo do Estado ao desenvolvimento de uma cultura local
capaz de fazer com que os distintos agentes absorvam um sentimento de
regionalismo potencializador da auto-estima e da cultura associativa regionais,
da valorizao e da conservao dos seus aspectos histrico-culturais. Isto
fundamental na medida em que a interveno pblica sozinha no tem o poder
de gerar efeitos sinrgicos na consolidao do APL. So partes fundamentais do
processo a motivao e a co-responsabilidade dos agentes locais a ponto de se
disporem a planejar, executar, monitorar e avaliar o seu prprio desempenho
e o desempenho do aglomerado. Sem esse comprometimento coletivo, at a
simples defnio de prioridades e aes locais torna-se inexeqvel. , portanto,
este fator que em grande parte deve balizar o grau de interveno pblica no
aglomerado.
O desenvolvimento de um APL no algo preconcebido. Depende de que
as aes implementadas sejam condizentes com as especifcidades locais e que
estejam poltica e socialmente respaldadas, tanto interna quanto externamente.
Assim, recomendvel que se monte neste processo um grupo gestor, coletiva-
mente respaldado, composto por agentes pblicos e privados, internos e externos
ao aglomerado. Todavia, deve ser coordenado pelos agentes privados internos.
O papel do Estado incentivar, participar e, quando for o caso, coordenar e
arbitrar a sua montagem.
Isto feito, este grupo deve montar uma equipe tcnica, com alguns de seus
membros efetivamente participando, capaz de elaborar diagnsticos e aes
que planejem o desenvolvimento do aglomerado. Em que pese a possibilidade
de participao ou orientao de tcnicos externos, este planejamento deve
necessariamente ser elaborado por seus agentes internos, envolvendo aes de
curto, mdio e longo prazos, que contenham obrigaes e metas a serem cumpridas
e atingidas pelos diversos agentes e pelo aglomerado como um todo. Estas aes
devem ser periodicamente avaliadas e sujeitas reformulao, sempre tendo
em mente que o avano e a consolidao de um APL um processo de longo
prazo e de trajetria dependente.
O grupo gestor deve coordenar e, quando for o caso, reivindicar o prprio
desenvolvimento institucional do local. Para isso, deve defnir o papel da cada
agente; promover aes que visem a implantar ou dinamizar entidades de classe,
tanto patronal quanto de trabalhadores; coordenar e participar da montagem de
agncias, fruns, consrcios, cooperativas e centros comerciais; reivindicar que
o setor pblico implante instituies tcnicas e acadmicas, instituies de pesquisa,
instituies de fomento, incubadores etc.; buscar relacionamentos formais e
operacionais com outras instituies; aumentar o grau de interao/cooperao
entre empresas, academia e governo; e, fnalmente, lutar pelo desenvolvimento
do esprito de empreendimento dos agentes locais e regionais.
O processo prvio de planejamento tem por intuito desenvolver um projeto-
piloto para a consolidao do aglomerado. Espera-se, com isso, sensibilizar e
motivar a participao dos agentes nesse processo de envolvimento e aprimorar
a prpria governana local. Entretanto, a fnalidade precpua do grupo gestor
servir de efetiva ponte de dilogo entre os agentes locais e o Estado, em seus trs
nveis de governo, cabendo a este executar as aes a ele destinadas, intervir e
participar, conforme o grau de interesse dos agentes privados, para a criao e
o desenvolvimento desta aglutinao e concertao de interesses.
As possveis intervenes do Estado nos aglomerados devem fundamentar-se
em aes que possam estar pautadas pelo princpio da abrangncia territorial,
j que intervenes em empresas especfcas, dada a homogeneidade setorial
constatada, podem causar um desequilbrio artifcial entre as empresas e ser
prejudiciais para o setor, para a sociedade local e para qualquer tentativa de
criao de aes conjuntas entre os diversos agentes.
Todas as aes citadas devem ser complementadas por um programa pblico
de incentivo exportao e comercializao extra-regional. Outro fator funda-
mental para que determinado APL obtenha sucesso a existncia de uma rede
de comrcio que o conecte com mercados mais distantes e de maior porte. Boa
parte destas medidas cabe prpria iniciativa privada e ao grupo gestor. Ao
Estado, alm da sua participao indireta por intermdio de seus representantes
neste grupo, cabe envidar esforos que possam garantir aos produtores regionais
maior acessibilidade a mercados extra-regionais e internacionais.
Por vezes, o carter totalmente espontneo da origem de determinado APL
pode colocar srios problemas de defcincia de suporte infra-estrutural (transportes,
comunicaes, acesso a mercado), que, pelos custos que impe s empresas,
limita sua capacidade de competio e pode tolher seu processo evolutivo. Como
soluo necessrio um esforo dos diversos nveis de governo para a melhoria,
a ampliao e a criao, quando for o caso, de uma infra-estrutura propcia ao
desenvolvimento do aglomerado em todas as suas modalidades: estradas, portos,
aeroportos, telecomunicaes, energia eltrica, saneamento bsico, moradias,
museus, centros de pesquisa, centros culturais e de lazer, escolas, hospitais,
escolas-tcnicas, centros de negcios, hotis etc.
O apoio pblico ao desenvolvimento do APL no deve se restringir ao desenvolvi-
mento da cadeia produtiva internalizada no aglomerado. importante que a ao
pblica estimule o desenvolvimento de todos os nexos da cadeia mesorregional
da qual os aglomerados participam, tanto em desdobramentos a montante quanto
a jusante. Assim, mais do que o aumento do grau de cooperao horizontal,
torna-se decisivo instituir aes que facilitem as interaes verticais ao longo
da cadeia de que o aglomerado participa. Ademais, importante a induo do
espraiamento da virtuosidade local intra-aglomerado para sua hinterlndia regional,
quando o prprio desenvolvimento do aglomerado cria laos no ocasionais
na sua vizinhana, como parcerias estratgicas, relaes de cooperao, ou at
mesmo prticas de compra de insumos e matrias-primas.
Ainda no se realizou um balano abrangente da capacidade dos APLs no
Brasil para promover o desenvolvimento regional e urbano. Ser possvel extrair
lies para regies menos desenvolvidas?
importante estudar melhor os arranjos dos setores de madeira-mveis,
txtil-confeces, couro-calados, dentre outros, apontando algumas aes
compartilhadas entre os empresrios locais, no sentido de avanar a construo
de uma institucionalidade que possa servir a toda uma regio e seja decisiva
para a cooperao regional, como feiras, criao de centros de treinamento,
consrcios de exportao, instituies de ensino superior, centros de design,
gestao de marca regional etc.
Qual o papel indutor possvel do Estado? Algumas experincias devem ser
analisadas. Um caso importante para se estudar as articulaes microrregionais
de produtores a recente institucionalizao, em 2003, do Plo Tecnolgico da
Indstria Txtil e de Confeces de Americana/SP, responsvel pela produo
de mais de 60% de tecidos planos artifciais e sintticos. Sua criao tem por
objetivo aumentar a produo, gerar mais empregos e mais renda para a regio.
Localizadas nesse APL esto Fibra DuPont, Vicunha Txtil, Santista Txtil, Tabacow,
entre outras. Integram o Plo os municpios de Americana, Nova Odessa, Santa
Brbara DOeste, Sumar e Hortolndia.
A inteno dos membros do Plo agora desenvolver uma poltica que
articule estrategicamente toda a cadeia produtiva nas cidades integrantes. As
empresas do mesmo segmento txtil passariam a trabalhar em conjunto. Em vez
de produzir apenas o tecido ou o fo, a idia desenvolverem o confeccionado,
o que agregaria mais valor aos produtos, alm de gerar mais mo-de-obra. Os
empresrios locais discutiram como seria mais fcil exportar a confeco pronta
em razo da retrao do mercado interno. Esperam mobilizar as pequenas empresas,
normalmente familiares, que individualmente no teriam os requisitos bsicos
para exportarem seus produtos. Os cinco municpios que compem o Plo,
juntos, so responsveis por aproximadamente 85% da produo nacional de
tecidos planos artifciais e sintticos, sendo que o volume de confeccionado no
chega a 1% do total de embarques txteis da regio.
A comisso de gesto do Plo composta por representantes das prefeituras
das cinco cidades, da Federao das Indstrias do Estado de So Paulo (Fiesp),
do Sindicato das Indstrias de Tecelagens de Americana e Regio (Sinditec), do
Sindicato da Indstria Txtil (SindiTxtil), da Assemblia Legislativa de So Paulo
e da Secretaria de Estado da Cincia, Tecnologia e Desenvolvimento Econmico.
Esse novo arranjo institucional pretende articular as relaes dos diversos elos da
cadeia produtiva txtil-confeces existentes na regio, como fao, tecelagem,
tinturaria, estamparia e confeco, formando um centro integrado de produo
txtil. Este um caso importante, pois a cadeia se espraia pelos municpios de
Nova Odessa, Sumar e Santa Brbara DOeste, que produzem fos, fbras, tecidos
planos, artefatos do vesturio, produtos para cama, mesa e banho; confeces
de moda, entre outros.
Sugeriu-se, neste caso, a elaborao de um cadastro mapeando todas as interdepen-
dncias existentes (compradores do mesmo fornecedor; fornecedores do mesmo
comprador; empresas vendendo o mesmo produto; empresas vendendo produtos
complementares; ramos complementares; ramos concorrentes; instituies em
comum; servios em comum; mercados internacionais em comum, sindicatos
em comum etc.). So exemplo de aes que podem surgir de um debate sobre
as necessidades e oportunidades das empresas: centros de design e moda; viagens
ao exterior para pesquisa de moda; consrcios para exportao; sistema de
distribuio coletivo; marketing da marca no Brasil e nos principais centros
compradores estrangeiros; pesquisas de mercado com vistas a identifcarem os
gostos estrangeiros; promoo de certifcaes de qualidade para os produtos
da regio, entre muitas possveis iniciativas.
H casos de diversos APLs que transbordam seu dinamismo por vasta regio.
Importante exemplo o da cadeia produtiva de couro-calados. O Aglomerado
Coureiro-Caladista do Vale dos Sinos no Rio Grande do Sul cresceu em torno do
Rio dos Sinos, irradiando-se a partir da cidade de Novo Hamburgo e estendendo-se
por 24 cidades. Em um raio de 50 km, encontra-se tudo que necessrio
fabricao de calados. O aglomerado conta, atualmente, com empresas que
operam em todas as etapas da cadeia produtiva de calados, como empresas
caladistas, prestadoras de servios especializados, curtumes, fornecedores de
equipamentos e mquinas, fabricantes de componentes e agentes de exportao.
A densidade institucional decisiva neste caso. Ocorreram a a criao de um
Comit Consultivo do ncleo coureiro-caladista por parte do governo do
Estado e o estabelecimento de cmaras setoriais para levantamento e discusso
de problemas da cadeia produtiva, que podem mediar confitos emergentes a
partir das demandas de diferentes segmentos do arranjo. Apesar de o arranjo
ter alcanado progresso na esfera produtiva, ainda h difculdades nas etapas
de comercializao e design. Quanto a esse ltimo aspecto, polticas pblicas
devem incentivar o processo de aprendizado interativo, envolvendo atores locais,
como instituies de pesquisa e formao de recursos humanos. Com relao
comercializao, deve-se buscar novos nichos de mercado, priorizando alguns
segmentos, existindo amplo campo para aes pblicas voltadas para a promoo
de exportaes e o desenvolvimento do mercado domstico. J o Aglomerado
Caladista do Vale do Paranhana no Rio Grande do Sul, espraia-se pelos muni-
cpios de Trs Coroas, Igrejinha, Taquara, Parob, Rolante e Riozinho. H pouca
interao institucional e socioprodutiva entras as empresas, apenas ocorrendo
visitas espordicas entre os empresrios. A maior fonte de vantagem continua
sendo a proximidade dos fornecedores do Vale dos Sinos.
Recentemente o Governo Brasileiro criou o Grupo de Trabalho Permanente para
Arranjos Produtivos Locais GTP APL, que tem com objetivo o fortalecimento
das polticas de desenvolvimento local,
2
por meio de:
a) estmulo construo de Planos de Desenvolvimento participativos,
envolvendo necessariamente, mas no exclusivamente, instituies locais e
regionais; b) busca de acordo por uma interlocuo local comum (articulao
com os rgos do Grupo de Trabalho) e por uma articulao local com capa-
cidade para estimular o processo de construo do Plano de Desenvolvimento
(agente animador). O segundo eixo da metodologia complementa o anterior
promovendo: a) o nivelamento do conhecimento sobre as atuaes individuais
nos APLs; b) o compartilhamento dos canais de interlocuo local, estadual
e federal; e c) o alinhamento das agendas das instituies para acordar uma
estratgia de atuao integrada.
3
2
O Governo Federal est organizando o tema Arranjos Produtivos Locais (APLs) por meio das seguintes
medidas: (1) incorporao do tema no mbito do PPA 2004-2007, pelo Programa 1015 Arranjos Produtivos
Locais; e (2) instituio do Grupo de Trabalho Permanente para Arranjos Produtivos Locais (GTP APLs)
pela Portaria Interministerial n 200 de 03/08/04, composto por 23 instituies, sendo onze ministrios e
instituies vinculadas, alm de organizaes no-governamentais, de abrangncia nacional.
3
Disponvel em: <http://www.desenvolvimento.gov.br/sitio/sdp/proAcao/arrProLocais/arrProlocais.php>.
Inmeras iniciativas no campo das polticas de apoio a APLs vm se desenvolvendo
no Brasil nas vrias escalas espaciais e nveis de governo. Cabe articul-las siste-
micamente. Um bom exemplo ocorre em Santa Catarina, por meio do Frum
Catarinense e das aes do Instituto Euvaldo Lodi, com o Programa Catarinense
de Desenvolvimento Regional e Setorial, que apia a estruturao de Agncias
de Desenvolvimento Regional, promovendo a articulao e a potencializao
de aes existentes e identifcando potencialidades de novos projetos.
Cooperao Supralocal e Novos Arranjos Institucionais
Vrios fatores estruturais determinaram o aumento das disparidades intra e
inter-regionais em todo o mundo. As polticas de desenvolvimento territorial
passaram a conviver com enorme dilema entre duas estratgias alternativas:
promover polticas solidrias/redistributivas ou polticas autocentradas/
endgenas. Como, a um s tempo, reduzir desigualdades regionais e aumentar
a competitividade das regies?
Estratgia autocentrada/endgena Estratgia solidria/redistributiva
Efcincia Eqidade
Aglomerao territorial Disperso/Desconcentrao territorial
Especializao produtiva Diversifcao produtiva
Crescimento Redistribuio
Riqueza Qualidade de vida
Os novos arranjos institucionais de promoo do desenvolvimento local e
regional buscam conciliar estas vias estratgicas aparentemente antagnicas.
Algumas experincias parecem confrmar as amplas possibilidades de manejo
destas trajetrias que, primeira vista, seriam contraditrias. O empreendimento
da poltica de desenvolvimento da Comunidade Europia merece destaque
neste contexto.
Estas novas concepes tm implicado em mudanas signifcativas nos funda-
mentos do planejamento e da gesto pblica e no prprio perfl dos governantes
locais. Essa revalorizao da dimenso regional acabou por infuenciar sobremaneira
as polticas territoriais de diversos pases. As tradicionais polticas baseadas em
amplos incentivos fscais/fnanceiros, e na construo de grandes obras de infra-
estrutura, com vistas atrao de vultosos investimentos industriais, em regies
especfcas, tm sido substitudas por estratgias regionalizadas, que buscam a
endogeneizao dos processos de desenvolvimento, para que estes possam ter
carter mais durvel e sustentado. Usando a terminologia correntemente utilizada
na literatura: as estratgias de top-down esto dando lugar, crescentemente, a
estratgias de bottom-up.
A partir dos anos 1980, com essa nova abordagem da poltica regional,
observa-se o surgimento de estruturas institucionais mais descentralizadas em
vrios pases. Este processo de regionalizao tem tomado confguraes dife-
rentes, que dependem dos contextos poltico e institucional de cada pas. Em
alguns casos, por exemplo, a transferncia de competncias se processa pela
via constitucional, enquanto em outros parte de um processo mais limitado,
resultado de uma reforma administrativa que tem como objetivo melhorar a
efcincia e a efccia na prestao de servios pblicos. Diferentes arranjos
institucionais emergem em vrios pases, como os contratos regionais e locais
na Frana (contrat de pays) e Itlia (contratti darea e patti territoriali), os acordos
regionais e locais na Sucia (regional/local growth agreements) e as agncias de
desenvolvimento na ustria.
No Brasil, a Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR) parece
orientada por princpios semelhantes, ao buscar ressaltar o carter federativo/unitrio
e ao entender que a escala nacional a nica compatvel com a perspectiva
de regulao do fenmeno das desigualdades inter-regionais e a que possibilita
a defnio dos critrios gerais de ao sobre o territrio. No entanto, as
iniciativas locais e sub-regionais tambm ganham destaque na nova proposta,
pois seriam o locus das aes operacionais. Nessa perspectiva, os programas
mesorregionais se constituiriam na
unidade de articulao das aes federais nas sub-regies selecionadas pelos
critrios defnidos para todo o territrio nacional, acoplando-se a eles espaos
institucionais de concertao a essa escala, como fruns e agncias de
desenvolvimento, conforme arranjos estabelecidos pelos atores sub-regionais.
(Brasil, 2003: 34)
Alm do movimento de descentralizao, co-responsabilidade e devoluo
do poder decisrio s instncias subnacionais de governo, observamos tambm
o crescimento de arranjos horizontais, isto , articulados dentro de uma mesma
escala de interveno, nos quais podemos incluir tambm os arranjos metropoli-
tanos. O prprio texto da PNDR indica a possibilidade de articulaes dessa
natureza.
Obviamente estas articulaes horizontais no so contraditrias com o
movimento de descentralizao (verticais), tendo tambm tem o objetivo de
fortalecer as escalas sub-regionais de deciso. No caso da Frana, por exemplo,
a mesma legislao que promove a melhor distribuio de encargos entre os
nveis de governo tambm incentiva a formao de arranjos de cooperao
sub-regional.
Embora sejam possveis articulaes nos nveis intermedirios, a motivao
para a realizao dessas associaes locais torna-se mais evidente na medida em
que a soluo de vrios problemas municipais extrapola suas fronteiras jurdi-
co-administrativas. Neste caso, as concertaes regionais tornam-se poderosas.
Os exemplos mais evidentes so os servios de interesse comum, como gua,
esgotamento sanitrio, depsito de lixo, sade e transportes. Alm disso, mesmo
quando for possvel a resoluo dos problemas de forma isolada, a ao conjunta
poder implicar em menores gastos e, portanto, ser extremamente benfca,
como, por exemplo, na realizao de compras em conjunto para negociar melhores
condies de pagamento ou descontos mais signifcativos. Outro aspecto positivo
dessas associaes pode ser dar economicidade a projetos antes inviveis
individualmente, como, por exemplo, a compra de um equipamento muito caro,
a formulao de projetos, o compartilhamento de mquinas e equipamentos,
centros de tecnologia ou de design etc.
No Brasil, as associaes intermunicipais so objeto de debate poltico e
acadmico a partir da dcada de 1990, quando modelos associativistas bem-
sucedidos aforaram no cenrio nacional, como os consrcios intermunicipais
e as articulaes de municpios por bacia hidrogrfca, embora a noo de
consorciamento seja mais antiga.
Este tema tende a ganhar maior destaque na atualidade com a aprovao de
nova normatizao de contratos para a institucionalizao de consrcios pblicos
e para a celebrao de contratos de programa que incentivam a atuao conjunta
intermunicipal, buscando a soluo de problemas comuns, bem como a gesto
associada de servios pblicos.
Com a promulgao da lei reguladora dos consrcios pblicos, Lei n
o
11.107,
de 6 de abril de 2005, a cooperao municipal no Brasil ganhar impulso. At o
momento, estas aes compartilhadas eram viabilizadas no mbito do direito privado.
Para muitos estudiosos do assunto, a criao desse arcabouo institucional ser
fundamental para a elaborao de um projeto comum de desenvolvimento regional
no pas, alm de incentivar e facilitar o surgimento dessas associaes. Outros
elementos, especialmente de ordem poltico-partidria, devem ser considerados
para explicar a resistncia e as difculdades para a implantao desses arranjos no
Brasil. Alm disso, no se pode deixar de levar em conta algumas caractersticas
da federao brasileira (Affonso, 2003), como veremos adiante.
H a possibilidade de ocorrncia de trs arranjos institucionais na imple-
mentao de poltica regionalizada de desenvolvimento, os quais chamamos
de arranjos horizontais, arranjos verticais e arranjos mistos
4
.
4
Obviamente, a defnio de nvel nacional, intermedirio e local depende da diviso poltica e administrativa
de cada pas. Nos pases anglo-saxnicos, por exemplo, esta diferena entre trs nveis feita considerando
5 divises administrativas, alm do Governo Central (respectivamente o termo em Portugus, Ingls e
Francs):
1 - Provncia ou Estado, Province /State, Rgion
2 - Regio, Region/County, Dpartement
3 - Distrito, District, Arrondissement
4 - Distrito Eleitoral, Ward, Canton
5 - Municpio, Municipality, Commune
Novos arranjos institucionais: verticais, horizontais e mistos
Arranjo Defnio Articulao envolvida
Arranho horizontal
Derivado do movimento de descentralizao, seja
por reformas constitucionais, seja por reformas
administrativas, atribuindo maior responsabilidade
s esferas subnacionais.
local-intermedirio, intermedi-
rio-nacional, local-nacional
Arranjo vertical
Ocorre num mesmo nvel de interveno. O exemplo
mais comum so as associaes municipais, mas
podem ocorrer em outras esferas administrativas.
Arranjos metropolitanos geralmente se enquadram
nesta categoria.
local-local,
intermedirio-intermedirio
Arranjo misto
Relao que se estabelece entre os arranjos verti-
cais e os governos supralocais.
Local-local-intermedirio,
local-local-nacional, interme-
dirio-intermedirio-nacional
Nesta considerao analtica no inclumos, para efeito de simplifcao,
as relaes dentro do prprio governo central, como por exemplo, as relaes
interministeriais ou supraministeriais, que so indispensveis para a elaborao
de uma poltica de desenvolvimento regional.
Estabelecida essa diviso, a questo que se coloca : quais so as formas
utilizadas para o estabelecimento desses arranjos e como estes so operacio-
nalizados? Somente uma pesquisa acurada sobre esse assunto poderia fornecer
subsdios para responder a esta questo. No entanto, apresentaremos a seguir,
algumas experincias internacionais, que podero nos fornecer algumas pistas
neste sentido. Ao fnal, com base nestes exemplos, discutiremos algumas tendncias
e obstculos para a concretizao desses arranjos no Brasil.
A questo que se coloca : de que forma vo se estabelecer essas relaes
entre os diferentes nveis de governo? Dentre vrias possibilidades, a literatura
recente tem citado a contratualizao, especialmente inspirada no modelo francs,
como exemplo bem-sucedido de relacionamento entre as diversas esferas de
governo, viabilizando a formao de arranjos estveis e efcientes. Assim, ao
se considerar a celebrao de contratos e pactos territoriais como experincia
potencialmente virtuosa, algumas questes se colocam: Quais so as vantagens
dessa formalizao contratualizada para as articulaes verticais e horizontais?
Este modelo poderia ser transposto para o Brasil? Arranjos informais no poderiam
alcanar resultados virtuosos?
Arranjos verticais/mistos
Como j observamos, o surgimento de estruturas descentralizadas uma
caracterstica marcante das polticas de desenvolvimento regional atuais. Este
processo tem seguido padres distintos, de acordo com as caractersticas polticas
e institucionais de cada pas. Assim, muito difcil estabelecer comparaes entre
os vrios modelos utilizados. No entanto, de forma geral, a literatura internacional
tem apresentado algumas tendncias, como a instituio de novas autoridades
supralocais ou a delegao de novas atribuies para entidades supralocais
preexistentes, com graus variveis de dependncia do governo central.
Dentre vrias alternativas de operacionalizao desses arranjos, a celebrao
de pactos e contratos territorializados parece ser a mais alvissareira. Por exemplo,
desde o incio dos anos 1980 a legislao francesa apresenta tendncia descen-
tralizao de competncias e mais ampla articulao entre suas instncias e nveis
administrativos. Neste mesmo perodo, a reforma do sistema de planejamento
nacional delegou s regies as atribuies de elaborao e gesto de um plano
nacional de desenvolvimento, ao mesmo tempo que autorizou o Estado a realizar
contratos com as diversas esferas territoriais: regio, departamento ou comuna,
embora, na prtica, tais acordos formalizados tenham se limitado esfera da
regio. A partir de ento, o estabelecimento de regras claramente defnidas entre
o Estado e as regies passou a ser ofcializado por meio dos chamados contratos
de plano Estado-regio (Jaccoud, 2001).
Os contratos de plano foram reforados como instrumentos de poltica regional
pela Lei de 1995, LOADDT (Loi pour lAmenagement et le Dveloppement du
Territoire), conhecida como Lei Voynet. Esta legislao introduziu o conceito
de desenvolvimento sustentvel e incrementa o papel do pays (sub-regio) no
desenvolvimento de programas estratgicos de desenvolvimento, colocando
como principal objetivo da poltica regional corrigir as desigualdades de condio
de vida dos cidados ligadas situao geogrfca e s suas conseqncias
demogrfcas. (Jaccoud, 2001).
Alm disso, foram criadas duas novas categorias territoriais:
pays (sub-regio): defnida na legislao como um territrio que apresenta
uma coeso geogrfca, econmica, cultural e social fundada, portanto, numa
identidade comum, sem no entanto apresentar fronteiras previamente deli-
mitadas, e estabelecida antes pela fxao concertada de estratgias comuns
entre atores locais. A sub-regio pode ser instituda a partir do estabelecimento
pblico de cooperao intercomunal com fscalidade prpria, constituindo
um grupamento de interesse pblico de desenvolvimento local ou fundando
um sindicato (Jaccoud, 2001).
agglomration (aglomerao): formada por espaos territoriais constitudos a
partir de reas urbanas, consideradas nico espao possvel para a realizao
de polticas de localizao de atividades industriais ou comerciais ou ainda
uma poltica social ou de neutralizao de fatores geradores de excluso. As
aglomeraes so defnidas como reas urbanas com mais de 50 mil habitantes,
podendo englobar uma ou vrias comunas. Para ser reconhecida e poder
assinar um contrato de plano, a aglomerao dever constituir-se tambm em
um estabelecimento pblico de cooperao intercomunal com fscalidade
prpria (Jaccoud, 2001).
Na prtica, portanto, estas novas categorias territoriais potencializam o surgi-
mento de associaes municipais, permitindo a viabilizao de projetos nas mais
diversas reas. Os nmeros comprovam essa tendncia, na medida em que,
atualmente, dois teros das 36 mil cidades francesas participam de consrcios
intermunicipais, contando com milhares de instituies intermunicipais, cujos
representantes so eleitos pelos cidados e apoiados fnanceiramente pelo
governo central. Como muitas dessas cidades so muito pequenas, estas asso-
ciaes representam alternativa importante para o enfrentamento de problemas
variados, como disposio de lixo e abastecimento de gua. Ou seja, tais formas
cooperativadas em associaes intermunicipais impuseram-se pela necessidade
e por problemas concretos.
Na Sucia, os chamados Local Development Agreements, embora tenham
seu foco nas relaes entre as regies metropolitanas e o governo central, tambm
podem ser citados como exemplo interessante de articulao entre esferas diversas
do setor pblico, e exprimem, assim como a contratualizao francesa, alto grau
de comprometimento entre estas esferas de atuao. Estes acordos fazem parte
da Poltica Metropolitana Nacional, adotada pelo parlamento sueco em 1998.
Como a Sucia um pas que tem recebido grande contigente de imigrantes e
refugiados desde o fm da Segunda Guerra Mundial, um dos principais objetivos
desses acordos seria por fm segregao discriminatria social, tnica e de
gnero nas reas metropolitanas e envidar esforos para propiciar condies
comparveis de vida entre as pessoas (Commission on Metropolitan Areas in
Sweden, 2003: 3). O Swedish Integration Board seria o rgo encarregado de
coordenar e avaliar o desempenho desses acordos, que estabelecem as obrigaes
do municpio e do governo central para alcanar os objetivos pretendidos. A
durao desses acordos de trs a seis anos, durante os quais o governo central
se compromete a fornecer recursos para o desenvolvimento de projetos compatveis
com os objetivos estabelecidos.
Arranjos horizontais
Como j observamos, teoricamente, podemos encontrar arranjos horizontais
tanto entre as instncias intermedirias como entre as locais. Na Europa, as vrias
formas de coordenao intermunicipal tm variado enormemente, indo ao extremo
da criao de uma cidade principal, por meio da juno de municpios perifricos,
estabelecendo uma nica autoridade municipal (amalgamation), at a criao de
estruturas informais de coordenao para oferta de servios pblicos comuns.
Nos casos em que a legislao no prev estruturas especfcas para lidar com
problemas comuns entre cidades, os consrcios ou associaes de autoridades
locais so geralmente utilizados. Sob esse sistema, as municipalidades partici-
pantes agregam-se voluntariamente e, em geral, por pouco tempo. Os municpios
delegam certos poderes para a autoridade comum que, ento, os exerce em seu
prprio nome. O corpo administrativo dessa autoridade comum normalmente
formado por uma assemblia composta por representantes dos municpios
participantes. Na maioria dos pases, a legislao que rege tais consrcios
relativamente fexvel, tanto em relao ao nmero de funes, que devem ser
confadas administrao comum, quanto ao nmero limite de municpios que
devem fazer parte da associao, embora possa haver certas excees a esse
padro, com o estabelecimento de certas condies especfcas para a formao
de consrcios em alguns pases, como podemos verifcar no quadro a seguir, em
que apresentamos alguns exemplos de diferentes solues institucionais para a
realizao de consrcios em alguns pases europeus.
Exemplos de solues institucionais para a realizao de acordos de
cooperao intermunicipal em pases europeus
Pas Principais caractersticas
Holanda
A legislao de 1985 (Joint Regulations Act of 1985) estabelece que as provncias dividam
seus territrios em reas para cooperao, determinando as regras de cooperao para os
municpios dentro da mesma rea.
Dinamarca
Os acordos para ao conjunta, por meio dos quais as autoridades locais estabelecem
conselhos especiais, com poderes para agir em seu nome, devem ser aprovados previa-
mente por autoridade supervisora, para assegurar que dem aos conselhos locais algum
controle sobre a atividade.
Blgica
Os municpios podem estabelecer associaes municipais para a distribuio de eletri-
cidade, gs, televiso ou gua, desenvolvimento econmico, uso e ocupao do solo e
habitao, remoo e tratamento de lixo, crematrios, esporte, cultura, sade e gerncia
administrativa e processamento de dados. A lei tambm prev o estabelecimento de
comisses intermunicipais para a cooperao entre municpios contguos, e o governo
provincial. No que diz respeito aos servios de corpo de bombeiros e, na regio de Fle-
mish, ao tratamento do lixo, so estabelecidas cooperaes compulsrias por meio das
quais o governo provincial decide unilateralmente a composio dos consrcios a que as
municipalidades so obrigadas a pertencer.
Alemanha e
ustria
Nestes dois pases feita uma distino entre tipos de cooperao administrativa entre
autoridades locais reguladas pelo direito privado e pelo direito pblico.
Na Alemanha, as autoridades locais podem contrair acordos sob a lei pblica com base
em que um dos partidos pode propor determinadas tarefas da responsabilidade das outras
autoridades locais concernidas ou realizar tais tarefas em nome dos outros partidos.
Sua
Este pas recorre a trs tipos de cooperao intermunicipal: 1) acordos para a explorao
conjunta de instalaes (por exemplo, plantas de tratamento de esgoto) sem a criao de
um novo corpo legal; 2) companhias limitadas, nas quais cada municpio acionista (por
exemplo, para o transporte pblico); e 3) mais raramente, associaes dos municpios que
implicam a criao de uma entidade legal nova, com base em um estatuto aprovado pelos
conselhos locais e ratifcado pelo governo cantonal. A cidade de Zurique pertence inter
alia a associaes intermunicipais para o planejamento regional, o transporte pblico e a
proviso de gua, gs e eletricidade. Uma diversidade similar de formas da cooperao
intermunicipal existe em Berna. Alm dos acordos bilaterais para o fornecimento de gs,
gua, esgoto, coleta de lixo,transporte pblico e escolas, incluem uma associao de direito
privado para coordenao do planejamento regional, na regio de Berna, uma associao (de
direito pblico) na rea de sade e um water board na forma de uma empresa privada.
Noruega
Apresenta poucas limitaes legais na habilidade das municipalidades ou condados para
delegar voluntariamente a um comit comum a resoluo de problemas locais.
Irlanda
As autoridades locais podem participar em arranjos para a preparao comum em estaes
de tratamento de gua, qualidade do ar, de planos de desenvolvimento etc. Podem tambm
estabelecer comits comuns compostos por membros indicados por municipalidade para
considerar toda a matria do interesse comum. Sob a legislao decretada em 1991, tais
comits comuns podem ser estabelecidos como entidades separadas, e as funes das
autoridades locais podem ser delegadas a eles. As autoridades locais podem participar em
acordos legais por meio dos quais uma autoridade pode fornecer um servio para outra,
no todo ou em parte, a outra rea administrativa, com ltima contribuindo com os custos.
Em Dublin isto se aplica no exemplo de servios de corpo de bombeiros, licenas de txi
e de direo, gua e outros servios.
Fonte: Council of Europe, 1993.
Os projetos conjuntos dos consrcios intermunicipais geralmente so fnanciados
com contribuies dos municpios constituintes, mas tambm existem casos em
que a participao municipal proporcional utilizao dos servios. Nos casos
da Sua e da Blgica, por exemplo, algumas associaes intermunicipais so
institudas pela criao de uma companhia, da qual os municpios membros so
acionistas. Assim, eles podem receber, anualmente, uma parte dos lucros, ou
contribuir para cobrir o dfcit.
No Canad, os acordos intermunicipais podem ser formais ou informais. No
caso de acordos formais, os participantes assumem certas responsabilidades
legais. Como regra geral, se um dos participantes no pode cumprir seus com-
promissos (inclusive fnanceiros), os outros participantes podem ser chamados
a cobri-los. Se um ou todos os membros forem acionados legalmente, cada um
deles considerado co-responsvel.
Alm das estruturas mencionadas, existe uma ampla variedade de arranjos
mais informais de cooperao intermunicipal na Europa, relacionados princi-
palmente s questes de planejamento urbano e regional. Alguns exemplos
podem ser citados. No Reino Unido, as autoridades em planejamento local,
em cada regio, estabelecem conferncias e fruns para tratar questes ligadas
ao planejamento. No sudeste, por exemplo, todas as autoridades de planeja-
mento em Londres e nos condados circunvizinhos deram forma London and
South-East Regional Planning Conference, para discutir questes sobre o plane-
jamento e o transporte na regio, e assim ajudar a formular polticas comuns e
apresentar propostas ao governo e outras agncias, em matrias de interesse geral
da regio. Ao mesmo tempo, os conselhos de distritos metropolitanos que no
so membros de autoridades comuns estatutrias para disposio do lixo formam
agrupamentos voluntrios com a fnalidade de regular esse assunto (Council of
Europe, 1993).
Na Alemanha, o Federal Act on Regional Planning, por exemplo, estabelece
que as reas na periferia de aglomeraes urbanas devem ser includas em
medidas de melhorias estruturais. De acordo com o Building Code, os planos
de desenvolvimento nos municpios circunvizinhos devem ser harmonizados
de modo a ter uma conciliao de interesses e at mesmo estabelecer normas
conjuntas quanto ocupao e ao uso do solo (Council of Europe, 1993).
Outro exemplo bastante interessante o das associaes informais para assuntos
administrativos. No caso da ustria, os municpios desenvolvem atividades
administrativas, como os centros de computao, nos quais vrias tarefas so
informatizadas, tais como a arrecadao de impostos e a folha de pagamento
(Council of Europe, 1993).
Pensando o caso brasileiro
Considerando apenas os arranjos horizontais no Brasil, observamos que estes
ganham relevncia e potenciais ainda maiores se levarmos em conta as transfor-
maes federativas recentes, aps a Constituio de 1988, como o fortalecimento
dos municpios, enquanto entes federados. Contudo, os desafos postos no
so pequenos, inclusive em razo da proliferao de novos municpios, muitos
dos quais apresentando grande fragilidade administrativa com quadros tcnicos
insufcientes e/ou pouco qualifcados e, sobretudo, situao fnanceira bastante
debilitada. As associaes seriam, assim, soluo a ser considerada para superar
difculdades de vrias naturezas relacionadas oferta de servios pblicos. Mas
h tambm outras formas de parcerias intermunicipais, como as associaes,
as agncias, os fruns, as empresas, as autarquias, as redes e as cmaras supra-
municipais, que tambm tm auxiliado os municpios na busca de solues de
problemas comuns que transcendem a esfera de um nico municpio.
Embora esse tema tenha ganhado espao no debate atual, impulsionado por
vrias experincias bem-sucedidas, o aspecto mais fagrante da federao brasileira
no a cooperao, e sim a competio, cujo sinal recente mais evidente foi
o acirramento da guerra fscal na dcada de 1990, que explicitou uma disputa
ferrenha pela implantao de novos investimentos entre estados e municpios,
inclusive entre municpios de uma mesma regio metropolitana.
No cabe aqui fazer uma discusso sobre federalismo cooperativo versus
federalismo no-cooperativo, no entanto devemos chamar a ateno para duas
questes. Em primeiro lugar, mais coerente pensar que atitudes no-coope-
rativas so prprias de agentes federativos. Assim, por serem eminentemente
confituosas as relaes federativas, torna-se necessrio o estabelecimento de
regras e de um elemento coordenador e regulador que organize os processos
de divergncia mais aguda no seio da federao, de forma a impedir perdas
mais agudas para a sociedade como um todo. Nesta perspectiva o problema
central no estaria no carter confituoso da nossa federao e sim na forma de
balizamento dos diversos interesses, que carecem de um ordenamento mais
orgnico e sistmico.
Em segundo lugar, o fato de que formas mais cooperativas de relacionamento
entre entes federativos tambm implicam em alguns problemas, pois alm da
difculdade em se estabelecerem responsabilidades mais claras, a cooperao
pode resultar em resultados negativos, como a subordinao dos entes mais
fracos aos mais fortes, posto que cooperao implica em (re)defnio de poder.
O desafo , portanto, possibilitar a cooperao sem que esse processo leve a
relaes assimtricas e imposio de interesses de uns sobre os outros (Rocha
e Faria, 2004). Este um caso tpico que envolve negociao em escala metro-
politana.
Tomemos, por exemplo, o caso de Paris, que exemplifca bem essa questo,
pois existe certa desconfana histrica dos municpios vizinhos em relao
capital francesa. Como esta ltima sempre teve seus interesses privilegiados
em relao aos municpios de seu entorno, alm de ter o hbito de exportar,
para os municpios mais prximos, as populaes de mais baixa renda e vrios
problemas, como o dos resduos slidos, existe alguma resistncia por parte dos
municpios vizinhos em criar associaes municipais juntamente com Paris.
Como as experincias associativas existentes mostram, estas associaes geralmente
funcionam em torno de uma cidade plo (no caso metropolitano, na cidade
sede da regio) ou tm um prefeito coordenador, uma liderana forte, levando
formao de relaes desiguais e atribuies diferenciadas de responsabilidade.
Quanto mais homogneo o conjunto de municpios em relao a seu tamanho,
poder poltico e recursos materiais, maiores as chances de cooperao exitosa.
Ao contrrio, relaes assimtricas desestimulam a cooperao: os mais fracos
podem duvidar de que seus interesses sejam atendidos, enquanto os mais fortes
dispensam esse tipo de articulao (Rocha e Faria, 2004).
Tambm podemos apontar como um obstculo para a realizao de arranjos
horizontais (e, neste caso, tambm verticais), o modelo poltico eleitoral vigente
no pas.
Como as autoridades so eleitas nos trs nveis de governo, essas relaes se
tornam mais complexas, pois passam a envolver uma lgica poltico-eleitoral
que acaba por pautar as diversas combinaes possveis de relaes verticais-
horizontais (...) Com o processo de redemocratizao, os prefeitos ganham um
poder importante na federao, tornando-se fundamentais para carreiras dos
polticos, tanto para o Legislativo como para os outros nveis do Executivo, j
que so agentes privilegiados de acesso ao territrio local. Prefeitos de municpios
prximos, ainda mais quando fliados a partidos concorrentes, ou, mesmo se
no mesmo partido, com projetos polticos prprios, acabam por estabelecer
relaes de competio poltico eleitoral (Rocha e Faria, 2004).
Some-se a isso os riscos do ciclo poltico, ou seja, o fm de um mandato par-
tidrio pode difcultar a continuao de aes preestabelecidas.
Diante desse quadro, portanto, quais seriam as alternativas para estimular as
associaes horizontais?
O Brasil j tem uma boa experincia em cooperao intermunicipal e,
provavelmente, muito de seu desenvolvimento depende de aperfeioamento
das iniciativas j existentes, que ganha novo alento com as normas reguladoras
do art. 241 da Constituio, que criam instrumentos para que os consrcios
pblicos efetivem a devida cooperao entre os entes federados.
No entanto, com base nas discusses feitas acima e dos exemplos citados,
podemos indicar alguns pontos que podem ser levados em considerao com
vistas a estimular associaes horizontais e avanar na problemtica da coorde-
nao legitimada e estratgica.
A contratualizao intermunicipal pode ser uma sada para diminuir os
riscos polticos dos acordos, tornando-os mais estveis. Esta pactao pode ser
incentivada pelos governos federal e estadual, por meio de mecanismos de
incentivo criao de associaes municipais. Pode-se priorizar o repasse de
verbas a projetos dos municpios com aes compartilhadas, desde que estes
se enquadrem nos objetivos gerais da Poltica Nacional de Desenvolvimento e
que essa liberao de recursos seja condicionada apresentao de resultados
e de contrapartidas (co-responsabilizao).
Se a formalizao, levada a seu extremo pela contratualizao, uma sada
para diminuir os riscos polticos e partidrios do sistema federativo brasileiro,
parece paradoxal que indiquemos tambm a formao de arranjos informais, que,
embora possam ser extremamente frgeis, podem congregar interesses legtimos
e permitir o dilogo para o surgimento de propostas de polticas, e at mesmo
evoluir para estruturas mais formais de cooperao.
Deve-se ressaltar tambm que a formao dessas associaes tem que acontecer
de forma voluntria e no compulsria, de maneira a permitir que os interesses
legtimos sejam perseguidos. Algumas autoridades e autores tm sugerido que
uma sada para a construo de arranjos mais harmoniosos seria, primeiramente,
a discusso de arranjos informais, centrados inicialmente em projetos especfcos,
para a posterior elaborao ou no de uma estrutura institucional. Esta seria uma
alternativa importante tambm para a criao de institucionalizao metropolitana,
em que a tenso entre os interesses dos municpios sede e perifricos est quase
sempre presente.
Os casos europeus de consultas na rea de planejamento urbano e regional,
embora num contexto poltico-institucioanal diferente, podem servir de inspirao.
Como j observamos, uma condio para a realizao de associaes
a existncia de relaes mais igualitrias e homogneas entre seus membros.
Sabe-se que, do ponto de vista estrutural, essa condio difcil de ser alcanada.
Alm disso, existe a discusso de qual o papel de uma liderana, seja municipal,
seja regional, nestes processos.
Como consolidar interlocutores legtimos, uma validao social cidad e
promover o monitoramento e a reavaliao constantes das polticas implementadas
um grande desafo. Construir, pedagogicamente, um espao de contatos e
dilogos freqentes para a busca da confuncia de aes e propsitos criando
foras-tarefa de sensibilizao e envolvimento e mltiplas arenas de concertao de
interesses, tais como, consrcios, fruns regionais de desenvolvimento, comits
etc. uma necessidade urgente no Brasil.
Consideraes fnais sobre os desafos para a implementao
de polticas de desenvolvimento em mltiplas escalas
fundamental desenvolver tticas e estratgias que envolvam um processo
delicado de aprendizado confituoso, que ir requerer o resgate da lgica do
projeto e das aes planejadas, participativas e politizadas. Nesse contexto, as
aes polticas devem ser mais geis, potentes, sistemticas e empreendidas
simultaneamente em vrias direes escalares. Deve-se pretender, com tais polticas,
a recomposio territorial por meio da ao planejada; a reconstruo de
espaos pblicos e dos canais institucionalizados de participao, destrudos
pelas polticas neoliberais, e a criao de variadas arenas que possam aglutinar
e dar vazo s diferentes reivindicaes e interesses constitudos ou latentes.
O poder pblico deve cumprir papel-chave nesse processo. Deve estar bem
capacitado, com recursos materiais e humanos para incentivar a discusso
democrtica, garantindo transparncia, acompanhamento, fscalizao e monitora-
mento permanentes, alm do papel decisivo de impor e fazer cumprir sanes
e benefcios.
Romper com as foras desarticuladoras e os pactos de dominao interna, e
estabelecer estmulos identidade/diversidade/diferenciao/variedade, tarefa
longa e difcil, que deve, em seu percurso, ser estruturalmente pedaggica. Essa
proposta deve ser multiescalar, ou melhor, transescalar no sentido de ter que realizar
cortes oblquos e transversais nas diversas polticas pblicas, atravessando-as,
rearticulando-as (mas tambm resultante desses diversos cortes e cruzamentos
realizados) para realizar sua sntese em uma poltica de desenvolvimento que
seja inclusiva socialmente.
Conforme j afrmamos, polticas multiescalares podem apreender dialeticamente
as heterogeneidades estruturais de nossa nao subdesenvolvida, resgatando
a fora da diversidade e da criatividade, historicamente atingidas pelas elites
conservadoras e, mais recentemente, pelos vrios anos de neoliberalismo.
Em sntese, no apenas da esfera da utopia a busca de aes planejadas que,
reunindo sujeitos sociais e espao herdado, permitam o encontro de estratgias
de desenvolvimento signifcativas de uma igualdade que se realize pelo respeito
diferena e diversidade (IPPUR, 2002: 9). necessrio ampla repactuao
de foras antagnicas e contratualizao dos compromissos. A inspirao para
tal orientao politizada vem das polticas da Unio Europia. Em outras pala-
vras: a articulao de um novo pacto, em que as aes tenham horizontes de
longo prazo, tendo por base contratos-programas, criteriosamente defnidos e
territorializados.
Um governo democrtico deve respeito s escalas,
5
s lgicas particulares e
aos timings diferenciados dos diversos agentes de transformao.
preciso ampliar as arenas publicizadas e os canais institucionalizados de
participao, promovendo o dilogo. O espao pblico no pode ser apenas
o mero sinalizador e facilitador do espao privado, servindo to-somente
promoo de ambiente salutar para microiniciativas; deve costurar, em vrias
lgicas e escalas, macrodecises estratgicas que articulem e dem coerncia
ao processo duradouro de desenvolvimento, como alargamento do horizonte
de possibilidades. Arenas de coordenao de interesses, dilogos, confitos e
consensos devem ser reelaborados continuamente.
Esta no uma tarefa fcil. Os estudos internacionais tm demonstrado os
limites e constrangimentos a que esto submetidas as aes pblicas que buscam
fomentar o dilogo social, que muitas vezes no se realiza pela ausncia de
legitimidade social do governo, resultante da falta de confana dos agentes
sociais em sua capacidade de conduo do processo (Juncal, 2002: 538). Esse
mesmo autor assevera que o grande desafo deve ser o de fortalecer o papel de
liderana dos governos em todos os seus nveis territoriais (...) Espaos nos quais
5
Muitas vezes, contrariando o prprio discurso localista, autoridades de nveis superiores de governo impem
polticas pblicas, verticalmente, contrrias diametralmente s demandas que foram exaustiva e legitimamente
reivindicadas e eleitas pelos atores mais representativos dos anseios sociais e polticos na escala local.
possvel organizar uma esfera para disputas e consensos, consubstanciada em
lei ou contrato pblico, para articular a representao poltica tradicional com
a presena direta e voluntria dos cidados. Um espao onde o Estado recupere
sua legitimao e se afrme. E a sociedade civil expresse sua identidade e se
fortaleza () (Juncal, 2002: 554).
A legitimidade e a efccia das aes pode se fundar em outra escala, para
alm do foco destas. Um bom exemplo o da busca de solues de mbito
regional. As estratgias de atuao conjunta intermunicipal, fundamentais no
enfrentamento de problemas comuns, que extravasam os limites jurdico-admi-
nistrativos, vocalizando, com maior potncia, reivindicaes supralocais, podem
ter grande xito. Para aperfeioar essas aes que extrapolam a escala local
preciso pactuar, com defnio e registro em contratos claros, a contribuio
fnanceira e o acesso a possveis fundos, explicitando a colaborao das partes
em termos de capacidade gerencial, participao da comunidade, compartilhamento
de equipamentos, equipes etc.
indispensvel, nestas aes consorciadas, a assuno, amplamente pactuada,
de responsabilidades, custos e benefcios, objetivando a to difcil e desafadora
compatibilizao entre efcincia e eqidade. H confitos imanentes difcil
defnio da parcela que cabe aos municpios mais ricos e aos mais pobres
da regio. Da a necessidade de assegurar espaos amplos de discusso, que
realizem o mais justo balanceamento entre, por um lado, nus ou sobrecarga,
devidos s incumbncias requeridas, e, por outro, benefcios e vantagens das
polticas concertadas. Um exemplo clssico: a discusso e os confitos em torno
da localizao de aterros sanitrios regionais nessas negociaes.
A ao supralocal geralmente pode lograr grande xito em aumentar o poder
conjunto para pressionar e dialogar vis--vis aes isoladas dos municpios de
determinada regio, contribuindo para aumentar a acessibilidade a outras escalas
espaciais e outros nveis de governo superiores. No obstante, necessrio
nessas experincias conjuntas que haja solidariedade institucional para evitar os
confitos de competncia entre as distintas esferas de poder (Juncal, 2002).
A defnio da escala supralocal complexa e necessria. Mesmo quando o
recorte natural, como o dos consrcios intermunicipais de bacias hidrogrfcas,
h complexidade na defnio da poltica. A escala da bacia a justa e devida
escala para os problemas de gesto dos recursos hdricos e do saneamento
ambiental, mas no para outros problemas, como tem sido freqentemente
pensado no Brasil, talvez dada a extrema carncia de outras aes regionais que
no a dos comits de bacias.
Cada problema tem a sua escala espacial especfca. preciso enfrent-lo a
partir da articulao dos nveis de governo e das esferas de poder pertinentes
problemtica especfca.
Alm das articulaes intra-regionais, importante que determinada regio ou
cidade lute para ampliar seu raio poltico de manobra, a fm de melhor negociar
sua insero inter-regional. Nesse sentido, a experincia europia de implementao
dos contratos de plano Estado-regio bastante didtica para demonstrar as virtudes
das polticas de desenvolvimento que diagnostiquem e tratem de forma adequada
as escalas espaciais dos problemas. Esses contratos tm o duplo objetivo desafador
de articular horizontalmente os atores institucionais de uma mesma regio e
integrar verticalmente as diferentes esferas poltico-administrativas. Exigem, para
serem levados a bom termo, que ocorra o reconhecimento formal da existncia
de vrios centros de deciso concernentes ao mesmo espao territorial e mesma
problemtica e a aceitao de competncias superpostas a um dado nvel
territorial (...). Em suma, a contractualizao das polticas pblicas introduz no
processo decisrio a necessidade de articulao entre esses diferentes centros
no hierarquizados de deciso, seja para defnir em conjunto os objetivos e as
estratgias prioritrias para a regio, seja para implementar as aes previstas,
inclusive o seu fnanciamento (Jaccoud, 2001: 12-13).
Tais experincias buscam contornar as graves disfunes acarretadas pelas
competncias superpostas, procurando dar transparncia ao confito de interesses
e maior coeso e solidariedade no sentido do desenvolvimento regional.
Vo sendo construdos, assim, politicamente, reforos nas relaes de hori-
zontalidade (na mesma escala) e de verticalidade (nas escalas abaixo e acima
daquela em que se implementa a poltica). Explicitam-se as relaes de oposio/
contradio/complementaridade presentes em determinado territrio, para
assegurar novo patamar de convvio de escalas, nveis e esferas, buscando lanar
mo de variados instrumentos e, politizando as relaes, construir cidadania e
combater as coalizes conservadoras, que procuram preservar seus privilgios
na escala restrita a seu domnio.
O que fundamental reconhecer a diversidade de arranjos institucionais
que podem e devem ser constitudos em variadas escalas, assumindo que tais
arranjos so construes polticas e sociais confituosas e devem ser elaborados
e operacionalizados da forma mais democrtica possvel.
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Mesorregies como escala para polticas
regionais
Articulao de atores e gesto territorial
1. Introduo
Em dezembro de 2003 o Ministrio da Integrao Nacional divulgou um
documento, produzido por duas de suas Secretarias,
1
intitulado Poltica nacional
de desenvolvimento regional proposta para discusso. Nele delineada uma
nova abordagem para as aes da administrao federal relacionadas com o
desenvolvimento regional e com o enfrentamento das desigualdades regionais.
Em uma seo desse texto, denominada Os critrios bsicos da poltica / escalas
e instncias de referncia, afrmado que as mesorregies devero ser privi-
legiadas como escala preferencial de interveno para aes relacionadas com
a abordagem que est sendo proposta:
As aes sero (...) desenvolvidas preferencialmente escala mesorregional. (...)
A idia consolidar os Programas Mesorregionais dentro de uma agenda
preestabelecida de aes, que inclui, prioritariamente: infra-estrutura clssica
de mdia e pequena escala, apoio inovao e suas prticas em arranjos

1
A Secretaria de Polticas de Desenvolvimento Regional e a Secretaria de Programas Regionais.
produtivos locais, capacitao de mo-de-obra, apoio ampliao dos ativos
relacionais e oferta de crdito para as unidades produtivas.
2

A opo prioritria por essa escala denominada mesorregional parece
consolidar de forma defnitiva uma tendncia observada, desde meados da dcada
de 90, tanto na literatura sobre o desenvolvimento regional no Brasil quanto na
prpria prtica das polticas pblicas relacionadas com o tema. J h algum tempo,
autores importantes vinham destacando a crescente heterogeneidade estrutural
das macrorregies brasileiras,
3
que as tornava cada vez menos adequadas para
servirem como referncia exclusiva para as aes de desenvolvimento regional.
4

Diagnstico semelhante podia ser encontrado em um documento produzido, em
1995, pela Secretaria Especial de Polticas Regionais, do Ministrio do Planejamento
e Oramento, que afrmava que, nas novas polticas regionais que viessem a ser
adotadas no pas, deveria ser considerada:
...a incorporao ao processo de planejamento de uma pesquisa aprofundada
de esquemas de regionalizao, em funo da qual as atuais macrorregies
do pas cuja grande extenso geogrfca e conseqente heterogeneidade
de caractersticas fsicas e econmicas no permitem uma interveno mais
apropriada do Governo seriam divididas em sub-regies, reas-programa e
reas de desenvolvimento local, para as quais pudessem ser defnidos programas
governamentais mais adequados s especifcidades de cada segmento do espao
regional.
5

Esse documento pode ser considerado um dos marcos iniciais do processo que
resultou na criao, pelo Ministrio da Integrao Nacional, de vrios Programas
de Desenvolvimento Integrado e Sustentvel de Mesorregies Diferenciadas,
que continuam a ser implementados.
Tais Programas, embora ainda sejam bastante incipientes, constituem uma
inovao importante, quanto ao estilo e quanto ao contedo, no contexto das
polticas regionais desenvolvidas pelo governo federal. Ao tomarem como
referncia essa nova escala territorial menos abrangente e ao privilegiarem
aes voltadas para a articulao e para o empowerment dos atores locais, que
criam condies para a mobilizao do potencial endgeno dessas regies se
2
MINISTRIO DA INTEGRAO NACIONAL. Poltica nacional de desenvolvimento regional proposta
para discusso, p. 36.
3
Essa heterogeneidade foi apontada por Tnia Bacelar de Arajo, para o caso do Nordeste, no artigo intitulado
Nordeste, Nordestes: que Nordeste?, publicado originalmente em 1995 e includo em ARAJO (2000).
4
Leonardo Guimares Neto, em um texto publicado em 1997, foi um dos autores que apontou essa
inadequao, ao propor a adoo de uma escala territorial mais adequada como referncia para as polticas
regionais, para permitir que seja realizada ...uma espcie de sintonia fna que considere, simultaneamente
com a mobilizao local, as formas de interferncia do poder pblico que possam consolidar ou despertar
as potencialidades de cada sub-regio. (GUIMARES NETO, 1997, p. 82.)
5
BRASIL. Ministrio do Planejamento e Oramento, p. 22.
226 - ECONOMIA REGIONAL E URBANA As mesorregies no contexto da nova poltica federal de desenvolvimento regional - 227
distanciaram do paradigma tradicionalmente seguido pelas polticas regionais
brasileiras, que se apoiavam exclusivamente na escala macrorregional e estavam
centradas na oferta de incentivos e/ou na transferncia de recursos pblicos para
as reas menos desenvolvidas.
Ainda durante a dcada de 90, em algumas unidades da federao pde ser
observada uma preocupao similar no sentido de valorizar escalas territoriais
mais prximas do nvel local e mais adequadas para a articulao de atores sociais
e para a mobilizao de foras endgenas. Algumas administraes estaduais se
preocuparam em defnir novas escalas territoriais para sua atuao, chegando
a empreender esforos (nem sempre bem-sucedidos) no sentido de implantar
instncias administrativas intermedirias, em nvel meso ou microrregional.
6

Essa crescente valorizao de escalas menos abrangentes deve ser entendida
como parte de um processo de ajuste das polticas regionais brasileiras ao novo
paradigma dominante na rea, que passou a enfatizar a importncia da dinmica
interna das regies inclusive em termos polticos e sociais como um elemento
determinante do seu potencial de desenvolvimento. A escala macrorregional,
tradicionalmente utilizada como referncia exclusiva para as aes federais de
desenvolvimento regional, ao implicar em territrios excessivamente heterogneos,
difculta uma adequada mobilizao potencial endgeno dos territrios.
Para alguns autores, como Benko e Lipietz,
7
a importncia que passou a ser
atribuda aos fatores endgenos, a partir dos anos 80, chega a caracterizar uma
nova ortodoxia na disciplina. Contriburam para a ascenso desse novo para-
digma, por um lado, o interesse despertado pelo sucesso de algumas regies,
como os distritos industriais da Terceira Itlia e, por outro, a insatisfao com os
resultados das polticas tradicionais de desenvolvimento regional, que vinham
sendo adotadas desde o fnal da Segunda Guerra Mundial.
Como registra um texto de Ash Amin, publicado em 1998,
8
at recentemente
as polticas de desenvolvimento regional adotadas tanto nos pases desenvolvidos
quanto nos do Terceiro Mundo eram, em regra, padronizadas, focalizadas em
infuenciar as decises de localizao das empresas, baseadas em incentivos
fscais e fnanceiros e dirigidas exclusivamente pelo Estado. As avaliaes
mostraram que os efeitos dessas polticas do tipo antigo foram modestos no
sentido de estimular melhorias continuadas na competitividade econmica das
regies menos desenvolvidas. Embora tenham ajudado a elevar o emprego e a
6
Um exemplo foi a criao dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento, no Rio Grande do Sul, implantados
a partir de 1991 e institucionalizados por uma Lei Estadual em 1994. Outro, foi a tentativa de implantar uma
regionalizao administrativa em Minas Gerais, na administrao Azeredo, que no chegou a consolidar-se.
Em Santa Catarina, uma diviso regional, baseada nas Associaes de Municpios, j era utilizada h algum
tempo como referncia para o planejamento estadual.
7
BENKO; LIPIETZ, 1994, p. 10.
8
AMIN (1998). Os pargrafos a seguir resumem o argumento apresentado na parte inicial deste artigo.
renda nas reas mais pobres, em geral no geraram aumentos de produtividade
comparveis aos que ocorreram nas regies mais ricas. Em outras palavras, elas
no conseguiram estimular o surgimento de processos de desenvolvimento
sustentado, com base na mobilizao dos recursos locais.
Como resposta a esses resultados insatisfatrios, comearam a ser desenvolvidas
outras alternativas no campo das polticas regionais, concebidas com a fnalidade
de promover a competitividade por meio da mobilizao do potencial endgeno
das reas menos desenvolvidas. Essas novas abordagens diferem nitidamente do
enfoque anterior, tendendo a favorecer aes de longo prazo, especfcas para
cada regio, concebidas de baixo para cima, envolvendo mltiplos atores. As
polticas associadas a esse novo paradigma tm como base o reconhecimento
do fato de que o comportamento econmico assenta-se sobre bases sociais.
Cada economia regional passou a ser encarada como um conjunto de atividades
afetadas pela cultura e pelo contexto locais, sujeita a mudanas condicionadas
no apenas por fatores econmicos stricto sensu, mas tambm pela histria da
regio e por outros aspectos sociais e institucionais especfcos. Como registra
Amin, o novo enfoque atribui peso explicativo a fatores como a infuncia das
instituies formais e informais, os valores e racionalidades especfcos dos
atores, as caractersticas culturais e comportamentais, e a composio das redes
sociais e econmicas.
No contexto dessa mudana, tambm passou a ser destacada a importncia do
capital social, conceito que recebeu ampla divulgao aps a publicao de um
livro de Robert Putnam sobre a experincia das regies administrativas italianas,
implantadas no incio dos anos 70, intitulado Making Democracy Work: Civic
Traditions in Modern Italy.
9
Esse estudo relacionou o desempenho econmico e
institucional dessas reas com as suas tradies cvicas e com a sua dotao de
capital social, defnido como aquelas caractersticas da organizao social,
como confana, normas e sistemas, que contribuem para aumentar a efcincia
da sociedade, facilitando as aes coordenadas.
10

A popularidade alcanada pelo livro de Putnam despertou a ateno do mundo
acadmico e dos formuladores de polticas pblicas para a noo de capital social,
que passou a ser amplamente utilizada em vrios contextos, como os debates
relacionados com o desenvolvimento econmico, com o combate pobreza,
com a educao ou com a sade pblica. No decorrer da dcada de 90, o termo
capital social acabou sendo incorporado ao discurso das principais organizaes
internacionais que atuam na promoo do desenvolvimento, como o Banco
Mundial, a Organizao para a Cooperao Econmica e o Desenvolvimento
(OECD) ou o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD).
9
Publicado inicialmente em ingls, em 1993, e posteriormente em portugus, pela Fundao Getlio Vargas,
em 1996, com o ttulo de Comunidade e democracia: a experincia da Itlia moderna.
10
Ver PUTNAM, 1996, p. 177.
O Banco Mundial tornou-se, nesse perodo, um dos principais animadores do
debate em torno do capital social. Alm de patrocinar programas de pesquisa, a
instituio passou a disponibilizar grande quantidade de material sobre o tema
atravs da Internet, em um portal dedicado discusso de questes relacionadas
com o combate pobreza.
11

O interesse do Banco Mundial pelo capital social est relacionado com
uma mudana mais ampla de sua abordagem sobre o desenvolvimento, ocorrida
durante a gesto de James Wolfenson, que tem sido marcada por uma maior
preocupao com a temtica institucional. Essa mudana de enfoque fca bem
caracterizada pelas posies apresentadas em vrios documentos publicados
pelo Banco nesse perodo. Um exemplo o World Development Report 1997:
The State in a Changing World,
12
no qual se constata uma crescente infuncia
institucionalista sobre a atuao da organizao.
Conforme mostra esse documento, no contexto dessa mudana de posio
passou a ser novamente valorizada a importncia do papel do estado na promoo
do desenvolvimento, reduzindo-se a infuncia da ortodoxia econmica de inspirao
liberal, com sua nfase quase exclusiva na importncia do papel dos mercados,
que caracterizou o perodo de predomnio do Consenso de Washington. A
responsabilidade por essa mudana de enfoque tem sido atribuda infuncia
de dois dirigentes: James Wolfensohn, o Presidente do Banco, e Joseph Stiglitz,
que foi por alguns anos economista-chefe da instituio. Parte da literatura mais
recente usa a expresso Post-Washington Consensus (PWC) para caracterizar
essa nova abordagem, que incorpora o reconhecimento da centralidade das
dimenses social e poltica nos processos de mudana econmica. Incorpora,
ainda, uma nova concepo de governana, na qual a sociedade civil passa a ser
vista, essencialmente, como uma instncia de mobilizao do capital social.
Uma das primeiras manifestaes concretas dessa mudana de enfoque foi a
maior ateno que passou a ser dada, no s pelo Banco Mundial, mas tambm
por outras instituies similares, adoo de procedimentos participativos na
formulao e implementao de programas e projetos. A experincia do Banco,
bem como de outras organizaes internacionais da rea de fomento do
desenvolvimento, mostrou que a falta de participao da comunidade costumava
constituir-se em uma das principais causas de fracasso de polticas, programas
e projetos de diferentes tipos. A ausncia de uma interao sufciente com os
segmentos relevantes da sociedade fazia com que muitos projetos e programas
que haviam sido fnanciados por essas instituies fossem mal concebidos e
implementados, tornando-se incapazes de alcanar integralmente os objetivos
propostos.
11
Em 27/07/2005, o endereo da seo dedicada ao capital social no site da Poverty Net era
www1.worldbank.org/prem/poverty/scapital/home.htm.
12
WORLD BANK (1997).
Alm disso, havia se tornado cada vez mais evidente o fato de que, quando
no era engajada nos processos de concepo, implementao e avaliao, a
comunidade tendia a no se identifcar com os projetos e programas, reduzindo sua
sustentao poltica e aumentando a probabilidade de que se tornassem efmeros.
Como conseqncia dessa falta de envolvimento dos segmentos direta ou
indiretamente interessados, muitas aes governamentais concebidas e geridas
de cima para baixo no sobreviviam s administraes responsveis pelo seu
lanamento. Acabavam por ser substitudas por outras que, conduzidas da mesma
maneira, mostravam-se igualmente efmeras, causando grande desperdcio de
recursos e aumentando o descrdito em relao s aes empreendidas pelo
setor pblico.
Da a preocupao com questes como participao e ownership (apropriao
das iniciativas por parte da populao), presente em muitos dos documentos
relacionados com o novo paradigma. Exemplo disso o texto de uma palestra
proferida por Joseph Stiglitz em Genebra, em 1998, intitulada Towards a New
Paradigm for Development: Strategies, Policies, and Processes:
(...) key ingredients in a successful development strategy are ownership and
participation. We have seen again and again that ownership is essential for
successful transformation: policies that are imposed from outside may be
grudgingly accepted on a superfcial basis, but will rarely be implemented as
intended. But to achieve the desired ownership and transformation, the process
that leads to that strategy must be participatory. Development cannot be just
a matter of negotiations between a donor and the government. Development
must reach deeper. It must involve and support groups in civil society; these
groups are part of the social capital that needs to be strengthened, and they give
voice to often-excluded members of society, facilitating their participation and
increasing ownership of the development process. By involving these groups,
the process of strategy formulation may be able to elicit the commitment and
long-term involvement that is necessary for development to be sustainable.
Ownership and participation are also necessary if the development strategy
is to be adapted to the circumstances of the country; our research shows that
projects with higher levels of participation are in fact more successful, probably
in part because those projects make fewer erroneous assumptions about the
needs and capabilities of benefciaries.
13

13
(...) os ingredientes bsicos de uma estratgia de desenvolvimento bem-sucedida so a apropriao e a
participao. Ns temos visto, repetidamente, que a apropriao essencial para a transformao bem-
sucedida: polticas que so impostas de fora podem ser relutantemente aceitas de forma superfcial, mas
raramente sero implementadas de forma adequada. No entanto, para alcanar as desejadas apropriao e
transformao, o processo que leva formulao de uma estratgia precisa ser participativo. O desenvolvimento
no pode ser apenas objeto de negociaes entre um doador e o governo. O desenvolvimento deve ir mais
fundo: deve envolver e apoiar grupos da sociedade civil; esses grupos so parte de um capital social que
precisa ser fortalecido, e eles do voz a membros da sociedade que freqentemente so excludos, facilitando
sua participao e crescente apropriao do processo de desenvolvimento. Ao envolver esses grupos, o
processo de formulao de uma estratgia pode ser capaz de assegurar o compromisso e o envolvimento de
longo prazo que so necessrios para que o desenvolvimento seja sustentvel. Apropriao e participao
so tambm necessrias se a estratgia de desenvolvimento precisa ser adaptada s circunstncias do pas;
nossa pesquisa mostra que projetos com maiores nveis de participao so, de fato, melhor sucedidos,
provavelmente em parte porque esses projetos fazem um nmero menor de suposies errneas sobre as
necessidades e capacidades dos benefcirios. STIGLITZ (1998a).
Vrios outros textos e manifestaes pblicas de dirigentes evidenciam a
preocupao que o Banco Mundial teve, no fnal dos anos 90, no sentido de
promover esse novo paradigma para as polticas de desenvolvimento, no qual
a temtica do capital social ocupa papel de destaque. Ao participar de uma
conferncia internacional sobre Democracia, Economia de Mercado e Desen-
volvimento, realizada na Coria do Sul em 1999, Joseph Stiglitz (ento ainda
economista-chefe do Banco) denominou o enfoque emergente de Comprehensive
Development Paradigm (Paradigma Abrangente do Desenvolvimento), destacando
as diferenas entre a nova abordagem e a antiga:
The comprehensive development paradigm contrasts with the dominant
paradigm of the past half-century, which focused more narrowly on certain
economic, or even more narrowly, allocative issues. ()
Since then we have come to see these perspectives as too narrow: they may
be necessary conditions (and even that has been questioned), but they are far
from suffcient. ()
The inadequacy of the traditional, narrowly economic approach has been
highlighted by the experience in Russia and many of the other economies in
transition. According to the standard model, the former socialist regime, with its
central planning (which by necessity was informationally ineffcient), distorted
prices, and attenuated incentives, led to outputs that were markedly below
the economys potential output. Reforms privatization, free market prices,
decentralization even if not perfectly implemented, should have moved the
economy far closer to its potential, and output should have risen. Since at the
same time defense expenditures were cut back drastically, consumption should
have increased markedly (unless savings increased which did not happen).
But in fact, output and consumption in most of the former socialist countries
remains markedly below their levels of a decade ago, when the transition
began. Part of the explanation lies in the destruction of organizational capital;
part lies in the fact that far more than privatization is required to make an
effective market economy; but yet another part of the explanation lies in the
destruction of the already weak social capital, manifested in the growth of the
so-called mafa.
14

14
O paradigma abrangente do desenvolvimento contrape-se ao paradigma dominante no ltimo meio
sculo, que estava focalizado, de forma estreita, em alguns aspectos econmicos, ou mais estreitamente
ainda, em aspectos alocativos. (...)
Desde ento ns passamos a considerar essas perspectivas excessivamente estreitas: elas podem concentrar-se
em condies que so necessrias (e at mesmo isso foi contestado), mas que esto muito longe de serem
sufcientes. (...)
A inadequao da abordagem tradicional, estreitamente econmica, foi destacada pela experincia da Rssia
e de muitas das outras economias em transio. Conforme o modelo padro, o antigo regime socialista,
com seu planejamento centralizado (que era inevitavelmente inefciente do ponto de vista informacional),
distorcia preos e reduzia incentivos, levando a nveis de produo que fcavam muito abaixo do produto
potencial da economia. As reformas privatizao, preos de livre mercado e descentralizao mesmo
que implementadas de forma imperfeita deveriam ter aproximado a economia de seu potencial, e o produto
deveria ter aumentado. J que mesma poca as despesas militares foram drasticamente reduzidas, o consumo
deveria ter crescido bastante (a menos que a poupana tivesse aumentado o que no aconteceu). Na
verdade, a produo e o consumo na maior parte dos antigos pases socialistas continuam marcadamente
abaixo de seu nvel de uma dcada atrs, quando a transio comeou. Parte da explicao para esse fato
pode ser atribuda destruio do capital organizacional; outra parte deve-se a que necessrio muito mais
do que apenas a privatizao para construir uma economia de mercado efetiva; mas ainda outra parte da
explicao est na destruio de um capital social que j era fraco, refetida no crescimento de organizaes
criminosas semelhantes Mfa. STIGLITZ, 1999, p. 3-4.
Referncias similares mudana de paradigma e ao capital social podem ser
encontradas em vrios outros documentos produzidos pelo Banco Mundial no
fnal dos anos 90, ou em manifestaes de seus dirigentes, como A Proposal
for a Comprehensive Development Framework, de Wolfensohn, de 1999, ou
Towards a New Paradigm for Development: Strategies, Policies, and Processes
e More Instruments and Broader Goals: Moving Toward the Post-Washington
Consensus, ambos de Stiglitz e publicados em 1998.
Embora o apoio do Banco Mundial com certeza tenha contribudo para o
aumento da pesquisa em torno do conceito de capital social, no se pode atribuir
sua popularidade exclusivamente ao suporte dessa ou de outras instituies. Na
verdade, o prprio surgimento desse conceito insere-se em um processo mais
amplo de renovao do interesse pelas dimenses sociais e institucionais do
desenvolvimento.
Um dos principais desenvolvimentos da literatura recente sobre o tema do
capital social foi a distino estabelecida entre trs tipos, denominados em ingls
de bridging, bonding e linking. Essa diferenciao, surgida no contexto da
discusso sobre a relevncia do capital social para o combate pobreza, tem
relevncia tambm para outras reas, como a do desenvolvimento regional.
O capital social de tipo bonding seria constitudo por redes caracterizadas por
laos fortes, que unem pessoas que apresentam caractersticas similares, como
familiares e amigos prximos. O de tipo bridging, por sua vez, seria originado
pela existncia de redes compostas por laos horizontais (no-hierrquicos),
mais fracos, que ligam pessoas (ou organizaes) caracterizadas por diferentes
perfs sociais, polticos ou econmicos.
No entanto, como destaca o World Development Report 2000-2001 que
tratou do combate pobreza , uma abordagem do capital social que fcasse
restrita a apenas esses dois tipos estaria exposta crtica de que ignora as relaes
de poder. Por esse motivo, foi incorporado discusso um terceiro tipo, o linking,
constitudo por redes que estabelecem elos verticais que ligam as comunidades
especialmente as comunidades pobres s instncias onde so tomadas as
decises que afetam o seu bem-estar.
15
Embora essa distino tenha sido desen-
volvida tendo em vista a questo do combate pobreza, seus termos bsicos
ligaes fortes entre semelhantes, ligaes fracas entre diferentes e ligaes
que possibilitam exercer infuncia sobre a tomada de decises so relevantes
em outros contextos, como o do desenvolvimento regional.
Outro desenvolvimento terico relevante para a discusso apresentada neste
texto refere-se ao surgimento e difuso, especialmente a partir de meados da
dcada de 80, de uma nova abordagem normativa que, na teoria poltica, recebeu a
15
WORLD BANK, 2000, p. 128. Bridge signifca ponte, to bond signifca colar e link signifca elo
ou ligao.
denominao de democracia deliberativa.
16
Uma de suas principais referncias
a teoria da ao comunicativa, de Jrgen Habermas. Sua proposio central
que a ampla deliberao pblica dos cidados essencial para assegurar a
qualidade e legitimidade das decises democrticas. Uma das reas em que essa
abordagem tem tido um impacto signifcativo a do planejamento urbano, o
qual inspirou o surgimento de correntes como as denominadas de collaborative
planning ou communicative planning.
17
Estas abordagens enfatizam a importncia
da formao de consensos e da interao dos formuladores de polticas com a
comunidade, nas atividades de planejamento.
1.1 Objetivos
Tendo em vista essas consideraes, a opo do Ministrio da Integrao
Nacional, em sua Nova Poltica de Desenvolvimento Regional, no sentido de
fortalecer a atuao no nvel das mesorregies que constituem uma escala
territorial menos abrangente e mais propcia articulao de atores sociais deve
ser vista como um passo importante no sentido de possibilitar a atualizao da
forma como opera a administrao federal. A adequada articulao dos atores
sociais deve ser vista como um requisito para a mobilizao do potencial endgeno
das regies e para o fortalecimento dos diferentes tipos de capital social local. A
opo por essa escala menos abrangente tambm torna possvel que as prticas
envolvidas na formulao de polticas e aes relacionadas com o desenvolvimento
regional se aproximem dos padres ideais estabelecidos pela teorizao em torno
do conceito de democracia deliberativa.
No entanto, preciso registrar que a opo, sem dvida correta, no sentido
de atuar preferencialmente na escala mesorregional, tambm problemtica.
Correta porque, alm de criar condies para a atualizao das polticas
regionais brasileiras, tambm responde ao consenso que progressivamente se
formou em torno da insufcincia da escala macrorregional como nica referncia
para essas polticas. No entanto, por outro lado, suscita vrias questes sobre
como devem ser estabelecidas bases institucionais e organizacionais adequadas
para que sejam implementadas aes nesse novo nvel territorial.
A concepo, implantao e consolidao dessas bases no constituem tarefa
simples. Embora o Ministrio da Integrao j esteja implementando alguns
Programas de Mesorregies, ainda prematuro afrmar que a sua atuao nessa
nova escala j est consolidada. Em primeiro lugar, esses Programas ainda so
16
Ver BOHMAN; REHG (1997).
17
Alguns dos principais autores associados a essas correntes so, na Inglaterra, Judith Healey e, nos Estados
Unidos, John Forester e Judith Innes.
incipientes: o volume de recursos alocados para sua execuo pouco expressivo,
os instrumentos de poltica regional existentes ainda precisam ser ajustados s
necessidades da operao nessa escala e h demora e indefnio quanto
criao de novos instrumentos, como o Fundo Nacional de Desenvolvimento
Regional. Em segundo lugar, e isto talvez seja o mais importante, no Brasil quase
no existem identidades territoriais consolidadas nessa escala, que facilitem o
processo de articulao dos atores locais.
O presente texto prope-se a discutir algumas das questes relacionadas
com a tarefa de conceber e implantar o aparato institucional e organizacional
necessrio para a atuao na escala mesorregional. preciso registrar que no
se pretende apresentar aqui uma reviso abrangente dos debates sobre os vrios
temas relevantes para as questes discutidas, embora em alguns pontos se tenha
buscado apoio na literatura disponvel.
O primeiro conjunto de questes abordado refere-se ao problema de defnir
o que (ou deve ser) uma mesorregio. Qual deve ser a caracterstica defni-
dora desse recorte territorial? Quais critrios devem ser usados pelo Ministrio
da Integrao Nacional para delimitar as mesorregies que venham a ser objeto
de suas aes? Quais os parmetros mais adequados para afrmar que o conjunto
A de municpios deva ser considerado uma mesorregio, no contexto da nova
poltica de desenvolvimento regional, ao passo que o conjunto B no deve ser
assim caracterizado? Ou para estabelecer se a rea (ou municpio) X deve ou
no ser includa na mesorregio Y? Cabe discutir tambm, neste contexto, a
relao entre critrios de elegibilidade, que devem ser usados para defnir a
possibilidade e as condies de acesso de um territrio aos instrumentos da nova
poltica regional, e critrios de regionalizao, que devem presidir a defnio
da abrangncia territorial das reas que venham a ser objeto das aes dessa
nova poltica.
O segundo conjunto de questes refere-se de forma especfca infra-estrutura
institucional e organizacional necessria para a atuao em escala mesorregional.
Os Fruns Regionais constituem a principal instncia de articulao de atores
nas reas em que o Programa de Mesorregies do Ministrio da Integrao foi
implantado at o momento. Torna-se necessrio discutir, com base tanto na anlise
dos Programas j em execuo quanto na experincia internacional, quais os
formatos e papis mais adequados para esses Fruns, em cada contexto. Deve-se
estabelecer critrios para defnir a composio dos Fruns. preciso discutir,
ainda, como os atores relevantes podem ser convencidos da importncia da
sua participao efetiva. Devem ser analisadas as formas de representao nos
Fruns j existentes, para que se extraiam lies sobre como adapt-las a novos
contextos. Deve ser, tambm, avaliado o papel que pode ser desempenhado
por outros tipos de organizaes, como seria o caso de Agncias Regionais de
Desenvolvimento, estabelecendo qual deve ser a sua relao formal com os
Fruns das Mesorregies.
As sees seguintes deste texto abordam essas questes. A seo fnal discute
dois outros aspectos relacionados com o tema. O primeiro diz respeito s estratgias
alternativas que podem ser adotadas pelo Ministrio da Integrao para promover
a ampliao dos programas em escala mesorregional. O segundo refere-se
potencialidade que o tipo de aparato organizacional e institucional aqui discutido
no contexto dos Programas de Mesorregies apresenta para servir de base para
um modelo mais abrangente de gesto territorial, baseado na interao entre a
administrao federal e a comunidade, que alcance todo o territrio nacional.
2. Critrios para a Defnio de Mesorregies
O primeiro ponto a abordar consiste em defnir quais as caractersticas que
uma mesorregio deve apresentar para que nela possam ser bem-sucedidas as
aes da nova poltica proposta pelo Ministrio da Integrao Nacional, que se
vincula a uma viso do desenvolvimento preocupada em dar maior ateno para
as foras endgenas do sistema regional e para o tecido sociocultural presente
nas regies.
18
Essa questo relevante tanto no caso da implantao de novos
Programas de Mesorregies quanto no da realizao de eventuais ajustes na
abrangncia territorial dos Programas j em execuo.
Em primeiro lugar, deve-se destacar que o problema da abrangncia territorial
no envolve apenas consideraes quanto ao tamanho da rea, seja em
quilmetros quadrados ou nmero de habitantes. Outro ponto a enfatizar
que esta questo no se confunde com o tema da elegibilidade para acesso aos
diferentes instrumentos da nova poltica. Uma rea pode, ao mesmo tempo,
apresentar indicadores de carncia, pobreza ou falta de dinamismo econmico
que a habilitem para alcanar os benefcios da nova poltica e, por suas caracte-
rsticas socioeconmicas, institucionais e culturais, constituir um terreno pouco
frtil para que se promova a mobilizao de suas foras endgenas, aspecto
aqui considerado central para a defnio da abrangncia de uma mesorregio.
19

Finalmente, preciso destacar que pode ter conseqncias funestas para a nova
poltica uma opo no sentido de ignorar esta questo, simplesmente adotando
uma das divises regionais j existentes, como as utilizadas para classifcao de
dados estatsticos, sem levar em conta a necessidade de ajustes que favoream
a articulao e mobilizao dos atores locais.
18
MINISTRIO DA INTEGRAO NACIONAL. Poltica nacional de desenvolvimento regional - proposta
para discusso, p. 9.
19
Talvez seja adequado, no contexto da nova poltica, estabelecer uma distino entre escala de articulao
de atores e escala de elegibilidade. Assim, uma mesorregio (escala de articulao de atores) poderia conter
tanto sub-regies elegveis quanto no elegveis, para obterem benefcios de instrumentos da poltica,
conforme indicadores de grau de desenvolvimento e dinamismo econmico. Nesse caso, as sub-regies
constituiriam a escala de elegibilidade.
O ponto essencial a ter em vista, nesta discusso, que a abrangncia territorial
deve privilegiar a funcionalidade das mesorregies como espaos de articulao
de atores sociais, polticos e econmicos. O sucesso na articulao desses atores
fundamental para que esses territrios sejam (ou se tornem) entidades social e
politicamente relevantes, no se constituindo apenas em substrato passivo para
aes concebidas e implementadas de fora para dentro e de cima para baixo.
Sobre essa passividade, cabe lembrar aqui o que afrma Sergio Boisier:
La planifcacin del desarrollo regional es, primero que todo, una actividad
societal, en el sentido de ser una responsabilidad compartida por varios actores
sociales: el Estado desde luego, por varias y conocidas razones y la propria
Regin, en cuanto comunidad regional, polifacetica, contradictoria y difusa a
veces, pero comunidad al fn, locacionalmente especfca y diferenciada. Sin la
participacin de la regin, como un verdadero ente social, la planifcacin
regional solo consiste como por lo dems prueba la experincia histrica
en un procedimiento de arriba hacia abajo para asignar recursos fnancieros
o de otra ndole entre espacios arbitraria o errneamiente llamados regiones.
20

Na ausncia de uma adequada articulao dos atores locais, uma regio no
constitui uma comunidade no sentido proposto por Boisier, sendo difcultadas
ao extremo as aes que busquem dinamizar o seu potencial endgeno. Alm
disso, a articulao e a mobilizao dos atores locais so especialmente impor-
tantes para que a regio se torne um ente politicamente relevante.
A relevncia poltica pode ser decisiva na medida em que, em um contexto
de intensa disputa por recursos pblicos escassos, a prpria sustentao das
aes da nova poltica, centradas no nvel mesorregional, no longo prazo pode
depender da capacidade que os atores interessados apresentem no sentido de
articular-se para defender a manuteno e o aprofundamento dos Programas
nessa escala. A atuao nesse nvel ser fortalecida caso venha a formar-se uma
coalizo de atores, de diferentes partes do pas, que se engajem em aes de
advocacy em defesa dos Programas de Mesorregies junto s instncias polticas.
Por esse motivo, torna-se ainda mais importante delinear mesorregies cuja
abrangncia territorial favorea a articulao de atores sociais, polticos e
econmicos, regies que possam constituir-se em entes coletivos capazes de
dar sustentao poltica s aes que as benefciam.
Para que se alcance esse resultado, preciso compreender os processos que
contribuem para criar regies que possam apresentar essa caracterstica de se
20
A planifcao do desenvolvimento regional , antes de mais nada, uma atividade societria, no sentido
de ser uma responsabilidade compartilhada por vrios atores sociais: o Estado, evidentemente, por razes
vrias e conhecidas, e a prpria regio, enquanto comunidade regional, polifactica, contraditria e difusa,
por vezes, mas comunidade, enfm, locacionalmente especfca e diferenciada. Sem a participao da regio,
como um verdadeiro ente social, o planejamento regional consiste apenas como mostra a experincia
histrica em um procedimento de cima para baixo para distribuir recursos, fnanceiros ou no, entre
espaos erroneamente chamados de regies. BOISIER, 1995, p. 47-48.
constiturem em entes coletivos. Nesse sentido, importante registrar que a
literatura recente sobre a institucionalizao de regies destaca que as regies
so construdas, consolidadas, transformadas e decompostas por processos de in-
terao social, poltica e econmica que se desenvolvem ao longo da histria.
O Prof. Anssi Paasi, da Universidade de Oulu, na Finlndia, que uma das
principais referncias da literatura sobre o tema da institucionalizao de
regies,
21
critica as abordagens que ignoram esse fato de que as regies surgem
como resultado de processos histricos, bem como aquelas que as consideram
apenas como se fossem categorias mentais mais ou menos arbitrrias, que podem
ser criadas pelos pesquisadores da forma mais conveniente para organizar suas
informaes. Assim:
() Thus major problems have been, it seems to me:
the understanding of regions as non-historical frames or settings, in which
various natural and cultural phenomena are arranged;
reducing regions to purely mental categories, which the researcher creates
on the basis of his needs to classify his or her research objects.
22

Ao se buscar implantar novas mesorregies no Brasil (ou redefnir a abrangncia
territorial das j existentes), um dos problemas a serem enfrentados consiste
em identifcar como os processos histricos de construo e consolidao de
territorialidades nessa escala podem ser infuenciados (no caso, acelerados) pela
interveno do poder pblico. Para Paasi, a institucionalizao de uma nova
unidade territorial envolve quatro aspectos, que no necessariamente constituem
etapas consecutivas:
23

1) A defnio da forma ou abrangncia territorial da regio;
2) A formao de uma imagem conceitual e simblica da regio;
3) O desenvolvimento de instituies regionais e a incorporao efetiva da exis-
tncia da regio s diferentes prticas e formas de organizao da sociedade;
4) O estabelecimento da regio como parte de um sistema de regies, com papel
administrativo defnido, associada conscincia regional da comunidade.
21
Seu artigo The institutionalisation of regions: a theoretical framework for understanding the emergence
of regions and the constitution of regional identity, publicado em 1986, constitui referncia obrigatria na
literatura sobre o tema.
22
Portanto, em minha opinio tm sido problemas importantes:
o entendimento das regies como quadros ou locais no histricos, nos quais diferentes fenmenos
naturais ou culturais esto arranjados;
a reduo das regies puramente a categorias mentais que o pesquisador cria com base nas suas
necessidades, para classifcar seus objetos de pesquisa. PAASI, 2000, p. 2.
23
Conforme PAASI (1986).
A forma ou abrangncia depende, em ltima anlise, do alcance espacial das
prticas territorializadas de interao que constituem a base para a existncia da
regio. Por esse motivo, ao se buscar acelerar o processo de institucionalizao,
conferindo existncia formal a uma regio e defnindo sua abrangncia por meio
de um instrumento legal, deve-se atentar para o rebatimento territorial das redes
sociais, econmicas e poltico-administrativas j existentes. A abrangncia dessas
redes expressa o alcance das prticas de interao social, econmica e poltica
que defnem a regio. A tentativa de implantar um recorte territorial que no
respeite esse rebatimento excluindo reas que so alcanadas por essas redes,
ou incluindo zonas predominantemente integradas a outras redes territoriais
entrar em choque com prticas e realidades j estabelecidas e sedimentadas,
criando entraves para o prprio avano do processo de institucionalizao.
O segundo aspecto (ou etapa) a formao de uma imagem conceitual e
simblica da regio serve para distingui-la de outros territrios na conscincia
de seus habitantes, constituindo o substrato para a formao de uma identidade
regional. Essa imagem conceitual e simblica pode apoiar-se em elementos
histricos, culturais, econmicos ou ambientais, que diferenciem a regio de
outras reas. Especialmente importante, nesse contexto, o fato de a regio
receber um nome, que sintetiza a idia de uma identidade diferenciada. Neste
ponto, h amplas possibilidades de intervir de forma deliberada no sentido de
acelerar o processo de institucionalizao. A divulgao de manifestaes culturais
caractersticas da regio, a promoo de pesquisas sobre a histria local, a
incluso de temas relacionados com a regio nos currculos escolares, constituem
exemplos de aes nesse sentido.
O terceiro aspecto importante do processo de institucionalizao consiste no
surgimento de instituies e organizaes de abrangncia regional, ou identifcadas
com a regio. O surgimento dessas instituies e organizaes contribui para
ampliar, aprofundar e consolidar prticas regionais em diferentes esferas, como
as da poltica, da economia, da sociedade civil e da administrao pblica.
A implementao de um Programa federal de apoio ao desenvolvimento de
uma mesorregio, acompanhado da criao de um Frum que aglutina os atores
locais, constitui um exemplo de interveno relativa a este aspecto. No entanto,
preciso destacar que a efccia da contribuio dos Programas de Mesorregies
para o processo de institucionalizao depende de que sejam alcanados
resultados signifcativos, de forma continuada, que mantenham mobilizados os
atores regionais e ajudem a reforar as redes de interao e a imagem simblica
da regio.
O estabelecimento da regio como parte de um sistema de regies, com papel
administrativo defnido, acompanhado pela conscincia regional da sociedade
local, constitui a etapa fnal do processo de institucionalizao. Para Paasi, neste
estgio consolida-se a existncia de uma identidade regional, que se refere tanto
base fsica e material (natureza, paisagem, cultura, economia etc.) quanto
esfera mental, que envolve a fxao de uma imagem da regio, tanto entre seus
habitantes quanto entre os de outras reas.
No est claro, para o caso brasileiro, qual possa ser o status administrativo
alcanvel pelas mesorregies, no longo prazo. Como ser discutido em outra
seo deste texto, possvel que, progressivamente, elas possam vir a transcender
s aes do Ministrio da Integrao, tornando-se tambm espaos de referncia
para aes de outros rgos da administrao federal. O importante a registrar
que, se adequadamente apoiado e conduzido, o processo de institucionalizao
poder resultar em um aumento expressivo no grau de conscincia regional
dos habitantes dessas reas, fazendo com que eles se tornem mais propensos
a cooperar na defesa de interesses que possam ser caracterizados como da
regio.
Feitas essas consideraes, cabe discutir orientaes prticas para a delimitao
territorial de novas mesorregies e para eventuais ajustes na abrangncia das j
existentes, problemas que devero ser enfrentados pelo Ministrio da Integrao
para a implementao da nova poltica de desenvolvimento regional. Nesse
sentido, prope-se que sejam levados em considerao, prioritariamente, os
seguintes pontos, discutidos adiante nesta seo:
a) A delimitao deve basear-se na identifcao de redes de articulao re-
gional j existentes;
b) Devem ser aproveitados elementos simblicos capazes de contribuir para a
formao ou para o fortalecimento de uma identidade da regio;
c) A abrangncia territorial da regio deve ser defnida de modo a assegurar
que seja alcanado um patamar mnimo de densidade institucional.
Evidentemente, outros pontos tambm precisam ser levados em conta nessa
delimitao, como a dimenso defnida em termos de extenso geogrfca ou
de nmero de habitantes. Quo grande ou quo pequena deve ser uma mesor-
regio? No parece ser fcil defnir critrios adequados quanto a esta questo.
A Unio Europia utiliza, como base para suas polticas regionais, as regies
NUTS (sigla que signifca Nomenclatura de Unidades Territoriais Estatsticas), em
que subdividido o territrio dos pases europeus para apresentao de dados
estatsticos. Essa diviso tem carter hierrquico e favorece critrios institucionais,
tendo como referncia bsica as divises administrativas do territrio dos
pases-membros.
24
Os valores mximos e mnimos de populao adotados para
os diferentes nveis so os apresentados na tabela a seguir:
24
European Regional Statistics: Reference Guide, seo I. 1.
TABELA 1
Limites de Populao para as regies NUTS, da Unio Europia
Nvel Mnimo Mximo
Regies NUTS 1 3.000.000 7.000.000
Regies NUTS 2 800.000 3.000.000
Regies NUTS 3 150.000 800.000
Fonte: REGULATION (EC) No. 1059/2003 OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL, of
26 May 2003, on the Establishment of a Common Classifcation of Territorial Units for Statistics (NUTS).
A defnio de quais os critrios e limites mais adequados para o caso brasileiro
dever levar em conta o problema das reas com muito baixa densidade de
povoamento, em que a adoo de um critrio demogrfco rgido pode gerar
regies demasiado extensas para que a articulao de atores seja praticvel.
De forma similar, a imposio de um patamar mximo inadequado, em termos
de populao, pode criar problemas no sentido inverso. Isso pode ocorrer, por
exemplo, caso venha a se cogitar, no futuro, de implantar programas deste tipo
em mesorregies que incluam reas metropolitanas.
No entanto, um argumento importante pode ser apresentado em favor de
mesorregies mais extensas ou mais populosas: elas tero condies de mobilizar
maior apoio poltico para os seus Programas do que reas menores. Tipicamente,
mesorregies maiores contaro com bancadas expressivas e diversifcadas (em
termos partidrios) no Congresso Nacional e nas Assemblias Legislativas estaduais.
Aglutinando parcelas importantes dos eleitorados dos estados cujos territrios
delas fazem parte, suas demandas no podero ser facilmente ignoradas pelas
instncias polticas, o que proporcionar maior sustentao aos respectivos
Programas. reas muito pequenas, ou com muito pouca populao, tero menor
peso poltico, por representarem um nmero de votos bem menos expressivo.
As mesorregies que tm sido objeto de aes do Ministrio da Integrao
Nacional nos ltimos anos variam muito quanto ao tamanho, tanto em termos
de extenso territorial quanto de populao. Uma publicao do Ministrio,
lanada provavelmente em 2001, arrolava 14 mesorregies. A mais extensa a
da Chapada das Mangabeiras abrangia 253,7 mil km
2
, sendo mais de 25 vezes
maior do que a menos extensa a da Bacia do Itabapoana que tinha apenas
10 mil km
2
. Em termos demogrfcos, a maior era a da Zona da Mata Canavieira
Nordestina,
25
com 9.738,1 milhes de habitantes, enquanto a menor era a do
Alto Solimes, com 186,4 mil habitantes. A primeira dessas mesorregies ultra-
passaria o critrio mximo para as regies NUTS de Nvel 1, enquanto a segunda
por pouco excederia o mnimo exigido para as regies NUTS de Nvel 3.
25
Documentos mais recentes do Ministrio da Integrao Nacional no mais mencionam esta mesorregio.
Com isso, a maior em termos geogrfcos passaria a ser a Grande Fronteira do Mercosul, com 4.044.800
habitantes, que preencheria o critrio demogrfco exigido para uma regio NUTS de Nvel 1.
Talvez o procedimento mais adequado para decidir o tamanho das
mesorregies seja, num primeiro momento, privilegiar os trs critrios listados
anteriormente, evitando que a imposio mecnica de uma dimenso mxima
ou mnima se sobreponha confgurao das redes sociais, aos estoques de
elementos simblicos capazes de compor identidades regionais ou ao requisito
de uma densidade institucional mnima. Nos casos em que a observncia destes
trs critrios resulte em territrios excessivamente heterogneos, ou muito
extensos, a estrutura institucional a ser defnida dever adequar-se a esse fato,
eventualmente exigindo a institucionalizao de sub-regies dentro de algumas
das mesorregies.
O ideal, no logo prazo, que se possa chegar no Brasil institucionalizao de
mltiplas escalas territoriais. No entanto, esse no pode ser um processo artifcial,
imposto de cima para baixo.
26
Deve, isso sim, resultar de uma construo que
envolva os prprios atores de cada rea. Por enquanto, no que tange extenso,
talvez se deva fcar com o princpio de que, na ausncia de motivos fortes que
recomendem o contrrio relacionados com esses trs critrios, discutidos a
seguir , devem ser evitadas mesorregies to grandes que mais paream
macrorregies, ou to pequenas que mais paream microrregies.
2.1 Identifcao da abrangncia das redes existentes
A primeira tarefa no processo de criar novas mesorregies consiste em
identifcar a ocorrncia (e o alcance territorial) de prticas de interao social,
poltica e econmica que possam servir de base para a defnio da abrangncia
da regio a ser institucionalizada. Nesse sentido, preciso registrar que, de
uma maneira geral, na atualidade parecem ser relativamente frgeis, no Brasil,
as redes de articulao de atores em escala microrregional. Um dos fatores que
contribuem para isso o fato de que no existe, na estrutura federativa bra-
sileira, uma instncia poltico-administrativa intermediria entre o Estado e o
municpio. De uma maneira geral, nem mesmo os vrios rgos de uma mesma
administrao estadual utilizam, em sua atuao, divises regionais que sejam
compatveis entre si.
Tambm so relativamente escassas, no Brasil, as organizaes que articulam
segmentos da sociedade civil ou de outras instncias da administrao pblica
em escala menos abrangente que a das Unidades da Federao. Uma exceo
a essa regra, em alguns estados, constituda pelas Associaes de Municpios.
No entanto, na maior parte dos casos elas tendem a estar quase exclusivamente
26
Caso isso venha a ocorrer, a escala utilizada para articulao de atores no precisar, necessariamente,
coincidir com a adotada para defnir elegibilidade para acesso aos instrumentos da poltica regional. Assim,
uma mesorregio (escala de articulao) poder incluir, simultaneamente, reas elegveis e no elegveis.
voltadas para uma agenda em que predominam os temas diretamente relacionados
com a problemtica administrativa municipal. Alm disso, raras vezes se preocupam
em criar mecanismos formais de articulao com segmentos da sociedade civil
das regies em que atuam.
27
Em muitos casos, a composio territorial dessas
entidades tem se mostrado instvel, devido a mudanas na conjuntura poltica
que provocam secesses ou mudanas de fliao, com municpios saindo de
uma associao para ligar-se a outra.
Na falta de alternativas que possam ser consideradas mais adequadas, agre-
gados dessas Associaes podem ser utilizados para estabelecer a rea de uma
mesorregio. A composio territorial de uma Associao de Municpios refete
a existncia de uma rede de articulao poltica relevante para os objetivos dos
Programas de Mesorregies. Por esse motivo, tais entidades podem servir de pon-
to de partida para a defnio da abrangncia da mesorregio. Na verdade, isso
foi o que aconteceu quando da implantao da Mesorregio da Grande Fronteira
do Mercosul, na parte correspondente a Santa Catarina, onde o critrio adotado
para incluso dos municpios no Programa foi sua participao nas Associaes
de Municpios que compem a poro oeste desse Estado.
Em pelo menos uma Unidade da Federao a legislao estadual estabeleceu
uma diviso regional ofcial, que (ou deve ser) observada, ao menos para
algumas atividades, pelos rgos da administrao pblica. No Rio Grande do
Sul, a legislao estabelece que as reas dos Conselhos Regionais de Desenvol-
vimento (COREDEs) devem servir de base para a regionalizao do oramento.
Nesse Estado, a Mesorregio da Grande Fronteira do Mercosul abrange a area
de oito desses Conselhos. Embora tenham sido criados por lei, os COREDEs
so organizaes no subordinadas administrao estadual, que articulam os
atores das regies com o objetivo de promover aes relacionadas com o de-
senvolvimento e com a participao em decises do poder pblico relevantes
para a regio.
Estes so apenas dois exemplos de organizaes que articulam redes j existen-
tes em escala regional e que podem servir de base para a defnio da rea de
abrangncia de novas mesorregies. Por servir de base deve-se entender servir
como principal referncia, mas no necessariamente como referncia exclusiva.
Em alguns casos, pode ser recomendvel que a defnio de uma mesorregio,
por exemplo, inclua integralmente algumas Associaes de Municpios,
COREDEs ou organizaes afns e apenas partes de outras. Assim, a Mesorregio
da Metade Sul do Rio Grande do Sul toma como referncia principal a rea de
seis COREDEs do sul do Estado. No entanto, inclui tambm alguns municpios
que, embora no pertencendo a esses Conselhos, apresentam caractersticas
socioeconmicas semelhantes s que predominam na mesorregio.
27
Uma exceo constituda pelas Associaes de Municpios de Santa Catarina que, na dcada de 90, criaram
Fruns Regionais de Desenvolvimento Integrado, dos quais participavam representantes de segmentos da
sociedade civil.
De qualquer forma, a sintonia fna da abrangncia das mesorregies deve
resultar de uma discusso com os atores locais. O Ministrio deve apresentar
uma proposta inicial, mas deve estar preparado para levar em considerao
argumentos que sejam trazidos por esses atores, que possam levar a alteraes
nessa primeira proposio. Deve-se fazer um esforo no sentido de chegar a
um consenso com os atores locais quanto a esse ponto, evitando a todo custo
a imposio de decises de cima para baixo, que entrariam em contradio
um dos objetivos centrais dos Programas de Mesorregies, que promover o
empowerment desses atores.
2.2 Aproveitamento de identidades e referncias simblicas existentes
A expresso identidade regional pode ser entendida em dois sentidos. O
primeiro refere-se aos elementos que diferenciam uma regio de outras, que
podem consistir em aspectos histricos, polticos, econmicos, culturais ou
paisagsticos, por exemplo. Trata-se, neste caso, de uma identidade da regio.
O segundo sentido refere-se forma como os indivduos experimentam sua
situao de habitantes da regio, ou de como a sua condio de habitantes dessa
regio contribui para a defnio de suas identidades individuais. A identidade
da regio, no primeiro sentido, proporciona o material simblico que serve de
matria-prima para a formao de identidades regionais no segundo sentido,
que resultam da identifcao dos indivduos com a regio que habitam.
Identifcaes regionais fortes podem constituir importantes fatores de coeso,
facilitando a cooperao entre atores regionais.
Ao se buscar defnir a abrangncia das mesorregies, deve-se investigar se j
existem identidades regionais consolidadas ou embrionrias na rea em foco,
tanto no primeiro quanto no segundo sentido. A regio apresenta traos culturais,
histricos, econmicos, ambientais etc., que faam com que ela seja ampla-
mente percebida, pelos habitantes, como diferenciada de outras reas no seu
entorno? Essa percepo de diferena desempenha papel de alguma relevncia
na defnio das identidades dos habitantes? Caso a resposta a essas questes
seja afrmativa, deve-se estabelecer a abrangncia territorial da mesorregio de
maneira que nela sejam includas todas as reas que compartilham dos traos
considerados distintivos e caractersticos da regio.
Eventualmente uma rea pode ser uma boa candidata institucionalizao
como mesorregio, tomando-se em considerao apenas o critrio da abrangncia
das redes de interao. No entanto, pode no servir de referncia para identi-
dades regionais, por no ser percebida pelos habitantes como diferenciada de
outras reas no seu entorno. Nesses casos, devem ser selecionados, explorados
e divulgados os elementos simblicos distintivos que podem ser utilizados para
compor uma identidade para a rea. Tais elementos constituem o substrato para a
identifcao dos habitantes com a regio, que contribui para aumentar a coeso
entre os atores locais, favorecendo os processos de articulao necessrios
institucionalizao da mesorregio.
2.3 Exigncia de um patamar mnimo de densidade institucional
O terceiro critrio prtico relevante para a delimitao das mesorregies
refere-se densidade institucional. Para facilitar a articulao de atores, suas reas
de abrangncia devem incluir centros urbanos de porte mdio que sejam sede
de organizaes com fortes razes e interesses na regio. reas excessivamente
destitudas quanto base institucional, ou no que se refere capacitao dos
atores locais, na verdade tambm carecem de um potencial endgeno mais signi-
fcativo, que possa ser mobilizado por aes de atores externos. Nos casos em
que esses problemas no possam ser adequadamente equacionados, as aes do
programa devem dar total prioridade ao fortalecimento da base institucional local
e capacitao de atores, de forma que um patamar mnimo aceitvel possa ser
alcanado rapidamente. Em alguns desses casos, possvel que a estratgia de
desenvolvimento da regio precise apoiar-se, ao menos em parte, na atrao de
atores externos, que possam dar mais rpido aproveitamento base de recursos
da regio. No entanto, preciso ter presente que uma estratgia desse tipo no
deve ser imposta de fora para dentro, mas deve ser percebida como adequada
e endossada pelos atores locais.
O requisito de um grau mnimo de densidade institucional especialmente
importante pelo fato de que ser necessrio identifcar, na regio, entidades capazes
de servir como ncoras e catalisadores para o processo de articulao dos
atores locais, proporcionando ao menos parte do apoio operacional necessrio
s aes que venham a ser desenvolvidas.
Os papis a serem assumidos por essas organizaes exigem certa capacitao
operacional, como, por exemplo, o de sediar a secretaria executiva do Frum
da Mesorregio. Mesmo que a administrao federal proporcione recursos para
cobrir parte dos custos desse apoio, importante que o suporte direto seja
prestado por entidades locais, para que a regio se aproprie de maneira efetiva
do Programa.
difcil estabelecer regras gerais sobre quais sejam os tipos de organizao mais
adequados para proporcionar esse apoio. Tal defnio depender, evidente-
mente, das caractersticas e da dotao institucional de cada regio especfca.
No entanto, as instituies de ensino superior podem ser consideradas boas
candidatas para assumirem esse papel de apoio operacional. A julgar pelo caso
do Rio Grande do Sul, onde servem de ncora para grande parte dos Conselhos
Regionais de Desenvolvimento, as instituies de ensino superior em geral
conseguem exercer uma liderana efetiva em escala regional, tendendo a no
serem encaradas com maior grau de hostilidade ou desconfana por algum dos
segmentos da sociedade local.
No se pode, no entanto, cometer o equvoco de considerar que as Univer-
sidades sejam atores neutros, pois elas tambm possuem interesses prprios a
defender, que podem diferir substancialmente daqueles de outros segmentos da
sociedade da regio. Evidentemente, outras organizaes, como as Associaes
de Municpios, tambm podem possuir a credibilidade necessria para desem-
penhar adequadamente as tarefas de apoio aos processos de articulao, como
ocorre com o Frum da Mesorregio da Grande Fronteira do Mercosul na parte
correspondente a Santa Catarina.
O essencial identifcar, em cada caso, qual a organizao com maior
credibilidade e com melhor trnsito junto aos diferentes segmentos da sociedade
da regio. fundamental, alm disso, que as organizaes que venham a
proporcionar apoio para o processo de articulao dos atores da regio adotem
uma atitude de engajamento efetivo e no apenas nominal no processo
de articulao, mantendo o equilbrio necessrio para aproximar diferentes
segmentos da sociedade, cujos interesses e posies podem ser divergentes ou
at mesmo antagnicos. O fortalecimento do prestgio da organizao dentro da
regio e o acesso a um maior trnsito na rea federal podem servir de potentes
estmulos para justifcar esse engajamento. No entanto, importante criar
mecanismos que impeam que essas organizaes aproveitem sua condio
para promover seus prprios interesses, em detrimento dos de outros segmentos
da sociedade local.
No que se refere s instituies de ensino superior, a literatura tem destacado
o engajamento comunitrio como uma das formas pelas quais as Universidades
podem contribuir para o desenvolvimento econmico das regies onde esto
localizadas. John Goddard, Reitor da Universidade de Newcastle Upon Tyne, na
Inglaterra, analisou os efeitos econmicos regionais das Universidades em um
documento produzido em 1998 por encomenda da UNESCO.
28
Identifcou trs
tipos de efeito da atuao dessas instituies sobre o desenvolvimento das reas
em que esto localizadas. O primeiro deles o efeito direto da Universidade
como empregadora e como geradora de fuxos de gastos dentro da regio. O
segundo refere-se aos impactos dinmicos da interao entre a Universidade e as
empresas locais, que ocorrem atravs da pesquisa, do ensino e do recrutamento
de graduados pelas empresas, bem como atravs de programas de aperfeio-
amento profssional. O terceiro efeito, identifcado por Goddard, relaciona-se
com a contribuio das instituies de ensino superior para o desenvolvimento
social e comunitrio das regies em que atuam, atravs de sua infuncia geral
sobre o ambiente cultural local e sobre a formao de lideranas, bem como por
28
GODDARD (1998).
meio de seu papel na formulao de uma viso estratgica sobre a economia da
regio. A eventual atuao de Universidades como ncoras ou catalisadoras
do processo de articulao de atores nos Programas de Mesorregies, propor-
cionando apoio operacional aos Fruns, incluir-se-ia nesta categoria.
No Rio Grande do Sul, onde so numerosas as Universidades comunitrias,
vrias instituies de ensino superior tm este tipo de atuao, atravs do apoio
que prestam ao trabalho dos Conselhos Regionais. Na verdade, o engajamento
direto na promoo do desenvolvimento interessa maioria dessas Universi-
dades, porque elas dependem do dinamismo econmico das reas onde atuam
para assegurar os recursos necessrios sua manuteno e expanso, na medida
em que so fnanciadas pelas anuidades cobradas de alunos da regio. Em zonas
cuja economia pouco dinmica, tender a ser menor o percentual de pessoas
capazes de arcar com o custo de uma educao superior, sendo tambm maiores
os ndices de inadimplncia dos alunos.
3. Os Fruns das Mesorregies
Os Fruns desempenham papel central nos Programas de Desenvolvimento
Integrado e Sustentvel de Mesorregies Diferenciadas que esto sendo
implementados na atualidade. Devem ser entendidos, simultaneamente, como
instncias de representao, debate e deliberao, e como organizaes que
promovem processos de concertao em escala regional, articulando os atores
sociais, econmicos e polticos das regies, para aes relacionadas com o
desenvolvimento regional.
Seu fortalecimento deve ser um dos elementos centrais dos Programas, na
medida em que se constituem em instrumentos importantes para a construo
social e poltica das regies, fortalecendo as redes e prticas de alcance regional e
ajudando a transformar esses territrios em entes coletivos, no sentido proposto
por Boisier, anteriormente referido. Alm disso, proporcionam ao poder pblico
um interlocutor institucional para a formulao e implementao de aes de
promoo do desenvolvimento, cuja legitimidade e representatividade possa ser
reconhecida pelo conjunto dos atores regionais.
3.1 A experincia internacional
As caractersticas dos Fruns das Mesorregies assemelham-se, em alguns
pontos, s de instncias de concertao regional similares existentes em outros
pases. Um exemplo constitudo pelos Conseils conomiques et Sociaux
Rgionaux (CESR), da Frana, que so instncias consultivas cujos membros
so indicados por organizaes econmicas e sociais regionais representativas.
Surgiram em 1972, quando a administrao pblica francesa passou por uma
reforma, sendo implantado um novo nvel administrativo, constitudo por 21
regies. Inicialmente denominados Comits conomiques et Sociaux, constituam
uma das trs instncias em que estava organizado esse novo nvel:
Les Conseils conomiques et Sociaux Rgionaux (CESR), appels Comits
conomiques et Sociaux jusquen fvrier 1992, sont ns trs exactement le 5
juillet 1972 par la loi n 72-619 qui institua un nouvel chelon administratif
de dimension rgionale. Dans 21 rgions franaises fut cr un tablissement
public rgional reposant sur une organisation tripartite:
un pouvoir excutif: le Prfet de Rgion, nomm par le Gouvernement;
une assemble dlibrante: le Conseil Rgional, compos des parlementaires
de la rgion et dlus locaux dsigns par les Conseils Gnraux, les Conseils
Municipaux des villes de plus de 30 000 habitants et les Communauts
Urbaines;
une assemble consultative: le Comit conomique et Social constitu
dacteurs conomiques et sociaux dsigns par des organisations rgionales
reprsentatives dont la liste est arrte par dcret ou, pour quelques-uns dentre
eux, par le Premier Ministre.
29

A Lei n 72-619, de 1972, que criou os CESR, constituiu o primeiro passo de
um processo de descentralizao da administrao pblica francesa, que foi con-
solidado por legislao posterior. Outra Lei introduzida em 1982 determinou que,
a partir de 1986, a chefa do Poder Executivo das regies fosse transferida para
os Presidentes dos Conseils Rgionaux (que constituem a instncia deliberativa
das regies). Foram tambm ampliados os poderes dessas assemblias delibera-
tivas, cujos membros passaram a ser eleitos atravs do sufrgio universal direto.
Foram includas, entre suas tarefas, as de planejar e estimular o desenvolvimento
da regio, bem como assegurar a preservao de sua identidade. A mesma Lei
defniu novas competncias para as instncias consultivas das administraes
29
Os Conselhos Econmicos e Sociais Regionais (CESR), denominados Comits Econmicos e Sociais at
fevereiro de 1992, nasceram exatamente em 5 de julho de 1972, atravs da Lei n
o
72-619, que instituiu
um novo nvel administrativo de dimenso regional. Em 21 regies francesas foi criada uma administrao
pblica regional apoiada em uma organizao tripartida:
um poder executivo: o Prefeito da regio, nomeado pelo Governo;
uma assemblia deliberativa: o Conselho Regional, composto pelos parlamentares da regio e por eleitos
locais designados pelos Conselhos Gerais, pelos Conselhos Municipais das cidades de mais de 30.000
habitantes e pelas Comunidades Urbanas;
uma assemblia consultiva: o Comit Econmico e Social, constitudo por atores econmicos e sociais
designados pelas organizaes regionais representativas, cuja listagem estabelecida por decreto ou, em alguns
casos, pelo Primeiro Ministro. (www.cesr-basse-normandie.fr/presentation/594.html).
regionais, constitudas pelos CESR. Finalmente, a partir de 1992 os Comits
conomiques et Sociaux passaram a ser denominados Conseils conomiques et
Sociaux Rgionaux.
A principal tarefa dos CESR franceses a de pronunciar-se, em carter con-
sultivo, sobre os temas especfcos da competncia administrativa dos Conseils
Rgionaux, que so as instncias deliberativas, bem como sobre outras questes
relacionadas com o desenvolvimento econmico, social e cultural das regies. O
Conseil conomique et Social Rgional deve ser obrigatoriamente ouvido pelo
Presidente do Conseil Rgional antes que ocorra a deliberao fnal, por parte
deste ltimo conselho, sobre as diretrizes e propostas oramentrias preparadas
pela regio. Alm disso, o CESR deve manifestar-se sobre documentos, planos
e orientaes emitidas pelo Conseil Rgional em reas da sua competncia,
como o planejamento, a formao profssional, o ensino de segundo grau e os
transportes ferrovirios regionais de passageiros. Conforme determina a legis-
lao, aps examinar essas questes, o CESR deve emitir um parecer que ser
encaminhado aos membros do Conseil Rgional.
Os Presidentes dos Conseils Rgionaux podem solicitar aos CESR pareceres
sobre outras questes especfcas, alm daquelas em que sua manifestao
exigida pela legislao. Os prprios CESR podem tomar a iniciativa de emitir
opinies sobre temas do interesse das regies onde atuam, mesmo sem que isso
tenha sido solicitado por outras instncias. Finalmente, os Conseils conomiques
et Sociaux Rgionaux tm amplos poderes para realizar trabalhos de investigao
sobre a vida das regies. Seja por solicitao do Conseil Rgional, seja por ini-
ciativa prpria, os CESR podem conduzir estudos de carter econmico, social
e cultural. Em nvel nacional existe uma instncia a Assemble des Conseils
conomiques et Sociaux Rgionaux de France que congrega os vrios CESR,
articulando a sua atuao.
Em vrios outros pases existem instituies com caractersticas similares,
compostas por representantes de segmentos da sociedade das regies, que
servem como rgos consultivos dos poderes executivos ou legislativos locais.
Na Espanha, essas instituies so denominadas Consejos Econmicos y Sociales. A
exposio de motivos da lei de 1992 que criou um desses Conselhos o da Regio
Autnoma da Cantbria deixa claros seus objetivos e forma de atuao:
La Constitucin Espaola y el Estatuto de Autonoma para Cantabria recogen el
mandato, dirigido a los poderes pblicos, de promover y facilitar la participacin
de los ciudadanos, directamente o a travs de organizaciones o asociaciones,
en la vida econmica y social, as como fomentar el desarrollo econmico
de la Comunidad Autnoma dentro de los objetivos marcados por la poltica
econmica nacional.
El rgano que se crea, cuya denominacin es la de Consejo Econmico y Social,
refuerza la participacin de los agentes econmicos y sociales en la vida
econmica y social, reafrmando su papel en el desarrollo del estado social y
democrtico de derecho.
Al tiempo que cumple con esta funcin constitucional, el Consejo Econmico
y Social sirve de plataforma institucional de dilogo y deliberacin permanente
en la medida en que constituye el rgano donde estn representados un amplio
conjunto de organizaciones socioprofesionales.
Por otra parte, el Consejo Econmico y Social responde a una legtima aspiracin
de los agentes econmicos y sociales de que sus opiniones y planteamientos
se oigan a la hora de adoptarse decisiones por el Consejo de gobierno de la
Diputacin Regional de Cantabria que puedan afectar a los intereses que le
son propios.
En tal sentido, la funcin consultiva que se instituye a travs del Consejo
Econmico y Social se ejercer en relacin con la actividad normativa del
Consejo de Gobierno de la Diputacin Regional de Cantabria en materia
socioeconmica y laboral.
El Consejo Econmico y Social constituye, adems, un mecanismo de comu-
nicacin, asimismo permanente, entre los agentes econmicos y sociales y el
Consejo de Gobierno de la Diputacin Regional de Cantabria; en tal sentido,
hace ms fuida la relacin entre aquellos y el Consejo de Gobierno de la
Diputacin Regional de Cantabria.
Las lneas bsicas que informan la Ley y que confguran la institucin que en
la misma se crea, son las siguientes:
El Consejo Econmico y Social se confgura como un rgano de
carcter consultivo en materia socioeconmica y laboral.
La funcin consultiva que se instituye a travs del Consejo Eco-
nmico y Social se ejercer en relacin con la actividad normativa
del Consejo de Gobierno de la Diputacin Regional de Cantabria
en el indicado mbito material.
Esta participacin se materializa fundamentalmente en la emisin,
con carcter preceptivo o facultativo, segn los casos, o a propia
iniciativa, de informes y dictmenes.
El Consejo podr, por propia iniciativa, elaborar informes o estudios
sobre una serie de materias que expresen la opinin de este rgano
en relacin con las mismas.
El Consejo Econmico y Social cuenta con la presencia de sindicatos y orga-
nizaciones empresariales que gocen de representatividad, as como de otras
organizaciones o fuerzas sociales representativas de intereses diversos.
No se prev la participacin de representantes del Consejo de Gobierno de
la Diputacin Regional de Cantabria dado el carcter del Consejo de rgano
consultivo del mismo, y la necesidad, por tanto, de garantizar su independencia
en la formacin y emisin de sus criterios. En razn a esta necesaria autonoma
funcional se le dota de amplias facultades de autoorganizacin.
Se prev la presencia de expertos que contribuyan a garantizar la imprescindible
calidad tcnica de sus trabajos. Este grupo estar integrado por personas de
especial preparacin y reconocida experiencia en temas socio-econmicos y
laborales y desarrollarn su funcin con independencia.
El Consejo goza de amplias facultades de autonoma y organizacin que ga-
rantizan su independencia.
30

30
A Constituio Espanhola e o Estatuto de Autonomia para a Cantbria recebem o mandato, dirigido aos
poderes pblicos, de promover e facilitar a participao dos cidados, diretamente ou atravs de organizaes
ou associaes, na vida econmica e social, assim como fomentar o desenvolvimento econmico da
Comunidade Autnoma dentro dos objetivos defnidos pela poltica econmica nacional.
O rgo que se est criando, denominado Conselho Econmico e Social, refora a participao dos agentes
econmicos e sociais na vida econmica e social, reafrmando seu papel no desenvolvimento do estado
social e democrtico de direito.
Ao mesmo tempo em que cumpre com esta funo constitucional, o Conselho Econmico e Social serve
como plataforma institucional de dilogo e deliberao permanente, na medida em que constitui o rgo
onde est representado um amplo conjunto de organizaes socioprofssionais.
Por outro lado, o Conselho Econmico e Social responde a uma legtima aspirao dos agentes econmicos
e sociais de que suas opinies e demandas sejam ouvidos, no momento em que so tomadas decises
pelo Conselho de Governo da Deputao Regional da Cantbria, sobre temas que podem afetar seus
interesses.
Nesse sentido, a funo consultiva que instituda atravs do Conselho Econmico e Social ser exercida
em relao com a atividade normativa do Conselho de Governo da Deputao Regional da Cantbria, em
matria socioeconmica e trabalhista.
O Conselho Econmico e Social constitui, alm disso, um instrumento de comunicao permanente, entre
os agentes econmicos e sociais e o Conselho de Governo da Deputao Regional da Cantbria, fazendo
com que se torne mais fuida a relao entre esses agentes e o Conselho de Governo.
As linhas bsicas que informam a Lei e que confguram a instituio nela criada so as seguintes:
O Conselho Econmico e Social se confgura como rgo de carter consultivo em matria
socioeconmica e trabalhista.
A funo consultiva instituda atravs do Conselho Econmico e Social ser exercida em
relao com a atividade normativa do Conselho de Governo da Deputao Regional da
Cantbria, no mbito material indicado.
Esta participao se materializa fundamentalmente atravs da emisso, em carter obrigatrio
ou facultativo, segundo o caso, ou por iniciativa prpria, de informaes e pareceres.
O Conselho poder, por iniciativa prpria, elaborar informaes ou estudos sobre diferentes
matrias, que expressem a opinio desse rgo em relao a esses temas.
O Conselho Econmico e Social conta com a presena de sindicatos e organizaes empresariais que
tenham representatividade, bem como de outras organizaes ou foras sociais representativas de diferentes
interesses.
No prevista a participao de representantes do Conselho de Governo da Deputao Regional da Cantbria,
tendo em vista o carter consultivo do mesmo, bem como a necessidade de assegurar a sua independncia
na formao e emisso de seus critrios. Devido a esta necessria autonomia funcional, o Conselho dotado
de amplos poderes de auto-organizao.
prevista a presena de especialistas que contribuam para assegurar a imprescindvel qualidade tcnica de
seus trabalhos. Este grupo ser integrado por pessoas com especial qualifcao e reconhecida experincia
em temas socioeconmicos e trabalhistas, que desenvolvero sua atividade com independncia.
O Conselho conta com amplos poderes de autonomia e organizao que garantem a sua independncia.
Ley de Cantabria 6/1992, de 26 de junio de 1992 (www.cescan.es/m1/ley.htm).
O Conselho Econmico e Social da Regio Autnoma da Cantbria composto
por 9 representantes de entidades de trabalhadores, 9 de organizaes empresariais
e 8 tcnicos indicados pelo Conselho de Governo da Regio.
O Chile outro pas onde foram criadas instituies semelhantes, atravs de
uma lei datada de 1987. O primeiro artigo dessa lei defne que o seu objetivo
asesorar al Intendente y contribuir a hacer efectiva la participacin de la comu-
nidad en el progreso econmico, social y cultural de la respectiva Regin.
31
Os
Conselhos Regionais chilenos so presididos pelos Intendentes, sendo compostos
tambm pelos Governadores das provncias respectivas, por um representante de
cada uma das instituies das foras armadas e de Carabineiros (fora policial)
que atuem na regio, por cinco representantes dos principais organismos da
administrao pblica central que atuem na regio e representantes de instituies
e organizaes no estatais. Estes ltimos devem totalizar 60% da composio
do Conselho, representando entidades sindicais, empresariais e culturais, bem
como organizaes no-estatais que atuem no fomento ao desenvolvimento
econmico. Um dos cinco representantes da administrao central deve ser,
necessariamente, ligado rea educacional. Onde existir Universidade pblica,
seu reitor dever obrigatoriamente fazer parte do Conselho Regional.
Nas Filipinas, foram introduzidos Conselhos Regionais, em 1972, os quais
foram reorganizados aps a redemocratizao do pas, em 1986. Eles diferem
do modelo predominante em outros pases, por serem compostos, de forma
majoritria, por membros de vrias instncias da administrao pblica. Os
representantes de rgos ligados a diferentes nveis da administrao compem
dos membros de cada Conselho, sendo o quarto restante constitudo por
representantes de entidades privadas e de organizaes no-governamentais,
incluindo pelo menos um representante da rea sindical. De acordo com a
legislao (Ordem Executiva n
o
325), as atribuies dos Conselhos Regionais
flipinos so bastante abrangentes, implicando em uma infuncia efetiva sobre
a alocao de recursos pblicos.
Canad e Austrlia so outros dois pases onde existem Organizaes regionais
semelhantes, com atribuies relacionadas ao planejamento estratgico e
promoo do desenvolvimento regional. Na provncia de Qubec, no Canad,
os Conselhos representam as comunidades das regies em negociaes com
diferentes instncias da administrao pblica, de maneira a melhor ajustar as
aes governamentais s necessidades locais. A metodologia utilizada mantm
alguma semelhana com a adotada no caso dos Territorial Employment Pacts,
da Unio Europia, sendo menos formalizada que a dos Contrats de Plan Etat-
Rgion, da Frana.
32

31
Assessorar o Intendente e contribuir para tornar efetiva a participao da comunidade no progresso social,
econmico e cultural da respectiva Regio.
32
QUBEC. Ministre des Rgions (2000). Sobre os Contrats de Plan, ver o site da DATAR, agncia governamental
francesa encarregada do planejamento territorial, www.datar.gouv.fr. Sobre os Territorial Employment Pacts, ver o
Guide to Territorial Employment Pacts, disponvel no site www.pakte.at/pdf/e-guidelinesteps2000-2006.pdf.
Mais recentemente, passaram a ser implantadas instituies similares em
alguns pases da Europa Oriental. Na Hungria, por exemplo, organizaes
desse tipo foram criadas, tanto em nvel microrregional (condados) quanto
macrorregional (regies), a partir de meados dos anos 90, aps a queda do
regime comunista.
A proliferao de entidades desse tipo resulta da necessidade que tem
sido identifcada pela literatura sobre o desenvolvimento regional e sobre a
governana regional de que sejam criadas novas instituies que promovam
a cooperao entre os atores sociais, econmicos e polticos das regies, bem
como a formao de coalizes que defendam os interesses regionais. Como
registra um documento da OECD (Organization for Economic Cooperation and
Development):
(...) Regional economic councils are needed that can publicise specifc issues
and generate a consensus, funding and impetus from a wide variety of actors.
These councils should have a brief to look to long-term development and con-
centrate on educating and informing members about the reasons for new policies
and suggesting ways that aims can be achieved for the beneft of all.
33

De uma maneira geral, os Fruns e Conselhos Regionais surgidos em diferentes
pases constituem uma adaptao, para esse nvel territorial, de um modelo de
instncia consultiva de concertao bastante freqente, especialmente na Europa,
em nvel nacional.
34
O Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social do
Brasil, criado em 2003 e ligado Presidncia da Repblica, faz parte desse tipo
de organizaes. Na maior parte dos casos, tal instncia recebe a denominao
de Conselho Econmico e Social (CES). Conforme destacado na Introduo
de uma coletnea de artigos e materiais de referncia sobre esses Conselhos,
publicada em 1995, na Argentina:
35

El CES. es un rgano de participacin y consulta de los interlocutores sociales
(siempre, sindicatos y asociaciones empresariales, ms un tercer grupo cuya
composicin suele ser heterognea en cuanto incluye representaciones de
asociaciones, expertos, etc.) en lo que stos emiten opinin, no vinculante
pero que tiene un peso moral importante en las decisiones de los poderes
33
(...) so necessrios conselhos econmicos regionais que possam dar publicidade a temas especfcos e gerar
consensos, recursos e motivao da parte de uma ampla variedade de atores. Esses devem dar prioridade ao
desenvolvimento de longo prazo e concentrar-se em educar e informar seus membros sobre as razes para
a adoo de novas polticas, sugerindo formas pelas quais possam ser alcanados objetivos que contribuam
para o benefcio geral. ORGANIZATION FOR ECONOMIC COOPERATION AND DEVELOPMENT. Local
Economies and Globalization, p. 16.
34
Esse tipo de instncia tambm existe em pases de outros continentes. A pgina do Conselho Econmico e
Social da Frana na Internet (http://www.ces.fr/default.htm) indica os endereos de Conselhos similares de
47 pases do mundo inteiro, 34 dos quais no so membros da Unio Europia.
35
A Revista de Trabajo, publicada pelo Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, da Argentina, dedicou um
nmero especial anlise desses Conselhos (Revista de Trabajo, Los Consejos Econmicos y Sociales,
ao 2, n. 6, mar./abr. 1995.).
pblicos, sobre las grandes cuestiones socio-econmicas que les conciernen.
Constituyen normalmente foros de debate tcnico, normalmente mucho ms
amables y menos confictivos que los de contraposicin pura y dura de
intereses y suelen contar con una infraestructura (bibliotecas, bases de datos,
asesoramiento de expertos califcados, locales de reunin) que apoya y facilita
en gran medida la tarea de las asociaciones representativas, Se pronuncian
acerca de las decisiones concretas de los poderes pblicos (proyectos de leyes
y normas reglamentarias, planes, anlisis y decisiones de futuro), pero el poder
de adoptar dictmenes de iniciativa les da la posibilidad, de gran inters, de
exponer sus criterios ms generales sobre aspectos que no estn necesariamente
en la agenda de los gobiernos.
36

As discusses nos Conselhos Econmicos e Sociais costumam ser conduzidas
em termos predominantemente tcnicos, apoiando-se em estudos e em dados
cuja validade e objetividade aceita por todos os participantes. Atuando dessa
forma, os Conselhos Econmicos e Sociais constituem um complemento para
as instituies deliberativas de tipo parlamentar e representativo, contribuindo
para estimular e qualifcar o dilogo social.
Depois de defnir o que so os Conselhos Econmicos e Sociais, a Introdu-
o da coletnea do Ministerio de Trabajo y Seguridad Social preocupa-se em
enfatizar o que eles no devem ser:
Por contraste de esos mismos caracteres surgen los que pueden excluirse en
funcin de su esencia y de su confguracin en el marco del estado democr-
tico. El C.E.S. no debe ser:
- ni una cmara legislativa ms, o tercera cmara, porque, por de-
fnicin, el rgano legislativo emana de la voluntad del conjunto
de los ciudadanos lo que se contrapone a los miembros del C.E.S.,
elegidos por cooptacin.
- ni un Estado mayor de la concertacin, porque los mecanismos
de dilogo social en los que los interlocutores no son siempre
exactamente los que estn representados en el CES. deben mante-
ner-se en los cauces habituales. Se ha sealado tambin la difcultad
de atribuir competencias propias de la negociacin colectiva a un
36
O CES um rgo de participao e consulta dos interlocutores sociais (sempre incluindo sindicatos e
associaes empresariais, mais um terceiro grupo cuja composio costuma ser heterognea, na medida
em que inclui representantes de associaes, especialistas etc.), no qual esses interlocutores emitem opinio
no vinculante, mas que tem um peso moral importante nas decises dos poderes pblicos, sobre as grandes
questes socioeconmicas que lhes so concernentes. Constituem normalmente foros de debate tcnico,
normalmente muito mais amveis e menos confitivos que os de confrontao pura e dura de interesses,
costumando contar com uma infra-estrutura (bibliotecas, bases de dados, assessoramento de especialistas
qualifcados, locais de reunio etc.) que apia e facilita em grande medida a tarefa das associaes
representativas. Pronunciam-se sobre as decises concretas dos poderes pblicos (projetos de leis e normas
regulamentadoras, planos, anlises e decises sobre o futuro), mas o poder de adotar a iniciativa para incluir
temas na sua pauta de discusses lhes d a possibilidade, de grande interesse, de expor seus critrios mais
gerais sobre aspectos que no esto necessariamente includos na agenda dos governos. ARGENTINA.
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, p. 7.
rgano que normalmente es concebido como um ente de Derecho
Pblico. Y existen, adems, razones de carcter prctico: el eventual
fracaso de una negociacin puede poner el propio papel de la
institucin en entredicho.
- ni, por ltimo, un mbito de debate poltico aunque, naturalmente,
las partes conservarn siempre sus posiciones ideolgicas. Ello
conlleva dudar de la conveniencia de que los gobiernos participen
de manera directa en este tipo de consejos (en Europa, en general,
ello no ocurre) aunque s pueden aportar expertos imparciales.
37
Embora seja fcil perceber alguma semelhana entre os Fruns das Mesor-
regies j existentes e algumas dessas experincias, importante ter presente
que tambm existem diferenas que tm implicaes importantes para a atuao
das organizaes brasileiras. A principal delas consiste no fato de que, na maior
parte dos pases antes referidos, os Fruns ou Conselhos Regionais seja qual
for a sua denominao integram a estrutura de uma instncia territorial
descentralizada de governo.
Na Frana, por exemplo, os Conseils conomiques et Sociaux Rgionaux
surgiram como parte de uma reforma ampla da administrao pblica, que
teve continuidade por mais de uma dcada e se consolidou atravs da criao
de um novo nvel territorial da administrao pblica. Como foi visto, os CESR
desempenham o papel de rgos consultivos na estrutura organizacional dessa
instncia territorial de governo, que tambm conta com rgos executivos e
deliberativos diretamente eleitos pela populao. No Brasil, ao contrrio, a
rea de atuao dos Fruns das Mesorregies no corresponde de um nvel j
existente da administrao pblica, nem seu surgimento est associado criao
de uma nova instncia territorial que, como no caso francs, conte com outros
rgos de representao.
37
Em contraste com essas mesmas caractersticas surgem as que podem ser excludas em funo de sua
essncia e de sua confgurao no marco do estado democrtico. O CES no deve ser:
- nem mais uma cmara legislativa, ou terceira cmara, porque, por defnio, o rgo legislativo emana
da vontade do conjunto dos cidados, o que se contrape aos membros do CES, que so escolhidos por
cooptao.
- nem um estado maior da concertao, porque os mecanismos de dilogo social os quais os interlocutores
no so sempre exatamente os que esto representados no CES devem manter-se nos canais habituais.
Tem sido assinalado tambm que a difculdade em atribuir competncias prprias da negociao coletiva a
um rgo que normalmente concebido como um ente de Direito Pblico. Existem, alm disso, razes de
carter prtico: o eventual fracasso de uma negociao pode fragilizar o prprio papel da instituio.
- nem, por ltimo, um mbito de debate poltico, ainda que, naturalmente, as partes conservem sempre
suas posies ideolgicas. Isto implica em considerar inconveniente que os governos participem de maneira
direta neste tipo de conselhos (na Europa, em geral, eles no participam), embora possam contribuir com
especialistas imparciais. ARGENTINA. Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, p. 7-8.
3.2 Os Fruns como instncias de articulao dos atores regionais
Para que se possa compreender melhor a natureza dos Fruns das Mesorre-
gies, conveniente distinguir e analisar separadamente os dois papis que eles
devem desempenhar: o de instncias de articulao de atores regionais e o de
instncias de representao e de deliberao.
Em seu papel como instncias de articulao de atores regionais, os Fruns
das Mesorregies podem ser caracterizados como bridging organizations,
ou organizaes-ponte, na medida em que constroem pontes entre muitas
entidades diferentes, atuando como instrumentos de integrao entre essas
organizaes. Tais organizaes so defnidas pela literatura como entidades
cuja principal funo a de possibilitar que atores com perfs e interesses
diversos cooperem no sentido de formular e implementar solues conjuntas
para problemas complexos.
38

A atuao das bridging organizations distingue-se de outras formas de
cooperao interorganizacional, como as parcerias, na medida em que estas
organizaes so autnomas e possuem identidades e interesses prprios, dife-
rentes daqueles das entidades ou dos atores que so por elas interligados. Como
conseqncia, essas organizaes negociam com esses atores ou entidades,
muitas vezes buscando fazer com que adotem suas propostas ou posies. Em
muitos contextos, tendem a atuar como catalisadoras para a mobilizao de
recursos e para o enfrentamento de problemas.
39

Uma das reas em que as bridging organizations desempenham papel impor-
tante a da formao de coalizes para aes de advocacy. Este termo tem sido
utilizado para designar atividades que so desenvolvidas por diferentes organi-
zaes ou coalizes com o objetivo de exercer infuncia sobre a formulao
de polticas pblicas. Tais atividades podem estar direcionadas para vrios tipos
de objetivos, como incluir novos temas nas agendas governamentais, alterar a
posio de aes na hierarquia de prioridades, infuenciar as caractersticas de
determinadas polticas pblicas ou garantir a sua efetiva implementao. O termo
advocacy especialmente freqente na literatura relacionada com a atuao de
Organizaes No-Governamentais (ONGs), que muitas vezes tm nesse tipo
de atividade um dos seus principais focos operacionais.
Uma das defnies de advocacy que podem ser encontradas na literatura
extrada de um manual de treinamento produzido pela CARE International
40

a seguinte:
38
BROWN, 1992, p. 3.
39
BROWN, 1992, p. 3.
40
A CARE (Cooperative for Assistance and Relief Everywhere) Internacional uma organizao no-
governanental constituda por onze organizaes nacionais cuja atuao concentra-se no combate pobreza
nos pases do Terceiro Mundo. O manual de onde foram extradas essas citaes, cujo ttulo Advocacy
Tools and Guidelines: Promoting Policy Change, foi produzido com o objetivo de servir como recurso para
orientao de gerentes de programas promovidos pela organizao.
(...) advocacy is a strategy that is used around the world by non-governmental
organizations (NGOs), activists, and even policy makers themselves, to infuence
policies. Advocacy is about creation or reform of policies, but also about effec-
tive implementation and enforcement of policies. A policy is a plan, course of
action, or set of regulations adopted by government, business or an institution,
designed to infuence and determine decisions or procedures. Advocacy is a
means to an end, another way to address the problems that we aim to solve
through other programming strategies.
41

A advocacy no implica necessariamente no uso de tticas de confronto,
podendo envolver uma ampla variedade de abordagens. Alguns desses enfoques
envolvem ampla divulgao pblica, enquanto outros podem concentrar-se em
aes de bastidores. Exemplos dos mltiplos tipos de abordagens alternativas
so a disseminao, atravs dos meios de comunicao, de informaes sobre
o tema que objeto das aes de advocacy, as mobilizaes para aes de
diferentes tipos e a formao de coalizes com outros parceiros. Os alvos no
se restringem a formuladores de polticas que atuem no setor pblico como
legisladores ou detentores de cargos executivos podendo alcanar tambm
indivduos e organizaes privadas ou da sociedade civil que podem adotar (ou
exercer infuncia sobre) decises relacionadas com o tema em foco.
42
Algumas
abordagens assimilam a advocacy ao lobby e negociao, caracterizando essas
trs prticas como tipos de aes que organizaes e indivduos desenvolvem
com o objetivo de exercer presso para modifcar uma poltica determinada ou
mudar o comportamento de um governo ou organizao.
43

O conceito de advocacy tem importncia para a atuao dos Fruns das
Mesorregies, na medida em que uma parte expressiva de sua atuao est
relacionada com o esforo no sentido de incidir sobre a formulao de polticas
pblicas relevantes para as regies em que atuam. As aes de advocacy dos
41
(...) a advocacy uma estratgia utilizada em todo o mundo por organizaes no-governamentais (ONGs),
por ativistas e at mesmos pelos prprios formuladores de polticas, com o objetivo de infuenciar polticas. A
advocacy trata da criao e reforma de polticas, bem como de sua efetiva implantao e implementao. Uma
poltica um plano, um curso de ao ou um conjunto de regulamentaes, adotada por um governo, uma
empresa ou uma instituio, concebida com o objetivo de infuenciar e determinar decises ou procedimentos.
A advocacy um meio, utilizado com um objetivo, uma outra forma de enfrentar os problemas que ns
buscamos resolver atravs de outras estratgias de programao. SPRECHMANN; PELTON, 2001, p. 2.
42
SPRECHMANN; PELTON, 2001, p. 3.
43
Um exemplo deste enfoque pode ser encontrado em um documento intitulado Advocacy and Negotiation:
A Process for Changing Institutional and Governmental Policies, produzido para servir como material de
treinamento de executivos e colaboradores de Organizaes No-Governamentais. (RUTHRAUFF; PALENCIA;
EVERTS, 1997.) Esse texto foi produzido por uma organizao denominada Global Partnership, da qual
parceira a School for International Training, localizada no Estado de Vermont, nos Estados Unidos, que
mantm programas voltados para funcionrios e colaboradores de ONGs do Terceiro Mundo. A CARE
International, responsvel pelo texto referido anteriormente, e a Global Partnership so apenas duas de
um grande nmero de entidades que produzem documentos desse tipo. Muitas dessas organizaes
disponibilizam o acesso, atravs da Internet, ao texto completo de manuais, materiais de treinamento e
guias de orientao prtica sobre aes de advocacy.
Fruns tendero a estar focalizadas em dois temas. O primeiro consistir em fazer
com que aumente o grau de prioridade das aes e polticas relacionadas com o
desenvolvimento regional e com o enfrentamento das desigualdades regionais,
levando em conta a escala mesorregional. O segundo, em tentar fazer com que
tais aes e polticas sejam concebidas e implementadas com a participao da
comunidade das regies.
Cabe lembrar que um documento da OECD, j citado anteriormente, destaca a
importncia, no caso de reas que enfrentam difculdades quanto ao desempenho
econmico, de entidades que articulem coalizes para desenvolver atividades
que podem ser caracterizadas como de advocacy: Regional economic councils
are needed that can publicise specifc issues and generate a consensus, funding
and impetus from a wide variety of actors.
44

A temtica do capital social diretamente relevante neste contexto, em que se
discute a atuao das bridging organizations, pois a dotao de capital social
de uma regio ou seja, as caractersticas da organizao social que facilitam
(ou difcultam) a cooperao entre os atores locais infuencia a capacidade
desses atores para formar e sustentar coalizes capazes de empreender aes
de advocacy. O bridging social capital parece ser o tipo mais importante neste
caso, na medida em que sua abundncia ou escassez condiciona a estabilida-
de (ou a prpria viabilidade) dessas coalizes. Regies que apresentam maior
tradio de cooperao interorganizacional tendero a ser melhor sucedidas
neste aspecto.
Por outro lado, organizaes como os Fruns das Mesorregies tambm
contribuem para aumentar a quantidade de bridging social capital. Isso ocorre
na medida em que bridging organizations como essas criam novas redes de
cooperao, que ligam atores com perfs variados, oriundos de diferentes seg-
mentos da comunidade e de pores diferentes do territrio das reas em que
atuam. Antes do surgimento dos Fruns das Mesorregies, nelas no existiam
redes que interligassem tais atores com o objetivo de identifcar e organizar
aes em defesa de interesses regionais comuns, e as formas de articulao
interorganizacional existentes visavam exclusivamente a defesa de interesses
setoriais ou locais.
3.3 Os Fruns como instncias de representao e deliberao
No que se refere ao seu outro papel o de se constiturem em instncias de
representao, debate e deliberao a atuao dos Fruns deve permitir a
44
So necessrios conselhos econmicos regionais que possam dar publicidade a temas especfcos,
gerar consensos, obter recursos e promover a mobilizao de diferentes atores. ORGANIZATION FOR
ECONOMIC COOPERATION AND DEVELOPMENT. Local Economies and Globalization, p. 16.
formulao de propostas e demandas que representem um consenso entre os atores
das regies, para serem discutidas com os diferentes rgos da administrao
federal (em especial com o Ministrio da Integrao Nacional) e, eventualmente,
com outras instncias do poder pblico.
Para que as deliberaes dos Fruns possam ser consideradas legtimas e
realmente representativas, sua composio deve ser abrangente e plural, e suas
decises devem ser adotadas preferencialmente por consenso, ou, no mnimo,
exigir ampla maioria. O nmero de membros do Frum deve ser sufciente para
acolher todos os segmentos relevantes da sociedade da regio no excluindo
nenhum segmento que manifeste interesse em dele participar alm de compor
uma representao equilibrada que inclua elementos ligados s diferentes pores
do territrio da mesorregio. Se o total de membros for muito elevado, pode ser
criada uma comisso executiva, com menor nmero de membros, que se rena
com maior freqncia, para dar andamento s atividades mais rotineiras. Nesse
caso, as reunies plenrias do Frum sero convocadas apenas para atividades,
eventos ou deliberaes de maior importncia.
Os Fruns devem ser compostos exclusivamente por atores da prpria regio
ou cujos interesses e/ou atuao estejam ligados regio. Seus integrantes devem
atuar como representantes de organizaes ou entidades pblicas ou privadas
que nela operem. Assim como os Conselhos Regionais existentes em outros
pases, os Fruns devem ser instncias de representao de segmentos da socie-
dade, e no compostos por indivduos de destaque, convidados ou indicados
pelo poder pblico, que no tenham sido indicados como representantes de
entidades da regio. Podem fazer parte do Frum os detentores de mandatos
eletivos estaduais ou federais cuja atuao poltica seja diretamente ligada
regio. A exemplo do que ocorre na Mesorregio da Grande Fronteira do Merco-
sul, podem fazer parte do Frum os Governadores e Senadores dos Estados que
integram a Mesorregio. Da mesma forma, todos os parlamentares (estaduais ou
federais) com domiclio eleitoral nas regies podem ser considerados membros
honorrios dos Fruns, podendo usar da palavra em todas as suas reunies, sem,
no entanto, possurem direito a voto.
45

Caso sua composio seja adequadamente abrangente e suas deliberaes
sejam adotadas preferencialmente por consenso, ou no mnimo por ampla maioria
os Fruns no tero difculdade para serem reconhecidos como instncias de
representao legtimas, capazes de expressar a viso de cada uma das regies
sobre seus prprios problemas e aptas a expressar as demandas locais ante o
poder pblico.
Como referncia normativa para a composio e funcionamento dos Fruns,
pode ser utilizado o conceito de situao ideal de fala, da teoria da ao
45
A experincia de constituio do Frum dessa mesorregio est relatada em PERIN (2004).
comunicativa de Habermas. Essa situao ideal de fala, que representa um
contexto timo de comunicao, pressupe que todos aqueles que tenham um
interesse legtimo em participar da discusso de um tema tenham o direito de
expressar livremente suas opinies, que a infuncia das desigualdades de poder
seja eliminada, que haja uma busca sincera do entendimento, que no ocorra
comportamento estratgico ou manipulativo, e que todos sejam obrigados a
argumentar racionalmente em defesa de suas posies, de forma que os resul-
tados da discusso e da deliberao decorram apenas da fora dos melhores
argumentos.
Os Fruns devem pautar a sua atuao de forma a se manterem prximos a
esses princpios, tendo uma composio adequadamente abrangente e delibe-
rando preferencialmente por consenso, ou, no mnimo, por ampla maioria. Assim
procedendo, no tero difculdade para serem reconhecidos como instncias
de representao legtimas, sendo capazes de articular uma viso de cada uma
das regies sobre seus prprios problemas e estando aptos para expressar as
demandas locais ante o poder pblico.
Os Fruns devem constituir-se em entidades representativas da sociedade da
regio, sendo autnomos e independentes, nas suas deliberaes, em relao
ao poder pblico. Pode ser admitida a representao de entidades ligadas
administrao pblica. No entanto, tal representao deve ser amplamente
minoritria e restringir-se a rgos cuja base de atuao seja intensamente ligada
regio, como o caso de Universidades ou outras instituies pblicas de ensino
superior.
46
Representantes de outros rgos da administrao pblica podem e
devem colaborar com o trabalho dos Fruns, sem deles fazer parte com direito
a voto. A atuao dos representantes do setor pblico no deve interferir com
a autonomia dos Fruns, devendo ser consideradas inadequadas e inaceitveis
aes que possam ser entendidas como tentativas no sentido de direcionar ou
manipular suas deliberaes.
Alm disso, os Fruns no devem ser considerados instncias de deliberao
que produzem decises vinculantes, que devam ser, pura e simplesmente, execu-
tadas pelas instncias do poder pblico. Eles devem, com ou sem a colaborao
de rgos da administrao pblica, produzir propostas e articular demandas
relacionadas com o desenvolvimento da regio. Cabe ao poder pblico no
caso da Unio, representado pelo Ministrio da Integrao Nacional discutir
com o Frum essas propostas seja aceitando-as e viabilizando sua execuo,
seja rejeitando-as, seja solicitando sua reavaliao e reformulao, conforme o
caso. O elemento mais importante da atuao de um Frum promover a inte-
rao, primeiro entre os prprios atores da regio, para criar consensos, articular
demandas e formular propostas, e depois entre esses atores e o poder pblico,
para possibilitar o aperfeioamento e a implementao dessas propostas.
46
Podem ser includos nesta categoria tambm centros de pesquisa ligados a entidades pblicas, como, por
exemplo, a EMBRAPA, ou entidades similares.
A interao do poder pblico com os atores regionais, representados nos Fruns,
no pode ser afetada por prticas manipulativas ou por presses. A qualidade da
relao dos representantes do setor pblico com os Fruns fundamental para
o sucesso dos Programas de Mesorregies. Cabe ao poder pblico proporcionar
os elementos necessrios para que os Fruns possam produzir indicaes e
propostas adequadas e bem informadas. Por outro lado, uma atuao inadequada
do poder pblico pode desarticular os Fruns e desmobilizar os atores regionais.
Nesse sentido, devem ser evitados os seguintes tipos de problema ou de formas
de manipulao:
1. Descompasso entre mobilizao e resultados a participao dos atores
regionais nos Fruns implica em custos: outras atividades so deixadas de lado
para participar de reunies, so feitas despesas com deslocamentos etc. Para
que permaneam mobilizados e mantenham seu apoio efetivo ao trabalho
dos Fruns, tais atores precisam manter a percepo de que os resultados que
esto sendo alcanados ou que podem vir a ser alcanados compensam
esses custos;
2. Uso poltico muitos dos atores regionais tendero a distanciar-se dos Fruns
e dos Programas de Mesorregies se perceberem que esto sendo usados com
objetivos eleitorais ou manipulados por interesses poltico-partidrios;
3. Falta de infuncia efetiva os atores regionais tambm deixaro de
participar se conclurem que os Fruns tm pouca relevncia prtica e pouca
infuncia no processo decisrio, sendo utilizados apenas para referendar
decises j tomadas.
O modelo de gesto territorial apoiado nos Fruns no implica em uma
simples transferncia do poder de decidir, por parte do poder pblico, para os
atores regionais. Esse modelo busca criar, nas regies, uma base institucional
capaz de proporcionar interlocutores legtimos e representativos para um pro-
cesso interativo de gesto do desenvolvimento regional. A simples transferncia
do poder de decidir para os atores regionais no implicaria, necessariamente,
em decises melhores. J a troca de informaes proporcionada pela interao
entre o poder pblico e os atores regionais, representados nos Fruns, pode
levar a esse resultado. O poder de decidir, em ltima instncia, cabe ao poder
pblico, que tem legitimidade formal para isso. Da mesma forma, cabe-lhe o
nus poltico de, eventualmente, no dar a devida considerao ou ignorar as
propostas e indicaes oriundas de um Frum.
Tendo em vista o carter predominantemente indicativo ou propositivo
das deliberaes dos Fruns, deixa de ter importncia a questo da participao
formal de representantes do poder pblico nessas instncias, com direito a voto.
Os Fruns no devem ter funes executivas ou operacionais. Eventualmente
podem ser criadas, em algumas regies, entidades com atribuies executivas
como, por exemplo, Agncias de Desenvolvimento para servir como seu
brao operacional. Nesse caso, tais entidades devero ter personalidade jurdica
separada, mesmo que estejam vinculadas a executar decises oriundas dos
Fruns.
O trabalho dos Fruns deve obedecer a um certo grau de formalidade,
especialmente no que se refere composio e s regras de funcionamento.
A explicitao das normas que presidem a atuao de cada Frum essencial
para assegurar a lisura de procedimento necessria para que tenha credibilidade.
Caso essas normas no sejam claramente defnidas em um documento escrito
estatuto, regimento interno, protocolo de cooperao entre as entidades
representadas o Frum poder fcar exposto a crticas que coloquem em
questo a legitimidade de suas deliberaes.
4. Aes a Serem Desenvolvidas para Criar e Implantar
uma Nova Mesorregio
A opo do Ministrio, ao defnir as mesorregies como escala preferencial
para as aes da nova poltica nacional de desenvolvimento regional, implicar
na extenso desses Programas a novas reas. Tendo em vista o que foi discutido
nas sees anteriores deste texto, sugere-se que, no caso da criao de uma nova
mesorregio, sejam adotadas as seguintes aes:
1 - Seleo preliminar de um conjunto de reas adjacentes que atendam aos
critrios de prioridade da Nova Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional,
quanto ao nvel de renda e dinamismo econmico. As microrregies do IBGE
podem ser utilizadas como referncia para esta seleo preliminar.
2 - Levantamento para verifcar se essa rea selecionada em carter preliminar,
apresenta densidade institucional adequada. Caso isso no ocorra, deve ser
ampliada a abrangncia territorial da rea que vir a constituir a mesorregio,
de forma a incorporar zonas adjacentes com centros urbanos de porte mdio,
que sejam sede de instituies de ensino superior ou de outras organizaes
com caractersticas adequadas para servir de ncora para o Programa, como
discutido anteriormente.
3 - Entrevistas e contatos para selecionar e sensibilizar os atores mais indi-
cados para servirem como catalisadores para o processo de implantao da
Mesorregio.
4 - Realizao de reunies com esses atores, para: (a) identifcar outros atores
que devem ser integrados ao processo; (b) verifcar se o desenho territorial def-
nido em carter preliminar adequado, tendo em vista as redes de articulao
j existentes na rea. Ajustar a rea de abrangncia, de acordo com os resultados
dessa avaliao.
5 - Identifcao de elementos simblicos capazes de compor a identidade
da mesorregio e de reforar a identifcao dos atores e habitantes com o local
em que vivem. Se esses elementos fzerem referncia a uma rea mais ampla,
ajustar a abrangncia territorial da mesorregio.
6 - Trabalho conjunto com os atores da regio, para desenhar a composio
e as regras de funcionamento do Frum. Utilizar como referncia a experincia
de regies cujos Programas j podem ser considerados consolidados. Promover
troca de experincias e contatos com os dirigentes dos Fruns dessas reas.
7 - Implantao do Frum.
5. Duas Questes Adicionais
Para concluir, cabe discutir dois outros temas relevantes para a continuidade
dos Programas de Mesorregies. O primeiro diz respeito aos critrios que podem
ser seguidos na priorizao de reas para a criao de novos Programas. Por
onde deve comear a ampliao do nmero de Programas? Pelas regies com
maiores carncias, seja em termos de nveis de pobreza ou de falta de dinamismo
econmico? Ou por reas menos carentes, mas que apresentam condies mais
favorveis para articulao dos atores regionais? O segundo remete possibilidade
de que os tipos de instncias de articulao e representao implantadas no
contexto dos Programas de Mesorregies possam constituir uma base adequada
para outros tipos de aes da administrao federal, e no apenas para as atividades
relacionadas com o desenvolvimento de regies pobres e/ou deprimidas.
5.1 Estratgias alternativas de ampliao dos Programas de
Mesorregies
Ao se discutir a implementao da nova Poltica Nacional de Desenvolvimento
Regional, um primeiro aspecto a ser abordado diz respeito a quais as reas que
devem ser priorizadas, quando vier a ocorrer a implantao de novos Programas de
Mesorregies. Nessa priorizao, devem predominar as consideraes quanto
ao nvel de carncia da regio? Ou devem ser levadas em conta, no mesmo
nvel de importncia, consideraes quanto s condies que a regio apre-
senta para sustentar o aparato institucional necessrio para o funcionamento
de um programa desse tipo? Em outras palavras, deve-se comear pelas regies
mais carentes, mesmo que, por sua baixa densidade institucional, apresentem
condies precrias para sustentar o aparato organizacional e institucional do
Programa? Ou deve-se comear por reas que, atendendo aos critrios bsicos
da nova poltica, sejam menos carentes, mas cujas condies especialmente
no que se refere densidade institucional e dotao de capital social sejam
mais favorveis para que se promova a articulao dos atores regionais?
Na verdade, os Programas de Mesorregies que esto sendo implementados
na atualidade no abrangem apenas reas caracterizadas por nveis extremos
de carncia. Como se pode constatar observando o Mapa abaixo,
47
muitas das
mesorregies j existentes incluem predominantemente reas que apresentam
nveis de renda e de dinamismo econmico superiores aos de pores do terri-
trio nacional onde ainda no foram implantados Programas desse tipo. Na
verdade, so poucas as reas caracterizadas nesse mapa como de baixa renda e
de variao do PIB mdia e baixa que esto includas em Programas de Mesor-
regies j existentes. Os Programas atuais abrangem principalmente reas que
so caracterizadas como de renda mdia e de variao do PIB mdia e baixa
ou mdia e alta.
Programas de Mesorregies Existentes e Tipologia Sub-Regional
Fonte: Ministrio da Integrao Nacional (2003).
47
Esse mapa consta da pgina 55 do documento do Ministrio da Integrao Nacional no qual apresentada
a proposta da nova Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional.
Uma opo no sentido de limitar a implantao de novos Programas apenas a
reas muito carentes, nos termos defnidos pela nova poltica, pode implicar em
riscos signifcativos. provvel que muitas dessas reas no sejam bem dotadas
no que se refere s condies necessrias para transformar-se em entes cole-
tivos, nos termos discutidos em seo anterior, devido densidade institucional
excessivamente baixa e ao predomnio de relaes sociais e polticas muito
verticalizadas, indicativas da escassez de capital social do tipo bridging.
A opo no sentido de comear por regies onde as condies para articu-
lao dos atores locais sejam mais favorveis, embora seu nvel de carncia
seja menor, pode permitir o surgimento de casos de sucesso cuja visibilidade
ajude a motivar e mobilizar os atores de regies mais problemticas. Para tanto,
ser necessrio promover eventos para troca de experincias entre atores de
diferentes mesorregies. De qualquer forma, ser necessrio estabelecer alter-
nativas de abordagem para contextos favorveis e desfavorveis, pois todas
as reas que atendam aos critrios defnidos pela nova poltica devem vir a ser,
mais cedo ou mais tarde, includas em Programas de Mesorregies.
Tendo em vista os parmetros aqui propostos para a defnio da sua abran-
gncia territorial, a maior parte das mesorregies que vierem a ser criadas tender
a incluir, lado a lado, reas carentes e reas com indicadores mais favorveis. Por
esse motivo, ser necessrio subdividir essas mesorregies em sub-regies, que
devero ter condies diferenciadas de acesso aos benefcios de instrumentos
especfcos da poltica regional como, por exemplo, o Fundo Nacional de
Desenvolvimento Regional. A mesorregio seria o nvel territorial relevante para
a articulao de atores, enquanto a sub-regio seria o nvel relevante para defnir
a elegibilidade para acesso a instrumentos da nova poltica. Tais instrumentos
devem ser concebidos de forma a admitir graus diferenciados de benefcio,
conforme os nveis de carncia das reas em questo.
No entanto, deve fcar claro que os alvos principais e prioritrios dos pro-
gramas de mesorregies devem ser as reas com maiores graus de carncia. A
incluso de reas com menor intensidade de problemas justifca-se pelo requisito
de densidade institucional, para a institucionalizao das mesorregies, e pelo
potencial que apresentam para aprendizado e intercmbio de experincias.
Com base nesse aprendizado, pode tornar-se mais fcil implantar programas em
regies mais prioritrias, mas que carecem da densidade institucional necessria
para promover uma adequada articulao dos atores locais.
5.2 Potencialidade das mesorregies em um Novo Modelo Gesto
O segundo tema que cabe discutir nesta seo fnal relaciona-se com a poten-
cialidade das instncias de articulao e representao que tm sido implantadas
nas mesorregies. Os Fruns devem ser vistos apenas como instrumentos para
enfrentar os problemas de regies pobres ou pouco dinmicas? Ou podem servir
de base para um modelo mais amplo de gesto territorial, inspirado pela teorizao
em torno do conceito de democracia deliberativa e baseado na interao entre
a administrao pblica e a comunidade, representada nessas instncias de
articulao regional?
A opo pela primeira alternativa restringir a atuao dessas instncias
interlocuo com o Ministrio da Integrao, no contexto de aes voltadas para
o desenvolvimento de regies que apresentam problemas de desenvolvimento
exige que se decida como proceder quando as reas contidas em uma deter-
minada mesorregio deixarem de atender aos critrios de elegibilidade da poltica
de desenvolvimento regional. Quando isso ocorrer, deve pura e simplesmente
cessar a interao entre o Ministrio da Integrao e o Frum da Mesorregio?
Podero esses Fruns sobreviver e criar novas agendas, ao perderem sua funo
como interlocutores da administrao federal? Ou tendero ao esvaziamento e
ao desaparecimento?
Tendo em vista no ser desejvel que essas instncias simplesmente desa-
paream, parece necessrio encontrar outras formas de articulao entre essas
organizaes e a administrao federal, que possam simultaneamente favore-
cer a atuao da administrao pblica nas regies e sustentar a continuidade
da atuao dos Fruns como organizaes voltadas para o desenvolvimento
regional. Uma alternativa nesse sentido seria estimular a aproximao entre os
Fruns e o Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social da Presidncia
da Repblica, promovendo eventos e aes conjuntas. Assim, quando as mesor-
regies deixassem de atender aos critrios de elegibilidade da nova poltica, os
Fruns passariam a atuar como rgos auxiliares desse Conselho, continuando
sua interlocuo com a rea federal.
A opo por integrar os Fruns a um modelo mais amplo de gesto territorial
faria com que o signifcado das mesorregies transcendesse s aes do Ministrio
da Integrao. Esses Fruns poderiam proporcionar a base institucional e
organizacional necessria para um experimento mais abrangente de democra-
tizao da gesto pblica, apoiado na interao entre a administrao pblica
federal e os segmentos organizados da sociedade das regies. Essa base poderia
ser utilizada para ampliar a discusso sobre os grandes instrumentos do plane-
jamento governamental, como o Plano Plurianual e os Oramentos Anuais. A
escolha desta alternativa exigiria a criao de mesorregies e a implantao de
Fruns de forma a cobrir todo o territrio nacional, e no apenas as reas que
atendem aos critrios da nova poltica regional proposta pelo Ministrio da
Integrao Nacional.
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Mtodos de anlise regional
Diagnstico para o planejamento regional
Rodrigo Simes
Introduo
Entre a publicao de Methods of Regional Analysis (Isard, 1960) e Methods
of Interregional and Regional Analysis (ISARD et al., 1998) a dimenso dos
mtodos e tcnicas de anlise regional e urbana cresceu, tal qual a maioria dos
ramos da economia, de forma exponencial.
Se o livro-texto de 1960 se propunha, e de certa forma conseguia, cobrir
aprofundadamente o estado da arte dos mtodos e tcnicas de anlise da ento
autodenominada cincia-regional, a recente publicao organizada pelo mesmo
autor no apenas no intenciona cobrir os diversos mtodos desenvolvidos nos
ltimos anos, como muito menos aprofundar os desenvolvimentos recentes em
anlise regional e inter-regional.
O texto de 1960 possua uma viso, podemos afrmar, exegtica, formadora.
Apresentava e desenvolvia tcnicas e mtodos de anlise regional a partir de
bases de informaes j difundidas em pases desenvolvidos marcadamente os
USA , tais como Sistemas de Contas Nacionais, Censos Populacionais, Censos
Econmicos, Matrizes de Insumo-Produto etc; mas preocupava-se explicitamente
com indicaes e instrues para a construo de tais bases. Cada um dos 10
captulos temticos possui pelos menos uma seo que trata especifcamente das
difculdades e possveis solues para a construo de sistemas de informaes
em bases regionais e por vezes inter-regionais.
Esta preocupao no se encontra na publicao de 1998, face tanto ao
desenvolvimento dos sistemas de estatsticas econmicas em outros pases que
no os EUA,
1
como ao refreamento da dimenso formativa ideolgica que per-
meava a regional science no incio dos anos 60.
Outra caracterstica que difere as duas publicaes d-se nas escolhas de
tcnicas e mtodos apresentados, isto ,
() a importncia relativa no uso dos diversos mtodos vem mudando com o
tempo. Anlises populacionais tm sido pouco enfatizadas e anlises migratrias
passaram a ser realizadas por diversos mtodos de anlise especfcos eco-
nometria, modelos de gravitao e de interao especial, microssimulaes
etc. diversifcando-se internamente.
2

E principalmente nas nfases temticas:
() enquanto o livro de 1960, apesar de reconhecer integralmente a neces-
sidade da anlise inter-regional, tendia a concentrar-se nos problemas das
regies tomadas isoladamente e atacar seus problemas, o livro de 1998 tende
a valorizar mais a anlise inter-regional em si (...) buscando um maior enten-
dimento da questo dos sistemas de regies, sejam internos a uma nao, em
perspectiva global ou continental em um extremo da anlise, ou mesmo em
pequenas regies, compreendendo um conjunto de comunidades urbanas.
(...) Mais que isso, a abordagem do Equilbrio Geral (no livro de 1960 apenas
uma concepo terica formalizada) tornou-se uma realidade como resultado
da chamada revoluo computacional.
3

Por fm, outra diferenciao a revoluo pela qual passou a econometria dos
anos 50 at hoje, chegando aos modelos recentes de econometria regional.
4

Esta pequena introduo objetiva precisarmos o avano que os mtodos e
tcnicas de anlise regional experimentam nos ltimos 50 anos, isto , os anos
de sua consolidao. Assim no pretendemos fazer uma reviso, ou mesmo uma
apresentao formal, extensiva de cada mtodo ou tcnica, seno uma anlise
1
A anlise da questo das estatsticas regionais requereria um estudo prprio. No vamos nos aprofundar
neste assunto. Contudo, cabe ressaltar que as estatsticas de base inter-regional so ainda virtualmente
inexistentes no Brasil.
2
(...) the relative importance assigned to the several methods has changed. Analysis of population () has
been de-emphasized and migration analysis has come to be explored by several methods of analysis
econometrics, gravity and spatial interaction models, microsimulation [etc.] thus fnding a split home
among them. (ISARD, 1998: xxii)
3
(...) while the 1960 book fully recognized the need for interregional analysis, it tended to concentrate on single
region problems and effective attacks on them; [1998] book places greater weight on interregional analysis
() and on greater understanding of the questioning of a system of regions, whether within a nation, or a
global or a continental community at one extreme or a small region comprising a set of urban communities
at the other. [And] general equilibrium analysis (in 1960 a formally conceptual framework) have come to
the fore as a result of the computer revolution (...). (ISARD, 1998: xxii)
4
Pela sua prpria natureza e difuso, os mtodos economtricos sejam de carter espacial puro ou passveis
de aplicao regional no sero aqui explicitados.
270 - ECONOMIA REGIONAL E URBANA Mtodos de Anlise Regional - 271
aplicada dos principais mtodos utilizados em diagnstico e desenvolvimento
regionais.
Para tanto iremos dividir nosso trabalho em 3 blocos, a saber:
1 - mtodos e tcnicas tradicionais de anlise regional e urbana e seus des-
dobramentos recentes;
2 - mtodos multivariados;
3 - desenvolvimentos recentes.
Para cada uma das tcnicas e mtodos presentes nestes blocos procuraremos
enfatizar as principais propriedades e aplicaes, os limites e as potencialidades,
no sentido de balizar a sua utilizao para formulao de polticas regionais
de desenvolvimento. Indicaes bibliogrfcas pertinentes iro acompanhar
cada mtodo, evitando replicar apresentaes formais presentes exausto na
literatura.
Mtodos Tradicionais de Anlise Regional e Urbana e seus
Desdobramentos
5
Medidas de localizao e especializao
Um conjunto de medidas descritivas e de natureza eminentemente explora-
trias uma primeira aproximao a uma grande massa de informaes so
comumente utilizados em diagnsticos introdutrios para polticas de descen-
tralizao industrial e, principalmente, caracterizaes de padres regionais da
distribuio espacial de atividade econmica.
Tais medidas podem ser divididas entre medidas de localizao, de natureza
setorial, que (...) se preocupam com a localizao das atividades entre as regies
(Haddad et al. 1989: 231-32), procurando verifcar padres de concentrao
ou disperso espacial; e as medidas de especializao, que se concentram na
anlise da estrutura produtiva de cada regio objetivando analisar o grau de
especializao regional, assim como sua diversifcao interperodos.
Dentre tais medidas de localizao e especializao podemos destacar,
na literatura, duas como as mais utilizadas: o Quociente Locacional (QL
ij
) e o
5
As tcnicas de regionalizao talvez sejam os mais tradicionais dentre os mtodos de anlise regional. No
sero tratados aqui por serem objeto de um tpico prprio.
Coefciente de Associao Geogrfca(CA
ik
).
6
O Coefciente de Associao
Geogrfca, notado como (CA
ik
), compara distribuies percentuais dos setores
i e k entre duas regies quaisquer. Pela formulao, quanto mais prximo de zero
o valor de CA
ik
, mais associados geografcamente estaro os 2 setores. Estendendo
o clculo do CA
ik
para todos os pares 2 a 2 possveis, na base regional em
estudo, pode-se, por exemplo, construir padres de associao setorial regional,
estabelecendo subcadeias setoriais orientadas espacialmente. Albuquerque et
al. (2002), por exemplo, utilizam o CA
ik
ao analisar a vinculao entre indica-
dores de cincia e tecnologia e amenidades urbanas, em bases municipais para
o Brasil. Sua principal vantagem a facilidade de aplicao e de interpretao,
e sua limitao primordial a mesma de todas as medidas descritivas, isto , em-
bora (...) possam indicar certas regularidades estatsticas entre fatos empricos
relacionados com as economias regionais, elas so intrinsecamente incapazes
de gerar relaes explicativas para os fenmenos observados (HADDAD et al.,
1989: 243).
Quanto ao Quociente Locacional, o QL
ij
, este pode ser considerado a prin-
cipal e mais difundida medida de localizao e especializao utilizada em
estudos exploratrios de economia regional, urbana e at mesmo setorial. O
QL compara a participao percentual de uma regio j qualquer em um setor
i com a participao percentual da mesma regio j na economia de referncia.
Formalmente:
QL
ij
=
Sua utilizao mais comum na defnio, mesmo que introdutria e inicial,
de atividades bsicas e no-bsicas, oriundas das Teorias de Base de Exportao,
Base Econmica e Base Urbana (Shickler, 1972). Vale dizer, valores de QL
ij
supe-
riores unidade, na regio j, indicariam setores mais importantes, relativamente
aos outros, na economia de referncia, identifcando possibilidades de exportao
para o Resto do Mundo. No apenas os trabalhos sobre as Teorias de Base
utilizam-se do QL
ij
como medida regional e exploratria. Caracterizaes iniciais
em trabalhos sobre redes interurbanas (Ferreira, 1996); redes intermetropolitanas
(Alvim, 1996); potencialidades microrregionais (Lemos e Simes, 1992); alm
de todo o aparato de construo de matrizes inter-regionais de insumo-produto
a partir de matrizes nacionais. Flegg, Webber e Elliot (1995) apresentam uma
6
ISARD (1960) apresenta ainda o Coefciente de Localizao, o Coefciente de Redistribuio, a Curva de
Localizao (em tudo anloga Curva de Lorenz), o Coefciente de Especializao e o Coefciente de
Reestruturao, com utilizao menos comum em estudos aplicados de anlise regional no Brasil. Para mais
detalhes e algumas aplicaes, ver HADDAD et al., 1989.
excelente resenha sobre o uso de QLs na adaptao de coefcientes tcnicos
nacionais para a construo de matrizes regionais.
7
Tambm Feser e Bergman
(2002) utilizam o QL para analisar clusters regionais a partir de matrizes de
insumo-produto.
Recentemente, com a emergncia da temtica dos clusters, ou distritos indus-
triais, ou ainda Arranjos Produtivos Locais (APLs) na terminologia adotada pela
REDESIST que adotaremos aqui, vrias metodologias utilizam os QLs a fm de
identifcar especializaes produtivas locais com pequenas variaes metodo-
lgicas. Brito e Albuquerque (2002), IEDI (2002), SEBRAE (2002), Suzigan et al.
(2003) atribuem ao QL um papel central na identifcao dos APLs, sendo os
mesmos indicadores de especializao produtiva regional seja como arranjos
potenciais, seja como arranjos consolidados, seja utilizando dados de pessoal
ocupado, seja utilizando informao de nmero de estabelecimentos.
Contudo, como destacam Crocco et al. (2003), h que se tomar muito cuidado
com a utilizao direta deste indicador como identifcador de arranjos produtivos.
Um QL superior unidade indicao terica e genrica de especializao
no garante concentrao, mas apenas diferenciao produtiva. Face enorme
desigualdade regional brasileira, de se esperar que o montante de localidades
com QL>1 seja muito elevado, no signifcando necessariamente a existncia
de qualquer tipo de APL. Mais que isto, para escalas territoriais muito pequenas
com estrutura produtiva pouco diversifcada o QL sobrevaloriza qualquer
diferenciao interna. J com escalas territoriais maiores metropolitanas, por
exemplo a diversifcao intensa subvaloriza a real importncia dos setores
dado o pequeno valor dos QLs, mesmo que estes tenham peso percentual rele-
vante no contexto nacional (Crocco et al., 2003).
A fm de propor uma alternativa para estes problemas estes autores propem
um ndice alternativo, chamado ndice de Concentrao Normalizado (Icn), que
mescla o prprio QL com uma verso do ndice de Hirschman - Herfndahl (que
compara a importncia do setor i da regio j com a importncia relativa da regio
j na economia de referncia como um todo) e um indicador de escala (PR), isto
, de participao relativa do setor na economia de referncia. Formalmente:
ICn
ij
=
1
QLn
ij
+
2
HHn
ij
+
3
PRn
ij
Os valores de
1
,
2
e
3
so posteriormente determinados por intermdio
de anlise multivariada, particularmente Anlise de Componentes Principais
(ACP).
8

7
Para outras indicaes da utilizao de QLs na construo de modelos inter-regionais de insumo-produto
a partir da utilizao de QLs, ver HADDAD (1995), FERNANDES (1997), ISARD (1960), ISARD et al.
(1998).
8
Os pesos so uma combinao linear dos indicadores insumo padronizados dos autovetores da matriz de
correlao de uma ACP, a partir dos ndices anteriores. O trabalho continua com uma aplicao de Anlise
de Associao Espacial. Voltaremos a isso. Ver CROCCO et al. (2003).
Este tipo de desdobramento das medidas tradicionais j vem sendo aplicado
em diversos trabalhos, tais como Martins (2003), que analisa as perspectivas de
crescimento urbano do municpio de Itabira, MG; Rodrigues e Simes (2004)
que relacionam padres de desenvolvimento social presena de aglomeraes
industriais setoriais; Menezes (2003), que analisa potenciais polticas pblicas a
partir de concentraes industriais, dentre outros.
Concluindo, tais medidas podem ser teis em
(...) uma fase exploratria dos estudos regionais para estabelecer padres
locacionais e tendncias de mudanas nestes padres, mas no adequadas para
identifcar os fatores que produziram aqueles padres, nem mesmo para explicar
as variveis que estejam afetando as mudanas observadas. (...) os coefcientes
contribuiro para que o pesquisador eventualmente possa ter idias iniciais
sobre hipteses explicativas de natureza terica. (Haddad et al., 1989: 243)
Mtodo Shift-share (Diferencial-Estrutural)
O mtodo shift-share consiste, basicamente, na descrio do crescimento
econmico de uma regio nos termos de sua estrutura produtiva. O mtodo
composto por um conjunto de identidades com quaisquer hipteses de causa-
lidade que procuram identifcar e desagregar componentes de tal crescimento,
numa anlise descritiva da estrutura produtiva.
Sendo o setor dinmico o que cresce a taxas maiores que a mdia, o mtodo
parte da constatao emprica de que h diferenciais setoriais e regionais nos
ritmos de crescimento entre dois perodos de tempo. Tal diferena nos ritmos
de crescimento pode ser debitada a dois fatores a base do mtodo:
1 - a predominncia de setores mais (menos) dinmicos na composio pro-
dutiva da regio; e
2 - uma maior (menor) participao na distribuio regional de varivel bsica,
independentemente da ocorrncia em setores mais (menos) dinmicos.
O mtodo original subdivide o crescimento do emprego regional em duas
variaes substantivas, a saber:
1 - variao estrutural: que representa o montante adicional (positivo ou
negativo) que determinada regio poder obter como resultante de sua compo-
sio estrutural, isto , a participao relativa de setores dinmicos ou no na
sua estrutura produtiva. Regies especializadas em setores dinmicos tero uma
variao estrutural positiva e vice-versa;
2 - variao diferencial: que indica o montante positivo (ou negativo) que a
regio j conseguir porque a taxa de crescimento em determinado(s) setor(es) ser
maior (ou menor) nesta regio do que na mdia nacional. O efeito diferencial
indica, desta forma, as (des)vantagens locacionais da regio em termos globais,
qualifcando os mltiplos fatores especfcos da regio, salientando o ritmo de
crescimento regional no espao econmico global. (Lodder, 1972)
Sumariamente, a diferena entre o crescimento efetivo em cada regio j e
seu crescimento hipottico (estimado utilizando a taxa global de crescimento)
decorrente de 2 fatores que do nome ao mtodo. Um estrutural, que nos
mostra os efeitos de variaes de produtividade, padres de consumo, progresso
tecnolgico, mudanas na prpria diviso inter-regional do trabalho etc. Regies
que se especializam em setores mais dinmicos tendem a crescer mais que a
mdia e apresentam variao estrutural positiva.
Por outro lado, o efeito diferencial nos mostra os diferentes dinamismos
intersetoriais, ligados a foras de natureza locacional clssicas, como dinmicas
regionais diferenciadas debitadas a fatores locacionais como recursos naturais,
custos diferenciados de transporte, estmulos fscais etc.
Este mtodo original gera a chamada tipologia de seis variaes, a saber:
E D
VLT
+
+ + A1
+ - A2
- + A3
VLT
-
- + B1
+ - B2
- - B3
sendo VLT = Variao Lquida Total, ou seja, o montante lquido da varivel
base, por exemplo, o emprego que determinada regio obteve entre o t=0 e t=1.
Se VLT negativo, quer dizer que qualquer regio que vier a estar classifcada
nas categorias B1, B2 ou B3 perdeu empregos lquidos interperodos. O inverso
vale para as regies classifcadas em A1, A2 e A3.
Estima-se o mtodo e classifcam-se regies em cada uma das categorias,
tipologizando-as. Por exemplo, a categoria A3 apresenta (E-) e (D+) com (VLT+).
As regies classifcadas nesta categoria, apesar de no constarem com setores
dinmicos em sua estrutura (E-) possuem vantagens locacionais to grandes (D+)
que superam (E-), proporcionando um (VLT+). Por outro lado, as regies hipo-
tticas que estivessem classifcadas sob B1, por exemplo, possuem (D+), com
vantagens locacionais especfcas, mas sua composio setorial especializada
em setores que crescem a taxas muito menores que mdia global, (E-), fazendo
com que o resultado fnal seja negativo, isto , (VLT-). Mais que esta tipologia
regional, possvel analisar cada clula da matriz de resultados da estimao do
mtodo, numa anlise desagregada setorial/regional do crescimento.
Basicamente esta a essncia do mtodo. Vrios aperfeioamentos, visando
aprimorar defcincias tcnicas e conceituais, foram propostos nos ltimos 30
anos. No vamos aqui analis-los, mas cabe mencionar as principais.
Stilwell (1969) props uma modifcao a fm de captar diversifcaes se-
toriais interperodos, criando uma Variao Revertida (T). A diferena entre a
variao revertida e a variao estrutural (E) denomina-se Variao Estrutural
Modifcada (M). Retirando-se M da Variao Diferencial (D) chega-se Variao
Residual Diferencial (RD), compondo-se as 3 variaes (E, M, RD) que propor-
cionam sua tipologia de 14 variaes ao invs das 6 originais. As variaes E
e RD tm a mesma interpretao, mas o interessante desta redefnio de Stilwell
que a variao M por ser ponderada no pelo ano-base t = 0, mas por t = 1
pode vir a indicar algum sentido dinmico prospectivo, apontando vantagens
ou desvantagens setoriais/regionais.
Outro desdobramento importante o de Esteban-Marquillas (1972), que intro-
duz os efeitos competitivo (D) e alocao (A), aos efeitos estrutural e diferencial.
O efeito alocao nos mostraria se a regio j estaria especializada nos setores
para os quais dispe de melhores vantagens competitivas ou no.
9
H tambm
trabalhos, como Brown (1969), que utilizam o mtodo diferencial-estrutural
para projeo intertemporal da varivel-base. Lemos (1991), numa verso sofs-
ticada e teoricamente diferenciada do mtodo, apresenta uma variao formal
que minimiza a possvel neutralidade terica do mtodo, propondo integr-lo
s teorias do desenvolvimento regional precipuamente as Teorias da Base na
sua verso no keynesiana bastarda utilizando-o para estimar coefcientes
de exportao e transferncias inter-regionais.
10

O mtodo shift-share possui uma variao formal comumente utilizada para
trabalhos focalizados na identifcao de fontes de crescimento, desempenho e
indicadores de modernizao agrcola e agropecuria. A essncia, decomposio
de taxas diferenciadas de crescimento, a mesma, porm as variaes a serem
medidas passam a refetir a realidade da dinmica agrcola. Estimam-se efeitos
rea, rendimento, localizao, produtividade etc. Destacam-se os trabalhos
de Curtis (1972), Patrick (1975) e mais recentemente Gasques e Villa Verde
(1990).
Por fm, como destaca Brown (1971: 136),
(...) o mtodo shift-share somente uma identidade formada pela adio e sub-
trao simultnea de taxas de crescimento, as quais so agrupadas para defnir
os componentes. Assim sempre possvel incluir novas variveis (...); contudo,
somente sero importantes se cada um dos componentes estiver associado a
sua funo econmica claramente identifcvel.
9
Segundo HERZOG e OLSEN (1977), o efeito competitivo (D) no possui nenhum signifcado econmico
substantivo, sendo necessrio formalmente apenas para o fechamento contbil do modelo. No nos cabe
aqui adentrar nesta discusso.
10
Na ausncia de um balano de pagamentos inter-regional no pas.
Ou seja, o mtodo permite a incorporao de diversos elementos sem perda
de sua lgica metodolgica interna; entretanto, isto s se justifca dentro de
um contexto que tenha como substrato determinantes econmicos, o que evita
exerccios incuos de formalizao estatstica sem que a lgica econmica seja
sequer tocada.
Por fm, os trabalhos que utilizam o mtodo diferencial-estrutural prestam-se,
ainda hoje, a uma primeira aproximao classifcatria do crescimento regional.
Particularmente, a utilizao da modifcao de Stilwell e a variao estrutural
modifcada (M) pode proporcionar bons indicadores de desempenho seto-
rial/regional e tipologias regionais ilustrativas, quando se trabalha com escalas
territoriais meso ou macrorregionais.
Alm dos trabalhos clssicos de Lodder (1972), Haddad (1977) e Andrade
(1980), no Brasil ainda temos: Simes (1988), que utiliza o mtodo para analisar
os padres de crescimento da indstria mineira nos anos 70; Fontes (2002), que
atualiza para os anos 90; Simes e Machado (1990), e Melo (1998), que analisam
regionalmente a dinmica do emprego de agropecuria de Minas Gerais para os
anos 70 e 80, respectivamente; Gonalves et al. (2000), que analisam o carter
espacial do desenvolvimento de Minas Gerais, dentre outros.
Modelos de Insumo-Produto
Os modelos de INSUMO-PRODUTO proporcionam as bases conceituais para
a anlise das conexes entre relaes intersetoriais e desenvolvimento regional.
O modelo original de Leontief pode ser considerado a mais acabada forma pela
qual se consegue captar as relaes entre os setores econmicos.
No iremos aqui reproduzir mais uma vez o modelo de insumo-produto.
11

Vamos nos restringir a apresentar, genericamente, procedimentos operacionais
das principais metodologias de multiplicadores regionais, inter-regionais e
multirregionais; setores-chave; complexos industriais e modelos inter-regionais;
e principalmente suas aplicaes em questes relacionadas ao desenvolvimento
regional.
No tocante aos multiplicadores de renda, os modelos apresentados so
eminentemente anlogos aos modelos keynesianos da sntese neoclssica, no
cabendo aqui maiores desdobramentos ou consideraes.
Quando passamos ao modelo inter-regional de ISARD (1960), a aplicao
mais direta apesar da relativa difculdade de construo diz respeito esti-
mao de transbordamentos inter-regionais, sendo til na estimao de variaes
11
Ver, dentre inmeros, ISARD et al. (1998).
das exportaes, investimentos governamentais etc. O modelo de Chenery e
Clark (1959), na mesma linha, prope-se a analisar o impacto inter-regional de
programas de investimento governamental.
12

Riefer (1973) realiza um excelente survey sobre modelos clssicos de matrizes
inter-regionais. Para uma discusso sobre implementao de modelos multir-
regionais, ver Polenske (1972). Richardson (1978) nos d as condies para a
existncia de uma real matriz de insumo-produto inter-regional, isto , que no
tente regionalizar coefcientes nacionais, e sim capte os fuxos inter-regionais,
estabelecendo as relaes de compra e venda intersetoriais entre os espaos
intranacionais. Para tanto, a existncia de um Balano de Pagamentos ou ao
menos a Balana Comercial inter-regional essencial.
Os desenvolvimentos mais recentes nesse assunto passam pela utilizao
do arcabouo do Equilbrio Geral Computvel (EGC), que ser tratado mais
adiante.
Quanto identifcao de setores-chave e complexos industriais, a principal
questo que se apresenta a de se conseguir identifcar dentro de uma estrutura
econmica quais seriam nas palavras de Hirschman as seqncias efcientes
e apropriadas de incentivo e investimentos capazes de proporcionar a superao do
atraso de determinada regio atravs da sua(s) capacidade(s) de gerar demanda(s)
encadeada(s).
A metodologia que se tornou clssica na identifcao de tais setores motrizes
foi proposta por Rasmussen (1956) e adaptada por Chenery e Watanabe (1958) a
partir da matriz de Leontief. Trata-se da mensurao dos impactos gerados pelas
variaes de um setor em direo a toda a estrutura produtiva. Estes impactos
so medidos por dois indicadores, a saber, um ndice de poder de disperso e
um ndice de sensibilidade de disperso, ou Backward Linkages and Forward
Linkages.
Complementarmente, Rasmussen constri mais dois ndices que captam a
dimenso da escala (tamanho) dos setores na economia global. Os quatro indi-
cadores combinados formam um instrumental que permite avaliar quais setores
seriam capazes de gerar maiores impactos diretos e indiretos na economia como
um todo.
No incio dos anos 90, Sonis e Hewings (1991) revitalizaram as metodologias
de identifcao de setores-chave ao propor a abordagem do Campo de Infuncia
(Field of Infuence FI). Tal metodologia permite hierarquizar coefcientes
tcnicos identifcando relaes setoriais mais sensveis a impactos totais.
13

12
Os modelos de Equilbrio Geral Computvel (EGC), a serem tratados posteriormente, avanam neste
sentido.
13
Vrios autores avanam na proposio de metodologias alternativas de identifcao de setores-chave.
Para uma resenha e uma proposta de identifcao de setores-chave a jusante ver BEYERS (1976). Para
uma discusso sobre ligaes setoriais e setores-chave na economia brasileira recente ver CROCOMO e
GUILHOTO (1998), CLEMENTS e ROSSI (1992), GUILHOTO (1992 e 1994), dentre outros.
Ainda hoje a identifcao de setores-chave pode cumprir papel importante
na formulao de polticas pblicas de mbito setorial e mesmo regional, caso a
dimenso espacial dos vazamentos dos impactos seja equacionada, enfatizando-
se a idia de implementao simultnea de blocos de atividades interligados,
isto , cadeias produtivas, ou complexos industriais espaciais.
Complementarmente, segundo Ablas e Czamansky (1982: 207-09), uma das
principais questes sobre a qual os planejadores tm que se defrontar (...) refe-
re-se escolha de uma composio adequada de indstrias possveis de serem
implementadas em uma determinada rea [sendo] a magnitude dos multiplica-
dores das atividades a serem geradas localmente um dos principais, seno o
principal, critrio a ser adotado.
Assim, h que se buscar identifcar na estrutura produtiva de determinada
regio, setores ou grupos de setores que possam exercer o papel de plo de
crescimento perrouxiano, confgurando-se complexos industriais espaciais, com
complementaridade tcnica e locacional (Simes, 2003).
No caberia, aqui, analisar todas as metodologias de identifcao de com-
plexos industriais, mesmo aquelas que apenas tenham uma vinculao espacial
explcita.
14
Cabe, no entanto, mencionar trs grupos de trabalhos diretamente
ligados questo da identifcao e anlise de complexos industriais no espao
e sua interface com polticas de desenvolvimento regional.
O primeiro grupo corresponde a trabalhos empricos setoriais com delibe-
raes normativas. Vale dizer, so estudos empricos setoriais para instalao
de complexos industriais especfcos em determinado espao. So os trabalhos
de ISARD (1960), para a possvel instalao de um complexo petroqumico em
Porto Rico; Hodge e Wong [s.d.], para o adensamento de cadeia de minrios
no Yukon / Canad; Karaska (1969), num estudo para uma planta de papel e
papelo em Filadlfa / USA; Leme (1972) analisando a localizao tima de
uma fbrica de papel e papelo por intermdio de transaes intermedirias no
Estado de So Paulo/ Brasil; alm de Ghosh e Chakravarti (1970), que apesar de
no analisarem uma localidade ou setor especfco, utilizam uma combinao de
programao linear com tcnicas de insumo-produto para determinar escolhas
timas locacionais para complexos industriais em fase de instalao.
Um segundo bloco de trabalhos bem diversifcado internamente e pode ser
caracterizado por realizar anlises espaciais ex-post ou ex-ante. Vale dizer, ou
escolhem a priori regies e identifcam as ligaes intersetoriais que defniriam
cadeias produtivas os quais viriam a caracterizar complexos industriais sendo
os trabalhos de Norcliffe e Kotseff (1980) e Ohullachin (1984) os mais
representativos, ou identifcam as ligaes intersetoriais cadeias produtivas
14
H uma extensa literatura que trata de complexos industriais e no passa pela questo espacial, preocupando-
se, primordialmente, com a verifcao emprica a nvel nacional e com aspectos tericos e propriedades
analticas. Ver POSSAS (1984); PRADO (1981); HAGUENAUER, ARAJO e PROCHINIK (1984) etc.
a-prioristicamente e depois inferem rebatimentos destes agrupamentos no
espao regional concreto, numa espcie de plotagem ex-post de complexos
industriais. Os trabalhos mais representativos seriam Roepke, Adams e Wiseman
(1974); Czamansky (1974); Streit (1969); Bergsman et al. (1972), Silva e Locatelli
(1990 e 1991).
Um terceiro grupo pode ser designado como de contribuies eminentemente
metodolgicas, apesar de todos apresentarem aplicaes de suas metodologias, as
quais so caracterizadas por possurem preocupaes explcitas com a dimenso
espacial na identifcao de complexos industriais. O espao tomado no mesmo
status analtico e terico da dimenso das relaes tcnicas, sem justaposies
ex-ante ou ex-post. Seriam os trabalhos de Richter (1969), Klaassen (1967),
Wickeren (1972) e, recentemente, SIMES (2003). Este ltimo autor constri
uma matriz de acessibilidade espacial frico espacial intersetorial a partir
da combinao dos coefcientes da matriz de compra e venda intermedirias
com um vetor de localizao industrial. Os coefcientes desta matriz permitem
avaliar as infuncias que a ausncia, ou m localizao, de determinados
setores podem vir a causar na estrutura econmica de determinada regio como
um todo, a partir de suas ligaes intersetoriais e vinculaes espaciais. Mais
que avaliar individualmente cada coefciente de frico espacial, a partir dos
resultados da matriz e utilizando uma tcnica multivariada de fuzzy cluster, o
trabalho constri complexos industriais espaciais para Minas Gerais.
Do ponto de vista das polticas de desenvolvimento regional, a identifcao
dos complexos industriais, particularmente os integrados analtica e teoricamente
no espao, recobre-se de renovada importncia quando pensamos em critrios
de seletividade setorial/regional para focos de poltica econmica.
Tal como afrma Parr (1999: 1250), nas polticas de desenvolvimento regional,
comumente (...) there was frequently no attempt at sectoral selectivity (to be)
encouraged [Freqentemente, no se observa nenhuma tentativa de se pensar
em seletividade setorial do incentivo].
Assim, identifcar espacialmente cadeias produtivas e suas porosidades ainda
pode ser considerado relevante input of regional policy [idias em poltica re-
gional], pois permite selecionar complexos industriais e seqncias produtivas
em possibilidades de incentivo, aproveitando potencialidades regionais e prin-
cipalmente seus linkages com a economia nacional.
Importante lembrar que a escala territorial dos complexos industriais
eminentemente regional e que aglomerados ao estilo dos arranjos produtivos
clusters so primordialmente locais. Ocioso lembrar que no h qualquer
tipo de contradio entre eles. Ao contrrio, polticas locais tm focos espec-
fcos, instrumentos e objetivos prprios, diferentes e tanto quanto possvel
complementares aos objetivos de polticas regionais. Idealmente, complexos
industriais escala regional poderiam ser formados por setores-chave ao
estilo indstrias motrizes perrouxianas, complementadas por diversos arranjos
produtivos a montante e a jusante escala local permitindo uma insero
competitiva, diferenciada e no autrquica; construindo complexos produtivos
integrados espacial e setorialmente, inseridos de forma competitiva numa diviso
inter-regional do trabalho.
Anlise Multivariada
A anlise multivariada uma anlise estatstica que trabalha com medidas
atributos mltiplas de uma ou mais amostras de indivduos, tomados gene-
ricamente como um sistema nico de medidas, isto , consideram a interligao
geral de variveis aleatrias simultaneamente.
O termo indivduo designa a entidade bsica da anlise sobre a qual realiza-
se um certo nmero de medies e atribui-se um certo nmero de qualifcativos.
Desta forma, na anlise multivariada tm-se sempre indivduos com seus
atributos, por exemplo, regies e suas variveis.
15

Dentro da literatura clssica de economia regional e urbana no Brasil os
mtodos multivariados sempre foram muito utilizados, particularmente em eco-
nomia urbana. Faissol (1978) utilizou anlise fatorial para caracterizar grupos
de cidades em relao a seu potencial de crescimento; Costa (1975) avaliou as
condies de saneamento urbano; Tolosa (1977) realizou pioneira avaliao das
condies de pobreza urbana no Brasil; Andrade e Lodder (1978) analisaram
sistemas urbanos e cidades mdias num livro j clssico; e mesmo em economia
regional, como identifcao de setores-chave (Haddad, 1995); planejamento
regional no Centro-Oeste (Ordoez, 1981); regionalizao (HADDAD et al.,
1989), dentre outros.
Recentemente, novos trabalhos vm recuperando o uso de estatstica mul-
tivariada na caracterizao de espao regional e urbano brasileiro. Kageyama
e Leone (1999), utilizando tcnicas multivariadas de classifcao e reduo,
procuram caracterizar os domiclios paulistas com base em seus indicadores
sociodemogrfcos; Kageyama (1998), ao utilizar a mesma tcnica, caracteriza
os domiclios agrcolas de todo o Brasil; Lemos et al. (2001) utilizando a Anlise
de Componentes Principais (ACP) compara a competitividade das regies
metropolitanas brasileiras para os anos de 1990; Goldner e Simes (2003)
comparam a dinmica competitiva das regies metropolitanas de segunda ordem
para as dcadas de 1980 e 1990, utilizando ACP e anlise de agrupamento;
15
Importante ressaltar que, em anlise multivariada, a estrutura aproxima-se mais da estatstica descritiva
do que de estatstica inferencial, preocupando-se com a estrutura dos dados observados sem intenes
indutivistas.
Pereira (2002) analisa a dinmica das cidades mdias brasileiras; Pereira e
Simes (2002) analisam a dinmica das cidades mdias do plo econmico de
So Paulo; Martins (2003) analisa as possibilidades meso e microrregionais de
insero competitiva municipal a partir de uma ACP e uma anlise de cluster;
Simes et al. (2004) identifcam a rede urbana de oferta de servios de sade a
nvel municipal para Minas Gerais, utilizando anlise de cluster; NESUR (2001)
utiliza anlise de cluster para identifcar a rede urbana brasileira; Simes, Goldner
e Campolina (2004) avaliam a insero da RMBH no contexto macrorregional
brasileiro; Crocco et al. (2003), j mencionados, utilizam ACP de forma auxiliar
na identifcao de arranjos produtivos locais; Silva e Simes (2004) utilizam
anlise de clusters para identifcar oportunidades tecnolgicas a partir de indi-
cadores de produo cientfca e emprego industrial, em nvel microrregional
no Brasil; dentre outros.
Analisaremos aqui mais detidamente a Anlise de Componentes Principais
(ACP) e os Modelos de Agrupamento (Cluster Analysis).
16

O mtodo de ACP utilizado com o objetivo de explicar a estrutura de
varincia e covarincia de um vetor aleatrio composto por p variveis aleatrias,
obtidas atravs de combinaes lineares de k variveis originais (Manly, 1986).
Em outras palavras, o objetivo reduzir o nmero de variveis (atributos) explica-
tivas de um conjunto de indivduos a um pequeno nmero de ndices, chamados
componentes principais (pois por construo k < p ), com a caracterstica de
serem no correlacionados.
17
Elabora-se um conjunto de variveis ortogonais (estatisticamente indepen-
dentes) Z
1
, Z
2
, ... Z
k
a partir de uma combinao linear das variveis originais
observadas (atributos) X
1
, X
2
, ... X
k
. Os componentes Z
k
so calculados de forma
16
H vrios outros mtodos multivariados, tais como anlise discriminante, anlise de correspondncias
simples, anlise de correspondncias mltiplas, anlise cannica, anlise de estrutura latente, dentre outros.
Optamos por apresentar estes trs por julgarmos serem os mais utilizados em anlise regional e os que
maiores subsdios podem proporcionar na formulao de polticas regionais. Para uma viso panormica
sobre estatstica multivariada ver MANLY (1986). A chamada Anlise Fatorial outro mtodo multivariado
clssico, anlogo de componentes principais, mas um instrumento mais genrico que permite (...) a
rotao dos eixos (fatores) que sintetizam as informaes contidas na matriz de dados, cuja fnalidade a
de facilitar a interpretao analtica dos mesmos, como tambm o estabelecimento de eixos no-ortogonais
que representam o mtuo relacionamento entre fatores que so interdependentes (HADDAD et al., 1989:
482). A Anlise Fatorial utilizada para descobrir padres relativos a um conjunto de dados, sendo a rotao
de cada vetor (varivel) sobre os fatores as cargas fatoriais. Sua utilizao mais usual na hierarquizao de
variveis em dada base espacial, particularmente em anlise urbana. Para uma viso extensiva de anlise
fatorial ver KIM (1975) e RUMMEL (1970).
17
A grande vantagem das tcnicas multivariadas em relao a econometria tradicional d-se quando as variaes
explicativas (independentes) da equao a ser ajustada apresentam signifcativo grau de autocorrelao (o
que gera multicolinearidade e previsvel rejeio da signifcncia dos parmetros estimados). Por construo
as variveis obtidas pelo mtodo de ACP so ortogonais, possuindo correlao igual a zero. Mais que
isso, no necessrio supor distribuio normal e projetar o centro de gravidade da nuvem de pontos
observados na coordenada de origem (0,0); ao contrrio, a projeo ortogonal da origem centrar-seno
centro gravitacional da nuvem de pontos, sem necessidade de supor normalidade e assintocidade. Ver
BAROUCHE e SAPORTA (1982).
que o primeiro componente Z
1
condense e sintetize a maior parcela da varincia,
e assim por diante. A intuio que, como k < p, com um nmero pequeno de
componentes conseguimos explicar um nmero bem maior de variveis/atributos,
s dependendo do nvel de correlao existente entre estes ltimos.
Podemos mencionar uma aplicao direta Poltica Nacional de Desenvolvi-
mento Regional (PNDR, 2003). Em sua delimitao de (...) espaos prioritrios
de ao de governo e tendo em mente os objetivos da PNDR (PNDR, 2003: 35),
defnem-se duas variveis rendimento domiciliar mdio e variao do Produto
Interno Bruto como as duas variveis base para a construo de cartogramas
que serviriam de defnidores da seletividade dos critrios de foco regional e de
usufruto dos programas de promoo de desenvolvimento em nvel sub-regional,
detidamente, PROMESO (Programas de Promoo de Sustentabilidade de Espaos
Sub-Regionais) e PROMOVER (Programa de Promoo e Insero Econmica
de Sub-Regies), dentro do PPA 2004-2007.
Seno vejamos. amplamente conhecido e difundido pela literatura e pelos
especialistas que a confabilidade dos dados de PIB ao nvel municipal no Brasil
para ser polido questionvel. Quando estamos falando de municpios (e
mesmo microrregies) de escala econmica pequena estes valores so pouco
ou nada confveis, face tanto no capilaridade dos rgos de produo de
informaes como da prpria baixa monetizao dessas economias locais. Mais
que isso, o rendimento domiciliar mdio, ao nvel microrregional, possui outro
problema adicional. Por ser um dado censitrio, qualquer mudana ou ajuste
interperodos fcaria comprometido. Por outro lado, sabemos que a vantagem
de sua utilizao a clareza que duas variveis de fcil entendimento, por parte
de no especialistas, causa na explanao e aplicao de uma poltica governa-
mental de magnitude que se pretendem ambos os programas.
Porm, e se ao invs de apenas duas variveis (atributos) com seus problemas
mencionados para cada microrregio reunirmos um conjunto mais amplo
de atributos, contemplando caractersticas estruturais, econmicas, sociais,
atualizveis com maior regularidade, sem nos preocuparmos com a difculdade
de manipulao de uma massa enorme de informaes, mas certos que vrias
dimenses da qualidade de vida ou da falta dela estariam incorporadas,
e posteriormente calcularmos uma ACP e reduzirmos estas p variveis em k
componentes, necessariamente em nmero menor?
18

Do ponto de vista da explicao para os supostos leigos, a partir dos resultados
seria razovel estabelecer um nome, um ttulo para a transformao do
resultado em Sistemas de Informao Geogrfca, em cartogramas. Por exemplo,
um primeiro componente, que por hipotticos resultados estaria condensando
18
Em nossa experincia para variveis de cunho socioeconmico, 2 componentes costumam corresponder
a aproximadamente 80% a 85% da varincia total da nuvem de pontos. Com 3 componentes passa-se dos
90%.
as variveis, atributos relativos renda, nutrio, ao emprego, poderia ser
denominado, e.g., pobreza; um segundo componente, condensando atributos,
tais como rede de estradas, educao, oferta de equipamentos de sade, tele-
fonia, esgotamento, dentre outros poderia ser chamado, e.g., infra-estrutura. O
convencimento a partir de cartogramas seria to claro como o que utiliza apenas
duas variveis e justifcar-se-ia a seletividade regional dos programas com um
rigor estatstico e factual muito maior.
Por fm, os chamados mtodos de classifcao, ou anlise de cluster, tm
como objetivo dividir em subconjuntos, os mais semelhantes possveis, con-
juntos de elementos (indivduos), de maneira que tais elementos pertencentes a
um mesmo grupo sejam similares com respeito s caractersticas (atributos) que
forem medidas em cada elemento.
Em outras palavras, mtodos de aglomerao (clustering) podem ser caracteri-
zados como qualquer procedimento estatstico que, utilizando um conjunto fnito
e multidimensional de informaes, classifca seus elementos em grupos restritos
homogneos internamente, permitindo gerar estruturas agregadas signifcativas e
desenvolver tipologias analticas. Tais mtodos podem ser hierrquicos com
seqncias de parties em classes cada vez mais amplas e no hierrquicas
com parties em nmeros fxos de classes (Barouche e Saporta, 1982).
19

A classifcao dos indivduos d-se em grupos homogneos, com variabili-
dade intraclasse mnima e variabilidade interclasse mxima permitindo criar
taxonomias, tipologias, reduzindo a quantidade de dimenses a serem analisadas
e possibilitando um entendimento mais direto das caractersticas inerentes das
informaes.
Desenvolvimentos Recentes
Nos anos recentes, alguns modelos, mtodos e tcnicas avanadas de anlise
regional, de extrema sofsticao formal e intenso uso computacional, tornaram-se
usuais tanto na academia, quanto no embasamento de formulao de polticas
econmicas de corte regional.
Aqui, iremos nos ater apresentao introdutria de 2 modelos j difundidos
pela literatura a saber: Modelos Regionais de Equilbrio Geral Computvel e
Econometria e Associao Espacial e uma variao de uma tcnica multivariada,
19
As separaes do-se a partir da defnio de uma mtrica de (dis)similaridade. No vamos aqui entrar nestes
detalhes. Ver MANLY (1986), S-PLUS (2000), SIMES (2003).
isto , Fuzzy Logic Analysis.
20
Tal como realizado para os itens anteriores, no
vamos nos preocupar com a descrio formal dos modelos,
21
mas somente com
a lgica intuitiva e principalmente com a aplicabilidade em termos de poltica
econmica de recorte regional.
Modelos de Equilbrio Geral Computvel - EGC
Os modelos de Equilbrio Geral Computvel (EGC) so de diversos formatos,
mas possuem algumas caractersticas comuns. Abarcam o conjunto da economia,
determinando endogenamente por otimizao microeconmica preos relativos
e quantidades produzidas. Sendo computveis, solucionam numericamente o
problema do equilbrio geral por fornecerem resultados ao mesmo tempo abran-
gentes e detalhados dos efeitos de polticas sobre as economias em anlise. A
base emprica principal so sempre as matrizes de Contas Nacionais e Insumo-
Produto. A partir das matrizes, construir um modelo EGC consiste em
(...) atribuir formas funcionais aos agentes econmicos que representam o seu
comportamento no momento em que modifcaram os fuxos de base presentes
[nas matrizes]. A idia que os valores expressos nesses fuxos so resultado de
aes comportamentais dos agentes econmicos (...) no modelo. (Fochezatto,
2003: 8)
De forma geral podemos dizer que os modelos de EGC so uma moderni-
zao dos modelos tradicionais de contabilidade social e insumo-produto por
possibilitar variaes em preos relativos e substituies de fatores e produtos.
De um ponto de vista funcional, a construo de um modelo de EGC percorre
5 etapas principais:
1 - defnio da estrutura terica;
2 - defnio das equaes comportamentais e identidades contbeis;
3 - fechamento do modelo;
4 - calibragem dos parmetros;
5 - simulao e resultados.
20
Podemos tambm destacar os chamados Microsimulation Models (ISARD et al., 1998). De corrente utilizao
em demografa para anlises de projees populacionais e epidemiologia, vm sendo utilizados em anlises
intra-urbanas de forma pouco regular, e timidamente iniciam-se nas anlises regionais. No sero tratadas
aqui, mas um campo a ser explorado nos prximos anos, pois possibilita diagnsticos em escalas territoriais
muito desagregadas inicialmente, e possibilidades de dilogo com outras bases de informaes face
possibilidade de agregao posterior.
21
Mesmo porque a sofsticao formal dos modelos tornaria a boutade se no auto-evidente, no adianta
explicar, a mais pura verdade.
Cada um desses passos envolve um nmero impressionante de operaes
e procedimentos. A ttulo ilustrativo, o Modelo EFES (Economic Forecasting
Equilibrium System), presente em Haddad e Domingues (2001), possui nada menos
que 115.938 equaes e 166.577 variveis, com trs estratgias alternativas de
fechamento do modelo, pois 49.639 variveis tiveram que ser determinadas
exogenamente.
Uma extenso cada vez mais difundida dos modelos de EGC a desagregao
multissetorial, e principalmente inter-regional, buscando captar as interdepen-
dncias econmicas entre diferentes regies subnacionais, pases ou blocos
econmicos, especialmente do nosso interesse. Tais modelos de EGC vm se
preocupado novamente com a construo de matrizes inter-regionais de insu-
mo-produto. Estas procuram modelar a estrutura econmica de determinada
regio, descrevendo o padro de comrcio existente entre tal regio e o resto
do pas, algumas com especifcao de comrcio exterior por blocos de pases
(Domingues et al., 2002). Alm disso, podem servir como auxiliar na avaliao
do padro de vazamentos da demanda fnal da regio analisada para o Resto
do Mundo (So Paulo em relao ao Brasil, por exemplo).
22

Podemos relacionar uma srie de aplicaes recentes no Brasil de modelos
EGC inter-regionais, com vinculaes diretas em polticas de corte regional,
como, por exemplo:
1 - avaliao de impactos de liberalizao comercial, tarifas de exportao
e importao e impostos sobre estruturas produtivas, tanto nacionais como, e
principalmente, regionais (Domingues et al., 2002), (Haddad et al., 1999);
2 - avaliao de impactos de blocos de investimentos regionais sobre a prpria
regio e as demais, dependendo do nvel de desagregao da matriz inter-regional
(Haddad, 1999) e (Haddad e Domingues, 2003);
3 - avaliao de impactos sociais e regionais diferenciados a partir de gastos
governamentais discricionrios (Moreira e Urani, 1994);
4 - avaliao de impactos inter-regionais e de re-localizao produtiva de
variaes tributrias (Domingues e Haddad, 2003);
5 - avaliao do impacto inter-regional de polticas de substituio de impor-
taes (Haddad e Domingues, 2001) e (Haddad e Domingues, 2003);
6 - avaliao de impactos regionais de integrao econmica (Domingues et
al., 2003) e (Haddad et al., 1999), dentre outros.
23

22
Tambm propiciam clculo de multiplicadores regionais e a identifcao de setores-chave. Contudo no
h como construir padres de vazamentos regionais intersetoriais a partir destas matrizes. Ver SIMES
(2003).
23
Para maiores detalhes sobre modelos de EGC ver HADDAD (1999), DIXON et al. (1992), DIXON e
PARMENTER (1996), GUILHOTO (1995).
Como podemos notar, nesta breve relao o espectro de utilizao dos
modelos de EGC to amplo quanto a prpria economia. Cabe aplicar o
discernimento necessrio, a fm de separar mera empiria s avessas a criao
de dados a partir de equaes comportamentais e parametrizao em 6 dgitos
das estimativas que consigam balizar aes concretas de poltica em nvel
macrorregional. Efeitos inter-regionais de guerra fscal e efeitos inter-regionais
de liberalizao comercial discricionria setorialmente so bons exemplos de
aplicao possvel de modelos de EGC absolutamente desejveis s polticas e
ao planejamento regional.
Modelos de Econometria e Associao Espacial
Os Modelos de Econometria e Associao Espacial so um (...) subcampo
da econometria que lida com o tratamento da interao e estrutura espaciais
(autocorrelao e heterogeneidade espaciais, respectivamente) em modelos de
regresso cross-sectional ou em painel. (Crocco et al., 2003: 17)
Em outras palavras, tais modelos permitem verifcar se a presena de um
fenmeno em uma rea (distrito, cidade, regio) torna sua existncia em reas
vizinhas mais ou menos provvel. Caso haja alterao da probabilidade pela
proximidade espacial afrma-se que existe autocorrelao espacial. Esta autocor-
relao pode ser maior ou menor que um padro aleatrio. O primeiro caso,
no limite, caracterizaria a formao de aglomerados (clusters), o segundo, no
limite, levaria alternncia regular como a de um tabuleiro de xadrez no qual a
presena de um fenmeno em uma regio, diminui (ou elimina) a probabilidade
deste mesmo fenmeno em uma rea contgua (vizinha).
24
(Macedo e Simes,
1998)
Os modelos de Associao Espacial permitem investigar se h spillovers entre
as variveis e, segundo Anselin (1999), so teis para descrever e visualizar
distribuies espaciais, detectar padres de associao espacial, sugerir formas
espaciais de heterogeneidade espacial e identifcar outliers espaciais. O tra-
balho pioneiro nesta rea foi elaborado por Moran (1950) Morans I que
constri uma estatstica de dependncia espacial global entre reas geogrfcas.
Vrios desenvolvimentos posteriores apontaram para a incapacidade deste
ndice tratar adequadamente instabilidades locais a partir de amostras globais.
Anselin (1988) prope um conjunto de indicadores Local Indicators of Spatial
Association (LISA) que busca superar esta inadequao. Este modelo, LISA,
possui duas caractersticas bsicas, a saber: 1 - o valor do indicador Lt permite
24
A defnio da noo de vizinhana por contigidade, por tempo de viagem, por distncia econmica
etc. fundamental e merece toda a ateno na formatao dos modelos. Ver CLIFF e ORD (1973).
inferir a signifcncia estatstica do padro de associao espacial na localizao
t especfca; e 2 - o somatrio dos indicadores locais de associao espacial de
todas as observaes proporcional ao indicador global de associao espacial.
(Anselin, 1988). No Brasil, como aplicao, podemos destacar SFAR (1998),
que analisa mercados de trabalho locais e seus transbordamentos espaciais;
Crocco et al. (2003), que utilizam estatsticas de associao espacial para tentar
minimizar o problema da unidade bsica territorial na identifcao de arranjos
produtivos locais; Mossi et al. (2003) que, utilizando especifcamente modelos
LISA, examinam a presena de dependncia espacial na dinmica das rendas
per capita regionais brasileiras nas ltimas seis dcadas,
25
procurando captar o
papel do espao na determinao do crescimento regional, concluindo que o
contexto regional e os chamados efeitos de vizinhana so fatores determinantes
da distribuio e da trajetria espacial do crescimento econmico brasileiro no
perodo.
Mais que apenas detectar associaes espaciais, os modelos de Econometria
Espacial, tal como destacado por Anselin (1988), buscam validar estatisticamente
teorias ou modelos preestabelecidos (model-driver approach), caracterizando
uma dependncia espacial. De forma geral, dependncia espacial se caracteriza
pela existncia de uma relao funcional entre o que acontece em um ponto
no espao e o que acontece em outros pontos do sistema. (Macedo e Simes,
1998)
Aplicaes deste tipo de formulao so, por exemplo, Case (1992), que
analisa se a deciso de adotar uma inovao tecnolgica agrcola por parte de um
agricultor infuenciada pela adoo ou no da inovao pelos seus vizinhos;
Molho (1996), que estuda os efeitos espaciais dos choques de demanda locais
nas correspondentes taxas de desemprego; Murdoch et al. (1993), que analisa
os dispndios de governos locais com recreao e amenidades urbanas; no
Brasil, Macedo e Simes (1998) avaliam a estrutura espacial intra-urbana de Belo
Horizonte a partir da oferta de amenidades urbanas; Moro et al. (2003) avaliam
o mercado de trabalho a partir de seus determinantes espaciais.
Do ponto de vista do balizamento de polticas pblicas de cunho regional, tais
modelos podem ser teis no diagnstico de aglomerados espaciais especfcos e
principalmente como tcnica alternativa de regionalizao do territrio.
26

25
Os autores constroem, ainda, matrizes de transio de Markov, com fltros de Kernel, para investigar se a
aglomerao regional infuencia a dinmica da renda, na chamada anlise de dinmica transicional. Ver
QUAH (1993).
26
inteno da equipe realizar este procedimento em etapa posterior do projeto.
Fuzzy Clusters
Por fm cabe destacar rapidamente as tcnicas multivariadas com fuzzy
logic.
27
Se a classifcao de indivduos em grupos homogneos nos permite
criar tipologias, reduzindo a quantidade de dimenses a serem analisadas, tal
como destacado anteriormente, certos tipos de conjuntos de informaes no
so bem representados, quando classifcados por aglomerados ao estilo hard
clusters. Como afrmam Harris et al. (1993: 157):
Anlises de Hard Clusters apresentam o problema que um indivduo qualquer,
por exemplo x, deve pertencer a um e somente um cluster, enquanto, na
verdade, este mesmo x possui atributos de pertencimento parcial em diversos
agrupamentos.
28

Vale dizer, os mtodos de classifcao usuais (Hard Cluster Analysis) utilizam-se
do conceito de conjuntos clssicos (crisp sets) caracterizados pela inequivoci-
dade de sua funo de pertinncia. Intuitivamente a teoria dos conjuntos traz
consigo uma noo dicotmica fundamental: pertencer ou no pertencer. Em
outras palavras, defnir um conjunto clssico implica tomar uma deciso binria
quanto pertinncia de determinado indivduo (objeto, elemento) numa dada
classe (grupo, categoria): aceitar (= 1) ou rejeitar (= 0) tal proposio.
Contudo, se o conjunto de informaes seja pelas peculiaridades do objeto
que representam, seja pela ambigidade da prpria estrutura de dados possui
uma fonte de imprecises que no a aleatoriedade derivada de processos esto-
csticos, e sim derivada da ausncia de fronteiras abruptamente defnidas entre
as classes,
29
devemos voltar nossa ateno para a utilizao da Theory of Fuzzy
Sets, ou Teoria dos Conjuntos Nebulosos ou Difusos.
De acordo com Zadeh (1965), um subconjunto fuzzy de um conjunto X qualquer
defnido como uma funo u : X [0,1]; para cada x X o valor de u(X) o grau
de pertinncia de x a um subconjunto u. Assim, se em vez de assumir valores no
intervalo discreto {0,1} a funo de pertinncia assumir valores no intervalo
contnuo [0,1] ento o conjunto A denomina-se conjunto fuzzy, com cada
indivduo podendo vir a pertencer parcialmente a mltiplos conjuntos. Harris
et al. (1993:157) exemplifcam de forma clara:
Ento, o nmero u
ik
= u
i
(x
k
) especifca o pertencimento do indivduo x
k
ao i
simo

fuzzy cluster. Neste contexto, um valor como u
ik
=0.65 pode ser interpretado
27
O termo fuzzy de ampla utilizao na literatura, mesmo em textos de lngua que no a inglesa, sendo
preferencial traduo para o portugus, isto , nebuloso, ou mesmo difuso.
28
Hard cluster analysis suffers from the problem that a given observation, say x, must belong to one and only
one cluster, whereas x may in fact posses attributes that partial membership in several classes.
29
Como parece ser o caso de quase todos os fenmenos econmicos e sociais.
como se segue: o valor numrico do vetor x
k
possui (aproximadamente) 65%
dos atributos requeridos para ser um representante perfeito ou prototpico do
cluster i. Note-se apenas que u
ik
=0.65 no signifca que existe 65% de chance
que x
k
pertena ao i
simo
cluster. O grau de pertencimento de determinado indi-
vduo a um determinado cluster impossvel de se conhecer quando usamos
algortimos de hard cluster.
30

Posto desta forma, fca claro observar que a idia presente na utilizao da
lgica fuzzy diz respeito classifcao e tipologizao de informaes que
possuem vinculao a mais de uma categoria simultaneamente. Do ponto de
vista dos trabalhos que utilizam tal tcnica na rea de economia regional e
urbana, podemos mencionar Grove e Roberts (1980), que construram tipologias
urbanas para o Reino Unido nos anos 80; Albrecht (1995), que estuda tendncias
populacionais em provncias dependentes de recursos naturais; Harris et al.
(1993) e German et al. (1999) identifcam tipologias de crescimento regional
nos EUA; Harp e Fosdeck (2000) identifcam regies com insero econmica
dependente, a partir de tipologias fuzzy; Simes (2003) utiliza o mtodo de
fuzzy cluster para identifcar complexos industriais espaciais para Minas Gerais.
Como embasamento de diagnstico para polticas de desenvolvimento regional,
mtodos classifcatrios com lgica fuzzy podem vir a ser utilizados em reas
limtrofes, em regies de fronteira de padres de desenvolvimento. Pode tambm
embasar regionalizaes, atendendo a uma antiga aspirao dos gegrafos, ou
seja, regies com limites fuidos e dinmicos.
Por fm, este trabalho pode ser de extrema utilidade na defnio de novos
limites entre Urbano e Rural, contribuindo no recente debate que vem acontecendo
no mbito de algumas associaes acadmicas (ABEP e ANPUR, destacadamente).
Vale dizer, a defnio formal do IBGE dos limites entre zona rural e zona urbana
vem sofrendo crticas de toda ordem. A proposta que se desenha que, a partir
de defnies de cunho terico, eminentemente lefebvrianos, e utilizando mi-
crodados ao nvel de setores censitrios, a aplicao de fuzzy clusters pode vir a
determinar graus de pertencimento (pertinncia) de determinado setor censitrio
a um ambiente
31
rural ou urbano, sem necessidade de defnir fronteiras rgidas.
Isto pode vir a ser de extrema utilidade na formulao de polticas de cunho
espacial se interpretados corretamente.
Enfm, todos estes modelos, mtodos e tcnicas, s fazem sentido acom-
panhados, e precedidos, de profundo conhecimento da formao histrica da
realidade regional do pas, de fundamentos tericos consistentes que balizariam
30
Therefore, the number u
ik
= u
i
(x
k
) specifes the membership that datum x
k
has with the i
th
fuzzy cluster (u
i
). In
this context, a value such a u
ik
=0.65 can be interpreted as follow: the numerical features of vector x
k
possesses
(roughly) 65 percent of the attributes required to be a perfect or prototypical representative of cluster i. Note
that u
ik
=0.65 does not infer that here exists a 65 percent chance that x
k
belongs to the i
th
cluster. The degree
of membership of a given datum with a given cluster is unknown using hard clustering algorithms.
31
Cultural, territorial, ambiental, social, econmico etc.
aes e polticas de desenvolvimento regional e, no menos importante, de
iniciativa poltica para encarar defnitivamente as desigualdades regionais e
urbanas brasileiras.
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Mtodos de Anlise Regional - 299
Sobre os autores
Professor livre-docente do I Departamento de Poltica e Histria Econmica,
Instituto de Economia UNICAMP e doutor em Economia pela Universidade
Estadual de Campinas. Suas linhas de pesquisa so Desenvolvimento Econmico
e Economia Regional e Urbana.
Diretor da Faculdade de Cincias Econmicas da UFMG de 1999 a 2006,
professor titular do Departamento de Economia e do CEDEPLAR/UFMG. ps-
doutor pela University of Rudgers, EUA, e doutor em Economia pela Univer-
sidade Estadual de Campinas. Suas linhas de pesquisa so: Desenvolvimento
Econmico, Economia Regional.
Doutorando do Programa de Ps-Graduao em Desenvolvimento Econmico
do IE/Unicamp e pesquisador do Ncleo de Economia Social, Urbana e Regional
(NESUR) deste mesmo Instituto.
Fabiana Santos
Doutoranda da Universidade de Cambridge, Inglaterra, e pesquisadora do
CEDEPLAR/FACE/UFMG. Atua na linha de pesquisa em desenvolvimento econ-
mico e organizao industrial, na qual se concentra sua produo acadmica.
Professor titular (aposentado) de Sociologia do Departamento de Sociologia
da FFLCH-USP, coordenador-executivo do Centro de Estudos dos Direitos da
Cidadania-CENEDIC-FFLCH-USP e ex-presidente do Cebrap. Possui diversos
trabalhos publicados.
Lzia de Figueirdo
Professora do Departamento de Economia da Faculdade de Cincias Eco-
nmicas da UFMG e do CEDEPLAR. Suas reas de interesse so crescimento
econmico, nova geografa econmica e desenvolvimento econmico.
Marco Crocco
PhD pelo University College Londonon, mestre pelo Instituto de Economia
Industrial da UFRJ, professor adjunto da Universidade Federal de Minas Gerais e
vice-diretor da Faculdade de Cincias Econmicas da UFMG. Suas linhas de pes-
quisa envolvem temas relacionados Keynes, Economia Regional, Bancos, Sistema
Financeiro, Desenvolvimento, Arranjos Produtivos Locais e Financiamento.
Doutoranda do Programa de Ps-Graduao em Desenvolvimento Econmico
do IE/Unicamp.
Mauro Borges Lemos
Ps-doutor em Economia pela University of Illinois & Universidade de Paris
Sud., doutor em Economia pela University of London, pesquisador e professor
adjunto IV do CEDEPLAR/FACE/UFMG. presidente do Conselho de Admi-
nistrao do Parque Tecnolgico de Belo Horizonte; secretrio executivo da
Associao Nacional dos Centros de Ps-Graduao em Economia ANPEC.
Suas linhas de pesquisa so economia regional, industrial e urbana e economia
agrria e dos recursos naturais.
Professor adjunto do Departamento de Cincias Econmicas da Faculdade de
Cincias Econmicas UFRGS, doutor em Cincia Poltica pela Universidade
Federal do Rio Grande do Sul. Suas linhas de pesquisa so: Economia Regional,
Histria Econmica e Desenvolvimento Regional.
Professor adjunto da Universidade Federal de Minas Gerais, mestre em Eco-
nomia pela Universidade Estadual de Campinas e doutor em Economia pela New
School for Social Research. Suas linhas de pesquisa envolvem temas relacionados
a economia regional, urbana e organizao industrial.
Professor adjunto do Departamento de Economia da UFMG e do CEDEPLAR,
doutor em Planejamento Urbano pela University of California Los Angeles, UCLA,
EUA, e mestre em Planejamento Urbano e Regional pela UFRJ. Suas linhas de
pesquisa so Economia Regional e Urbana e Economia e Meio Ambiente.
Rodrigo Simes
Doutor em Economia pelo Instituto de Economia da Universidade Estadual
de Campinas, professor adjunto do CEDEPLAR/UFMG na rea de Economia
Regional e Urbana, na qual se concentra sua produo acadmica.

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