Deuda pblica externa.- Es aquella contrada con otro Estado, organismo internacional o con
cualquier otra persona extranjera, que provee de recursos externos, para financiar proyectos de
inversin.
Deuda flotante.- Est constituida por las obligaciones generadas y no pagadas en el ejercicio fiscal
anterior.
Los pasivos contingentes no forman parte de la deuda pblica y solo se constituirn como tal, en el
monto correspondiente a la parte de la obligacin que fuera exigible, conforme lo establece el Cdigo
Orgnico de Planificacin y Finanzas Pblicas.
3.2 Instituciones vinculadas con la gestin de deuda pblica
Ministerio de Finanzas.
Banco Central.
Comit de Deuda y Financiamiento.
SENPLADES.
Procuradura General del Estado.
Asamblea Nacional.
Instituciones financieras.
Instituciones no financieras.
Corporacin Financiera Nacional, CFN.
Gobiernos autnomos descentralizados.
3.3 Ciclo operativo
Comprende tres procesos fundamentales:
a. Endeudamiento pblico.
b. Servicio de la deuda que comprenden los desembolsos y el servicio de la deuda.
c. Reestructuracin de la deuda, proceso que involucra evaluar la sostenibilidad del pas.
3.4 Administracin de deuda pblica
La administracin de la deuda pblica le corresponde al Ministerio a cargo de las finanzas pblicas a
travs de la Subsecretara de Crdito Pblico y est destinada a obtener los fondos requeridos con
un nivel de riesgo y costo deseados; su importancia radica en:
- Observar las polticas de reduccin y lmites de endeudamiento que establece la Ley.
- Garantizar que el monto y la tasa de crecimiento sean sostenibles frente a mltiples eventos.
- Reducir los costos del endeudamiento pblico a largo plazo.
- Evitar crisis econmicas por una deuda mal estructurada.
- Evitar un fuerte impacto sobre la estabilidad financiera, por el manejo de la cartera de deuda.
a. Medidas para una buena gestin de la deuda pblica
Existen varias medidas para asegurar una gestin eficaz de la deuda pblica, podemos citar
principalmente el desarrollo de un marco jurdico y normativo que establezca los parmetros globales
de las actividades de gestin de la deuda.
Las directrices del mbito internacional financiero consideran adems otras medidas como: la
coordinacin entre polticas monetaria y fiscal, disponibilidad de informacin, estrategia para la
gestin de la deuda pblica, marco para la gestin del riesgo, desarrollo y mantenimiento de un
Para evaluar el entorno de riesgo se considerarn los siguientes factores, entre otros:
- El marco jurdico que rige las actividades de gestin de la deuda pblica.
- El marco institucional que rige el establecimiento de los planes operativos y la supervisin efectiva
de las actividades de gestin de deuda pblica.
- La experiencia y conocimiento de los servidores encargados de la administracin de la deuda
pblica y de la supervisin.
- La separacin de funciones incompatibles.
Los factores externos.
- La complejidad de los sistemas de informacin de la entidad auditada o los cambios en dichos
sistemas.
- La complejidad de la cartera de gestin de la deuda pblica.
En la evaluacin del entorno de riesgo de las actividades de gestin de la deuda pblica, se
considerarn los riesgos ligados a la gestin de la cartera de deuda pblica, como son: riesgos
crediticios, de liquidez, de tasas de inters, monetarios, de mercado, de refinanciacin y operativos.
Se evaluarn los sistemas de informacin incluyendo el diseo, las modificaciones y el
funcionamiento del sistema contable para determinar la complejidad de los sistemas y de los
procedimientos de control.
Los sistemas de gestin de la deuda pblica son siempre automatizados por el nmero y la
complejidad de las transacciones procesadas y por la necesidad de obtener informacin exacta e
inmediata. Existen determinadas caractersticas de la gestin de la deuda pblica que pueden
incrementar los riesgos de los sistemas informticos y que se deben tomar en consideracin, entre
otros:
- Tipo de software y grado de automatizacin del sistema.
- Volumen de transacciones considerables.
- Procesos informticos complejos.
- Derechos de acceso al sistema.
- Variedad de sistemas para procesar productos o actividades financieras.
- Calidad de interfaces.
El examen de los sistemas informticos lo realizar el personal tcnico asignado al equipo de
trabajo.
Una adecuada separacin de responsabilidades en las actividades de gestin de la deuda pblica,
es esencial para reducir el riesgo de prdidas financieras por actos errneos o fraudulentos.
La estructura organizacional de la unidad de administracin de la deuda, estar conformada por tres
dependencias identificadas como: front office, middle office y back office, con funciones y
responsabilidades distintas, identificadas en las normas de control interno.
La eficacia del entorno de control se fundamenta en la separacin de funciones y responsabilidades,
por lo que la ausencia de esta divisin en la entidad examinada, ser objeto de mayor profundizacin
en los procedimientos de auditora.
1.2.3 Programas de auditora
La fase de planificacin termina con la elaboracin de los programas de auditora en los cuales se
detallan los procedimientos en una secuencia lgica que permite al auditor el desarrollo de las
pruebas y la supervisin del trabajo.
Los programas de auditora de la deuda pblica deben orientarse a comprobar la existencia de los
pasivos, que todas las obligaciones se encuentren adecuadamente valoradas y clasificadas y que en
el manejo y administracin de la deuda se hayan observado las polticas econmicas y fiscales del
pas de una manera eficaz, eficiente y econmica.
Al elaborar los programas de auditora se definen los objetivos que se desean alcanzar y en base a
stos se desarrollan los procedimientos a aplicarse, considerando aspectos legales, presupuestarios,
financieros contables.
Este tipo de auditora enfoca principalmente a los trmites administrativos relacionados con el
servicio y las comisiones de la deuda y a los controles internos correspondientes. Con ese propsito
se revisa documentacin sustentatoria de los pagos y las asignaciones presupuestarias y se analiza
selectivamente la emisin de bonos gubernamentales y el pago de intereses. Anexo 2.
1.2.4 Memorando de planificacin especfica
El memorando de planificacin resume las actividades desarrolladas en la fase de planificacin de la
auditora, se incluye informacin general de la entidad, actividades de control realizadas, aspectos
financieros y operacionales, al igual que el enfoque de auditora, los objetivos, alcance y estrategia
de auditora; esto a la vez permite definir los recursos a utilizar y el tiempo requerido de acuerdo con
el cronograma de trabajo preparado. Se adjunta adems los programas a desarrollarse en la
ejecucin del examen.
2. Ejecucin de la auditora
Esta fase consiste en el desarrollo y aplicacin de los programas de auditora, en la obtencin de
evidencias, evaluacin de los resultados y determinacin de los hallazgos resultantes. Esta fase del
trabajo de campo incluye la verificacin de los registros de la deuda en que se sustent la
informacin examinada.
Los resultados de la auditora con sus hallazgos, conclusiones deben estar basadas en evidencias
competentes, suficientes y pertinentes sobre los aspectos ms relevantes de la deuda pblica, es en
esta fase que se logra determinar, entre otros, los siguientes elementos:
- Necesidad financiera.
- Alternativas de endeudamiento.
- Planificacin y estrategia de la deuda.
- Monto de la deuda.
- Estructura de la deuda.
- Quines contrajeron y otorgaron los prstamos y bajo qu condiciones.
- El destino de los fondos.
- Monto de los fondos desviado y cmo.
- En qu documentos constan los crditos pblicos.
- Cul es el monto de los pagos, cuntos intereses han sido pagados, a qu tasa, cunto capital de
los crditos ya se reembols.
- Porcentajes del presupuesto del Estado, de los ingresos fiscales y del PIB que fueron destinados al
pago de la deuda.
- Identificacin de responsables de posibles irregularidades y acciones legales a establecerse.
- Pagos por dividendos en mora.
- Registros, aprobaciones y autorizaciones.
- Costos de la gestin de la deuda pblica.
- Renegociacin de la deuda total o por tramos.
2.1 Obtencin de pruebas.
Las pruebas para fundamentar los resultados de auditora, relativos al manejo de la deuda pblica,
sern suficientes, competentes y pertinentes. Es importante considerar el cruce de informacin
obtenida de distintas fuentes, para evaluar un mismo hecho.
Para determinar qu clase de pruebas son las apropiadas se tomar en cuenta los siguientes
factores:
- Grado de riesgo por errores en la presentacin de estados financieros, en saldos de cuentas o en
transacciones.
- Confiabilidad en los sistemas contables y de control interno.
Importancia relativa del rubro que se estudia.
- Resultados de la aplicacin de procedimientos de auditora en exmenes anteriores de deuda
pblica.
Procedencia y confiabilidad de la informacin disponible.
A ms de las pruebas de auditora obtenidas, se evaluarn tambin las aseveraciones
proporcionadas por los responsables de la preparacin de estados financieros en trminos de:
existencia, ocurrencia, integridad, valoracin, derechos y obligaciones, medicin y presentacin y
divulgacin.
Para la confirmacin de las pruebas obtenidas, se utilizarn mtodos de comprobacin de auditora,
tales como: inspeccin, observacin, investigacin, confirmacin, seguimiento de transacciones y
clculo de control.
Por el carcter complejo de determinados aspectos de la deuda pblica ser necesario examinar las
estimaciones contables utilizadas por la entidad para la valoracin en ciertas reas de la gestin de
la deuda; as tambin se examinar la adecuacin de los modelos matemticos en diversas
situaciones del mercado.
Calidad de las pruebas segn su fuente
El origen de las pruebas de auditora influye en su confiabilidad y pueden provenir de:
Fuentes externas: Las pruebas obtenidas de fuentes externas a travs de confirmaciones de los
valores de pasivos y activos; de saldos de caja; de existencia y propiedad de pasivos y activos; de
existencia y medicin de transacciones; de tipos de inters y cambio, son ms confiables en este tipo
de auditora por la complejidad que encierra la administracin de deuda pblica.
Registros de la entidad examinada: La informacin proveniente de los registros de la entidad es ms
confiable cuando los sistemas de contabilidad y de control interno funcionan con eficacia.
Expertos: Los resultados de la asesora de expertos en temas complejos de la deuda pblica, son
pruebas valiosas dado el carcter especializado de sus actividades.
2.1.1 Pruebas de cumplimiento
En una auditora de deuda pblica se realizarn pruebas de cumplimiento para determinar si existe
inobservancia de las disposiciones legales normativas y reglamentarias que puedan repercutir en los
estados financieros y por ende en los resultados de auditora.
El conocimiento del marco jurdico que rige a la gestin de la deuda y del funcionamiento del control
interno en esta materia, permitir detectar transacciones o hechos con indicios que determinen algn
tipo de responsabilidad.
El marco jurdico y normativo que rige las actividades de gestin de la deuda pblica, definir la
naturaleza y alcance de esas actividades. Las disposiciones a observar aplicables a la entidad
examinada pueden ser:
- Disposiciones legislativas.
cargas presupuestarias.
2. Dficit fiscal x 100 Si el indicador es bajo indica
PIB un nivel manejable de la deuda.
Flexibilidad: mide el grado en que una administracin de la deuda, puede incrementar sus recursos
financieros para responder a los compromisos crecientes, mediante el aumento de sus ingresos o de
sus obligaciones.
1. Ingresos pblicos x 100 Si el resultado muestra crecimiento
PIB refleja que la captacin de ingresos
ha sido mayor, mejorando as la
capacidad de pago.
2. Costo financiero x 100 Si la tendencia es decreciente
Ingresos pblicos significa una mejora en su
posicin.
Vulnerabilidad; mide el grado en que una administracin de la deuda, depende de fuentes de
financiamiento que se encuentran fuera de su control o influencia, a nivel nacional e internacional.
Deuda externa x 100 Un ndice creciente revela mayor
Deuda pblica total afectacin de las fluctuaciones
financieras de los mercados
externos.
Eficiencia; mide los recursos utilizados en proporcin a los resultados obtenidos.
Uso de los recursos utilizados
Resultados obtenidos
Eficacia-, muestra el resultado que se origina al comparar los resultados obtenidos y las metas
programadas.
Resultados obtenidos
Metas programadas
Economa; permite evaluar el costo de las operaciones de manejo o administracin de la deuda.
Costo hasta el vencimiento
Costo hasta el pago
Deuda pblica total, determina la proporcin de la deuda pblica y su servicio en el total de la
economa.
1. Deuda pblica total 2. Servicio de la deuda
PIB PIB
3. Dficit presupuestario 4. Costo financiero
PIB PIB
Deuda externa; determina el peso de la deuda pblica externa y su servicio en la economa.
1. Deuda pblica externa 2. Servicio de la deuda
PIB PIB
Mide la proporcin de los recursos que se pagan en concepto de intereses y amortizacin del
principal.
3. Servicio de la deuda
Deuda externa
Determina las tendencias de la deuda y la capacidad de reembolso en el corto y largo plazo en
funcin del comportamiento de las exportaciones.
4. Deuda pblica 5. Servicio externo
Exportaciones Exportaciones
6. Deuda corto plazo
Exportaciones
Mide la capacidad de la economa para enfrentar sus obligaciones de corto plazo.
7. Deuda corto plazo
Reservas internacionales
Mide la capacidad del pas de financiar el dficit de la cuenta corriente a travs del ahorro externo.
8. Cuenta de capital de la balanza de pagos
Cuenta corriente
Deuda interna; Muestra la capacidad del sector presupuestario para afrontar el pago por servicio de
la deuda interna.
1. Servicio de la deuda 2. Intereses de la deuda interna
Ingresos ordinarios Ingresos ordinarios
Muestra qu proporcin del gasto se canaliza al pago de intereses.
3. Intereses de la deuda interna
Gasto neto pagado
2.3 Examen de las cuentas
El examen de las cuentas relacionadas con la deuda pblica, se realizar con el fin de determinar si
la aplicacin contable est acorde con los principios y normas tcnicas de contabilidad
gubernamental y de proporcionar una base razonable para expresar una opinin sobre los saldos
presentados en los informes financieros. En este tipo de auditora es importante revisar la aplicacin
de normas relacionadas con los productos derivados.
Para el estudio de las cuentas de deuda pblica, se considerar la naturaleza de la entidad
examinada y el conocimiento del mercado financiero, para determinar si stas reflejan la realidad de
la gestin de la deuda pblica durante el ejercicio econmico, frente a cambios organizacionales o a
las fluctuaciones en los tipos de inters y cambio, as como si stas se relacionan con otros informes
de deuda generados por la entidad o por el gobierno.
2.4 Papeles de trabajo
Los papeles de trabajo de auditora constituyen el soporte del trabajo llevado a cabo por el auditor,
contienen los comentarios, conclusiones y recomendaciones incluidos en su informe; as como las
evidencias del cumplimiento del debido proceso de auditora.
Los papeles de trabajo vinculan la labor realizada por el auditor durante las etapas de planeamiento
y ejecucin de la auditora con el producto final de la misma, el informe de auditora.
Las Normas Ecuatorianas de Auditora, sealan que los papeles de trabajo constituyen los
programas escritos con la indicacin de su cumplimiento y la evidencia reunida por el auditor en el
desarrollo de su tarea; son el vnculo entre el trabajo de planeamiento, de ejecucin y del informe de
auditora, por tanto contendrn la evidencia necesaria para fundamentar los hallazgos, opiniones,
conclusiones y recomendaciones que se presenten en el informe.
3. Comunicacin de resultados
La redaccin del informe de auditora de deuda pblica, al igual que el de otro tipo de auditora,
observar las normas internacionales como las normas y dems disposiciones nacionales emitidas
para el efecto y presentar una estructura en la cual se establezcan los hallazgos, conclusiones y
recomendaciones, a ms de la opinin sobre la razonabilidad de los saldos.
En la fase de comunicacin de resultados, se mantendr informada a la administracin de la entidad
permanentemente, sobre las observaciones encontradas durante la ejecucin del examen, con la
finalidad de obtener los justificativos y comentarios pertinentes, previo a la elaboracin del informe
final.
La estructura del informe de auditora, se realizar de conformidad con lo estipulado en la normativa
vigente expedida para el efecto.
Seccin III.ANEXOS
1. CUESTIONARIOS DE CONTROL INTERNO
2. PROGRAMAS DE AUDITORIA
Nota: Para leer Anexos, ver Registro Oficial 412 de 24 de Marzo de 2011, pgina 22.
Seccin IV.GLOSARIO DE TERMINOS
Amortizacin.- Constituye el reembolso gradual que efecta el prestatario para pagar la deuda
pendiente.
Canje o conversin de la deuda por proyectos.- Es el mecanismo acordado entre un deudor y un
acreedor para disminuir o extinguir deuda a cambio de ejecutar determinados proyectos de orden
social, ambiental o de otra naturaleza.
Compensacin.- Extincin de obligaciones recprocas, correlacionadas y vencidas entre dos
entidades u organismos del sector pblico.
Comisin de administracin.- Aquella que se paga al prestamista por la administracin del crdito.
Comisin de compromiso.- Aquella que se paga al prestamista sobre los saldos no desembolsados
del prstamo.
Condonacin de la deuda.- La condonacin de una deuda por parte del pas acreedor supone la
anulacin voluntaria de la totalidad o parte de una deuda en el marco de un acuerdo contractual
celebrado entre un acreedor y un deudor situados en distintas economas. Reduce el saldo bruto de
la deuda en un monto equivalente al valor del principal pendiente que ha sido condonado.
Deuda pblica.- En sentido amplio, constituye el endeudamiento que resulta de las operaciones de
crdito pblico que ejecuta el Estado y las dems entidades y organismos del sector pblico.
Deuda pblica interna.- Es aquella que se genera, registra como tal y se cancela dentro del territorio
nacional, es decir, que los recursos que obtiene el beneficiario del endeudamiento surgen de la
economa nacional.
Deuda pblica externa.- Es aquella contrada con otro Estado, organismo internacional o con
cualquier otra persona extranjera, que provee de recursos externos, para financiar proyectos de
inversin.
Dictamen.- Constituye un simple acto de la administracin que se caracteriza por ser indelegable,
preparatorio e irrevocable.
Garanta soberana.- Constituye el afianzamiento u obligacin accesoria contrada por parte del
Estado Central respecto de una obligacin principal adquirida, dentro del marco de la ley, por una
entidad u organismo del sector pblico, emitida dentro o fuera del territorio nacional, bajo los
trminos y condiciones establecidos en la ley.
Inters.- Cantidad que paga un prestatario a un prestamista, calculada en trminos de capital a una
tasa estipulada por un perodo de tiempo.
Moratoria al pago de la deuda.- Plazo concedido al deudor, por una institucin de crdito, durante el
cual no se realiza el pago del servicio de la deuda.
Novacin.- Es un modo de extinguir obligaciones, que consiste en la sustitucin de una nueva
obligacin a otra anterior, la que, en consecuencia, queda extinguida.
Organismo ejecutor.- Constituye la entidad u organismo del sector pblico responsable de la
suscripcin del contrato comercial (obras, bienes y/o servicios) financiado con recursos provenientes
del crdito interno o externo.
Perodo de gracia.- Perodo de tiempo que se concede a un prestatario, comprendido entre el
momento del otorgamiento del crdito y la fecha de la primera amortizacin.
Prestamista o financiador.- Persona nacional o extranjera que presta dinero o se compromete a
ejecutar obras, proveer bienes o prestar servicios, que impliquen costos financieros, a cambio de su
pago futuro.
Prestatario o financiado.- Es la calidad que tiene el Estado central o las entidades u organismos del
sector pblico, cuando recibe dinero, bienes y/o servicios del prestamista, con cargo a su pago
futuro.
Producto Interno Bruto.- Es el valor total de la produccin corriente de bienes y servicios finales
dentro del territorio nacional, durante un perodo de tiempo que generalmente es un ao.
Reembolso de la deuda.- Es el pago a plazos sobre el capital de la deuda externa de un pas.
Refinanciacin de la deuda.- Modificacin de los plazos de reembolso de la deuda, alterando los
vencimientos o aplazando el pago de los servicios, capital ms intereses. El objetivo es dar un
respiro a un pas con dificultades para honrar sus deudas, alargando el perodo de reembolsos para
disminuir el monto puntual o acordando un perodo de gracia en el cual se suspenden los pagos.
Servicio de la deuda.- Se refiere a la cantidad de dinero que realmente desembolsa cada ao un pas
en concepto de amortizacin e intereses del capital y otros costos financieros del crdito contrado.