Causas de extincin de los Estados

Resumen
El presente artculo examina la creacin y extincin de Estados y describe las
normas y principios de derecho internacional que regulan las consecuencias de
estos sucesos. Especifica las distintas formas en que pueden producirse estos
procesos y ofrece ejemplos histricos respecto de cada uno de ellos. Adems,
analiza el problema que se plantea para determinar si existe o no identidad entre
un Estado nuevo y el que ha desaparecido y explica las normas y criterios
aplicables para determinar si existe o no continuidad entre ambas entidades.
PALABRAS CLAVE: Estados, creacin, extincin, identidad, continuidad.
INTRODUCCION
Ni la creacin ni la extincin de un Estado son sucesos meramente histricos, sino
que se han presentado profusamente en los ltimos lustros como procesos que
generan importantes consecuencias segn el derecho internacional
La Unin de Repblicas Socialistas Soviticas, la Republica Democrtica Alemana
y Checoslovaquia, que durante decenios tuvieron un rol relevante a nivel mundial y
cuyo ocaso pareca impensable, han desaparecido o se han transformado en otros
Estados, con mayor o menor grado de continuidad con las nuevas entidades.
Tambin en Iberoamrica se produjeron durante los dos ltimos siglos el
surgimiento y desaparicin de Estados, pero aquellos que han permanecido han
demostrado una sorprendente fortaleza y disposicin a conservar sus estructuras.

Este trabajo analiza las diversas circunstancias que pueden causar la creacin y la
desaparicin de los Estados, brindando ejemplos histricos y presentes al
respecto.
LA FORMACION DE ESTADOS
1. Generalidades
En los comienzos del derecho internacional moderno, la comunidad parte de l
estaba formada solo por los Estados cristiano-occidentales europeos. Este crculo
se ampli con el reconocimiento de los Estados Unidos de Amrica, hecho
mediante el Tratado de Paris de 1783.
Los nuevos pases iberoamericanos desmembrados de Espaa y Portugal, fueron
reconocidos como Estados independientes primeramente por Portugal en 1821,
luego por los Estados Unidos de Amrica a partir del ao 1822 e Inglaterra desde
el ao 1825 (Fenico, 1963: 160). Portugal, por su parte, reconoci la
independencia del Imperio del Brasil en el ao 1822 y Espaa la de sus ex
colonias a contar del decenio de los aos 1840. (1)
En el ao 1856, (2) los Estados cristianos europeos aceptaron formalmente a
Turqua como parte del concierto europeo y le extendieron las ventajas del
derecho internacional (Strupp, 1911: 187). En el transcurso del siglo XIX y a
comienzos del siglo XX fueron incorporados a dicha comunidad otros pases no
cristianos que pudieron mantener su independencia durante el proceso de
imperialismo europeo, como Japn, China, Persia y Siam (hoy Tailandia).
Este proceso estaba prcticamente finalizado antes del inicio de la Primera Guerra
Mundial, ya que toda la tierra habitable se encontraba de una u otra manera
sometida a algn tipo de control estatal y todos los Estados independientes eran

simultneamente sujetos de derecho internacional. Solo se podan crear nuevos

Estados en suelos pertenecientes a Estados ya existentes, ya sea por separacin
voluntaria o violenta de uno o de varios pases, o por medio de la unin de
Estados independientes para conformar un nuevo pas.
Contrariamente a lo que sucede en el derecho pblico nacional, donde la
iniciativa de crear un nuevo pas al interior de un Estado ya existente es
considerada regularmente un acto de alta traicin, en el derecho internacional no
existe disposicin alguna que prohba la formacin de nuevos Estados. (3) De este
modo, se excluye conscientemente del derecho internacional el problema de la
legalidad o ilegalidad interna de la creacin de un nuevo Estado. En efecto, al
analizar la posible incorporacin de un nuevo pas a la comunidad internacional, a
esta le es, en principio, indiferente que el Estado se haya formado por separacin
o por fusin de varios Estados, o sobre la superficie de uno o varios pases ya
existentes.
Ante aspiraciones separatistas o movimientos subversivos internos, el
derecho internacional no asume una posicin invariable en defensa de la
existencia de los actuales pases o de su extensin territorial. Es ms, establece
que en determinadas situaciones dichos movimientos puedan ser reconocidos
como beligerantes por la comunidad internacional, con el objeto de someterlos a
las normas que regulan las contiendas entre Estados propiamente tales.
Por otra parte, existe la posibilidad de que los Estados traten de protegerse
de peligros y amenazas provenientes del interior por medio de acuerdos de
derecho internacional, tal como sucedi con la Sagrada Alianza firmada en
septiembre de 1815.

El derecho internacional incluso facilita el proceso de formacin de nuevos

Estados, desde el momento en que la autodeterminacin de los pueblos fue
elevada a la categora de principio jurdico universal por medio de la Friendly
Relations Declaration.
Un Estado se forma cuando en los hechos cumple con las condiciones
establecidas en la <<teora de los tres elementos>> (Jellinek, 1928: 394): el
territorio, la nacin o poblacin, y el gobierno. Algunos autores agregan en cuarto
lugar el elemento de independencia, que se traduce en la ausencia de control o
subordinacin respecto a otro Estado.
El derecho internacional convencional ha plasmado la exigencia de estos
elementos, incluyendo el de capacidad de entrar en relaciones con los dems
Estados (independencia), en el artculo 10 de la Convencin de Montevideo sobre
Derechos y Deberes de los Estados de 1933, debiendo considerarse a todos ellos
como requisitos copulativos y equivalentes para la creacin de un Estado.
Por otra parte, la legitimidad y legalidad del poder estatal no es una condicin para
su existencia internacional, pues su formacin y existencia son independientes de
ello (Teyssen, 1987: 35). En consecuencia, una organizacin poltica que se ha
formado infringiendo el derecho internacional es igualmente un Estado si cumple
con los respectivos requisitos facticos enumerados supra. (10)
Igualmente, el hecho de que un Estado este reconocido o no por otros pases
carece de importancia en la detentacin o carencia de la calidad de sujeto de
derecho internacional (Kelsen, 1952: 230; Teyssen, 1987: 35). Este principio se
encuentra incorporado en la Convencin sobre Derechos y Deberes de los

Estados de 1933, la que en su artculo 3 seala que la existencia poltica del

Estado es independiente de su reconocimiento por los dems.
El Estado tiene, aun antes de ser reconocido, derecho a defender su
integridad e independencia, proveer a su conservacin y prosperidad y, por
consiguiente, legislar sobre sus intereses, administrar sus servicios, determinar la
jurisdiccin y competencia de sus tribunales y organizarse como mejor lo
entendiere. Por ello, no debe confundirse la existencia misma de un Estado con el
hecho de su reconocimiento por los Estados preexistentes. La existencia
comienza junto con la constitucin de una entidad poltica independiente o, en
otros trminos, la existencia del Estado se refiere al derecho pblico, mientras que
el reconocimiento se relaciona con el derecho internacional (Cruchaga, 1944:
326).
El reconocimiento expresa solamente la voluntad de otro pas de establecer
relaciones diplomticas con el Estado y de tratarlo como un sujeto
de derecho internacional (Juste, 2002: 205), pero no supone necesariamente el
establecimiento inmediato de relaciones diplomticas, pues para ello es necesario
un acuerdo especial entre los Estados respectivos (Benadava, 2004: 109).
De esta manera, el reconocimiento no transforma a un no Estado en Estado y una
negativa de reconocimiento no conlleva que un Estado pierda su calidad de tal
(Ulloa, 1957: 154). (11) Consecuentemente, el reconocimiento es un acto
declarativo y no constitutivo de derecho, ya que si le atribuysemos errneamente
un carcter generador, ello implicara el nacimiento de un Estado, producindose
un vaco jurdico entre el nuevo Estado y aquellos que an no lo reconocen.

En razn de las consideraciones anteriores, el Estado existe desde que se

establece efectivamente como tal y desde entonces est dotado de personalidad
jurdica y tiene los derechos y deberes prescritos por el derecho internacional,
debiendo ser tratado como ente jurdico internacional incluso sin mediar
reconocimiento. Esto significa que el reconocimiento de un Estado no es un acto
discrecional que pueda ser negado cuando la entidad que aspira a ser
considerada como tal rene claramente las condiciones exigidas por el derecho
internacional. Negar el reconocimiento en tal circunstancia viola el derecho
internacional, del mismo modo que lo hace el reconocer a una entidad que carece
de alguno de los atributos esenciales del Estado. As, el reconocimiento de
Panam hecho por los Estados Unidos de Norteamrica en el ao 1903, cuando la
entonces provincia de Colombia aun no haba consolidado su independencia, es
un ejemplo de un reconocimiento prematuro. Los Estados Unidos aceptaron ms
tarde haber incurrido en responsabilidad por este hecho y pagaron a Colombia una
indemnizacin (Jimnez, 1995).
Una discusin importante surge en torno al tema de las consecuencias de la
admisin de un nuevo Estado en una organizacin internacional. Para algunos
autores, cuando un Estado nuevo es admitido en una organizacin internacional,
ello equivale a su reconocimiento por parte de todos los Estados miembros, sin
necesidad de otros reconocimientos expresos o intercambio de agentes
diplomticos (Gamboa, 2005: 117). Aquella admisin, adoptada por una mayora
calificada de votos, obligara a todos los Estados miembros, incluyendo a los que
votaron en contra; por tanto, implicara que todos los signatarios reconocen la
personalidad jurdica internacional del nuevo Estado. Este efecto erga omnes

para el resto de los Estados miembros de una organizacin, que se observa

especficamente en el caso de las Naciones Unidas, seria consecuencia de que al
someterse un Estado a la Carta de la Organizacin, transfiere a la Asamblea
General y al Consejo de Seguridad la competencia para reconocer como Estado a
una comunidad que todava no ha sido reconocida (Kelsen, 1965: 240). Otra parte
de la doctrina considera, sin embargo, que la admisin de un nuevo Estado como
miembro de una organizacin internacional solo surte efectos en el plano de las
relaciones bilaterales entre la organizacin y el Estado reconocido, pero no implica
necesariamente su reconocimiento por los dems Estados miembros (Juste, 2002:
204).

Reconocimiento de los Estados

El primer problema de un estado es la aparicin de las relaciones
internacionales, lo que le hace ser dependiente de los dems estados. Uno o
varios estados hacen constar que sobre un territorio determinado hay una
sociedad organizada, compuesta por todos los elementos necesarios, y ponen su
voluntad discrecional de participar con ste en la organizacin internacional.

El reconocimiento es libre y discrecional, y expresa la voluntad de mantener

relaciones de cooperacin con ese estado, sin estar nadie obligado a ello,
teniendo slo efectos jurdicos para quienes lo reconozcan, como arma poltica.
El estado soberano puede surgir en la sociedad internacional de maneras

diversas: por la va de la desmembracin de un Estado anterior (p.ej. Bangladesh

en 1971 se separ de Pakistn); por la divisin de un estado en dos, como la
Alemania despus de la 2 GM, o por la fusin de varios estados en uno solo,
como Italia en 1870; o en virtud de la descolonizacin pacfica o violenta, como
tuvo lugar en el continente americano.

Ocurre a veces que cuando aparece un nuevo Estado, los gobiernos de otros
Estados no lo reconocen como tal. Se plantea entonces la cuestin de determinar
el significado y las consecuencias jurdicas de este acto de no reconocimiento, as
como la de precisar cul es la situacin del nuevo Estado respecto a los Estados
que no lo hayan reconocido.

La existencia de un Estado produce efectos jurdicos pero las relaciones de

cooperacin slo son posibles entre Estados que se reconozcan. Este acto de
voluntad discrecional puede hacerse unilateralmente y colectivamente (p.ej. los
Estados de la UE, que todos reconocen Bosnia-Herzegovina) o por los actos
expresos o implcitos, (p.ej. al independizarse Ucrania de Rusia, no hubo actos
expresos, pero el Secretario de Estado fue recibido por el rey, como
reconocimiento implcito). Otro es el intercambio de misiones diplomticas, o el
establecimiento de representaciones oficiosas o relaciones consulares, o a la
participacin junto al nuevo Estado en una Organizacin Internacional o en un
tratado multilateral. Pero las misiones de Estado como miembro de una
organizacin internacional, no equivalen a un reconocimiento por todos y cada uno
de los pases pertenecientes, p.ej. Espaa no reconoci a Israel hasta 1986, y ya

perteneca a la ONU.

Un Estado puede sufrir transformaciones en algunos de sus elementos, que tienen

efectos en el orden internacional. No es un simple cambio poltico (cambio de
partido), que no tiene trascendencia, hace falta que alcance el poder un nuevo
gobierno con un rgimen distinto en un Estado que ya existe. Los dems estados
han de decidir si reconocen o no al nuevo estado (p.ej. un golpe de estado).

El resto de Estados deciden si reconocen o no al nuevo Estado, y lo nico que

exige el derecho internacional es la efectividad del nuevo gobierno, es decir, que
domine en el mbito interno el orden pblico, que ejerza como gobierno de facto.
Tambin se pueden incluir los gobiernos en el exilio, p.ej. el gobierno republicano
hasta 1978, slo reconocido por Mxico.

Existen diversas pautas que los estados han seguido para reconocer o no:
1. Doctrina legalista: no se reconocen gobiernos nacidos de revoluciones hasta
que se demuestra el apoyo de sus poblaciones.
2. Doctrina Estrada: enunciada por el ministro de Asuntos Exteriores de Mxico,
por la que el gobierno mexicano se limitara en el futuro a retirar agentes
diplomticos en relacin con cualquier pas que tuviera un gobierno surgido de un
golpe de estado.
3. Doctrina de efectividad: se reconocen como gobierno si tienen el control efectivo
del territorio.

Ante la aparicin de nuevos Estados por el sentimiento nacionalista de los pases

en los casos de los de rbita sovitica y de la antigua Yugoslavia, se han impuesto
dos precisiones conceptuales.
1. La primera es que si un Estado recupera su antigua calidad de tal, es decir,
recobra su independencia, lo que se reconoce es esa recuperacin, no hay
propiamente reconocimiento de un Estado nuevo.
2. La segunda es que si un Estado es considerado como continuador de la
personalidad jurdica internacional de otro no es objeto de reconocimiento como
nuevo Estado, lo que s se puede reconocer es el hecho de esa condicin de
Estado continuador.

Cierto sector doctrinal, efectivamente, ha entendido que el reconocimiento de un

Estado por otro tiene carcter poltico, lo que significa que es discrecional, en
cuanto que el derecho internacional no obligara a reconocer a un nuevo Estado
incluso si cumpliese a satisfaccin los requisitos exigidos al respecto.
Otros autores opinan sin embargo que, una vez que un nuevo Estado reuniese los
requisitos pertinentes, debera ser objeto de reconocimiento por los restantes
Estados.

El otro ncleo de cuestiones que ha preocupado a la doctrina apunta a los efectos

declarativos o constitutivos del reconocimiento. Hay autores, efectivamente, que
no atribuyen al reconocimiento de Estado ms que efectos declarativos. En este
sentido el reconocimiento se limitara a comprobar una situacin ya existente con
anterioridad.

Otros autores atribuyen al reconocimiento un valor constitutivo. El nuevo Estado

pasara a existir desde el punto de vista jurdico precisamente como consecuencia
del reconocimiento.

La prctica contempornea demuestra que no hay obligacin jurdica de reconocer

a los nuevos Estados. En este sentido, ningn estado incurrira en responsabilidad
internacional por el hecho de no reconocer a un Estado nuevo en el que
concurriesen los requisitos pertinentes. El reconocimiento de Estados es
realmente un acto libre y discrecional que se ejerce con finalidad poltica.

El hecho de que el reconocimiento sea un acto libre y discrecional, no impide que

en el ejercicio de su libertad soberana, los gobiernos de otros Estados condicionen
el reconocimiento al hecho de que el nuevo estado satisfaga ciertos requisitos de
carcter jurdico.

Los requisitos de carcter jurdico fueron establecidos por los miembros de la

Comunidad Econmica, ante el nacimiento de los nuevos estados surgidos del
Teln de Acero. Sern: respeto a las disposiciones de la Carta de NNUU, garanta
de los derechos de minoras y otros grupos de acuerdo con los compromisos
suscritos y compromiso de solucionar por acuerdo todas las cuestiones relativas a
la sucesin de Estados y controversias regionales.

Del carcter de acto libre y discrecional del reconocimiento de Estados se

desprende que sus efectos son declarativos y es que, la propia existencia de un

Estado produce importantes efectos jurdicos oponibles erga omnes. En este
sentido, todo nuevo estado en el que concurran los requisitos pertinentes tiene
derecho, con independencia de que haya sido o no objeto de reconocimiento, a
que se respeten su soberana territorial y otros atributos del Estado.

La puesta en prctica del principio que prohbe el recurso a la fuerza queda

subordinada al no reconocimiento de las situaciones nacidas del uso antijurdico
de la fuerza.