Gobiernos resilientes: una aproximacin exploratoria1

Carlos Miguel Rodrigues (UCV)2

Introduccin
El mundo actual se caracteriza por la creciente presencia de fenmenos,
situaciones y tendencias que, en su conjunto, parecen constituir los indicios de un
estado catico. Los entornos a los que deben hacer frente individuos y
organizaciones son hoy mucho ms complejos, inciertos y conflictivos que lo que
eran hace una o dos dcadas. Ello introduce desafos maysculos para las
organizaciones estatales, las cuales han asumido histricamente y de manera
especial durante la Modernidad- la responsabilidad de brindar certezas a las
sociedades, reduciendo, a travs de un conjunto de estrategias, recursos,
prestaciones e instrumentos de accin colectiva, los niveles de inseguridad e
incertidumbre que caracterizan las relaciones de los seres humanos entre s y con
la naturaleza.

Este emergente estado de cosas est poniendo en entredicho, aunque no sea

siempre de forma evidente, la capacidad de los gobiernos no solo para proveer
soluciones a los nuevos desafos, sino incluso para cumplir las funciones mnimas
de direccin y orientacin de las sociedades y para proveer los ms bsicos y
esenciales bienes pblicos. La brecha entre, por un lado, demandas y, por el otro,
capacidades y recursos parece estar abrindose aceleradamente, en un momento
en el que se combina una ciudadana cada vez ms informada y exigente con una
profunda y duradera crisis econmica y financiera.

El objeto de este breve ensayo es analizar, de manera an muy incipiente, la

conveniencia de trasladar el concepto de resiliencia al mbito gubernamental,
1

Este documento forma parte del proyecto de investigacin La resiliencia como respuesta al mundo
catico, dirigido por el doctor Hercilio Castellano.
2
Licenciado en Ciencias Polticas y Administrativas (UCV), Especialista en Gerencia Pblica (UNIMET),
elaborando trabajo de grado de la Maestra en Planificacin del Desarrollo (CENDES-UCV). Correo
electrnico: cmrc1884@gmail.com / Twitter: @carlosm_rod

abordndolo como la capacidad fundamental que deben desarrollar los gobiernos

para atender, adaptarse y superar los nuevos retos de la caoticidad. En una
primera parte, se realizar una caracterizacin abreviada de los rasgos
fundamentales que se estima tiene la actual situacin y que se refieren sobretodo
a los elevados niveles de conflictividad, incertidumbre y complejidad que se
mencionaron previamente. Luego, se recogern algunos componentes tericos y
conceptuales que han sido desarrollados sobretodo en las ciencias polticas para
abordar y comprender fenmenos que conforman este nuevo estado de cosas. En
una tercera seccin, se harn algunas reflexiones, iniciales y prematuras, sobre
los atributos que caracterizaran a un gobierno resiliente, para, finalmente, concluir
con una mencin de los posibles caminos a seguir para profundizar este abordaje.

La emergencia del caos

Es posible entender el caos como un estado de los sistemas sociales en el que
aumentan significativamente los niveles de complejidad, conflicto e incertidumbre.
Siguiendo a Castellano (2011a; 2011b), resulta evidente que el mundo
contemporneo se ha tornado ms complejo, en la medida en que las variables
intervinientes en cada fenmeno han aumentado exponencialmente, tanto por el
fuerte influjo de la globalizacin como por la creciente presencia de actores y
factores. Estas variables intervinientes han acelerado e intensificado sus
interacciones, lo que ha llevado al desdibujamiento de las relaciones causa-efecto
y a la dificultad de aportar explicaciones causales asertivas, sobretodo en lo
referido a los asuntos pblicos.

De igual forma, los conceptos han tendido a volverse borrosos, lo que fragmenta
an ms las interpretaciones e impide el manejo consensuado de categoras,
haciendo ms inasible el debate y mucho ms esquivo el acuerdo. En este
contexto, la crisis de la racionalidad cartesiana se ha expresado en un auge de la
irracionalidad, reivindicada de forma ms recurrente como fuente de decisiones y
acciones. Estos fenmenos en su conjunto han servido de trasfondo a la prdida
2

de confianza social, al debilitamiento de los metarelatos, las ideologas y las

cosmovisiones modernas, a la dispersin de las identidades sociales y polticas, al
surgimiento cada vez ms frecuente de eventos atpicos, a la emergencia de
situaciones sociales caticas y de ingobernabilidad y, en definitiva, a la
desaparicin de lo que se ha considerado tradicionalmente como normal.

Si consideramos en especfico a los gobiernos, es claro que se enfrentan a

entornos no solo nuevos sino en constante, acelerada e irregular transformacin.
En concreto, los gobiernos nacionales han debido enfrentar en los ltimos aos
presiones de signo distinto provenientes, por un lado, del impulso de la
globalizacin y de los desafos de la insercin internacional, y, por el otro, de las
demandas de democratizacin, descentralizacin y transparencia formuladas por
ciudadanos y actores polticos locales.

Desde los aos 80, el influjo globalizador ha venido reduciendo las capacidades
de los Estados nacionales para dirigir y controlar sus propias economas, lo que ha
forzado la constitucin de bloques econmicos regionales y la transferencia de
competencias a entes supranacionales. En este mismo marco, la creciente
relevancia que han adquirido problemas pblicos de causas, dimensiones y
efectos globales -tales como el narcotrfico, el terrorismo y el cambio climtico- ha
puesto en jaque la posibilidad de respuestas nacionales, ha dado relevancia a la
cooperacin internacional y ha impulsado las tendencias en ciernes hacia un
sistema de gobernanza global. Por otro lado, la suma de globalizacin y nuevas
tecnologas ha reforzado en general los contactos e intercambios transfronterizos,
sobre los cuales los gobiernos han perdido capacidad de control y supervisin.

Las

presiones

internas

tambin

han

sido

severas.

Las demandas de

descentralizacin, impulsadas por el resurgimiento de las identidades locales y la

incapacidad de las instituciones centrales de lidiar efectivamente con la diversidad
regional, han supuesto la sustraccin, de hecho o de derecho, de atribuciones y
3

funciones tradicionalmente estatales, entre las cuales se cuentan las del impulso a
la actividad econmica productiva, el suministro de servicios pblicos bsicos y la
regulacin de muchos sectores. Esto se ha traducido en una estructura estatal de
poder, atribuciones y recursos mucho ms compleja, en la que los gobiernos
subnacionales han adquirido peso y relevancia. Muy vinculado con esto, se han
reforzado, en forma de oleadas, los procesos democratizadores y las demandas
por participacin en los asuntos pblicos, fenmenos que han conducido a
gobiernos no slo electos por sufragio universal sino sometidos a mayor vigilancia
y control, en el marco de procesos polticos ms pluralistas y con mayor incidencia
de la ciudadana en las decisiones.

De esta forma, resulta obvio que los gobiernos no pueden seguir considerndose
omniscientes e infalibles: sus fallas y deficiencias son cada vez ms evidentes y
solo parecen incrementarse en este nuevo contexto. La acentuacin de estas
tendencias est vinculada a un doble fenmeno. En primer lugar, los problemas
pblicos se han tornado, como las sociedades, ms numerosos, ms complejos y
ms conflictivos. Son ms los factores y variables que se vinculan con un
problema, cuyos encadenamientos causa-efecto parecen no solo ampliarse en
nmero sino dispersarse espacial y temporalmente. De igual forma, se multiplican
los actores con inters en los asuntos pblicos, estando sus modalidades de
interaccin y vinculacin, as como la forma en que se expresan y participan,
sometidas a altos grados de variabilidad.

Por poner un ejemplo imaginario, la emergencia humanitaria que puede producirse

por un fenmeno climtico como una vaguada en Bolivia puede estar relacionada
con el repunte del consumo de gasolina en Estados Unidos, el cual pudiera estar a
su vez vinculado a una baja de los precios internacionales del petrleo, motivada
por una expansin de la produccin en un pas como Irak, causada a su vez por el
logro de un acuerdo de pacificacin entre las grandes facciones musulmanas en
conflicto sectario desde hace varios aos.
4

De esta forma, mientras la demanda de accin por parte de los gobiernos es cada
vez mayor y ms desafiante, encontramos que los conocimientos, capacidades e
instrumentos de accin, as como los recursos con los que se cuenta a nivel
gubernamental, no solo no crecen al mismo ritmo sino que, incluso, pueden
reducirse. Un ejemplo ilustrativo se refiere a la crisis econmica que afecta desde
2009 a Europa, cuyo liderazgo poltico no solo parece no contar con los recursos
econmicos -vulnerados por sucesivos recortes fiscales- sino que tampoco con las
ideas y dispositivos para generar confianza y hacer salir a la regin de la crisis.
Esta brecha entre demandas y recursos es la que parece estarse ampliando al
punto de generar dficits persistentes de gobernabilidad y manifestaciones
recurrentes de desafeccin y desconfianza sociales. Los gobiernos, encargados
en la modernidad de brindar certidumbres a las sociedades, defendindolas de
eventos externos disruptivos, asegurando un conjunto de prestaciones sociales
mnimas y constituyendo un marco para estabilizar y hacer fluir sus interacciones,
se encuentran ahora arropados por la incertidumbre, siendo ms probable el
riesgo de padecer la inaccin del gobierno que su intervencin poderosa y
arbitraria.
Lo paradjico es que fue frente a este ltimo peligro el de la arbitrariedad
gubernamental- que se levant buena parte del aparataje estatal legado por la
Modernidad, lo que conduce a cuestionarse sobre la utilidad de estas instituciones
en el mundo contemporneo, en el que parecen ms bien debilitar y enlentecer la
accin gubernamental. Se sustentan en este planteamiento los movimientos y
organizaciones radicales que han venido abogando por el recorte de las libertades
civiles y el surgimiento de liderazgos fuertes en funcin de garantizar la identidad
local o la seguridad nacional.

Son varios los conceptos, teoras y estrategias que se han pensado para atender,
de manera directa o indirecta, a este nuevo contexto. Vale la pena repasarlos
rpidamente.
5

Conceptos y teoras para pensar la resiliencia gubernamental

La incapacidad gubernamental de atender estos nuevos desafos ha generado un
conjunto de teorizaciones y estudios que, no siempre de manera explicita, han
postulado la necesidad de que los gobiernos cedan responsabilidades a otros
actores, los integren en la gestin de sus asuntos, fomenten su participacin y,
ms all, cooperen con ellos en formas novedosas e innovadoras. En este marco,
vale la pena destacar las tesis de la gobernanza moderna y del Estado
relacional, de Renate Mayntz (2001) y Xavier Mendoza (1996) respectivamente.

De acuerdo con Mayntz, la gobernanza no sera ms que una nueva forma de

gobernar caracterizada por interacciones horizontales y cooperativas entre actores
gubernamentales, privados y de la sociedad civil, la cual habra emergido ante la
crisis del intervencionismo centralizado y la creciente presencia de problemas
complejos solo solucionables mediante la intervencin de varios actores y la
combinacin de sus diferentes recursos. Por su parte, Mendoza vincula el
surgimiento del llamado Estado relacional a la explosin de demandas ciudadanas
y a la internacionalizacin de la economa, lo que obligara a un nuevo reparto de
tareas entre Estado y sociedad

sobre la

base

de

los principios de

corresponsabilidad y autogestin.

Tambin se dirigen en la misma direccin las ms recientes concepciones de

gobierno abierto y polticas pblicas abiertas. De acuerdo con el Open
Government Parternship (citado por Cruz-Rubio y Ramrez-Alujas, 2012: 1-2), el
gobierno

abierto

se

basa

en

los

principios

de

transparencia

datos

gubernamentales abiertos, comprehensivos, actualizados y de acceso gratuito-,

participacin ciudadana movilizacin e implicacin de la ciudadana en el
debate pblico-, accountability seguimiento, control y sancin de los
funcionarios pblicos-, y democratizacin de las nuevas tecnologas
incremento de las capacidades de gestin de la informacin e innovacin-. En
consecuencia, una poltica pblica abierta sera aquella que nace, incluye y
6

reproduce mecanismos de transparencia, participacin y colaboracin como parte

sustantiva de su diseo (2012: 5).

En este marco, tambin han sido importantes los aportes que, desde la Nueva
Gerencia Pblica, se han formulado sobre la optimizacin de la estructura
organizacional del sector pblico y la introduccin de mecanismos y dispositivos
de competencia y eleccin en los organismos gubernamentales (Garca Snchez,
2007).

Asimismo, los adelantos conceptuales de las escuelas neoinstitucionales han

puesto de relieve la importancia de las reglas que guan y orientan la interaccin
social y la necesidad de que las mismas, si bien no dejen de garantizar niveles
bsicos de estabilidad y certidumbre, puedan ser suficientemente flexibles para
adaptarse a las transformaciones intensas de los entornos, incentivando los
cambios conductuales necesarios para aprovechar las oportunidades que emerjan
de las crisis (Chang, 2006).

Finalmente, en el mbito de las tecnologas de gestin, el desarrollo en el sector

pblico de herramientas de planificacin prospectiva y de gerencia estratgica ha
permitido

fortalecer

la

capacidad

de

anticipacin

de

los

organismos

gubernamentales, sobretodo en mbitos especializados como los de manejo de la

poltica macroeconmica (Baena Paz, 2010).

Gobiernos resilientes: ideas bsicas

La resiliencia es un trmino proveniente del latin resilio, que significa volver atrs,
volver de un salto, resaltar, rebotar (Cabrejos, 2005: 51). En el Diccionario de la
Real Academia Espaola estn registradas dos definiciones, una del campo de la
psicologa, referida a la capacidad humana de asumir con flexibilidad situaciones
lmite y sobreponerse a ellas, y otra de la fsica, alusiva a la capacidad de un
material elstico para absorber y almacenar energa de deformacin.
7

Precisamente, es en el mbito de la ingeniera de los materiales donde primero

surge este concepto, que rpidamente se traslada a la psicologa positiva para
abordar casos de individuos, sobretodo nios, con capacidades especiales para
sobreponerse a situaciones trgicas y difciles y salir fortalecidos de ellas. En este
mbito se han formulado diversas propuestas de definicin, entre las que vale la
pena destacar la que concibe la resiliencia como la habilidad para surgir de la
adversidad, adaptarse, recuperarse y acceder a una vida significativa y productiva
(ICCB, 1994, citado por Combariza: s/f) y la que identifica el conjunto de procesos
sociales e intrapsquicos que posibilitan tener una vida sana, viviendo en un medio
insano (Rutter, 1992, citado por Combariza: s/f).

La resiliencia ha empezado a utilizarse en otros mbitos diferentes al de la

psicologa positiva. Por ejemplo, Calvente (2007) destaca la vinculacin entre
resiliencia y la sustentabilidad de sistemas complejos, refiriendo que son tres las
caractersticas definitorias de la resiliencia: primero, la cantidad de cambio o
transformaciones que un sistema complejo puede soportar manteniendo las
mismas propiedades funcionales y estructurales; segundo, el grado en el que el
sistema es capaz de autoorganizarse; tercero, la habilidad de todo sistema
complejo para desarrollar e incrementar la capacidad de aprender, innovar y
adaptarse. Asimismo, iniciativas como la Plataforma Global para la Reduccin del
Riesgo de Desastres (2011), de la ONU, y el programa UK Resilience, del
gobierno britnico, destacan la resiliencia como un atributo de las comunidades
humanas que les permite reducir su vulnerabilidad frente a desastres naturales o
causados por ataques humanos- y fortalecer su adaptacin a fenmenos
inesperados.

En referencia especfica a las instituciones gubernamentales, es posible entender

la resiliencia vinculada a la capacidad de mantener un buen gobierno en
perodos disruptivos, inciertos y difciles. Se trata, de acuerdo a Cho et al. (2011),
de una combinacin de productividad entendida como una mayor eficiencia y
8

calidad de las prestaciones pblicas- e innovacin nuevas formas de abordar

problemas, intervenir en ellos y solucionarlos-. Estos autores hacen depender
ambas variables de los niveles de conectividad y colaboracin de las instituciones
gubernamentales con otros actores, un asunto clave para capturar y aprovechar la
significativa dispersin de la informacin y los conocimientos y hacer frente a los
lmites presupuestarios. Se trata de una nueva lgica de gestin pblica basada
en los principios que rigen las redes colaborativas, lase, comunidad,
interdependencia,

libertad,

flexibilidad,

transparencia,

meritocracia

autodeterminacin.
En esta lnea, los gobiernos resilientes seran aquellos cuyas herramientas,
cultura y capacidades los hacen menos vulnerables a los riesgos, ms agiles y
adaptativos y, en consecuencia, mejor preparados para sucesivas olas de cambio
y disrupcin (2011: 5-6). Lograr tales atributos pasara necesariamente por
convertir a las sociedades resilientes, capaces de capturar oportunidades
emergentes y enfrentar solventemente los riesgos, en un objetivo central de las
polticas pblicas.

Se trata, en esencia, de una transformacin a fondo de la lgica, estructura y

operatividad gubernamental, bajo el influjo de los principios del gobierno abierto,
las configuraciones de redes distribuidas, la conectividad extendida e intensiva
entre los ms diversos actores, y el reforzamiento de los flujos de informacin y
conocimiento, a lo que habra que sumar un reimpulso a la confianza social, a la
legitimidad gubernamental y al sistema de libertades pblicas.

Conclusiones
En un mundo catico, es crucial lograr que los sistemas sociales sean capaces de
anticipar, adaptarse y superar choques disruptivos, cambios frecuentes e intensos
y alteraciones irreversibles de sus supuestos fundamentales. En particular, esto es
ms relevante para los gobiernos, ya que son stos grandes orientadores sociales
9

que tienen responsabilidades de direccin y cumplen funciones esenciales para el

mantenimiento del dinmico orden social.

Un gobierno resiliente parece implicar una combinacin estratgica de elementos

tradicionales con nuevas herramientas, como, por ejemplo, la articulacin de la
ingente cantidad de datos e informaciones provenientes de los novedosos
sistemas de comunicaciones con el metdico proceso de la planificacin
prospectiva. Sin embargo, an existen muchos mbitos por explorar y cualquier
aseveracin conclusiva no podra ser ms que simplista.

El desafo est en optimizar los conocimientos sobre la nueva situacin, llenar de

contenido la nocin de resiliencia gubernamental y, principalmente, operativizarla
de forma que pueda concretarse en herramientas, instrumentos y mecanismos
tiles para la gestin gubernamental.

Las lneas marcadas en este texto apuntan a destacar, en trminos generales, la

conveniencia de vincular la falta de resiliencia con los desbalances entre
demandas y recursos-capacidades, y, en consecuencia, con las crisis de
gobernabilidad, asociando el desarrollo potencial de elementos resilientes a la
transformacin del estilo jerrquico y cerrado de gobierno en otro ms horizontal,
reticular y colaborativo.

Referencias
Baena Paz, G. (2010). La inteligencia prospectiva para jalar el futuro. Mxico DF: UNAM
Cabrejos, J. (2005). La promocin de la resiliencia y el diseo de polticas sociales. En Revista
de la Facultad de Ciencias Econmicas de la UNMSC N. 10, pp. 47-70. Lima:
Universidad Nacional Mayor San Carlos.
Calvente, A. (2007). Resiliencia: un concepto clave para la sustentabilidad. Buenos Aires:
Universidad Abierta Interamericana.
Castellano (2011a). La investigacin social y la planificacin del desarrollo en contextos
caticos. Documento de trabajo interno. CENDES: Caracas.
Castellano (2011b). Caos y desarrollo. En Revista Cuadernos del CENDES N. 77, pp. 1-16.
CENDES: Caracas.
Chang, H. (2006). La relacin entre las instituciones y el desarrollo econmico. Problemas
tericos claves. En Revista de Economa Institucional. Vol. 8 N. 14. Bogot:
Universidad Externado de Colombia.

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Cho, A., Willis, S., Stewart-Weeks, M. (2011). The resilient society. Innovation, productivity and
the art and pratice of conectedness. CISCO IBSG.
Combariza,
H.
(s/f).
El
concepto
de
resiliencia.
Disponible
en:
http://www.avizora.com/publicaciones/psicologia/textos/0061_resilencia_concepto.htm
Cruz-Rubio, C., Ramrez-Alujas, . (2012). Polticas pblicas abiertas? Apuntes exploratorios
para el anlisis y la transformacin de los diseos polticos bajo los principios del
gobierno abierto. Madrid: Instituto Ortega y Gasset.
Garca Snchez, I. (2007). La nueva gestin pblica: evolucin y tendencias. En Revista
Presupuesto y Gasto Pblico N. 47. Salamanca.
Mayntz, R. (2001). El Estado y la sociedad civil en la gobernanza moderna. En Revista del
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Diputaci de Barcelona.
Plataforma Global para la Reduccin del Riesgo de Desastres (2011). Declaracin de los
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