III Seminrio de Avaliao de

Polticas Pblicas e Qualidade do Gasto

FUNDAO JOO PINHEIRO

Mini curso: modelos de

causalidade lgica e Marco Lgico
Aula 03
Construo do Marco Lgico
Victor Maia Senna Delgado
e-mail: victor.maia@fjp.mg.gov.br
Porto Alegre - RS
17/11/2010

Introduo:

O planejamento do programa deve vir antes de sua implementao.

No entanto, a identificao de uma necessidade para o surgimento do
programa tem de atender condies especficas.

Existe uma combinao de fatores que possibilita desde a identificao

de uma necessidade at a implementao de um programa e sua
avaliao. Um programa para ter sucesso deve cumprir etapas de
convencimento dos stakeholders, o que est relacionado a uma
consistncia do Marco Lgico e deve superar pr-condies
relativas sua implementao.

H uma srie de pontos para superar a inrcia e fazer o projeto andar.

Introduo:

O marco lgico resgata princpios da poltica de

planejamento estratgico.

O planejamento estratgico um processo gerencial que

diz respeito formulao de objetivos para a seleo de
programas de ao e para sua execuo, levando em conta
as condies internas e externas organizao [ou
autarquia responsvel] e sua evoluo esperada. Tambm
considera premissas bsicas que um [programa] deve
respeitar para que todo o processo tenha coerncia e
sustentao. Fonte: adaptado de Wikipdia (11/06/2010).

Introduo:

Todo programa necessita de um planejamento que o

insira em um plano maior de governo (planos plurianuais
ou planos decenais). Em vrias situaes, o planejamento
de longo prazo no especfico de um s governo, mas
sim faz parte de uma poltica de Estado.

tambm extremamente necessrio inseri-lo em uma

teoria que justifique sua atuao.

Um grande motivador o componente poltico, que

pode e deve, porm, ser aliado do componente tcnico.

Pr-Condies para surgimento de uma

Poltica:

Vontade Poltica

Recursos Financeiros

Contexto

Estrutura (Capital Fsico, Humano e Social,

instituies)

Teoria

H tambm outras pr-condies.

Iron Triangle:
 A relao entre legisladores, burocratas e grupos de interesse se assenta em uma
relao tripartidite, quando juntos, estes trs grupos tendem a dominar a
formulao de polticas pblicas em assuntos de interesse especfico e
especializado. O tringulo formado separa os insiders dos outsiders, bloqueando
ameaas externas.
Legisladores

outsiders

Insiders
Grupos de
Interesse

Burocracia

Construindo o Marco-Lgico:

Como as pr-condies podem ajudar na formulao de

um programa com marco lgico coerente?

Todo projeto tem um modelo causal, uma hiptese ou

conjunto de hipteses que orientam a interveno. Esse
modelo causal pode estar enunciado de forma explcita
ou implcita.

A forma explcita a preferencial pois fornece uma

clareza sobre a cadeia lgica e apresenta hipteses
testveis sobre os fatores condicionantes de uma situao
social. Em alguns casos, se baseia em hipteses prestabelecidas e verificadas.

Construindo o Marco-Lgico:

Entretanto nem sempre a forma explcita est disponvel (

importante sempre busc-la).

Em alguns casos no h teoria ou evidncias sedimentadas, isso

no quer dizer que o programa deve deixar de existir. Porm os
formuladores devem estar atentos para procurar sempre a cadeia
causal, por vezes, reconstru-la enquanto o programa
implementado ajudando a elucid-la.

difcil estabelecer as cadeias de causalidade. A formulao do

modelo causal no tarefa simples! Problemas sociais so
multifacetados, com causas mltiplas que interagem. Exemplo:
Pobreza.

Assim, s vezes, difcil definir os mecanismos necessrios para

enfrentar o problema!

Construindo o Marco-Lgico:

necessrio combater a fragilidade de bases tericas que

sustentam as intervenes!

Como possvel fazer isso?!

Basear-se na experincia.

Muito possivelmente, existe um programa similar que foi

implementado com uma fundamentao lgica parecida. Pode se
aprender muito com outros programas da mesma natureza.

Observando-se sempre a validade interna: Tal programa foi

construdo de maneira lgica?; Quais so as hipteses? Elas
podem ser verificadas?; Os objetivos almejados podem derivar da
seqncia lgica proposta?

Construindo o Marco-Lgico:

Muito importante tambm a verificao de uma validade externa: O

programa pode se aplicar a um pblico-alvo maior ou a outro pblico alvo com as
mesmas caractersticas?. A lgica interna se aplica em uma escala maior?

O que aconteceria caso quisermos aplicar o mesmo programa a pblicos-alvo

diferentes?

Reunies com consultores e especialistas devem tambm ser feitas na etapa de

construo do programa, no to somente na etapa de avaliao. Pode-se ter uma
avaliao concomitante de um marco lgico do programa. Lderes locais, estudo
de caso, survey e pesquisas anteriores auxiliam na identificao da estrutura prvia
onde o programa poder atuar. A literatura sobre determinado deve ser
consultada.

Cuidado para no se prender demais. Reunies da equipe interna podem ajudar a

resolver problemas do marco lgico e a superar a restrio de tempo (no
preciso criar um impasse).

 preciso ter em mente que uma avaliao deve estar

presente em todo o processo:
Objetivos

Metas

Aes

Indicadores

Resultados

Inclusive aqui
uma das partes
Mais esquecidas.
Avaliao

Construindo o Marco-Lgico:

A construo de um marco lgico muito auxiliada

pelos itens de planejamento.

Mas no se constitui exatamente o planejamento. Nem

mesmo um projeto do programa.

Como vimos um conjunto de estruturas e modelos

que nos permitem compreender o programa por inteiro.

Definio de pblico-alvo, mtodos e maneiras de

implementao, avaliao de recursos
(Oramentrios, Humanos e de Capital), definio clara
de objetivos e dos resultados.

Construindo o Marco-Lgico:

O Pblico-Alvo se constitui das pessoas elegveis ao benefcio

dentro dos requisitos legais ou conceituais do programa. Tais
requisitos devem estar definidos de acordo com a avaliao das
causas sobre a qual uma poltica social pretenda atuar. O pblicoalvo estar tanto melhor definido quanto maior for o
conhecimento sobre o problema, sua mensurao importante
para delimit-lo e defini-lo, essa definio deve tambm levar em
conta os procedimentos da poltica.

Um exemplo, um programa de combate a pobreza rural s

poder ser eficaz se souber definir e identificar essa populao.
Isso passa pelo levantamento do problema, quantos so?! De que
necessitam?

Algumas polticas pblicas possuem pblico-alvo extremamente

amplo (pense em sade, educao, saneamento, defesa social), so
os servios ou bens pblicos meritrios.

Construindo o Marco-Lgico:

Para os Recursos deve-se identificar sua provenincia qual ser o

montante necessrio e a origem. Quem vai pagar pelo programa? Esse
gasto se justifica da perspectiva social? Segundo Cassiolato e Gueresi,
Incluem tanto os recursos oramentrios quanto os no
oramentrios, devem ser necessrios e suficientes para alcanar
os seus objetivos. O alcance e as metas devem ser compatveis
com os recursos disponveis.

Os Objetivos se inserem em um problema que justifica a

atuao, tais objetivos podem ser compactuados em metas e
traduzem as aes de atuao necessrias

Os Resultados (outcomes) devem ser divididos de acordo com o

prazo de tempo e devem ser mensurados com o auxlio de
indicadores confiveis. Chama-se de resultado no apenas os
produtos finais do programa, mas sim mudanas sociais e
verificadas devidas atuao do programa.

Construindo o Marco-Lgico:

O Roteiro (Plano de Trabalho) proporcionado pelo marco

lgico permite identificar tambm possveis falhas do programa.

O marco lgico permite esclarecer sociedade e planejadores

(por no papel) tudo que os gestores do programa esto
pensando.

J o desenho do programa a identificao de como o

programa ir atuar, prevendo a cadeia de atuao da maneira
mais completa possvel.

Identificando possveis incentivos contrrios ao funcionamento

ao programa juntamente com outros pontos crticos (como
vimos na primeira parte).

Restries ao Programa:

O Programa necessita vencer etapas. Podemos enumerar

quatro restries importantes:

Restries de oramento: As restries de oramento so

muito atuantes e devem constar tambm no marco lgico do
projeto. Se a dotao de recursos limitada deve-se adequar o
programa e sua tcnica de avaliao a esse limite de recursos.

Restries de Tempo: O tempo varivel fundamental a ser

considerada em diversos projetos. Ele pode ser interpretado
como um "insumo" a mais necessrio para as atividades
virarem produtos e resultados. Na questo da avaliao, o
prazo curto pode envolver tcnicas de avaliao mais cleres
porm no to aprofundadas.

Restries ao Programa:

Restries de dados: preciso se perguntar, a proposta desse

projeto mensurvel? Como possvel medir? Existem
dados? Ser preciso construir um baseline? Coletar dados
envolve um custo maior em tempo e dinheiro para o projeto.
Os dados tem que ser teis.

Restries Polticas: No campo poltico de um projeto

preciso equilibrar as demandas e exigncias da comunidade,
dos executores, dos formuladores e dos avaliadores. Um
projeto no pode se guiar somente pela viso de um deles
(jogo de cintura).

Concludo o Marco Lgico:

Uma coisa que se deve ter em mente: sempre que

possvel, importante que projeto e avaliao
caminhem juntos. Uma boa poltica a aquela que
sabe para onde est indo e mensura sua efetividade,
eficcia e eficincia.
monitoramento
monitoramento

Avaliao

Programa

monitoramento
Linha de Base

Marco Lgico

Indicadores:

E como medir? Como mensurar e conceituar os problemas?!

Segundo guia metodolgico do Ministrio do Planejamento (2010):

Importante registrar que uma boa escolha de indicadores tem
relao direta com o desenho do Programa. Neste sentido, prrequisito para a escolha dos indicadores uma avaliao de adequao
do objetivo do Programa, bem como de consistncia desse objetivo
com a capacidade de interveno, materializada nas aes que o
compem.

Indicadores so ferramentas de aferio de um estado da natureza,

fenmenos que podem ser observados e para qual se conhece o
mtodo para seu reconhecimento sistemtico. Os indicadores podem
ser quantitativos, representados em uma escala numrica contnua
ou fixa, ou qualitativos, possuem mtodos de qualificao sobre os
estados da natureza.

Dentro do grupo de indicadores quantitativos h indicadores

contnuos, discretos, categricos, taxas e os ndices.

Indicadores:

Exemplo de indicadores sociais:

- Renda, PIB, consumo, crdito, etc. (contnuos)

- Populao, professores, escolas, postos de sade etc. (discretos)

- Gnero, raa, situao domiciliar, tipo de emprego, variveis

sim e no etc. (categricos).

- Taxa de Desemprego, taxa de inadimplncia, homicdios por

100 mil habitantes, taxa de alfabetizados, etc ... (taxas).

- IDH (Desenvolvimento Humano), IQV (Qualidade de Vida),

IDEB (Indicador da Educao Bsica), IQE (ndice de Qualidade
da Educao) ndice de Vulnerabilidade Social, etc. (ndices).

Propriedades dos Indicadores:

Ministrio do Planejamento, 2010.

Propriedades dos Indicadores:

Validade.

Confiabilidade.

Simplicidade.

Sensibilidade.

Desagregabilidade.

Economicidade.

Estabilidade.

Mensurabilidade.

Auditabilidade.

Indicadores:

Detalhes do Desenho:

Como construir a relao causal?

O Diagrama de Fluxo extremamente importante, ferramenta

auxiliar para o Marco Lgico, ajuda na identificao da cadeia
de resultados, uma anlise causal simplificada.

Davis (1985) The Logic of Causal order resume trs idias e dez
conceitos.
Anlise causal em pesquisas sociais depende de pressupostos
sobre a direo causal;
Os pressupostos dependem de crenas empricas sobre como
o mundo funciona;
Os pressupostos no so arbitrrios ou por capricho.

1)

2)

3)

Diagrama de Fluxo
Matrcula e freqncia
escolar

Situao dos pais

+
Rendimentos

+
+
Prestgio na Ocupao

Onde um programa ir atuar diante desse framework?

Exemplo da Aula 02:

Aprendizado

Internet

Rendimentos

Educao

Exemplo da Aula 02:

O Exemplo pode se tornar mais complexo:
Aprendizado

Internet

Rendimentos

Educao
Loop

Exemplo da Aula 02:

O Exemplo pode se tornar mais complexo:

Fatores externos

Aprendizado

Internet

Rendimentos

Educao

Conceitos do Diagrama de Fluxo:

1)

Ordenando X (explicativa) e Y (explicada):

1)
2)
3)
4)

2)

3)

4)

Y comea depois que X termina;

X est ligado a um passo inicial em uma conhecida seqncia;
X nunca muda, mas Y as vezes muda (dummy);
X mais estvel, difcil de mudar, ou mais profcuo.

Ordem do sistema. Se h uma caminho comeando em X e

retornando a X, sem rever qualquer outro passo, X e as
variveis formam um loop. Nessa caso no possuem ordem
(Endgena).
Correlao Espria. Se uma varivel antecessora possui um
caminho causal em relao varivel independente, isso ir
contribuir para uma relao causal entre as duas que espria.
Polaridades. Revertendo os plos para uma varivel muda o
sinal de cada um de seus relacionamentos com as outras
variveis. Reverter o plo de duas variveis deixa os sinais
delas inalterado.

Conceitos do Diagrama de Fluxo:

5)

6)

7)

8)

9)

10)

Regra do sinal. O sinal do caminho pode ser obtido multiplicando os

sinais das flechas ou um caminho de um nmero no nulo flechas ser
positivo a no ser que ocorra um nmero impar de flechas.
Consistncia. Um sistema inconsistente se ao menos um par de
variveis possui ambos sinais dentro de seus efeitos diretos, indiretos
ou esprios. De outra maneira, ele consistente. Se um sistema
consistente todas as setas negativas podem ser obtidas revertendo as
polaridades.
Controle. Ao estimar o efeito de Xi em Xj, controle todas as variveis
precedentes intervenientes isto , controle todas as variveis no
conseqentes para Xj.
Explicao. Uma varivel de teste, Xt, explica XiXj quando de XiXj
bivariada diferente de zero, e a parcial XiXj, controlada por Xt, zero
ou muito pequena.
Anlise de Efeito. Sendo XY apresentando uma relao bivariada parte
causal e parte espria, possvel descobrir o que a parte espria
(controlando se os demais fatores) e qual a frao que cabe s variveis
intervenientes, variveis antecessoras explicativas que possuem relao
causal.
Caminho. Em um sistema linear o efeito casual total de Xi sobre Xj a
soma de todos os valores de todos os caminhos de Xi para Xj.

Concluses:

O Marco Lgico e a construo do desenho do programa

envolvem mtodos.

Constri-se uma lgica definida que auxilia a justificativa do

programa e seu direcionamento e correo de rumo. O desenho
ajuda identificar situaes de lgica circular.

Verificar sempre a validade interna e externa.

Importante construir o baseline e usar o ML como auxiliar na

avaliao, inclusive identificando quais so os melhores mtodos
para se avaliar o programa: Quantitativos, Qualitativos ou
mistos.