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VI SEGUIMIENTO Y EVALUACIN DEL PLAN

Tras la aprobacin del Plan de Desarrollo Comunal, se inicia un proceso de coordinacin y


gestin institucional para asegurar la materializacin, seguimiento y evaluacin de las
acciones propuestas. En esencia, este proceso incluye:

Sistematizar los compromisos adquiridos,

Desarrollar las ideas y perfiles de proyecto segn las metodologas oficiales,

Ingresar proyectos y programas al Sistema Nacional de Inversiones


recomendacin tcnica,

Lograr la asignacin de recursos sectoriales o regionales segn corresponda,

Supervisar el cumplimiento de los acuerdos sociales adoptados y, en su caso,


adoptar las medidas necesarias para lograr los objetivos propuestos.

para su

Este proceso no est exento de dificultades. Debe ceirse a los lineamientos programticos
acordados y plasmar en acciones concretas el paquete de compromisos adquiridos durante
el proceso de formulacin del Plan. En el contexto actual se requieren formas modernas y
dinmicas de gestin y administracin, particularmente en lo que se refiere al
involucramiento real de los actores sociales en las acciones del Plan de Desarrollo.
Este involucramiento no se limita solamente a compartir un determinado diagnstico y
prognosis o identificar convergencias en torno a ciertos objetivos generales de desarrollo.
En realidad, el punto central que interesa resolver de comn acuerdo es el relativo a los
desafos; y derivados de ellos, los compromisos que estn dispuestos a suscribir los
diferentes actores sociales, en una perspectiva de mediano y largo plazo.
Tales compromisos suponen alianzas estratgicas entre actores, convenios y acuerdos de
cooperacin mutua, que habrn de reflejarse en la programacin de actividades, en la
asignacin de recursos e, incluso, en la definicin tcnica, diseo alcance de cada proyecto
en particular. Pero esto no es todo, la programacin de actividades derivadas de la
propuesta estratgica, debe adems ser coherente con aquellos programas y proyectos
promovidos desde otros niveles e instancias sectoriales y territoriales (Ministerios,
Servicios Pblicos, Gobierno Regional).
Una tarea compleja como la que aqu se menciona supone la adopcin de instrumentos que
simplifiquen la sistematizacin y registro de informacin sobre proyectos estratgicos y
acuerdos logrados. Instrumentos que permitan dar seguimiento al conjunto de actividades
derivado de cada lnea programtica y proyecto estratgico, plazos y recursos
comprometidos, incluyendo la anotacin detallada de las responsabilidades compartidas
que dichas actividades implican.
El instrumento sugerido en este caso, es un conjunto de planillas que, bajo el nombre
genrico de CORRESPONSABILIDAD INSTITUCIONAL (Ver esquema al final de
este apartado), permiten ordenar los antecedentes e informacin necesarios y
peridicamente verificar el normal desarrollo de los programas y proyectos.

La primera de estas planillas est destinada a registrar qu tipo de organismos e


instituciones comunales, regionales y nacionales (pblicas y privadas) estn directa o
indirectamente involucradas en cada proyecto estratgico, permitiendo una visin completa
de los compromisos que se derivan del PLADECO.
Las dems planillas de similar formato, estn destinadas al registro actualizado y a las
consultas peridicas de aspectos especficos asociados a cada proyecto, anotndose en el
casillero correspondiente de cada una de ellas, informacin como la que se seala a
continuacin:

Descripcin del compromiso especfico que asume cada Unidad;

Calendario de actividades de cada institucin, asociado al calendario general del


proyecto y/o programa (programado y real);

Flujo de recursos materiales y "financieros (programado y real);

Datos de las fichas tcnicas de proyectos que resulten pertinentes;

Documentacin de respaldo: actas, acuerdos institucionales, convenios privados,


resoluciones, compromisos de aportes presupuestarios, etc.

Las planillas deben ser actualizadas - mes a mes - por las unidades responsables, de modo
que constituyan realmente un instrumento para el seguimiento y evaluacin de desempeo
en apoyo a la toma de decisiones de las autoridades comunales, colocando oportunas
seales de alerta acerca de retrasos, paralizaciones, incumplimientos y/o perjuicios
ocasionados en el desarrollo de los diferentes proyectos.
La aplicacin de la mayora de las tcnicas y procedimientos descritos en los captulos
anteriores de este documento y los sealados en este apartado para el seguimiento y
evaluacin el Plan, de una u otra forma, suponen un acceso fcil tanto a la informacin
estadstica, documental y cartogrfica que sustentan las propuestas estratgicas del Plan,
como a los argumentos y clculos que respaldan cada uno de los proyectos y programas de
accin.
Lo primero es relativamente cierto, porque la recoleccin, sistematizacin y anlisis de
informacin fue una etapa necesaria de la formulacin del Plan, de la cual quedan registros
centralizados en la unidad tcnica encargada de su formulacin (SECPLAN).
La informacin sobre proyectos, en cambio, casi siempre se encuentra dispersa en diversas
dependencias pblicas, ordenada en funcin de ml.tiples criterios y no necesariamente
actual izada.
Para poder ejercer un control medianamente efectivo del cumplimiento de los objetivos y
lineamientos estratgicos y adoptar en forma oportuna las medidas correctivas que sean
necesarias, resulta indispensable reunir y sistematizar un conjunto significativo de datos,
actualizados y de fcil consulta, asociados a los diferentes programas, iniciativas y
proyectos.
La posibilidad de anlisis, monitoreo y ajuste del conjunto de proyectos que integran el

Plan de Desarrollo Comunal, interesa no slo al equipo profesional encargado de su


seguimiento, sino a las autoridades comunales (Alcalde y Concejo), a los jefes de servicios,
a los empresarios y a las organizaciones sociales. A estos efectos, la Municipalidad debera
organizar y poner en funcionamiento su propio banco de datos y proyectos, conteniendo
informacin indispensable para:
a) Elaborar estudios, tanto sectoriales como territoriales, anticipando las posibles,
repercusiones sobre la economa y la calidad de vida que se perciben como resultado de la
ejecucin del conjunto de proyectos que ya estn o se pondrn en marcha.
b) Programar y presupuestar recursos anuales y plurianuales en funcin de la lgica global
del Plan de Desarrollo Comunal.
c) Constatar, en forma peridica, si se est cumpliendo cabalmente con los objetivos
estratgicos y las lneas programticas trazadas y, en su caso, sugerir las medidas a tomar
respecto a la secuencia, alcance y oportunidad de las acciones y proyectos.
d) Monitorear el avance de los diferentes proyectos, prevenir situaciones crticas, anticipar
soluciones y, en general, dar seguimiento eficaz al conjunto de proyectos programados.
e) Estudiar los impactos sociales, econmicos y ambientales, evaluando los efectos
combinados de dos o ms proyectos que inciden sobre un mismo territorio.
Para resolver este tipo de problemas se requiere de un banco de datos que rena, no slo la
informacin tcnica asociada a los proyectos de inversin pblica, sino adems toda
aqulla referente a programas sociales, proyectos privados, aplicacin de instrumentos de
fomento productivo, subsidios, acciones comunitarias y en general, informacin til que
haga posible la elaboracin de estudios coyunturales y prospectivos destinados a evaluar
los impactos producidos por uno o varios proyectos; informacin que facilite la toma de
decisiones, respalde operaciones regulares de seguimiento y control de programas y
proyectos, etc.
Este banco de datos y proyectos, debera incluir explcitamente la dimensin territorial de
las acciones previstas, tanto en lo referente a la local izacin y rea de influencia de cada
proyecto, como a los datos bsicos sobre la situacin econmica y social de los lugares en
que se ejecutan.

En particular, en lo que se refiere a programas y proyectos, la forma de ordenar la


informacin debera ser la de una Base de Datos que permita el posterior control y
evaluacin de los compromisos estratgicos, recuperando informacin segn campos
preestablecidos, como por ejemplo:

Por programas y proyectos: para permitir el seguimiento y evaluacin de los


compromisos del Plan;

Por localidades: para visual izar las iniciativas que se pondrn en marcha en un
mismo espacio territorial, independientemente del tipo de proyecto o quin lo
realice;

Por sector o tipo de proyecto: vialidad urbana y rural, puentes, establecimientos


de salud, viviendas, escuelas, obras de eJectrificacin, obras de riego, etc.

Por fuente de financiamiento: fondos propios, FNDR, fondos sectoriales, ISAR,


IRAl, otros recursos.

Por ao de ejecucin: 2003, 2004, 2005, aos siguientes.

Para un ms eficaz seguimiento de las acciones y proyectos previstas en el Plan, es


importante destacar que el banco al que se hace alusin debera estar diseado de manera
que permita analizar lo que est sucediendo en la Comuna con los proyectos de inversin
que estn en marcha, reconsiderar prioridades, promover nuevas iniciativas, programar o
reprogramar conjuntos de acciones, evaluar impactos econmicos o sociales y, en general,
interpretar situaciones coyunturales y predecir tendencias con el propsito de apoyar las
decisiones pblicas y privadas.
En lo que se refiere a la informacin sobre proyectos bastara, en principio, con: una ficha
que registr los compromisos institucionales; un conjunto de variables que permitan en
cualquier momento comparar el avance fsico programado y el real, as como las causas y
consecuencias de las variaciones ocurridas; un conjunto de datos geo-referenciados que
permitan visual izar en mapas tanto las caractersticas de los proyectos como el entorno
social, ambiental y econmico en que se ejecutan.

BIBLIOGRAFA DE APOYO
1. Galdames, Rafael; Menndez, Jorge; Yvenes, Ariel. Tiene futuro Nacimiento?
Una Visin Paradigmtica del Desarrollo Local. Estudios Regionales 21,
Centro de Estudios Urbano Regionales, Universidad del Bio-Bio, Chile, Diciembre
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2. Gobierno Regional VIII Regin; Secretara Regional de Planificacin y
Coordinacin VIII Regin. Licitacin Pblica programa Aplicacin de Planes de
Desarrollo Comunal en la Regin del Bo Bo. Gobierno Regional- SERPLAC
VIII Regin, Chile, 2001.
3. Inostroza Fernndez, Luis. Lineamientos Metodolgicos para la formulacin de
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ILPES/CEPAL, Santiago, Chile, 1998.
4. Leiva Romero, Vctor. Percepciones sobre el grado de importancia y
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Divisin de Planificacin Regional, Ministerio de Planificacin y Cooperacin,
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5. Ministerio del Interior - Subsecretara de Desarrollo Regional y Administrativo, g
LEY ORGNICA CONSTITUCIONAL DE MUNICIPALIDADES Texto
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Junio 2002. Disponible en www.subdere.cl
6. Ministerio del Interior - Subsecretara de Desarrollo Regional y Administrativo,
Gobiernos Regionales: Legislacin y Jurisprudencia Administrativa (Ley N
19.175, Orgnica Constitucional sobre Gobierno y Administracin Regional
Santiago, Chile, 1998. Disponible en www.subdere.cl
7. Oelckers Camus, Osvaldo; Allesch Peailillo, Johann. La Administracin
Comunal, Centro de Estudios y Asistencia Legislativa, Universidad Catlica de
Valparaso.
8. Shobin, Annette. Planificacin de Desarrollo Comunal experiencias en cuatro
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Asociacin Chilena de Municipalidades, Puerto Montt, marzo de 2000. Disponible
en www.munitel.cl
9. Secretara Regional de Planificacin y Coordinacin VII Regin. Trminos de,
Referencia Elaboracin del Plan de Desarrollo Comunal. SERPLACVII
Regin, Chile,1999.
10. Silva Lira, Ivn. Metodologas para la Elaboracin de Estrategias de
Desarrollo Local, Direccin de Desarrollo Local y Regional. ILPES/CEPAL,
Santiago, Chile. 2001.
11. Soms Garca, Esteban. Planes de Desarrollo Comunal, Ministerio de
Planificacin y Cooperacin, Programa PADERE Nacional, (Convenio
MIDEPLAN/PNUD), Santiago, Chile, noviembre de 1995. Disponible en

www.mideplan.cl.
12. Soms Garca, Esteban. Apuntes Metodolgicos para la elaboracin de
Estrategias y Planes Regionales, Ministerio de Planificacin y Cooperacin,
Programa PADERE Nacional, (Convenio MIDEPLAN/PNUD), Santiago, Chile,
noviembre de 1995.
13. Wilson, Frances. Informacin Comunal para Diagnsticos y Anlisis de
Proyeccin Socioeconmica, Red de Desarrollo Econmico Local de la
Fundacin Friedrich Ebert, Santiago,Chile, 1999. Disponible en www.redel.cl. (se
puede solicitar versin completa en esta misma direccin)

ANEXO N 1
CARACTERIZACION DE LAS COMUNAS DEL PAIS
1. ASPECTOS GENERALES
El anlisis de las comunas del pas -que es una actualizacin y ajuste de la misma parte del
documento metodolgico anterior (ao 1995)- tiene por objeto identificar aquellas donde
resulta ms pertinente la metodologa propuesta para elaboracin de los PLADECO. Para
esto se utiliza una matriz de doble entrada que permite clasificar las comunas de acuerdo a
su grado de complejidad y a la posibilidad tcnica de resolver problemas que les afectan.
Las comunas que, luego del anlisis de los datos, muestran grados de complejidad medios
y bajos y que adems poseen adecuadas y reducidas capacidades tcnicas corresponden a
aquellas para las cuales aplica dicha metodologa.
La planificacin del desarrollo comunal se ha ido consolidando en los ltimos aos y es
una prctica cada vez ms frecuente en Chile. Sin embargo, los organismos tcnicos
regionales, entre ellos las Secretaras de Planificacin y Coordinacin, continan siendo
consultados por las municipalidades acerca de la naturaleza y alcance de los Planes de
Desarrollo Comunal que, por mandato de la ley, deben elaborar. En algunos casos se
aprecia un gran desconcierto con relacin al contenido tcnico del Plan, asimilndolo al de
un Plan Regulador Urbano, o bien, reducindolo al simple ordenamiento de los proyectos
existentes.
Aunque el intercambio de experiencias entre municipalidades es an poco fluido, el mayor
inters por el tema se demuestra en la existencia de mltiples orientaciones metodolgicas
relativamente nuevas que constituyen aportes de diversas instituciones y expertos a la
formulacin y gestin de los planes comunales, pero que en muchas ocasiones carecen de
la difusin necesaria, y que adems, suelen ser presentados como guas de carcter general
lo que dificulta su aplicacin en comunas que presentan carencias para realizar una
adecuada gestin comunal.
A nivel nacional las orientaciones existentes han incorporado dbilmente los cambios
institucionales, sociales y econmicos ocurridos en los ltimos aos, situacin negativa
que se pretende revertir a travs de la actualizacin de estos contenidos metodolgicos.
Es bien sabido que las metodologas que se utilizan para realizar planes en comunas muy
pobladas y con problemas complejos (1), desde un punto de vista conceptual y tambin
prctico no pueden ser aplicadas ni adaptadas en la gran mayora de comunas medianas y
pequeas que existen en el pas, las cuales presentan caractersticas y problemas propios de
sus realidades. Por esta razn es necesario definir el grupo de comunas a las que se dirige
una metodologa en particular.
El contenido y alcance de un Plan Comunal de Desarrollo depender, en ltimo trmino, de
la complejidad de los problemas por resolver. Tomando como indicador de complejidad
solamente el nmero de residentes (2), es preciso recordar que en el pas el 56% de las
comunas tienen menos de 20.000 habitantes (un 13.2% posee menos de 5.000 hab.) y slo
un 13,5% tiene entre 100.000 Y 501.000 hab. De estas ltimas, ms de la mitad (52,2%) se
ubican en la Regin Metropolitana y el 21,7% en las regiones V, VIII y X. (Ver Cuadro
N1).

2. CARACTERIZACION DE LAS COMUNAS


Para tener una visin ms precisa de la complejidad de los problemas que enfrentan las
diferentes comunas se utiliz el indicador de poblacin y se incorpor informacin sobre la
variacin intercensal de poblacin y los niveles de pobreza, para las comunas del pas,
adems de las dimensiones del ndice de desarrollo humano elaborado por el PNUD. Por
otro lado, para intentar clasificar la posibilidad tcnica que poseen los municipios del pas
para resolver sus problemas, se compararon comunas de tamao poblacional similar en
aspectos como: los ingresos municipales y la cantidad y monto de los proyectos
presentados y aprobados en el sistema nacional de inversiones para cada una de las
comunas del pas en los ltimos aos.
Atendiendo a que el objetivo ltimo de un esfuerzo de esta naturaleza es caracterizar la
complejidad y posibilidad tcnica relativa de las comunas para poder perfilar el contenido
y alcance de una metodologa de planificacin, se opt por consultar las opiniones de
diversos especialistas de cada regin del pas respecto de la capacidad tcnica para resolver
problemas, ejercicio que permiti enriquecer los resultados obtenidos a travs de la
informacin utilizada.
1

Se trata de comunas eminentemente urbanas, particularmente complejas de la Regin


Metropolitana, la V y la VIII, que requieren de una cierta forma de planificacin y administracin
del desarrollo, no necesariamente aplicable al resto de las comunas.

Para este trabajo se utilizaron los resultados preliminares del censo 2002 de INE.

Si se analiza el crecimiento demogrfico de la ltima dcada (entre 1992 y 2002) a nivel


nacional, se puede apreciar que en 49 comunas con ms de 100.000 habitantes se concentr
el 68% del incremento poblacional total. A la inversa, slo el 32% del incremento
poblacional '92 - '02 se localiz en las restantes 292 comunas. En el caso de la Regin
Metropolitana, el 80..6% del incremento regional '92-'02 se concentr en las 27 comunas
que tienen actualmente ms de 100.000 habitantes. En las regiones 1, II Y XII, cerca del
95% del incremento correspondi a comunas con ms de 100.000 hab. (Ver Cuadro N2).
El anlisis realizado dio como resultado prctico 1as siguientes agrupaciones de comunas:
A.-

Comunas muy pobladas y complejas que cuentan con los recursos tcnicos y
materiales necesarios para desempear cabalmente sus funciones (Ej.: Iquique, Via
del Mar, Valparaso; Las Condes, Providencia, Santiago, Concepcin, Temuco,
Punta Arenas).

B.-

Comunas muy pobladas y complejas que no disponen de los medios suficientes para
desempear adecuadamente sus funciones (Ej: Arica, Copiap, Coquimbo, Recoleta,
Pudahuel, La Florida, Puente Alto, Chilln, Osorno).

C.-

Comunas de tamao medio (entre 50.000 y 100.000 hab.), con problemticas de


complejidad variable y recursos materiales y humanos tambin muy diferentes entre
s, como es el caso de Vallenar, San Felipe, Quillota, San Fernando, Constitucin,
Penco, La Unin, Coyhaique, entre otras.

D.-

Comunas pequeas (entre 10.000 Y 50.000 hab.), con problemticas y recursos


variables, como es el caso de Tocopilla, Caldera, Illapel, Limache, Curacav, San

Vicente, Parral, San Clemente, Mu Ichn, Yumbel, Arauco, T raigun, Castro, entre
otras. Donde tambin se pueden distinguir municipios con alta capacidad tcnica
como Hualqui, Pucn, Pto. Varas, Pto. Natales y otros con pocos recursos y baja
capacidad tcnica como Tierra Amari Ila, Los Vi los, Isla de Maipo, Las Cabras,
Negrete, Victoria, Collipulli, Quelln).
E.-

Comunas escasamente pobladas (104 comunas de un total de 342, tienen menos del
0.000 habitantes), con problemas relativamente poco complejos- salvo en el caso de
zonas aisladas o en situacin de pobreza extrema- y que por lo general no disponen
de recursos tcnicos ni capacidad administrativa.

Las orientaciones metodolgicas que se presentan en este documento estn principalmente


dirigidas a la elaboracin de planes de desarrollo para aquellas comunas caracterizadas
como medianas y pequeas (grupos C y D). En comunas escasamente Dobladas (grupo E)
y con problemticas relativamente sencillas, es posible ensayar variantes simplificadas del
esquema propuesto en este documento, sin alterar su lgica de conjunto. Por el contrario,
en comunas densamente pobladas y/o muy complejas (grupos A y B) ser necesario
adoptar procedimientos de planificacin y tcnicas de anlisis ms sofisticados y,
probablemente, recurrir a profesionales especial izados.
El anlisis -destinado especficamente a correlacionar la complejidad de los problemas con
la posibilidad tcnica de resolverlos- permiti elaborar una matriz de situaciones posibles
que arroja valiosas conclusiones respecto a quienes seran los destinatarios preferentes de
las acciones de fortalecimiento institucional que se emprendan en el futuro inmediato y, en
particular, de los esfuerzos por mejorar los procedimientos para la planificacin comunal
del desarrollo. (Ver Cuadro N 3 y detalle por regiones)
Una primera interpretacin de los resultados de la matriz en cuestin, muestra que
alrededor de 109 municipalidades enfrentan actualmente problemas de mediana y gran
complejidad y tienen reducidas posibilidades de resolverlos por s mismas. En una
situacin intermedia se encuentran 190 municipalidades, en que la mayor o menor
complejidad de los problemas va de la mano de las posibilidades de resolverlos. Slo 43
municipalidades, segn este anlisis, estn en condiciones reales de resolver eficientemente
sus problemas.
No obstante, la lectura de la matriz que realmente interesa es aquella que permite
dimensionar el universo de comunas a las que es aplicable el tipo de metodologa que
postula el presente trabajo. As, tras descartar las 53 comunas de a1ta complejidad, donde
se requiere la intervencin permanente de especialistas (primera columna de la izquierda) y
las 39 comunas que actualmente estn en condiciones de resolver en forma adecuada sus
problemas (recuadros del extremo superior derecho de la matriz), se lleg a identificar un
total de 250 comunas (73 % del total) que requieren asistencia tcnica para la elaboracin
de sus planes de desarrollo (sector sombreado de la matriz).
Entre un tipo y otro de comuna, las demandas especficas varan considerablemente en
trminos de cantidad y contenido. Existe, sin embargo, una cierta lgica de conjunto, un
bagaje tcnico mnimo necesario que inevitablemente deber ser considerado al momento
de planificar el futuro de la comuna en un horizonte de mediano y largo plazo y tambin al
programar las actividades y proyecto estratgicos.

ANEXO N2

MARCO LEGAL DE LA ADMINISTRACIN MUNICIPAL

1.- ANTECEDENTES
En trminos similares a como lo establece la Constitucin en el artculo 107 reformado;
la Ley Orgnica Constitucional de Municipalidades (LOCM N 18.695) en su artculo
1, define a las municipalidades como corporaciones autnomas de derecho pblico, con
personalidad jurdica y patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la
comunidad local y asegurar su participacin en el progreso econmico, social y cultural de
las respectivas comunas.
Para cumplir con el mandato mencionado, las municipalidades deben cumplir diversas
funciones (privativas y compartidas), para lo cual disponen de las atribuciones que
establece la Ley. Sin embargo, la magnitud y variedad de situaciones que actualmente
enfrentan gran parte de las municipalidades del pas, hacen necesaria la adopcin de un
renovado enfoque de lo que ha sido su tradicional desempeo.
En lo netamente administrativo existen grandes diferencias entre las municipalidades del
pas, asociadas generalmente al mayor o menor tamao y la densidad demogrfica del
territorio comunal. El abanico va desde aquellas municipalidades que poseen una
organizacin completa y dotacin de personal y elementos suficientes Rara cumplir
satisfactoriamente sus funciones, hasta aquellas que no llegan a reunir las condiciones
mnimas necesarias para existir como tales. En lo que se refiere a los recursos financieros
para asegurar una buena gestin, es de todos conocido el dficit crnico y creciente que
afecta a la mayora de las municipalidades, particularmente agravado por los gastos
derivados de la administracin de los servicios traspasados de salud y educacin.
En cuanto a las debilidades en materia de planificacin, pocas municipalidades han logrado
elaborar una visin estratgica sobre su desarrollo posible a largo plazo, lo que significa
que la gran mayora no cuenta con una reflexin sistemtica acerca de las tendencias del
crecimiento comunal y las expectativas y problemas que esto conlleva, punto de partida
indispensable para poder elaborar planes coherentes y definir programas realistas para
respaldar sus decisiones y sistematizar sus acciones.
Hasta hace muy poco los esfuerzos de planificacin comunal se asociaban casi
exclusivamente con la definicin de usos del suelo urbano, a travs de los planes
reguladores, omitiendo toda consideracin a otros temas como el desarrollo' econmico de
la Comuna, la organizacin social para lograr una participacin activa, la cobertura y
calidad de los servicios pblicos, la proteccin del medio ambiente y las posibilidades de
lograr mejores condiciones de vida para la poblacin.
Como situacin derivada de las dificultades anotadas (administrativas, financieras y de
planificacin), surgen innumerables problemas adicionales vinculados a la coordinacin
operativa con otros niveles de Gobierno (Provincial, Regional y Nacional) y con los
organismos sectoriales del Estado que actan en la Comuna.
Esta situacin resulta particularmente grave, si se toma en cuenta que muchas de las
funciones municipales deben realizarse de comn acuerdo con las instancias mencionadas,
ya sea porque se trata de problemas compartidos que es necesario resolver en conjunto, o
bien, porque los principales recursos humanos, materiales y financieros provienen de otros

niveles e instancias. Tal es el caso, por ejemplo, de las decisiones ligadas a la construccin
y mantenimiento de la vialidad primaria estructurante, las acciones dirigidas a prevenir
catstrofes naturales, los programas de vivienda social, la focalizacin de subsidios o la
coordinacin de inversiones y acciones para un funcionamiento ms eficiente de los
servicios de salud y educacin.
Desde otra perspectiva, ms all de la imagen de la municipalidad como entidad prestadora
de servicios, est siempre latente su sentido de origen, en cuanto espacio privilegiado de
participacin ciudadana, donde la comunidad debe concurrir para informarse, proponer y
decidir sobre los asuntos de inters comn. En este aspecto los avances son desiguales
entre una comuna y otra, no slo por la carencia de mecanismos adecuados, sino por la
inexistencia de un permanente y sistemtico proceso de anlisis, formulacin prospectiva,
definicin de objetivos y adopcin de decisiones estratgicas, es decir, nuevamente por la
ausencia de planificacin a mediano y largo plazo.
Lo anterior se traduce en que no existen materias y decisiones sustantivas que motiven la
participacin ciudadana, quedando esta ltima reducida a la discusin de asuntos menores
de la gestin municipal o a la simple acumulacin de demandas relacionadas con las
carencias ms sentidas de la poblacin.
Como se puede apreciar, existe una necesidad objetiva de definir y priorizar proyectos,
fijar plazos, responsables y recursos, decidir una estrategia para la accin, coordinar
iniciativas pblicas y privadas, es decir, una necesidad objetiva de planificar el conjunto de
las acciones municipales. Se cuenta para ello con el mandato de la Lev. expresado en las
funciones y atribuciones pertinentes. Las limitaciones provienen de las insuficiencias en
cuanto a mtodos de planificacin y, en algunos casos, de capacitacin de los integrantes
de los equipos tcnicos.
2.- FUNCIONES MUNICIPALES (3)
Los artculos 15 al17 de la LOC de Municipalidades establecen las formas en que se
pueden organizar los Municipios, de acuerdo a la poblacin de la Comuna segn el censo
vigente. Para cumplir las funciones que la Ley asigna a las municipalidades y dependiendo
del nmero de habitantes de la Comuna, existen dos formas posibles de organizacin
administrativa (Ver Organigrama).

Artculo 15.- Las funciones y atribuciones de las municipalidades sern ejercidas por el
alcalde y por el concejo en los trminos que esta ley seala. Para los efectos anteriores, las
municipalidades dispondrn de una Secretara Municipal, de una Secretara Comunal de
Planificacin y de otras unidades encargadas del cumplimiento de funciones de prestacin
de servicios y de administracin interna, relacionadas con el desarrollo comunitario, obras
municipales, aseo y ornato, trnsito y transporte pblicos, administracin y finanzas,
asesora jurdica y control. Dichas unidades slo podrn recibir la denominacin de
Direccin, Departamento, Seccin u Oficina.
Artculo 16.- En las comunas cuya poblacin sea superior a cien mil habitantes, las
municipalidades incluirn en su organizacin interna la Secretara Municipal, la Secretara
Comunal de Planificacin, ya lo menos, las unidades encargadas de cada una de las
funciones genricas sealadas en el artculo anterior.
Artculo 17.- En las comunas cuya poblacin sea igualo inferior a cien mil habitantes, la
organizacin interna de sus municipalidades incluir la Secretara Municipal y todas o
alguna de las unidades encargadas de las funciones genricas sealadas en el artculo 15,
segn las necesidades y caractersticas de la comuna respectiva. Asimismo, podrn incluir
una Secretara Comunal de Planificacin.
Adems de lo sealado en el inciso anterior, dichas municipalidades podrn refundir en
una sola unidad, dos o ms funciones genricas, cuando las necesidades y caractersticas
de la comuna respectiva as lo requieran.

El mbito de funciones, es decir las tareas que debe cumplir el municipio como organismo
de gobierno y administracin de la Comuna es muy variado. A las funciones tradicionales
de administrar los bienes municipales, proveer servicios bsicos como aseo y ornato, y
encargarse de la planificacin de la Comuna; en una reciente modificacin de la Ley
Orgnica Constitucional de Municipalidades se agregaron funciones de seguridad
ciudadana, de fomento productivo y otras que sean de inters local (4).
En la estructura ms completa, las funciones o tareas asignadas a cada una de las unidades,
es bsicamente la siguientes (5).

SECRETARIA COMUNAL DE PLANIFICACION (SECPLAN)


-

Asesorar en la formulacin de la estrategia municipal, polticas, planes, programas y


proyectos de desarrollo

Asesorar en la elaboracin de tos proyectos del Plan Comunal de Desarrollo y del


Presupuesto Municipal

Evaluar cumplimiento de planes, proyectos, programas y presupuesto

Elaborar bases generales y especficas, para llamados a licitacin

Recopilar informacin y analizar desarrollo de la Comuna

Establecer vnculos tcnicos con sector pblico y privado

ASESOR URBANISTA ADSCRITO A SECPLAN


-

Asesorar en la promocin del desarrollo urbano

Elaborar proyecto Plan Regulador

Estudiar proposiciones sobre planificacin urbana intercomunal, formuladas al


municipio por la SEREMI de Vivienda.

DESARROLLO COMUNITARIO
-

Asesorar al Alcalde y Concejo en esta materia

Prestar asesora tcnica a organizaciones comunitarias - Asistencia social: proponer y


ejecutar medidas

Salud pblica: proponer y ejecutar medidas

Proteccin ambiental: proponer y ejecutar medidas - Educacin y cultura: proponer y


ejecutar medidas

Deporte y recreacin: proponer y ejecutar medidas - Turismo: proponer y ejecutar


medidas

Capacitacin laboral: proponer y ejecutar medidas

Promocin del empleo: proponer y ejecutar medidas

Fomento productivo local: proponer y ejecutar medidas

TRANSITO y TRANSPORTE
-

Otorgar licencias para conducir vehculos

Sealizar vas y determinar el sentido de circulacin - Aplicar normas sobre trnsito


y transporte pblico

OBRAS MUNICIPALES
-

Velar por cumplimiento del Plan Regulador Como y ordenanzas

Aplicar normas subdivisin, construccin y urbanizacin

Confeccionar catastro edificaciones y o. de urbanizacin

Proponer y ejecutar: vialidad urbana y rural; viviendas sociales; sanitaria; prevencin


de riesgos; auxilio emergencias.

Dirigir las construcciones de responsabilidad municipal

ASEO Y ORNATO
-

Aseo de vas, parques, plazas y jardines - Extraccin de basuras


Constr., conservacin y administracin reas verdes

ADMINISTRACIN y FINANZAS
-

Asesorar en la administracin del personal de la municipalidad

Colaborar con SECPLAN en elaboracin del presupuesto

Regular la percepcin de ingresos y recaudarlos

Efectuar los pagos municipales

Llevar la contabilidad municipal

SERVICIOS SOCIALES TRASPASADOS


-

Educacin primaria y secundaria

Salud primaria

3. NATURALEZA DE LAS FUNCIONES MUNICIPALES.


Como se puede apreciar, las funciones asignadas a cada Direccin, Departamento o
Seccin son de distinta naturaleza y dan lugar a actividades y procesos muy diferentes
entre s. A grandes rasgos son fcilmente distinguibles aquellas funciones que dan origen a
rutinas permanentes (fiscalizaciones, otorgamiento de licencias, prestacin regular de
servicios a la comunidad), en contraposicin con aquellas que implican actuar sobre
situaciones no rutinarias y generalmente complejas (elaborar estudios y planes, proponer
medidas para resolver problemas comunales, programar y asignar recursos).
En trminos de la planificacin estratgica, significa distinguir entre funciones destinadas a
resolver problemas estructurados y funciones orientadas a resolver problemas cuasi
estructurados. Esta diferencia es importante para deducir cuales son las materias que
deber incluir un Plan de Desarrollo Comunal, ya que las funciones destinadas a resolver
problemas estructurados (rutinas) podran ser mejoradas o agilizadas pero normalmente no
forman parte de las materias sustantivas del Plan. En cambio, las funciones orientadas a
resolver problemas cuasi estructurados, en su mayora suelen ser materia del Plan.
En el Cuadro N 1. se clasifican dichas funciones, distinguiendo ocho tipos diferentes de
tareas: de informacin y estudios; de planificacin y programacin; de coordinacin; de
prestacin de servicios; de administracin de bienes; de fiscalizacin; de otorgamiento de
subvenciones y aportes; y de promocin del desarrollo social.

4.- ATRIBUCIONES MUNICIPALES


Las atribuciones que competen al municipio son los mecanismos que la ley le entrega para
que pueda cumplir con las funciones que le han sido encomendadas. Esos mecanismos
deben permitirle realizar los cometidos que la ley confa a la administracin comunal, pues
son los instrumentos jurdicos de que en concreto dispone para satisfacerlos.
La lOC de Municipalidades, en sus artculos 5 al 11, establece un conjunto amplio de
atribuciones entre las que destacan las relativas a: la planificacin del desarrollo comunal y
los programas y presupuestos que de ella se deriven; las disposiciones acerca de la
administracin de los bienes municipales; las disposiciones legales y reglamentarias
correspondientes a la proteccin del medio ambiente; la posibilidad de constituir
corporaciones culturales; la posibilidad de celebrar convenios con otros rganos de la
administracin del Estado; la facultad para otorgar concesiones y celebrar contratos; la
posibilidad de coordinacin con otras municipalidades; as como la posibilidad de
desarrollar actividades empresariales, si una ley de qurum calificado lo permite.
En lo que se refiere especficamente a las funciones y atribuciones relativas a la
planificacin y, en particular a la elaboracin de los Planes de Desarrollo Comunal, la
LOC de Municipalidades, en su Artculo 3, letra a, seala como funcin privativa de
las municipalidades: Elaborar, aprobar y modificar el Plan de Desarrollo Comunal, cuya
aplicacin deber armonizar con los planes regiona1es y nacionales. Ms adelante, en el
Artculo 5, letra a, se destaca como atribucin esencial: Ejecutar el Plan Comunal de
Desarrollo y los programas necesarios para su cumplimiento.
5.- FUNCIONES PRIVATIVAS Y COMPARTIDAS
Como se mencion anteriormente, las municipalidades cumplen funciones que les son
privativas, en el sentido que slo pueden ser desarrolladas por ellas, conforme a las leyes
y segn el caso, sujetas a las normas tcnicas generafes que emitan los correspondientes
Ministerios. Tales funciones son (6) :
-

La aplicacin de las disposiciones sobre transporte y trnsito pblico;

La aplicacin de las disposiciones sobre construccin y urbanizacin;

La planificacin y regulacin de la Comuna (Plan de Desarrollo, Plan Regulador);

El aseo y ornato de la Comuna;

La promocin del desarrollo comunitario;

La elaboracin, aprobacin y modificacin del Plan Comunal de Desarrollo, cuya


aplicacin ~eber armonizar con los planes regionales y nacionales.

Adems, las municipalidades cumplen funciones compartidas con otros rganos de la


administracin del Estado. Estas funciones son (7):
-

La asistencia social y jurdica; - La salud pblica;

La proteccin del medio ambiente;

La capacitacin, la promocin del empleo y el fomento productivo;

La educacin y la cultura;

El deporte y la recreacin;

El turismo;

El transporte y trnsito pblico; - La vialidad urbana y rural; - La urbanizacin;

La construccin de viviendas sociales e infraestructura sanitaria;

La prevencin de riesgos y la prestacin de auxilio en situaciones de emergencia;

El fomento de medidas de prevencin en materia de seguridad ciudadana;

La promocin de la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres;

El desarrollo de actividades de inters comn en el mbito local.

6 Artculo N 3 lOC de Municipalidades N 18.695


7 Artculo N 4 LOC de Municipalidades.

Las funciones que comparten las municipalidades con otros rganos de la administracin
del Estado dan origen a mltiples interacciones, tanto en las actividades de planificacin y
programacin como en la gestin cotidiana. Slo en su relacin con el Gobierno Regional
la Municipalidad comparte o coordina alrededor de cien funciones de distinta naturaleza,
de lo cual el Cuadro N 2. da una idea aproximada al correlacionar las funciones generales
de ambos niveles de administracin (Gobierno Regional y Administracin Comunal).
Destacan en dicho Cuadro, las funciones compartidas relativas al ordenamiento territorial
en sus mltiples dimensiones, as como las orientadas al desarrollo econmico, y al
desarrollo social y cultural. En esta ltima materia, por su parte, se visual izan como
particularmente relevantes las interacciones en el campo de la salud, la educacin y la
asistencia social, y el fomento productivo local.
Un comentario final: dada la gran cantidad de funciones que cumplen las municipalidades
en coordinacin con otros niveles de la administracin pblica, el Plan de Desarrollo
Comunal deber poner particular nfasis en lo relativo a la asignacin de
responsabilidades, la eficiente administracin de los recursos disponibles y la evaluacin
de resultados. En este sentido, el Plan constituye un instrumento fundamental para la
descentralizacin, el desarrollo institucional y la modernizacin de la gestin municipal.
Como complemento del Plan y herramienta valiosa para una gestin eficiente ser
necesario introducir tcnicas de programacin y presupuesto acordes con las crecientes
exigencias a que estn sometidas las municipalidades.

ANEXO 3
ANLISIS DE LAS METODOLOGAS FRECUENTEMENTE UTILIZADAS
En este apartado se expondrn caractersticas, nfasis temticos, aportes y errores comunes
que se deducen de la revisin de algunos documentos existentes que dicen relacin con la
elaboracin de Planes de Desarrollo Comunal.
Con este propsito, fueron analizados nueve documentos metodolgicos de los cuales
surgieron caractersticas y conclusiones generales. Siete de ellos se analizaron con mayor
detalle usando una matriz -diseada especialmente- que permite su comparacin a travs
de la medicin de los niveles de profundidad logrados, especfica mente, en torno a los
elementos que guan la descripcin, el anlisis, la coherencia y la evaluacin en cada una
de las etapas del Plan de Desarrollo Comunal y para el documento en su conjunto.
La comprensin y anlisis de los contenidos de las propuestas actualmente vigentes
permitira incorporar en el nuevo texto metodolgico elementos insuficientemente tratados
en aquellas, as como tambin integrar las partes consideradas tiles y novedosas para
quienes deben enfrentar el desafo de realizar Planes de Desarrollo Comunales.
Dentro de la gama de textos metodolgicos existentes es necesario distinguir entre aquellos
que explcitamente son presentados como metodologas para la elaboracin de planes de
desarrollo y los que, constituyendo guas metodolgicas, no son reconocidas como tales.
Cabe sealar que, dentro de las metodologas explcitas analizadas, se encuentran: las
realizadas por especialistas ligados a instituciones dedicadas a la planificacin y al
desarrollo local, tanto pblicas, como internacionales y de investigacin universitaria; y la
desarrollada por el Ministerio de Planificacin y Cooperacin hace siete aos.
En cuanto a las metodologas implcitas stas se refieren a los documentos que constituyen
guas para la elaboracin de planes comunales, pero que su difusin es restringida. En este
caso, se tomaron los trminos de referencias para contratar consultoras elaborados por las
Secretarias Regionales Ministeriales de Planificacin y Coordinacin.

1. CARACTERSTICAS DE LAS METODOLOGAS REVISADAS.


En este apartado se presentan algunas de las caractersticas compartidas por los
documentos metodolgicos y otras que son especficas de algunas propuestas, las cuales
han sido consideradas relevantes.
A.

Una primera caracterstica general se refiere a la cantidad de informacin y temas


que se sealan como mnimos a integrar en el diagnstico del Plan. En este
sentido, en las propuestas metodolgicas se observa como una caracterstica habitual
que se seale que debe realizarse un proceso exhaustivo de recoleccin y anlisis de
gran cantidad de informacin y datos de muchas reas temticas, lo que parece
contradictorio si se estima que la etapa de diagnstico debera recoger slo las
cuestiones esenciales con el fin de detectar las potencialidades y los obstculos para
el desarrollo de la comuna. Es ms, tales requerimientos de informacin detallada
para los diversos mbitos del desarrollo de una comuna no se condicen con la

existencia en la prctica de la Administracin del Estado de otros planes referidos a


reas especficas, que de igual forma reunirn y analizarn informacin sectorial y
general (cabe sealar que no todas las propuestas poseen esta caracterstica).
B.

Se observa que todas las metodologas para la elaboracin de planes de desarrollo


comunal establecen que debe realizarse un ejercicio de planificacin a mediano y
largo plazo, describindose en algunos casos particulares, mtodos, procedimientos y
actividades para su formulacin. Sin embargo, constituye una caracterstica la
indefinicin del perodo de duracin o vigencia del PLADECO, en funcin del
cual se establecen los objetivos, lineamientos y polticas. En otras palabras, no se
explicita claramente a quien deber realizar la tarea de disear y elaborar el Plan,
cual sera un adecuado horizonte de planificacin a tomar en cuenta.
Tampoco se liga el horizonte de planificacin con el perodo por el cual es elegido el
alcalde, lo que se puede relacionar con el hecho que la visin de la autoridad
comunal no sea un elemento incorporado enfticamente en las metodologas
consultadas. Respecto de la relacin del Plan con el perodo del Alcalde, y por lo
tanto, con su visin y proyecto poltico, slo pocos documentos (dos) establecen que
esta relacin se fundamenta en que resulta importante que el Plan adems de
contener anlisis tcnicos y las demandas y visiones de los ciudadanos incorpore las
propuestas y compromisos adquiridos por la autoridad ante las personas de la
comunidad. Los dems documentos metodolgicos sealan superficialmente o
simplemente no plantean la incorporacin de las visiones, criterios y definiciones
polticas del alcalde respecto del desarrollo futuro de la comuna.

C.

Asimismo, la definicin de polticas para el plan y su rol dentro de las


propuestas estratgicas de desarrollo es un aspecto que presenta una expresin
dbil en las metodologas para la formulacin de planes comunales de desarrollo,
esto generalmente sucede ms en documentos orientados a la docencia o
capacitacin, en los cuales se enfatiza en los mtodos y tcnicas de planificacin,
junto con la profundizacin en aspectos tericos y se tiende a descuidar la visin
poltica y operacional del Plan de Desarrollo. Una caracterstica similar se advierte
en los trminos de referencias consultados.

D.

En trminos generales se puede observar que el tema de las asociaciones


municipales, entendido como un mecanismo que permite la solucin de situaciones
complejas que aquejan a dos o ms comunas, corresponde a un tpico que no' se
incorpora en la etapa de desarrollo de la visin comunal. Ms bien, en las
metodologas es comn que se sugiera en la etapa de programacin de
inversiones identificar y analizar cuales seran los programas y proyectos que resulta
conveniente desarrollar con las municipalidades vecinas.
Las propuestas metodolgicas que indican poseer un enfoque territorial, sealan la
necesidad de visual izar el espacio en que est inserta la comuna como factor
estratgico. Lo que significara que existira una orientacin hacia prever posibles
actores con los cuales la asociacin en pos de un objetivo comn podra resultar
beneficiosa. Por otro lado, otras metodologas orientadas a servir de gua prctica,
ms concreta, para la formulacin de PLADECO dejan de lado totalmente la
deteccin de la necesidad de asociarse; no incorporan este tpico en la etapa de
bsqueda de alternativas de solucin a problemas comunales y conformacin de la

estrategia para alcanzar los objetivos a mediano y largo plazo.


E.

Todas las metodologas revisadas se preocupan de mostrar la importancia que tiene


la incorporacin del tema de la participacin de la comunidad en la formulacin del
Plan de Desarrollo Comunal. Pero, slo algunas de ellas ahondan en la definicin
de mtodos, formas o experiencias tiles para desarrollar procesos activos de
participacin en el diseo, elaboracin, ejecucin y evaluacin del PLADECO, y
ms escasos son aquellos que buscan continuidad y responsabilidad de la
participacin ciudadana para la gestin comunal.
Dentro de Las propuestas que establecen mtodos y acciones ms especficas de
forma de promover la participacin se observa un grupo que enfatiza sobre la
necesidad de la participacin en todas las etapas del Plan, pero que integra las formas
y acciones que permiten a la comunidad ser parte del proceso de formulacin
bsicamente en la etapa de diagnstico o hasta la formulacin de la imagen objeto y
los objetivos comunales, en donde intervienen para validar los resultados obtenidos.
Otro grupo ms reducido de propuestas metodolgicas se diferencia del anterior, por
el hecho que intenta incorporar con ms fuerza a la comunidad en todas las fases del
Plan, describiendo experiencias o planteando la creacin de mecanismos
institucionales que permitan y fomenten la participacin de la sociedad en la gestin
comunal de manera de lograr efectos positivos en la realidad.
Las metodologas implcitas tienen una caracterstica distintiva que se refiere a que
los consultores contratados debern proponer los mtodos que aseguren la
participacin de la comunidad, quedando en quienes contratan la potestad de aprobar
o rechazar los mecanismos sugeridos. En estos documentos se establece claramente
que no se aceptar que la comunidad intervenga slo en actividades formales que
busquen nicamente validar las propuestas que contiene el Plan.

F.

Una caracterstica que dice relacin con las materias y temas que deben incluir los
PLADECO y que constituye a su vez en algunos municipios una preocupacin o
problemtica difcil de superar, se refiere a que la gran mayora de los documentos
no entrega una gua o forma de definir que temas se deben incluir en un Plan de
Desarrollo y porqu. Esto resulta ser un aspecto olvidado, pero importante en vista de
la gran diversidad que presentan los municipios y Comunas del pas.
Sucede normalmente en los documentos que se indican los temas que se deberan
incorporar, sin mediar un fundamento y mostrando, en ocasiones, una clara
orientacin de los contenidos a involucrar y los enfoques que estn detrs de ellos.
Cerrndole las puertas a la posibilidad de anlisis ms comprensivos o que respondan
a las caractersticas especficas de una zona determinada.

G.

Una ltima caracterstica consiste en que existen documentos metodolgicos que


contienen propuestas generales sobre los temas y etapas del mtodo de formulacin
del PLADECO, las cuales en ocasiones tienden a ser demasiado amplias de manera
que no establecen criterios y mtodos detallados que permitan guiar a municipios con
baja capacidad tcnica en la elaboracin del Plan de Desarrollo Comunal.
En contraposicin, se puede decir que del anlisis y revisin realizados se desprende
que las metodologas implcitas poseen un alto grado de desarrollo de las propuestas,

esto no significa que lo anterior sea una situacin generalizable al resto de este tipo
de documentos. Pero, puede deberse a que los responsables de elaborar los trminos
de referencia se esmeren en especificar una gran cantidad de elementos propios de
los PLADECO de forma que los ejecutores tengan un reducido margen de
discrecionalidad y finalmente el proceso y los resultados se ajusten a lo planeado.
Concordantemente con lo anterior se aprecia una tendencia a la especificidad
excesiva en este tipo de documentos, lo cual eventualmente podra convertirlos en
una gua muy engorrosa y rgida, especialmente para ser llevada a cabo por
municipalidades con baja capacidad tcnica.
Se considera que ambas caractersticas (la especificidad y la generalidad) de las
metodologas pueden generar distorsiones que afecten la cabal comprensin de las
guas, con las consiguientes repercusiones en la construccin y el funcionamiento
futuro del Plan de Desarrollo Comunal.
2. NFASIS QUE PRESENTAN LAS PROPUESTAS METODOLGICAS.
Los nfasis que se describen en este apartado relacionados con las fases del Plan,
(diagnstico, visin estratgica y programacin de inversiones) y el nivel de desarrollo que
presentan las metodologas se basan, como ya se seal, en la I aplicacin de una matriz;
que permite la evaluacin.
Se cree importante verificar si las fases del PLADECO inscritas en las metodologas
muestran un desarrollo equilibrado o no, de modo de poder apreciar sus distintos nfasis.
Es as como slo uno de los documentos metodolgicos analizados muestra equilibrio de
las fases (ninguna fase posee mucho ms desarrollo en cuanto a contenidos que las dems)
y adems alcanza niveles de desarrollo altos en descripcin, elementos de anlisis y
coherencia, integrando tmidamente elementos de evaluacin.
Otro grupo de propuestas presenta un relativo equilibrio entre las fases, sin embargo
enfatizan ms en unas que en otras.
De hecho dos son equilibradas en el desarrollo de sus fases y poseen un alto grado de
desarrollo en cuanto a sus contenidos. Una de ellas muestra ms nfasis en la etapa de
diagnstico mientras la otra profundiza ms en la fse de visin estratgica del Plan.
Dentro de este grupo se encuentra una propuesta que posee tambin bastante equilibrio
entre las fases, ahondando un poco ms en las etapas de diagnstico y visin estratgica,
pero la diferencia radica en que sus contenidos son levemente menos especficos en
comparacin con las metodologas anteriores.
El tercer y ltimo grupo de metodologas para la elaboracin de PLADECO se puede
clasificar debido a una caracterstica que presentan en comn, que ha sido denominada
como desarrollo escalonado descendente, ya que poseen mayores contenidos en la fase
diagnstica, luego un poco menos de desarrollo en la etapa de visin estratgica, para
terminar con un desarrollo donde generalmente slo se logra un alto grado de elementos
que guan hacia la descripcin bsica en la etapa de programacin de inversiones.
Excepcin sea hecha de una metodologa que presenta este desarrollo escalonado
descendente, pero que posee ms contenidos en las diversas etapas que las ltimas

propuestas a las que se hace referencia.


De lo anterior, se desprende que el conjunto de todas las metodologas revisadas
enfatiza, y en algunos casos especifica bastante, en la etapa diagnstica del Plan. Las
otras etapas tienen un tratamiento que vara dependiendo de la metodologa consultada.
Seguramente estos hechos generarn algunas consecuencias, entre las que se cuentan:
-

Excesiva especificidad, lo cual redundara en que se dirige y condiciona la forma de


realizar el diagnstico.

Por otro lado, poca definicin y gua respecto de como abordar las materias y temas
relacionados con las etapas de visin estratgica y programacin de inversiones.

2.1 EL NIVEL DE DESARROLLO DE LAS PROPUESTAS


En relacin con los nfasis que presentan las metodologas parece pertinente analizar que
sucede con los niveles de desarrollo de las propuestas. En este sentido se puede decir que
existe un alto nivel de descripcin de los contenidos y definiciones mnimas de cada etapa,
salvo en la fase de programacin de inversiones donde algunas metodologas muestran un
insuficiente grado de desarrollo en este aspecto.
En cuanto al nivel de elementos que permiten o guan el anlisis en la formulacin del
Plan Comunal de Desarrollo, estos presentan distintas realidades dependiendo de la
metodologa y la fase a que nos refiramos, en trminos generales el nivel de anlisis en la
fase de diagnstico de los planes es adecuado, descendiendo de nivel para las otras fases.
La incorporacin de elementos que facilitan el anlisis de coherencia en las metodologas
tambin es muy variable, se aprecia en general que la cantidad de contenidos es suficiente.
En la etapa que corresponde a la visin estratgica tiende a ser mas completa al contrario
de lo que sucede en la fase de programacin de inversiones.
Se observa que prcticamente todas las metodologas en las tres fases en que han sido
divididas presentan un grado bajo o muy bajo de evaluacin, es decir, contienen pocos
elementos que faciliten a quienes deben elaborar los PLADECO la revisin y actualizacin
del mismo durante su formulacin o con posterioridad. Se debe consignar que en algunas
metodologas la etapa de visin estratgica contiene ms elementos de evaluacin.
Se puede concluir que los elementos, mtodos, tcnicas y guas menos presentes en las
metodologas revisadas son los que permitiran realizar un anlisis ms profundo e
integrador en las etapas de visin estratgica y programacin de inversiones.
2.2 OTROS NFASIS
Adems de los nfasis ya descritos, las metodologas se caracterizan por adoptar enfoques
temticos que le otorgan un sello particular. Entre estos se encuentran las propuestas cuyos
contenidos se configuran en funcin de los aspectos econmicos del desarrollo, y, por lo
tanto, cada uno de sus elementos se encuentra permeado por esta visin, relegando a un
segundo plano los otros elementos que tambin son factores detonantes del desarrollo de
una localidad.

La visin del territorio tambin aparece en las propuestas metodolgicas. La diferencia


entre documentos consiste en que la gran mayora slo plantea la necesidad de integrar este
tipo de anlisis, mientras existen otras metodologas que ejemplifican y describen mtodos
y tcnicas orientadas a la construccin de un plan que conjugue una visin sectorial con
una territorial.
3. ALGUNOS APORTES Y ERRORES COMUNES.
Uno de los principales errores, que se desprende de lo ya sealado en este documento, es el
nfasis que recibe la fase di agnstica en desmedro de las otras fases dentro de las
propuestas metodolgicas, ya que si se le suma que una de sus caractersticas es la gran
cantidad de informacin y datos que las propias metodologas especifican como necesaria,
no resultara extrao que los decodificadores de estas guas metodolgicas reciban la
seal que en el PLADECO se deben realizar diagnsticos con mucha informacin, no
necesariamente analizada y relacionada con las otras partes de este, lo que en definitiva
redundara en la inadecuada construccin del instrumento.
El hecho que los diagnsticos presenten esta caracterstica puede tener relacin con que un
aspecto escasamente considerado sea exaltar el potencial del diagnstico como elemento
que al recoger nuevas realidades sociales, econmicas, polticas y culturales de una
localidad permita de manera rpida la actualizacin de objetivos, lineamientos, as como
tambin la adaptacin y reformulacin de los programas y proyectos.
Esto nos lleva al tema de la carencia de evaluacin en el proceso de elaboracin del Plan
de Desarrollo Comunal, caracterstica presente, que puede atentar contra la capacidad de
adaptacin y flexibilidad que es fundamental para el xito de un Plan, ya que debe dar
cuenta de una realidad compleja y cambiante y estar conectado a los problemas y
demandas de los ciudadanos que siempre varan.
Se estima que el tema de la participacin y el enfoque territorial, probablemente en virtud
de la complejidad de su operacionalizacin, rara vez pasa de una declaracin de
intenciones a mtodos adecuadamente desarrollados.
Por otro lado, las metodologas revisadas presentan mltiples aportes, por ello se har
referencia a algunos de los ms destacados. Se cree que hay contribuciones
en la descripcin y anlisis de experiencias y formas de hacer las cosas en temas
como la participacin de la comunidad en la formulacin del Plan yen la gestin pblica; la
incorporacin de la visin de la autoridad al PLADECO y el relacionar el proyecto poltico
con el Plan de Gobierno y el Plan de Desarrollo.
De igual forma, se observan aportes interesantes en tcnicas de planeacin como por
ejemplo, en la definicin de vocaciones, lineamientos y objetivos, donde destaca la
incorporacin de mtodos que posen una visin ms comprensiva y que identifican
territorios de planificacin intracomunales.
Finalmente, se considera importante sealar que independiente de la especificidad o
generalidad de las propuestas metodolgicas se observa la utilizacin de un lenguaje
comn que comparte elementos bsicos respecto de la planificacin del desarrollo
comunal, lo cual constituye un punto de partida importante para lograr metodologas ms
completas y adaptables a las nuevas realidades.

EQUIPO DEL MINISTERIO DE PLANIFICACiN Y COOPERACiN


ENCARGADO DE LA ELABORACiN DE LA METODOLOGA

Esteban Soms Carca


Guido de la Torre Araneda
Hctor lvarez Prez
Rodrigo Nez Oyarzn

COLABORADORES DE LAS SECRETARAS DE PLANIFICACiN Y


COORDINACiN

Mayra Ananas, Jacqueline Reyes, Jorge Pizarro, Alejandra Carrasco, Marco


Mellado, Ramn Lizana, Claudio Romn, Mara Cecilia Valdivia, Oriana
Romn, Edith Benado

COLABORADORES DE CONSULTORAS ESPECIALIZADAS EN


PLANIFICACiN COMUNAL

Mikel Martija, Francisco Salazar, Jos Manuel Barra, Ariadna Mansilla, Cecilia
Dastres, Vctor Maturana, Ronnie Phillips, Patricio Yanes, Fernando Ordez,
Adel Cipagauta