DAVID KUPFER 91

Poltica industrial
David Kupfer*
Resumo Vinte anos de taxas medocres de crescimento da economia brasileira deixaram como herana uma extensa lista de gargalos e lacunas que
obstaculizam o desenvolvimento industrial de quase todos, para no dizer todos,
os setores produtivos da indstria nacional. Diante desse quadro, h enorme
espao para iniciativas de poltica industrial que visem (i) mitigar as distores
que se acumularam ao longo desses anos; (ii) acelerar transformaes na estrutura produtiva que, sem o seu auxlio, tendem a ocorrer muito lentamente; e
(iii) disparar os processos de mudana estrutural que, na sua ausncia, dificilmente se viabilizaro. A partir de uma estilizao dos fatos que descrevem a
reestruturao da indstria brasileira aps a abertura econmica do incio da
dcada de 1990, o artigo discute as principais diretrizes gerais e setoriais que
devem nortear o desenho da nova poltica industrial brasileira.
Palavras-chave Indstria brasileira. Desenvolvimento econmico. Poltica
industrial
Cdigos JEL

1. Poltica industrial e poltica macroeconmica

Desenvolvimento econmico mais que crescimento do nvel de
produto. No e, em economias atrasadas, no pode ser apenas mais do
mesmo. Desenvolvimento crescimento com mudana estrutural1 .
nessa perspectiva que a poltica industrial deve ser pensada. Cabe poltica industrial acelerar os processos de transformao produtiva que as
foras de mercado, com lentido, podem operar e disparar os processos
que essas mesmas foras so incapazes de articular.
Por essa razo, ocioso o debate a respeito da compatibilidade entre economia de mercado e poltica industrial. Polticas industriais bem
sucedidas no se opem ao mercado, mas tampouco se limitam a
* Professor Adjunto e Coordenador do Grupo de Indstria e Competividade do Instituto
de Economia da UFRJ (GIC-IE/UFRJ)E-UFRJ. E-mail: kupfer@ie.ufrj.br.

Econmica,Rio de Janeiro,v.5, n.2, p.91-108, dezembro 2003-Impressa em maio 2004

92 POLTICA

INDUSTRIAL

complement-lo. No se trata, portanto, de demarcar a fronteira que

separa o alcance do mercado e da poltica industrial como mecanismos
alternativos de alocao econmica. A experincia internacional mostra
que todos os pases praticam polticas industriais que podem diferir em
termos da natureza e do grau de ativismo dos instrumentos utilizados,
mas definem horizontes, elegem prioridades e coordenam os processos
decisrios.
O Brasil vive uma transio para a adoo de uma nova estratgia de
desenvolvimento. Os tmidos resultados obtidos na ltima dcada em
termos de crescimento econmico e reduo das desigualdades mostram
que a gesto macroeconmica pode ser necessria mas no suficiente
para promover o desenvolvimento econmico e social. As duras lies
da dcada de 1990 deixaram claro, para a maioria, que uma poltica industrial competente hoje condio sine qua non para a superao das
restries macroeconmicas ao crescimento e que a atuao do Estado
na microeconomia, ao invs de gerar constrangimentos adicionais para
a manuteno da estabilidade, pode proporcionar maior grau de liberdade para a prpria poltica macroeconmica. Est claro hoje que os
investimentos produtivos, sem o auxlio de polticas especficas, viro
muito mais lentamente ou simplesmente no viro; e sem investimentos
no se conseguir reduzir a vulnerabilidade externa que depende da
ampliao das exportaes, da substituio competitiva de importaes
e da entrada de capitais externos de longo prazo ou superar o problema fiscal.

2. Diagnstico: linhas gerais da reestruturao industrial

recente
A dcada de 1980 caracterizou-se por um grande avano da indstria mundial, no somente nos pases industrializados mas tambm, e
principalmente, em pases de industrializao recente da sia. No Brasil, contrariamente, o quadro geral nesse perodo foi de estagnao
econmica, percebida tanto na lenta evoluo dos nveis de produo
quanto no pequeno alcance do processo de modernizao industrial.
Como resultado, o hiato tecnolgico, que havia sido reduzido pelo vigoro-

Econmica,Rio de Janeiro,v.5,n.2, p.91-108, dezembro 2003-Impressa em maio 2004

DAVID KUPFER 93

so catching-up da dcada de 1970, voltou a se ampliar. Em conseqncia,

embora tenha conseguido sobreviver dcada perdida mantendo uma
estrutura industrial bastante completa e integrada, a indstria brasileira
chegou ao fim da dcada de 1980 muito defasada quanto s tecnologias
de processo e de produto e, particularmente, de organizao da produo.
Sobre esse pano de fundo teve lugar um rpido processo de reforma do regime competitivo da indstria brasileira. A transio institucional
em direo ao novo paradigma liderado pelo mercado liberalizao
comercial, desregulamentao e desestatizao revelou-se extremamente custosa. Inicialmente, no perodo at 1994, em funo do quadro de
baixa credibilidade do governo e de ausncia ou inadequao das prcondies estruturais e sistmicas (infra-estrutura fsica e tecnolgica,
financiamento etc.), agravado por fatores conjunturais decorrentes do
processo recessivo atravessado pela economia, as empresas promoveram
o que a literatura consagrou como o ajuste defensivo. Esse mtodo de
queima de gorduras, baseado em enxugamento de custos, especialmente atravs da reduo do nmero de empregados, importao de insumos
e terceirizao de atividades, mostrou-se bastante eficaz em termos da
elevao da produtividade industrial.
Com a edio do Plano Real em 1994, uma nova fase teve incio.
Cmbio valorizado e taxas de juros elevadas, dois dos pilares da gesto
macroeconmica do plano de estabilizao, e a antecipao do trmino
do cronograma de reduo tarifria para dezembro de 1994, com a adoo da Tarifa Externa Comum do Mercosul, foram os principais traos
do novo regime competitivo implantado no pas. Essas medidas equivaleram, na prtica, a um aprofundamento do grau de exposio internacional da indstria brasileira, dando incio fase de ultra-abertura que
perdurou at a desvalorizao cambial do incio de 1999. Os impactos da
ultra-abertura sobre os nveis de proteo real da indstria provocaram
o acirramento da competio com produtos importados. Como resultado, ocorreu rpida deteriorao da balana comercial, que entrou em
dficit j a partir de 1995. A retomada do influxo de capitais externos
possibilitou um mecanismo de financiamento do dficit em transaes
correntes, porm de curto flego diante do risco de vulnerabilizao das

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94 POLTICA

INDUSTRIAL

contas externas. A corrente de comrcio manteve-se em expanso at

1997, quando sofreu brusca reverso, indicando que o regime competitivo implantado no perodo comeava a se esgotar.
No final de 1998, o modelo de financiamento do balano de pagamentos brasileiros tornou-se insustentvel, fato que veio a inaugurar uma
nova fase recessiva e de sucessivas desvalorizaes cambiais. A partir de
2001, a balana comercial voltou a apresentar saldo positivo embora a
corrente de comrcio tenha se estabilizado refletindo um perodo em
que as exportaes cresceram suavemente e as importaes se contraram. Cabe registrar que o retorno aos saldos comerciais da ordem de US$
10 bilhes em 2002, semelhantes aos obtidos no perodo 1984-1987, ocorreu tendo por base uma pauta de produtos exportados no muito diferente da existente naquela poca, embora a pauta de importaes tenha
apresentado transformaes mais significativas. Mais ainda, a obteno
do saldo comercial recorde, de mais de US$ 20 bilhes em 2003, deve
ser atribuda menos a um sbito aumento da competitividade da produo brasileira e mais a um efeito preo, ligado melhoria das cotaes
das commodities tradicionalmente exportados pelo pas e a um efeito
quantum, decorrente da abertura de novos mercados na sia para algumas dessas commodities, alm, claro, dos efeitos da profunda recesso
verificada nesse ano. Essa relativa rigidez da pauta de exportaes indica
que as reformas comerciais no foram capazes de mudar a situao competitiva da indstria brasileira. Ao contrrio, segundo a UNCTAD (2002),
a participao relativa do Brasil na corrente de comrcio internacional,
que era de 0,7% em 1980 e havia alcanado 1,4% em meados da dcada
de 1980, caiu novamente para 0,7% na atualidade, enquanto a participao do conjunto dos pases em desenvolvimento cresceu de 10,6% em
1980 para 26,5% em 1997.
As dimenses mais relevantes da reestruturao industrial ocorrida
nesse perodo so listadas nos itens a seguir.
Aumento da produo com reduo do emprego

Durante a dcada de 1980 o nvel de emprego apresentou flutuaes

que acompanharam de perto as oscilaes do nvel de produo fsica. A
partir de 1990, porm, as sries de produo e emprego passaram a di-

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DAVID KUPFER 95

vergir. O Grfico 1 mostra o descompasso que passou a haver entre a

evoluo do produto e do emprego industrial, em particular aps 1993,
quando a indstria voltou a crescer enquanto o nmero de pessoas ocupadas seguiu se contraindo. Esse tema motivou intenso debate sobre a
verdadeira natureza do ajuste que ocorreu na indstria nesses anos2 . Hoje
largamente aceita a tese de que a produtividade industrial brasileira
avanou de forma importante na dcada de 1990. No h evidncia, no
entanto, de que tenha ocorrido uma trajetria sustentada de modernizao nesse perodo, sendo boa parte dos ganhos de produtividade devidos renovao seletiva e pontual de equipamentos ou processos produtivos que se encontravam muito defasados. Adicionalmente, a quebra
estrutural da relao produto-emprego deveu-se apenas em parte a
melhorias tecnolgicas introduzidas nos processos produtivos ou nas
formas de organizao da produo. Parte do crescimento da produtividade registrado pelas estatsticas deveu-se a um forte aumento da propenso a importar, principalmente insumos e bens intermedirios e ao
descontinuamento da produo de certos bens de maior sofisticao
tecnolgica e, portanto, de maior grau de elaborao industrial. Ambos
os fatos resultaram em rompimento de diversos elos de diferentes cadeias produtivas, o que contribuiu para desestruturar a matriz industrial
brasileira.
120

110

1985 =100

100

90

80

70

Ano

Produo fsica

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

1986

1985

60

Emprego

Fonte: Pesquisa Industrial Mensal e Pesquisa Mensal do Emprego/IBGE

Grfico 1 Relao produto-emprego na indstria, 1985-1999

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96 POLTICA

INDUSTRIAL

Mesma estrutura produtiva com nova estrutura de propriedade do

capital

Os estudos disponveis sobre a evoluo da estrutura produtiva no

constatam mudanas acentuadas na composio setorial do valor da produo industrial ao longo da dcada de 1990. De modo geral, as indstrias produtoras de commodities industriais (siderurgia, alumnio, papel e
celulose), de bens durveis de consumo e de alimentos e bebidas foram
as que apresentaram maior dinamismo, o contrrio ocorrendo com os
setores de bens de capital e a cadeia txtil-vesturio. Esses diferenciais de
dinamismo, entretanto, no foram nem intensos nem persistentes o suficiente para provocarem impactos significativos na estrutura da indstria.
100%
80%

60%
40%
20%
0%

1991

1996

1999

40,6%

44,1%

39,3%

14,8%

26,4%

36,4%

44,6%

29,6%

24,3%

Ano
E

Nota: Origem do Capital: E Empresa Estatal; M Empresa Multinacional; N Empresa Privada Nacional
Fonte: Banco de Dados do GIC-IE/UFRJ, a partir de Gazeta Mercantil: Balano Anual, vrios anos.

Grfico 2 Evoluo da composio das receitas da amostra com trezentasempresas

lderes (exclusive setor financeiro) por origem do capital

Ao contrrio da distribuio setorial, a estrutura patrimonial da indstria sofreu uma profunda transformao no perodo. Como pode ser
observado no Grfico 2, a evoluo do market-share das empresas lderes
segundo a origem do capital (estatal, multinacional ou nacional) mostrou grande avano das empresas multinacionais e reduo da presena
estatal. Em termos setoriais, o avano das empresas multinacionais levouas a controlar quase a totalidade das receitas nos ramos industriais de mais

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DAVID KUPFER 97

alto contedo tecnolgico, (embora tambm tenha ocorrido aumento

no desprezvel da participao das filiais nas indstrias de insumos bsicos e em diversos ramos da indstria tradicional) enquanto verificou-se
transferncia de parcela significativa de capitais privados nacionais da
indstria para setores de servios.
Tendncia de especializao regressiva no padro de comrcio exterior

Apesar desse tema ainda despertar acalorado debate, inquestionvel que houve aumento do peso de produtos mais simples nas exportaes e de produtos de maior sofisticao tecnolgica nas importaes.
Tabela 1 Indstria manufatureira: coeficientes setoriais de exportaes e
importaes (%) 1990-2001

Setores
Coeficientes de Exportao
Calados, couros e peles
Acar
Peas e outros veculos
Equipamentos eletrnicos
leos vegetais
Madeira e mobilirio
Veculos automotores
Metalurgia dos no-ferrosos
Siderurgia
Indstria de transformao
Coeficientes de Importao
Equipamentos eletrnicos
Indstrias diversas
Material eltrico
Peas e outros veculos
Farmacutica e perfumaria
Mquinas e tratores
Elementos qumicos
Qumicos diversos
Veculos automotores
Indstria de Transformao

1990

1996

2001

23,8
13,8
16,2
5,7
29,2
4,4
9,3
17,9
17,7
8,0

38,5
27,1
18,6
5,9
25,9
10,5
7,2
21,9
16,4
9,6

74,9
46,0
45,0
38,5
27,6
24,1
23,1
20,9
15,8
14,9

13,9
14,5
9,0
8,9
7,9
11,3
13,1
5,5
0,3
4,3

40,1
34,7
18,4
18,9
17,0
26,1
17,6
10,7
10,3
10,3

122,7
41,8
40,3
34,5
30,1
28,4
19,4
19,1
16,0
14,8

Nota: coeficiente de exportao - valor das exportaes/valor da produo) coeficiente de importao - valor das
importaes/ valor da produo.
Fonte: Ribeiro; Pourchet (2002).

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98 POLTICA

INDUSTRIAL

Na Tabela 1 so apresentados os coeficientes de exportao (relao entre valor das exportaes e valor da produo) e de importao
(relao entre valor das importaes e valor da produo).Chama a ateno a rpida evoluo do coeficiente de importao em setores de maior
contedo tecnolgico e maior elasticidade-renda como Equipamentos
eletrnicos, Material eltrico, Peas e outros veculos e Farmacutica e do coeficiente de exportao em setores da indstria tradicional,
de baixo contedo tecnolgico e menor elasticidade-renda, como Calados, couros e peles; Acar; Madeira e mobilirio e leos vegetais. Embora Equipamentos eletrnicos, Veculos automotores e
Peas e outros veculos tambm figurem entre os setores que apresentaram rpido incremento do coeficiente exportado, isso deve ser creditado a produtos especficos como aparelhos telefnicos celulares ou avies,
montados no Brasil em processos produtivos com elevado coeficiente de
importao de insumos.
Investimentos em capital fixo e P&D retrados

Um dos mais decisivos requisitos para o desenvolvimento sustentvel da atividade industrial a realizao de investimentos em capital fixo,
uma vez que estes costumam representar o principal fator de crescimento da competitividade atravs da gerao de economias de escala e escopo e da incorporao de geraes tecnolgicas mais modernas. Este no
vem sendo o caso da economia brasileira desde os anos inicias da dcada
de 1980. Apesar desta tendncia geral, possvel observar, na segunda
metade da dcada de 1990, alguma recuperao das taxas de investimento
privado (como proporo do PIB) na economia brasileira, superando as
taxas da primeira metade da dcada de 1990, que haviam sido as mais
baixas desde a dcada de 1970, conforme mostra a Tabela 2. Estimativas
sobre a taxa de investimento industrial, mostradas na Tabela 3 apontam
para as mesmas concluses. Com exceo de alguns poucos setores, dentre os quais sobressaem o automobilstico e o de equipamentos de telecomunicaes, nesse perodo de retomada os investimentos concentraram-se mais na reposio de mquinas e equipamentos e menos em expanso de capacidade. Mesmo setores exportadores como a siderurgia,
alumnio ou celulose e papel, de crescente capacidade competitiva, no

Econmica,Rio de Janeiro,v.5,n.2, p.91-108, dezembro 2003-Impressa em maio 2004

DAVID KUPFER 99

foram capazes de promover ciclos consistentes de investimento em novas plantas produtivas.

Tabela 2 Evoluo da Taxa de Investimento (em % do PIB)

Taxa de Investimento

Perodo

Pblico
3,2
3,3
3,0
2,4
1,9

1970-85
1986-90
1991-94
1995-98
1999-2001

Privado
18,9
19,9
16,1
19,1
19,0

Total
22,1
23,2
19,1
21,5
20,9

Fonte: SPE/MF a partir de IBGE, BCB e IPEA.

Tabela 3 Evoluo da taxa de investimento industrial (em % do PIB)

Perodo

% do PIB

1972-1980
1981-1988
1988-1993
1995-1997

4,5
3,2
2,2
3,2

Fonte: BIELSCHOWSKY (1998). A preos constantes de 1980.

Com relao aos investimentos em pesquisa e desenvolvimento, o

quadro bastante pouco animador. De acordo com pesquisa recente que
investigou a inovatividade da indstria brasileira Pesquisa Industrial de
Inovao Tecnolgica 2000, divulgada no final de 2002 (IBGE, 2002)
apenas 1/3 das empresas industrias (com mais de dez empregados) introduziu algum tipo de inovao no perodo 1998-2000. A Tabela 4 detalha os dispndios realizados pelas empresas com atividades inovativas em
2000. Verifica-se que apenas 0,64% das receitas das empresas foram destinadas a atividades tpicas de P&D, ficando 2,0% para aquisio de equipamentos e 1,19% para as demais atividades, que incluem aquisio de
tecnologia; introduo de inovaes tecnolgicas no mercado; desenvolvimento de projetos industriais e treinamento de mo-de-obra. Esses
nmeros, que praticamente repetem os valores captados por levantamenEconmica,Rio de Janeiro,v.5, n.2, p.91-108, dezembro 2003-Impressa em maio 2004

100 POLTICA

INDUSTRIAL

tos realizados nos anos iniciais da dcada de 1990 (cf. KUPFER, 1998), atestam o relativo imobilismo das empresas no que se refere a essa importante dimenso do processo de modernizao industrial. Somados aos
nmeros que sugerem que houve eliminao de postos de trabalho vinculados s equipes de P&D em diversas empresas e tambm na esfera
pblica - levam concluso de que a incorporao de tecnologia no fez
parte da agenda de prioridades das empresas ao longo do processo recente de reestruturao da indstria.
Tabela 4 Indstria brasileira: dispndios com atividades inovativas em 2000

Total
Valor
%
(R$ 106) Receita
22.343,8
3,84

Atividades internas de
pesquisa e
desenvolvimento
Valor
(R$ 106)
3.741,6

%
Receita
0,64

Aquisio de
mquinas e
equipamentos
Valor
%
(R$ 106) Receita
11.667,3
2,00

Outras atividades(*)
Valor
(R$ 106)
6.934,90

%
Receita
1,19

(*) Inclui aquisio de tecnologia; introduo de inovaes tecnolgicas no mercado; desenvolvimento de projeto
industrial e treinamento.
Fonte: IBGE/PINTEC 2000, referente a cerca de 72 mil empresas.

Olhando em perspectiva, podem ser registrados alguns fatos

estilizados com importantes implicaes sobre os condicionantes da nova
poltica industrial:
liberalizao comercial rpida em ambientes macroinstitucionais
instveis levam a processos de modernizao baseados em estratgias de simplificao de produtos e processos e out-sourcing de
insumos que proporcionaram um aumento do patamar, mas no
uma trajetria sustentada de crescimento da produtividade.
a ausncia de condies estruturais e sistmicas favorveis realizao de investimentos em nova capacidade produtiva e em atividades
de P&D, de maior prazo de maturao, induz as empresas a adotarem
estratgias redutoras de custos e a se engajarem em operaes de
fuses e aquisies pouco virtuosos na gerao de competitividade.
Nessas condies, a liberalizao comercial tende a provocar um
processo de especializao regressiva da indstria.

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DAVID KUPFER 101

na ausncia ou insuficincia de polticas de promoo de exportaes, reformas tarifrias liberalizantes tendem a criar uma situao de dficit estrutural na balana comercial, gerando restrio
externa ao crescimento econmico.
a participao significativa de empresas multinacionais nos ramos
industriais de maior contedo tecnolgico aumenta a importncia do comrcio intrafirma e subcontratado, reduzindo, portanto, os efeitos dos incentivos criados pelo regime competitivo local

Diretrizes para uma nova poltica industrial

Vinte anos de taxas medocres de crescimento da economia brasileira deixaram como herana uma extensa lista de gargalos ou lacunas
que obstaculizam o desenvolvimento industrial de quase todos, para no
dizer todos, os setores produtivos.
Em vista desse quadro, h enorme espao para iniciativas de poltica industrial que se concentrem em mitigar as distores que se acumularam ao longo desses anos. Esto nesse caso: a reviso do regime tributrio, buscando maior equilbrio no tratamento fiscal entre importaes
e exportaes, produtos iniciais e finais das cadeias produtivas, unidades
da federao e setor formal e informal; o ajuste da estrutura de tarifas de
importao, corrigindo-a naquilo que desestimula a produo em territrio brasileiro; o aumento da disponibilidade, eficincia e confiabilidade
da infra-estrutura de transportes e de energia, enfim todo um elenco de
medidas voltadas para a reduo do chamado custo Brasil.
Essas medidas, embora importantes para revitalizar a indstria, esto longe de esgotar o escopo da poltica industrial. O principal desafio
a ser enfrentado pela poltica industrial brasileira compatibilizar os
objetivos de promoo da reestruturao competitiva da indstria e de
gerao de empregos, isto , estabelecer a correta diviso de trabalho entre
a poltica de competitividade e a poltica de emprego.
O problema de emprego no Brasil fundamentalmente macroeconmico. Isso no significa desprezar a existncia de desemprego tecnolgico, mas sim reconhecer que hoje esse quantitativamente secundrio, quando comparado ao dficit de criao de postos de trabalho acumuEconmica,Rio de Janeiro,v.5, n.2, p.91-108, dezembro 2003-Impressa em maio 2004

102 POLTICA

INDUSTRIAL

lado em tantos anos de baixo crescimento econmico. A formulao da

poltica industrial deve ter claro que, dado o grau de abertura comercial
j atingido pela economia brasileira, o imperativo de promover a eficincia e a competitividade dos produtos transveis tender a aumentar o
peso do desemprego tecnolgico.
Os mais otimistas costumam imaginar uma seqncia virtuosa de eventos na qual, inicialmente, a modernizao tecnolgica e gerencial das empresas gera aumento da produtividade, reconhecido por todos como a mais
autntica dentre todas as fontes de competitividade. O incremento da produtividade, por sua vez, propicia a expanso da demanda interna e a conquista de mercados externos, que estimulam a expanso da produo. Essa
ltima, finalmente, cria novos empregos, podendo assim compensar os
postos de trabalho eliminados inicialmente. A prtica mostra, no entanto,
que esse circuito exige longo tempo para completar-se e, ademais, no ocorre sem frices, como, por exemplo, as que decorrem do fato de que os
novos empregos no iro absorver os trabalhadores dispensados inicialmente, com qualificao profissional defasada.
Mais importante, no entanto, que para esses benefcios se concretizarem h uma etapa crucial: a expanso da oferta exige a realizao de
investimentos em nova capacidade produtiva. Estes, alm de um ambiente macroeconmico favorvel, exigem dinamismo da demanda. No que
respeita aos mercados internacionais, esse um ponto extremamente
negativo, haja vista a especializao da pauta de exportaes brasileiras
em produtos de baixa elasticidade-renda da demanda mundial. Porm,
com relao ao mercado interno, pode-se esperar que, devido existncia de forte demanda reprimida, a massificao do consumo conseqente ao sucesso de polticas de crescimento com distribuio de renda poder provocar uma expanso da demanda em ritmo suficiente para que
o crculo virtuoso se viabilize. Nesse caso, a criao de novos postos de
trabalho encontrar espao mais amplo que os setores no-transveis ou
com elevada proteo natural dentre os quais construo civil e turismo so os mais freqentemente citados, tornando possvel minorar o tradeoff entre aumento da produtividade e emprego. certo, no entanto, que
a contribuio da poltica industrial para o equacionamento do problema do emprego est centrada mais na qualidade do que na quantidade
dos empregos a serem gerados.
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DAVID KUPFER 103

A agenda da poltica industrial deve incluir, portanto, medidas voltadas para promover simultaneamente o aumento da insero internacional da ponta da indstria (via exportaes e substituio competitiva
de importaes) e a modernizao do miolo da indstria, integrado
por setores tradicionais, com grande participao de pequenas e mdias
empresas e voltados para o mercado interno. No primeiro caso, cabe
poltica ampliar as capacitaes competitivas existentes visando o
enobrecimento da pauta de exportao atual e a incluso de novos produtos de maior dinamismo. No segundo caso, o desafio assegurar padres crescentes de eficincia e qualidade industrial. Trata-se, enfim, de
definir um duplo alvo mvel no qual a ponta da indstria, isto , as empresas mais capacitadas para enfrentar a competio global que, em geral, j contam com experincia exportadora, devem buscar se aproximar
da best-practice internacional enquanto a mdia da indstria deve buscar
elevar contnua e generalizadamente os nveis de capacitao, aproximando-os da fronteira nacional de competitividade. O objetivo articular um
processo de transformao das condies produtivas locais que
gradativamente reduza os hiatos de eficincia entre a produo local e a
indstria internacional e elimine a grande heterogeneidade intra-setorial
que caracteriza quase todos os setores industriais brasileiros. Quanto a
esse aspecto, importante uma grande vantagem que a estrutura industrial brasileira apresenta quando comparada a outras economias em desenvolvimento: mesmo nos setores com srias deficincias competitivas
h um ncleo de empresas de excelncia que podem fornecer modelos
concretos para esse processo de benchmarking interno. Uma poltica
tecnolgica competente, organicamente articulada com a poltica industrial, decisiva nessa empreitada.
O desenho da poltica industrial deve contemplar um trip do qual
fazem parte uma poltica comercial, uma poltica de competitividade
industrial e uma poltica de atrao e regulao do capital estrangeiro. A
poltica comercial deve englobar (i) a diplomacia econmica, com vistas
a melhorar as condies de acesso dos produtos brasileiros a mercados
externos protegidos; (ii) a definio de uma estrutura de proteo seletiva
do mercado interno para os produtos sob acirrada competio internacional em setores em reestruturao ou que constituam indstrias nas-

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INDUSTRIAL

centes consideradas estratgicas; e (iii) a promoo das exportaes no

sentido mais convencional. A poltica de competitividade industrial deve
organizar-se em trs componentes: (i) as polticas de modernizao, voltadas para a capacitao produtiva, gerencial e comercial das empresas;
(ii) as polticas de reestruturao, voltadas para ajustar a configurao
da indstria em termos de porte e integrao das empresas, o que pode
envolver adensamento de capital, promoo de sinergias atravs do fomento formao de redes de cooperao tecnolgica e arranjos produtivos locais, ou ainda medidas visando aumentar a eficincia das relaes
verticais entre fornecedores-produtores-clientes; e (iii) a poltica de concorrncia e de regulao, visando impedir abusos de poder de mercado
ou condutas anticompetitivas, com o objetivo mais amplo de assegurar
elevada rivalidade e adequada presso concorrencial entre as empresas.
Por fim, a poltica de atrao e regulao do capital estrangeiro deve
prever medidas voltadas para influenciar (i) decises de investimento que
contemplem o Brasil como base produtiva relevante na estratgia global
dessas empresas; (ii) decises de produo que favoream o adensamento
industrial, visando a produo local tambm dos insumos intermedirios, reduzindo assim a propenso a importar dessas empresas; e (iii) decises tecnolgicas que abram espao para a internalizao de partes dos
ciclos de desenvolvimento de produtos e processos no pas.
Cabe ter claro que a heterogeneidade inter e intra-setorial da indstria brasileira aprofundou-se no perodo recente. Por essa razo, as polticas devem ser acionadas tendo em vista as especificidades dos diversos
setores industriais e, muito importante, das respectivas cadeias produtivas. Quanto a esse ponto, cabe enfatizar que falsa a dicotomia entre
poltica industrial horizontal e vertical. Configuraes industriais, estgios de desenvolvimento, desafios competitivos e capacidades de resposta so, em geral, setor-especficos. Dessa forma, polticas horizontais, ao
contrrio de neutras, repercutem de forma diferenciada entre os diversos setores industriais. Simetricamente, setores diferenciados podem
apresentar necessidades similares, de sorte que polticas verticais podem
significar redundncias, conflitos e m alocao de recursos. Calibrar com
inteligncia ambas as prticas de poltica industrial , pragmaticamente,
o objetivo a ser perseguido.

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Em linhas gerais, as diretrizes da poltica industrial no plano setorial

devem considerar3 :
Um primeiro conjunto de atividades rene cadeias produtivas como
caf, papel e celulose, ctricos, couro e calados, minrio de ferro
e siderurgia, alumnio primrio e parte da txtil e confeces que
apresentam elevada competitividade internacional, embora restrita aos produtos ditos commodities, mais padronizados, situados
nos elos iniciais das cadeias de transformao industrial e, portanto, com menor densidade de valor. Essas cadeias demandam
prioritariamente polticas comerciais de acesso e polticas de
modernizao e concorrncia para acelerar o enobrecimento dos
produtos.
Um segundo conjunto de cadeias industriais como, por exemplo,
bens de capital, qumica, petroqumica e plsticos e naval, apresentam srias deficincias competitivas e dependem de pesados
programas de investimento para reaproximarem-se da fronteira
competitiva internacional. Para esses setores, a poltica industrial
deve dotar-se de carter estruturante, no devendo se furtar a
conceder proteo seletiva e apoiar operaes de consolidao
patrimonial, visando assegurar escalas produtivas e empresariais
compatveis com os requisitos internacionais de competitividade
nesses setores, sempre que houver potencial para isso.
Um terceiro grupo de indstrias, dentre as quais alinham-se alimentos e bebidas, o restante da txtil-vesturio, implementos agrcolas, cosmticos, mobilirio e cermica de revestimento, que
necessitam de planos eficientes de fomento para avanarem no
processo de modernizao produtiva e, principalmente, aumentarem a capacitao em atividades pr-produo (design) e psproduo (marca, comercializao, assistncia tcnica). Para esses setores importante o estmulo aos arranjos produtivos locais,
visando dot-los das externalidades necessrias para o salto competitivo.
Um quarto grupo de indstrias no qual predominam filiais de
empresas transnacionais como, por exemplo, automobilstica,

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INDUSTRIAL

farmacutica, eletroeletrnica e telequipamentos, para as quais a

nfase deve recair em polticas de atrao e regulao do capital
estrangeiro, como as descritas anteriormente.
Finalmente, a operacionalizao da poltica industrial deve considerar trs fatos que parecem irreversveis. Primeiro, no plano da economia mundial, a globalizao tecnolgica, que refora o papel das alianas e parcerias internacionais, a globalizao financeira, que flexibiliza o
controle dos fluxos de capital; a ao mais firme da Organizao Mundial do Comrcio, que restringe as prticas comerciais, e a formao de
blocos regionais, que implica a necessidade de harmonizao de polticas, significam uma brutal reduo da autonomia das polticas industriais nacionais. Segundo, no plano interno, importante ter presente que
o alvo da nova poltica industrial um setor produtivo com mais empresas transnacionais e menos empresas estatais, portanto menos sensvel aos
incentivos e regulaes locais. Terceiro, dada a fragilidade fiscal e financeira do Estado brasileiro, a poltica industrial ter de recorrer mais a
instrumentos de regulao e coordenao e menos a incentivos e subsdios fiscais ou financeiros.
Nesse quadro, o desenho da nova poltica industrial deve conjugar
um escopo de atuao abrangente com seletividade na definio dos
objetivos, sofisticao no desenho dos instrumentos e elevada capacidade de avaliao e monitoramento de sua execuo. Para aumentar sua
efetividade, a poltica industrial deve operar atravs da concesso de
benefcios por prazos limitados, condicionados ao cumprimento de metas
de desempenho e contrapartidas por parte dos beneficirios do apoio
pblico. Deve, ainda, basear-se, sempre que possvel, em programas de
adeso voluntria a regimes competitivos especiais. O sucesso da poltica
industrial depender crucialmente da habilidade do Estado em direcionar
capital para as atividades selecionadas, para o que a proficincia no desenvolvimento de um sistema de financiamento de longo prazo para o
investimento joga papel decisivo
Por essas razes, h a necessidade de reconstruir a institucionalidade
da poltica industrial. Como sugere RODRIK (2002), a experincia histrica internacional mostra que a virada para o crescimento depende de um
elenco de mudanas polticas relativamente estreito mas que sempre in-

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cluem inovaes institucionais que, por seu turno, no so transplantveis

de outros pases. necessrio encontrar um novo modelo que articule e
reorganize as chamadas instituies intermedirias - um grande nmero
de agncias, pblicas ou no, integrantes de diversos sistemas como o
financeiro, educacional formal, de treinamento de mo-de-obra, de infraestrutura fsica e de cincia, tecnologia e qualidade industrial - que
instrumentalizam, na prtica, a poltica. No se pode esquecer que os
recursos para fazer poltica so limitados e os processos decisrios so
carregados de racionalidade limitada. Por lidar com o longo prazo, a
poltica industrial opera ela prpria sob incerteza, fazendo da existncia
da uma institucionalidade altamente capacitada talvez o mais importante requisito para o seu sucesso.

Industrial Policy
Abstract Twenty years of low rates of growth of the Brazilian economy have left
an extensive list of problems related to the industrial development of almost all,
not to say all, the productive activities of the national industry. Therefore, there
are many opportunities for industrial policy initiatives directed (i) to mitigate
distortions accumulated along these years; (ii) to speed up transformations in
the productive structure that without its aid tend to occur very slowly; and (iii)
to take off processes of structural change that in its absence hardly would happen. Based on some stylized facts describing the restructuration of the Brazilian
industry after the economic opening of the beginning of 90s, the article argues
some general and sectoral guidelines that should conform the new industrial
policy in Brazil.

Notas
1

Nas palavras de Hollis B. Chenery, crescimento econmico sustentado requer uma

transformao da estrutura produtiva compatvel, simultaneamente, com a evoluo
do mercado interno e as oportunidades no comrcio internacional (CHENERY, 1980,
p.281).

Veja a esse respeito Ferraz, Kupfer, Haguenauer (1995).

Cf . COUTINHO; LAPLANE; KUPFER; FARINA (2002).

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108 A

OPERACIONALIDADE E A LGICA DE FUNCIONAMENTO DA POLTICA MONETRIA

Referncias bibliogrficas
BIELSCHOWSKY, R. Investimentos na indstria brasileira, 1995/97 Caractersticas e determinantes. Rio de Janeiro: CNI, 1998.
CHENERY, H. B. Interactions between industrialization and exports. American Economic Review, v. 70, n. 2, may 1980.
COUTINHO, Luciano G.; LAPLANE , Mariano F.; KUPFER , David; FARINA,
Elizabeth. (coord.) Estudo da competitividade de cadeias integradas no Brasil:
Impactos das zonas de livre comrcio. Braslia: MDIC, 2002.
FERRAZ, J.C.; Kupfer, D.; Haguenauer, L. Made in Brazil: desafios competitivos para a indstria brasileira. Rio de Janeiro: Campus, 1995.
KUPFER, D. Trajetrias de reestruturao da indstria brasileira. UFRJ-IE, Tese
de Doutorado, 1998. Mimeografado.
RIBEIRO, F.; POURCHET, H. Coeficientes de orientao externa da indstria brasileira: Novas estimativas. FUNCEX, 2002. Mimeografado.
RODRIK, D. Depois do neoliberalismo, o qu? In: BNDES. Desenvolvimento
em debate. Rio de Janeiro: 2002.
UNCTAD. United Nations Conference on Trade and Development. TRADE
AND DEVELOPMENT REPORT 2002: Report by the secretariat of the
United Nations Conference on Trade and Development. Geneva: United
Nations, 2003.

Econmica,Rio de Janeiro,v.5,n.2, p.51-89, dezembro 2003-Impressa em maio 2004