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Cambios en las formas poltico-organizacional y organizacional-productivo de la


Administracin Pblica Nacional en la dcada del noventa.
Autor: Daniela Pea
Estudiar la administracin pblica es estudiar al Estado porque es a travs del aparato
burocrtico que el Estado acciona en la sociedad. Es el Estado el que mantiene la cohesin
social permitiendo el funcionamiento de la sociedad. En esta perspectiva recuperamos el
anlisis que Max Weber realiz sobre la dominacin en el cual incluy un estudio sobre la
burocracia que contina siendo an hoy el principal paradigma para el estudio de la
administracin y las organizaciones formales. Dentro de su anlisis sobre la dominacin el
autor realiza un estudio exhaustivo del fenmeno burocrtico. Especficamente, Weber
consideraba que la forma moderna de dominacin, la dominacin legal-racional es ejercida a
travs de un cuadro administrativo-burocrtico.
La burocracia es un fenmeno de las sociedades modernas, especficamente slo
encontramos autoridad burocrtica luego del advenimiento del Estado Moderno. Este
fenmeno fue analizado por grandes pensadores que se encargaron de teorizar acerca de la
organizacin de los Estados Capitalistas, tomando como mximo exponente a Max Weber .
Weber consideraba que la burocracia es un tipo de organizacin necesaria dentro de
la sociedad capitalista debido a que la misma organiza las actividades tcnicamente
permitiendo la previsibilidad y calculabilidad del resultado lo ms riguroso posible. Es decir, la
organizacin burocrtica surge como consecuencia del desarrollo del capitalismo y la
creciente complejidad de la sociedad que haca cada vez ms necesario una administracin
racional.
El autor establece que la organizacin burocrtica es superior desde un punto de vista
tcnico a todas las otras formas de organizacin. Dicha superioridad es posible debido a las
caractersticas especficas que presenta la organizacin burocrtica, caractersticas que son
analizadas dentro su estudio sobre la dominacin.
En la dominacin legal se obedece a un superior no en virtud de su derecho propio
sino por la regla estatuida, la cual establece a quin y en qu medida se debe obedecer. Es
decir, este tipo de dominacin existe segn Bendix 1 cuando un sistema de reglas, aplicado
judicial y administrativamente es vlido para todos los miembros de la comunidad. Los que
ejercen el poder de mando son aqu superiores tpicos, designados o elegidos mediante
procedimientos sancionados legalmente, entre funcionarios orientados por s mismos hacia el
mantenimiento del orden legal. Todos los que estn sometidos a su autoridad son iguales
ante la ley y en el fondo se obedece a la ley ms que a los encargados de implementarla.
Su organizacin es permanente, su funcionamiento est sujeto a reglamentaciones
que fijan los lmites de su autoridad, establecen controles para supervisar el ejercicio de la
misma, prohben toda injerencia de la personalidad privada en el desempeo de sus
funciones y exigen que toda gestin se tramite por expediente.
El anlisis de Max Weber es considerado el Paradigma Burocrtico por excelencia y
busca ser superado con la implementacin del Nuevo Rgimen Escalafonario SINAPA
(Sistema Nacional de Profesionalizacin Administrativa ).
A los cambios de la Administracin Pblica Nacional los investigamos a travs de
entrevistas que fueron guiadas por las siguientes variables: la dimensin poltica
1

Bendix, Reinhard, (1970) Max Weber , ed. Amorrortu editores, Buenos Aires

organizacional que analiza la estructura a partir de la forma que asumen los procesos
decisionales que se utiliza para conocer la dinmica poltica. Por ejemplo, las
administraciones con organizacin vertical se caracterizan por la concentracin del poder en
las decisiones mientras que las administraciones con organizacin horizontal se caracterizan
por la delegacin decisional. La dimensin organizacional-productiva hace referencia a la
estructura de la organizacin. Es decir, trata de indagar si la forma en que se encuentra
organizada la administracin es adecuada para el tipo de actividad que realiza la institucin.
Especficamente, estudia la capacidad institucional a partir de la racionalidad entre lo que
hace y el uso de los recursos necesarios para ofrecer la las prestaciones o servicios.
Dentro del fenmeno burocrtico se han realizado diversos estudios pero en nuestro
trabajo vamos a considerar el anlisis realizado por Oscar Oszlak 2 debido a que adscribimos
a la concepcin de que el campo de accin de la burocracia se encuentra en la arena del
conflicto poltico. Al respecto el autor afirma que en la sociedad contempornea la burocracia
materializa el inters general de la sociedad encarnado en la existencia del Estado.
Dentro de este marco es que el autor comprende
a la burocracia como
organizaciones complejas e interdependientes cuyo carcter pblico derivado de los
objetivos formales de inters general que persiguen y de la autoridad legtima del Estado que
invocan sus actos permiten distinguirla como sistema diferenciado ( Oszlak,1984 ) .
Asimismo, dentro de dichos sistemas existen heterogeneidades que hay que tener en cuenta
para entender la dinmica de la burocracia como la clientela, el tamao, la jurisdiccin y los
recursos.
Otro de los aportes fundamentales del autor para el estudio de la burocracia estatal es
la distincin de roles que la misma desempea aludiendo que esta no debe ser entendida
slo como un simple instrumento de quienes ejercen el poder. Con este presupuesto define
tres roles : sectorial, mediador y infraestructural.
El rol sectorial hace referencia a los monopolios de informacin, a la capacidad de
inferencia y a las instancias de decisin que le otorga a la burocracia relativa autonoma.
Dentro de esta autonomizacin la burocracia tienen la posibilidad de traducir, en su actividad
cotidiana, el inters general de la sociedad en trminos que consulten su propio inters. De
este modo la burocracia se convierte en un grupo de presin que participa en la definicin del
inters general.
El rol mediador hace referencia a que la actividad de la burocracia est sesgada
hacia la satisfaccin del inters de la clase econmicamente dominante. Esto se debe a que
es la actividad de sus instituciones, de su aparato regulador, productivo y represivo el que
materializa productos que refuerzan la dominacin del aparato capitalista. En consecuencia,
apelando al inters general y cubierta por una aureola legitimadora su actividad satisface el
inters de la clase dominante.
El rol infraestructural, tambin la burocracia produce bienes, regulaciones o servicios
que tienden a mejorar la posicin de recursos del conjunto de los miembros de la sociedad o
bien mejorar la situacin relativa de sectores menos privilegiados.
La comprensin de dichos roles es fundamental para analizar el desempeo de la
capacidad performativa del Estado debido a que son los empleados pblicos los encargados
de diseminar en la sociedad las representaciones y valoraciones que ellos portan. Tarea
fundamental para entender la aceptabilidad de las polticas pblicas que tiene tanta
importancia como la capacidad objetiva y simblica del Estado para proveer gobernabilidad y
cohesin social. A travs del empleo pblico el Estado desarrolla diversas actividades
2

Oszlak, Oscar (1984), Notas Crticas para una Teora de la Burocracia Estatal en ( comp. ) Teora de la Burocracia Estatal :
enfoques crticos, ed. Paids, Bs. As..

laborales que lo sitan como gran impulsor de tecnologas organizacionales y


homogeneizador del salario como instrumento de disciplinamiento laboral. Como as tambin,
el empleo pblico es un elemento fundamental para contribuir a la cohesin social al aportar
mediante sus empleados pblicos visiones, representaciones e imaginarios al resto de la
sociedad. Contribuyen a la capacidad institucional del Estado debido a que tienen la
capacidad de atender demandas poblacionales y regular la economa. Como afirma Jorge
Ahumada3, la burocracia viabiliza la aceptacin en el conjunto de la sociedad de todas
aquellas actividades estatales ya que las mismas encarnan en forma imaginaria el inters
general de la poblacin. Es por ello que, es fundamental estudiar los cambios producidos en
el empleo pblico porque nos permite entender la reconfiguracin que sufre el rol estatal.
Los cambios por los que atraves el empleo pblico en la Dcada del 90 en nuestro
pas no son ajenos a los que se produjeron en el mundo del trabajo en general.
Especficamente, en la dcada del 70 comienza a establecerse una nueva tendencia en el
mercado internacional del trabajo que es relevante describirla porque la misma no slo
cambi las reglas de juego en el mercado de trabajo privado sino que impregn al empleo
pblico. Una de las tendencias ms importantes es la precarizacin laboral, entendiendo
esta como la prdida o disminucin de las garantas sobre la estabilidad en el contrato
laboral o que el mismo es de corta duracin o que hay incertidumbre en su duracin. En este
marco surgen contrataciones atpicas o particulares y por tiempo prefijado. Dentro de las
nuevas formas de contratacin encontramos el contrato de locacin de obras y servicios,
becas de capacitacin, estudio y formacin, pasantas y facturantes. Esta nueva forma de
contratacin flexibiliza al mercado laboral atacando al salario como vnculo laboral, se
prioriza la actividad por sobre la capacidad del trabajador 4.
Pero, como afirma Ahumada, la precarizacin es una caracterizacin positiva de la
baja calidad del trabajo existente, mientras que la desocupacin es la caracterizacin
negativa de un hecho ausente o carente como el empleo. Esta distincin es entendida muy
significativamente, por cuanto es este un hecho distintivo entre empeoramiento o ausencia la
que marca la diferencia entre utilidad social de la capacidad de trabajo o desconocimiento de
esta capacidad. En la subjetividad de todo trabajador hay una centralidad de este hecho, en
tanto identidad del trabajador, y es el que marca la diferencia entre incluido o excluido y por
lo cual hay una disposicin a aceptar la precarizacin como un mal menor frente al
desempleo5.

Jorge Ahumada, Ponencia Empleo Pblico y Precarizacin Laboral en IV Coloquio Internacional IIFAP: Las
Transformaciones de la Modernidad Excluyente y las Polticas Sociales.
4
5

Mundo del trabajo y Empleo Pblico. Reflexiones e investigaciones, s/f,s/e.


IBIDEM

Nueva tendencia en el Mercado del Trabajo.


En la dcada del 70 se hace referencia a una Tercera Revolucin Industrial que
surgira luego de la crisis y agotamiento del modo de desarrollo Fordista caracterizado por
la produccin en masa (factory system). El nuevo modelo que surge plantea nuevas
estrategias en la organizacin del trabajo dentro de las cuales se encuentran, la
flexibilizacin, la precarizacin, la terciarizacin y la descentralizacin que tienen, para el
trabajador un gran impacto en la constitucin de su identidad. Esta nueva tendencia no slo
impregn al mercado privado de trabajo sino que se manifestaron en el rgimen del empleo
pblico y nos permite entender las modificaciones
que se llevaron adelante en la
Administracin Pblica Nacional a travs de la Reforma del Estado en Argentina.
La produccin en masa fue estandarizada por el ingeniero Taylor, quien enuncia al
principio de los 20, la teora de la racionalizacin del trabajo, conocida como el taylorismo.
La misma consisti en intentar que cada obrero tenga que cambiar lo menos posible de
herramienta o esquema de trabajo, asignarle siempre la misma funcin provocando as una
efectividad mayor en el trabajo. All naca la produccin en cadena6 en las industrias que
sera, en esta Tercera Revolucin Industrial reemplazada por el informacionalismo.
El informacionalismo se orienta hacia el desarrollo tecnolgico, es decir, hacia la
acumulacin de conocimientos y hacia grados ms elevados de complejidad en el
procesamiento de la informacin. La economa informacional como todas las formas
histricas de produccin se caracteriza por poseer culturas e instituciones propias pero lo
que caracteriza especficamente a la industria informacional es su surgimiento en contextos
culturales y nacionales muy diferentes, aunque tiene una matriz comn de formas
organizativas para los procesos de produccin. El avance tecnolgico sera muy diferente a
las anteriores pues, si bien se producira un incremento de la productividad se suprimira la
mayor parte de los puestos de trabajo actuales y hara muy poco necesario el trabajo
humano. Esto comienza a visualizarse a mediados de los ochenta al bajar la tasa de
crecimiento de la productividad, al disminuir la velocidad con que crecan los salarios reales
per cpita, al bajar la duracin de la jornada de trabajo y, en contrapartida, el crecimiento de
las tasas de ganancias y la parte de los beneficios del capital dentro del valor agregado.
Frente a esta nueva realidad comienzan a plantearse interrogantes, a dictarse
profecas acerca del futuro del trabajo, del trabajador asalariado, del valor trabajo, de la
imposibilidad del pleno empleo y de la plena actividad. Comienzan a surgir todo tipo de
posturas a favor y en contra del nuevo modo de produccin. Pero antes de pasa a ellos
vamos a describir el nuevo escenario de la Sociedad Pos-industrial.
Nueva Estructura del Trabajo.
El trabajo adquiere una nueva estructura que se plasma a travs de la flexibilidad
funcional o interna caracterizada por la polivalencia, la multifuncionalidad y la flexibilidad
externa caracterizada por la segmentacin, subcontratacin, externalizacin y trabajos
temporarios. Segn A. Gorz, esta nueva modalidad de trabajo se caracteriza por ser
heternomo impidiendo la realizacin personal, planteando que la autonoma y la realizacin
personal se lograran fuera del mbito del trabajo asalariado.

. Tiene unas grandes repercusiones pues si antes slo haba, al final del da, por ejemplo 5 piezas ahora con esta racionalizacin la
produccin se va a cerrar con 25 piezas. La produccin ha aumentado y en consecuencia obtenemos la plusvala del empresario, el cual al
tener ms puede bajar los precios de comercializacin y consigue asegurarse la venta de toda la produccin. Sin embargo, para vender
ms barato necesita invertir en mquinas, para lo que ser necesario invertir en mquinas y, en consecuencia, hacer grandes
desembolsos. As, las industrias que no crezcan, que no se modernicen, desaparecern. Para hacer frente a esto y no caer, las
empresas se fusionan, consiguiendo afrontar los elevados costes de la inversin y, de paso evitar la competencia.
6

En todos los sectores y ramas de actividad se incrementa el contenido inmaterial del


trabajo. Como as tambin baja permanentemente la parte relativa de los salarios directos
sobre el costo total de produccin debido al incremento de la productividad pues se trata de
un factor cuyo requerimiento por unidad de producto es muy flexible a la baja por el impacto
del cambio tecnolgico. Pero esos fenmenos esconden otro y es el crecimiento de las
actividades de produccin externalizadas, terciarizadas, la subcontratacin, el trabajo a
domicilio donde se llevan a cabo buena parte de las actividades materiales y de servicios a
las firmas que antes eran desarrolladas en el seno de las empresas industriales.
Reforma del Estado en Argentina.
Las grandes modificaciones que sufri el mundo del trabajo impregnaron tambin al
empleo pblico cuyas modificaciones surgieron a consecuencia de lo que se denomin en
Argentina Reforma del Estado. En Argentina como en el resto de Latinoamrica se han
implementado reformas administrativas en el Estado Nacional. Las mismas fueron
implementadas en dos etapas y para nuestro trabajo son de vital importancia debido a que a
travs de ellas se modific el rgimen del empleo pblico nacional. Especficamente, en la
Administracin Pblica Nacional se pretendi generar un modelo burocrtico profesional a
travs de la modificacin del antiguo sistema escalafonario del empleo pblico mediante un
nuevo sistema denominado Sistema Nacional de Profesionalizacin Administrativa
( S.I.N.A.P.A. ).
Las Reformas del Estado en Argentina se llevaron adelante en dos etapas, etapas que
Oszlak7 denomin Reformas de Primera y Segunda Generacin. Las Reformas de Primera
Generacin tuvieron como objetivo central encoger al Estado y se llev adelante con la
sancin de las leyes de Reforma del Estado ( Ley 23. 696) y la Ley de Emergencia
Econmica ( Ley 23.697 ). A travs de dichas leyes se buscaba reducir el dficit fiscal
mediante la reduccin del gasto pblico. En relacin a esto ltimo hubo una drstica
reduccin del volmen del personal de la Administracin Pblica Nacional. Pero esto no slo
oper en relacin al gasto sino que se consideraba que el aparato estatal desarrollaba
funciones y actividades que en el nuevo contexto ideolgico pasaron a ser consideradas
ilegtimas.
La Reforma de Segunda Generacin se comenz a viabilizar en febrero de 2006 con
la sancin de la Ley 24.629 y, esta tena como objetivo principal hacer ms eficiente el
aparato estatal.Efectivamente, la Primera Reforma del Estado tena como objetivo redefinir el
papel del Estado y surga del diagnstico que atribua la crisis econmica, crisis
hiperinflacionarias de 1989-1990, al fracaso de un modelo de organizacin social fundado en
una matriz Estado-Cntrica que haba facilitado un intervencionismo excesivo del Estado, la
asuncin de roles no pertinentes y la conducta predatoria de quienes controlaban su
aparato8.Se apel a la privatizacin, que puso en manos de empresas privadas la provisin
de los principales servicios pblicos, a la desregulacin, que implic el vaciamiento y
supresin de organismos que cumplan las funciones reguladoras de la actividad
socioeconmica, la terciarizacin, que llev a numerosas instituciones pblicas a procurarse
en el mercado ciertos insumos y servicios antes suministrados por unidades operativas
propias y a la descentralizacin, que traslad responsabilidades de gestin a los gobiernos
subnacionales. En este sentido Oszlak seala que en 1950, El Estado nacional contabilizaba
tres veces ms empleados pblicos que los estados provinciales, en 1997 la relacin se
haba invertido y las provincias empleaban cinco veces ms personal que la nacin.
7
8

Oszlak, Oscar,(1999) La Segunda Generacin de Reformas del Estado en revista Nueva Sociedad N 160, marzo-abril.
IBIDEM

A travs de la descentralizacin el Gobierno Nacional se desprendi de funciones


bsicas y de personal sin establecer ningn criterio previo de reforma. Para Berger 9, el
beneficio de esta poltica es que en caso de ajuste, el costo poltico del mismo lo pagan las
provincias, como as tambin la disgregacin del conflicto en focos locales debilita la fuerza
de la protesta contra una poltica nacional.
Es por ello que en esta primera etapa de reformas, Silvia Berger afirma que no slo
hubo una reduccin en la magnitud del sector pblico y en la composicin del gasto sino que
hubo un cambio de funciones. La misin del Estado deja de ser : orientar el desarrollo,
asegurar las inversiones en los sectores estratgicos y proveer un crecimiento sostenido y
garantizar una cobertura lo ms extensa posible de las necesidades bsicas incluidas el
empleo.
En este marco es que se estableci la institucionalizacin del nuevo escalafn para el
personal civil de la Administracin Pblica Nacional con el objetivo de organizar y
sistematizar la carrera administrativa, el Sistema Nacional de Profesionalizacin
Administrativa (S.I.N.A.P.A.). Para Oszlak10 la reforma administrativa intento promover la
separacin entre poltica y administracin y la efectiva subordinacin del aparato de
implementacin al aparato normativo del Estado promoviendo contradicciones entre criterios
de racionalidad tcnica y de racionalidad poltica. En este sentido, la reforma administrativa
estuvo guiada por una visin organizacional que busca hallar los medios ms eficaces de
adaptacin de unidades organizacionales a las amenazas y restricciones de su contexto
operativo. Su problema se reduce a resolver o superar los diversos obstculos que tienden a
disminuir la eficiencia y la efectividad de las organizaciones.
El reordenamiento escalafonario se realiz en el marco de la Primera Generacin de
Reformas del Estado y estuvo impregnada por la ideologa dominante. A ello lo podemos
visualizar en la declaracin que se realiza en la primer parte del compendio normativo
actualizado del decreto donde se afirma que, el reordenamiento escalafonario armoniza con
los esquemas adoptados por los pases ms avanzados en la materia, consagrando en su
articulado la diversidad de institutos propios de la carrera administrativa basado en modernas
tcnicas de gestin gerencial y profesionalizacin en todo su desarrollo11. El mismo fue
establecido a travs de la sancin del Decreto 993 del 27 de mayo de 1991.Este nuevo
sistema contractual de trabajo pblico reemplaza el sistema escalafonario 1428 que rega
desde 1973. El SINAPA crea un nuevo rgimen de carrera administrativa que pretende
profesionalizar el empleo pblico. La administracin y regulacin del nuevo sistema
escalafonario est a cargo de la Secretara de la Funcin Pblica y el mismo se aplicar a los
agentes comprendidos en los escalafones aprobados por los Decretos N 1428 del 22 de
Febrero de 1973 y 1133 del 31 de Agosto de 1988, sus modificatorios y complementarios,
con excepcin del Personal de la Lotera Nacional Sociedad del Estado.

Berger, Silvia,(1999) La flexibilizacin en el Sector Pblico argentino en los 90, versin preliminar presentada en el taller,
Las Transformaciones del Trabajo, gener flexibilizacin e insercin laboral femenina organizado por el Centro de
Estudios de la Mujer, Chile, Auspiciado por Fundacin Ford, Chile Noviembre.
10
Oszlak, Oscar, (1984) Notas Crticas para una Teora de la Burocracia Estatal en Oscar Oszlak ( comp. ) Teora de la
Burocracia Estatal : enfoques crticos, ed. Paids, Buenos Aires..
11

Ver Compendio Normativo Actualizado Decreto 993/91 ( t.o. 1995 ) en Anexo I.

El S.I.N.A.P.A., como afirma Medina y Nejamkis 12, se erigi sobre los siguientes
principios bsicos13 :
a) relacin directa entre posicin escalafonaria y jerarqua de las funciones
desempeadas
b) avance en la carrera de acuerdo al mrito y la idoneidad.
c) ingreso y asignacin de mayores responsabilidades de acuerdo a procedimientos
selectivos.
d) conformacin de cuadros superiores profesionalizados
e) remuneraciones e incentivos entendidos como contraprestacin a la tarea realizada.
De estos principios surgen los seis niveles escalafonarios ( A,B,C,D,E,F ). Adems, al
interior de cada uno se desarrollan una diversidad de grados.
Arquitectura Escalafonaria.
Los cargos o funciones en el SINAPA se organizan en dos tipos : a) los cargos simples
y b) los cargos incorporados al nomenclador de Funciones Ejecutivas.
Los cargos y sus ocupantes se organizan en tres agrupamientos: General, CientficoTcnico y Especializado.
Todos los cargos y sus ocupantes se escalonan en slo seis niveles (de la A a la F)
segn grado de complejidad, autonoma y responsabilidad de sus funciones. Esos niveles
escalafonarios estn asociados a seis niveles de salarios bsicos expresados en una tabla
de puntos para resguardar las distancias salariales entre las jerarquas funcionales.
Los cargos ejecutivos se ordenan por nivel de criticidad entre el I y el V, sin que haya
norma restrictiva para la apertura de otros niveles inferiores.
En el trabajo de Diana Scialpi se afirma que se haban creado tablas de conversin
automtica que facilitaban la reubicacin del personal a pesar de que el SINAPA se pens
para que a cada agente le correspondiera una categora conforme a la funcin que
efectivamente desempeaba, sin importar para ello la categora formal que tena asignada en
el viejo escalafn. Pero esto no se pudo lograr debido a que las estructuras organizacionales
tenan una extensin limitada. En ese escenario, se crearon estructuras orgnicas que
prevean cierta cantidad de cargos y, a partir de ello se realiz un reencasillamiento que
deba encajar en las dimensiones preestablecidas.
Lo que en definitiva se produjo fue un pre-encasillamiento informal pero objetivo.
Luego se compar en forma reservada el resultado obtenido con las dimensiones de cada
estructura. Si los cargos ubicados en niveles ms o menos importantes superaban las
previsiones estructurales, entonces tales cargos hasta el nmero formalmente previsto y el
resto se desjerarquizaba ubicndolos en niveles inferiores.
Rgimen de Carrera Administrativa.
El acceso a un nivel escalafonario desde fuera de la administracin, o el pase de un
agente a un nivel escalafonario superior, suponen la realizacin de concursos de mritos y
capacidades .El ingreso de una persona se realiza en el nivel escalafonario del cargo
concursado (se privilegia el encasillamiento funcional antes que el personal). El ascenso o
promocin vertical hacia un nivel superior tambin procede por concursos.
El agente puede desarrollar toda su carrera dentro del nivel escalafonario al que
accedi, promoviendo de grados (horizontalmente). Pero ello tambin depende de su
esfuerzo, debe reunir cierta cantidad de calificaciones buenas por la elevacin anual de su
12

Abal Medina, Juan Manuel, Nejamkis ( 2001 ), Facundo, capacidades estatales: la construccin de capacidad
administrativa y los cambios en el rgimen del empleo pblico, trabajo presentado en el V Congreso Nacional de Ciencia
Poltica Sociedad Argentina de Anlisis Poltico. 14 al 17 de Noviembre.
13
IBIDEM

desempeo y cierta cantidad de crditos ( horas ) de capacitacin. Cuando rene ambas


cosas, promueve, sin que autoridad alguna pueda interferir en ello.
Sistema de Seleccin de Personal.
El SINAPA recepta dos fuentes de reclutamiento de aspirantes, el sistema general y
el sistema abierto. Este ltimo abarca a todo ciudadano que rena los requisitos exigidos
mientras que el primero convoca a los funcionarios pblicos del orden nacional, provincial o
municipal. El rgano de seleccin es un Comit.
En este nuevo sistema la autora marca dos modalidades de fraude: concursos
espurios y el ganador no obtiene el cargo ganado.
Sistema de Capacitacin.
El SINAPA ha supuesto una fortsima inversin y una vasta movilizacin en las
capacidades y competencias de los funcionarios. Al relacionar estrechamente la realizacin
de actividades. El funcionario est inducido a completar sus crditos de capacitacin para
promover. La inscripcin de los cursos depende de su voluntad, pero tambin quedaba
exigido por la necesidad de la organizacin en la que presta servicios. Por un lado, las
actividades deben ser pertinentes con su realidad laboral y ello es asegurado por la
autorizacin o validacin de la inscripcin por parte de su superior. Como as tambin las
actividades deben ser encuadradas en un Plan institucional que integra entre otros, el qu y
el cundo efectuar actividades.
Las actividades se estructuran en funcin de las especificidades de cada organismo
( act. especfica) pero tambin en funcin del nivel escalafonario de los agentes en
programas diferentes. A ello se suma una creciente tendencia a usar esquemas
andradgicos no formales de capacitacin hasta el extremo de admitir actividades de
autodesarrollo profesional como vlidas para la acreditacin respectiva.
Rgimen de Evaluacin de Desempeo.
Para la evaluacin de personal en cargos simples se diseo un modelo basado en el
mtodo de factores definidos especialmente para ponderar y evaluar las caractersticas
aptitudinales, actitudinales y de desempeo laboral anual genrico del agente, de acuerdo
con seis niveles de evaluacin adoptados en funcin de las tareas que realiza el agente.
Cada factor es evaluado en una escala de cinco posiciones. Se evala anualmente a quienes
gozan de estabilidad y seis meses como mnimo de desempeo efectivo en el periodo de
evaluacin que usualmente abarca el ao calendario.
El superior inmediato del agente completa el formulario con carcter de informante,
pero interviene un Comit de Evaluacin conformado por el titular de la Unidad de Evaluacin
( Direccin Nacional, General o equivalente ) y entre dos o cuatro personas que le dependen
jerrquicamente. Cuando no sea posible conformar dicho Comit, las evaluaciones son
realizadas por el superior inmediato en carcter de autoridad interviniente. Los veedores
gremiales colaboran con la correcta aplicacin del procedimiento buscando asegurar el
debido resguardo de los derechos de los empleados.
Se instrument la figura del coordinador Tcnico de Evaluacin de Desempeo como
especialista encargado de la administracin e implementacin del rgimen y responsable de
asesor a evaluadores y evaluados.
Para Diana Scialpi el nuevo sistema de evaluacin de desempeo no refleja el real
desempeo del empleado. En dicho sistema se establecen cupos. Es por ello que las
calificaciones sobresaliente, muy bueno, bueno, regular, insatisfactorio no reflejan el real
desempeo porque las mismas se establecen de acuerdo a los cupos establecidos de
antemano para cada calificacin. El evaluador tiene un nmero de vacantes y no puede
ubicar a ms agentes que lo preestablecido. Lo nico que tiene que hacer el evaluador es ver
a cuntos acomoda en el nmero de cupos disponibles en cada calificacin.

Segn un estudio realizado en diciembre de 2004 por la Subsecretara de la Gestin


Pblica, Oficina Nacional de Empleo perteneciente a la Jefatura de Gabinetes de Ministros
se registran 22.855 empleados comprendidos en el SINAPA
La nueva tendencia que se planteaba en el mercado laboral internacional en la
dcada del 70 ha influido en la gestin de la administracin pblica en nuestro pas. Dicha
tendencia plante nuevas estrategias y nuevas reglas de juego para el trabajo como son,
entre otras, la flexibilizacin, la terciarizacin y la privatizacin imprimiendo nuevas pautas
deseables en la organizacin burocrtica. Las nuevas pautas se plantearon para modificar
una administracin pblica que estaba acusada de ser ineficaz e ineficiente, de ser una
organizacin muy apegada a las normas, que la estructura de mando y obediencia no le
permita a los empleados innovar en sus puestos de trabajo y que todo se basa en un
ritualismo. Es por ello que a partir de la implementacin de nuevas tcnicas y herramientas
se buscaba modificar las caractersticas de la gestin convirtiendo la misma en eficaz y
eficiente.
En dicho marco es que se implement en la Administracin Pblica Nacional el
Rgimen Escalafonario SINAPA que buscaba generar una poltica de Estado para los
recursos humanos bajo un sistema sustentado en las mejoras en las calificaciones, la
elevacin del desempeo y la competitividad del recurso humano al servicio del Estado.
Luego de 15 aos de su implementacin y, despus de haber realizado una investigacin
terica que nos permite entender la lgica del nuevo sistema y de realizar entrevistas a
empleados pblicos nacionales que haban sido reencasillados bajo el Nuevo Rgimen para
ver cuales haban sido las modificaciones en los entes descentralizados de la administracin
pblica nacional en la ciudad de Villa Mara podemos manifestar que la misma ha tenido
Impacto Cero . Esto se debe a que, primero los empleados reencasillados no
manifestaron haber comprendido el SINAPA como un esfuerzo para una mejora institucional
sino como una mejora en sus salarios.
Segundo, la idea del reencasillamiento radicaba en otorgar al agente la categora que
realmente le corresponda segn su funcin especficamente desempeada
pero los
empleados no pueden decir que estn de acuerdo con su nueva posicin o no porque ni
siquiera tuvieron ni tienen en claro bien la divisin entre los niveles y los grados. Slo
percibieron la recategorizacin en su recibo de sueldo.
Tercero, el sistema de capacitacin que buscaba incrementar las capacidades y
competencias de los funcionarios no fue entendido como parte de un proceso que buscaba
el crecimiento organizacional sino que fue comprendido, por un lado, como un crecimiento
personal y, por otro lado, como una obligacin. En los empleados que ya posean estudios
superiores el nuevo rgimen fomentaba el desaliento profesional debido a que los
profesionales con ttulos universitarios de grado y de posgrado son obligados a realizar
cursos de menor nivel acadmico del ttulo que poseen.
Cuarto, la evaluacin de desempeo que pretenda evaluar las caractersticas
aptitudinales y actitudinales del funcionario se transform, en Capital Federal, en un proceso
de negociacin en donde el desempeo de los agentes estaba ausente. En cambio, en los
organismos descentralizados la evaluacin de desempeo era un peldao ms de la
escalera para acceder a aumentos salariales. En Capital Federal el sistema se desvirta
debido a que las calificaciones no reflejan el real desempeo del empleado porque se
distribuyen de acuerdo a los cupos establecidos de antemano para cada calificacin El
evaluador o funcionario poltico o alguno del personal jerrquico tiene un nmero de
vacantes. Lo nico que tena que hacer es ver cuntos acomoda en el nmero de cupos
disponibles en cada calificacin. En los entes descentralizados este mecanismo se desvirta

an ms debido a que el evaluador es el superior prximo con el cual trabajan a diario y, por
lo general, tienen amistad lo que hace que las calificaciones tampoco reflejen el real
desempeo del agente.
Es decir, lo que se persegua con el nuevo rgimen SINAPA era profesionalizar a la
administracin pblica, realizar un cambio institucional que le permitiera a la misma llenar
sus filas de empleados pblicos idneos en las tareas que realizan. Se buscaba que el
empleado sea consciente de la necesidad de capacitarse y de desempear mejor sus tareas.
Pero los empleados de los organismos descentralizados no slo que, dentro de sus
imaginarios el SINAPA no era considerado como un mecanismo para superar deficiencias de
la gestin administrativa, sino que luego de la implementacin del nuevo escalafn no hubo
modificacin alguna en la realizacin de las tareas que desempeaban como as tampoco se
modificaron las pautas de organizacin dentro de las oficinas.
El nuevo escalafn slo fue visualizado en las oficinas descentralizadas al momento
de cumplir con los crditos exigidos en la capacitacin y a fin de ao al momento de
completar la evaluacin anual de desempeo por lo que el objetivo principal del SINAPA
profesionalizar a la administracin pblica nacional tuvo Impacto Cero en los entes
descentralizados.
Finalmente, la corriente neoliberal que buscaba suplantar y superar los criterios
weberianos en la administracin pblica imponiendo modelos copiados desde el sector
privado e imitando patrones incorporados en la administracin de pases desarrollados ha
fallado produciendo efectos no deseados. El sistema de contratacin se ha precarizado
produciendo procesos de despolitizacin, disminucin en la identificacin con la misin
organizacional y disminucin del compromiso institucional.
El aumento de cargos
jerrquicos han producido simultaneidad de cargos, tensin permanente entre empleados
contratados y de planta permanente y, principalmente, los empleados no han visualizado ni
han vehiculizado a los cambios como deseables para lograr una administracin pblica
profesional eficaz y eficiente.

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