ACERCA DEL CONTROL PBLICO

Emilio Albi*

1. Introduccin

A partir del siglo XVIII, el modelo poltico occidental presenta, como

pieza central, el equilibrio entre poderes polticos. Esto deba dar lugar a
regmenes moderados y limitados, permitiendo, junto con las leyes civiles,
proteger ms o menos adecuadamente a la persona frente al Estado. El control
y la limitacin son los elementos fundamentales de este modelo y, en el terreno
de la gestin de lo pblico, con l se inician las instituciones modernas de
control pblico, siendo la primera el presupuesto clsico de los Estados
liberales.

Con este enfoque, la democracia se puede interpretar como un mtodo

para llegar a decisiones pblicas, adoptadas por polticos sometidos al control y
al escrutinio de la sociedad lo que impide que la capacidad de coaccin del
Estado sea excesiva. La delegacin del poder de decisin del ciudadano al
poltico ha de realizarse libremente, con informacin y debate pblico de los
asuntos a decidir, de forma que las polticas concuerden con los deseos
mayoritarios. Por tanto, control, informacin y debate forman parte esencial del
mtodo democrtico de decisin.

La necesidad del control pblico se explica fcilmente por la relacin de

fiducia existente entre los ciudadanos y los polticos. A causa de la complejidad e
incertidumbre inherentes a la actividad pblica, una forma de reducir los costes de
la accin colectiva es usar la fiducia. Es decir, depositar la confianza personal en
el poder discrecional de la autoridad para tomar decisiones colectivas. De hecho,
los gobiernos y las organizaciones pblicas se pueden entender como formas de
distribuir derechos discrecionales de decisin sobre asuntos muy diversos. En
esta situacin de decisiones y actuaciones discrecionales, el control se ha de
extremar para evitar el abuso y la corrupcin, limitar el poder, y para cumplir con

* Catedrtico de Hacienda Pblica, Universidad Complutense de Madrid

otros criterios como los de eficiencia en la actividad pblica o en la privada. Este

control puede realizarse entre organizaciones, ser interno a las mismas, o externo
donde la empresa privada queda sometida a la supervisin y regulacin pblica o
el gobernante y el administrador pblico justifican su actuacin rindiendo cuentas
que se han de fiscalizar y enjuiciar.

Los controles democrticos de la actividad econmica adquieren incluso

mayor importancia si se plantean objetivos del tipo: menos Estado y ms
mercado, tan generalizados en la actualidad. Tras esos objetivos coexisten
enfoques econmicos o polticos, que pueden ser bien diversos entre s, a los que
une la idea acertada de que algunas, o bastantes, actividades pblicas pueden
desarrollarse de mejor manera por organizaciones privadas o no estatales. Por
ejemplo, si un Estado tiende a no ser buen empresario, por qu contar con
muchas empresas pblicas? Sin embargo, sera un error considerar que la
apuesta por el mercado necesariamente supone reducir mucho el papel del
Estado. Ambas formas de organizacin colectiva, Estado y mercado, son tan
imperfectas que se necesitan mutuamente. El control social es imprescindible
para el buen funcionamiento del mercado y del Estado, o de su adecuada
coordinacin.

De hecho, tras la reduccin de los dficit presupuestarios, la disminucin

del nmero de empresas pblicas y la relativa contencin del gasto pblico, las
economas desarrolladas estn iniciando una segunda ronda de reformas, de
carcter institucional, dirigidas a mejorar aspectos tales como la transparencia,
los esquemas regulatorios y de supervisin, el control presupuestario y de
responsabilidad,

la

gobernacin

en

general,

tanto

nacional

como

internacionalmente. La concentracin del poder, sea poltico o econmico,

requiere el contrapeso de un control social entendido no slo como fiscalizacin,
o freno, sino como instrumento generador de informacin til para el debate entre
los agentes interesados. La economa de mercado y la actividad pblica
necesitan las instituciones de control y la informacin que estas producen. Los
Estados tienen un papel renovado en el desarrollo de esas instituciones.

A este amplio asunto, imprescindible para el buen funcionamiento de la

democracia y de las economas de mercado, se dirigen las reflexiones y
comentarios siguientes. Nos ceiremos al mbito de la economa, dejando a un
lado temas como, por ejemplo, los del control del sistema judicial, prestando
atencin especial al control presupuestario. En primer lugar, se pasar revista a
las diferentes reas existentes dentro del terreno del control econmico.
Posteriormente, la institucionalizacin y los aspectos de personal y de la direccin
de las organizaciones de control formarn la consideracin principal.

2.

Controles econmicos

El control econmico en una sociedad moderna se ejercita de maneras

muy diversas, producindose nacional e internacionalmente. En este apartado se
resean tales controles.

Defensa de la competencia

Con defectos de competencia en los mercados existen buenas razones

para la intervencin pblica ya que, en otro caso, las empresas logran beneficios
inadecuados y el bienestar social se reduce. Tanto la legislacin como las
instituciones de defensa de la competencia resultan necesarias para que el
mercado funcione correctamente.

La defensa de la competencia debe centrarse no slo en la concentracin

de un mercado en pocas empresas, sino, sobre todo, en que esa situacin sea
sostenible por la existencia de barreras de entrada a ese mercado o porque, al
ser necesarias inversiones muy especficas, entrar en el mismo llegue a ser muy
arriesgado ya que la salida resultara ruinosa. Las inversiones muy especficas,
sin fcil uso alternativo, son costes irrecuperables, que un empresario perdera
totalmente si tuviese que salir del mercado.

Adems de esas situaciones de concentracin sostenible, otro caso

que requiere actuaciones pblicas de defensa de la competencia surge de las
posibles estrategias colusivas de las empresas. La colusin de empresas:
3

pactar, explcita o tcitamente, en beneficio propio y con dao a terceros, es un

ataque claro a la libertad de mercado. Tambin daan la competencia los
comportamientos "predatorios", con guerras de precios o aumentos de costes de
las compaas rivales, para lograr un dominio del mercado eliminando
competidores, o pueden perjudicarla las prcticas de exclusin a travs, por
ejemplo, de acuerdos de exclusividad con clientes. Determinadas fusiones
empresariales tambin han de merecer la atencin de la autoridad de defensa de
la competencia, por si es posible prever que originarn aumentos indebidos de
precios. El terreno de anlisis es, por tanto, amplio y complejo. La falta de
competencia reduce el bienestar si, a lo largo del tiempo, produce aumentos de
precios que no se explican por la inflacin, por mayores costes o mejores
calidades. El monopolio, u oligopolio, "sostenibles", la colusin empresarial, o el
dominio del mercado (no necesariamente ligado al tamao de una empresa), son
los principales puntos de atencin de una poltica pblica de defensa de la
competencia.

La actuacin del Estado en este campo no es sencilla. A menudo es difcil

definir, incluso, el alcance del mercado que hay que analizar. Las tcnicas
microeconmicas o de teora de los juegos que se utilizan en los anlisis no son
tan bien conocidas profesionalmente como sera deseable, y la interaccin entre
abogados y economistas requiere esfuerzos para lograr un entendimiento
adecuado de los problemas. La informacin necesaria est en manos
empresariales y su utilizacin por la Administracin resulta materia delicada. En
definitiva, la intervencin pblica para la libertad del mercado necesita unas
capacidades que no se improvisan y a las que hay que prestar una atencin
cuidadosa y abierta al debate. Las instituciones pblicas de defensa de la
competencia, con su considerable poder regulador y un respaldo legal de
definicin difcilmente precisa, son un aspecto necesario de la actuacin pblica
de cuyos lmites hay que ser consciente.

Regulacin

El proceso de privatizaciones de empresas pblicas ha ocasionado que el

control de las mismas, por ejemplo a travs de holdings empresariales, tenga
4

una importancia menor. Sin embargo, tambin ha originado la necesidad de una

mayor regulacin pblica de los distintos sectores en los que esas empresas
privatizadas operan, por las caractersticas propias de los mismos. En los
sectores donde generalmente existen empresas privatizadas (elctrico, petrleo o
gas, e, incluso, en el de telecomunicaciones) se dan las condiciones para que
operen pocas empresas, cuya posicin oligopolstica ha de ser regulada en la
transicin a un mercado libre.

La regulacin econmica complementa al mercado, a causa de que, en los

sectores o aspectos regulados, los mercados muestran deficiencias o fallan.
Una posible deficiencia del mercado se origina si existen efectos externos en el
consumo o en la produccin de bienes y servicios. La regulacin es adecuada,
tambin, para la proteccin medioambiental, y se hace necesaria, a su vez, con
los recursos de libre acceso, como los bancos de pesca, que se pueden explotar
sin que existan derechos de propiedad que limiten el acceso al bien o factor
productivo. Igualmente, la utilizacin del suelo o del agua, o la reduccin de
riesgos como los de la energa nuclear, suponen, en muchas ocasiones, el
ejercicio regulatorio.

Un campo anlogo es el de las labores de supervisin en los mercados de

valores, o de las instituciones financieras o de seguros, para solventar problemas
bsicamente de carencias de informacin o de informacin asimtrica.

Todo este conjunto de actividades diversas conduce a la creacin de

agencias u organismos, donde se delega la labor de regulacin. Los costes de
actuar con una agencia reguladora, tcnicamente solvente e independiente,
son menores que los que se originaran con una actuacin administrativa
tradicional, sobre todo los de credibilidad y garanta del mantenimiento de unas
polticas como despus researemos, pero existen. Por ejemplo, obtener la
informacin necesaria para regular un mercado es costoso. Sin embargo, la
principal dificultad radica en que la informacin tiene una distribucin
asimtrica: el regulado sabe probablemente ms del mercado que el regulador
y ste no siempre observa cmo se comporta aqul. Otro riesgo es que se
produzca la denominada "captura del regulador" por el regulado, generando la
5

agencia informacin sesgada en inters del sector, por lo que tendrn que
existir procedimientos especiales de control. Al mismo tiempo, lograr la
independencia de esas agencias reguladoras es asunto difcil de resolver,
como veremos posteriormente.

Control presupuestario

En el terreno de los presupuestos pblicos, y con el marco regulador de

la Ley General Presupuestaria y de la normativa de Contabilidad Pblica
coexisten temas variados de control. La institucin presupuestaria es, de por s,
el elemento mayor de control de la actividad pblica en el mbito econmico y
en

sus

diferentes

componentes

se

manifiestan

diversos

aspectos

fiscalizadores.

La fiscalizacin originada por el presupuesto no se limita a la ejercitada

por los rganos tradicionales de control, interno o externo, tal y como se
entiende habitualmente. Es un fenmeno ms amplio que cubre todas las
etapas del proceso presupuestario.

Por ejemplo, en la elaboracin del presupuesto realizada por un

gobierno, la discusin y el contrapeso entre los centros de gasto debera
producir ejercicios de diseo inicial y evaluacin de las polticas que se han de
concretar en crditos presupuestarios. Los objetivos polticos los marca el
gobierno, pero para cumplirlos pueden existir alternativas que hay que evaluar.
El diseo concreto de una poltica antes de su instrumentacin presupuestaria
tampoco es un tema menor, al igual que la coordinacin de las mismas y de las
de los diversos niveles de gobierno. Igualmente, con topes globales de gasto y
un objetivo de equilibrio presupuestario se requieren procesos de discusin
racional para distribuir el lmite mximo del gasto y evitar el mero
incrementalismo presupuestario. La institucionalizacin de estos procesos es
un elemento importante de control.

La etapa de discusin parlamentaria de un presupuesto debera

representar un perodo importante de control en profundidad de las polticas a
6

llevar a cabo. Para ello, los diversos grupos parlamentarios necesitan contar
con la documentacin e informacin adecuadas, al igual que el pblico en
general, y con la posibilidad de analizar el contenido del proyecto de ley de
presupuestos. En este ltimo aspecto, la ayuda tcnica que puede facilitar una
Oficina Presupuestaria en las Cmaras es muy positiva. Una Oficina
Presupuestaria de un Parlamento, dotada del personal con los conocimientos
econmicos y jurdicos adecuados, produce la informacin tcnica necesaria
para una discusin parlamentaria eficaz.

Aparte de estos controles recprocos entre centros de gasto y grupos

parlamentarios, los controles ms clsicos y ms especficos corresponden a la
rendicin de cuentas del gobernante y el administrador, y a la fiscalizacin
interna y externa de su labor.

El esquema tradicional de fiscalizacin contiene fundamentalmente un

control pblico de legalidad y de regularidad contable que se ha ampliado en los
ltimos tiempos. Una gestin pblica renovada necesita otro tipo de justificacin y
de control, en paralelo a lo ocurrido con la auditora del sector privado. Los
elementos a fiscalizar no son nicamente los legales y contables sino que hay
que controlar, adems, si los resultados de la actuacin pblica han cumplido los
objetivos para los que se ha presupuestado y si estos se han obtenido con
eficiencia. En realidad, un control formal -legal y contable- excesivo, realizado
acto por acto, obstaculiza una gestin administrativa eficaz y diluye la
responsabilidad del gestor, estimulndole al mantenimiento de procedimientos
tradicionales. El fiscalizador se convierte en "cogestor" de la unidad
correspondiente, dificultando la responsabilidad en cuanto a los resultados. Al
mismo tiempo, una fiscalizacin moderna ha de ser capaz de generar informacin
para que los polticos, y los ciudadanos, puedan evaluar econmicamente las
intervenciones pblicas y as se estimule su mejora.

La fiscalizacin clsica se ha basado, como se ha mencionado, en un

control pblico de legalidad y de regularidad contable, que comprueba si el gasto
a realizar se atiene a los mandatos legislativos. Un segundo tipo de control es el
financiero, que recae sobre los flujos de gasto, considerados como los costes de
7

la actividad pblica. Es un control ms amplio que el de legalidad y se extiende a

todos los aspectos de la actuacin econmico-financiera del rgano que se
controla. Estos dos tipos de control, sin embargo, no alcanzan a relacionar los
recursos empleados con los objetivos perseguidos, que es el planteamiento
bsico de la evaluacin econmica. Para ello, resulta necesaria una definicin
previa y clara de objetivos. Con un fin bien definido se puede conocer si los
resultados que se obtienen lo satisfacen o no, y a qu coste. Nos encontramos de
lleno con la esencia del enfoque econmico de la gestin pblica, que es
establecer la conexin entre medios y objetivos, de forma que los resultados
cumplan los objetivos al coste mnimo -o que con los medios usados se obtengan
resultados que maximicen los objetivos-.

El control de resultados puede contemplar tres aspectos diferentes: la

eficacia, la eficiencia y la calidad. El control de eficacia verifica si se cumplen, o
no, los objetivos propuestos. El grado de realizacin de un objetivo sera, por
tanto, una medida de la eficacia del servicio pblico correspondiente. La dificultad
de esta clase de control radica en la posibilidad de medir resultados, pero con el
mismo se puede conocer el coste de alcanzar un objetivo. El control de eficiencia
va ms all. Trata de comprobar si se est obteniendo el mximo rendimiento de
los recursos pblicos utilizados. Aqu lo esencial es la relacin entre los recursos
empleados y los resultados, contemplndose mecanismos de minimizacin del
coste, y de los costes de transaccin, o de maximizacin de resultados e, incluso,
formas alternativas de lograr los objetivos, con otros esquemas organizativos o de
motivacin. Al mismo tiempo, un resultado puede cumplir econmicamente un
objetivo, pero es importante conocer con qu nivel de calidad del servicio: esto
es, si se cumplen las expectativas que se tienen del mismo.

Por otra parte, el control de una organizacin es de dos clases,

dependiendo de quin lo realiza y de cules sean sus intereses. El control
externo es el control de una organizacin realizado por sus "propietarios". En el
caso pblico, los ciudadanos y, ms concretamente, el Parlamento en su
representacin, que delega en un rgano fiscalizador de las cuentas y de la
gestin econmica del Sector Pblico (en Espaa, el Tribunal de Cuentas y los
Organos de Control Externo de las Comunidades Autnomas; otro tipo de control
8

externo se realiza por las oficinas del Defensor del Pueblo). El control interno
consiste en dotar a la organizacin de los instrumentos necesarios para realizar
los distintos tipos de fiscalizacin y as obtener informacin que ayude a los
gestores a cumplir sus objetivos (en Espaa, como es bien conocido, este control
se realiza por la Intervencin General de la Administracin del Estado, del
Ministerio de Economa y Hacienda, por la de las Comunidades Autnomas, y por
la Intervencin General de la Seguridad Social, sin perjuicio de los controles
internos de las propias unidades o de otros controles).

Control cooperativo internacional y nacionalmente

Algunos

de

los

grandes

temas

del

control

pblico

se

han

internacionalizado. En Europa, por ejemplo, los asuntos de defensa del mercado,

de regulacin econmica y de control de la concentracin empresarial sern,
cada vez en mayor medida, responsabilidad de la Unin, en coordinacin con los
Estados miembros. La proteccin del medioambiente o de los recursos de libre
acceso, como la pesca- plantea a menudo, aspectos internacionales que se
convierten en mundiales cuando se llega a problemas relativos al cambio de
clima.

El control del sistema financiero internacional requiere una consideracin

separada. Por ejemplo, en cuanto a las medidas de informacin y de control de
los sistemas bancarios nacionales y, en general, de regulacin del sistema
financiero, que ayuden a prevenir el inicio de crisis internacionales.

Estas medidas preventivas, que podran ser en parte coordinadas por el

Banco Internacional de Pagos de Basilea, se centran en las mejoras de la
regulacin y supervisin de empresas y mercados, y en lograr una mayor
transparencia e informacin, nacional e internacionalmente. Una mejor
informacin proporcionara la posibilidad de que tanto las organizaciones
internacionales, como las instituciones financieras y las empresas privadas,
frenaran, en su inicio, crisis que, posteriormente, son mucho ms difciles de
controlar. Es cierto que la informacin financiera ha de tratarse con prudencia y

referirla con exactitud a su contexto adecuado, pero la transparencia informativa

generar internacionalmente ms beneficios que costes.

Dentro de este terreno, tenemos desde el uso generalizado de principios

de contabilidad generalmente admitidos hasta las mejoras en la supervisin
bancaria, de las compaas de seguros o de los grupos financieros. La
Organizacin Internacional de Comisiones de Mercados de Valores tambin
promueve una ms amplia y uniforme regulacin de estos mercados. El impulso
internacional a la profesionalizacin y mayor responsabilidad de los Consejos de
Administracin, origina ventajas en esta misma lnea, al igual que el conocimiento
de los flujos de capitales relativos a los refugios o parasos fiscales.

Por otra parte, los Estados, con sus propios controles internos y externos
nacionales, se enfrentan en la actualidad con procesos de globalizacin e
integracin internacional y, al mismo tiempo, a una descentralizacin interna. El
control efectuado en cada Estado se internacionaliza, y descentraliza, ya que la
soberana del Estado clsico se distribuye de manera diferente al pasado.

Si tomamos, como ejemplo, el Tribunal de Cuentas espaol, sin que

mermen sus competencias, acta con una interrelacin clara con el Tribunal de
Cuentas Europeo y con los Organos de Control Externo de las Comunidades
Autnomas. Anlogamente, la Intervencin General de la Administracin del
Estado ha de funcionar en conexin con el Interventor General (Financial
Controller) de la Comisin Europea y con las Intervenciones de las diversas
Comunidades Autnomas. Tenemos, con estos casos, el reflejo del doble
proceso de integracin supranacional

y de descentralizacin nacional que

Espaa ha experimentado durante los ltimos veinte aos.

Todo esto conduce a que los modelos de control se internacionalicen y

descentralicen, formando organizaciones mucho menos cerradas y ms
cooperativas que en el pasado. Los diversos niveles de poder: internacional,
nacional, regional o local, generan unas necesidades de control que slo pueden
llevarse a cabo de forma cooperativa. Una organizacin de control es, en la
actualidad, una organizacin compleja y descentralizada, donde los rganos
10

concretos de cada nivel de poder se establecen para cumplir sus propias

competencias pero, tambin, para satisfacer un conjunto de criterios de
cooperacin.

Estos criterios de cooperacin son, a mi modo de ver, cuatro

fundamentalmente:

- el criterio de subsidiariedad, por el que la actuacin de control que

pueda realizar, con eficiencia, el rgano ms cercano a la actividad
controlada no la realice otro rgano de diverso nivel.

- el criterio de regulacin armonizada, para que existan normas y

metodologas comunes que establezcan reglas de juego compatibles y
den un reconocimiento mutuo a la autoridad de cada rgano.

- el criterio de coordinacin de actividades, utilizando comits de

coordinacin, protocolos bilaterales o una coordinacin multilateral.

- el criterio de organizacin descentralizada, tanto entre rganos como

dentro de cada rgano correspondiente a un nivel de poder.

Siguiendo con el ejemplo del Tribunal de Cuentas espaol, su relacin

con los Organos de Control Externo de las Comunidades Autnomas, se ve
reflejada en cuanto a los criterios de regulacin armonizada y de coordinacin
de actividades en el artculo 29.1 de la Ley de Funcionamiento del Tribunal de
Cuentas:

Los rganos de control externo de las Comunidades Autnomas

coordinarn su actividad con la del Tribunal de Cuentas mediante el
establecimiento de criterios y tcnicas comunes de fiscalizacin que garanticen la
mayor eficacia en los resultados y que eviten la duplicidad en las actuaciones
fiscalizadoras.

11

Al mismo tiempo, la cooperacin entre el Tribunal de Cuentas y los

Organos de Control Externo de las Comunidades Autnomas posibilita el estudio
de las polticas de gasto de acuerdo con las diferentes reas de actuacin del
sector pblico (sanidad, educacin, vivienda, justicia, etctera) lo que permitira
generar la informacin adecuada para la mejor adopcin pblica de decisiones.

Igualmente, la realidad de la gestin de buena parte de los fondos de la

U.E. por las Administraciones de los Estados miembros, -posiblemente el 80
por ciento del presupuesto comn- conduce a la coordinacin del Tribunal de
Cuentas Europeo, de los nacionales, de los servicios comunitarios con
responsabilidades de Control, como la Direccin General XX o las Direcciones
Generales Operativas, y de los rganos de control interno de cada pas. Esta
coordinacin se ampla a los tres niveles de control: supranacional, nacional y
regional, a causa del mbito territorial regional al que se destinan cantidades
importantes de recursos comunitarios.

Un caso claro de esta labor de cooperacin se tiene en los protocolos

bilaterales negociados entre el Interventor General de la Comisin Europea y
los servicios correspondientes de control interno de los Estados miembros,
aplicables, sobre todo, a los Fondos Estructurales. Los protocolos proporcionan
a las autoridades nacionales sistemas de auditora con una metodologa
negociada o con una metodologa nacional que se considere equivalente.
Tambin permiten el establecimiento de programas conjuntos de auditoras
anuales desarrolladas por los servicios comunitarios y de los pases miembros,
que, a su vez, se extienden al Tribunal de Cuentas Europeo y a los rganos
nacionales de control externo. Con todo, el gran nmero de servicios con
responsabilidades de control hace que la situacin sea compleja y que reste
mucho trabajo por realizar.

El mbito internacional del control, al mismo tiempo, se ampla a la

financiacin comunitaria, o nacional, de otras organizaciones, como, por
ejemplo, las Naciones Unidas. En estos casos, no siempre es realista intentar
un control de tipo contractual por proyectos, sino que hay que plantear un
control ms general de la calidad de la gestin, por parte de la organizacin
12

internacional, de los programas correspondientes, de la rendicin de cuentas

que haga la organizacin y de la calidad de la informacin que genere en
cuanto a sus actividades y, sobre todo, respecto del uso dado a la financiacin.

3.

Dificultades de la institucionalizacin del control pblico.

La calidad superior de la institucin desde la que se desarrolla el control

pblico, sea un rgano de la Administracin, una Agencia o un Organo
independiente, es el fundamento de los resultados positivos de tal control. Sin
embargo, la diversidad de tipos de control obliga a que la organizacin de esas
instituciones resulte bastante diferente entre s. Contamos con rganos de
control interno de la Administracin, como la Intervencin, sociedades de
tenencia de participaciones en empresas pblicas, Ministerios, como ocurre en
el caso de la regulacin del medioambiente, y con rganos de regulacin y de
defensa de la competencia, o de control externo, independientes. Incluso el
control recproco entre centros de gasto, dentro de la elaboracin del
presupuesto, o entre grupos polticos, en su aprobacin, implica una
institucionalizacin y unos procedimientos propios. Es, por tanto, inevitable,
acotar el amplio territorio del control pblico al tratar de las dificultades de su
institucionalizacin.

Centrndonos en las Agencias reguladoras o supervisoras y en los

Organos de control externo, la capacidad profesional de las personas que
componen la institucin y su independencia poltica resultan ser los elementos
ms esenciales para lograr una superioridad reconocida. Como es natural, la
forma concreta de organizacin es tambin relevante, pero es el aspecto de la
independencia y de la actuacin profesional al abrigo de los cambios del ciclo
poltico lo que har creble y eficaz la labor de control en esos casos.

Esto es fcilmente entendible porque el control pblico moderno no slo

tiene una funcin fiscalizadora, la cual, ya de por s, exige profesionalidad e
independencia. Tambin sirve para reducir determinados costes originados por la
existencia de cambios sustanciales de orientacin en la intervencin pblica que
surgen al entrar un nuevo grupo poltico en el poder o al modificarse los objetivos
13

e intereses del gobierno que aprob inicialmente una poltica. Todo ello conduce
a que no exista garanta de continuidad en la accin pblica, originndose los
denominados costes de garanta de que los compromisos del poder se cumplan
y que, por tanto, los objetivos planteados sean credos por los agentes
econmicos y sociales. Este es un asunto importante y complejo, para el que las
soluciones adecuadas no son muchas. Una posibilidad, muy utilizada durante los
ltimos aos, es la delegacin de funciones estatales en rganos de control y
regulacin de buena calidad profesional y que, justamente para que ofrezcan esa
garanta de continuidad y credibilidad, han de contar con unos directivos
independientes polticamente.

En este apartado se tratar brevemente, en primer lugar, el caso del

control de la eficiencia pblica para mostrar un ejemplo de diferencias
organizativas importantes. Posteriormente se comentar el tema de la
capacidad profesional e independencia de los miembros de un rgano de
control o de regulacin.

La organizacin de la evaluacin de la eficiencia pblica

Debemos partir de la idea de que la evaluacin de la eficiencia pblica y la

mejora de la gestin no se improvisan, al igual que ocurre con cualquier otro tipo
de control. Se pueden realizar evaluaciones ad hoc, aisladas, de determinados
programas pblicos, pero en este caso es previsible encontrar la resistencia
lgica de los responsables de esos programas que no quieren ser los nicos
fiscalizados. Cualquier control genera molestias y la valoracin de unas
actividades puede resultar positiva pero tambin mostrar elementos negativos.
Obtener la informacin estadstica y contable necesaria requiere planificacin,
tiempo y tenacidad. La formacin del personal en las tcnicas de evaluacin es,
igualmente, un asunto difcil y costoso. Parece, pues, que si se desea realizar
controles de eficiencia del sector pblico hay que institucionalizar esa evaluacin
de eficiencia, estableciendo la obligacin legal, aplicando la voluntad poltica y,
sobre todo, decidiendo qu organizacin la debe llevar a cabo y hasta qu punto.

14

Estos dos ltimos aspectos estn siendo el centro de un importante debate

en muchos pases de la OCDE. La obligacin legal del control de eficiencia suele
existir, al menos sobre el papel, y parece slida la tendencia de poner en prctica
este tipo de controles a pesar de sus dificultades. La dimensin alcanzada por los
sectores pblicos y las tensiones sobre su crecimiento as lo reclaman. Adems,
la evaluacin de la eficiencia econmica de la gestin pblica es muy rentable.
Con un promedio de gasto pblico en torno del 40 por ciento del PIB, entre los
pases de la OCDE, y unos servicios pblicos representando alrededor de un 15
por ciento, ganancias moderadas de la productividad pblica generan beneficios
siempre importantes.

En el tema de cul es el rgano adecuado para realizar evaluaciones de la

eficiencia pblica, hay que distinguir entre los aspectos de modernizacin de la
Administracin y los de mejora de la gestin pblica, del punto ms concreto del
control de eficiencia. Los primeros aspectos se refieren a la introduccin de
criterios de eficiencia en el funcionamiento de los sectores pblicos, incluyendo
temas organizativos, funcionales, de procedimiento y de recursos humanos que
se abordan desde la presupuestacin hasta el control interno del gasto, pasando
por el reclutamiento del personal pblico y sus carreras administrativas. En el
segundo, el punto de mira se sita en la justificacin del uso dado a los recursos
administrados y su control: en la rendicin pblica de cuentas y su fiscalizacin.

Lo anterior explica que la evaluacin de la eficiencia pblica se realice por

rganos diversos, diferenciados por sus objetivos especficos. En cuanto a los
aspectos de la mejora de la gestin pblica se han creado, en varios pases,
"Oficinas o Unidades de Eficiencia" y Oficinas para la Reforma de los Servicios
Pblicos, dependientes directamente, en muchos casos, del primer ministro o
presidente del gobierno, con el objetivo de modernizar la Administracin. Esto
responde a una estrategia global de eficiencia en la gestin pblica. La
dependencia de estas unidades de la presidencia del gobierno se explica,
fundamentalmente, por la necesidad de un respaldo poltico mximo a este tipo
de estrategias. Sin embargo, este impulso de la eficiencia en la gestin requiere
del compromiso y actuacin de toda la Administracin, y puede dirigirse desde
diversos rganos (presupuestarios, organizativos, de personal, etctera).
15

En el rea del control de eficiencia en el Sector Pblico, el enfoque es

diferente. El rgano responsable ha de ser, sobre todo, independiente
polticamente. De hecho, en los sectores pblicos la rendicin pblica de cuentas
y el control de su regularidad legal o contable a travs de las Instituciones
Superiores de Auditora o Fiscalizacin del Estado (en Espaa, el Tribunal de
Cuentas y los Organos de Control externo autonmicos, como ya se ha indicado)
presenta una muy larga tradicin. La rendicin de cuentas tiene en este contexto
el significado de explicar y justificar el uso de los recursos administrados
pblicamente. El control o fiscalizacin correspondiente debe contener la crtica y
el juicio de esa administracin. La multiplicidad pblica de interesados es lo que
origina que la rendicin de cuentas pblicas se haga al poder legislativo que tiene
la representacin popular. La fiscalizacin de la actuacin del sector pblico suele
hacerse a travs de un rgano del Estado, tcnico, independiente, con
autonoma de gestin y con jurisdiccin contable, aunque la rendicin ltima de
cuentas sea el poder legislativo. Ese rgano realiza la fiscalizacin tradicional,
legal y contable, y la ampla a otros terrenos como el de la eficiencia y la calidad
de los servicios pblicos.

Las Instituciones Superiores de Auditora del Estado suelen ser

independientes por mandato constitucional. Al mismo tiempo, su conocimiento,
probablemente nico, de las unidades que han de valorar las sita en una
posicin privilegiada para la realizacin de una evaluacin de eficiencia. Por
ambas razones parecen, sin duda, los rganos adecuados para la realizacin de
un control de eficiencia del Sector Pblico, y esto explica que la mayora de los
pases encomienden a su institucin superior de auditora esta funcin.

En Espaa al igual que la Intervencin General tiene encomendadas entre

sus funciones de intervencin la realizacin de auditoras operativas o de gestin,
para mejorar la gestin, el Tribunal de Cuentas ha de controlar, de acuerdo con
su Ley Orgnica, la gestin econmica del sector pblico y valorar la eficiencia de
su actividad econmico-financiera. Por consiguiente, la opcin elegida por
Espaa sigue la tendencia principal de los pases reunidos en la OCDE,
plantendose dificultades anlogas a las que se pueden encontrar en la
experiencia internacional.
16

Una dificultad inicial, de importancia, se debe justamente a que la actividad

auditora y de fiscalizacin ha estado centrada tradicionalmente en los controles
de legalidad y de regularidad contable, lo cual origina inercias lgicas. A la vez, el
elemento de jurisdiccin contable, su actuacin como Tribunales, exige que entre
sus miembros directivos haya personas con formacin jurdica. Pero, al
componente contable y al legal se le ha de agregar un componente econmico y
de evaluacin de eficiencia, que implica unos criterios diferentes de seleccin de
sus miembros y una formacin adecuada de su personal. Los economistas, como
profesin, por sus conocimientos de la economa de la evaluacin, de las tcnicas
contables y de la economa de las organizaciones, son miembros naturales de un
Tribunal de Cuentas moderno, junto con otros profesionales, de la misma forma
que los juristas lo son de un Tribunal Constitucional.
El segundo tipo de dificultades es ms amplio y se refiere al alcance de la
evaluacin de la eficiencia pblica: hasta qu punto realizar esa valoracin. La
pauta adecuada es la de una actividad evaluadora paulatina y selectiva. Resulta
necesario ir adquiriendo experiencia en la aplicacin de las tcnicas de
evaluacin y en la fijacin de criterios de eficiencia. Respecto a contar con el
personal formado en estas tcnicas, la colaboracin de la Universidad es
fundamental. El rea presupuestaria de la produccin y financiacin pblica de
bienes y servicios rene las condiciones apropiadas para la evaluacin y, de
acuerdo con la experiencia internacional, la sanidad y la educacin, junto con las
infraestructuras, los programas de transferencias sociales y los de empleo y
formacin, o los de justicia y orden pblico, son los terrenos donde ms avances
se han realizado. Las Haciendas locales y las autonmicas forman un rea de
anlisis valiosa pues, por su nmero, pueden proporcionar una base estadstica
suficiente y el control de su gasto, a la vez, constituye una prioridad importante en
muchos pases.
Un punto central del alcance de la evaluacin de eficiencia es la
separacin entre los aspectos tcnicos y los polticos. El control de la eficiencia
econmica se refiere en muy buena parte a las facetas microeconmicas y de
gestin de la actividad pblica, aunque tambin ha de considerar los aspectos
macroeconmicos de los presupuestos. En cambio, la valoracin de la efectividad
17

poltica corresponde a la representacin popular y al votante. La estrategia y la

eleccin de polticas son territorio reservado a los polticos en una democracia, y
es el diseo y el desarrollo operativo de esas polticas lo que requiere la
valoracin de eficiencia, as como la fiscalizacin legal y contable. La posicin del
evaluador ha de ser independiente, tcnica y neutral, sin entrar directamente en la
arena del conflicto poltico o en la valoracin poltica de la actividad del sector
pblico. Su funcin es la de plantear el control de eficiencia y calidad en las reas
adecuadas y desarrollarlo tcnicamente, rindiendo su informacin a la
representacin popular para su utilizacin en el aumento de la productividad del
sector pblico. De esta manera, el control poltico corresponde al sistema poltico,
dentro de un esquema de equilibrio de poderes, y el tcnico al rgano de control
entendido como un instrumento de fiscalizacin capaz de generar la informacin
adecuada para la mejora de la gobernacin pblica.
Capacidad profesional e independencia en los rganos de regulacin y
control externo.
El contenido tcnico de los rganos de regulacin y control exige una
combinacin especfica de conocimientos, al igual que una planificacin en la
obtencin de informacin. La combinacin adecuada de saberes incluye, si
consideramos al control externo y a la regulacin en toda su amplitud, los del
derecho, tanto pblico como privado, los de la ingeniera, los de la contabilidad y
la economa de la empresa, y los microeconmicos, fundamento de la evaluacin
de polticas y de la medicin de la eficiencia. La formacin de las capacidades
necesarias para transitar por los nuevos territorios del control pblico implica a la
Universidad y a las Escuelas de Ingeniera, en primer trmino, con la oferta de
conocimientos renovados del derecho de la competencia y de la regulacin
sectorial, de las polticas y la gestin pblica, de la economa de las
organizaciones, y de la evaluacin de proyectos de inversin. No siempre los
planes de estudio, o los cursos de formacin de posgraduados, facilitan esas
capacidades profesionales.
Estos conocimientos se han de incluir tambin en muchos de los
programas de oposiciones a la funcin pblica, ya que funcionarios y contratados
en el mercado forman la composicin adecuada del personal de los rganos de
18

regulacin y control. Al mismo tiempo, este personal, adems de formado

profesionalmente ha de actuar con independencia e imparcialidad, como ya se ha
argumentado; para ello un rgimen general y reglado de incompatibilidades
resulta necesario.

La independencia y la capacidad profesional son tambin, e incluso en

mayor medida, caractersticas imprescindibles de las personas que dirigen los
rganos de control externo y de regulacin. Cumplindose estas caractersticas
se logra la credibilidad de tales rganos y se refuerzan las posibilidades de su
actuacin eficaz. Son condiciones necesarias del buen control, sin las cuales este
no tiene demasiado sentido ni su aplicacin resulta rentable.

Adicionalmente, se puede afirmar que la dificultad principal en todo este

asunto se plantea ms en relacin con la independencia personal de quienes
dirigen los rganos de control externo y regulacin que en cuanto a su
profesionalidad. Concretamente: la independencia no slo requiere normas de
inamovilidad y de incompatibilidades. Para lograrla son esenciales que los
procedimientos de nombramiento que llevan a cabo los grupos polticos
produzcan los resultados adecuados en trminos de esa independencia.

Los nombramientos de directivos de las instituciones de control externo o

de regulacin normalmente se realizan por el gobierno o, en sede parlamentaria,
por los diversos grupos polticos. Es habitual el reparto de puestos directivos de
acuerdo con el peso poltico de cada grupo o tendencia en el gobierno, siendo
comunes las concesiones mutuas, por ejemplo en cuanto al empleo til de
polticos que ya no ejercen funciones ejecutivas o de profesionales cercanos
polticamente. Es fcil comprender que estos procedimientos no tienen
previsiblemente en cuenta las caractersticas reseadas de profesionalidad e
independencia personal, sino que atienden ms bien a razones de clientela
poltica.

De hecho, existen dudas fundadas sobre la posibilidad real del

nombramiento generalizado de personas independientes y, por lo tanto, del
ejercicio de un control efectivo y creble. La limitacin y el escrutinio propios de la
19

labor de control, o regulacin, originan un recelo natural en quienes van a ser

fiscalizados acerca de las repercusiones polticas o econmicas de sus
resultados. Esto es inevitable, sobre todo si se considera que la mejor captura
del controlador o del regulador es la que se produce antes del inicio de su
tarea. Todo ello conduce a que los procesos de seleccin y nombramiento de las
personas que dirigen los rganos de control y regulacin queden fcilmente
sesgados por causas polticas, y se puedan convertir en mecanismos de pago a
profesionales por servicios prestados o en soluciones para el retiro de polticos.
En lugar del de la independencia, el criterio de seleccin se transforma en el de la
lealtad poltica.

Puede resultar jocoso, pero una va seria de solucin a este asunto de la

independencia del personal directivo de los rganos de control y regulacin se
basa en el uso de la aleatoriedad. La seleccin de personas, de acuerdo con
criterios de capacidad profesional y de incompatibilidad, se podra realizar, por los
grupos parlamentarios o el gobierno tras la presentacin, individual o colectiva, de
candidatos. Efectuada la seleccin razonada de personas segn estos criterios, el
azar de un sorteo entre los candidatos profesionalmente admisibles ofrecera una
prueba fortuita de independencia en los nombramientos.

Como es natural, esta forma de elegir aleatoriamente, sin contar con una
opinin sobre la independencia personal de las personas nombradas, no es la
ms adecuada y, sobre todo, subraya excesivamente la incapacidad del sistema
para decidir libre de motivaciones polticas. Por ello, resulta preferible insistir, no
s si con mucha fe, en la necesidad de institucionalizar procesos de
nombramiento del personal directivo de los rganos de control que atiendan a la
capacidad profesional y la independencia de las personas, sin que tales procesos
se vean envueltos en contiendas polticas.

Slo la autolimitacin de los polticos en el nombramiento de personal

directivo profesional e independiente ofrece la solucin definitiva al asunto. Los
grupos polticos correran ms riesgos de que se generara informacin negativa a
sus intereses, pero obtendran, como el resto de la sociedad, un control creble y
capaz de mejorar el funcionamiento del mercado y la gobernabilidad de lo
20

pblico. Al mismo tiempo, si el control resultase deficiente la responsabilidad

recaera en los directivos sin alcanzar a los polticos.

4.

Conclusiones

El control pblico es indispensable en la democracia y para el mejor

funcionamiento del mercado y del Estado. Cuando el sector pblico traspasa
parte de sus actividades al privado, la necesidad y diversidad de los controles
pblicos aumenta, teniendo el Estado un nuevo papel en la implantacin de los
mismos. El control no slo se entiende como limitacin sino como instrumento
de informacin y transparencia que mejore la capacidad de gobernacin tanto
de lo pblico como de lo privado.

Dentro de los controles de carcter econmico contamos, en primer

lugar, con las labores de supervisin de los mercados e instituciones
financieras, las de defensa de la competencia y con las tareas de regulacin
sectorial. Es de subrayar que en los sectores liberalizados, y donde se han
producido privatizaciones, es fcil encontrar seales de situaciones de
oligopolio, con poder de dominio de pocos grupos empresariales, producto
justamente de la poltica de liberalizar o privatizar con ncleos estables y, por
tanto, reducidos de accionistas. Al mismo tiempo, lograr una nueva regulacin
de determinados sectores, como el de la energa o el de las telecomunicaciones,
o de aspectos del medioambiente, de la utilizacin del suelo o del agua, se
mantiene como objetivo principal de cualquier poltica econmica a causa de las
propias caractersticas de estos sectores.

Las instituciones pblicas de defensa de la competencia y de regulacin o

supervisin de sectores econmicos plantean, sin embargo, numerosos
problemas organizativos, de personal, de informacin y de determinacin de los
objetivos a los que deben atender. Estas dificultades implican que la regulacin
estatal de la economa tiene unos lmites relativamente estrechos, sin que deba
llevarse a extremos. La discusin pblica de sus objetivos, de cmo obtener la

21

informacin necesaria, y de las formas organizativas ms adecuadas es, y ser

durante los prximos aos, un elemento importante del aumento de la
productividad pblica y privada en cualquier pas.

En cuanto a la propia actuacin estatal un asunto esencial es el que

refiere al grado de eficiencia con el que se realiza esa actuacin. La
modernizacin de los sectores pblicos, para que los servicios y polticas que
se desarrollan generen el mayor valor, es, desde hace unos aos, una misin
principal del Estado, y as continuar. Contar con los objetivos precisos,
intentar medir los resultados obtenidos, aplicar criterios de mercado donde sea
posible, presupuestar y organizar la actividad pblica para una buena gestin, y
estimular a los funcionarios con una carrera profesional interesante, son piezas
clave de esa tarea. Asimismo, vale la pena subrayar la importancia de que el
control presupuestario, externo e interno, de la actividad pblica, se lleve a
cabo en trminos de la eficiencia y calidad de la misma, adems de producir la
fiscalizacin tradicional de carcter legal y contable. De ese control de
eficiencia, relacionando el coste con los resultados, se puede obtener la
informacin adecuada para mejorar la gestin pblica y, de esta manera,
ofrecer mayor satisfaccin al ciudadano.

Adicionalmente, en un contexto de equilibrio presupuestario como el

actual, es igualmente un asunto esencial la institucionalizacin de procesos de
discusin entre los centros de gasto que conduzcan a la distribucin racional de
un presupuesto necesariamente limitado, con evaluaciones y diseo de
polticas alternativas. Por otro lado, es tambin sustancial lograr la mejora de la
discusin parlamentaria del presupuesto. La calidad de la informacin
presupuestaria, para parlamentarios, expertos y pblico en general,

es un

aspecto ms a destacar. Una oficina presupuestaria eficaz en el Parlamento es

una buena inversin, cuyos objetivos no han de ser solamente tcnicos sino de
explicacin y difusin del contenido de los presupuestos.

Al mismo tiempo, el control econmico se enfrenta a la globalizacin e

integracin internacional y a procesos de descentralizacin nacional. Esta

22

situacin conduce a que las organizaciones de control sean menos cerradas y

ms cooperativas que en el pasado. La cooperacin entre instituciones de
control internacionales, nacionales y regionales ha de cumplir el principio de
subsidiariedad,

con

armonizacin

de

regulaciones

y metodologas,

coordinacin de actividades en organizaciones mltiples, complejas y

descentralizadas.

La institucionalizacin del control pblico es, por tanto, una gran tarea
del Estado en la actualidad. Ahora bien, la organizacin institucional concreta
debe plantearse de manera diferente de acuerdo con el tipo de control a
realizar. Por ejemplo, en el terreno de la evaluacin de la eficiencia pblica,
podemos encontrarnos con oficinas de modernizacin administrativa y de
reforma de los servicios pblicos, o con instituciones de fiscalizacin externa o
interna.

Sin embargo, un problema que es comn a muchos rganos de control o

regulacin, junto con el de la separacin clara entre los aspectos tcnicos y los
polticos, es el de la capacidad profesional y la independencia de sus
miembros. La combinacin de saberes profesionales necesarios para las tareas
a realizar reclama un esfuerzo formativo dentro y fuera de la funcin pblica. El
establecimiento de un rgimen riguroso de incompatibilidades es otro elemento
indispensable para la existencia de instituciones de calidad en el control
pblico.

El asunto de la independencia personal se agudiza en los procesos de

nombramiento de los directivos de las instituciones de control externo y
regulacin, dado el sesgo poltico que suelen sufrir. Si dejamos a un lado la
utilizacin del azar en esos nombramientos (con sorteos entre un conjunto de
personas con capacidad profesional), la independencia de los nombrados slo
se alcanzar si los grupos polticos valoraran ms el control efectivo y creble,
generador de informacin que mejore la gobernabilidad, que las posibles
repercusiones adversas a sus intereses que surjan del control realizado.

23

24