UNIDAD 1

LA FUNCION ADMINISTRATIVA DEL ESTADO

Principio de Division de Poderes y su valor
Tuvo su origen en Francia a partir de la aparicion de la obra de Montesquiu. La teoria constituye un
alegato contra la concentracin del poder a favor de los derechos individuales, hallandose orientada
a la separacion entre los organos Ejecutivo y Legislativo. Todo organo que ejerce poder tiende
naturalmente a abusar de l, por lo cual se hace necesario instaurar un sistema de frenos y
contrapesos sobre la base de porciones de poder estatal, suponiendo que el equilibrio resultante
debe asegurar naturalmente la libertad del hombre.
Las funciones del Estado en General:
Aparte de la funcion gubernativa (carcter superior y excepcional) las funciones del estado pueden
clasificarse en:
1. administrativa: actividad permanente, concreta, practica e inmediata.
2. legislativa: dictado de Ns generales obligatorias
3. jurisdiccional: decisin de controversias con fuerza de verdad legal.
Criterios Doctrinarios de las Funciones Estatales:
Punto de vista del Derecho Constitucional:
1. Criterio Orgnico o Subjetivo: sostiene que a cada rgano le corresponde una determinada
funcin. Ej. al rgano ejecutivo le corresponde la funcin ejecutiva.
2. Criterio Material o Sustancial: no tiene en cuanta al rgano sino a la materia, es decir, el
contenido del acto. Sostiene que en algunos casos, todos los rganos cumplen funciones de los
dems rganos.
3. Criterio Mixto o Residual (Gordillo): entiende que debe existir una combinacin de estos dos
criterios anteriores. Para este criterio, los reglamentos que dicta el rgano administrativo y judicial
no es funcin legislativa, sino funcin administrativa, es decir, que todo lo que no es funcin
jurisdiccional legislativa es funcin administrativa.
Funcin Legislativa: es la actividad del estado que se expresa a travs de normas generales,
abstractas, impersonales, imperativas y obligatorias; sancionadas por el rgano y conforme al
procedimiento previsto en la CN.
Funcin Jurisdiccional: es la actividad del estado, que con fuerza de verdad legal, resuelve
controversias entre partes a travs de un rgano imparcial e independiente.
Funcin Administrativa (Criterio Orgnico): es aquella actividad que realiza el rgano ejecutivo
y sus entes dependientes.
Este criterio llevo a la jurisprudencia a que solamente poda controlarse la actividad administrativa
del rgano ejecutivo (Critica a este criterio: trae dificultades practicas).
Funcin Administrativa (Criterio Sustancial): es la actividad concreta y practica de la
administracin que tiende al bien comn y satisface necesidades de la realidad, es decir, que todos
los rganos realizan funcin administrativa.
El criterio mixto critica al criterio sustancial: diciendo que segn este ultimo se llega a la conclusin
de que todos los rganos del estado realizan todas las funciones materialmente, lo cual segn esta
postura, resulta peligroso dado que todos los rganos realizaran las tres funciones.
Funcin Jurisdiccional de la Administracin Publica.
Teoras Positivas: afirman que la administracin publica ejerce funcin jurisdiccional.
Bielsa: la jurisdiccin se puede tomar en dos sentidos: la ejerce el poder judicial porque comprende
contiendas entre partes, pero tambin la ejerce la administracin en ciertos supuestos, como por Ej.
cuando resuelve un recurso de revocatoria.
Jurisdiccional Judicial

Administracin Publica

Poder Judicial.

Teoras Negativas: afirman que la administracin publica no ejerce funcin jurisdiccional porque en
nuestro ordenamiento jurdico hay dos obstculos que son los Arts. 18 y 109 CN.
La administracin no es un rgano independiente e imparcial, sino que es parte en la controversia y
no puede resolver con fuerza de verdad legal justamente por su calidad de parte (Gordillo).
Teora Eclctica: en principio, la administracin no ejerce funcin jurisdiccional puesto que la CN o
se lo permite, excepto en el supuesto en que la ley le da la opcin al administrado de elegir entre la
va administrativa o la va judicial (Ej. vieja ley de marcas) Dr. Diez-.
Control Judicial Suficiente.
Es la posibilidad que tienen los particulares que tienen de obtener, respecto de sus controversias, la
revisin de un rgano judicial (revisin amplia).
- Caso Fernndez Arias c/ Pogio
BOLILLA 2
SUJETOS DE LA FUNCION ADMINISTRATIVA
Administracin Pblica
Concepto y Clasificacion:
La primera idea considera a la Administracin Publica como la Administracin centralizada que, no
obstante carecer de personalidad juridica propia , representa por lo comun orgnicamente al
Estado, perfecta publica estatal perfecta y soberana.
La articulacin de esta concepcin se completa con el cuadro de las entidades descentralizadas, con
personalidad juridica tambien de carcter publico y estatal, pero propia separada de la persona
publica Estado, a la cual la unen lazos de tutela y de garantia de sus actos frente a los particulares
o administrados.
Como las personas jcas y entre ellas el Estado, requieren de la actuacin de la voluntad de una
persona fisica que sea idonea para ejercer derechos y contraer obligaciones, encarnando la voluntad
del ente, primero debe resolverse en que modo dicho querer se imputa a la persona juridica a la
persona juridica, a fin de producir efectos en el mundo juridico.
Para esto se elaboraron distintas teorias como la del mandato y la representacin, reconociendo a
esta ultima superioridad tecnica sobre la primera, lo cierto es que tambien esta tropieza con
dificultades juridicas insalvables, razon por la cual se aborda la Teoria del Organo.
rganos del Estado.
Organizacin Administrativa: Es el conjunto de normas que regulan la competencia, las
relaciones jerrquicas, situaciones jurdicas, formas de actuacin y control de los rganos en
ejercicio de funcin administrativa (Dorm).
Organo:
Supone la existencia de dos elementos que constituyen una unidad. Un elemento OBJETIVO
caracterizado por un centro de competencias, integrado por poderes o facultades, que se refieren
tanto a potestades en sentido tcnico como cometidos y otro de carcter SUBJETIVO, representado
por la voluntad y capacidad necesaria de las personas fisicas que desempean la titularidad del
organo, cuya voluntad, emitida dentro de los limites que marca el principio de la especialidad, se
imputa al organo que al expresar la voluntad del sujeto, hace posible sustentar la responsabilidad
de la persona juridica estatal.
Teora del rgano: trata de fundamentar el porque de la actuacin de una persona fsica es
imputada al estado. La teora del rgano surge por necesidad de buscar un porque y en que
supuestos responde el estado por el actuar de una persona.

Teora del Mandato: sostiene que las personas fsicas actan como mandatarias de las personas
jurdicas, por o tanto le son aplicables las reglas del mandato.
Critica: no puede hablarse de mandato, ya que para poder otorgarse un mandato, es necesaria una
voluntad para otorgarlo, cosa que no posee la persona jurdica.
Teora de la Representacin: las personas fsicas representan, en realidad, a las personas
jurdicas. Es una representacin anloga a la de los incapaces (tutela, cratela, etc.).
Critica: la representacin tambin presupone la existencia de dos voluntades, y en este caso, no
hay voluntad por parte del estado.
Teora del rgano.
Esta teora deja de lado la idea de las teoras anteriores, expresa que el rgano no acta en virtud
de una relacin exterior, sino que la persona jurdica y el rgano integran una misma estructura.
El rgano forma parte de la persona jurdica, son una misma expresin de una realidad jurdica que
es la persona jurdica. El rgano es un engranaje de la estructura (Gierke).
Los autores hacen u paralelismo entre la teora del rgano y la teora de la representacin:
La capacidad del rgano deriva de la propia constitucin de la persona moral; en la representacin,
hay un vinculo que deriva de la ley o de un acto jurdico. El rgano nace con la persona jurdica,
cuando acta el rgano es como si actuara la persona jurdica; en la representacin hay un vinculo
jurdico entre los sujetos de derecho donde uno acta en nombre de otro.
-

Caso Vadel Jorge c/ Pcia. Bs. As..

Caso Hotelera Ro de la Plata c/ Pcia. de Bs. As. (1985).
Caso Tejeduria Magalanes.

Surgi la discusin de si existan dos rganos diferentes o no:

1. Una parte de la doctrina deca que existan dos rganos:
a. Instituciones Publicas de determinada esfera-.
b. rgano Fsico: rgano como persona fsica que cumple una funcin actuando y expresando la
voluntad del ente.
2. Para la mayora de la doctrina, el rgano es uno pero con dos elementos susceptibles de
diferenciarlos que entre ambos constituyen una unidad:
a. El Elemento Objetivo: caracterizado por un centro de competencias, poderes o facultades que se
refieren, tanto a potestades como a cometidos.
b. El Elemento Subjetivo: representado por la voluntad y capacidad necesaria de la persona fsica,
que al expresar la voluntad del sujeto, hace posible fundar la responsabilidad del estado.
Relacin entre le rgano y el Ente al cual pertenece y entre el rgano y la Persona Fsica.
1. El rgano no constituye una persona diferenciada del este, sino que el rgano se confunde como
parte integrante del ente. El rgano no tiene derechos y deberes diferenciados de los entes de que
forma parte, su voluntad no es diferenciable de la voluntad de la organizacin a la cual pertenece.
2. La persona fsica tiene dos voluntades: su voluntad en cuanto a persona, y en este caso puede
tener derechos contrapuestos con el estado y se lo considera un sujeto de derecho diferenciado de
aquel; y su voluntad orgnica, en cuanto desempea competencia estatal. En este caso, el
funcionario se subsume dentro del rgano jurdico, y en cuanto titular del mismo no tiene derechos
contrapuestos con l, no tiene tampoco una personalidad diferenciada del estado.
Existen dos criterios para saber cuando acta como rgano del estado y cuando no:
1. Criterio Subjetivo: toma en cuenta la finalidad perseguida del funcionario al actuar, es decir, si
entendi actuar en calidad de rgano del estado o privada de este.
2. Criterio Objetivo; prescinde de la motivacin psicolgica del funcionario y atiende
objetivamente a lo que ha realizado. Este criterio tiene dos variantes:
a. Postura adoptada por el Derecho Privado: sostiene que el rgano fsico ha actuado como
rgano jurdico de la institucin siempre que haya actuado en el marco legal, legtimamente
respetando la competencia otorgada y a las regulaciones para el desempeo de sus funciones
(criterio adoptado por el Cdigo Civil). No puede imputrsele al estado, sino que es un acto
personal del funcionario.

b. Postura adoptada por el Derecho Publico: no debe atenerse a la apariencia externa del acto
o hecho, sino lo que se tendr en cuanta es su reconocimiento exterior como un hecho o un acto
propio de la funcin atribuida al rgano, haya sido o no ejercida regularmente.
Principios de Organizacin:
Competencia (Cassagne): Es el conjunto de atribuciones que corresponden a los rganos y
sujetos pblicos estatales
Naturaleza Jurdica: es una obligacin para el rgano que la tiene atribuida como propia.
Competencia y Capacidad: muchos autores consideran que la competencia es al derecho publico,
lo que la capacidad al derecho privado.
La capacidad es la regla, la competencia tiene que estar prevista por una norma. La capacidad es
facultativa, la competencia obligatoria.
Principios de la Competencia:
1. Debe estar prevista legalmente.
2. La competencia es objetiva.
3. La competencia es improrrogable: se encuentra establecida en el inters publico.
4. Surge de una norma.
5. No es convencional.
6. Pertenece al rgano y no a la persona fsica, la cual deber limitarse en su actuar a la norma.
Excepciones a la Competencia:
1. Avocacin: se produce cuando el rgano superior, por si mismo, decide sustituir al inferior en el
conocimiento y decisin de un asunto. La avocacin no procede contra entidades autarquicas y
entes descentralizados.
2. Delegacin (Gordillo): Es una decisin del rgano administrativo, a quien legalmente la
competencia le pertenece, por la cual transfiere el ejercicio de todo o parte a un rgano inferior.
Es un instituto excepcional que requiere de una norma que lo autorice, tanto en nacin como en
pcia.
El rgano delegante, puede en cualquier momento retomar el ejercicio de esa facultad delegada,
pues es una facultad propia. El delegado, ser responsable por la forma en que ejerza esa facultad;
el delegante tambin es responsable por la ejecucin de estas facultades delegadas
(responsabilidad in vigilando); a la vez, el delegante puede revocar actos emanados del inferior.
La delegacin no implica renuncia a la competencia.
Jerarqua (Gordillo): Es una relacin jurdico-administrativa interna que vincula entre s a los
rganos de la administracin mediante poderes subordinados para asegurar la unidad en la accin.
Tutela Administrativa: es la que se da entre la administracin central y un ente descentralizado.
No hay relacin jerrquica, sino que hay una tutela o control administrativo.
Relacin Jerrquica (o jerarqua) y Tutela (o control administrativo).
* Todo rgano administrativo tiene un rgimen jerrquico.
* El control administrativo solo existe en la medida que la ley lo establece.
* En la relacin de jerarqua, el superior puede analizar el actuar del inferior, ya sea en su
legitimidad, oportunidad, etc.
* En el poder jerrquico, en caso de dudas acerca de las facultades del superior, se supone que ste
tiene facultades para la revisin.
* En el control administrativo, no se presume la atribucin de facultades al sujeto controlante.
* En la relacin jerrquica, existe la posibilidad de interponer recursos (recurrir).
* En el control administrativo, esa facultad recursiva es limitada.
La Relacin Jerrquica se compone de:
1. Lnea: serie de funcionarios unidos por una relacin de subordinacin. Sucesin de rganos en
sentido vertical. Es una ramificacin del poder ejecutivo que enlaza un centro de autoridad con
otros inferiores.

2. Grado: es la posicin o situacin jurdica que cada rgano ocupa dentro de esa lnea.
Manifestaciones:
* El superior jerrquico puede impulsar y dirigir el accionar del inferior.
* Puede dictar normas de organizacin de la actividad de los rganos inferiores.
* Puede avocar.
* Puede nombrar funcionarios de rganos inferiores.
* Tiene el deber de vigilancia y control desarrollado por el inferior.
* Tiene facultad de resolver conflictos o cuestiones de competencia entre rganos inferiores.
Relaciones inter-organicas:
Los organos no son sujetos de derecho, careciendo por ende de personalidad juridica, pero esto no
impide reconocer la existencia de vinculos jcos entre los organos de una misma persona juridica
publica estatal.
La actividad interorganica es considerada una actividad juridica que debe encuadrarse en el
ordenamiento, observando el principio de unidad de accion que tiene que caracterizar el obrar de la
persona juridica publica estatal ya que no cabe admitir la existencia de voluntades contrapuestas.
Las relaciones interorganicas se clasifican en:

Colaboracin
Conflicto
Jerarquia
Consultivas
De control

Concentracin y Desconcentracin:
En un plano distinto a la centralizacin y descentralizacin aparecen como tecnicas de agrupacin o
distibucion permanente de competencias la concentracin y la desconcentracin.
Mientras la descentralizacin tiene como presupuesto la idea de atribucin de personalidad juridica
y una relacion intersubjetiva, la desconcentracin entraa una tipica relacion interorganica en el
marco de la propia entidad estatal.
Tanto la concentracin como la desconcentracin constituyen principios organizativos que se dan en
el marco de una misma persona publica estatal, por lo que bien pueden tener lugar en la
Administracin Central como dentro de algunas de las entidades descentralizadas.
Concentracin: las facultades decisorias se encuentren reunidas en los organos superiores de la
administracin central.
Desconcentracin: cuando las competencias decisorias se asignan a organos inferiores de la
Administracin centralizada o descentralizada.
Centralizacin y Descentralizacin.
Descentralizacin: es un concepto poltico, en cuanto todas las otras formas de organizacin, a
saber: descentralizacin, delegacin, etc. son administrativas.
La descentralizacin poltica implica el estudio de la organizacin de un pas a nivel poltico. En un
sentido administrativo refiere a la autarqua, la cual implica como principal caracterstica que el ente
autrquico este investido de personalidad jurdica, y a su vez, y en cierta parte como consecuencia
de tener personalidad jurdica , que pueda tomar sus propias decisiones.
En la descentralizacin, todas las decisiones que se van a tomar son tomadas por diferentes entes
dotados de personalidad jurdica y no estn sujetos al control de la administracin central.
Centralizacin: es una forma de organizacin administrativa, e implica que todas las decisiones
sean tomadas por un organismo central que es la administracin publica.
Autonoma y Autarqua.
La distincin entre estas dos se vincula con las dos formas de descentralizacin conocidas: la
politica y la administrativa.

La autonomia constituye una forma superior de descentralizacin politica en cuanto traduce el

reconocimiento a la entidad autonoma de dictarse sus propias normas fundamentales e implica una
potestad normativa originaria.
La autarqua consiste en la atribucin que tienen las personas publicas estatales de administrarse
por si mismas.
En nuestro regimen constitucional las provincias son autonomas , mientras que no lo eran las
municipalidades.
En el ao 1989, con el fallo Rivademar ngela c/ Municipalidad de Rosario la corte deja
establecido el carcter autnomo d los municipios.
Art 122 y 123 CN modifica el regimen hacia la autonomia municipal.
Art 124 CN: las provincias podran crear regiones para el desarrollo economico y social.
Descentralizacin. Caractersticas:
*
*
*
*

Tiene personera de derecho publico.

Su creacin, salvo algunos supuestos, es por ley.
Se rige por las leyes dadas.
Toman sus propias decisiones.

Respecto de los entes creados por ley, la administracin central no puede controlar sus decisiones
en lo que respecta a oportunidad, merito y conveniencia; pero la administracin sigue controlando
la legalidad de los actos. Ej. IOMA.
En los entes creados por decreto, atento que el mismo rgano lo creo, sigue manteniendo el control
de legalidad y oportunidad. Sigue siendo un inferior jerrquico.
rganos competentes para crear Entes Descentralizados:
- La Constitucin Nacional.
- La Ley (mas comn).
- Por Decreto.
Esto es importante en cuento a su subsistencia, debido a que si por Ej. un ente es creado por la CN
solo podr desaparecer por una reforma constitucional.
Tipos de Descentralizacin:
La descentralizacin en sus inicios y durante el transcurso del siglo XIX fue concebida
exclusivamente como la transferencia de funciones de la Administracin Central a las entidades
locales (con base en el territorio). Era la descentralizacin territorial.
Su caracteristica esencial la configuraba la presencia del principio de eleccion de las autoridades por
parte de los administrados, no obstante que en algunos periodos de la historia los cargos fueron
cubiertos por el gobierno central.
Como opuesta a la descentralizacin territorial aparece en Francia y Espaa a fines del siglo pasado,
la denominada descentralizacin por servicios o descentralizacin funcional o institucional. Esta
comprende no solo a los organos que se separan de la Administracin Central mediante la tecnica
jca de atribucin de personalidad a entidades institucionales de carcter fundacional, sino que
incluye la creacin ex novo de personas jcas publicas estatales a la cual se le asignan cometidos
que no estaban reconocidos a los organos de la administracin directa.
Delegacion: es una tecnica transitoria de transferencia de facultades de los organos superiores
hacia los inferiores. El delegante puede retomar la facultad de la que se ha desprendido
temporalmente. En materia de responsabilidad el superior responde por el inferior.
Descentralizacin y desconcentracin: la tecnica de transferencia o asignacin de nuevas
competencias se opera en forma permanente, teniendo el acto que las dispone un carcter
constitutivo, ya que produce el nacimiento de un ente o de un organo con facultades decisorias. Se
genera una asignacin de competencia propia en un organo inferior, que excepcionalmente podra
corresponder al superior mediante el instituto de la avocacion, la cual no procede en la
descentralizacin. En cuanto a la responsabilidad hay una verdadera limitacion a la responsabilidad

del superior que queda restringida al campo de supervisin en que pueda ejercitar un contralor
normal y razonable sobre los actos del ente descentralizado y organo desconcentrado.
Autarqua:
la autarqua es la forma de descentralizacin administrativa que permite el gobierno por s mismo
en lo administrativo, personalidad jurdica y patrimonio propio, y adems una finalidad pblica
en sus funciones; es caracterstica del ente autrquico.
UNIDAD 3
AGENTES PUBLICOS
Concepto:
La normativa aplicable a la relacin de empleo o funcin publica podemos encontrarla en el mbito
Nacional en la Ley 25.164.
Otra normativa a nivel Nacional la encontramos en el SINAPA (Sistema Nacional de Profesin
Administrativa) regulada por los Decretos 993/91 y 994/91.
Naturaleza Jurdica del Empleo Publico.
1- Doctrina del Contrato de Derecho Privado: en un primer momento se asimilo al contrato de
empleo publico con el contrato del derecho privado. La critica que se hace a esta postura es que en
los derechos de contrato privado no existe la desigualdad y la situacin de subordinacin por parte
del empleado hacia la administracin que existe en un contrato de empleo publico.
2- Doctrina del Derecho Publico: esta doctrina a su vez tiene dos corrientes:
a) Los que dicen que el empleo publico es un acto unilateral por parte del estado. La critica a esta
postura es que siempre existe un consentimiento por parte del particular.
b) Los que dicen que es un acto jurdico bilateral del estado: ya que por un lado tenemos al
nombramiento por parte del estado y la aceptacin del particular, y por otro el complejo de normas
legislativas y reglamentarias que conforman el estatuto que le es aplicable. La critica que se le hace
a este criterio es que no se pueden distinguir estos dos elementos, el instituto es un todo.
3- Doctrina del Contrato de Derecho Publico (aceptada hoy da a nivel nacional): esta doctrina
asimila al contrato de empleo publico a un contrato de trabajo o de locacin de servicio en cuanto a
su objeto y difiere de ellos en cuanto al rgimen jurdico especifico y en cuanto al rgimen que se
tiende a cumplir.
Empleo Publico: nace mediante la emisin de un acto unilateral por parte de la administracin,
pero se perfecciona con la toma de cargo del particular mediante la manifestacin de voluntad de
desempearse como agente publico, y ambos tienen derechos y obligaciones reglados por las
normas.
Caracteres.
- Bilateral.
- Formal.
- Consensual.
- Nominado.
- De ejecucin sucesiva.
- Principal.
- Intransferible.
Se ha generado la discusin acerca de si el empleo publico es o no intuite persona. Para una parte
de la doctrina el empleo publico no es intuite persona, ya que cualquier persona que rena los
requisitos exigidos para un trabajo determinado ser apto para realizarlo. Esta teora fue
descartada, puesto que no es lo mismo que un a un trabajo un da valla una persona y al otro da
otra, por mas que ambas cumplan con los mismos requisitos.
La Constitucin Nacional en sus Art. 39 inc. 4 y 103 inc. 12, nos dice que el empleo publico es
intuite persona.
Docobo: nos dice que para saber si hay o no empleo publico se requiere un elemento principal y
dos elementos coadyuvantes:
Elemento Principal: debe haber una prestacin de servicios a favor del estado.
Elementos Coadyuvantes: a) el principio y fin de esta relacin se da a travs de un acto
administrativo; b) que la retribucin se pague con fondos pblicos.

Si se dan estos dos requisitos, ser empleo publico.

Requisitos e Impedimentos para ingresar al Empleo Publico.
En Nacin ley 25.164.
- Requisitos: Art. 4.
- Impedimentos: Art. 5.
- Derechos y Obligaciones: Arts. 16 y 23.
- Prohibiciones: Art. 24.
Estabilidad.
Es el derecho a no ser privado o separado de su cargo, sino por motivos o causales establecidas por
el ordenamiento jurdico.
La estabilidad la encontramos regulada, a nivel nacional en el Art. 17 de la ley 25.164.
En el ao 1947 se dicta el decreto 6.666 que hace referencia a la estabilidad del empleado publico,
para luego tener su recepcin constitucional en el Art. 14 bis. De esta manera, desaparece la
cesanta a voluntad por parte del estado y la posibilidad de despedir arbitrariamente.
Este derecho a la estabilidad, fue restringido jurisprudencialmente por la CSJ. y desde el ao 1959
surgen diferentes leyes de racionalizacin y prescindibilidad como por Ej. la ley 23.697 permitiendo
al estado, por cuestiones de economa presupuestaria o de organizacin, previa indemnizacin,
dejar cesante a un empleado publico.
La doctrina distingue entre:
- Estabilidad Propia: aqu no cabe indemnizacin.
- Estabilidad Impropia: aqu procede una indemnizacin sustitutiva por la estabilidad.
Caso Tornese ao 1968- aqu la CSJ estableci que la estabilidad del empleo publico no
importa un derecho absoluto, sino un derecho a una indemnizacin equitativa y suficiente.
Disponibilidad: es un estadio previo a la prescindibiliad. La disponibilidad importa la obligacin de
prestar la fuerza de trabajo. Es la no prestacin obligada de tareas. En el mbito nacional, la
disponibilidad esta normada en el Art. 11 de la ley 25.164.
VER LEY 25.164
UNIDAD 4
EL ADMINISTRADO
UNIDAD 5
CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO
Marienhoff: El derecho administrativo es el conjunto de normas y principios de derecho publico
interno que tiene por objeto la organizacin y el funcionamiento de la administracin publica, como
as tambin la regulacin de las relaciones nter orgnicas, nter administrativas y de las entidades
administrativas con los administrados.
Gordillo: El derecho administrativo es la rama del derecho publico que estudia el ejercicio de la
funcin administrativa y la proteccin judicial existente contra esta.
Rama del derecho Publico: estudia las relaciones entre el estado y los particulares y la propia
organizacin interna de la administracin publica. Se compone de normas que rigen las
relaciones externas e internas de la administracin publica.
El ejercicio de la funcin administrativa: esta es ejercida preponderantemente por el poder
ejecutivo, pero tambin en menor medida por los otros dos poderes; como tambin por los
entes pblicos estatales y no estatales y por las personas privadas.
Los otros dos poderes ejercen la funcin administrativa a travs de sanciones, ascensos, etc.
y los entes pblicos por Ej. a travs del cobro de matriculas; y las personas privadas por Ej. a
travs de concesiones publicas de servicios pblicos.
La proteccin judicial contra esta: significa que se estudia todo lo relativo al resguardo de la
funcin administrativa, tanto en la cede administrativa como en la cede judicial. El actuar de
la administracin publica esta sometido al control de la administracin y de los rganos
judiciales.

Cassagne: El derecho administrativo es aquella parte del derecho publico interno que regula la
organizacin y las funciones de sustancia administrativa, legislativa y jurisdiccional del rgano
ejecutor y de las entidades jurdicamente descentralizadas, las funciones administrativas de los
restantes rganos que ejercen el poder del estado (P.L. y P.J.) y en general, todas aquellas
actividades realizadas por personas publicas o privadas a quienes el ordenamiento jurdico les
atribuye potestades de poder publico exorbitantes del derecho privado.
Cassagne dice que el derecho administrativo se compone de un conjunto de prerrogativas estatales
y de garantas individuales que componen un rgimen jurdico exorbitante, que es en definitiva el
derecho administrativo, es decir, que es ajeno y diferente al derecho privado.
Estas prerrogativas pueden ser de ndole sustancial o de ndole procesal. Estas prerrogativas se
establecieron para que la administracin publica alcance sus cometidos (bien comn) y son
irrenunciables.
1. Prerrogativas Sustanciales: dentro de estas prerrogativas estn la potestad de direccin y control
en materia de contratos administrativos, es decir, que cuando la administracin publica celebra un
contrato con un particular, durante el curso del mismo la administracin podr dirigir, controlar y
hasta sancionar al contratado si incumple el contrato.
Otra prerrogativa, dentro de las sustanciales, es el principio de ejecutoriedad de los actos
administrativos. Esto significa que los actos que dicta la administracin pueden ser ejecutados por
ella misma sin intervencin judicial, a menos que la ley disponga lo contrario.
Otra prerrogativa tiene que ver con la presuncin de legitimidad de los actos administrativos, es
decir, que los actos de la administracin se presumen dictados conforme al ordenamiento jurdico,
es decir, que acta dentro del marco de la legalidad.
2. Prerrogativas Procesales: una prerrogativa procesal tiene que ver con el reclamo administrativo
previo, es decir, que no se puede demandar directamente al estado, sino, que ser necesario en
ciertos supuestos, el reclamo administrativo previo de los que se pretende.
Otra prerrogativa, de las llamadas procesales, tiene que ver con las sentencias, las cuales tienen
efectos declarativos y no obligatorios, es decir, que el estado determina el cumplimiento de la
sentencia (Ej. pagar en bonos). Ello significa que no quiere decir que no cumpla, sino que
determina la manera de cumplir.
Otra prerrogativa o garanta es la del debido proceso, la cual consiste en el derecho de los
particulares a ser odos, ofrecer pruebas y obtener una decisin fundada (Art. 18 CN).
Caracteres del Derecho Administrativo.
- Es una rama del derecho publico.
- Local: es una materia que las provincias se reservaron y no delegaron a la nacin.
- Dinmico: cambia continuamente, ya sea por condiciones polticas, econmicas, sociales, etc.
Relacin del Derecho Administrativo con otras Ramas del Derecho.
1. Con el Derecho Constitucional: mucho de la CN se aplica al derecho administrativo, como por Ej.
los rganos de control, las funciones del poder ejecutivo, etc.
2. Con el Derecho Civil: hay una aplicacin supletoria de las normas, como por Ej. las normas de
responsabilidad del estado que se rigen por el cdigo civil; tambin en cuanto a las limitaciones y
restricciones del cdigo civil impuestas al dominio, las servidumbres administrativas, etc.
-

Caso Gador (Ratifica caso Fernndez Arias c/ Pogio).

Fuentes Formales y Materiales.

Las fuentes en el derecho administrativo pueden ser formales o materiales.
1. Fuentes Formales: CN, tratados internacionales, reglamentos y la ley.
2. Fuentes Materiales: costumbre, jurisprudencia, doctrina, etc.
La fuente material mas importante es la jurisprudencia, ya que permiti crear muchos de los
institutos del derecho administrativo.
Caso Giroldi: Los tribunales judiciales de nuestro pas deben interpretar la Convencin
Interamericana de Derechos Humanos tal como la convencin rige en el mbito internacional y
deben considerar su efectiva apreciacin jurisprudencial por los tribunales nacionales competentes
para su interpretacin y aplicacin, es decir, que deben aplicar e interpretar la jurisprudencia
internacional como tambin las opiniones consultivas del tribunal.

La Ley: Norma jurdica que emite el rgano legislativo, siguiendo para ello, el procedimiento
establecido legislativamente (ley formal); a diferencia de la material que es todo acto jurdico que
establece una regla de derecho.
Caracteres:
1. General: porque mediante normas jurdicas abstractas, impersonales y objetivas se aplican o
pueden aplicarse a toda la comunidad, es decir, que son dictadas para alcanzar a todos los casos de
igual naturaleza que se puedan presentar en el futuro.
2. Obligatoria: significa que todos los habitantes tienen la obligacin o el mandato imperativo que
emana de ella.
La Posicin de la Administracin Publica Frente al a Ley Constitucional.
En principio, la administracin esta obligada a cumplir la ley, sin embargo tiene facultades como
persona de derecho publico o privado y la obligacin como rgano constitucional de examinar si son
validas dichas leyes; y en caso de considerarlas inconstitucionales poder ejercer el derecho a veto,
plantear su inconstitucionalidad ante el poder judicial en los casos y bajo los procedimientos
establecidos o promover su derogacin ante el congreso de la nacin.
Zona de Reserva Legal.
Es el mbito dentro del cual el rgano administrativo puede dictar sus leyes.
Se discuti, si as como existe una zona de reserva legal, tambin existe una zona de reserva de la
administracin.
En un primer momento, se reconoca el poder de dictar reglamentos de ejecucin (Art. 86 inc. 2
CN 1960); pero con posterioridad, va doctrina y jurisprudencia, se comenz a reconocer la facultad
de poder emitir reglamentos autnomos y reglamentos delegados. A la vez, junto con esta doctrina
coexista otra doctrina que sostena que solo era facultad del poder legislativo dictar leyes en
sentido material.
Esta situacin se modifica con la reforma constitucional de 1994, estableciendo una zona de reserva
legal en los Art. 76 y 99 inc. 3 de la CN (zona de reserva de la administracin).
Reglamentos.
La mayora de la doctrina entiende que esta atribucin corresponde al congreso y no al poder
ejecutivo, por lo tanto es una facultad excepcional.
Gordillo: El reglamento en una declaracin unilateral realizada en ejercicio de funcin
administrativa que produce efectos jurdicos generales en forma directa.
Declaracin: porque es una manifestacin de voluntad, un actuar que puede ser de
conocimiento o de juicio. Se distingue del hecho administrativo.
Unilateral: emana del estado, es la expresin de una sola de las partes.
Realizado en ejercicio de funcin administrativa: no se tiene en cuenta el rgano, sino el
ejercicio de determinada funcin.
Que produce efectos jurdicos: ya que es capas de generar, modificar o extinguir derechos y
obligaciones.
Generales: porque afecta a un cmulo de personas.
En forma directa: porque el reglamento produce efectos jurdicos por si mismo.
DIFERENCIAS
LEY
REGLAMENTO
Puede ser general o individual.
Siempre es general.
Procede del poder legislativo.
En principio, procede del poder
Posee imposibilidad de contenido,
ejecutivo, pero los otros dos
poderes tambin lo dictan.
eficacia propia que deriva de la
No expresa la voluntad de la
voluntad general de la comunidad.
comunidad, sino que es una
organizacin servicial de la misma
(un instrumento que tiene el
funcionario.
Esta subordinado a l a ley.
No puede dejar sin efecto preceptos
legales.
No puede suplir a la ley.
Se ejerce en el mbito que le
permite la ley.

10

DIFERENCIAS.
ACTO ADMINISTRATIVO.
REGLAMENTO.
Es una decisin concreta, relativa a
Es generalmente fuente esencial del
un asunto dado que genera,
derecho administrativo.
modifica o extingue un vinculo
Indeterminacin de los sujetos a los
jurdico de tipo particular entre el
cuales se aplica.
particular y la reparticin.
Adquiere eficacia luego de su
Se notifica.
publicacin.
Tiene sus requisitos en los Arts.
Tiene
un
procedimiento
de
103 de la ley 7647 y 7 de la ley
elaboracin propio (Art. 120 ley
19549.
7647).
Puede provenir de cualquier agente
Emana de los rganos superiores de
o empleado cualquiera sea su
la administracin.
jerarqua escalafonaria.
No confieren jams derechos a
Puede hacer surgir derechos a favor
personas,
pudiendo
no
ser
de los administrados.
modificados o derogados.
Tiene estabilidad.

Inderogabilidad Singular de los Reglamentos.

Este principio consiste en que toda decisin individual debe ser conforme la regla general
preestablecida. La decisin individual entonces, debe respetar el reglamento dictado por el rgano
jerrquicamente superior, inferior o de igual rango. Esto se fundamenta en los principios de
legalidad e igualdad. Ej. una licitacin, donde su pliego posee determinadas condiciones y luego de
adjudicada la misma las condiciones cambian.
Reglamentos Autnomos (Marienhoff): Los reglamentos autnomos estn constituidos por
aquellas normas generales que dicta el poder ejecutivo y en general la administracin sobre
materias acerca de las cuales dicho poder tiene competencia exclusiva de acuerdo a textos o
principios constitucionales.
Para Marienhoff s existe una zona de reserva de la administracin, el poder ejecutivo no puede
invadir la zona de reserva legal del poder legislativo, como tampoco este ultimo puede invadir la
zona de reserva de la administracin.
A la zona de reserva de la ley se opone la zona de reserva de la administracin, todo esto producto
de la divisin de poderes. Por ello, estos reglamentos autnomos son denominados as, ya que su
emanacin no depende de ley alguna, sino de facultades propias que tiene el poder ejecutivo.
Gordillo, sostiene que no existe esta zona de reserva de la administracin porque no esta prevista
constitucionalmente. Toda materia debe ser regulada por las leyes, la actividad reglamentaria no
pertenece originariamente a la administracin, sino que se trata de actividad autorizada o delegada
por el legislador.
Sostiene que estos reglamentos autnomos son dictados para regir una materia en la que no hay
ley aplicable (por eso son autnomos) y que nicamente puede admitrselos para regir el
funcionamiento interno de la administracin, pero que resultara inconstitucional si se pretendiera
limitar los derechos de los particulares, por cuanto el Art. 14 de la CN establece que la restriccin
de los derechos individuales puede hacerse por las leyes; adems dice que estos reglamentos
autnomos desapareceran si el legislador ejerciera la facultad que la CN le otorgo en el Art. 75 inc.
32 al congreso.
Reglamentos de Ejecucin (Cassagne): Son los dictados por el poder ejecutivo en ejercicio de
facultades normativas propias, para asegurar y facilitar la aplicacin o ejecucin de las leyes,
llenando o regulando detalles necesarios para un mejor cumplimiento de las leyes y las finalidades
que se propuso el legislados.
Estn previstos en el Art. 99 inc. 2 CN y tienen una ligacin directa con la norma que reglamentan,
sin perjuicio de que tambin estn vinculados con el resto del ordenamiento jurdico.
Gordillo fija ciertas pautas para estos reglamentos:
- Esta reglamentacin no es requisito para que la ley pueda ser aplicada.
- Se refieren a la propia administracin, para saber como tiene que realizarse la aplicacin de
la ley.
- No deben invadir otras materias reglamentarias.

11

No requieren autorizacin del poder legislativo ya que es una potestad otorgada

constitucionalmente.

El Dr. Diez establece dos limites:

- No alterar el espritu de las leyes que reglamenta.
- Que no agreguen a las obligaciones legales de los habitantes cargas, que en razn de su
naturaleza o de su importancia, no puedan ser impuestas sino previa va administrativa.
Caso Coca c/ Gobierno Nacional (1993) : Distingui a los reglamentos de ejecucin en
sustantivos y adjetivos o delegacin impropia por el estrecho limite que existe con los reglamentos
delegados.
Reglamentos Delegados (Gordillo): Se tratan de normas generales dictadas por la
administracin, en base a una autorizacin o habilitacin por parte del poder legislativo regulando
materias de competencia del legislador.
Antes de la reforma constitucional de 1994, una parte de la doctrina negaba la existencia de estos
reglamentos por considerarlos una violacin al principio de la divisin de poderes; otra parte, en
cambio, los admita sujetndolos a determinados requisitos como por Ej. con relacin a la materia.
Jurisprudencialmente, hay dos fallos que sentaron pautas muy concretas: Delfino y Cia. (1927):
en este caso se apelaba una multa impuesta por prefectura a un buque por arrojar residuos en el
agua. Aqu, la propia ley atribua la posibilidad de aplicar multas dentro de un mximo y un mnimo
que ella misma sealaba, mientras que el decreto sealaba detalles y montos.
Lo que se discuta en este caso, era la constitucionalidad de la multa y el reglamento, pues a criterio
del accionante, se violaban los Arts. 18, 67 inc. 11, 12 y 28 y 86 inc. 2.
La Corte dijo que existe delegacin cuando la autoridad investida de un poder determinado, hace
pasar el ejercicio de ese poder a otra autoridad o persona descargndola sobre esta
Distingue la delegacin para hacer la ley y la de conferir cierta autoridad al poder ejecutivo o cuerpo
administrativo, a fin de reglar los pormenores y detalles necesarios para la ejecucin de aquella.
En este caso, la ley permita la delegacin y a la vez el poder ejecutivo estaba habilitado para dictar
ordenanzas y reglamentos definiendo pormenores y detalles.
La corte expresa que estos reglamentos son tan obligatorios para sus habitantes como si sus
disposiciones estuvieran en la ley, siempre y cuando se encuentren dentro de las limitaciones
establecidas en el inc. 2 del Art. 86 CN.
El otro fallo es el de Ral Oscar Moubiel y otros de 1957.
El Art. 76 prohbe la delegacin legislativa en el poder ejecutivo, excepto en dos supuestos:
1. En materia administrativa.
2. En estado de emergencia publica.
Gordillo, denomina a estos reglamentos de delegacin reglamentos de integracin.
1. Materia administrativa: Gordillo dice que esta excepcin se refiere a la administracin interna.
Bianchi, habla de administracin como zona residual.
2. Estado de emergencia publica: El Art. 99 inc. 3 CN establece que para dictar un decreto de
necesidad y urgencia debe existir una circunstancia excepcional, de no existir tal situacin ser un
decreto delegado.
El tema del plazo: se debe fijar un plazo. El Art. 76 tambin establece las bases de cmo se
efectuara esta delegacin.
Reglamentos Delegados: luego de la reforma constitucional de 1994 se limitan las facultades del
poder ejecutivo.
Decretos de Necesidad y Urgencia: son los dictados por el poder ejecutivo ante graves y
urgentes necesidades publicas regulando materia propia del poder judicial.
A partir del ao 1990 surge una proliferacin de estos decretos de necesidad y urgencia,
fundamentando su dictado en la situacin de emergencia que estaba atravesando el pas. Antes de
la reforma constitucional de 1994, exista la discusin acerca de su dictado ya que no tenamos en
nuestra CN al Art. 99 inc. 3. Cassagne se postula a favor de los mismos, siempre que exista una
situacin real de emergencia; otros autores requieren para su dictado una aprobacin de la
legislatura, otros que la legislatura no este en contra; y otros, los consideran violatorios al principio
de divisin de poderes.

12

Un antes y un despus se da con el caso Peralta de 1990, a partir de aqu se reconoce la

posibilidad de dictar estos decretos de necesidad y urgencia. Aqu se valida el decreto 36 del ao
1990 a travs del cual se dispuso el pago de plazos fijos en bonos de la deuda publica.
Los actores interpones amparo contra el poder ejecutivo y el banco. En primera instancia se rechaza
por no ser una va idnea y no haber agotado las otras vas y adems porque esta cuestin requera
un mayor debate del que se poda dar en una accin de amparo.
La cmara revoca el fallo y declara la inconstitucionalidad del decreto. Contra esto, se interpone un
recurso extraordinario: Todos los jueces, menos Bellucio, convalidaron este decreto.
Este fallo es de suma importancia, ya que hasta ese ao (1990) no existan antecedentes en cuanto
a los decretos de necesidad y urgencia.
La Corte, fundo su decisin en que exista una situacin de grave riesgo social. Este fallo sienta una
ratificacin tacita por parte del congreso respecto a este decreto, ya que no lo derogo ni inicio juicio
poltico al poder ejecutivo, etc.
La corte sostiene la no inconstitucionalidad de este decreto, ya que el mismo no elimina ni viola los
derechos de los ciudadanos, sino que los limita en el tiempo. No hay derechos absolutos, todos
estn sujetos a las leyes que reglamentan su ejercicio.
La Corte dispuso ciertos Requisitos para el Dictado de este tipo de Decretos:
1. Que exista una situacin de emergencia tal que obligue al estado a intervenir.
2. Que la ley tenga como fin el bien general.
3. Que su duracin sea temporal y limitada a un plazo mnimo e indispensable.
4. Imposibilidad de seguir el tramite parlamentario comn.
5. No invadir materias vedadas en forma expresa (Art. 94 inc. 3 CN).
6. Publica y notoria situacin de grave riesgo social.
7. Razonabilidad de las medidas dispuestas:
a. Relacin entre los medios y los fines.
b. Que no exista otro medio para superar la crisis.
c. Proporcionalidad.
UNIDAD 6
LA ACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACION
HECHOS Y ACTOS ADMINISTRATIVOS.
La teora del acto administrativo surge en Francia con la jurisprudencia del Consejo de Estado
Francs y la del Tribunal de Conflictos, quien se encargaba de disponer que corresponda a la
jurisdiccin administrativa y que a la judicial. Tambin surge la divisin de poderes de Montesquieu.
El acto administrativo, se vincula con la funcin administrativa y tambin con la funcin judicial,
porque es una de las formas de obtener el control o revisin en sede judicial.
Acto Administrativo: tiene que ver con una declaracin de voluntad, opinin, conocimiento o juicio.
Hecho Administrativo: actuacin material de la administracin, un comportamiento fsico. No hay
actividad intelectual como en el acto.
Gordillo Diferencia:
1. Actos Jurdicos: aquellos que producen efectos jurdicos.
a. Actos Definitivos: resuelven el fondo de la cuestin planteada.
b. Actos Equiparables a Definitivos: aquellos que, sin resolver el fondo de la cuestin, impiden la
continuidad del procedimiento (Ej. archivo de las actuaciones).
c. Actos Interlocutorios: son los que producen un efecto jurdico directo, pero sin decidir el fondo de
la cuestin planteada (Ej. una vista o un traslado).
2. Actos No Jurdicos: no son capaces de producir efectos jurdicos (Ej. los informes no son un acto
en si, ya que no renen los elementos-).
3. Hechos Jurdicos: actuaciones o comportamientos de la administracin que s producen
consecuencias jurdicas.
4. Hechos No Jurdicos: actuaciones materiales que no producen un efecto jurdico. (Ej. el polica
que lleva un expediente de una comisara a un juzgado).

13

Vas de Hecho Administrativas: (Art. 9 ley 19.549; Art. 109 ley 7.647 y Art. 12 Cdigo
Contencioso Administrativo).
Implica un comportamiento material de la administracin que restringe o afecta derechos
individuales sin apoyarse en una norma habilitante o en un acto administrativo que le otorgue
sustento.
Acto Administrativo (Gordillo): Declaracin unilateral realizada en ejercicio de funcin
administrativa que produce efectos jurdicos individuales en forma directa.
Declaracin: manifestacin de voluntad, exteriorizacin intelectual.
Unilateral: emana solo del estado.
Realizada en ejercicio de funcin administrativa: lo que determinan que un acto sea administrativo
es la funcin administrativa.
Que produce efectos jurdicos: hacen nacer, modificar o extinguir derechos y obligaciones.
Contratos y Reglamentos: no los consideran actos administrativos: Diez, Gordillo, Dorm y
Cassagne; si los consideran: Fiorini.
Elementos del Acto Administrativo: son determinados componentes que deben,
necesariamente, aparecer en los mismos ya que de ellos depende afirmar la existencia y validez del
mismo (Art. 7 ley 19.549 y Art. 103 y sig. ley 7.647).
1. Elementos Esenciales: aquellos cuya inexistencia provoca la invalidacin del acto administrativo.
la doctrina y la legislacin hacen una enumeracin de estos elementos: competencia, causa, objeto,
procedimiento, finalidad, forma y voluntad.
Respecto de la voluntad, se discute si es o no parte del acto administrativo: un sector de la
doctrina, dice que es un presupuesto, es decir, que debe haber un acto preexistente para que exista
voluntad; otro sector, en cambio, sostiene que el acto es una voluntad exteriorizada.
Para que el acto sea imputable al sujeto del cual emana, debe ser dictado con esa voluntad, sin
error, violencia, dolo o coaccin.
Parte de la doctrina sostiene que la voluntad puede ser expresa (palabra oral o escrita) o tacita
(cuando existe el silencio administrativo se presume una resolucin denegatoria-).
a. Competencia: es el grado de aptitud que la norma confiere a un rgano administrativo para el
ejercicio de sus funciones; o aptitud legal que surge del conjunto de facultades y atribuciones que
corresponden a los rganos y sujetos estatales.
Caracteres:
- irrenunciable.
- Expresa.
- Indelegable.
- Obligatoria.
- Ejercida por el rgano que la tiene atribuida como propia.
Clasificacin:
- En razn
- En razn
- En razn
- En razn

de la materia.
del grado.
del tiempo.
del territorio.

b. Causa: son los antecedentes de hecho y fundamentos de derecho que llevan al dictado del acto
administrativo. El acto dictado sin causa, ser el acto que responde a la mera intencionalidad del
funcionario, por lo tanto, ser un acto arbitrario.
Estos hechos y antecedentes deben reunirse antes del acto administrativo. La inexistencia de la
causa esta vinculada con la teora del abuso o exceso de poder y la ineficacia de los actos
administrativos.
c. Objeto: representado por el concreto contenido que el acto tiene, aquello que el acto decide o
constata. Debe ser licito, acorde a los fines pblicos y al principio de legalidad.
Contenido:
- Natural: forma parte del acto y sirve para individualizarlo.
- Implcito.
- Accidental.

14

Cundo se
- En el
- En el
- En el

da una imposibilidad?
sustrato material o personal.
sustrato jurdico.
sustrato material.

d. Forma: es el modo en que se exterioriza y documenta la voluntad administrativa contenida en el

acto.
No hay que confundir forma con formalidades, ya que estas ultimas consisten en aquellos requisitos
que deben cumplirse antes de emitir el acto.
La forma cumple una funcin de garanta para el administrado, hace a la certeza jurdica del acto.
* Escrita: es la mas comn y mas segura.
* Verbal: es la mas comn en ordenes policiales.
* Signos o Seales: Ej. timbres, alarmas, luces de transito, etc. Se distinguen:
- Las que exteriorizan un acto que fue dictado: Ej. luces del semforo.
- Notificacin: Ej. un letrero de velocidad mxima.
e. Finalidad: es el bien jurdico protegido o perseguido con el dictado del acto. El acto siempre debe
cumplir con la finalidad que inspiro la norma que le otorgo competencia al rgano emisor.
La finalidad del acto administrativo no puede contradecir los fines pblicos a que tiende el derecho
administrativo.
f. Motivacin: esta relacionada con la causa, porque la motivacin es el resultado expreso de los
antecedentes de hecho y fundamentos de derecho que llevan al dictado del acto administrativo. Es
la exteriorizacin de las razones que justifican el acto.
Tambin se considera motivado cuando remita a actuaciones obrantes en el expediente.
g. Procedimiento: son los pasos que deben darse antes de emitir el acto, es decir, las formalidades
esenciales que deben tener segn la ley.
2. Elementos Accidentales o Accesorios: son aquellos que tienden a completar o condicionar el acto,
por lo tanto, los defectos que estos posean solo generan la invalidacin de sus clusulas, es decir,
que no cae todo el acto, sino solo la clusula respectiva.
Pueden existir o no. Estas clusulas accesorias pasaran a ser esenciales cuando no puedan
separarse del acto, y en caso de no separarse afectaran la validez y esencia del mismo.
a. Plazo: indica el espacio de tiempo en el que el acto comienza a producir sus efectos o los mismos
cesan.
b. Condicin: acontecimiento futuro e incierto al cual se subordina el nacimiento (condicin
suspensiva) o extincin (condicin resolutoria) de los efectos del acto.
c. Modo: carga u obligacin que se impone al particular administrado por parte de la administracin
publica.
Eficacia del Acto Administrativo: es la capacidad de que el acto para producir efectos jurdicos.
Una cosa es la existencia del acto y otra la eficacia.
CARACTERES DEL ACTO ADMINISTRTIVO.
Caracteres del Acto Administrativo:
- Art. 12 ley 19.549 (Nacin).
1. Presuncin de Legitimidad: el acto administrativo goza de presuncin de legitimidad, lo cual
implica que el acto se presume legitimo y deber probar la ilegitimidad quien la invoque.
Salvo prueba en contrario, se presume que todos los actos administrativos han sido dictados
conforme al ordenamiento jurdico y con todos sus elementos en regla.
Caracteres:
- Es una presuncin de tipo provisoria.
- Es relativa y transitoria.
- Es iuris tantum (admite prueba en contrario).
- El interesado puede desvirtuarla demostrando que este acto contraria el orden jurdico.
- Es al particular a quien corresponde probar la validez.

15

Fundamento (Cassagne): la presuncin de legitimidad, deriva de su rgimen exorbitante, es decir,

que el estado cuenta con determinadas facultades que nunca tendran los particulares.
Otros autores, sostienen que el fundamento est en la presuncin de validez que acompaa a los
actos estatales.
Fiorini, dice que toda ley se presume constitucional, toda sentencia es en principio valida y todo
acto administrativo se presume en principio legitimo.
Otros autores lo fundamentan en que el acto administrativo emana de un rgano estatal, cuyo
dictado deriva de un procedimiento previo.
Para otros autores, el fundamento se basa en los controles previos que se efectan al dictado del
acto.
Efectos de la Presuncin de Legitimidad:
-

El estado no necesita que su actividad se declare legitima, porque ya existe esa presuncin d
legitimidad.
La anulacin solo es a pedido de parte.
El particular es el encargado de probarlo (inversin de la carga de la prueba).
El particular esta obligado a cumplir el acto.

Evolucin Jurisprudencial.
Caso Ganadera Los Lagos 1941: se establecen las primeras pautas de la presuncin de legitimidad
(postura amplia): los actos administrativos tiene presuncin de legitimidad, toda invocacin debe
ser alegada y provocada por el particular, y los jueces no pueden decretarlo de oficio.
Se establece que este principio reposa en la necesidad de mantener el equilibrio entre los rganos
que ejercen la administracin.
Caso Pustelnik 1975: se establece que esta presuncin no llega a configurarse cuando existan
actos que posean vicios manifiestos o patentes, es decir, aquellos vicios que no requieran de una
investigacin previa y profunda (este acto se denomina irregular).
2. Ejecutoriedad: es la posibilidad que tiene la administracin publica de ejecutar el acto sin
intervencin judicial. Facultad de los rganos estatales que ejercen la funcin administrativa para
disponer la realizacin o cumplimiento del acto administrativo por sus propios medios sin
intervencin judicial y dentro de los limites impuestos por el ordenamiento jurdico.
Cassagne: Facultad que tiene la administracin publica para disponer, sin intervencin judicial, la
realizacin o cumplimiento del acto administrativo, acudiendo, de ser necesario, a los
procedimientos administrativos de ejecucin. Es la ejecucin coactiva del acto por parte de la
administracin.
Gordillo: Se dira que es ejecutorio, cuando la administracin tenga otorgado por orden jurdico, en
forma expresa o razonablemente implcita, los medios para hacerla cumplir por medio de coercin
directa o indirecta, y no ser ejecutorio cuando deba recurrirse a la justicia para lograr su
cumplimiento.
Medios:
-

Coercin Directa: la administracin puede forzar al administrado a cumplir con el acto.

Coercin Indirecta: otros tipos de sanciones como multas, clausuras, etc.
Ejecucin directa por la administracin o terceros con cargo al obligado a cumplir el acto. Ej.
construccin de vereda.

Casos de Intervencin Judicial: Ej. cuando hay que vender los bienes de un particular en subasta
publica, ejecutar un crdito, una multa, etc.
Marienhoff distingue:
a. Ejecutoriedad Propia: cuando la ejecucin o cumplimiento corresponde a la propia administracin
valindose de sus elementos o medios.
b. Ejecutoriedad Impropia: significa que si bien el acto o decisin emana de la administracin
publica, su ejecucin le compete al rgano judicial.

16

Parte de la doctrina rechaza esta distincin, sosteniendo que en la ejecutoriedad impropia no hay
ejecutoriedad.
Caracteres Eventuales:
1. Ejecutividad: implica que todo lo decidido por la administracin es obligatorio y exigible. Para una
parte de la doctrina, este principio deriva de la presuncin de legitimidad (es legitimo = es
exigible). Implica que es exigible por s mismo y no necesita de un acto que declare su exigibilidad.
2. Estabilidad: consiste e la irrevocabilidad del acto por la propia administracin. es una cualidad de
estos actos administrativos, los cuales bajo ciertas circunstancias deben considerarse irrevocables.
Esto es una garanta para los administrados que deriva de la cosa juzgada administrativa
3. Impugnabilidad: toda la funcin administrativa debe desarrollarse en un marco legal, el particular
tiene una serie de recursos para interponer; es la facultad de poder recurrir determinados actos
dictados por la administracin.
INVALIDEZ Y EXTINCIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.
Ley Nacional de Procedimientos Administrativos (Art. 7).
Elementos del Acto.
Si faltare alguno de estos elementos o se encontrare en forma deficiente, nos encontramos con el
tema de la invalidez administrativa.
- Fallo Ganadera Los Lagos c/ Estado Nacional 1.941- Fallo OCA c/ SIDE 1.998Esta teora fue construida en base a las disposiciones del Cdigo Civil, es decir, que la teora de la
invalidez administrativa se construye por las disposiciones del C.C., es una creacin de los jueces,
sea, una creacin jurisprudencial, ya que en esos aos (1941) la nica herramienta que tenia el
juez para resolver era el C.C.
Se aplicaron las nulidades de los actos jurdicos del C.C. hasta el ao 1.941 donde con el fallo
Ganadera Los Lagos c/ Estado Nacional se dijo que si bien son aplicables las disposiciones del
C.C., esta aplicacin debe ser hecha con las discriminaciones propias del derecho administrativo. Es
decir, que ya no se efectuara una aplicacin directa del C.C., sino que esta aplicacin ser de
carcter analgico en razn de que existen elementos propios del derecho administrativo que no
estn contemplados en el C.C. como por Ej. ciertas prerrogativas de la administracin frente a un
acto nulo (por Ej. la administracin puede revocar un acto invocando su propia torpeza, cosa que no
sucede en el derecho civil).
Nulidades en el Cdigo Civil (Art. 1047-1048).
Absolutas:
-

Procede cuando se viola el inters publico.

Puede ser declarada de oficio por el juez (cuando aparecen manifiestas en el acto).
Puede pedirla cualquier particular que tenga inters en hacerlo a excepcin del que ha
ejecutado el acto sabiendo o debiendo saber el vicio que lo invalidaba.
Puede pedirla tambin el ministerio publico.
No es susceptible de confirmacin (no puede ser saneado).

Relativas:
-

Afectan el inters de las partes.

Solo procede a peticin de parte.
El acto es susceptible de confirmacin.

Actos Nulos: aquellos que tienen un vicio patente y notorio. Tienen una falla rgida y determinada.
Actos Anulables: requieren de una investigacin para que se descubra el vicio, puesto que este no
se manifiesta en forma patente.
En Derecho Administrativo hablamos de:
Acto Nulo = De Nulidad Absoluta = Vicio Grave.

17

Acto Anulable = De Nulidad relativa = Vicio Leve.

En el ao 1941 con el fallo Los Lagos se establece que las nulidades del Derecho Civil son
aplicables al Derecho Administrativo, siempre y cuando se realicen aquellas discriminaciones que
son propias del derecho Administrativo.
Tambin se establece que en las nulidades de los actos administrativos debemos ver y tener en
cuenta los elementos que componen el acto.
Expresa que en derecho administrativo no hay una correlacin entre los actos nulos de nulidad
absoluta o nulos de nulidad relativa y que los actos administrativos gozan de presuncin de
legitimidad, principio que no rige en el derecho civil. En este caso la nulidad no puede ser declarada
de oficio por los jueces, sino solo por la parte que lo invoca.
Sostuvo que este decreto dictado en este fallo por el P.E. tiene un vicio en el elemento
competencia del acto y declara que es un acto nulo de nulidad absoluta ya que el P.E. no tiene
competencia para atribuirse funciones judiciales (Art. 95 C.N. antes de la reforma de 1994). Por lo
tanto el vicio no es susceptible de confirmacin y la accin para demandar su nulidad es
imprescriptible.
En el fallo OCA c/ SIDE el principio de que se debe efectuar una aplicacin analgica de las
nulidades de los actos jurdicos del C.C a las nulidades de los actos administrativos se reitera y
sostiene como principio fundamental.
En el ao 1972 con la ley 19.549, su Art. 14 nos dice cuando un acto en nulo de nulidad absoluta.
Dicho Art. Entra en juego con el Art. 17 de la ley 19.549 (revocacin del acto nulo) considerando al
acto como irregular. Esta cuestin se ve relacionada con el fallo Pustelnik donde se establece que
todos los actos gozan e presuncin de legitimidad con excepcin de los actos irregulares.
En el Art. 15 de la ley 19.549 encontramos al acto anulable (El acto es anulable en cede judicial).
Dicho Art. Entra en juego con el Art. 18 de la ley 19.549 donde aparece la categora de acto
regular.
En Sntesis:
-

Acto Irregular = Nulo = De Nulidad Absoluta = No goza de presuncin de legitimidad.

Acto Regular, Valido o Perfecto = Anulable = De Nulidad Relativa Goza de presuncin de
legitimidad = La accin para demandar su nulidad es prescriptible = Sus excepciones estn
establecidas en el Art. 18 de la ley 19.549.

Acto Inexistente.
Son meras actuaciones materiales de la administracin sin haber dictado un acto administrativo
previo.
Una parte de la doctrina los ubica dentro de las llamadas Vas de hecho administrativas (Art. 9 ley
19.549). estas vas de hecho, generalmente las encontramos en materia previsional como por Ej.
cuando se jubila una persona como directora y cobra como tal, pero luego se dan cuenta que solo
era maestra y entonces le bajan la jubilacin: aqu, la va de hecho se da en que se baja el sueldo
directamente sin informar a la persona mediante un acto administrativo previo procediendo
directamente y por si sola.
Diferencias entre las nulidades del Derecho Civil y el Derecho Administrativo (Perrino):
-

Distintos intereses (Publico y Particular): en el derecho administrativo el inters siempre es

publico.
Los rganos que la declaran: en derecho civil solo pueden declararla los jueces. En derecho
administrativo pueden ser los jueces o la propia administracin.
En derecho civil nadie puede alegar su propia torpeza, cosa que si puede alegar la
administracin.

Clasificacin Doctrinaria de las Nulidades (No esta en la Ley).

-

Nulidad Manifiesta: el vicio es patente y notorio.

Nulidad No Manifiesta: se requiere una investigacin del hecho para llegar al vicio.

18

Esta clasificacin doctrinal no trae inconvenientes en la practica y especialmente a lo que hace a la

categora de actos nulos y anulables.
Vicios: concepto y examen en particular.
Art. 14 de la ley 19.549: El acto administrativo es nulo de nulidad absoluta e insanable, en los
siguientes casos:
a) Cuando la voluntad de la administracin resultare excluida por error esencial; dolo, en cuanto
se tengan como existentes hechos o antecedentes inexistentes o falsos; violencia fsica o
moral ejercida sobre el agente; o por simulacin absoluta.
b) Cuando fuera emitido mediando incompetencia en razn de la materia, del territorio, del
tiempo o del grado, salvo, en este ultimo supuesto, que la delegacin o sustitucin estuvieren
permitidas; falta de causa por no existir o ser falsos los hechos o el derecho invocado; o por
violacin de la ley aplicable, de las formas esenciales o de la finalidad que inspiro su dictado.
-

Error, Dolo y Violencia: afectan la voluntad.

Simulacin: un defecto autnomo del acto administrativo.

Error: es el falso o deforme conocimiento o una ausencia de este respecto de uno, varios o todos
los elementos del acto administrativo. Se evala la gravedad de este vicio para determinar cual es
la invalidez que va a producir.
Se toma en cuenta que la administracin tuviera conocimiento de este error al momento de dictar el
acto o hubiera dictado un acto distinto. El error que no sea esencial, ser una mera irregularidad
que no invalida el acto, pero de todas maneras habr que analizar cada caso en concreto. Ej. de
error esencial: un indulto a una persona que no se quera indultar.
Dolo: toda asercin de lo que es falso o disimulacin de lo que es verdadero. Cualquier artificio o
manipulacin que se emplee para conseguir la realizacin de un acto jurdico. Para generar la
invalidez del acto debe ser grave y determinante de la accin de la administracin.
Violencia: como utilizacin de medios coercitivos sobre el administrado o el agente publico para
obligarlo a realizar un acto cuyo objeto no resulta en forma total o parcial libremente querido por
quien lo emite. La violencia repercute sobre el elemento causa de los actos administrativos. Un acto
dictado con violencia es incausado.
Simulacin: cuando se encubre el carcter jurdico de un acto bajo la apariencia de otro, o cuando
el acto contiene clusulas que no son sinceras o fechas que no son verdaderas o cuando por el se
constituyen o transmiten derechos a personas interpuestas que no son aquellas para quienes en
realidad se constituye o se transmite.
La simulacin puede ser absoluta (cuando produzca que no exista uno de los elementos del acto
nulidad absoluta-); o relativa (cuando existan estos elementos, pero se encuentren viciados
nulidad relativa susceptible de saneamiento).
Vicios en el Procedimiento.
- Acto dictado prescindiendo del procedimiento establecido: para que la nulidad sea absoluta debe
haberse prescindido totalmente del procedimiento establecido (ausencia total de tramite).
Tambin, puede ser que se le haya violado la defensa en juicio, en tal caso la nulidad ser absoluta.
Si el defecto es subsanable, no hay violacin de la garanta de defensa en juicio.
- Omisin de un tramite esencial (Ej. un dictamen jurdico).
Competencia (Art. 14 inc. B).
- En razn del territorio: genera una nulidad absoluta, se produce cuando un rgano estatal excede
el mbito territorial dentro del cual tiene competencia. Por Ej. una decisin del P.E Pcial. de ejercer
poder de polica sobre actividades realizadas en Cap. Fed.

19

- En razn de la materia: se produce cuando la administracin se expide con relacin a materia

ajena a su competencia. Produce la nulidad absoluta.
- En razn del grado: respecto a esta cuestin existen dos posturas: la primera nos dice que
siempre es susceptible de saneamiento, mientras que otra parte de la doctrina nos dice que es una
causa de nulidad absoluta. Cassagne, por su parte, sostiene que siempre es una causal de nulidad
relativa, a excepcin de aquellos supuestos de avocacin o sustitucin.
Vicios en la Causa del Acto.
Se produce una ausencia de antecedentes de hecho y fundamentos de derecho que preceden y
justifican el acto, as como la circunstancia de que estros sean falsos, por lo que provocara la
nulidad absoluta del acto. Ej. la cesanta basada en un delito inexistente o una multa fijada en
hechos falsos.
Vicios en el Objeto del Acto.
Configura, en principio, nulidad absoluta ya que la ilicitud o la irrazonabilidad, como la imposibilidad
fsica o jurdica y la inmoralidad son todas circunstancias cuya gravedad afectan el orden publico
administrativo.
Parte de la doctrina, Cassagne entre ellos, entiende que la falta de certeza e indeterminacin es una
nulidad relativa susceptible de ser saneada por la administracin y los particulares.
Vicios en la Forma del Acto.
Se distingue entre formas esenciales y formalismos. Si el vicio recae en las formas esenciales, la
nulidad del acto ser absoluta y, si las formas no son esenciales, la nulidad ser susceptible de
saneamiento.
Vicios Relativos a la Publicidad del Acto.
Como por Ej. la falta de notificacin. Si el acto no fue publicitado, no tiene eficacia sobre terceros.
Si fue publicitado en forma irregular, ser una nulidad relativa susceptible de saneamiento.
Vicios en la Finalidad del Acto.
El vicio que afecta a la finalidad del acto se llama desviacin de poder. El fin que el acto persigue
debe hallarse en el marco del ordenamiento jurdico. Existe desviacin de poder, toda vez que el
funcionario acta con una finalidad distinta a la prevista por la ley. Por Ej. cuando el funcionario
acta en beneficio personal o de un tercero.
Extincin de los Actos Administrativos.
Revocacin: un sector de la doctrina entiende que solo abarca la extincin del acto por razones de
oportunidad, merito y conveniencia. Diferencia a la revocacin de la anulacin o invalidacin, en el
sentido que entiende a la anulacin en sede administrativa y por razones de ilegitimidad.
Otra diferenciacin, para un sector de la doctrina, entiende que cesacin de los efectos del acto y
extincin de los efectos del acto son dos cosas diferentes, pero sin agregar ninguna razn de peso
jurdico para hacer esta diferenciacin. Solamente, da como fundamento que la cesacin de efectos
trae aparejada la idea de cesacin en sentido normal, es decir, por el solo transcurso del tiempo; y
extincin lo entiende como una cesacin de los efectos pero por circunstancias surgidas con
posterioridad al dictado del acto.
Aclaracin: surge cuando tenemos un acto administrativo anterior que nos plantea dudas, ya sea
en cuanto a su interpretacin o en cuanto a su alcance. En estos casos de duda, el rgano que dicto
este primer acto, puede o esta facultado para dictar otro acto que aclare el contenido de aquel que
se encuentra confuso, lo interprete o establezca su alcance. En este caso se deber tener en cuenta
que este acto tendr efectos retroactivos al momento del dictado del primer acto.
Estos actos de aclaracin solo pueden ser dictados por el mismo rgano que dicto el acto oscuro o
dudoso, ya que este rgano es el nico que tendr en cuenta el verdadero alcance que le quiso dar
al primer acto y la interpretacin que quiso que tuviera.
El acto aclaratorio no modifica ni integra en su contenido al acto interpretado, solamente lo aclara.
Rectificacin: el acto rectificatorio refiere a la modificacin o correccin de un acto material del
primer acto administrativo, sobre todo si es de fcil comprobacin, manifiesto y sobre todo si las
propias actuaciones tuvieron que salir del propio acto.
Dicha rectificacin no altera no altera la sustancia del primer acto, y sus efectos son retroactivos al
momento del dictado del primer acto.
Modificacin o Reforma: se entiende como la extincin parcial del acto, o inclusive la ampliacin
de su objeto por razones de ilegitimidad o por razones de oportunidad, merito y conveniencia. El
rgano habilitado para realizar la modificacin o reforma es en principio el rgano que lo dicto, pero
puede tambin hacerlo el rgano superior jerrquico (excepto que la competencia haya sido
atribuida especialmente al rgano inferior). En este tipo de modificacin, para la parte afectada o

20

modificada, rigen los principios atinentes a la revocacin por oportunidad, merito o conveniencia o
ilegitimidad segn cada caso.
Diferencias entre Modificacin o Reforma, Aclaracin y Rectificacin.
Tenemos que en la aclaracin y en la rectificacin no hay eliminacin o suspensin de ningn efecto,
ya que el acto primigenio se mantiene vigente o subsistente. En la modificacin o reforma puede
llegar a producirse una extincin parcial de los efectos, pero tambin puede llegar a modificarse o
reformarse un acto administrativo sin que se extinga ningn efecto, lo cual podra pasar en caso de
ampliacin del acto administrativo.
Otras veces puede suceder que el acto administrativo cese sin necesidad de que el rgano emita
ningn tipo de declaracin ni declare su extincin, y ocurre en el agotamiento del acto, el cual se
produce cuando el acto administrativo ha cumplido y producido todos sus efectos jurdicos.
Otras Formas de Extincin.
Otra forma de extincin es cuando el acto administrativo no puede cumplirse por una imposibilidad
fsica o jurdica de llevarlo a cabo, aun cuando esta imposibilidad surja al momento mismo del
dictado o en su caso, con posterioridad a dicha emisin. En caso de que la imposibilidad sea al
momento del dictado , se entiende que hay una extincin o invalidez originaria, ya sea que se
produzca en el sustrato personal que invoca el acto o en su elemento objeto. En caso de que la
imposibilidad sobrevenga a la emisin, no se convierte en ilegitimo, sino que se tornara de
cumplimiento imposible y su extincin se cumplira sin necesidad de declaracin expresa por parte
del rgano estatal que lo emiti.
Otra forma de extincin se da cuando la misma dependa de la voluntad del administrado, en tal
caso puede operarse a travs de la renuncia que el particular manifieste, siempre que no se trate de
un derecho de orden publico debido a que este es irrenunciable; o tambin puede darse en el caso
de que dicho acto dependa de la aceptacin o asentimiento del interesado y este no lo realice.
Revocacin (Hacquins): revisar un acto significa, que a la accin de volver a ver ese acto pueda
seguirse como efecto propio su extincin o modificacin. Esta revisin puede ser de oficio o a
pedido de parte.
La revisin en sentido amplio es el genero y la revocacin y anulacin en sentido estricto las
especies.
Revocacin. Criterios.
1- Postulado por gran parte de la Doctrina Francesa: manifiesta que lo fundamental es distinguir las
especies de extincin conforme a los efectos que pueden ser: ex tunc (retroactivo) o ex nunc (de
ac en adelante) que la desaparicin del acto ocasiones, consignando asimismo, que se habla de
retiro del acto cuando sus efectos son retroactivos, y abrogacin del acto para sealar la extincin
ex nunc de dicha decisin.
2- Otro criterio: pone especial nfasis en la naturaleza de la causal que promueve la extincin. Si se
trata de una extincin por razones de oportunidad, merito o conveniencia se emplea el vocablo
revocacin, entendiendo por los trminos anulacin o invalidacin a los casos en que el acto se
extingue por razones de legitimidad.
3- Otro criterio: toma en cuenta el rgano que decreta la extincin del acto administrativo,
llamando revocacin a la producida en cede administrativa correspondiendo a la originada por
razones de oportunidad, merito o conveniencia, como as tambin la ilegitimidad, dejando reservado
el termino anulacin para la extincin dispuesta en cede judicial.
Esta postura, es la seguida y en la cual se enrola la ley Nacional N 19.549.
UNIDAD 7
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
a) Nocin conceptual del procedimiento administrativo
Botassi define al procedimiento administrativo como la sucesin legalmente ordenada de hechos y
actos tendientes al nacimiento de una decisin final materialmente administrativa
Comadira seala que el procedimiento administrativo debe ser entendido como el conjunto de
formas que aeguran, por un lado, la eficacia de la gestion de la Administracin y por otro, el respeto
de los derechos e intereses particulares.

21

Proceso y procedimiento
Principales diferencias:
Proceso jurisdiccional
Basado
en
el
principio
de
PRECLUSIN
La COSA JUZGADA da a la sentencia
una inmutabilidad casi absoluta

Es dirigido por el juez o tribunal

como rgano ajeno a las partes de
la controversia

Procedimiento administrativo
Basado en el INFORMALISMO
No acontece lo mismo en el
procedimiento (sin perjuicio de la
estabilidad del acto), la decisin final
puede ser revocada a favor o en
contra
Es dirigido y coordinado por la
administracin pblica, que es parte.
No siempre hay conflicto con el
particular, pudiendo aparecer ste
como interesado

El procedimiento como instrumento de proteccin del particular

Para Hutchinson el procedimiento tiene una doble finalidad:
-Importa una garanta de los derechos de los particulares
-Asegura la pronta y eficaz satisfaccin del inters general.
Por ello, el procedimiento sirve como proteccin jurdica para el particular y es, a su vez, un
privilegio de aquella.
Tambin expresa que el procedimiento administrativo obra como una autodefensa procesalizada
estableciendo normas formales al ejercicio de las prerrogativas estatales.
Principios del procedimiento administrativo:
Impulso de oficio: el procedimiento puede ser iniciado de oficio o a instancia de parte, pero la
impulsin o direccin del expediente hasta su fin le corresponde a la administracin.
Preeminencia de la verdad material: a diferencia del proceso judicial en que se busca la verdad
que surja de las pruebas aportadas por las partes (formal), en el procedimiento la administracin
busca la verdad material y si con lo probado o alegado por el administrado no alcanza, la
administracin puede actuar de oficio para llegar a probar dicha verdad.
Informalismo: (art. 1, inc. C ley 19549) el particular puede dejar de lado exigencias formales no
esenciales que puedan ser cumplidas ms adelante
Contradiccin: deriva del principio de la inviolabilidad de la defensa en juicio (Art. 18 C.N) e
implica la prohibicin de que los jueces dicten alguna resolucin sin haber odo previamente a
quienes pudieran verse directamente afectados por ella. Para ello es necesario que cada una de las
partes cuente, durante el desarrollo del proceso, con razonables oportunidades de audiencia y
prueba.
Celeridad: con este principio se busca concentrar en un mismo acto o audiencia todas las
diligencias o medidas de prueba pertinentes, proveer todos los trmites que puedan impulsarse a la
vez en una sola resolucin, simplificar los procedimientos, concentrar los elementos de juicio,
eliminar plazos intiles, evitar trmites lentos, etc.
Debido proceso: se refiere al llamado debido proceso adjetivo y se encuentra ntimamente
relacionado con la garanta de defensa en juicio (Art. 18 C.N), que comprende:
Derecho a ser odo: la administracin no puede decidir (es decir emitir el acto) sin antes escuchar a
la parte interesada (por medio de pruebas o alegatos) o sin darle la posibilidad de expresarse sobre
el mrito de la decisin (a travs de recursos y reclamos)
Derecho a ofrecer y producir pruebas: la finalidad de la prueba es descubrir la veracidad de los
hechos que hacen a la cuestin planteada. Tanto el particular como la administracin tienen derecho
a ofrecer y producir las pruebas que crean convenientes. La administracin podr negarse a hacer
efectiva una prueba propuesta por el particular cuando justifique que sta es irrazonable.
Derecho a una decisin fundada: la decisin que tome la administracin debe resolver todas las
pretensiones de las partes, expresando los fundamentos de la emisin del acto (motivacin).
Gratuidad: salvo que una norma exprese lo contrario, el procedimiento es gratuito. El particular no
est obligado a hacerse representar profesionalmente por un abogado (salvo que se debatan
cuestiones jurdicas) para que todos los afectados tengan la posibilidad de reclamar sin que la falta
de dinero o de abogado sea un impedimento.
La reclamacion administrativa previa

22

Art 30-31 y 32 de la ley 19549.

El estado nacional o sus entidades autarquicas no podran ser demandaddos judicialmente son
precio reclamos administrativo dirigido al Ministerio o Secretaria de la Presidencia o autoridad
superior de la entidad autarquica.
El reclamo versara sobre los mimos hechos o derechos que se incovaran en la eventual demanda
judicial y sera resuelto por las autoridades citadas.
Este reclamo no sera necesario cuando una norma expresa asi lo establesca o cuando:
Se tratare de repetir lo pagado al estado en virtud de una ejecucin o de repetir un gravamen
pagado indebidamente.
Se reclamare daos y perjuicios contra el Estado por responsabilidad extracontractual.
Los elementos del acto administrativo segn las leyes de procedimiento
Cabe aclarar que la concurrencia de los siguientes elementos en un acto administrativo configura el
presupuesto de validez del mismo.
Competencia: elemento subjetivo del acto, es el conjunto de reglas que rigen la actuacin y
facultades del rgano administrativo.
Causa: serie de antecedentes o razones de hecho y de derecho que justifican la emisin del acto
administrativo
Objeto: consiste en lo que el acto decide, valora, certifica, registra u opina a travs de la
declaracin pertinente. Debe ser lcito, cierto y posible fsica y jurdicamente.
Procedimientos: son los actos de trmite y preparatorios que preceden al acto.
Motivacin: es la explicitacin de la causa. Esto es la declaracin de cules son la expresin de las
circunstancias de hecho y de derecho que han llevado a dictar el acto, y se halla contenida en los
CONSIDERANDOS. Sin embargo, no se autoriza a dar sentido normativo a los considerandos si
sus conceptos no han sido reproducidos en la parte DISPOSITIVA.
Se distingue de la causa ya que sta comprende los antecedentes de hecho y de derecho; y la
motivacin es la obligacin de expresar, de consignar dichos antecedentes, ms los fundamentos
que atendiendo a aquellos hechos, justifican el dictado del acto.
Se dice tambin que la motivacin exterioriza el iter psicolgico que ha inducido al titular del
rgano a dictar el acto.
Finalidad: es el bien jurdico perseguido con el dictado del acto; es el resultado previsto legalmente.
Marienhoff afirma que todo acto administrativo particular tiene una finalidad propia, correlativa a su
objeto o contenido. La norma se encarga de contemplar tales recaudos estableciendo que:
-El acto debe cumplir con la finalidad que inspir la norma por la que se otorg competencia al
rgano emisor;
-No puede perseguir otra finalidad que la que corresponda a la causa y objeto del acto;
-El contenido u objeto del acto tiene que ser adecuadamente proporcional a esa finalidad.
Forma: es el modo o manera de producirse la exteriorizacin del acto
Recursos reglados en las leyes de procedimiento de la Nacin
Reconsideracin: es el medio impugnatorio tendiente a que el mismo rgano que dict el acto lo
revoque (aunque haya actuado por delegacin), sustituya o modifique por contrario imperio.
Procede contra
-actos definitivos (que resuelven el fondo de la cuestin planteada)
-Asimilables a definitivos (impiden totalmente la tramitacin o pretensin del particular)
-Actos interlocutorios o de mero trmite (aquellos que causen gravamen y no puedan rectificarse al
dictarse el acto definitivo).
Es optativo, ya que no es requisito previo al jerrquico.
Si un recurso de reconsideracin es extemporneo en su interposicin y la administracin lo
resuelve por el fondo del planteo esta decisin reabre la va jerrquica o judicial (ver denuncia de
ilegitimidad). Sin en cambio lo tramita para desestimarlo formalmente, no reabre ninguna va.
El plazo para interponerlo es de 10 das.
Jerrquico en subsidio: cuando expresa o tcitamente se hubiera rechazado el recurso de
reconsideracin el rgano inferior debe elevar de inmediato y de oficio el expediente al rgano
encargado de tramitar y resolver el recurso jerrquico. Dentro de los 5 das de recibido por el
superior podr el peticionante mejorar o ampliar los fundamentos de su recurso.
Jerrquico: es el medio por el cual todo interesado puede ocurrir al rgano superior jerrquico
tanto de la administracin central como de la descentralizada (en estos casos suele llamrselo
jerrquico menor o jerrquico interno) a efectos de que revise la decisin del inferior que haya

23

lesionado el derecho subjetivo o inters legtimo del recurrente. Es un recurso generalmente

necesario para poder ocurrir a la va judicial, pues ordinariamente con l se agota la va
administrativa. Plazo para interponerlo: 15 das.
De Alzada: el acto impugnable debe emanar del rgano superior de un ente descentralizado. El
ministro de la presidencia de la Nacin en cuya jurisdiccin acte el ente autrquico ser el
competente para resolver el recurso (se han incluido en este supuesto a las Universidades
Nacionales)
Si el ente descentralizado fue creado por el Congreso procede nicamente el control de legitimidad
del acto. A contrario sensu si el ente fue creado por decreto del PE, procede tambin por motivos de
oportunidad.
Este recurso es optativo, ya que frente al acto definitivo puede optarse por la va judicial directa.
Plazo para interponerlo: 15 das.
Aclaratoria: se solicita cuando existe contradiccin en la parte dispositiva del acto, o entre su
motivacin y la parte dispositiva o para suplir cualquier omisin, peticin o cuestin planteada. NO
ES UN RECURSO. No existe impugnacin, ni el rgano administrativo revoca, modifica o sustituye el
acto.
Revisin: la LNPA en su art. 22 prev el recurso extraordinario de revisin contra actos firmes
cuando:
*Resultaren contradicciones en la parte dispositiva, hyase o no pedido aclaratoria (10 das)
*Despus de dictado el acto se recobraren documentos (30 das)
*Se hubiere dictado basndose en documentos cuya declaracin de falsedad se desconoca, o se
hubiere declarado despus. (30 das)
*Se hubiere dictado mediando cohecho, prevaricato, violencia o cualquier otra actividad fraudulenta
(30 das)
Queja: el procedimiento de queja por defectos de tramitacin e incumplimiento de plazos es ajeno
al trmite de los recursos. Se trata de un reclamo porque comprende hechos y omisiones y no tiene
plazo de interposicin.
A diferencia de la ley provincial dispone la ley Nacional la suspensin de los plazos para recurrir
durante el tiempo que se le concede de vista del expediente.
UNIDAD 8
LA ACTIVIDAD CONTRACTUAL DE LA ADMINISTRACION
Contratos Administrativos (Ej. contrato de concesin
de servicios pblicos).

CONTRATOS
DE
LA
Contratos Inter. Administrativos.
ADMINISTRACI
Contratos parcialmente regidos por el Derecho Privado
N
(Civil o Comercial).
Contrato Administrativo. Definicin.
El contrato administrativo es un acuerdo de voluntades generador de situaciones jurdicas
subjetivas, en que una de las partes intervinientes es una persona jurdica estatal, cuyo objeto esta
constituido por un fin publico o propio de la administracin y que contiene explicita o implcitamente
clusulas exorbitantes del derecho privado.
Contratos de derecho pblico o administrativos y contratos de derecho privado de la
Administracin:
El contrato administrativo o contrato de la Administracin tiene elementos comunes al contrato de
derecho privado pero con variantes que dependen de su contenido, de su fin, de los distintos
intereses que afecta y de su rgimen jurdico propio.
2.1. Formalismo
En los contratos administrativos se supedita su validez y eficacia al cumplimiento de las
formalidades exigidas por las disposiciones vigentes en cuanto a la forma y procedimientos de
contratacin. Estas formalidades discurren a travs de una serie de actos preparatorios del contrato.

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En tal sentido la Corte Suprema ha sealado que: "en materia de contratos pblicos la
administracin y las entidades y empresas estatales se hallan sujetas al principio de legalidad, cuya
virtualidad propia es la de desplazar la plena vigencia de la regla de la autonoma de la voluntad de
las partes, en la medida en que somete la celebracin del contrato a las formalidades
preestablecidas para cada caso y el objeto del acuerdo de partes a contenidos impuestos
normativamente, los cuales las personas pblicas no se hallan habilitadas para disponer sin expresa
autorizacin legal" (CSJN, 22/12/93, "Espacio S.A. v. Ferrocarriles Argentinos", JA, n 5.894,
17/8/94, p. 30).
2.2 Desigualdad jurdica. Las partes contratantes estn en un plano desigual. En los contratos
administrativos desaparece el principio de igualdad entre las partes, que es uno de los elementos
bsicos de los contratos civiles. La Administracin aparece en una situacin de superioridad jurdica
respecto del contratista.
Cuando una de las partes contratantes es la Administracin, se imponen ciertas prerrogativas y
condiciones que subordinan jurdicamente al contratista. El principio de la inalterabilidad de los
contratos no puede ser mantenido, sino que cede ante el ius variandi que tiene la Administracin a
introducir modificaciones en ellos, y que son obligatorias, dentro de los lmites de la razonabilidad,
para el contratista.
Esta desigualdad jurdica se traduce en la competencia que tiene la Administracin para:
- Adaptar el contrato a las necesidades pblicas, variando dentro de ciertos lmites las obligaciones
del contratista (modificacin unilateral, mutabilidad del contrato). Es decir, que el contrato
administrativo carece de la rigidez e inmutabilidad del contrato civil, porque cede ante el inters
pblico.
- Ejecutar el contrato por s o por un tercero, en caso de incumplimiento o mora del contratista, en
forma directa, unilateral y por cuenta de ste (ejecucin con sustitucin del contratista).
- Dejar unilateralmente el contrato sin efecto en caso de incumplimiento, cuando las necesidades
pblicas lo exijan (rescisin contractual).
Esta subordinacin o desigualdad jurdica del contratista respecto de la Administracin Pblica, con
quien celebra un contrato, tiene su origen en la desigualdad de propsitos perseguidos por las
partes en el contrato, pues al fin econmico privado se opone y antepone un fin pblico o necesidad
pblica colectiva que puede afectar su ejecucin.
Derechos y obligaciones personales
En principio, los derechos y obligaciones emergentes del contrato administrativo respecto del
contratista, son de carcter personal, intuitu personae, por ejemplo, en materia de contratos de
empleo pblico es obvia la imposibilidad de ceder, transferir o negociar el mismo; aunque los hay
tambin intuitu rei.
Celebrado el contrato, la Administracin se resguarda de la insolvencia econmica, moral y tcnica
de su contratista, prohibiendo, en principio, la transferencia de los derechos contractuales, salvo
autorizacin o pacto expreso.
Clusulas exorbitantes
Son clusulas derogatorias del derecho comn, inadmisibles en los contratos privados, porque
rompen el principio esencial de la igualdad de los contratantes y de la libertad contractual que
prima en la contratacin civil.
En otros trminos, son clusulas inusuales en el derecho privado, o que incluidas en un contrato de
derecho comn resultaran "ilcitas", por exceder el mbito de la libertad contractual y contrariar el
orden pblico. Estas estipulaciones tienen por objeto crear en las partes derechos y obligaciones
extraos, por su naturaleza, a los cuadros de las leyes civiles o comerciales.
En virtud de estas clusulas, la Administracin puede ejercer sobre su contratista un control de
alcance excepcional, modificar unilateralmente las condiciones del contrato, dar directivas a la otra
parte, declarar extinguido el contrato por s y ante s, imponer sanciones contractuales, etctera.
Ejemplificando, digamos que son inusuales o inhabituales en derecho privado, las clusulas que
facultan a la Administracin Pblica a rescindir el contrato por s y ante s, o a dar instrucciones a su
contratista, o que la Administracin quede exenta de responsabilidad por mora en los pagos.
Las clusulas exorbitantes pueden ser virtuales o implcitas y expresas o concretas; ejemplo de las
primeras son las que autorizan a la Administracin a rescindir o modificar unilateralmente el
contrato, a dirigir y controlar su ejecucin. Son clusulas expresas las incluidas concretamente en el
texto de un contrato.
Los lmites de estas clusulas estn sealados por la juridicidad de la actividad administrativa, tanto
en su aspecto reglado como en el discrecional.

25

Cuasicontratos administrativos
A pesar de los ataques que en derecho privado recibi la teora del cuasicontrato -que se considera
como una categora hbrida, desacreditada como fuente de obligaciones-, en derecho pblico,
administrativo en la especie, las cosas no ocurren as: hay un indudable auge de la idea y
aplicaciones del cuasicontrato, al extremo de que se sugiere resolver diversas situaciones por
aplicacin de esa figura jurdica.
Ya no slo el cuasicontrato comprende, como antao, las clsicas nociones del enriquecimiento sin
causa y de la gestin de negocios ajenos, y eventualmente al funcionario de facto, sino tambin
situaciones que anteriormente no se incluan en el mbito del cuasicontrato. Es lo que sucede, por
ejemplo, con el concesionario de servicio pblico que, habiendo vencido el plazo de la concesin,
continua de buena fe prestando a satisfaccin el respectivo servicio; con el cesionario o con el
subcontratista a quienes, sin que el contrato lo autorizase, ni lo hubiere autorizado la
Administracin pblica, se les cedi o transfiri el contrato administrativo, y lo cumplieron
satisfactoriamente.
Lo cierto es que, con acertados argumentos, la aplicacin de la teora del cuasicontrato en el
derecho administrativo es propiciada por un calificado sector doctrinal.
El cuasicontrato administrativo no tiene un rgimen jurdico orgnico.
Por ello, ante la falta de reglas o normas expresas, a dicho cuasicontrato deben aplicrsele, en
primer trmino, las reglas o normas administrativas referentes a los contratos administrativos, de
los que es cuasicontrato es un reflejo.
En segundo trmino corresponder aplicar los criterios de derecho general vigentes en derecho
privado.
El carcter administrativo del cuasicontrato siempre deriva del objeto del mismo, y no de la
existencia de clusulas exorbitantes expresas del derecho privado. Todo esto es obvio, pues no
tratndose de un contrato, sino, precisamente, de un cuasicontrato, no cabe hablar de clusulas
exorbitantes expresas.
Si estas existieren, habra contrato y no cuasicontrato.
Pero como reflejo del contrato administrativo, el cuasicontrato administrativo tambin apareja
ciertas clusulas exorbitantes virtuales del derecho privado en favor de la Administracin pblica.
Tales clusulas son nsitas a las figuras convencionales administrativas.
Esto da como resultado que la persona vinculada a la Administracin pblica por una relacin que
implique un cuasicontrato administrativo, est supeditada a la aplicacin de esas clusulas
exorbitantes virtuales, que han de ser compatibles con la relacin jurdica de que se trate.
El alcance de tales clusulas exorbitantes virtuales, su aplicacin efectiva, depende, pues, de la
ndole del cuasicontrato que se considere.
Seleccin de co/contratantes. Diferentes procedimientos:
Libre eleccin:
Concurso: Es un procedimiento de seleccin del contratista en razn de la mayor capacidad
tcnica, cientfica, econmico-financiera, cultural o artstica entre los presentantes o intervinientes.
El concurso puede dirimirse sobre la base de los antecedentes o por una prueba de oposicin. Si
bien el concurso tiene el sustrato comn de la licitacin pblica, difiere de ella en que la oposicin
emergente de la concurrencia tiene en vista la totalidad de las condiciones de orden econmicofinanciero, y de orden tcnico-personal, y no se efecta slo por las ventajas de la oferta
econmica, o por el precio.
Licitacin privada: Es un procedimiento de contratacin en el que intervienen como oferentes solo
las personas o entidades expresamente invitadas por el estado.

26

Contratacin directa: Es el procedimiento por el cual el estado elige directamente al contratista,

sin concurrencia, puja u oposicin de oferentes.
El procedimiento es facultativo. El estado esta obligado a requerir ofertas a tres casas del ramo de
la que decida contratar.
Posee competencia para rechazar la oferta de contratacin directa por precio inconveniente.
Remate publico: Consiste en la compra y venta de bienes en publico, sin limitaciones de
concurrencia y al mejor postor. La adjudicacin se hace en el mismo acto, en publico, previa
publicidad del llamado, ante una concurrencia indiscriminada, con base estimada o sin ella a favor
del precio mas elevado que se ofrezca.
Ejecucin de los contratos
Principio de Mutabilidad (Ius Variandi).
Consiste en la posibilidad que tiene la administracin de modificar, en forma unilateral, los trminos
del contrato. Es una prerrogativa exorbitante del derecho privado (Art. 12 inc. B Decreto 1.023).
En principio, estas variantes que introduzca el estado son obligatorias para el contratantes, aunque
podemos encontrar ciertos limites:
1) La mutabilidad debe ser razonable y limitada. Esto implica que no se puede modificar la esencia
o sustancia del contrato y que se debe respetar el objeto del contrato celebrado.
2) Se debe mantener el equilibrio de la ecuacin econmico-financiera del contrato, compensando
los desequilibrios que puedan generarse, o efectuando los reajustes que sean necesarios para evitar
beneficios indebidos o ganancias improcedentes.
Las modificaciones introducidas por el estado que excedan las condiciones del contrato, darn
derecho al contratista a rescindir el contrato y al pago de los daos y perjuicios sufridos, salvo que
hubiere una renegociacin del contrato.
Las modificaciones pueden consistir en aumentos o disminuciones de las prestaciones a cargo del
contratista. Estas pueden ser:
1) Directas: son aquellas que ataen a alguna de las clusulas del contrato.
2) Indirectas: son aquellas originadas en actos cuyo fin no es la modificacin, pero producen ese
efecto. Estas pueden ser:
- De duracin.
- De volumen o cantidad de las prestaciones.
- En cuanto a la comisin, forma y modo de ejecucin.
Potestades Administrativas.
Direccin y Control.
Esta potestad recae sobre la forma y el modo en que se ejecuta el contrato administrativo y el
cumplimiento de las obligaciones a su cargo. El estado tiene esta facultad de direccin y control
debido a que este es responsable por la eleccin del contratista y su actuar. Recae sobre:
- Un aspecto Material: se refiere a si el contratante ejecuta debidamente el contrato.
- Un aspecto Tcnico: se refiere a si hay un cumplimiento de los requisitos tcnicos que
deban tenerse en consideracin al momento de la ejecucin del contrato.
- Un aspecto Financiero: se refiere a si se realizan las inversiones, acopios, etc. al cobro de
tarifas.
- Un aspecto Legal: se refiere a si se respetan las condiciones jurdicas previstas
contractualmente.
Rescisoria.
Consiste en la facultad de disponer me manera unilateral y en todo momento la rescisin del
contrato (Art. 12 y 13 Decreto 1.023). esta potestad puede ser ejercida en forma directa sin
intervencin del rgano judicial. Encuentra su fundamento en el inters publico, lo cual no implica
que esto no pueda ser impugnado por el co-contratante por razones de ilegitimidad ante el rgano
judicial en defensa de derechos subjetivos vulnerados.
Por un lado, el inters publico domina en este tipo de contrataciones, pero por otro, tambin se
encuentra en juego el inters privado del co-contratista. Aqu, se aplica el Art. 12 inc. B 2 parte del
Decreto 1.023, el que expresa que ante la revocacin del contrato por cuestiones de oportunidad,
merito y conveniencia el estado debe indemnizar (no incluye al lucro cesante).

27

Sancionatria.
Consiste en la facultad que posee la administracin para imponer sanciones por las faltas graves en
que incurra el particular por transgresiones al contrato o a las ordenes e instrucciones impartidas
por la administracin.
Es la expresin mxima del estado de subordinacin en que se encuentra el particular con respecto
al estado. Es una potestad implcita e irrenunciable, la cual puede ejercerse en forma directa y
unilateral sin intervencin judicial, excepto cuando el cumplimiento de la sancin exija actuar sobre
el patrimonio del co-contratante. Encuentra su fundamento en el aseguramiento de la efectiva
ejecucin del contrato. Esta potestad tiene ciertos limites:
Previa intimacin para el correcto cumplimiento, es decir, constituir en mora al co-contratante.
Estas sanciones estn sujetas a control judicial. Este control va a ser amplio, pudiendo alcanzar a
distintos aspectos como la competencia, el objeto, la voluntad y la forma. Los jueces pueden anular
las sanciones administrativas y condenar a la administracin a indemnizar los daos y perjuicios
ocasionados por una indebida aplicacin de sanciones.
El juez no puede suplir o sustituir a la administracin en el sentido de indicarle como deben
ejecutarse los contratos, la discrecionalidad judicial no puede sustituir a la discrecionalidad
administrativa.
Clases de Sanciones (Art. 29 Decreto 1.023).
Pecuniarias: estas sanciones no toman en cuenta la reparacin de un dao especifico, sino que se
aplican ante una conducta que transgrede lo estipulado contractualmente (haya o no dao).
- Clusula Penal: esta ligada al concepto de reparacin, no puede ser impuesta sino cuando ha
existido un serio perjuicio para la administracin publica.
Coercitivas o Sustitutivas: tienen por finalidad lograr el inmediato y efectivo cumplimiento de las
prestaciones asumidas por el co-contratante. Encuentran su fundamento en la idea de que los
contratos administrativos deben ser cumplidos porque el inters publico lo exige.
Proceden ante faltas graves por parte del co-contratante que induzcan a la suspensin o abandono
de la ejecucin del contrato que perjudiquen las prestaciones de los servicios o el cumplimiento de
las obligaciones correspondientes.
A travs de estas, se sustituye al contratante por la administracin o por un tercero a cuenta y
riesgo del co-contratante, como as tambin de los mayores costos y gastos.
Rescisorias: estas sanciones extinguen el contrato. Deben ser por causas graves y cuando no hay
otra solucin de continuidad como por Ej. en caso de abandono definitivo, reiterado incumplimiento,
etc.
Prerrogativas de la Administracin
Los principios de la autonoma de la voluntad e igualdad jurdica de las partes, quedan subordinados
en el contrato administrativo. En este sentido puede decirse que la libertad de las partes queda
circunscripta o limitada por la norma que fija el procedimiento para elegir al contratista; la
aprobacin o autorizacin legislativa o administrativa, y la subordinacin del objeto al inters
pblico. El contratista no tiene, en principio, la libertad de disentir respecto de las condiciones del
contrato; slo puede aceptarlas o rechazarlas, prevaleciendo siempre el inters pblico sobre los
intereses privados. En consecuencia, las prerrogativas de la Administracin se manifiestan en la
desigualdad jurdica en relacin a sus contratistas y en las clusulas exorbitantes del derecho
comn.
Hecho o acto del Estado (hecho del prncipe)
Cuando la ecuacin econmico-financiera del contrato administrativo se altera por un acto
imputable al Estado, da lugar al denominado hecho del prncipe.
Esta denominacin se acu en los albores de la formacin del derecho pblico en la Europa del
absolutismo y ha sido mantenida y repetida mecnicamente hasta nuestros das. Nuestro pas, de
indudable tradicin republicana, nos impone ser consecuentes y por ello se propone denominar a
esta teora en forma acorde con lo que en realidad ocurre: se trata de hechos o actos del Estado.

28

El acto lesivo emanado de cualquier rgano o reparticin estatal, sea o no de la autoridad pblica
que celebr el contrato, habilita al contratista para requerir una reparacin integral, invocando para
ello la teora del hecho o acto del Estado. Para configurarse la decisin debe provenir de cualquier
autoridad pblica y afectar el desarrollo del contrato. As lo ha considerado la Procuracin del Tesoro
expresando que el hecho del prncipe se funda en el lea administrativa, proviene de actos o hechos
de los rganos estatales y justifica una reparacin integral.
En el supuesto en que el acto lesivo a los derechos del contratista, provenga de una autoridad
pblica de una esfera de competencia distinta de la que celebr el contrato, v.gr., un contrato
celebrado por una provincia que se vea alterado por resoluciones emitidas por la autoridad nacional,
estaremos en presencia de la imprevisin, por ser el acto lesivo ajeno o extrao a la autoridad
estatal que celebr el contrato, circunstancia que torna aplicable la teora de la imprevisin.
Esta teora se aplica a toda clase de contrato administrativo, pero solamente en los casos de
alteracin contractual por actos de alcance general, ya que los de alcance particular dan lugar a la
responsabilidad contractual del Estado.
El hecho o acto del Estado se manifiesta a travs de decisiones jurdicas o acciones materiales que
pueden modificar las clusulas contractuales o las condiciones objetivas o externas del contrato,
lesionando los derechos del contratista.
Los principios que fundamentan la responsabilidad del Estado en este caso, radican en los arts. 16 y
17 de la Constitucin, en tanto garantizan la proteccin a los derechos, en especial la inviolabilidad
de la propiedad (art. 17), por lo cual el contratista no podr ver menoscabado su derecho o inters
en funcin del inters pblico, a consecuencia de una norma o disposicin de carcter general que
altere la economa del contrato. Por ello, es que procede la indemnizacin pertinente en los casos de
lesin patrimonial al particular. Slo el acto de poder anormal o extraordinario que afecte la
ecuacin financiera del contrato da lugar a la aplicacin de la llamada teora del hecho del prncipe,
para responsabilizar al Estado, pues el acto de poder normal u ordinario, aun en el caso de
disposiciones generales, que slo tornen un poco ms gravoso el contrato, queda a cargo del
contratista.
Por otro lado, hay que diferenciar entre responsabilidad por hechos o actos del Estado y
responsabilidad contractual del Estado. La primera supone una norma general emanada de la
autoridad pblica; la segunda supone una disposicin o resolucin especfica relacionada con el
contrato administrativo; por ello es que la responsabilidad por hecho del prncipe es indirecta o
refleja, es un caso de responsabilidad extracontractual del Estado, a la que el contratista no puede
renunciar anticipadamente.
La aplicacin de estos principios obliga a la Administracin Pblica, al Estado, a indemnizar
ntegramente al contratista por los perjuicios que el acto estatal le haya causado al alterar el
contrato.
Como sealramos la responsabilidad del Estado por hecho del prncipe se funda en el art. 17 de la
Constitucin, y de acuerdo a los principios que rigen la expropiacin, el contratista tendr siempre
derecho a que se le restituya el valor del dao emergente. En cuanto al lucro cesante, el pago de
ste no siempre es reconocido por las leyes que rigen la expropiacin. Por lo tanto, el lmite del
deber del Estado de indemnizar ntegramente a su contratista en estos casos en relacin al lucro
cesante, depender del rgimen especfico que se aplique.
El acto del Estado puede producir los efectos propios de la fuerza mayor, o sea que pueden ser
definitivos o provisionales (resolutorios o dilatorios, respectivamente), dando lugar, segn el caso, a
la rescisin del contrato o a que se determine la suspensin o paralizacin de su ejecucin.
Para la procedencia de la indemnizacin se exige que el perjuicio exista efectivamente; y que tal
perjuicio sea resarcible, en mrito a que:
a)
el dao se haya producido imprevistamente, sin que pudiera razonablemente haberlo tenido
en cuenta en el momento de celebrar el contrato
b)
que la medida estatal determinante del dao haya sido de carcter general
c)
que tal medida provenga de cualquier autoridad pblica, siempre que pertenezca a la misma
esfera de competencia.

Contratos Administrativos. Especies.

-

Locacin de obra (Ley 6.021, Ley 13.064 y Decreto 1.023/01).

Suministros (Decreto Ley 7.764/71).
Empleo Publico (Ley 10.430 y Ley 25.164).
Concesin de servicio publico.
Concesin de obra publica.

29

Licitacin publica Etapas.

Concepto
Licitacin publica: es el procedimiento administrativo por el cual la administracin, invita a los
interesados a que, sujetados a las bases fijadas en el pliego de condiciones, formulen propuestas de
las cuales se seleccionara y aceptara (adjudicacin) la ms ventajosa, o conveniente.

5.2 Fases del procedimiento

Las fases del procedimiento de la licitacin pblica son:
a)
preparatoria
b)
esencial
c)
integrativa.
a) Fase preparatoria. En ella se cumplen los presupuestos que tornan jurdicamente posible la
manifestacin de voluntad contractual administrativa. Es puramente interna de la Administracin,
sin intervencin ni participacin de los administrados, oferentes o terceros interesados. Comprende,
pues, los estudios de factibilidad fsica, jurdica, contable, financiera, econmica y poltica de la obra
o servicio objeto de la futura contratacin, la imputacin previa de conformidad al crdito
presupuestario y la preparacin del pliego de condiciones. Una vez que se adopta la decisin de
contratar, se realizan los proyectos de orden tcnico en cuanto a las ventajas, beneficios y
posibilidad de realizacin del objeto del contrato, y econmicos, respecto del costo del contrato, la
existencia de crditos y su asignacin presupuestaria.
b) Fase esencial. Comprende la licitacin propiamente dicha, o sea, los actos dirigidos a lograr la
manifestacin de voluntad comn del ente pblico licitante y de un tercero contratista. En esta fase,
como en la siguiente, las relaciones que se entablan son bilaterales, afectan o pueden afectar a
terceros, y se desarrolla a travs del llamado a licitacin, la publicacin del anuncio, la apertura de
las ofertas, la admisin de oferentes, el estudio de las propuestas, la preadjudicacin y la
adjudicacin.
c) Fase integrativa. Por ltimo, la fase integrativa da lugar a la voluntad objetiva y a su
exteriorizacin en un contrato, perfeccionado en la forma en que el derecho positivo lo prevea:
notificacin de la adjudicacin, aprobacin de la adjudicacin, instrumentacin escrita, etctera.
5.3. Actos separables
La licitacin no es ni un contrato, ni un acto. Es un conjunto de actos, en suma, un procedimiento
administrativo especial que tiene que ver con la formacin del vnculo jurdico, con la forma de
celebrar los contratos.
As, en la licitacin pblica, a lo largo del procedimiento, tenemos concurrencia y participacin de la
voluntad administrativa del licitante con la voluntad particular del licitador, exteriorizada a travs de
las formas jurdicas siguientes:
1)
pliego de condiciones generales (reglamento administrativo)
2)
pliego de especificaciones tcnicas (acto administrativo)
3)
llamado a licitacin o concurso (acto administrativo)
4)
publicaciones (hecho administrativo)
5)
solicitud de inscripcin registral, constitucin de garanta y presentacin de propuesta, (acto
jurdico privado)
6)
exclusin de oferente (acto administrativo)
7)
recepcin de ofertas (acto administrativo)
8)
negativa a recibir oferta (acto administrativo)
9)
apertura de ofertas (hecho administrativo)
10) observaciones e impugnaciones al acto de apertura (acto jurdico privado
11) admisin (acto administrativo);
12) desistimiento del licitador (acto jurdico privado)
13) desistimiento del licitante (acto administrativo)
14) preadjudicacin (simple acto de la Administracin);
15) adjudicacin (acto administrativo),
16) notificacin y aprobacin de la adjudicacin (acto administrativo).

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A esas formas jurdicas, pblicas y privadas, se reduce, en suma, todo el procedimiento de la

licitacin pblica. Despus, en la etapa contractual o de ejecucin pueden tambin existir actos
separables que adopten forma de acto administrativo, v.gr., certificado de obra pblica, rescisin
unilateral de la Administracin, sanciones administrativas (multa, recargos, intereses, etctera).
Si se afirma que los actos integrativos del procedimiento licitatorio no son separables, ni
autnomos, ni independientes entre s, sino que se encuentran incorpora dos al contrato de manera
unitaria, se restringe en grado sumo la proteccin jurdica de los oferentes, pues slo ser
impugnable el contrato, no sus actos preparatorios, preliminares, componentes e integrativos; por
ello slo las partes contratantes, o sea el ente pblico licitante y el adjudicatario (no los dems
oferentes), estarn legitimados sustancial y procesalmente para impugnarlo, hacindolo ante el juez
del contrato. Los oferentes no adjudicatarios no pueden impugnarlo, ya que no son partes en el
contrato, no intervienen en el vnculo jurdico bilateral, son ajenos a la negociacin administrativa.
Adems, el adjudicatario rara vez tendr inters en atacar el procedimiento previo al nacimiento del
contrato, pues puede que a l no le haya ocasionado ningn perjuicio, sino que, por el contrario, se
favorezca con el vicio de ilegitimidad, o puede ser que l mismo lo hubiere provocado, v.gr., un
adjudicatario no inscripto en el registro respectivo.
Por el contrario, si se separa el contrato de los actos administrativos previos que contribuyen a su
constitucin y se confiere individualidad y autonoma jurdica a esos actos integrativos del
procedimiento licitatorio preparatorio de la voluntad contractual, ser ms amplia la proteccin
jurdica de los oferentes. Entonces, ser factible su impugnabilidad directa por todos los oferentes
durante la sustanciacin del procedimiento precontractual y aun despus de celebrado el contrato, a
travs de recursos administrativos y acciones procesales administrativas, como medios idneos de
impugnacin de los actos administrativos separables: llamado a licitacin, exclusin de oferentes,
recepcin, admisin, adjudicacin, desistimiento del licitante, etctera.

5.4. Forma en que se realiza la licitacin publica

Cuando la administracin resuelve contratar, a cuyo efecto confecciona un pliego de condiciones, en
el se especifica el objeta de la contratacin y se prescriben los derechos y obligaciones del licitante
y los licitadores, y luego los estados y su co-contratante o adjudicatario de aquella.
Una vez aprobado el pliego de condiciones por la autoridad competente se invita a los interesados a
presentar su oferta: esto es lo que tradicionalmente se denomina llamado a licitacin.
Las personas interesadas que estn en condiciones de efectuar el suministro o realizar la obra,
prestan sus ofertas ante la autoridad administrativa correspondiente.
Las propuestas se formulan por escrito y en sobre cerrado. En el da, hora y lugar indicados, en
presencia de los intervinientes y de los rganos competentes, se procede a la apertura de los sobres
a travs de un procedimiento formal y actuado. Despus la actividad licitatoria pertenece casi
exclusivamente al dominio de los rganos administrativos.
Una vez finalizado el acto se pasan las propuestas a estudio de organismos tcnicos encargados de
asesorar a la autoridad que ha de adjudicar la licitacin. El procedimiento no es siempre
exactamente igual ya que a veces la adjudicacin tiene lugar de inmediato, al terminar la apertura
de las propuestas, declarndose adjudicatario a quien cotizo el precio mas bajo o menor.
Puede procederse de ese modo en las licitaciones en las que estn predeterminadas de manera
absoluta todas las condiciones del suministro, obra o servicio requerido, limitndose los
proponentes a fijar el precio. Pero cuando, como es frecuente, esto no ocurre y deben establecerse
en las propuestas algunas condiciones del negocio, como ser: caractersticas tcnicas del producto a
suministrar, plazas de entrega, forma de pago, etc., la adjudicacin no puede hacerse de inmediato
por cuento se requiere un minucioso estudio de todas las ofertas, lo que se traduce en una etapa
preliminar de preadjudicacin.
Del estudio que hacen los organismos tcnicos, se llega a la conclusin que tal o cual propuesta es
la ms ventajosa. Si esta no merece observaciones y se halla en un todo de acuerdo con lo
estipulado en el pliego de condiciones es aceptada a travs de la adjudicacin.
Posteriormente se perfecciona la voluntad contractual y el contrato mismo con la notificacin de la
adjudicacin, aprobacin, homologacin, formalizacin escrita, etc. de acuerdo con las
particularidades de cada ordenamiento jurdico.
Principios jurdicos

Libre concurrencia
Igualdad entre los ofertantes
Publicidad
transparencia

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a) Libre concurrencia. El principio jurdico de la libre concurrencia afianza la posibilidad de

oposicin entre los interesados en la futura contratacin, e implica la prohibicin para la
Administracin de imponer condiciones restrictivas para el acceso al concurso.
No obstante, el principio no es absoluto. La normativa jurdica impone ciertas limitaciones, dado que
el inters pblico exige un control de la capacidad de los concurrentes. Dichas limitaciones o
restricciones son por ejemplo la exclusin de oferentes jurdicamente incapaces; la exigencia de
honorabilidad profesional y comercial del proponente (se excluyen los fallidos no rehabilitados, o los
anteriores adjudicatarios que no ejecutaron correctamente el contrato o si ste se rescindi por su
culpa), y la exigencia de honorabilidad civil, al preverse en los pliegos de condiciones o reglamentos
de contrataciones, la exclusin de oferentes condenados penalmente o de funcionarios pblicos
incompatibles por su empleo para intervenir como proponentes. Pero adems de esta capacidad
genrica, la Administracin puede exigir en los pliegos de bases y condiciones, determinados
recaudos de capacidad tcnica y de solvencia econmico financiera, que le aseguren un contratista
idneo.
Por ltimo, cabe sealar que la Administracin no puede elegir individualmente a sus proponentes;
si as lo hiciera, la concurrencia no sera libre. Por tanto, la publicidad del llamado a licitacin es una
consecuencia obligada del principio jurdico de la libre concurrencia.
b) Igualdad entre los oferentes. La igualdad exige que todos los licitadores u oferentes se
encuentren en la misma situacin, contando con las mismas facilidades y haciendo sus ofertas
sobre bases idnticas.
El trato igualitario se traduce en una serie de derechos en favor de los oferentes:
1)
consideracin de su oferta en competencia con la de los dems concurrentes
2)
respeto, dentro de lo posible, de los plazos establecidos para el desarrollo del procedimiento;
si es necesario modificar un plazo, el mismo debe ser igual para todos los concurrentes
3)
cumplimiento por parte de la Administracin y de los participantes de las normas positivas
que rigen el procedimiento de eleccin del contratista
4)
inalterabilidad en lo esencial de los pliegos de condiciones
5)
respeto del secreto de las ofertas hasta el acto de apertura de los sobres;
6)
acceso a las actuaciones administrativas en las que se tramita la licitacin
7)
conocimiento de las dems ofertas despus del acto de apertura
8)
indicacin de las deficiencias formales subsanables que pueda contener su oferta
9)
invitacin a participar en la licitacin que se promoviera ante el fracaso de otra anterior.
Los pliegos de condiciones, en suma, deben establecer reglas generales e impersonales que
mantengan fielmente el principio de igualdad, lo cual no excluye que se establezcan otras
preferencias en favor de determinadas categoras de oferentes. Son nulas las clusulas que
impliquen monopolio, salvo excepciones previstas por la ley. Tampoco pueden fijarse clusulas
determinantes de circunstancias subjetivas, ni sealar marcas de fbricas o rtulos comerciales
preferenciales. Es, asimismo, nula toda frmula de tanteo, retracto o mejora de proposicin una vez
conocidas las de los dems concurrentes, salvo excepcin normativa expresa, como es el caso del
"empate de ofertas".
Consecuentemente, la adjudicacin o la formalizacin del contrato respectivo debe hacerse exacta y
precisamente sobre las bases del pliego de condiciones que determinaron la adjudicacin, no
pudiendo despus de ella realizar alguna modificacin de la oferta aceptada ni del pliego de
condiciones sobre el que se hizo la licitacin. Si se lo hace, es ilegal y viola el principio de igualdad.
Adems, toda ventaja concedida por el licitante en favor de un licitador, que simultneamente no
haya sido dada en beneficio de los dems oferentes, lesiona o infringe tambin el principio de
igualdad.
En cambio, no resultara afectado en modo alguno el principio de igualdad, si despus de concluido
el contrato se elevaran los precios a favor del adjudicatario por razn de mayores costos
posteriores. Con ello en nada se perjudican los dems proponentes, pues si alguno de ellos hubiese
ganado la licitacin tambin habra tenido que recurrir a la teora de la imprevisin.
Sin embargo, como todo principio, el de igualdad en la licitacin no posee un carcter absoluto,
pudiendo admitir excepciones por motivos racionales
c) Publicidad. Se manifiesta en un doble sentido en la licitacin pblica, procedimiento
administrativo especial.
Desde el llamado a licitacin, la publicidad significa la posibilidad de que el mayor nmero de
interesados tome conocimiento del pedido de ofertas de la Administracin, ampliando as su
concurrencia y competencia.

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Durante el desarrollo del procedimiento, la publicidad implica que la licitacin debe efectuarse en
forma pblica. En este sentido, gran parte de los actos y hechos del procedimiento licitatorio son
abiertos al pblico en general, y a los licitadores en particular.
d) Transparencia. La transparencia, como principio rector de la licitacin pblica, abarca respecto
del actuar administrativo el cumplimiento irrenunciable de los principios de legalidad, moralidad,
publicidad, participacin real y efectiva, competencia, razonabilidad, responsabilidad y control.
e) Equidad y eficiencia. La equidad, como moderacin en el precio de las cosas que se compran,
o en las condiciones que se estipulan para los contratos, y la eficiencia, en tanto virtud y facultad
para seleccionar el mejor contratista posible, y asegurar as el bien comn, son dos nuevos
principios rectores que se suman a los ya mencionados del procedimiento licitatorio.
Etapas

Partida presupuestaria
Pliegos
Recepcin de ofertas
Apertura
Ordenamiento de mrito
Adjudicacin (inicio de la etapa contractual)

Excepciones a la licitacin pblica. Las excepciones al procedimiento licitatorio deben ser

interpretadas en forma estricta y restrictiva, atendiendo al fundamento con que se las ha acordado.
Cuando la norma jurdica obliga a la licitacin pblica para las contrataciones administrativas, el
cumplimiento de esa formalidad asume carcter ineludible. Slo puede prescindirse de dicha forma
procedimental en los casos enumerados taxativamente por la ley.
Las excepciones al procedimiento de la licitacin pblica se fundan en razones de imposibilidad
legal, de naturaleza, de hecho, por razones de conveniencia administrativa, por atendible "razn de
Estado" y por "seguridad pblica".
De conformidad con el derecho positivo vigente, las excepciones a la licitacin pblica estn
taxativamente sealadas. Se indican como causas que las justifican, al monto menor, la urgencia,
los trabajos adicionales, la reserva o secreto de Estado, etctera.
a) Monto menor. Cuando el monto del contrato no alcanza la base o tope fijado para la realizacin
del procedimiento licitatorio, la regulacin indica que estar exceptuado en razn del "monto
menor".
b) Urgencia. Tanto la ley de obras pblicas como la de contabilidad autorizan a contratar
directamente por razones de urgencia.
La procedencia de la causal exige algunos presupuestos esenciales (fctico-legales). No toda
urgencia admite la excepcin procedimental. La urgencia debe ser concreta, inmediata, imprevista,
probada y objetiva.
La urgencia es una cuestin de hecho, concreta, actual, que debe ser debidamente acreditada y
fundada en los pertinentes estudios tcnicos, y verificada por la autoridad competente.
c) Adicionales. Los trabajos adicionales complementarios y accesorios de una obra en curso de
ejecucin, tambin pueden contratarse directamente. Esta excepcin slo la prev nuestro
ordenamiento jurdico para los contratos de obras pblicas, no as para los contratos de suministro,
locacin y otros
Los presupuestos fcticos y jurdicos requeridos para la viabilidad de la excepcin, son los
siguientes:
1)
que se trate de trabajos adicionales, indispensables de una obra pblica, cualquiera que haya
sido el procedimiento por el que se la contrat
2)
que la obra pblica principal est en curso de ejecucin, es decir, que la obra se haya
iniciado, y no haya concluido ni est paralizada
3)
que los trabajos no hubiesen sido previstos en el proyecto y en caso de haber sido
previsibles, que no hubieran podido incluirse en el contrato por circunstancias de hecho o de
derecho
4)
que el importe de los trabajos adicionales no exceda del lmite porcentual acumulativo fijado
en la escala legal, respecto del costo original de la obra contratada.

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d) Reserva o secreto de Estado. Se autoriza la contratacin directa "cuando la seguridad del

Estado exija garanta especial o gran reserva o "cuando las circunstancias exijan que las
operaciones del gobierno se mantengan secretas
e) Capacidad especial. Exceptase tambin de la licitacin pblica la contratacin en que resulta
decisiva la capacidad artstica, tcnica o cientfica, la destreza o habilidad o la experiencia particular
del sujeto, en razn de que su ejecucin slo puede ser realizada por empresas, personas o artistas
especializados La explicacin de la excepcin resulta de la propia naturaleza del contrato en que la
especial profesionalizacin del contratista torna imposible recurrir a la licitacin.
f) Marca o privilegio. Las leyes prevn tambin la excepcin para la ejecucin de trabajos
amparados por patente o privilegio, o la adquisicin de bienes cuya fabricacin o venta sea
exclusiva
La tutela de la propiedad intelectual del oferente o de un privilegio otorgado expresamente, hacen
imposible el proceder por licitacin, ya que slo la persona, entidad o empresa que posee el
privilegio de invencin o fabricacin, podr presentarse formulando ofertas.
Son condiciones para la excepcin:
1)
que la prestacin (obra, trabajo, servicio, suministro, etc.) se halle amparada legalmente por
marca o patente, de acuerdo con el rgimen de ellas en cuanto a exclusividad, duracin,
etctera
2)
que la necesidad de la Administracin no pueda ser satisfecha igualmente con otros
artculos, objetos o productos de distinta clase no sujetos a marca o patente, pues si eso fuera
posible el precepto no sera aplicable.
g) Monopolio. Se trata del suministro de productos o prestacin de trabajos "posedos slo por
una persona o entidad", que lleve a cabo de hecho su fabricacin, venta y explotacin exclusiva. En
el caso de marcas, patentes y privilegios, la exclusividad es conferida por el derecho que le otorga
el monopolio. El monopolio de hecho, por s solo no es suficiente para autorizar la excepcin en los
casos en que los objetos a adquirirse sean posedos exclusivamente por personas determinadas, si
carecen de ttulo jurdico justificativo de la exclusividad.
h) Contratos en otros Estados. Las compras y locaciones que sea menester efectuar en pases
extranjeros, siempre que no sea posible realizar en ellos licitacin, pueden hacerse por contratacin
directa
La causa habilitante es la "imposibilidad de hecho", caracterizada por las dificultades e
inconveniencias prcticas de realizar el procedimiento licitatorio en otro Estado, dado que se
requiere una elemental pero siempre compleja infraestructura fsica, material y humana.
i) Escasez. Exceptase tambin de la licitacin pblica el supuesto de notoria escasez en el
mercado local de los bienes a adquirir. La falta o ausencia de ciertos bienes en un momento
determinado o su poca existencia, justifica que se obvie el procedimiento licitatorio que, adems de
provocar costos a cargo del ente pblico licitante, por su tramitacin no permite contratar con la
premura que el hecho suele requerir. Esa circunstancia tiene que ser notoria, conocida, sabida,
pblica, es decir, no reservada. Adems, la falta de bienes tiene que referirse al "mercado local",
entendiendo por tal el mercado interno o nacional, no el mercado "regional", de "plaza" o "zona", en
que tiene su radicacin fsica el licitante. Ambas circunstancias deben ser acreditadas y probadas
concretamente por las oficinas tcnicas competentes.
j) Productos perecederos. Otro caso de excepcin al procedimiento de la licitacin pblica,
contemplado en la normativa vigente como supuesto particular de urgencia, es la venta de
productos perecederos y de elementos destinados al fomento de las actividades econmicas del pas
o para satisfacer necesidades de orden sanitario
k) Reparaciones. En cuanto a la reparacin de vehculos y motores, slo se autoriza como
excepcin, cuando sea indispensable, el desarme total o parcial del vehculo o motor para
determinar las reparaciones necesarias. Su regulacin normativa no deja de ser un caso ms de
urgencia, cuyos principios son aplicables extensivamente (decr. ley 23.354/56, art. 56, 3, ap. e, y
RCE, art 56, inc. 12).
l) Material docente y cientfico. Si bien la normativa no contempla este supuesto como
excepcin a la licitacin pblica, entendemos que se debe facultar la realizacin de contratacin
directa para la adquisicin de material docente, cientfico y bibliogrfico.

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m) Contratos interadministrativos. Cuando el contratista de la Administracin es otro ente

pblico estatal o no estatal supuesto de los contratos interadministrativos, la ley admite la
contratacin directa como procedimiento para su eleccin
n) Contratos de entes pblicos no estatales. La normativa no contempla como excepcin los
contratos administrativos celebrados por un ente pblico estatal con otro ente pblico no estatal.
) Licitacin pblica desierta. Se denomina as a la licitacin pblica a la que no se ha
presentado ningn proponente. Ello habilita a contratar directamente o a efectuar un nuevo llamado
a licitacin privada, segn la Administracin lo estime conveniente
o) Licitacin pblica fracasada por inadmisibilidad de las ofertas. La normativa en materia
de contrataciones administrativas tambin prev como causal de contratacin directa la licitacin
pblica fracasada por inadmisibilidad de las ofertas
Oferta inadmisible no es oferta inconveniente, sino una oferta que, conveniente o no, no se ajusta a
los requisitos de los pliegos y bases de la licitacin. Se trata de una oferta que no ofrece
exactamente lo solicitado o no lo ofrece en las condiciones o con los requisitos requeridos.
p) Licitacin pblica fracasada por inconveniencia de las ofertas. Tambin es posible que el
procedimiento licitatorio pblico fracase por ofertas inconvenientes. Esto es, ofertas presentadas,
admisibles, ajustadas a las bases, clusulas y condiciones del pliego y al objeto solicitado, pero que
por razones de inconveniencia de precio, financiacin, etc., son rechazadas.
CONTRATO DE OBRA PUBLICA
Obra Publica: en principio debemos decir que el concepto de obra publica alcanza solo a aquellas
obras artificiales y no naturales, es decir, aquellas que solamente son producto del trabajo humano.
En base a esto, surgieron diferentes criterios para definir lo que es una obra publica:
Criterio Objetivo: para este criterio dentro de la obra publica quedan comprendidas aquellas cosas
muebles e inmuebles como as tambin los objetos inmateriales. Ej. una escuela, una crcel, un
proyecto, etc.
Criterio Subjetivo: este criterio apunta a identificar quien puede ser sujeto titular de una obra
publica. Para este concepto, titular puede ser el Estado Nacional, Pcial., Municipal, o inclusive un
ente publico no estatal.
Criterio Finalista: este criterio encierra dentro del concepto de obra publica a aquellos intereses
que versen sobre el inters publico, es decir, aquellas obras que tengan como finalidad el bien
publico sern obras publicas.
Critica: se critica que el estado tambin, en determinadas ocasiones, puede encargar la realizacin
de una obra publica con el fin de integrarla a su dominio privado.
La doctrina, para definir a la obra publica, une o realiza una mixtura entre estos tres criterios
sosteniendo que, una obra publica puede consistir en una cosa mueble, inmueble o inmaterial;
proveniente de un ente publico Nacional, Pcial. o Municipal y sometida a una finalidad publica.
Obra Publica. Rgimen Jurdico.
En el orden nacional, el contrato de obra publica se encuentra regulado por la Ley 13.064; mientras
que en la Pcia. de Bs. As. se encuentra reglado por el Decreto Ley 6.021.
En materia municipal, en la Pcia. de Bs. As., el contrato de obra publica lo encontramos normado
por la Ordenanza General 165 aplicable a todos los municipios de la Pcia., sin perjuicio de que cada
municipio cuente con una ordenanza especifica de obra publica.
Obra Publica. Concepto segn Art. 1 ley 13.064: Obra publica es aquella construccin, trabajo
o servicio de industria que se ejecuta con el tesoro de la nacin.
Este concepto adopta un criterio subjetivo, ya que requiere que los fondos provengan del tesoro
nacional.
Critica: este Art. es criticado debido a que tambin con fondos de terceros se puede acudir a una
obra publica. Tambin es criticado debido a que apunta a la construccin de una obra nueva y no

35

tiene en cuenta que una obra publica tambin puede consistir en la reparacin o mantenimiento de
una obra ya construida.
Obra Publica. Concepto segn Art. 1 Decreto ley 6.021: Obra publica es toda construccin,
trabajo, instalacin y obra en general que ejecute la Pcia. por si o por medio de personas privadas u
oficiales, con fondos propios o de aporte Nacional, Municipal o de particulares.
El decreto reglamentario de la ley 6.021, tambin nos dice que construccin, trabajo e instalacin
puede consistir en una reparacin, mantenimiento, etc y hace extensivo este concepto tanto a las
cosas muebles como inmuebles.
Contrato de Concesin de Obra Publica.
Se refiere a los casos en que el estado contrata la construccin de una obra publica, y una vez
construida le otorga al concesionario la explotacin de la misma, poniendo a cargo de este, su
conservacin y mantenimiento. Este contrato consta de dos etapas:
1- La Construccin de la Obra.
2- Su Explotacin.
Con respecto al pago, a diferencia del contrato de obra publica donde la administracin paga un
precio por la construccin, en la concesin de obra publica el contrato va a ser costeado por
personas terceras al contrato, llamadas usuarios y este pago se va a realizar a travs de lo que se
conoce como peaje.
Su rgimen jurdico lo encontramos regulado a nivel nacional en la ley 17.520, y en pcia. se
encuentra contemplado en el decreto ley 9.524/79.
En el ao 1.989 se dicta en nuestro pas la ley 23.696 por la que se permite al estado concesionar
obras publicas ya construidas. Esta ley establece una modificacin al rgimen de la ley 17.520
permitiendo que se puedan concesionar obras publicas ya existentes otorgando al concesionario la
potestad de cobrar un peaje con el fin de financiar el mantenimiento de esa obra y construir obra
nueva, la cual deber tener una vinculacin tcnica o fsica con la obra ya existente.
El contrato de concesin de obra publica, si bien estar compuesto por dos partes (Estado
condescendiente y el concesionario), tendr efectos contra aquellos terceros denominados usuarios.
El Estado condescendiente, ejerce una potestad de control sobre el concesionario para proteger al
usuario a travs de la fijacin del precio a abonar en el peaje. Esta potestad del estado es llevada
adelante por medio de los denominados entes reguladores.
Por su parte, el concesionario puede ser:
- Una sociedad.
- Una persona privada.
- Un ente publico con personera jurdica propia creado por el estado.
CONCESIN DE SERVICIO PUBLICO. CONTRATO DE SUMINISTRO. OTROS CONTRATOS
ADMINISTRATIVOS.
Contrato de Concesin de Servicio Publico.
Servicio Publico: es una actividad de prestacin de parte del estado. A travs de su prestacin se
satisfacen necesidades de inters publico; puede ser llevada a cabo en forma directa por la
Administracin o en forma indirecta, con terceros vinculados al estado a travs de un contrato de
concesin de servicio publico.
Las otras actividades, adems de la de prestacin, son la de coaccin y sancin y la de fomento.
A travs de la concesin de servicio publico, el estado concede a un tercero sus facultades, pero se
reserva la titularidad; por ello dicta el marco regulatorio necesario para llevar adelante la modalidad
de la prestacin, explotacin, fiscalizacin y jurisdiccin del servicio publico (es de rango legal, ley
formal).
Cuando se habla de crisis, se refiere a la crisis de la nocin francesa del servicio publico, ya no es
solo el estado quien lleva la actividad.
Aos. 30 a 70 Regulacin: Estado interventor.
Fomento.
Control.
Ao 89 Regulacin: solamente apunta al control estatal sobre el servicio publico y aparece la figura
del usuario (Art. 42 CN ley 24.240).
Entes Reguladores.

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Son personas jurdicas estatales (entes autrquicos) presididos por un directorio que ejerce
funciones regulatorias (emiten reglamentos), jurisdiccionales, fiscaliza la actividad y fija tarifas. La
gran mayora fueron creados por ley o por decreto fundado en ley.
El directorio lo componen de tres a cinco personas con un mandato de cinco aos. El poder
ejecutivo ejerce sobre estos un poder de tutela, pudiendo, llegado el caso, a intervenirlos.
Caractersticas de los servicios pblicos: podemos hablar de cuatro caracteres:
1 Continuidad: el servicio no puede suspenderse, hay una necesidad de que perviva en el tiempo,
sobre todo los denominados esenciales.
2 Regularidad: es regular cuando es prestado de acuerdo a las prescripciones del reglamento
correspondiente.
3 Igualdad: el servicio debe abastecer a toda la demanda en igualdad de condiciones para todos
los usuarios.
4 Obligatoriedad: respecto de la prestacin que debe efectuar el concesionario a cuanto usuario se
lo solicite. Esta obligado a cubrir toda la demanda.
Es necesario distinguir entre usuario, que es aquella persona que usa ocasionalmente la prestacin
de un servicio, y cliente, que es aquel que no solo usa, sino que tambin paga una tasa o tarifa por
el servicio.
Contrato Administrativo de Suministro.
Concepto.
El contrato de suministro recibe tambin la denominacin indistinta de contrato de abastecimiento o
contrato de provisin. Jeze lo defina diciendo simplemente que es un contrato administrativo que
tiene por objeto la provisin de cosas muebles. Sin embargo este autor, al igual que Bielsa en
nuestro pas, lo vinculaban a la prestacin de un servicio publico.
Mas modernamente Escola lo defini diciendo que el contrato de suministro es aquel contrato
administrativo por el cual la administracin publica obtiene la provisin de cosas muebles, mediante
el pago de una remuneracin. Mas all de las definiciones que dan los distintos autores, que varan
segn van incorporando en el concepto distintos caracteres que hacen a este contrato, el rasgo
tipificante es la provisin de cosas muebles conforme lo ha seala do la doctrina en forma unnime.
El objeto del contrato de suministro comprende cosas muebles que pueden ser fungibles o no,
consumibles o no consumibles y divisibles o indivisibles.
Dentro del derecho comercial, el contrato de suministro es considerado aquel por el cual una parte
se obliga a entregar cosas en forma peridica o continuada y la otra a pagar un precio por ellas. Si
bien la periodicidad es un elemento esencial de este contrato, se lo encuadra como una especie de
la compra venta. La continuidad de las prestaciones permite calificarlo como un vinculo de duracin,
puesto que las finalidades perseguidas por las partes no se obtienen sino con el transcurso del
tiempo.
En el caso del contrato administrativo de suministro, la doctrina (Marienhoff, Escola, Laso) coinciden
en que puede prever tanto una entrega nica como entregas peridicas.
Caracteres.
1. Bilateral: puesto que las partes quedan recprocamente obligadas, el proveedor a suministrar las
cosas muebles y el estado a pagar el precio.
2. Consensual: queda concluido desde el momento en que las partes expresan su consentimiento,
que de acuerdo a su regulacin legal tiene lugar a partir de la notificacin de la adjudicacin.
3. A titulo oneroso: la prestacin de cada una de las pares es en funcin de la contraprestacin que
recibe.
4. En cuanto al carcter aleatorio, Diez entenda que si lo era, en tanto Marienhoff sostena que es
un contrato conmutativo, por considerar que la administracin, y especialmente el corredor, corren
riesgos, pero esos riesgos y sus resultados estn vinculados a circunstancias independientes del
contrato.
5. Puede ser de ejecucin instantnea o de ejecucin sucesiva o escalonada.

37

UNIDAD 9
DINAMICA DE LA ADMINISTRACION PUBLICA
EL ESTADO EN LA ECONOMIA
fue a partir de la depresin de 1929 y de la Segunda Guerra Mundial cuando la intervencin estatal
se ampli de forma importante. El intervensionismo en las pocas de guerra y de depresin
econmicas ampli las funciones del Estado y aument el gasto pblico y aunque tras la vuelta a la
paz
cierno
algunos
gastos,
nunca
retornaban
a
su
nivel
previo.
En el periodo de entre guerras surgieron los controles del comercio exterior y las intervenciones en
los mercados de divisas. En ese mismo periodo se difundi la teora keynesiana que propona la
intervencin del Estado en la economa, a travs de la poltica fiscal y la poltica monetaria, para
evitar la crisis de desempleo. Por ltimo, en el periodo posblico se difundi la participacin activa
en
pos
del
desarrollo
econmico.
La provisin por el Estado de servicios y bienes pblicos tiene una larga historia, sin embargo, es
solamente despus de la Segunda Guerra Mundial cuando se generaliza en Europa la conviccin de
que es el Estado el sujeto econmico que debe impulsar el crecimiento econmico. De este modo,
durante los aos sesenta y setentas se gener un protagonismo creciente del Estado en las
actividades industriales de los principales pases europeos, surgieron as las primeras
manifestaciones de las "economas mixtas de mercado" que suponan que ms del 16.5 % del PIB
(Producto Interno Bruto)era generado por el Estado en la Europa de los setentas.
El Estado, como representante oficial de la sociedad capitalista, tiene que hacerse cargo del mando
de la produccin, pero bsicamente de la administracin de la industria y de todas las ramas de la
produccin para que esta ya no perteneciera a unos u otros individuos en competencia, sino por el
contrario, estas ramas de la produccin pasaran a manos de toda la sociedad, con arreglo a un plan
general y con la participacin de todos los miembros de la sociedad. Engels, adverta una tendencia
hacia la rectora del Estado sobre la economa nacional, como algo inevitable, una transicin
obligada
hacia
una
forma
de
capitalismo
de
Estado.
La presencia econmica y social de un aparato burocrtico, fuerte, centralizado y social es un
elemento constitutivo bsico en la modernizacin capitalista, cuyas polticas estatales han afectado
los mecanismos, modalidades y tasas de acumulacin de capital, y los mecanismos de distribucin
de los frutos del progreso tcnico contenido en la industria.
El modelo economico de la Constitucin Nacional:
Constitucin reformada en 1994 tiene normas nuevas y algunas de ellas, como por ejemplo el
nuevo Art. 42, es toda una definicin de modelo econmico. Si la Constitucin no tena antes un
modelo econmico porque Alberdi nunca dijo si la Constitucin era liberal o de economa planificada,
y en general los comentaristas han interpretado que era un marco abierto, el Art.42 cuando habla
del control de los monopolios, cuando habla de la preservacin de los derechos de productores y
consumidores y habla de la regulacin econmica, no puede estar hablando de ninguna otra cosa
que una economa de mercado sujeta a regulacin, sujeta a responsabilidad. Si uno contrasta la
impronta neoliberal que trae este artculo con otras normas que ha incorporado la reforma de 1994
como la llamada nueva clusula del progreso, en el Art. 55 Inc.19, que habla del desarrollo
humano, del crecimiento econmico con justicia social, de defensa del valor de la moneda, de la
igualdad real de oportunidades; nada de esto es neutro. Est en el campo valorativo pero est en el
campo valorativo que el legislador debe seguir, porque si bien en los tiempos que vivimos muchas
de estas cosas no son realidades, no dejan de ser parte del deber ser, del marco que el legislador
debe seguir si el imperio de la Constitucin existe.
Servicio Publico:
es una actividad de prestacin de parte del estado. A travs de su prestacin se satisfacen
necesidades de inters publico; puede ser llevada a cabo en forma directa por la Administracin o
en forma indirecta, con terceros vinculados al estado a travs de un contrato de concesin de
servicio publico.
Las otras actividades, adems de la de prestacin, son la de coaccin y sancin y la de fomento.
A travs de la concesin de servicio publico, el estado concede a un tercero sus facultades, pero se
reserva la titularidad; por ello dicta el marco regulatorio necesario para llevar adelante la modalidad

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de la prestacin, explotacin, fiscalizacin y jurisdiccin del servicio publico (es de rango legal, ley
formal).
Cuando se habla de crisis, se refiere a la crisis de la nocin francesa del servicio publico, ya no es
solo el estado quien lleva la actividad.
Aos. 30 a 70 Regulacin: Estado interventor.
Fomento.
Control.
Ao 89 Regulacin: solamente apunta al control estatal sobre el servicio publico y aparece la figura
del usuario (Art. 42 CN ley 24.240).
Entes Reguladores.
Son personas jurdicas estatales (entes autrquicos) presididos por un directorio que ejerce
funciones regulatorias (emiten reglamentos), jurisdiccionales, fiscaliza la actividad y fija tarifas. La
gran mayora fueron creados por ley o por decreto fundado en ley.
El directorio lo componen de tres a cinco personas con un mandato de cinco aos. El poder
ejecutivo ejerce sobre estos un poder de tutela, pudiendo, llegado el caso, a intervenirlos.
Caractersticas de los servicios pblicos: podemos hablar de cuatro caracteres:
1 Continuidad: el servicio no puede suspenderse, hay una necesidad de que perviva en el tiempo,
sobre todo los denominados esenciales.
2 Regularidad: es regular cuando es prestado de acuerdo a las prescripciones del reglamento
correspondiente.
3 Igualdad: el servicio debe abastecer a toda la demanda en igualdad de condiciones para todos
los usuarios.
4 Obligatoriedad: respecto de la prestacin que debe efectuar el concesionario a cuanto usuario se
lo solicite. Esta obligado a cubrir toda la demanda.
Es necesario distinguir entre usuario, que es aquella persona que usa ocasionalmente la prestacin
de un servicio, y cliente, que es aquel que no solo usa, sino que tambin paga una tasa o tarifa por
el servicio.
Clasificacin de los servicios pblicos.
1 Obligatorios: son aquellos donde el usuario debe servirse del mismo porque constituye una
materia esencial que hace a la subsistencia del usuario.
2 Facultativos: no tienen la calidad de esenciales y son usados ocasionalmente por el usuario.
3 Propios: son los que presta el estado por s o por intermedio de un contrato de concesin.
4 Impropios: son actividades de inters general propia de los sujetos privados y estn fuertemente
regulados por el estado. Ej. taxis, farmacias, educacin privada, etc.
5 Jurisdiccionales: se llaman as cuando el comienzo y el final de la prestacin abarca un solo
estado.
6 nter jurisdiccionales: se llaman as porque abarcan a dos o mas estados.
Marcos Regulatorios.
La ley 24.076 establece el marco regulatorio del gas, que en su Art. 1 enuncia la publicatio regula
el transporte y la distribucin el gas natural, y lo consagra como servicio publico.
En su Art. 2 estableced los objetivos, que son proteger adecuadamente los derechos de los
usuarios, promover la competitividad del mercado, el uso generalizado y delinea la poltica general
en la materia.
Poder de Policia y Policia Administrativa:
La llamada policia administrativa se traduce en el dictado de actos concretos, el poder normativo de
la Administracin requiere siempre de una ley, careciendo de la potestad de dictar Normas
generales sin una cobertura legal expresa, determinada y circunscripta en razon de la materia.
Existe otra actividad de limitacion, extincin de derechos privados que se manifiesta a traves del
poder de legislacin mediante leyes y reglamentos que limitan el ejercicio y el contenido de los

39

derechos individuales para hacerlos compatibles con los derechos de otros o con los fines de interes
publico que persigue la comunidad. En este supuesto se habla de Poder de Policia.
Estos entran en ejercicio cuando fracasan las medidas preventivas e intimaciones que formule la
Administracin en orden al cumplimiento de las obligaciones , deberes, cargas que las normas
imponen a los particulares.
Limites al Poder de Polica.
1 Principio de Razonabilidad: la razonabilidad es la adecuacin de los medios utilizados por el
congreso para la obtencin de los fines que determinan la medida, a efectos de que tales medios no
aparezcan como infundados o arbitrarios.
2 Respeto a la Esfera Constitucional: tanto las Pcias. como la Nacin, deben ejercer el poder de
polica dentro de sus respectivas esferas de accin marcadas por la constitucin, sin transgredir la
esfera ajena.
3 Inviolabilidad de la Vida Privada: esta limitacin adquiere carcter fundamental, protegiendo
generalmente el hogar o domicilio. En ese mbito el individuo goza de un mnimo de libertad que es
inviolable y, en principio, inaccesible por el poder del estado.
Se asimilan a esto la inviolabilidad de la correspondencia epistolar y los papeles privados, segn lo
establece el Art. 18 CN.
Diferencia entre Delito y Contravencin.
El delito, para que se configure, tiene como condicionante ineludible que exista dolo o culpa en el
actor, mientras que la contravencin es una sancin que se impone ante la infraccin del poder de
polica.
Las provincias solo pueden legislar sobre contravenciones, mientras que la Nacin puede legislar
tanto sobre contravenciones, como sobre delitos.
Clasificacin de las Contravenciones.
Contravenciones Instantneas: son aquellas que se agotan en el mismo momento en que se
configura, como por Ej. una infraccin de transito.
Contravenciones Permanentes: son aquellas en las que el infractor persiste en la conducta durante
la respectiva unidad de tiempo.
Contravenciones Continuadas: se relacionan con la teora de unidad o pluralidad de delitos,
tenindose que determinar en cada caso, si se han configurado una o mas contravenciones.
Contravenciones por Accin: se configuran en un hecho positivo.
Contravenciones por Omisin: se configuran por u hecho negativo.
La pena contravencional.
Es la sancin que se establece para quien incurra en una accin u omisin considerada infraccin o
contravencin.
Especies de Penalidades.
Multa: el ejemplo mas comn y el mas aplicado, en cuanto a contravenciones, es aplicable a las
personas jurdicas, esto es la diferencia clsica entre penalidad policial y delito.
La multa no tiene efectividad propia, debiendo la administracin recurrir a la justicia para hacerla
cumplir coactivamente, no puede hacerlo per se.
La multa no puede ser confiscatoria y debe analizarse cada caso en particular.
Privacin de la Libertad: los limites que se deben respetar son los de la temporalidad, es decir, el
breve plazo que debe observar, pues de lo contrario estaramos ante la sancin de un delito y no de
una falta, lo que tornara a la penalidad de arresto en irrazonable en funcin del hecho.
Decomiso: se trata de la perdida definitiva de una cosa mueble por razones de seguridad, moralidad
o salubridad. No es efectiva para estos casos la garanta constitucional que determina la proteccin
de la propiedad privada.

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Ante el decomiso, no corresponde indemnizacin, tratndose, segn Marienhoff, de una limitacin a

la propiedad privada en inters publico.
Inhabilitacin: es la imposicin de una incapacidad como pena contravencional par que ciertos
derechos no puedan ser ejercidos. Esta penalidad puede ser aplicada en forma principal o de
manera accesoria; y se puede aplicar por tiempo determinado o de forma definitiva.
Clausura: la particularidad que tiene esta especie de penalidad es que recae sobre el lugar fsico
donde se ejerce la actividad, es decir, sobre el local, oficina o estudio que dio pie a la sancin.
Puede ser aplicada en forma suspensiva o definitiva y se trata de una sancin complementaria.
Amonestacin: es la penalidad contravencional mas benigna, generalmente se aplica a
contravenciones de una mnima gravedad, como por Ej. una trasgresin a los reglamentos de
transito.
Caducidad: procede la caducidad como medida de un incumplimiento, cuya causa es imputable al
autor y se trata de un incumplimiento a los deberes que tiene aquel que goza de una actividad cuyo
ejercicio es fundado en un permiso o autorizacin de la administracin (Ej. el permiso de uso de
una playa). El incumplimiento de los deberes que genera dicho permiso, da origen a la aplicacin de
la caducidad y no a la aplicacin de la inhabilitacin.
UNIDAD 10
EL DOMINIO DEL ESTADO.

DIFERENCIAS
DOMINIO PUBLICO
1. Se halla afectado al uso publico.

DOMINIO PRIVADO
1. Se halla afectado al uso particular
de su dueo.
2. Su comercializacin es restringida. 2. Su comercializacin es amplia.
3. Posee un rgimen jurdico especial 3. Son enajenables y prescriptibles.
(inalienables e imprescriptibles).
4. Normas de subordinacin.
4. Normas de coordinacin.
El estado puede ser propietario de bienes que integren su dominio publico o su dominio privado
(Art. 2339 C.C Las cosas son bienes pblicos del Estado general que forma la Nacin, o de los
Estados particulares de que ella se compone, segn la distribucin de los poderes hecha por la
Constitucin Nacional; o son bienes privados del Estado general o de los Estados particulares).
El objeto de estudio de esta bolilla son los bienes de dominio publico del estado, es decir, aquel
conjunto de bienes cuya titularidad puede pertenecer al estado nacional, provincial, municipal o de
entidades publicas estatales o no estatales cuya finalidad esta afectada o sometida al uso publico y
a un rgimen jurdico especial de derecho publico.
Estos bienes tienen caracteres propios y diferentes de los bienes de propiedad privada, ya sea del
estado o de un particular.
El Cdigo Civil establece una clasificacin de cuales bienes pertenecen al dominio publico y
cuales al dominio privado del estado (Art. 2340 CC Quedan comprendidos entre los bienes
pblicos: 1. Los mares territoriales hasta la distancia que determine la legislacin especial,
independientemente del poder jurisdiccional sobre la zona contigua; 2. Los mares interiores,
bahas, ensenadas, puertos y ancladeros; 3. Los ros, sus cauces, las dems aguas que corren
por cauces naturales y toda otra agua que tenga o adquiera la aptitud de satisfacer usos de
inters general, comprendindose las aguas subterrneas, sin perjuicio del ejercicio regular del
derecho del propietario del fundo de extraer las aguas subterrneas en la medida de su inters y
con sujecin a la reglamentacin; 4.
Las playas del mar y las riberas internas de los ros,
entendindose por tales la extensin de tierra que las aguas baan o desocupan durante las altas
mareas normales o las crecidas medias ordinarias; 5. Los lagos navegables y sus lechos; 6. Las
islas formadas o que se formen en el mar territorial o en toda clase de ro, o en los lagos
navegables, cuando ellas no pertenezcan a particulares; 7. Las calles, plazas, caminos, canales,
puentes y cualquier otra obra pblica construida para utilidad o comodidad comn; 8. Los
documentos oficiales de los poderes del Estado; 9. Las ruinas y yacimientos arqueolgicos y
paleontolgicos de inters cientfico; -con respecto a las islas -inc. 6- esto es relativo ya que

41

hay ciertas islas que fueron desafectadas del dominio publico del estado como por Ej. ciertas islas
del TigreY Art. 2342 CC Son bienes privados del Estado general o de los Estados particulares: 1. Todas las
tierras que estando situadas dentro de los lmites territoriales de la Repblica, carecen de otro
dueo; 2. Las minas de oro, plata, cobre, piedras preciosas y sustancias fsiles, no obstante el
dominio de las corporaciones o particulares sobre la superficie de la tierra; 3. Los bienes vacantes o
mostrencos, y los de las personas que mueren sin tener herederos, segn las disposiciones de este
Cdigo; 4. Los muros, plazas de guerra, puentes, ferrocarriles y toda construccin hecha por el
Estado o por los Estados, y todos los bienes adquiridos por el Estado o por los Estados por
cualquier ttulo; 5. Las embarcaciones que diesen en las costas de los mares o ros de la Repblica,
sus fragmentos y los objetos de su cargamento, siendo de enemigos o de corsarios).
Elementos de los Bienes de Dominio Publico del Estado.
1. Elemento objetivo: tiene que ver con que cosas pueden ser objetos de dominio publico, a saber:
bienes muebles, inmuebles (incluidos sus accesorios), universalidades de hecho y jurdicas. Los
bienes de la iglesia catlica se encuentran fuera del dominio publico del estado, ya que son bienes
de la iglesia y por lo tanto regulados por el derecho cannico.
2. Elemento subjetivo: tiene que ver con quienes pueden ser titulares de un bien de dominio
publico, estos son: el estado nacional, provincial, municipal, entidades autarquicas, entidades
publicas estatales y no estatales cuya finalidad estar sometida al uso publico.
3. Elemento finalista: se refiere a que estos bienes estn afectados al uso publico, y por lo tanto
tendrn un fin publico.
4. Elemento normativo: es el elemento mas importante, y esta referido a que no existen bienes
pblicos naturales, los nicos bienes pblicos que hay son los que se establecen por ley o por
disposiciones de la autoridad administrativa. Debe existir una afectacin por la cual se expresa que
determinado bien integra el dominio publico del estado. Si dicha afectacin no existiera, el bien ser
de dominio privado.
Por el contrario, mediante la desafectacion se pasa un bien del dominio publico al dominio privado
del estado para que de esta manera dicho bien si pueda ser pasible de comercializacin en forma
amplia.
Con la reforma constitucional de 1994 se concede una mayor proteccin a los bienes de dominio
publico del estado como por Ej. en el Art. 41 C.N. (se refiere al derecho de todos los habitantes de
gozar de un ambiente sano y equilibrado, al deber de preservarlo. A la proteccin del ambiente por
parte de las autoridades mediante la utilizacin racional de los recursos naturales y la preservacin
del patrimonio natural y cultural. Corresponde a la Nacin dictar las normas que contengan los
presupuestos mnimos para su proteccin); Art. 43 C.N. (el cual habilita a promover acciones de
amparo al afectado y al defensor del pueblo en proteccin del patrimonio natural, cultural e
histrico de la nacin); Art. 75 inc. 19 C.N. (donde nos dice que le compete al congreso de la
nacin dictar leyes que protejan el patrimonio artstico de la nacin); Art. 75 inc. 17 C.N. (donde
se reconoce a la propiedad indgena estableciendo una propiedad comunitaria inalienable,
intransferible e inembargable; Art. 124 C.N. donde se reconoce el dominio originario de las Pcias.
sobre los recursos naturales).
DOMINIO PUBLICO
Afectados al uso comn de toda la Afectados al uso especial a travs de
comunidad (es general, gratuito e ciertas autorizaciones o habilitaciones
ilimitado) Ej. plazas, parques, etc.
como ser:
- Permiso de Uso.
- Concesin de Uso.
Permiso de Uso.
El estado otorga una autorizacin y habilitacin para que una persona pueda utilizar ese bien. Se
concede por medio de un acto administrativo (unilateral para una parte de la doctrina y bilateral
para la otra) en forma privativa y exclusiva a una persona. Este permiso es un contrato, pero aqu
no se otorga un derecho subjetivo al permisionario y por lo tanto dicho permiso podr ser revocado
en cualquier momento por la administracin sin derecho a indemnizacin alguna. Este permiso se
otorga intuite persona, el permisionario paga un canon por el uso del bien y su otorgamiento
depender de la discrecionalidad administrativa.
La caracterstica fundamental de este permiso es la precariedad del mismo, es decir, que puede ser
revocado en cualquier momento por la administracin.

42

Formas de Extincin:
- Revocacin por parte de la administracin.
- Por razones de oportunidad, merito y conveniencia.
- Por renuncia del permisionario.
- Por caducidad del permiso.
Fallo Mateo, Silvia c/ Pcia. Bs. As. (fallo de la SCJ Pcia. Bs. As. referido al permiso de uso y
respecto a la tolerancia permitida a un particular otorgada por el organismo administrador).
Concesin de Uso.
Puede hacerse por medio de un contrato o por un acto administrativo que le genera al particular un
verdadero derecho subjetivo, es decir, que cuando hay una revocacin por parte de la
administracin de la concesin de uso, el particular tendr derecho a una indemnizacin (integra =
dao emergente + lucro cesante). La concesin de uso puede otorgarse a plazo determinado o a
perpetuidad. La diferencia fundamental con el permiso de uso es que aqu no hay precariedad.
En la concesin de uso la administracin puede actuar en ejercicio e facultades regladas o
discrecionales, a diferencia del permiso de uso que acta en forma discrecional.
Formas de Extincin:
- Por vencimiento del plazo.
- Por caducidad de la concesin (por incumplimiento del concesionario).
- Por renuncia del concesionario.
- Por revocacin de la administracin (oportunidad, merito y conveniencia) reparacin
integralDominio Privado del Estado.
En el mbito de la Pcia. de Bs. As. el Decreto ley 9533/80 se refiere a los bienes de dominio publico
y privado del estado, y respecto de los privados establece que para ser enajenados la venta de los
mismos debe realizarse por subasta publica a travs del Banco Pcia. de Bs. As. u otras instituciones
bancarias oficiales. La subasta se ara en el lugar de ubicacin del bien y estar a cargo de un
martillero; y el anuncio de subasta deber publicarse en el boletn oficial y en un diario de amplia
tirada.
Dichas ventas quedaran condicionadas a la posterior aprobacin de la autoridad de aplicacin
(Ministerio que administra ese bien) y la escritura publica ser realizada por la Escribana Gral. De
Gobierno.
Tambin pueden ser enajenados de forma directa en caso de que el adquirente sea el estado
nacional, pcial, municipal; o cuando se trate de fracciones fiscales inadecuadas (terrenos pequeos
linderos o remanentes), tambin cuando lo requieran los mismos ocupantes del bien siempre que
acrediten haber realizado mejoras con una antelacin de tres aos a la fecha de peticin.
Los bienes de dominio privado, si bien se encuentran en un rgimen de comercializacin amplia,
tambin pueden estar sujetos al uso o a la concesin.
UNIDAD 11
MEDIOS MATERIALES DE LA ADMINISTRACION PUBLICA
Son aquellas medidas legales o jurdicas que se imponen a la propiedad privada en beneficio del
inters publico. Pueden ser de diferentes clases y de diferente naturaleza jurdica. Algunas generan
derecho a indemnizacin y otra no. Se clasifican en:
1. Restricciones al Dominio.
2. Servidumbres Administrativas.
3. Expropiacin.
4. Ocupacin Temporaria.
5. Decomiso o Comiso.
Estas limitaciones encuentran su fundamento en la Constitucin Nacional dado que el derecho de
propiedad no es un derecho absoluto, sino que relativo ya que se encuentran condicionados a las
leyes que reglamentan su ejercicio.
1. Restricciones al dominio: la restriccin es una especie de limitacin y consiste en ciertas
disposiciones que impone la administracin a fin de que el derecho de propiedad se ejercite dentro
de un determinado marco o campo. Pueden consistir en una obligacin de dar, de hacer o de no
hacer para el sujeto que soporta estas restricciones (Ej. el dejar que la municipalidad coloque un
cartel de identificacin en la pared de nuestra casa).

43

Las restricciones son ejecutorias, es decir, que una vez que se dictan y publican pueden ser
ejecutadas directamente y no dan derecho a indemnizacin.
2. Servidumbres administrativas: es la limitacin jurdica al ejercicio del derecho de propiedad
que puede serlo tanto en inters privado como en inters publico. La servidumbre es un derecho
real sobre inmueble ajeo afectado al beneficio de un tercero. La servidumbre limita lo exclusivo del
dominio, restringe su uso y goce y no solo su disponibilidad como si lo hace la expropiacin.
Podemos definir a la servidumbre administrativa como un derecho real publico que integra la
dominialidad publica constituida por una entidad publica sobre un inmueble ajeno con el objeto de
que este sirva al uso publico.
Caracteres:
- Es un derecho real publico: es un derecho real en tanto afecta a bienes. Esta constituido en
funcin de un desmembramiento en la plenitud jurdica de un bien determinado.
- Integra el dominio publico: entre los bienes inmuebles, muebles y derechos que integran el
dominio publico encontramos el derecho real de servidumbre en cuanto faculta el uso publico, es
decir, que al dominio publico se le incorpora el derecho de uso y no el inmueble usado.
- Constituido por una entidad publica: ya que el sujeto que aparece como beneficiario debe ser una
entidad publica, una persona de derecho publico estatal, a saber: estado nacional, pcial., municipal,
entidad es descentralizadas y aquellas personas publicas no estatales como por Ej. los
concesionarios de un servicio publico.
- Sobre inmueble ajeno: ya que la servidumbre administrativa puede constituirse sobre fundos
sirvientes privados o pblicos, esto siempre que en caso de constituirse sobre bienes del dominio
publico no perjudiquen el uso de la cosa donde se establece o se constituya en funcin de un uso
publico distinto de aquel al que estaba afectada originariamente.
Es importante aclarar que las personas publicas no pueden constituir servidumbres sobre cosas
dependientes de su propio dominio, sea publico o privado, pero sin embargo sobre un bien de
dominio publico de la nacin puede constituirse una servidumbre pcial. o municipal.
- Con el objeto de que sirva al uso publico: ya que la autoridad publica justifica esta limitacin
administrativa del dominio y la servidumbre administrativa esta destinada a servir, no solo a un
inmueble determinado, sino a una entidad publica que representa a toda la colectividad.
Indemnizacin: la servidumbre administrativa genera una relacin jurdica obligacional y
creditoria entre la entidad beneficiaria y el propietario del fundo sirviente, asumiendo calidad de
deudor la primera y de acreedor el segundo. Este deber resarcitorio surge del Art. 17 C.N. y la
indemnizacin repara el desmembramiento del dominio y la sesin a la exclusividad de su goce
total. Dicha reparacin debe ser proporcionada a la reduccin y desmembramiento de atribuciones
jurdicas, y la servidumbre no debe encubrir una expropiacin.
Formas de constitucin: las servidumbres administrativas deben ser constituidas por:
A) Ley Formal: ya sea nacional o pcial., general o especial. El requisito es que sea una
manifestacin del rgano legislativo.
B) Acto administrativo fundado en ley: ya que la ley puede autorizar expresamente al poder
administrador para la imposicin de determinada servidumbre.
C) Contrato administrativo: aqu la servidumbre se constituye por convenio entre el propietario de
la cosa y el estado, revistiendo la forma contractual que puede ser gratuita u onerosa.
D) Accesin: aqu, una servidumbre existente sobre un bien privado se hace publica porque la cosa
a la cual sirve se convierte en publica.
E) Usucapin: la prescripcin puede ser la va procesal adquisitiva y constitutiva de las
servidumbres publicas, ya que si por prescripcin se puede adquirir lo mas que es el dominio,
tambin se podr adquirir el uso.
Competencias en la Constitucin y Extincin.
Las servidumbres pueden ser constituidas tanto por la nacin como por las Pcias. dentro de sus
respectivas jurisdicciones, siendo competencia de los rganos legislativos su constitucin.
La creacin debe ser siempre por ley formal y su imposicin por acto administrativo de aplicacin
fundada en ley. La efectiva materializacin de una servidumbre administrativa es competencia de la
administracin, de no existir oposicin de parte interesada, ya que de existir, es competente el

44

rgano judicial ya que la servidumbre importa un desmembramiento de la propiedad, de la cual el

Art. 17 C.N. nadie puede ser privado sino en virtud de sentencia fundada en ley.
Expropiacin:
se refiere a cuando el estado priva coactivamente de la propiedad de un bien mediante una
calificacin de utilidad publica (por medio de una ley) y previo pago de una indemnizacin. Tiene su
origen en el Art. 17 C.N.
Requisitos:
- Ley del congreso que califique la utilidad publica.
- Pera la transferencia de la propiedad debe existir el pago previo de una indemnizacin.
Naturaleza Jurdica.
Respecto de su naturaleza, primero se deca que era un instituto del derecho civil, ya que nuestro
Cdigo Civil nos dice en el Art. 1324 de que nadie puede ser obligado a vender, sino cuando
mediare expropiacin por causa de utilidad publica. Luego se dice que es un instituto de derecho
mixto, ya que es regido en parte por el derecho privado y en parte por el derecho administrativo; es
decir, que lo relativo al pago de la indemnizacin iba a estar regulado por el derecho privado, y lo
referido al dictado de la calificacin de utilidad publica por el derecho administrativo.
Una tercera postura (receptada por la mayora) nos dice que es de derecho publico ya que todas las
etapas que integran la expropiacin son de derecho publico (ley, fijacin de indemnizacin, etc.).
La expropiacin la encontramos regulada a nivel nacional por la ley 21.499 y en el mbito de la
pcia. de Bs. As. por la ley 5.708. Ambas normas nos dirn que pueden ser objeto de expropiacin,
los sujetos pasivos de esta, el procedimiento judicial a seguir, etc.
Elementos:
a) Elemento objetivo: tiene que ver con que cosas pueden ser objeto de expropiacin: todo lo que
forma parte del derecho de propiedad susceptible de valor econmico puede ser objeto de
expropiacin. Ej. casas, patentes, bonos, ideas, etc.
b) Elemento subjetivo: alude a las partes de la expropiacin: 1) sujeto expropiante (puede ser el
estado nacional, pcial., municipal y particulares con ley que lo autorice, Ej. en la concesin de obra
publica); 2) el expropiado (particulares, personas fsicas o jurdicas, la nacin, Pcias. municipios).
c) Elemento formal: se relaciona con el procedimiento para llevar a cabo la expropiacin. Si las
partes se ponen de acuerdo (avenimiento) se procede al pago de la indemnizacin; si no hay
acuerdo se resuelve en va judicial. Todo el proceso judicial se lleva a cabo en los Juzgados
Contenciosos Administrativos, donde la etapa fundamental ser la etapa de prueba y dentro de esta
es de fundamental importancia la pericial, ya que ser la que determine el monto de la
indemnizacin.
d) Elemento material:
e) Elemento finalista: es el mas importante y se refiere a la calificacin de utilidad publica realizada
por la ley. Es lo que sirve de base a la expropiacin.
El concepto de utilidad publica es muy ambiguo e indeterminado y habr que observar cada
situacin en particular.
La ley de expropiacin puede tener como objeto un bien tanto indeterminado como determinable.
La calificacin de utilidad publica no es revisable judicialmente a menos que exista dolo o notoria
parcialidad.
Indemnizacin: se debe dejar al expropiado en la misma situacin econmica que tenia antes de la
expropiacin. Se resarce el valor econmico de la cosa mas las consecuencias directas ocasionadas
por la expropiacin (dao emergente no abarca lucro cesante-). Si es un establecimiento comercial
se indemniza tambin el valor llave.
La indemnizacin debe ser justa, integral y previa a la transferencia del bien; debe ser en dinero
efectivo y en moneda de curso legal vigente en nuestro pas.
El tramite expropiatorio
No habiendo avenimiento, el expropiante deber promover la accin judicial de expropiacin.
El proceso tramitar por juicio sumario. Promovida la accin se dar traslado por quince das al
demandado. Si se ignorase su domicilio, se publicarn edictos durante cinco das en el diario de

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publicaciones legales de la Nacin y en el de la provincia correspondiente.

Si existieren hechos controvertidos se abrir la causa a prueba por el plazo que el juez estime
prudencial debiendo tener presente lo dispuesto en los artculos 15 y 17.
La sentencia fijar la indemnizacin teniendo en cuenta el valor del bien al tiempo de la
desposesin.
Los rubros que compongan la indemnizacin no estarn sujetos al pago de impuesto o gravamen
alguno.
Otorgada la posesin judicial del bien, quedarn los arrendamientos, acordndose a los ocupantes
un plazo de treinta das para su desalojo, que el expropiante podr prorrogar cuando a su juicio
existan justas razones que as lo aconsejen.
Ninguna accin de terceros podr impedir la expropiacin ni sus efectos. Los derechos del
reclamante se considerarn transferidos de la cosa a su precio o a la indemnizacin, quedando
aqulla libre de todo gravamen.
El expropiante podr desistir de la accin promovida en tanto la expropiacin no haya quedado
perfeccionada. Las costas sern a su cargo.
Se entender que la expropiacin ha quedado perfeccionada cuando se ha operado la transferencia
del dominio al expropiante mediante sentencia firme, toma de posesin y pago de la indemnizacin.

Desistimiento y Abandono
Se tendr por abandonada la expropiacin -salvo disposicin expresa de ley especial- si el
expropiante no promueve el juicio dentro de los dos aos de vigencia de la ley que la autorice,
cuando se trate de llevarla a cabo sobre bienes individualmente determinados; de cinco aos,
cuando se trate de bienes comprendidos dentro de una zona determinada; y de diez aos cuando se
trate de bienes comprendidos en una enumeracin genrica.
Retrocesin
Procede la accin de retrocesin cuando al bien expropiado se le diere un destino diferente al
previsto en la ley expropiatoria, o cuando no se le diere destino alguno en un lapso de dos aos
computados desde que la expropiacin qued perfeccionada en la forma prevista en el artculo 29.
La retrocesin tambin procede en los supuestos en que el bien hubiere salido del patrimonio de su
titular por el procedimiento de avenimiento.
La retrocesin no slo podr lograrse por accin judicial, sino tambin mediante avenimiento o
gestin administrativa.
Cuando al bien no se le hubiere dado destino alguno dentro del plazo mencionado en el artculo 35,
a efectos de la accin de retrocesin el expropiado deber intimar fehacientemente al expropiante
para que le asigne al bien el destino que motiv la expropiacin, transcurridos seis meses desde esa
intimacin sin que el expropiante le asignara al bien ese destino, o sin que hubiere iniciado los
respectivos trabajos, los que deber mantener conforme a los planes de obra aprobados, la accin
de retrocesin quedar expedita, sin necesidad de reclamo administrativo previo.
Si al bien se le hubiere dado un destino diferente al previsto en la ley expropiatoria, deber
formularse el reclamo administrativo previo.
Expropiacin irregular
Procede la accin de expropiacin irregular en los siguientes casos:
a) Cuando existiendo una ley que declara de utilidad pblica un bien, el Estado lo toma sin haber
cumplido con el pago de la respectiva indemnizacin.
b) Cuando, con motivo de la ley de declaracin de utilidad pblica, de hecho una cosa mueble o
inmueble resulte indisponible por evidente dificultad o impedimento para disponer de ella en
condiciones normales.
c) Cuando el Estado imponga al derecho del titular de un bien o cosa una indebida restriccin o
limitacin, que importen una lesin a su derecho de propiedad.
52. No corresponde la accin de expropiacin irregular cuando el Estado paraliza o no activa los
procedimientos despus de haber obtenido la posesin judicial del bien.
53. El que accione por expropiacin irregular est exento de la reclamacin administrativa previa.
54. En el juicio de expropiacin irregular los valores indemnizables sern fijados en la misma forma
prevista para el juicio de expropiacin regular, contemplada en el artculo 10 y siguientes de la
presente ley.
55. Las normas del procedimiento judicial establecidas para la expropiacin regular, rigen tambin

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para la expropiacin irregular, en cuando fueren aplicables.

56. La accin de expropiacin irregular prescribe a los cinco aos, computados desde la fecha en
que tuvieron lugar los actos o comportamientos del Estado que tornan viable la referida accin.
Ocupacin tempornea
Cuando por razones de utilidad pblica fuese necesario el uso transitorio de un bien o cosa
determinados, mueble o inmueble, o de una universalidad determinada de ellos, podr recurrirse a
la
ocupacin
tempornea.
La ocupacin tempornea puede responder a una necesidad anormal, urgente, imperiosa o sbita, o
a
una
necesidad
normal
no
inminente.
La ocupacin tempornea anormal, puede ser dispuesta directamente por la autoridad
administrativa, y no dar lugar a indemnizacin alguna, salvo la reparacin de los daos o
deterioros que se causaren a la cosa o el pago de daos y perjuicios debidos por el uso posterior de
la cosa en menesteres ajenos a los que estrictamente determinaron su ocupacin.
Ninguna ocupacin tempornea anormal tendr mayor duracin que el lapso estrictamente
necesario
para
satisfacer
la
respectiva
necesidad.
La ocupacin tempornea por razones normales, previa declaracin legal de utilidad pblica podr
establecerse por avenimiento; de lo contrario deber ser dispuesta por la autoridad judicial, a
requerimiento
de
la
Administracin
Pblica.
La ocupacin tempornea normal apareja indemnizacin, siendo aplicables en subsidio las reglas
vigentes
en
materia
de
expropiacin.
La indemnizacin a que se refiere el presente artculo comprender el valor del uso y los daos y
perjuicios ocasionados al bien o cosa ocupados, as como tambin el valor de los materiales que
hubiesen debido extraerse necesaria e indispensablemente con motivo de la ocupacin.
Ninguna ocupacin tempornea normal puede durar ms de dos aos; vencido este lapso, el
propietario intimar fehacientemente la devolucin del bien. Transcurridos treinta das desde dicha
intimacin sin que el bien hubiere sido devuelto, el propietario podr exigir la expropiacin del
mismo,
promoviendo
una
accin
de
expropiacin
irregular.
Esta ocupacin temporaria puede ser normal (tiene derecho a indemnizacin) o anormal (sin
derecho a indemnizacin- solo se indemnizara si existen daos en los bienes-).
UNIDAD 12
LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO
a) Concepto
Habr responsabilidad del Estado toda vez que un particular haya sufrido un dao moral o material
causados por hechos o actos que aquel deber indemnizar.
Responsabilidad contractual y extracontractual
Existir responsabilidad contractual del Estado siempre que el cocontratante resulte daado en su
esfera de intereses jurdicos como consecuencia de la accin u omisin estatal, lcita o ilcita. En
cambio, la extracontractual, surge de la actuacin daosa del Estado con respecto a sus
administrados, y a su vez puede ser legtima o ilegtima (lcita o ilcita).
Cassagne sostiene que la diferenciacin no est en la fuente de la responsabilidad sino que en el
hecho de aplicarse la responsabilidad a un vnculo contractual o extracontractual.
Por actividad lcita e ilcita
Cuando la actuacin estatal se reputa legtima (sea administrativa, legislativa o judicial), si bien
existe por parte de los administrados el deber de soportar sacrificios patrimoniales por razones de
inters pblico, es justo que la reparacin deba limitarse al valor objetivo del derecho sacrificado y
a todos los daos que sean consecuencia directa e inmediata de la actuacin estatal, con exclusin
del lucro cesante (Laplacette, Cantn, Motor Once), de las circunstancias personales y de las
ganancias hipotticas. Con respecto a esto, existe un nuevo criterio que sostuvo la Corte Nacional
(Snchez Granel) en el cual considera que debe ser integral la reparacin por el dao por
actividad legtima contractual.
Requisitos para este tipo:
*Imputabilidad material de los daos al Estado (imputacin jurdica)
*Relacin de causalidad entre el accionar del Estado y el perjuicio.
*Existencia de dao cierto
*Sacrificio especial
*Ausencia del deber de soportar el dao (Fallo Columbia)
Cuando la actuacin estatal se reputa ilegtima (comprende la ilegalidad objetiva, la irrazonabilidad
o injusticia) lleva como presupuesto el incumplimiento irregular de la funcin administrativa, algo
as como el funcionamiento defectuoso configurado por la accin u omisin del Estado; sta ltima

47

en tanto sea antijurdica, ya que si bien no siempre existe una norma expresa, debe existir un
deber jurdico que consagre la garanta o la obligacin de obrar del Estado en determinado sentido.
En estos casos la reparacin debe ser integral.
Requisitos para este tipo:
*Imputabilidad material de los daos al Estado (imputacin jurdica)
*Relacin de causalidad entre el accionar del Estado y el perjuicio.
*Existencia de dao cierto
*Falta de servicio
Por lesin a derechos e intereses.
Marienhoff est de acuerdo con que cabe la responsabilidad estatal en ambos supuestos. Sostiene
que el dao, para ser resarcible, basta con que ocasione perjuicios materiales, sin que al respecto
deba distinguirse entre agravio a un derecho subjetivo o a un mero inters.
Fundamentos de la responsabilidad del Estado, diversas teoras
Doctrinas que fundamentan la responsabilidad:
*Del sacrificio especial: Art. 16 C.N.
*De igualdad ante las cargas pblicas: Art. 16 C.N
*Por falta en el servicio y funcin pblicos:
*Por enriquecimiento sin causa:
*Garanta de la propiedad: Art. 17 C.N
*De los derechos adquiridos: Arts. 14 y 17 de la C.N. La C.S.J.N ha dicho que el trmino propiedad
en ellos enunciado comprende todos los intereses apreciables que un hombre puede poseer fuera
de si mismo, fuera de su vida y de su libertad.
*Del Estado de Derecho: se basa en el respeto por el derecho y la seguridad jurdica de los
particulares, derivados de los principios de la Constitucin y su prembulo. No puede decirse que
alguien est sometido al ordenamiento jurdico si no es responsable por los daos que ocasiona y
los indemniza debidamente y el Estado no es ajeno a esta regla (Fiorini, Marienhoff)
b) El principio de la responsabilidad en Argentina
Si bien la responsabilidad a nivel contractual se reconoci desde al principio, la doctrina (Marienhoff,
Diez y otros) coinciden en que la responsabilidad extracontractual por la actividad estatal se
consagra con el caso Devoto (1933), por las razones expuestas en evolucin jurisprudencial de la
responsabilidad estatal.
Normas constitucionales y legislativas
Cassagne sostiene que la obligacin de reparar tiene como fundamento el principio de la correccin
del desequilibrio causado al administrado que soporta un dao, desigualdad que requiere una justa
restitucin. No nace del dao sino de la alteracin del principio de igualdad (Art. 16 C.N). No
obstante lo anterior, tambin cabe mencionar los fundamentos que presenta Marienhoff al referirse
al Estado de Derecho como idea base de la responsabilidad estatal (Ver teoras sobre
responsabilidad del Estado)
La ley 224 y el cdigo civil
La ley 224 (1859) sent el principio de responsabilidad extracontractual del Estado. Reconoca el
derecho a indemnizacin por perjuicios causados por empleados de las autoridades legtimas del
pas.
Al considerarse subsidiaria la aplicacin del Cd. Civ. al derecho pblico, se obtienen distintos
mecanismos de atribucin de responsabilidad estatal:
Art. 1109: todo el que ejecuta un hecho que por su culpa o negligencia ocasiona un dao a otro,
est obligado a la reparacin del perjuicio. Esta disposicin es regida por las mismas disposiciones
relativas a los delitos del derecho civil
Art. 1112: los hechos y las omisiones de los funcionarios pblicos en el ejercicio de sus funciones
por no cumplir sino de una manera irregular las obligaciones legales que les estn impuestas, son
comprendidas en las disposiciones de este ttulo
Art. 1113: la obligacin del que ha causado un dao se extiende a los daos que causaren los que
estn bajo su dependencia, o por las cosas de que se sirve, o que tiene a su cuidado
Crtica: la Corte crea la responsabilidad indirecta por la aplicacin de estos artculos, con la finalidad
de evitar la solucin de los arts. 36 y 43 del C.C., que consideran que las personas jurdicas (en
este caso el Estado) no responden por daos generados por sus representantes (funcionarios). El
art. Que mejor encuadra para el caso de responsabilidad es el 1112, ya que considera la
responsabilidad por falta de servicio; mientras que el 1109 y el 1113 se refieren a la
responsabilidad por culpa (que no es presupuesto de la responsabilidad extracontractual del Estado,

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el presupuesto es la falta de servicio) y a la responsabilidad por los daos de sus empleados (pero
los agentes pblicos no son empleados del Estado, son rganos) respectivamente.
La ley de procedimientos administrativos
La ley de procedimientos administrativos, en su art. 7, inc. C, establece como requisito esencial del
acto Adm. Que el mismo sea dictado previa audiencia del interesado y siempre que ello no afecte
derechos adquiridos. El art. 9 impide a la administracin la realizacin de hechos materiales que
puedan ser lesivos de un derecho o garanta constitucional.
El art. 8 establece que el acto administrativo podr ser revocado, modificado o sustituido por
razones de oportunidad, mrito o conveniencia, indemnizando los perjuicios que causare a los
administrados.
c) Evolucin jurisprudencial
La responsabilidad contractual fue reconocida desde un principio, en cambio la extracontractual
recin fue reconocida en 1933 (Devoto)
1era ETAPA: la irresponsabilidad era consecuencia de la idea del Estado como poder pblico (idea
de soberana). Los actos del estado eran actos de imperio o gobierno. El fundamento de esta
postura se encontraba en el art. 100 de la C.N y en el art. 43 del C.C
Los fallos en los que se sostuvo esta postura fueron BATES STOKES (aduanas) y SESTE Y SEGUICH
(guardias nacionales contratados) (1864) la Corte nacional declara una especie de principio de no
Demandabilidad del Estado, por la soberana en la esfera de actuacin del poder ejecutivo, falta de
imperium de los tribunales para con el ejecutivo, etc.; GOMEZ JOSE (1865) la Corte exige la venia
del Congreso para demandar al Estado.
2da ETAPA: (1900 en adelante) se aplica subsidiariamente el Cd. Civ. (arts. 1109 y 1113), aparece
la ley 3952 de demandas contra la Nacin y se deja de lado el Art. 43 del C.C.
Principales fallos: CORIO (1904) se deduce una accin civil contra la nacin por obligaciones
emergentes de la explotacin de una va frrea, y se sostuvo que el Estado es responsable cuando
una ley as lo expresa; SAENZ PEA (1916); DEVOTO (1933), responsabilizando a los empleados de
la oficina de correos y telgrafos por el incendio de los campos de la actora. Se aplicaron los arts.
1109 y 1113 del C.C referente a responsabilidad indirecta.
3era ETAPA: se deja atrs la responsabilidad indirecta atribuible a ttulo de culpa, para apoyarse
en el Art. 1112 del C.C y establecer la responsabilidad directa por falta de servicio; gravitando
tambin la teora del rgano
Principales fallos: FERROCARRIL OESTE (1938), es el primer caso solucionado a travs del 1112
C.C, pero en combinacin con el 1113. No significa un gran avance ya que se sostiene la
responsabilidad indirecta, pero se deja definitivamente de lado el art. 43 C.C y se reconoce que la
responsabilidad del Estado se funda en principios de derecho pblico; y se aplica el Cdigo Civil slo
en forma analgica.
En el caso VADELL (1984) se aplic solamente el art. 1112 del C.C: la responsabilidad
extracontractual del estado en el mbito del derecho pblico no constituye una responsabilidad
indirecta, toda vez que la actividad de los rganos o funcionarios del Estado realizada para el
desenvolvimiento de los fines de las entidades de las que dependan ha de ser considerad propia,
que deben responder de modo principal y directo por sus consecuencias daosas.
En TEJEDURAS MAGALLANES (1989) se confirma la tesis de VADELL.
En cuanto a la responsabilidad extracontractual por actividad lcita e ilcita, podemos decir que
primero se rechazaba la pretensin sobre la base de lo dispuesto en el art. 1071 del C.C y que la
garanta de la propiedad amparaba a los particulares tan solo frente al desapoderamiento directo y
no del perjuicio resultante del ejercicio de poderes legtimos. Luego se admiti el deber de reparar
(LAPLACETTE, 1943) y ms tarde se reconoci sin vacilar la responsabilidad estatal, fundada en los
arts. 16 y 17 de la C.N (S.A. CORPORACIN INVERSORA LOS PINOS, 1975).
Ms tarde (SANCHEZ GRANEL, 1984), ante la revocacin de un contrato por falta de fondos, por
razones de oportunidad, mrito o conveniencia, se reconoce la reparacin integral del dao (se
incorpora el lucro cesante); JUCALAN FORESTAL (1989); COLUMBIA (1992); entre otros.
Responsabilidad directa e indirecta
Directa, es la que corresponde a una persona por un hecho propio; indirecta es la que le
corresponde a un patrn o a un superior por el hecho de un empleado o dependiente suyo. Vimos
que en el derecho pblico la responsabilidad indirecta desaparece por la Teora del rgano: los
agentes o funcionarios pblicos actan como integrantes del rgano Estado (no como
representantes o mandatarios, ya que no son personas distintas del estado).
Caso de deficiente prestacin de un servicio pblico
Cuando el servicio pblico es prestado directamente por el Estado, an en los casos de monopolios
naturales y legales, la relacin con el usuario es de tipo contractual. Sitien la mala prestacin (o

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falta) de servicio siempre ser debida a una falencia humana del agente que lo tiene a su cargo, su
eventual negligencia deber examinarse en el marco convencional en que el servicio est llamado a
prestarse regularmente.
Considerar este supuesto como de responsabilidad extracontractual sera equivalente a abolir toda
forma de responsabilidad contractual debido a que en todo supuesto daoso, en forma inmediata o
mediata, el perjuicio ser el resultado de una accin u omisin humana.
Causas de exencin
*Fuerza mayor: debe reunir los caracteres de exterioridad, imprevisibilidad e irresistibilidad.
*Culpa de la vctima
*Hecho de terceros
Prescripcin de la accin de responsabilidad contractual y extracontractual
La prescripcin de la accin de responsabilidad contractual es de 10 aos, mientras que la de
responsabilidad extracontractual es de 2 aos. Estos se computan a partir de que el damnificado
supo de los daos que reclama
d) La indemnizacin por daos y perjuicios
Hace referencia a la reparacin que se debe por el acto u omisin que ocasiona un detrimento
material o moral; emergente o lucro cesante (DAO); adems de gastos y demritos
(PERJUICIOS).
Diez, en cambio, define al dao como el perjuicio susceptible de apreciacin pecuniaria
Si se trata de daos EXTRACONTRACTUALES, el autor responde por las consecuencias mediatas
cuando las previ o debi preverlas actuando con un mnimo de cautela.
En el mbito CONTRACTUAL slo se indemnizan las consecuencias mediatas cuando el
incumplimiento ha sido malicioso (Arts. 904, 520 y 521)
Daos material y moral
El dao material siempre se indemniza. En cambio el dao moral, mientras que en materia de
responsabilidad aquiliana resulta obligatoria su indemnizacin, en materia contractual, su
imposicin, es facultativo del juez (arts. 1078 y 522 C.C). La tendencia jurisprudencial apunta al
reconocimiento de este rubro en el mbito de la responsabilidad contractual al interpretar que la
indemnizacin tiende a recomponer el equilibrio patrimonial y personal del afectado y que el
incumplimiento de lo remetido puede ocasionar molestias en la seguridad, en el goce de bienes, la
lesin de sentimientos y un conjunto de padecimientos espirituales.
Dao emergente y lucro cesante
Tanto en materia de responsabilidad contractual como extracontractual debe reconocerse el dao
emergente como el lucro cesante por aplicacin del principio de reparacin plena, ya que en ambos
supuestos cabe colocar a la vctima en la misma situacin en que se hubiera encontrado frente al
puntual cumplimiento del convenio o la debida actuacin estatal.
El caso especial de la responsabilidad por actividad lcita
Este supuesto se presenta tanto en el mbito de la responsabilidad contractual como en el de la
extracontractual.
En el primer supuesto encontramos los siguientes casos: cuando el Estado se ve obligado a
recomponer las prestaciones (teora de la imprevisin y hecho del prncipe), a abonar un mayor
precio debido al surgimiento de dificultades materiales imprevistas en la ejecucin de una obra
pblica o perjuicios generados al contratista por caso fortuito o fuerza mayor (cuando la ley traslada
estos riesgos a la administracin) y cuando rescinde o rescata el contrato por razones de
oportunidad, mrito o conveniencia.
Los casos de responsabilidad extracontractual lcita pueden ser la expropiacin de bienes privados
por causa de utilidad pblica, la requisicin de bienes en tiempo de guerra, la ocupacin
tempornea de bienes particulares, una ley que impide importar determinados productos (fallo
Cantn), leyes que prohben fabricar o comercializar determinados productos (fallo Sociedad La
Fleurette), etc.
En el fallo Cantn se fij como criterio indemnizatorio el Art. 10 de la ley 21499, al ser una norma
de aplicacin anloga al caso, por el mbito en que se desenvuelve, la finalidad que persigue y la
garanta que protege. En este fallo no se indemniz, por supuesto, el dao lucro cesante.
Indemnizacin tarifada
Segn Botassi, son los casos en que las leyes (como la ley 13.064 de Obras Pblicas) regulan las
consecuencias del incumplimiento tasando anticipadamente el perjuicio particular, no pudiendo ser
alteradas sus disposiciones en los pliegos licitatorios que revisten carcter reglamentario de aquella

50

Es el caso de la ley de accidentes de trabajo?

RESPONSABILIDAD POR ACTIVIDAD ADMINSITRATIVA, LEGISLATIVA Y JUDICIAL
a) Daos causados por actos administrativos. La cuestin del cuestionamiento de la
validez del acto
Cabe la posibilidad de que el Estado provoque daos a sus administrados por causa de actos
administrativos, tanto legtimos como ilegtimos. En el primer supuesto se contemplan los casos de
expropiacin de bienes privados por causa de utilidad pblica, la ocupacin tempornea de bienes
de particulares, la requisicin en tiempo de guerra, etc.
En el segundo supuesto encontramos los casos de responsabilidad por los hechos de sus
dependientes, por la falta de servicio o su prestacin irregular o deficiente, etc.
En este ltimo supuesto se plantea la necesidad de impugnar el acto expreso dentro del plazo del
art. 25 de la LNPA (90 das), cualquiera sea el vicio del acto que se alegue. Es que los efectos
emergentes del vencimiento del plazo de caducidad, concedido por el ordenamiento legal para
demandar por va contencioso-administrativa, consisten en la prdida de la posibilidad de discutir la
legitimidad o validez del acto, y toda controversia que se suscite al respecto y que comprenda el
acto en cuestin deber resolverse sobre la base de la validez de ste
Plenario Petraca
Aqu la cmara nacional de apelaciones en lo federal contencioso administrativo de la capital
federal, Sala 4, sostuvo que la impugnacin de los actos por razones de ilegitimidad alcanza
tambin a todas sus consecuencias.
No podra, una vez vencido el plazo para impugnarlo, pretenderse obtener una reparacin por los
efectos que produce un acto inatacable, si el acto ha devenido firme y por tanto no puede
cuestionarse su ilegitimidad.
Actos de gobierno: no es ms que un acto administrativo. En un principio seala Marienhoff que
se lo confundi con los actos institucionales (declaracin de guerra, intervencin de una provincia,
designacin de un magistrado, etc.) pero la jurisprudencia ha reiterado que es un acto que se
puede impugnar jurisdiccionalmente cuando lesione derechos subjetivos.
b) Daos causados por actos legislativos
Marienhoff sostiene que el Estado, en ejercicio de sus poderes de legislacin, puede lesionar los
derechos de los particulares.
Para que el dao ocasionado por una ley sea resarcible debe ser cierto, imputable al Estado, debe
existir relacin de causalidad entre el dao y la conducta estatal, etc. Adems de dichos requisitos,
para que exista responsabilidad por la actividad legislativa deber existir una ley que contrare las
declaraciones, derechos o garantas constitucionales. Dados los supuestos precedentes, deber
declarase dicha ley inconstitucional o deber admitirse la responsabilidad del Estado por el
perjuicio o dao que a raz de la aplicacin de ella se ocasiona en el patrimonio de los
administrados.
Teoras sobre la responsabilidad
Segn Marienhoff, el fundamento que sustentan las actuales teoras sobre la responsabilidad por
actos legislativos no difiere de aquellas que fundamentan la responsabilidad por actos
administrativos.
Casos de leyes policiales y de monopolio
El dao que el Estado ocasione en ejercicio de su funcin legislativa puede resultar de una ley
vlida o invlida, pues tambin en ste mbito rige el principio de que le comportamiento
daoso o lesivo del Estado es posible que derive del ejercicio invlido (V.gr. ley inconstitucional)
o del ejercicio normal de sus potestades legales (V.gr ley que monopoliza una actividad que hasta
entonces era de libre ejercicio por los administrados)
Marienhoff se refiere a la hiptesis en que la ley prohbe o restringe, para el futuro, el ejercicio de
una actividad o industria considerada peligrosa o lesiva para la salud o la moral pblicas. Ejemplos:
prohibicin de ejercer la industria de saladera de cueros y carnes en forma que atente, manifiesta e
indudablemente, contra la salud de los vecinos de los respectivos establecimientos saladeros, ley
que tuviere como objetivo suprimir prcticas fraudulentas (contrabando).
Supuesto de ley inconstitucional

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Puede darse el caso de la declaracin de inconstitucionalidad (como medio de fiscalizacin

jurisdiccional de la actividad legislativa) de la norma, si sta no hubiere causado un perjuicio
material por no haber sido puesta efectivamente en ejercicio. En tal supuesto se declarar la
nulidad de la ley.
Si el dao se produjera como consecuencia del ejercicio de la funcin legislativa, ms all de que la
ley sea invlida (inconstitucional), habr responsabilidad por parte del Estado. (Marienhoff)
La cuestin en la Nacin y en las provincias
Casos jurisprudenciales
En el caso Acua (1962), sobre la base de la inconstitucionalidad de un decreto que violaba el
principio de la libre circulacin, el derecho de propiedad y los derechos de libertad de comerciar y
ejercer industrias, se conden a la Prov. de Santiago del Estero al pago del resarcimiento por los
daos provocados por el actor.
En el caso Cantn (1979) el PE dict un decreto que prohiba la importacin de productos para as
proteger la industria nacional, afectando muchos contratos. La Corte dijo que dicha actividad era
legtima pero como causaba un dao a derechos protegidos por la CN (art. 17) deba pagarse
indemnizacin. Se pag slo el dao emergente.
En el caso Columbia la Corte agreg a los requisitos de dao cierto, de imputabilidad al Estado y
de conexin causal entre dao y el acto los requisitos de: necesaria verificacin de un perjuicio
especial en el afectado; y ausencia de un deber jurdico de soportar el dao. Marienhoff critica el
requisito de la especialidad del dao, ya que ste comprendera slo los casos en que el dao sea
particular o singular, dejando de lado el supuesto de dao general o universal, en el sentido
de que no afecta a una o varias personas, sino a un gran nmero de ellas. Sera el caso, segn este
autor, de la ley que declara como integrantes del dominio pblico bienes hasta entonces del dominio
privado. En cambio, la doctrina favorable a la exclusin del dao universal sostiene que sera el caso
de los impuestos. Marienhoff refuta este ejemplo al sostener que la atribucin de establecer
impuestos constituye una potestad de rango constitucional.
c) Daos causados por actos judiciales
Se trata de daos causados por actos judiciales de tipo jurisdiccional, no de actos judiciales de tipo
administrativo.
La responsabilidad del Estado del Estado pro sus actos jurisdiccionales puede darse tanto en el
proceso penal, como en el proceso civil y comercial, sin que sea necesario el dictado de una ley que
la consagre, en virtud de su fundamento constitucional (Art. 16 CN).
En ambas clases de proceso, la responsabilidad del Estado se justifica cuando por error o dolo de
los rganos que ejercen el poder jurisdiccional y mediante la revisin del respectivo proceso, se
obtiene la modificacin de la cosa juzgada formal y material de una sentencia definitiva.
Pero tambin, excepcionalmente, debe admitirse la responsabilidad del Estado, aun cuando no
exista revisin de la cosa juzgada formal y material de una sentencia definitiva, si se dispone una
detencin indebida (por un plazo que exceda el razonable) de una persona que despus resulta
absuelta al dictarse la sentencia definitiva, cuando la respectiva detencin pueda calificarse de
arbitraria.
Lo propio parece justo cuando a raz de medidas cautelares y otras similares trabadas en los
procesos (embargos, inhibiciones, secuestros, etc.) se ocasionen daos en el patrimonio de los
particulares (segn el caso) siempre que las medidas respectivas no se hubieran decretado bajo la
responsabilidad de alguna de las partes del proceso, en tanto la medida pertinente adolezca de
arbitrariedad y sea dejada sin efecto por sentencia definitiva o equiparable a sta
Teoras sobre la responsabilidad
-La responsabilidad es de carcter excepcional dado que en toda comunidad jurdicamente
organizada todos sus componentes tienen el deber o caga genrica de someterse a las decisiones
que se adopten en los procesos jurisdiccionales, lo cual lleva consigo la carga de soportar los daos
ocasionados por una sentencia desfavorable. Este deber se concreta, muchas veces, en el sacrificio
que tiene que aceptar todo particular (sin indemnizacin) de soportar los daos que le provoca el
sometimiento al proceso, hasta tanto obtenga una sentencia que haga lugar a su pretensin.
-Sin embargo, esa carga de contribuir al bien comn, representado por la realizacin de la justicia
en el seno de la comunidad, genera, en algunos supuestos excepcionales, el deber de la comunidad
de reparar los daos ocasionados por esa actividad cuando la misma sea ilegtima, a fin de
restablecer la igualdad a travs de la restitucin.
Casos jurisprudenciales en materia de medidas cautelares y extraccin de fondos

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Reparacin de daos causados por condena penal errnea

Dado que la nota comn de los supuestos de responsabilidad es el error judicial o la arbitrariedad
de la medida, la restitucin debe ser integral, aplicndose para el resarcimiento los criterios que
rigen en materia de responsabilidad del Estado por su actividad ilegtima. (Cassagne)
UNIDAD 13
LA ADMINISTRACION CONTROL
rganos de Asesoramiento de la Administracin Publica:
A nivel Nacional: Procuracin del Tesoro de la Nacin: creado en 1865, su titular es el Procurador
del Tesoro de la Nacin. Su funcin consiste en asesorar jurdicamente al poder ejecutivo, ministros,
secretarios y entes descentralizados. Representa al estado nacional en juicio, cuando as lo disponga
el poder ejecutivo. El Procurados unifica el criterio de la jurisprudencia administrativa.
A nivel Pcial.: En la Pcia de Bs. As. el rgano de asesoramiento jurdico del poder ejecutivo es la
Asesora General de Gobierno (regulada por ley 8019/73), su titular es el Asesor General de
Gobierno (tiene categora de ministro) y asesora tanto a la administracin publica centralizada como
descentralizada.
Tambin representa en juicio al poder ejecutivo pcial. siempre y cuando no estn controvertidos los
intereses de la pcia., ya que si hay intereses en juego, ser el Fiscal de Estado el encargado de
representarla.
Asesora por medio de dictmenes en temas referidos a la interpretacin de normas jurdicas,
creacin o modificacin de organismos de la administracin publica, cuando se resuelven recursos
administrativos, en conflictos de competencia entre rganos de la administracin, en los sumarios
administrativos cuando corresponda la sancin expulsiva; y puede proponer al poder ejecutivo la
derogacin de normas que de forma insistente han sido declaradas inconstitucionales.
Organismos de Control de la Administracin Publica: debemos diferenciar:
1.
2.
3.
4.

Control
Control
Control
Control

Interno.
Externo.
de carcter Econmico-financiero.
de Legalidad.

Sistemas de Control del Sector Publico Nacional.

Sindicatura General de la Nacin: se encuentre regulada por la ley 24.156 y es un rgano de
control interno del poder ejecutivo nacional con personera jurdica propia y autarqua
administrativa y financiera dependiente del poder ejecutivo nacional.
Es un rgano de supervisin y coordinacin que se encuentra integrado por las unidades de
auditoria interna que estn en cada organismo dependiente dl poder ejecutivo; pero su titular va a
depender del titular del rea a la cual corresponda
En cuanto a su competencia, dicta, aplica y supervisa normas de control interno; las que deberan
ser coordinadas con la auditoria general de la nacin. Tambin realiza auditorias financieras de
legalidad y gestin; investigaciones especiales, pericias financieras e interviene en la elaboracin de
proyectos y programas; asesora al poder ejecutivo nacional en materia de control y auditoria. Pone
en conocimiento de las irregularidades surgidas de la auditoria realizada.
Auditoria General de la Nacin: lo podemos encontrar en el Art. 85 de la Constitucin Nacional y
regulada por el decreto ley 24.156 (Ley de Administracin Financiera y Sistema de Control), esta a
cargo del control externo del sector publico nacional. Este en sus aspectos patrimoniales,
econmicos, financieros y operativos es una atribucin propia del poder legislativo. El examen y la
opinin del poder legislativo sobre el desempeo y situacin general de la administracin publica se
encuentran sustentados en los dictmenes de la Auditoria General de la Nacin.
La Auditoria General de la Nacin es un organismo de asistencia tcnica del congreso con
autonoma funcional. El presidente de este organismo es designado a propuesta del partido poltico
de oposicin con mayor numero de legisladores en el congreso.
La Auditoria tiene a su cargo el control de legalidad, gestin y auditoria de toda la actividad de la
administracin publica centralizada y descentralizada, cualquiera fuera su modalidad de aparicin, y
las dems funciones que la ley le otorgue. Intervendr necesariamente en el tramite de aprobacin
o rechazo de las cuentas de percepcin e inversin de los fondos pblicos.

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En cuanto a su competencia, tiene el control externo y es posterior de la gestin presupuestaria,

econmica, financiera, patrimonial, legal y de gestin; as tambin como el dictamen sobre los
estados contables y financieros de la administracin central, organismos descentralizados,
empresas y sociedades del estado, entes reguladores de servicios pblicos, privados adjudicatarios
de los procesos de privatizacin en cuanto a las obligaciones emergentes de los contratos
respectivos.
El congreso de la nacin puede extender su competencia de control externo a las entidades publicas
no estatales o a las de derecho privado en cuya direccin y administracin tenga responsabilidad el
estado nacional, o de las que ste se hubiera asociado; incluso aquellas a las cuales se les hubiere
otorgado aportes o subsidios para su instalacin o funcionamiento; y en general, a todo ente que
perciba, gaste o administre fondos pblicos en virtud de una norma legal o con una finalidad
publica.
Fiscala Nacional de Investigaciones Administrativas: se encuentra regulado por las leyes
21.383 y 22.891. Esta integrada por un Fiscal general, cinco fiscales adjuntos y dems funcionarios.
Entre sus funciones estn las de promover la investigacin de la conducta administrativa de los
agentes de la administracin publica nacional centralizada y descentralizada; tambin impulsa la
investigacin se sumarios y dispone la realizacin de investigaciones en aquellas instituciones que
tiene como principal fuente de recursos los aportes estatales, a efectos de verificar su correcta
inversin. Denuncia ante la justicia competente todo hecho que se presuma delictivo, y en su caso,
promueve su investigacin. Toma conocimiento de los procesos penales en los que estn
involucrados agentes de la administracin publica y en los sumarios que se estuviesen investigando
agentes de la administracin publica en parte acusadora. Tambin da a publicidad sus dictmenes
resultantes de las investigaciones.
El defensor del pueblo:
Es un organo independiente instituido en el ambito del Congreso de la Nacion, que actuara con
plena autonomia funcional, sin recibir instrucciones de ninguna autoridad. Su mision es la defensa y
proteccion de los derechos humanos y demas derechos, garantias e intereses tutelados en esta
Constitucin y las leyes, ante hechos, actos u omisiones de la Administracin y el control del
ejercicio de las funciones administrativas publicas.
El defensor del pueblo tiene legitimacin procesal. Es designado y removido por el congreso con el
voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de cada una de las Camaras. Goza de las
inmunidades y privilegios de los legisladores. Durara en su cargo cinco aos, pudiendo ser
nuevamente designado por una sola vez.
La organizacin y el funcionamiento de esta institucin seran regulados por una ley especial.
Estn excluidos de la rbita del defensor del pueblo, la orbita correspondiente al poder legislativo, al
poder judicial y dentro del poder ejecutivo los organismos de seguridad y defensa.
Dentro de su competencia estn incluidas las entidades autarquicas, empresas y sociedades del
estado, sociedades de economa mixta y los concesionarios de servicios pblicos.
Nuestra CN le otorga legitimacin procesal, es decir, que puede iniciar acciones judiciales en
defensa de derechos de incidencia colectiva.
En la pcia. de Bs. As. el defensor del pueblo cuenta con las mismas facultades, pero con la
diferencia de que este no cuenta con legitimacin procesal.
En el mbito de los municipios, tambin existen ciertas defensorias ciudadanas como ser por Ej. la
de La Plata, en la cual la persona que acude a sta puede hacerse patrocinar por un abogado de
esta defensoria ciudadana, siempre que sea un caso de importancia en el cual pueda el defensor
iniciar gestiones administrativas para luego iniciar accin judicial. Deben ser razones d urgencia y
que el perjudicado no tenga medios econmicos para contratar un abogado particular.
Cualquier persona, fsica o jurdica, puede efectuar enuncia ante el defensor del pueblo, quien
determinara si la misma es procedente o no. Esta denuncia tiene un plazo de un ao para ser
realizada desde el da del acto, hecho u omisin. El defensor en forma escrita pedir un informe a la
autoridad administrativa denunciada, para luego sugerir, recomendar u observar a dicha autoridad.
Luego, pedir otro informe para saber que solucin adopto la autoridad frente a las
recomendaciones u observaciones realizadas. Si no hace caso a las recomendaciones, podr ser
denuncia da a la Auditoria general de la Nacin o al poder legislativo.
El defensor del pueblo no acta a nivel nacional cuando el particular hubiere planteado una accin
judicial o que el expediente en cede administrativa se encuentre en estado de resolucin.

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Tribunal de Cuentas d la Pcia. de Bs. As. realiza el control externo de la ascienda publica de la
pcia. lo encontramos receptado en el Art. 159 de la Constitucin pcial. y se encuentra regulado por
el decreto ley 10.869.
Es un rgano de control administrativo con funciones jurisdiccionales, es decir, que resuelve
contiendas conforme a derecho. Sus resoluciones son impugnables judicialmente a travs del
Contencioso Administrativo.
Con respecto a la revisin judicial de los pronunciamientos del Tribunal de Cuentas, se haban
suscitado dos posturas:
* Una tesis restrictiva: la cual sostena que no podan ser objeto de revisin judicial. Se lo
consideraba como un tribunal independiente.
* Una tesis amplia: la cual entenda que s podan ser revisados judicialmente, ya que el Tribunal de
Cuentas es un organismo administrativo que en el mejor de los casos ejerce funcin jurisdiccional y
los actos que emite son actos equiparables a decretos del poder ejecutivo pcial. y no son fallos y
sentencias.

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