Nueva seccin:

Analista invitado

ANLISIS de
COYUNTURA
MENSUAL

ECONOMA
Y SOCIEDAD

N 21
junio 2014

Organismo no gubernamental dedicado a la investigacin, difusin y

capacitacin en temas econmicos sobre Paraguay y la regin.

Poltica

Cuentas ciudadanas: Cartes bien, no su gobierno

Social

Inclusin financiera: pilar de la lucha

contra la pobreza

Economa
Sector Real

Crecimiento econmico en discusin

Sector Fiscal

El desafo de incrementar los recursos

pblicos y mejorar su asignacin

Sector Financiero
Sector Externo
Analista invitado

7
10
12

Avances en el sector cooperativo

15

Integracin productiva e inversin brasilea

17

El nuevo contexto urbano en el Paraguay

qu desafos plantea a las polticas pblicas?

Director del CADEP:

Fernando Masi

Equipo Editorial:
Carla Bogado, Dionisio Borda, Fernando
Masi, Julio Ramrez, Jos Carlos Rodrguez,
Vernica Serafini.
Diseo y diagramacin:
Entre Parntesis

21

Economa y Sociedad, Anlisis de Coyuntura

Mensual es la revista digital del CADEP, de
acceso gratuito. Los artculos podrn ser
citados, siempre que se mencione la fuente.
Los anlisis y las opiniones contenidos en
los mismos no reflejan necesariamente la
posicin institucional del CADEP y son de
responsabilidad exclusiva de sus autores.
La publicacin de Economa y Sociedad es
posible gracias al apoyo del programa Think
Tank Initiative (TTI) del Centro Internacional
de Investigaciones para el Desarrollo
(IDRC) de Canad.

presentacin
ECONOMA Y SOCIEDAD pretende contribuir al ensanchamiento del espacio
de debate, ofreciendo a sus lectores un anlisis mensual del proceso
econmico y poltico del pas. Esta revista digital del Centro de Anlisis
y Difusin de la Economa Paraguaya, CADEP, incluye las reas: poltica,
social y econmica. Esta ltima, desglosada en cuatro sectores: real,
fiscal, financiero y externo. Profesionales comprometidos con el pas
abordan aqu las causas y consecuencias de los acontecimientos y
buscan promover su discusin entre los diferentes actores sociales y
agentes econmicos.
En este nmero nos acompaa Kevin Goetz como analista invitado, quien abordar
el tema de las ciudades y las polticas pblicas. As, Economa y Sociedad asume el
compromiso de acercarle a su lector el anlisis de nuevos temas para el debate.
Las respuestas y sugerencias de los lectores sern bienvenidas. Con esta iniciativa
el CADEP, coherente con su principio de no reflejar intereses sectoriales ni polticos,
espera aportar al debate pblico anlisis objetivos que contribuyan a crear pensamiento crtico y a canalizar las demandas ciudadanas.

Asuncin, junio de 2014

Poltica

CUENTAS CIUDADANAS:
CARTES BIEN, NO SU GOBIERNO

Jos Carlos
Rodrguez

La aprobacin del gobierno de Horacio Cartes (54%) es favorable.

Si bien no tiene niveles inusuales de aprobacin, como algunos estadistas
de Amrica Latina, est mejor que muchos, y mucho mejor que varios, entre
ellos el presidente Barack Obama de los Estados Unidos. Al ao de ejercicio,
Cartes tiene ms aprobacin que la cuota obtenida en las elecciones que
gan con el 45% de los votos. Es slo una minora de 27,5% la que
est en contra. Y un 18,1% no tiene opinin o se reserva la suya.
ilustracin 1. La aprobacin del Presidente (Mayo 2014)

Fuente: First mayo 2014.

Notable es la brecha entre la aprobacin y la evaluacin de la gestin presidencial. Una fuerte mayora de 79,1% no est de acuerdo con su gestin. Esto es, estima que el presidente cumpli poco (47,4%) o nada (31,7%) aquello que haba
prometido, mientras que slo una minora de 16,9% cree que efectivamente
cumpli en grado suficiente (15,6%) o mucho (1,3%). El resto se reserva su
opinin.

ECONOMA Y SOCIEDAD ANLISIS DE COYUNTURA MENSUAL

ilustracin 2. La aprobacin del Presidente (Mayo 2014)

Fuente: First mayo 2014.

Cmo entender la seal ciudadana que se expresa en esta encuesta? Qu cultura

poltica se refleja, qu hechos son referidos con estos escuetos nmeros, en los cuales, un 54.5% est a favor del gobierno y un 79,1% considera que no est haciendo
bien sus deberes?

Qu ciudadana se expresa
En primer lugar hay que considerar el aspecto sesgado que tiene el colectivo de los encuestados, ese ente o ciudadana que opina. Si cada cual piensa algo diferente, la suma
ciudadana puede no llegar a ser coherente. Al transformar opiniones cualitativamente
diferentes en nmeros, en diferencias cuantitativas, se pierde parte del sentido, y ello
es inevitable. Pero, permanecen muchas incgnitas sin despejar, tanto del lado del emisor
de las opiniones como del hecho enjuiciado.
Una primera interpretacin sera que la ciudadana tiene una aprobacin incondicional, emocional o identitaria del jefe de Estado. Si es de mi partido, o si tiene
poder, puede ser el Pato Donald, igual yo lo estimo. Eso presenta un electorado
o ciudadana con poca autosuficiencia o poca conciencia de soberana, que vota
al jefe y lo aprueba cuando hace bien su trabajo y tambin cuando no lo hace
porque, de todas maneras, estar en el gobierno, o con el gobierno, es fuente de
ventajas y desventajas que importan mucho ms que la gestin del estadista.
Este tipo de interpretacin sera coherente con cierto pesimismo ciudadano, segn el cual ningn gobierno es bueno: ellos son de mi preferencia o no, como los
clubes deportivos, a lo que se apoya o se contrara sin contar cuantos partidos
gane o pierda en el campeonato.

Junio 2014

Otra diferente interpretacin atribuira a la ciudadana una dosis mayor de sentido comn y de consistencia. El gobierno no est haciendo sus deberes todava, pero tiene muchos aos por delante. La mayora puede seguir confiada en
que las cosas pueden cambiar y van a cambiar. De ah la aprobacin a pesar de
la mala nota que se le ponga.

Qu hechos son evaluados

Otra estrategia interpretativa es mirar los hechos juzgados. La ciudadana toca
tierra. Qu tierra toca?
Lo que en primer lugar puede verse es que hubo contraccin en muchos mbitos del
gasto pblico. La economa est bien, el crecimiento econmico es brillante, pero
las finanzas del Estado han tenido dificultades, ya que el parlamento del gobierno de
Lugo y el Ejecutivo del gobierno de Franco fueron vidos en gastar ms dinero del
que se tena. Entonces, Cartes tiene que pagar los platos rotos, restringir los gastos. Y
eso, claro, se nota en la lentitud de los pagos a proveedores, en salarios o en servicios pblicos. Una ejecucin presupuestaria ms lenta hace que mucha gente sienta
que esa parte de la economa no es expansiva, sino restrictiva.
En segundo lugar estn los msculos administrativos, la capacidad de gestin. Este
presidente empresario hizo ms promesas de eficiencia y de eficacia, y est ms exigido que un presidente abogado, mdico u obispo. Y la competencia privada no emigra
automticamente hacia la gestin pblica. Buenos gerentes pueden ser malos asesores. Entonces, lo que funcionaba fuera ya no funciona tan bien dentro del Estado.
Finalmente, podemos entender esas respuestas como ejercicio del tradicional clientelismo poltico. El presidente se define como un no poltico, un empresario, un tcnico. Piensa que la razn de la cada del gobierno colorado y el motivo de su futura
permanencia en el gobierno tiene que ver con buena gestin. Eso supone menos
favores para los amigos, ms beneficios para todos, pero el coloradismo, que le acept la letra de esa msica, no est a gusto bailando ese ritmo. Cree que el presidente
no es suficientemente colorado, suficientemente partidista. No es un gobierno colorado como de antes. La reprobacin del ejercicio del gobierno sera un reclamo
para volver no slo al gobierno, sino a una manera de gobernar poco a tono con la
buena gestin.

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ECONOMA Y SOCIEDAD ANLISIS DE COYUNTURA MENSUAL

social

Vernica Serafini

INCLUSIN FINANCIERA:
PILAR DE LA LUCHA
CONTRA LA POBREZA

Las estadsticas oficiales muestran una sostenida reduccin de la pobreza

en la ltima dcada y una fuerte reduccin de la pobreza extrema en
los dos ltimos aos, sobre todo en el rea rural. Un factor explicativo
importante fue el aumento del ingreso laboral de las personas pobres,
lo que parece estar ligado con tasas de crecimiento del PIB relativamente
altas en comparacin con periodos anteriores.
Los primeros estudios exploratorios indican una relacin positiva entre el crecimiento
econmico y la reduccin de la pobreza extrema en el corto plazo. Sin embargo, tambin se observan indicios de efectos adversos -aumento de los ingresos laborales de
los adolescentes- que podran afectar a esta relacin en el largo plazo y, por tanto, a la
sostenibilidad de la reduccin de la pobreza.
La disminucin de la pobreza por la va del empleo puede llevar consigo un mayor trabajo
infantil, el abandono escolar temprano de los adolescentes, la sobrecarga de trabajo
en las mujeres y la prdida de soberana y seguridad alimentaria. La eliminacin de
estas consecuencias no deseadas requiere un abordaje que permita, por un lado, aumentar las oportunidades econmicas de las personas adultas y el trabajo decente y,
por otro, reducir las vulnerabilidades que ponen en riesgo la generacin de ingresos
y las condiciones laborales adecuadas.
En este sentido, la inclusin financiera constituye, por varias razones, uno de los
pilares ms importantes para garantizar un crculo virtuoso a largo plazo entre el
crecimiento econmico y la reduccin de la pobreza.
El trabajo por cuenta propia y el empleo domstico ocupan a ms de la mitad de los
trabajadores en situacin de pobreza. La agricultura y el comercio concentran a
ms del 60% de los mismos. Estas actividades se realizan en condiciones de
informalidad e inestabilidad, lo que se traduce en flujos de ingresos irregulares
o estacionales. Este perfil laboral es altamente vulnerable a los shocks econmicos o climticos. La volatilidad del crecimiento econmico ha sido claramente expuesto en un reciente documento del Banco Mundial; mientras que el
impacto del factor climtico est a la vista: en los ltimos aos el pas ha sido

Junio 2014

testigo de dos eventos crticos para la agricultura (2008 y 2011) y, en este momento, de las inundaciones. Situaciones como stas golpean fuertemente al
sector agrcola, donde se concentra gran parte de la pobreza y, especialmente,
la pobreza extrema.
El acceso a servicios financieros ayuda a suavizar los flujos de ingresos y a garantizar la estabilidad en el consumo, convirtindose en una herramienta til para
optimizar la asignacin inter temporal de los recursos y para mejorar el bienestar
en el largo plazo. Esta ventaja es particularmente importante cuando se trata de
personas en situacin de pobreza con un perfil laboral como el sealado.
Por otro lado, el acceso a servicios financieros, particularmente al crdito y a los seguros, ampla las oportunidades econmicas al posibilitar las inversiones requeridas
por los emprendimientos productivos.
Adems de los beneficios econmicos, en el caso de las mujeres, la inclusin financiera contribuye a un mayor empoderamiento de las mismas, dotndolas de mayor
capacidad de negociacin en la toma de decisiones al interior de los hogares.
Los depsitos, ahorros, seguros y crditos son instrumentos que permiten enfrentar
mejor las vulnerabilidades propias de la pobreza, reduciendo o neutralizando los impactos negativos sealados.
Teniendo en cuenta la relevancia que la inclusin financiera podra tener en el Paraguay para luchar contra la pobreza, el desafo es enorme. La reciente encuesta realizada por el Banco Central da cuenta de la necesidad de una poltica que aborde esta
problemtica con seriedad. Apenas el 55% de la poblacin adulta utiliza algn tipo de
servicio financiero, el 29% de los adultos declara tener una cuenta y el 14% ahorr
en una institucin financiera formal (bancos, cooperativas, financieras). Algunas de
estas cifras empeoran cuando se trata de la poblacin en situacin de pobreza.
Llama la atencin el dato de que, si bien solo el 14% ahorra en una institucin
formal, el 39% guard dinero. Aunque el ahorro para hacer frente a una emergencia es la principal razn sealada en la encuesta, tambin fue mencionado el
ahorro para la vejez. Pero el ahorro fuera del sistema formal es inseguro, pierde
valor frente a la inflacin y no cuenta con retorno. La proteccin al ahorro adquiere centralidad en contextos de pobreza, considerando las menores opciones de
previsin disponibles para personas de escasos recursos.

La baja cobertura del sistema financiero formal tambin fue relevada por el Censo
Agropecuario Nacional (CAN) en 2008. El documento Sector rural paraguayo:
una visin general para un dilogo informado publicado por el PNUD en 2010,
utilizando datos del CAN, seala que solo el 17,7% de las fincas agropecuarias
tena acceso al crdito. Esta cifra disminuye al 15,5% cuando se trata de fincas
de la agricultura familiar.

ECONOMA Y SOCIEDAD ANLISIS DE COYUNTURA MENSUAL

Es auspicioso que el Banco Central haya realizado esta encuesta como un paso
para formular la Estrategia Nacional de Inclusin Financiera. Sin embargo, para
que la misma contribuya a la reduccin de la pobreza, debe incorporar explcitamente este objetivo e integrarse a la construccin de la poltica de proteccin
social. Las mltiples evaluaciones realizadas sobre las relaciones sinrgicas
entre ambas intervenciones dan cuenta de la importancia de contar con intersecciones entre las mismas1.
La poltica de proteccin social tiene como objetivo principal mitigar la vulnerabilidad y proteger contra los riesgos a la poblacin en situacin de pobreza, creando
mecanismos que le permita contar con los ingresos necesarios para mantener
niveles mnimos de calidad de vida, acceder a servicios sociales y de promocin
y avanzar hacia un trabajo decente2. Uno de estos mecanismos para enfrentar los
riesgos es la inclusin financiera.

http://www.proyectocapital.org/es/publicaciones/todas-las-publicaciones.html, http://redproteccionsocial.org/
recursos
2
Cicchini, Simone y Rodrigo Martnez (2011). Proteccin social inclusiva en Amrica Latina. CEPAL/GIZ. Santiago
de Chile. Unin Europea (2010). La proteccin social para el desarrollo inclusivo.
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Junio 2014

economa / sector Real

CRECIMIENTO ECONMICO
EN DISCUSIN

Dionisio Borda

El debate entre el gobierno y parte del sector empresarial sobre

el comportamiento de la actividad econmica ha servido para poner de manifiesto restricciones estructurales de nuestra economa, como son
el contrabando y la triangulacin, la ineficiencia pblica y privada
en la construccin de infraestructura vial, los ciclos electorales,
la estacionalidad de la ejecucin presupuestaria y el efecto de las remesas.
El gobierno confirm su estimacin del ao pasado de un crecimiento econmico de
4,8% en 2014. El Indicador Mensual de la Actividad Econmica del Paraguay (IMAEP),
que captura las variables de corto plazo, registr en marzo un incremento interanual de
3,5% frente a 15,3% en el mismo periodo de 2013. Aunque la tasa de variacin mensual del IMAEP experiment una retraccin de -2,3 % en marzo, la variacin acumulada
en el primer trimestre lleg a 4,4%. Estas cifras ratifican que, si bien lo hace a un ritmo
menor que en 2013, la actividad econmica sigue creciendo en 2014 y dista mucho de
estar paralizada como algunos pretenden insinuar.
Sin embargo, un segmento importante del sector privado reclam airadamente al gobierno por la ralentizacin de la economa y la retraccin de ciertas actividades productivas. Inclusive, una consultora local corrigi a la baja su estimacin de crecimiento
del producto interno bruto este ao, insinuando cierta responsabilidad del gobierno
por la desaceleracin de la economa.
Esta posicin encontrada entre el gobierno y una parte del gremio empresarial
puso en evidencia debilidades estructurales de nuestra economa que los cambios coyunturales estimulan en determinadas ocasiones.

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Por ejemplo, el contrabando y la triangulacin comercial son partes intrnsecas

del funcionamiento de nuestra economa cuya mayor o menor intensidad responde a cambios externos antes que a la poltica interna. La diferencia cambiaria con la Argentina est generando el masivo ingreso ilegal de mercaderas
desde ese pas, en tanto que la depreciacin del real y el control ms estricto
del comercio fronterizo que ejerce el Brasil estn frenando el negocio de la triangulacin con este pas. Es comprensible, por eso, la demanda empresarial de

ECONOMA Y SOCIEDAD ANLISIS DE COYUNTURA MENSUAL

controles ms severos de las aduanas cuando los estudios de mercado sealan fuertes retracciones de las ventas de bienes de consumo de fabricacin
nacional, principalmente alimentos, bebidas, confecciones y artculos de limpieza. Tanto es as que la Cmara Nacional de Comercio y Servicios lanz una
alerta de cada de las ventas en ms de 30%.
Las empresas constructoras se quejan de la desaceleracin de la inversin pblica en obras viales, pero no menos cierta es la rplica del gobierno de que la
escasa inversin en capital y formacin de recursos humanos de este sector, y la
prctica de las constructoras de acaparar contratos ms all de su capacidad operativa, terminan por retrasar la terminacin de las obras. Tambin se debe mencionar
aqu la escasa competencia en el sector que da lugar, mas bien, a la colusin de
precios con la complicidad de las autoridades y a expensas de la calidad de las inversiones. Las deplorables condiciones de las rutas de reciente construccin son
la prueba de los dudosos arreglos entre empresas y autoridades de turno.
Los ciclos electorales tambin contribuyen a explicar los vaivenes de la economa.
En el primer cuatrimestre de 2013 hubo una fuerte inyeccin de dinero para mover
los aparatos polticos de los diferentes partidos para las elecciones y, utilizando el
prstamo de corto plazo del Banco Central del Paraguay, el gobierno de turno aceler la ejecucin presupuestaria como nunca antes. Las adjudicaciones y anticipos
de pagos estaban a la orden del da. Con la misma motivacin electoralista, el presupuesto del 2012 haba tenido un fuerte incremento en salarios por iniciativa parlamentaria del entonces partido de oposicin.
La burocracia y la ineficiencia del sector pblico son otro componente del debate. Los
partidos clientelistas llenaron el Estado de funcionarios administrativos y descuidaron
dotarlo de profesionales calificados. El actual gobierno demostr que en el rea de las
obras viales existe una desproporcin vergonzosa entre personal tcnico y los llamados administrativos, lo que dificulta avanzar los llamados a concurso.
Otra arista del problema que deja este debate es el ciclo estacional de la ejecucin
presupuestaria. Histricamente existe una gran desproporcin de la ejecucin
presupuestaria entre el primer y segundo semestre. Este ao no es la excepcin,
al cierre de abril la ejecucin de gastos corrientes fue de 26,2%; la de gastos de
capital 12,1%; la de inversin fsica solo 11,6% y el desembolso de prstamos de
organismos multilaterales lleg a apenas 2,1%.
Por otro lado, tambin el comportamiento de las remesas de paraguayos que trabajan en el exterior explica el impacto adverso sobre el consumo. Segn los datos oficiales, en el primer trimestre de este ao ingresaron US$ 95,4 millones
frente US$ 110,5 millones en el mismo periodo de 2013. La retraccin de US$
15,1 millones representa una cada de -14% de recursos que generalmente se
destinan al consumo. Y es probable que esta tendencia contine en el quinto
mes del ao, as como la de las remesas que llegan por canales no oficiales de
transferencia.
Junio 2014

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economa / sector Fiscal

EL DESAFO DE INCREMENTAR
LOS RECURSOS PBLICOS Y
MEJORAR SU ASIGNACIN

Julio Ramrez

Recientemente el Banco Mundial (BM) dio a conocer un informe sobre

la revisin del gasto pblico en el Paraguay donde destacan puntos de suma
importancia para la agenda de la poltica fiscal del actual gobierno.
El informe seala, una vez ms, la estructura inequitativa del sistema
impositivo y la baja presin tributaria, lo que hace, a su vez, que el gasto
sea insuficiente para impulsar el progreso social, mantenindose
elevados los niveles de pobreza y desigualdad.
Una de las conclusiones del informe es que la reforma de 2004 no cambi la estructura
tributaria fuertemente sesgada hacia los impuestos indirectos, donde la baja participacin del impuesto a la renta en todas sus modalidades hace que el peso de la carga
fiscal sea soportado por la poblacin de menores ingresos. Apunta, en ese sentido,
que en 2011 la contribucin media del IVA fue de US$ 1.300 por contribuyente y la del
IRACIS de US$ 2.800, mientras que la del IMAGRO fue de solamente US$ 200.
Esto demuestra que el impuesto al sector agropecuario tiene un alto potencial de recaudacin. Es as como la sola eliminacin de la posibilidad de reclamar crditos fiscales
anteriores, dispuesta en 2012, hizo que la participacin del Imagro en los ingresos
fiscales aumentara a 2,9% en mayo de 2014, cuando que su contribucin histrica
no pasaba del 1%. La perspectiva es que el aporte tributario del campo aumente
con la promulgacin y puesta en vigencia del Iragro, pues se estima este impuesto
recaudar unos US$ 250 millones y que otros US$ 50 millones vendrn del IVA agropecuario.
Por otro lado, el panorama de los gastos muestra un fuerte rezago de los gastos
sociales y de la lucha contra la miseria. El gasto per cpita del gobierno central
del Paraguay es el menor de toda Amrica Latina. Adems, siguiendo siempre el
estudio del BM, la mayora de los gastos sociales son regresivos, o sea, no beneficia a la poblacin ms pobre, considerando gastos muy sensibles como los de
salud y educacin.

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ECONOMA Y SOCIEDAD ANLISIS DE COYUNTURA MENSUAL

Las principales recomendaciones concretas del Banco Mundial son:

Imagro: Eliminar la posibilidad de exenciones por las prdidas de ganado, que son
del 3% del valor de la hacienda vacuna, as como la deducibilidad del apoyo
a las fincas colindantes, que puede llegar al 20% de las ventas netas. Ambas
deducciones se mantuvieron en la ley del Iragro y pueden representar importantes filtraciones, sobre en el caso de los grandes productores.
IVA: Levantar la suspensin del IVA a la importacin de gasolina, estandarizar la
tasa del IVA en 10% en forma progresiva y suprimir la exencin de los intereses pagados.
IRACIS: Eliminar el rgimen especial del 1% para los exportadores de maquila,
conceder trato equitativo a las ganancias entre las empresas y considerar la supresin de los beneficios de la Ley 60/90 sobre dividendos y ganancias y exenciones de intereses.
El estudio del Banco Mundial tambin recomienda profundizar el impuesto a la renta personal y basar la liquidacin del impuesto a las propiedades en sus valores de
mercado y no en su valor fiscal. Esto ltimo proveera a los municipios de nuevos
recursos, reduciendo as su dependencia de la administracin central del gobierno.
Estas reformas son ms que necesarias ya que el Estado est teniendo nuevos egresos que presionarn an ms sobre las finanzas pblicas. La nica va en el corto plazo
para una mejor distribucin del ingreso es el incremento de la cantidad de beneficiarios
y del monto de las transferencias monetarias condicionadas. En el Paraguay el programa Tekopor ayuda a los pobres extremos a incrementar sus ingresos en un 9%, mientras que en el Brasil el programa Bolsa Familia lo hace en un 29%, lo que demuestra
que su contribucin es an insuficiente para lograr su objetivo de romper la transmisin
intergeneracional de la pobreza.
Las arcas del Estado tambin podrn verse fuertemente afectadas en el corto o
mediano plazo por el incremento de los gastos rgidos, causado ste por la contratacin indiscriminada de funcionarios pblicos; por el aumento de la deuda
pblica, cuyo servicio tendr un mayor costo presupuestarios; y, por el subsidio
de los programas de jubilacin de los militares y los policas. El dficit de la caja
de jubilaciones del magisterio pblico est siendo compensado por el supervit
de los dems sectores de la Caja Fiscal, pero ste se est reduciendo rpidamente. Entonces, pronto el Estado tendr que financiar tambin con impuestos
la pensin de los maestros. Mientras tanto, los docentes del sector privados que
no aportaron al Instituto de Previsin Social durante su vida laboral exigen ahora
que el gobierno les pague la jubilacin, lo que implicara entregar subsidios a un
sector de ingresos medios.

Junio 2014

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Tambin se debe considerar que en el largo plazo se reducirn los ingresos en

concepto de royalties y compensaciones que el Paraguay recibe por su participacin en Itaip y Yacyret, en la medida que vaya aumentando el consumo
interno de la energa generada por las usinas hidroelctricas. El Estado podra
recaudar ms en forma global como resultado de la mayor actividad econmica, pero los recursos transferidos a los municipios y gobernaciones irn disminuyendo y, si los gobiernos locales no logran un incremento genuino de sus
ingresos, probablemente exigirn que el gobierno central les siga transfiriendo
recursos, cuya fuente seran ya nicamente los impuestos.
De all que una de las recomendaciones importantes del Banco Mundial sea mejorar el proceso presupuestario, estableciendo una prelacin clara de las leyes para
que la Ley de Administracin Financiera del Estado tenga una jerarqua superior
a la Ley de Presupuesto General de la Nacin, de manera que sea posible establecer lmites claros para cada poder del Estado y que el presupuesto se maneje
con directrices tcnicas y objetivas. Esto mismo podra entenderse de la Ley de
Responsabilidad Fiscal.
Est lanzado, as, el doble desafo del poltica fiscal de, por un lado, mejorar la recaudacin exigiendo que algunos sectores tributen ms y eliminando algunas exenciones
impositivas que representan un alto costo de oportunidad para el fisco; y, por otro,
mejorar la asignacin de los recursos en la poltica del gasto, de forma tal que lleguen a las capas ms desfavorecidas de la poblacin. Queda entendido, asimismo,
que es el Poder Ejecutivo el que debe tomar el timn del presupuesto del gobierno,
establecer los mecanismos de elaboracin, control y transparencia, y velar por el uso
ms eficiente de los limitados recursos estatales.

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ECONOMA Y SOCIEDAD ANLISIS DE COYUNTURA MENSUAL

economa / sector Financiero

Carla
Bogado Yubi

AVANCES EN EL SECTOR
COOPERATIVO

En el ao 2011 el Instituto Nacional de Cooperativismo (INCOOP) firm con

la Confederacin Alemana de Cooperativas (DGRV) un acuerdo de
asesoramiento externo para la implementacin y fortalecimiento de
la central de riesgos que debe recopilar y organizar informacin histrica
sobre los crditos vigentes o cancelados normalmente o con atrasos por
los asociados de las cooperativas establecidas en el Paraguay.
El objetivo de dicho acuerdo era contar con informacin actualizada y fidedigna del estado financiero de los socios que integran las cooperativas del Tipo A y del Tipo B. Posteriormente se tena previsto que esta base de datos fuera integrada con la central de
riesgos administrada por la Superintendencia de Bancos (SIB).
Este convenio tena relacin con las buenas prcticas de gestin integral de riesgos en
cooperativas, que cubren las siguientes reas1:
Ambiente interno.
Establecimiento de objetivos.
Identificacin de riesgos.
Evaluacin de riesgos.
Tratamiento.
Actividades de control.
Informacin y comunicacin.
Monitoreo.
En mayo de 2014 este sueo se hace realidad cuando se anuncia que la central de
riesgos comenzar a funcionar en el mes de junio. As, las cooperativas contarn
con un nuevo sistema de gestin de crditos que tiene como meta brindar mejor
informacin crediticia de los socios y, sobre todo, reducir la morosidad del sector.
En una primera etapa este servicio estar disponible solamente para las cooperativas de ahorro y crdito del Tipo A (aquellas que cuentan con activos superiores a Gs 50.000 millones), cuya tasa media de morosidad del 7% es superior a
la de 3% que presentan los bancos.
1

Fernando Crdova Lpez (Per) Gerente de Control de Riesgos Cooperativa de Ahorro y Crdito Abaco.

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Esta nueva herramienta de uso obligatorio para todas las cooperativas del Tipo
A deber dar lugar a la creacin de una base de datos lo ms amplia posible. Se
espera que la central de riesgos incorpore a las cooperativas del Tipo B hacia
fines de 2014 y posteriormente a las cooperativas del Tipo C.
Y, como se estableci al principio, el INCOOP prev que en el futuro la central de
riesgos de las cooperativas se integre completamente a la de los bancos y financieras, de manera que toda la informacin crediticia y financiera de las personas
estn consolidadas en un mismo registro.
La implementacin de la central de riegos en cooperativas permitir ver rpidamente el valor agregado en los siguientes aspectos2:
Mayor seguridad en el otorgamiento del crdito.
Reduccin de costos en el anlisis de crditos.
Reduccin en los plazos de evaluacin crediticia y mayor rapidez al otorgar un crdito.
Ms precisin en las decisiones de crdito en cuanto a montos y garantas.
Soporte efectivo al proceso de cobranza.
Identificacin temprana del riesgo.
Ms accesibilidad para obtener crdito.
Menores tasas de inters.
Debe esperarse, as, que con estos avances contine el proceso de fortalecimiento de
las cooperativas, sector que juega un rol fundamental en la economa nacional, ya que
aglutina a ms de 1.200.000 socios, es decir, a casi un 20% de la poblacin paraguaya.

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lvaro Durn- Centrales de Riesgo en Amrica Latina y el Caribe.

ECONOMA Y SOCIEDAD ANLISIS DE COYUNTURA MENSUAL

economa / sector Externo

Fernando Masi

INTEGRACIN PRODUCTIVA
E INVERSIN BRASILEA

La integracin productiva entre pases de distintos niveles de desarrollo

puede convertirse en un instrumento importante de reduccin de
las asimetras entre los mismos. Con una estrategia bien definida,
el Paraguay puede encontrar en la integracin productiva con
el Brasil una oportunidad para acelerar su industrializacin
y dar mayor sostenibilidad a su crecimiento econmico.
Las diferencias de peso y potencial econmico entre pases que deciden emprender un
proceso de integracin regional pueden convertirse en un obstculo para el desarrollo
de las regiones y pases ms rezagados y menos competitivos. Hay diferentes maneras de reducir estas asimetras, de manera que los procesos de integracin se conviertan en una oportunidad y no en una amenaza para el desarrollo.
El ejemplo de la integracin europea demuestra que existen tres formas diferentes
pero complementarias de reducir estas asimetras. En primer lugar, la creacin de
fondos estructurales que ayuden a las zonas ms rezagadas a crear las condiciones
de inversin y competitividad. En segundo lugar, la adopcin de medidas que reduzcan las decisiones soberanas absolutas de polticas pblicas de los estados parte para
evitar otro tipo de asimetras. En tercer lugar la integracin productiva entre regiones
y pases que aumenten los flujos comerciales entre los mismos y reduzcan trminos
de intercambio adversos.
En el caso de los pases del sudeste asitico, la integracin productiva como forma
de reducir las asimetras se ha dado sin que medie ningn acuerdo de integracin
regional. Las economas mayores (Japn, Corea y ltimamente China e India) han
generado inversiones en los pases menores (Malasia, Tailandia, Vietnam, Indonesia, Filipinas, Bangladesh, etc.) y creado un intenso comercio intraindustrial.
En el Mercosur solamente se ha creado un fondo de compensacin (Fondo de
Convergencia Estructural del Mercosur - FOCEM) propiciado por el Paraguay y
en los ltimos aos se ha instalado un Grupo de Integracin Productiva (GIP)
entre los pases miembros1. El comercio intrarregional no es tan intenso como
Utilizando recursos que le corresponden dentro del FOCEM, el Brasil ha creado dos programas de integracin productiva en el Mercosur: i) gas y petrleo y ii) automviles y autopartes.

Junio 2014

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en los casos europeo y asitico, aunque, como era de suponer, es mayor entre
las economas principales (Argentina y Brasil).
No obstante, y aunque no se haya diseado una poltica de integracin productiva comunitaria, en los ltimos aos las economas menores del Mercosur se
han beneficiado de una mayor apertura del mercado brasileo. Las exportaciones de Paraguay y Uruguay al Brasil han aumentado significativamente y en
ambos pases se ha dado la formacin de cadenas productivas internas y de
inversiones brasileas.

Integracin productiva en el Paraguay

Como resultado de un aumento de las exportaciones paraguayas al Brasil en los ltimos aos se han generado varias cadenas productivas internas en el pas, la mayora de las cuales se ubican en el sector agro-industrial: proveedores del sector
primario, procesamiento industrial y comercializacin exportadora. La creacin de
estas cadenas ha beneficiado, en gran medida, a pequeos productores agrcolas.
Entre los principales sectores de estas cadenas se pueden citar a los casos de mandioca-almidn, algodn-textiles, ganado-carne y de manera incipiente el caso de caa
de azcar-etanol. Aqu se trata, mayormente, de empresas de capital nacional.
Un estudio reciente sobre la inversin brasilea en el Paraguay2 demuestra la formacin
de cadenas productivas en el Paraguay a partir de capitales de ese pas. Estas inversiones estn orientadas mayormente a la venta en el mercado brasileo. El 37% de esas
empresas fabrican qumicos, plsticos y minerales metlicos, mientras que un 28%
corresponde a la industria de la confeccin (textiles) y otro 12% a empresas frigorficas. Tambin participan empresas fabricantes de cemento y silicio (9%)3 y de calzados
(6%). Se registran, en total, 32 empresas brasileas en el sector industrial.
Sin embargo, el 48,7% de exportaciones de estas empresas al Brasil se concentra
en frigorficos (carne), el 18,6% en qumicos, plsticos y minerales metlicos, el 14,6%
en calzados y un 12% en confecciones (textiles). La mayor parte de estos rubros
exportados consisten en bienes terminados. Los insumos exportados son principalmente del sector plstico.
En lo que se refiere al tamao de las inversiones brasileas en el Paraguay, los
mayores montos corresponden a frigorficos y minerales no metlicos (cemento y
silicio), luego a los qumicos, plsticos y rubros metlicos. Los frigorficos, la empresa cementera y las de silicio (siete empresas) son las nicas que no se acogen
al rgimen de maquila, en el que operan las 25 restantes.

18

2
3

BID-IPIE-MIC (2014). Cadenas Productivas Brasileas. Invirtiendo en Paraguay. Asuncin.

Cemento para el mercado interno y silicio para el externo.

ECONOMA Y SOCIEDAD ANLISIS DE COYUNTURA MENSUAL

El 46% de la creacin de empleo es responsabilidad de las empresas frigorficas, otro 33,6% de las de calzados y textiles y un 10% de la cementera y de las
industrias del silicio.
Un sector de creciente importancia en las exportaciones al Brasil es el de autopartes. Solamente una empresa brasilea radicada en el pas se dedica, hasta el
momento, a producir y exportar estos insumos para la industria automovilstica
del vecino pas. Como se sabe, son las empresas asiticas que invierten en el Paraguay las que predominan en la produccin y exportacin de autopartes al Brasil.
Sin embargo, un programa de integracin productiva promovido por el Brasil en el
Mercosur se encuentra actualmente capacitando a empresas autopartistas nacionales para la produccin y exportacin de estos rubros.

Consideraciones para una estrategia de integracin productiva

Varias son las preguntas que responder acerca los lineamientos que el gobierno debiera implementar para el aprovechamiento de las oportunidades que tanto la apertura del
mercado brasileo como las inversiones brasileas en el Paraguay ofrecen.
En primer lugar se deber saber cules son las cadenas productivas que mayor potencial ofrecen para el mercado brasileo. Es decir, cules son los rubros de un proceso
de integracin productiva que demuestran mayor capacidad de crecimiento y de perdurabilidad en ese mercado.
En segundo lugar est el factor trabajo. Son estas cadenas las que permiten mayor
generacin de empleo e, incluso, mayor calificacin de la mano de obra? Cules de
los rubros exportables al Brasil crean cadenas de empleo no solamente en el propio
Brasil, sino tambin en el Paraguay a travs de proveedores internos (sean ellos del
sector primario o industrial)?
En tercer lugar, se debern priorizar los tipos de incentivos que sern otorgados
a las cadenas que ofrecen mayor potencial en el mercado brasileo. Es decir, no
necesariamente brindar los mismos regmenes de incentivos existentes en el
pas a todas las inversiones (nacionales o extranjeras) que tengan como objetivo
el mercado del vecino pas.
En cuarto lugar, se debern negociar con el Brasil acuerdos que alienten y garanticen el comercio intrarregional y, por tanto, fortalezcan a las cadenas productivas.
Estos acuerdos pasan por la facilitacin de comercio, transporte y logstica,
movilidad laboral, cooperacin tcnica y cientfica y otros similares. Varios de
estos aspectos estn contemplados en el documento firmado entre los gobiernos de Brasil y Paraguay en el ao 2009 y que diera lugar al aumento del pago
de compensaciones por la cesin de energa de Itaip al Brasil y el financiamiento brasileo de la primera lnea de transmisin elctrica de 500 kV.

Junio 2014

19

Cabe puntualizar, finalmente, que una estrategia de integracin productiva con

una gran economa como la brasilea no significa necesariamente convertir al
Paraguay en Brasil-dependiente. Significa construir un instrumento muy importante de reduccin de asimetras entre dos economas vecinas al mismo tiempo
de ofrecer mayores oportunidades para la industrializacin del pas. El Paraguay
deber seguir abierto a estrategias similares o diferentes con otras regiones del
continente o del mundo para sostener su crecimiento econmico.

20
ECONOMA Y SOCIEDAD ANLISIS DE COYUNTURA MENSUAL

Analista invitado

Por Kevin Goetz

EL NUEVO CONTEXTO URBANO

EN EL PARAGUAY QU DESAFOS
PLANTEA A LAS POLTICAS PBLICAS?

Definitivamente, las ciudades estn llamadas a imponerse en el modelo

de ocupacin del espacio en el Paraguay. Efectivamente, el pas ha visto
multiplicarse por nueve su poblacin urbana entre 1950 y 2012. Mientras
tanto, en el mismo periodo, la poblacin rural se ha triplicado, aunque viene
decreciendo desde 2002. En trminos relativos, la proporcin de poblacin
urbana ha pasado de 34,6% en 1950 a ms de 65% en 2012. A pesar de su
importancia, es necesario ir ms all de estas cifras para comprender
el nuevo rol de las ciudades en la vida econmica y social de un pas cuya
ruralidad se ve cuestionada.
La nueva fase de urbanizacin que conoce el Paraguay se inscribe en un proceso iniciado en la dcada de 1980, pero que adquiere una gran magnitud en la dcada de 2000. Es
a partir de ese periodo que el proceso de urbanizacin se difunde hacia nuevos espacios,
especialmente a aquellos que experimentan profundas reconfiguraciones socio-econmicas. En el interior del pas, ciudades que hasta hace poco tiempo se presentaban
como pequeos aglomerados cuyo ritmo de vida se confunda con el de su espacio
rural circundante, se vuelven hoy pequeas ciudades atractivas y dinmicas. Dicho sea de
paso, la nueva red de rutas asfaltadas interviene de manera determinante en la construccin de nueva organizacin regional.
Una nueva estructura territorial est en gestacin, y se apoya en nuevos puntos atractivos que polarizan el espacio: las ciudades. Si la nueva organizacin
econmica del territorio (VAZQUEZ, 2011) se apoya en los centros urbanos, la
geografa de los nuevos espacios de vida tambin se ve cada vez ms influenciada por las urbes. Efectivamente, la atraccin generada por las ciudades
traduce una nueva relacin al espacio por parte de la poblacin. Los nuevos
recorridos migratorios son inditos por los motivos que los guan y por sus
frecuencias: estos estn orientados por nuevas aspiraciones culturales y de
movilidad social. Si bien estas nuevas prcticas de movilidad fsica incluyen migraciones ms o menos definitivas, las migraciones de carcter pendular son
intensas y predominantes. Lo que tienen en comn estas nuevas formas de
movilidad espacial, social y cultural es que contribuyen a alimentar la dinmica
urbana.

Junio 2014

21

Definitivamente, las ciencias sociales se encuentran ante el desafo de explorar la nueva cuestin urbana en el Paraguay, que deber ser objeto de una atencin renovada. Esta tarea es fundamental para producir nuevos conocimientos
acerca de los procesos territoriales en curso en nuestro pas, pero tambin
para guiar el diseo de las polticas pblicas, que tienen el reto de posicionarse
estratgicamente ante un nuevo e indito contexto nacional.

La urbanizacin del Paraguay: Un proceso irreversible?

Las ciudades constituyen nuevos escenarios donde se manifiestan intensas transformaciones sociales y culturales: apuesta por los empleos terciarios, planificacin y proyeccin de la vida a futuro, emancipacin de la mujer, etc. Estas manifestaciones se observan con regularidad en los pases que iniciaron su proceso de transicin demogrfica.
Efectivamente, dicha transicin demogrfica no slo recompone la estructura de
la poblacin (lo que explica el fenmeno del bono demogrfico en Paraguay)
sino que constituye un proceso complejo que se acompaa de otras transiciones de orden cultural, social y espacial. Segn Wilburg Zelinsky (ZELINSKY,
1972), durante la transicin demogrfica tiene lugar una cierta progresin de la
sociedad hacia un estado ms avanzado, donde se impone la movilidad personal, entendida sta como la ampliacin de las gamas de opciones de localizacin y
de estructuracin de la vida de cada uno. La disminucin de la tasa de natalidad
y de la cantidad de hijos por hogar, la apuesta por los estudios universitarios
o el aumento de los empleos terciarios son algunos de los signos evidentes
de estas transformaciones. Estas ltimas terminan por alimentar el fenmeno
de urbanizacin, que no es un simple elemento contextual, sino que aparece
como un efecto espacial de la transicin demogrfica.
Por otra parte, las ciudades se ven favorecidas por otro elemento esencial que es el acceso casi universal a telfonos celulares y a internet: las nuevas tecnologas de la informacin y de la comunicacin vehiculan los modos de vida occidentales, muy asociados
a la vida urbana. Adems, irrumpe el consumismo, que trae consigo nuevos patrones
de comportamiento: el equipamiento de la persona y del hogar parece instalarse durablemente en la vida cotidiana. Naturalmente, las ciudades son los espacios privilegiados para acceder a estos bienes y servicios: los centros urbanos ven multiplicarse los
negocios de electrodomsticos, de productos del hogar o de motocicletas.

La activacin de las ciudades como nuevos espacios atractivos

22

Una pregunta de orden geogrfico se impone cuando constatamos que no todas

las ciudades crecen ni conocen el mismo dinamismo: otros factores deben intervenir en su desarrollo. La integracin econmica de las regiones es clave, ya
que muchas de ellas se insertan de manera reciente en la economa de mercado, lo que favorece la acumulacin urbana.
ECONOMA Y SOCIEDAD ANLISIS DE COYUNTURA MENSUAL

Efectivamente, las ciudades ms dinmicas son aquellas que atraen a una diversidad de actores del mbito productivo, que practican la ciudad y la activan
por las actividades que en ella realizan (campesinos tradicionales, actores agroindustriales, grandes productores de la agricultura intensiva, ganaderos, etc.).
En este sentido, la situacin regional de las ciudades y su posicin en la red de
rutas asfaltadas son determinantes. Por tomar slo un ejemplo, los bancos, financieras y hoteles se ubican de manera estratgica en las ciudades que gozan
de un buen nivel de accesibilidad y porque estas urbes representan una suerte
de punto de encuentro entre todos los actores regionales.
Los distintos actores territoriales tienen diversas razones de practicar la ciudad y de
acudir a ella (acceso a bienes y servicios, esencialmente): es esta diversidad la que
vigoriza la activacin de la dinmica urbana. Efectivamente, las ciudades no solo responden a la demanda del sector productivo, sino que se presentan tambin como
plataformas comerciales y de prestacin de servicios a la poblacin, que manifiesta
nuevas demandas, como las del bienestar y de la salud. El aumento sensible de la
cantidad de clnicas mdicas y odontolgicas, as como de las peluqueras y centros
de belleza, indica nuevos hbitos de vida. Finalmente, el aumento sensible de los empleos asalariados y del auto-emprendimiento favorece el consumo y retroalimenta la
economa de estas ciudades de especializacin terciaria.
Al respecto, Endlich (ENDLICH, 2006) recuerda que la existencia o no de una ciudad
no solo implica la existencia de una aglomeracin espacial de personas, sino tambin su
grado de accesibilidad y demanda en una economa de mercado y que la divisin del
trabajo, la economa de mercado y la capacidad de consumo son indispensables en estos
anlisis.

Grafico 1. Ingresos familiares disponibles en 2005, 2009 y 2013, por

departamento y rea de residencia.
Urbana

Rural

7.000.000
6.000.000
5.000.000
4.000.000
3.000.000
2.000.000
1.000.000
2005

2009
San Pedro

2013

2005

2009
Caaguaz

2013

2005

2009
Itapa

Fuente: Encuesta Permanente de Hogares 2005, 2009 y 2013.

Junio 2014

2013

2005

2009
Alto Paran

2013

2005

2009
Central

2013

23

El siguiente histograma indica que en los ltimos aos, se han incrementado

los ingresos familiares, tanto en las reas urbanas como rurales de los departamentos considerados por la Encuesta Permanente de Hogares (EPH). Este
aumento se debe a varios factores: aumento de los empleos asalariados, envo
de remesas, insercin de la agricultura familiar a nuevos circuitos comerciales,
disminucin de miembros por hogar, acceso a crditos, entre otros.

Baha Negra

FFuerte Olimpo

Mcal E

Bella Vista
uerto Casado
Pedro Juan
Caballero

Leyenda:
1) Una nueva tipologa urbana:
Aglomeraciones de Asuncin
y Ciudad del Este

Capitn Bado
Pozo Co
olorado
o
ol
lo

C
Santa
d

Ciudades de porte mdio

Salto del
Guair

Ciudades emergentes
Ciudades fronterizas de porte mdio
Pequeos centros urbanos

Asuncin

Ciudad del Este

Ciudades pioneras
Par n

Extensin del rea metropolitana de

Asuncin
Ciudades volcadas al exterior y a la
dinmica fronteriza
2) Infraestructuras de comunicacin y ros:

cio
ci

Rutas asfaltadas
Rutas asfaltadas en proyecto

100 km

Ayolas

Ros Paraguay y Paran

24

De la misma manera, Santos (SANTOS, 1979), afirmaba que existe ciudad cuando
hay coalescencia de funciones en una aglomeracin urbana, es decir, cuando hay
una mnima divisin del trabajo que garantiza un mnimo de complejidad econmica y social. De este modo, son numerosas las ciudades del interior del Paraguay
que transitan de un nivel de pequeos aglomerados urbanos de dbil peso poblacional y de escasa diversidad de la vida social, a un nivel superior de dinamismo
urbano que las distingue realmente del espacio rural que las rodea.

ECONOMA Y SOCIEDAD ANLISIS DE COYUNTURA MENSUAL

Ciudades como Paraguar, Carapegu, Villa Hayes, San Estanislao, Curuguaty,

Santa Rosa del Aguaray, San Juan Nepomuceno, San Ignacio, J. E. Estigarribia,
Loma Plata, Filadelfia, entre muchas otras, ven multiplicarse y diversificarse
sus actividades comerciales y de servicios. Estas ciudades consolidan y reestructuran por completo una red urbana paraguaya muy desequilibrada: durante
este proceso, dichos centros urbanos actan como verdaderos frentes de colonizacin urbana donde se instalan una multitud de nuevas actividades econmicas, esencialmente del sector terciario. En las nuevas ciudades dinmicas
del interior del pas, entre 2002 y 2012, los negocios de electrodomsticos y
de motos, los hoteles, as como los bancos y financieras se habran multiplicado por dos. Por su parte, en el mismo periodo, la cantidad de universidades se
habra triplicado.
Si el dinamismo de las ciudades del interior an no se manifiesta por un sostenido
crecimiento demogrfico, la atractividad que generan estas ciudades parece inflar
durante el da su peso demogrfico, lo que se traduce en flujos incesantes de actores atrados no solo por los servicios y por los productos que se encuentran en
la ciudad, sino tambin por la ciudad misma, que adquiere una nueva significacin
econmica, social y cultural.
La mayora de las nuevas ciudades dinmicas del interior no cuenta con un importante
peso demogrfico (de unos 16.000 habitantes para la ms poblada San Ignacio-). Sin
embargo, estas adquieren un nivel de centralidad similar o incluso ms importante que
ciudades que son cuatro veces ms pobladas (Concepcin, Caaguaz, Coronel Oviedo
y Villarrica). Esto indica claramente que los pequeos centros urbanos dinmicos organizan y estructuran amplias regiones que estaban francamente desprovistas de ciudades. De este modo, las nuevas ciudades dinmicas polarizan espacios muy amplios,
de unos 100 km de radio. Definitivamente, el caso paraguayo desafa la teora segn la
cual cuanto ms poblada es una ciudad, ms afirmadas son sus funciones de centralidad y de atractividad. Segn Manzano, Benavides y Mendoza (MANZANO; BENAVIDES; MENDOZA, 2003) las ciudades emergentes no son necesariamente los centros urbanos ms importantes en la jerarqua administrativa ni demogrfica, pero son
espacios dinmicos que funcionan como plataformas organizadoras de la economa y
del mundo social y cultural, no solo en s mismas, sino tambin en sus alrededores.
Atrados por su dinamismo, numerosos actores invierten o buscan trabajo en las
pequeas ciudades: si la mayora proviene de las reas rurales, la migracin interurbana parece afirmarse y dirigirse de las ciudades ms pobladas del interior de la
regin Oriental (Concepcin, Coronel Oviedo, Caaguaz o Villarrica) hacia las nuevas y pequeas ciudades dinmicas. Por lo tanto, el movimiento centrpeto desde
los centros urbanos ms grandes hacia los pequeos y atractivos no se acompaa
de un abandono ni un desamparo de los primeros, rompiendo el modelo tradicional de migracin rural hacia una ciudad lejana: Asuncin.

25
Junio 2014

El modelo urbano que vemos construirse ciertamente no es el ms atractivo

desde un punto de vista esttico: concentracin y hacinamiento de actividades
comerciales y de servicios en los ejes centrales, debilidad de espacios pblicos
de calidad, estructuras urbanas conformadas por y para los desplazamientos
motorizados, etc. Por otra parte, la aparicin de barrios precarios, que se localizan en la proximidad de las ciudades, no representa acaso intentos frustrados
de acceder a la ciudad y a sus oportunidades?

Una intervencin indispensable

En un contexto en el que las polticas de descentralizacin estn a la orden del
da, es indispensable no caer en los reveses de la subsidiaridad. Al controlar la
mayora de las polticas sectoriales, el nivel central tiene un verdadero rol por
cumplir, comandando el devenir de estas ciudades en crecimiento. Los niveles
locales tambin estn llamados a intervenir, a pesar de que an no se hayan desempeado verdaderamente en el diseo de polticas pblicas integrales: sin lugar
a dudas, el primer paso a seguir sera el de fortalecer las intervenciones interinstitucionales. De este modo, las orientaciones a seguir en cada territorio deben ser
formuladas por las diferentes colectividades territoriales.
Por primera vez las ciudades paraguayas del interior logran imponerse en la red urbana,
limitando as su condicin de dependencia del rea urbana capitalina. Es, entonces,
indispensable acompaar a las ciudades en este proceso, lo que invita a los poderes
pblicos a fortalecer estos centros urbanos en su categora de polos de servicios. En
este sentido, una tarea indispensable consistira en privilegiar a estas ciudades en el
despliegue de los equipamientos pblicos estructurantes (Hospitales, Universidades,
Administraciones). Al tratarse de un tema abordado con frecuencia por la prensa nacional, tomemos el ejemplo de la oferta educativa. Los datos del Ministerio de Educacin y Culto indican claramente que existen numerosas escuelas y colegios con una
cantidad de alumnos muy dbil. En una gran mayora de los distritos del pas, las reas
rurales cuentan con un promedio de 66 alumnos por institucin de Educacin Escolar
Bsica (EEB). Si consideramos que existen nueve niveles en dicho nivel educativo,
parece claro que en numerosas aulas no se superan los diez alumnos. En un contexto
en que muchas reas rurales asisten a un cierto abandono demogrfico, el modelo
del despliegue masivo de servicios locales en zonas rurales pierde su inters. La oferta
de servicios en reas rurales no pierde su importancia, al contrario. No obstante, exige
tomar decisiones estratgicas y coherentes. Al mismo tiempo, es preciso otorgar a la
ciudad un nuevo peso centralizador a travs de la instalacin de servicios educativos
que permitan responder a una demanda creciente.

26
ECONOMA Y SOCIEDAD ANLISIS DE COYUNTURA MENSUAL

Igual de importante es la intervencin en el mbito de la vivienda, que representa

una poltica sectorial esencial. Si a menudo se indica que el dficit habitacional
del pas asciende a ms de un milln de viviendas, raras veces se considera la
necesidad de localizarlas estratgicamente en el territorio nacional. En el afn
de consolidar las ciudades dinmicas, donde la demanda habitacional existe y
es importante, es indispensable dotarlas de viviendas accesibles y de calidad.
Finalmente, un sinfn de iniciativas locales puede ser movilizada para difundir el dinamismo urbano. La identificacin y el seguimiento de las actividades con potencial de desarrollo en estas ciudades constituyen iniciativas que deberan llevarse a
cabo. De este modo, programas de apoyo a las Pequeas y Medianas empresas
(PyMES) podran disearse. Si la diversificacin de la base econmica aparece
como una necesidad, el fortalecimiento del sector de los servicios no deja de ser
necesaria, ya que presenta un gran potencial de desarrollo (capacitacin de vendedores, capacitacin de instaladores de productos o servicios, concepcin de
softwares para empresas, etc.). Otras iniciativas a menudo sealadas son las que
proponen apoyar a la agricultura familiar: un trabajo con los actores comerciales
(y en especial los nuevos supermercados) de las ciudades podra ser emprendido
para crear circuitos que favorezcan a las producciones locales. Es a travs del
diseo e implementacin de esta multitud de polticas pblicas que deberan cooperar las diferentes colectividades territoriales (municipios, gobernaciones) con
el Estado y las distintas instituciones.

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estudio de diseo
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