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Noes de Regulao e Agncias Reguladoras

2013 Vestcon Editora Ltda.


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19/2/1998. Proibida a reproduo de qualquer parte deste material, sem autorizao
prvia expressa por escrito do autor e da editora, por quaisquer meios empregados,
sejam eletrnicos, mecnicos, videogrficos, fonogrficos, reprogrficos, micro lmicos,
fotogrficos, grficos ou outros. Essas proibies aplicam-se tambm editorao da obra,
bem como s suas caracters cas grficas.
Ttulo da obra: Anvisa Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria
Atualizada at 3-2013 (A1-AA283)
(Conforme Edital n 1/2013 Cetro)
Noes de Regulao e Agncias Reguladoras
Autor:
Vestcon Editora

DIRETORIA EXECUTIVA
Norma Suely A. P. Pimentel

ASSISTENTE EDITORIAL
Gabriela Tayn Moura de Abreu

PRODUO EDITORIAL
Rosngela Sandy Tiago

ASSISTENTE DE PRODUO
Laiany Calixto

EDIO DE TEXTO
Cludia Freires
Paulo Henrique Ferreira

EDITORAO ELETRNICA
Adenilton da Silva Cabral
Carlos Alessandro de Oliveira Faria
Diogo Alves
Marcos Aurlio Pereira

CAPA
Ralfe Braga
ILUSTRAO
Fabrcio Matos
Micah Abe
PROJETO GRFICO
Ralfe Braga

REVISO
Ana Paula Oliveira Pagy
Dinalva Fernandes
rida Cassiano
Giselle Bertho
Micheline Cardoso Ferreira
Raysten Balbino Noleto

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www.vestcon.com.br

Apresentao
O tema Noes de Regulao e Agncias Reguladoras do Edital Cetro/Anvisa/2013
foi elaborado de forma confusa e repe va, no havendo progresso nem equilbrio
entre os tpicos de forma a representar a teoria e a pr ca relacionadas a vidade
regulatria da Agncia, o que demonstra uma elaborao no tcnica do referido tema,
provavelmente por profissionais sem especializao na rea.
Por essa razo, para a elaborao do material did co, no mais das vezes e de
forma proposital, no u lizamos os tpicos apresentados no Edital para nomear os
tulos da apos la.
O obje vo da matria com o tema Noes de Regulao e Agncias Reguladoras
apresentar um panorama de slida base bibliogrfica em diferentes reas de conhecimento, que contemple todo o contedo do Edital, para que o tema seja apresentado
aos candidatos de forma mais coerente com a produo terica e a realidade pr ca
da rea, com encadeamento e conexo entre assuntos, do geral para o especfico.
importante destacar que o contedo de vrios tpicos do Edital consta no contedo
de diferentes tulos da apos la, no sendo apropriado para cada tpico referir-se a
apenas uma pgina ou um intervalo de pginas.
Vestcon Editora

ANVISA
SUMRIO*
Noes de Regulao e Agncias Reguladoras
Estado intervencionista e Estado regulador .......................................................... 7
Quanto Estado? O debate atual .............................................................................. 11
Regulao:
conceitos ........................................................................................................... 11
Teorias da Regulao Econmica
Teoria Norma va da Regulao......................................................................... 16
Teoria da Captura .............................................................................................. 18
Teoria Econmica da Regulao ........................................................................ 19
Reforma do Estado da dcada de 1990 e criao das agncias reguladoras
no Brasil ................................................................................................................... 23
Desenho instucional das agncias reguladoras brasileiras
Isomorfismo ins tucional das agncias reguladoras brasileiras .................... 29
Geraes das agncias reguladoras brasileiras ................................................. 30
Independncia das agncias reguladoras brasileiras ........................................ 31
Agncias reguladoras brasileiras: setores de infraestrutura e sociais ............... 33
Agncias reguladoras: competncia norma va e princpio da legalidade ........ 33
Modelos de regulao ............................................................................................. 36
Regulao pelo custo de servio (cost of service)
Fixao direta de preos .................................................................................... 38
Regulao por taxa de retorno (rate of return regula on)................................ 38
Regulao por incenvos
Regulao do preo teto (price cap) .................................................................. 39
Regulao por comparao (yards ck regula on) ............................................ 40
Regulao da qualidade .................................................................................... 41
* Todos os assuntos do edital esto nesta apos la, apenas com a diferena de terem sido organizados dida camente
para auxiliar o candidato.

Reforma regulatria:
governana e qualidade regulatria .................................................................. 43
Recomendaes para a reforma regulatria .................................................... 43
Instrumentos de boas prcas regulatrias
Anlise de impacto regulatrio ......................................................................... 48
Par cipao da sociedade: consultas pblicas .................................................. 51
Organismos de superviso da regulao ........................................................... 51
Governana regulatria ........................................................................................... 52
Promoo da qualidade regulatria no Brasil
Desafios da regulao no Brasil ......................................................................... 54
Programa de Fortalecimento da Capacidade Ins tucional para Gesto
em Regulao (PRO-REG) .................................................................................. 56
Regulao, sade e vigilncia sanitria ................................................................... 58
Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria:
Caracters cas ins tucionais e papel regulador ............................................... 61
Processo Regulatrio da Anvisa......................................................................... 63
Programa de Boas Pr cas Regulatrias da Anvisa ........................................... 70

NOES DE REGULAO E AGNCIAS REGULADORAS

Vestcon Editora

INTRODUO
O interesse pelos temas da regulao estatal de mercados e do papel das agncias
reguladoras tem ganhado cada vez mais espao na atualidade.
Aps a chamada crise financeira mundial, uma tendncia das anlises econmicas
que tem ganhado adeptos pelo mundo afora a necessidade de fortalecer o papel do
Estado na regulao dos mercados. Mais regulao o que os agentes econmicos,
surpreendentemente, pedem hoje aos governos. Uma mo visvel do Estado agora
se sobrepe propalada metfora da mo invisvel do mercado, de Adam Smith, para
quem os mercados deveriam se autorregular, com mnima presena da ao estatal
na economia.
Esta material traz os contedos do edital do concurso da Agncia Nacional de
Vigilncia Sanitria (Anvisa) para os cargos de Tcnico Administra vo e Tcnico em
Regulao e Vigilncia Sanitria relacionados ao tema da regulao (Conhecimentos
Bsicos: Noes de Regulao e Agncias Reguladoras).
So abordados desde as teorias da regulao econmica e as formas de regulao
at o surgimento e operao das agncias reguladoras no Brasil e as aes de promoo
da qualidade regulatria. Ao final, so destacadas a regulao sanitria e as caracterscas e atuao da Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria, com nfase no programa
de melhoria da regulao da Agncia.

ESTADO INTERVENCIONISTA E ESTADO REGULADOR


Todos os Estados modernos se dedicam redistribuio da renda, gesto macroeconmica e regulao de mercados. O que varia a importncia rela va dessas
funes a depender do perodo histrico e da tradio de cada de pas.
Giandomenico Majone

O italiano Giandomenico Majone delineou, em seu clssico ar go,1 a transio


entre o que chamou de Estado posi vo (como planejador, produtor direto de bens e
servios e como empregador de l mo recurso) e o Estado regulador.
Segundo o autor, as modernas teorias pol co-econmicas do Estado dis nguem
trs pos principais de interveno pblica no domnio econmico: 1) redistribuio
de renda; 2) estabilizao macroeconmica; e 3) regulao de mercados.
1

MAJONE, Giandomenico. Do Estado posi vo ao Estado regulador: causas e consequncias de mudanas no modo
de governana. In: MATTOS, Paulo Todescan L. et al. (Coord.). Regulao Econmica e Democracia: o Debate
Europeu. So Paulo: Editora Singular, 2006, p. 53-85.

A primeira inclui todas as transferncias de recursos de um grupo de indivduos,


regies ou pases, para outro grupo, bem como a proviso de bens de mrito, tais
como educao primria, seguro social, ou certas formas de assistncia sade que os
governos obrigam os cidados a consumir. No caso da estabilizao macroeconmica,
o Estado tenta a ngir e manter nveis sa sfatrios de crescimento econmico e de
emprego. Seus instrumentos principais so a pol ca fiscal e monetria juntamente
com o mercado de trabalho e a pol ca industrial.
Por fim, as pol cas reguladoras tm como obje vo principal corrigir vrios pos de
falhas de mercado: o poder de monoplio, as externalidades negavas, a informao
incompleta, a proviso insuficiente de bens pblicos.
At ento, o mundo capitalista vivia um perodo de altas taxas de desenvolvimento
econmico e de amplo consenso quanto ao papel do Estado de promover o crescimento econmico e o bem-estar social. No incio da dcada de 1980 encerra-se essa
fase de prosperidade vivida desde o fim da Segunda Guerra Mundial, e inicia-se uma
prolongada recesso cujos efeitos so uma acentuada crise fiscal, acompanhada de
uma crise do modo de interveno do Estado e de uma crise de governabilidade.
RUA, Maria das Graas. Desafios da governana. In: Coelho, Maria Francisca Pinheiro; Bandeira,
Lourdes; Menezes, Ma lde Loiola de (orgs.) Polca, cincia e cultura em Max Weber. Braslia: Ed.
da UnB, 2000. p. 159.

Em decorrncia da necessidade de reconstruo das economias nacionais aps a


Segunda Guerra Mundial, as funes de redistribuio e de gesto macroeconmica
foram destacadas como prioridades pol cas mximas na maioria dos governos da
Europa ocidental. O mercado foi, ento, relegado ao papel de provedor de recursos
para pagar pela generosidade governamental.
Nesse perodo, quaisquer indcios de falhas de mercado eram considerados
suficientes para jus ficar a maior interveno do Estado, muitas vezes sob a forma
da alocao central de capitais e da nacionalizao de setores-chave da economia.
A centralizao e a pol ca econmica discricionria foram consideradas pr-requisitos
para uma governana eficaz.
A essa maior importncia atribuda s pol cas de redistribuio e gesto discricionria da demanda agregada denominou-se Estado do bem-estar, Estado
keynesiano ou Estado keynesiano do bem-estar, os quais se tornaram bastante
difundidos naquele perodo histrico.
No entanto, o consenso social-democr co sobre o papel beneficente do Estado
posi vo como planejador, produtor direto de bens e servios e como empregador
comeou a se desmoronar nos anos 1970. A combinao de crescente desemprego e
de crescentes taxas de inflao no podia ser explicada dentro dos modelos da poca,
enquanto a despesa pblica discricionria e as generosas pol cas de bem-estar eram
cada vez mais vistas como parte do problema do desempenho econmico insa sfatrio.
Surge, ento, uma nova onda de reforma do Estado levando em conta justamente
a concepo dos valores liberais, construdos ao longo de dezenas de anos, desde o
surgimento e consolidao do capitalismo. Esse movimento surge da necessidade de
se fazer frente s crises econmicas e pol cas ocorridas no Estado, mais pronuncia-

damente desde o fim da dcada de 1970 e incio da dcada de 1980, notadamente,


na esfera econmica, as crises do petrleo nos anos de 1973 e 1979.
Um novo modelo, chamado de Estado regulador, comea a surgir no fim dos anos
1970. Ele inclui a priva zao, a liberalizao, a reforma dos esquemas de bem-estar
e tambm a desregulao. Realmente, junto com a priva zao, a desregulao
geralmente considerada como uma de suas caracters cas mais dis n vas.
Para saber mais!
Falhas de Mercado
Monoplio natural (poder de monoplio)
Um monoplio natural uma empresa que tem capacidade de produo para todo
o mercado com um custo inferior ao que exis ria se houvesse outras empresas
concorrendo com a primeira. O monoplio natural surge onde h grandes economias
de escala. Se as empresas so divididas para compe r entre si, o custo mdio de cada
uma seria maior do que o custo do monoplio original. Assim, um monoplio natural
ocorre quando o custo minimizado concentrando toda a produo de um conjunto
de bens e servios em uma nica empresa, do que distribuindo essa produo entre
vrias empresas.
Externalidades (posivas e negavas)
A externalidade surge quando as empresas ou indivduos realizam aes
que levam em considerao somente os benefcios e os custos privados,
e no os custos e benefcios sociais. O benefcio privado corresponde
somente ao benefcio do indivduo que consome o bem ou servio.
O bene cio social leva em considerao o impacto desse consumo para todos os
indivduos da sociedade.
Quando o bene cio social maior do que o bene cio privado, a externalidade
definida como posi va. Exemplo de um indivduo que cuida do jardim da sua
casa, beneficiando no somente ele mesmo, mas outros moradores da vizinhana.
A externalidade nega va, contrariamente, caracterizada quando os custos dos
produtores ou vendedores, chamados de custos privados, no so totalmente
internalizados. Esses custos, ento, so distribudos e absorvidos pela sociedade.
A degradao ambiental um po de externalidade nega va na medida em que o
subproduto gerado pela a vidade econmica, ao ser consumido pela sociedade de
forma forada, provoca a deteriorao dos fatores de produo dos demais agentes
econmicos e a perda de bem-estar dos indivduos.
A externalidade nega va, tradicional jus fica va para a regulao, ocorre quando o
consumo de um bem ou servio por uma pessoa, ou a produo de uma empresa, afeta
diretamente o bem-estar de outra pessoa ou empresa que no parte na transao.
Informao incompleta (assimetria de informao)
Ocorre quando uma das partes em uma transao sabe mais sobre as condies em
que se realiza a transao por exemplo, as caracters cas de um bem ou servio
sendo transacionado do que a outra parte.

Considera-se que existe uma constante assimetria de informao entre o regulador


e as firmas reguladas que vai alm do conhecimento tcnico. No h como o
regulador conhecer todas as a vidades de uma firma, excetuando o caso hipot co
de reproduzi-las fielmente, ou seja, duplicar a firma no seu interior.
O regulador tem, assim, a tarefa de fazer a firma cumprir obje vos sociais, dis ntos
dos obje vos da prpria firma, sem ter controle e conhecimento pleno de suas
a vidades. Este um caso do problema conhecido na literatura como Problema do
Principal (regulador) e do Agente (firma). Para minorar o problema, muitas vezes se
fazem auditorias peridicas das firmas. Entretanto, essas auditorias apenas atenuam,
no eliminam a assimetria.
Proviso insuficiente de bens pblicos
A insuficiente proviso de bens pblicos tambm uma falha de mercado que
recorrentemente u lizada como jus fica va para a interveno do Estado na
economia.
Os bens pblicos tm a caracters ca da no rivalidade que faz com que o consumo
de um bem pblico por um indivduo no reduza o consumo por outra pessoa, isto ,
o custo de fornecer o bem pblico para um consumidor adicional zero, pois todos
podem se beneficiar do bem sem reduzir o seu valor para os outros.
Outra caracters ca dos bens pblicos a no exclusividade, que significa que esse
bem no pode ser man do fora do alcance de qualquer membro de um grupo uma
vez que tenha sido fornecido para o grupo, isto , se o bem est disponvel para uma
pessoa, estar automa camente disponvel para os demais.
Os exemplos mais comuns de bens pblicos so a defesa nacional, a iluminao
pblica e a proteo policial.
Paradoxalmente, o mesmo perodo assis u a um crescimento expressivo da formulao de pol cas reguladoras tanto em nvel nacional quanto europeu. Entretanto, como
Majone chama a ateno, o termo desregulao enganador. O que se observou
na pr ca no foi um desmantelamento de toda a regulao governamental como
se fosse uma volta a uma situao de laissez-faire, que na realidade nunca exis u
na Europa mas, em vez disso, uma combinao de desregulao e nova regulao,
possivelmente em um nvel diferente de governana.
A priva zao dos servios pblicos foi normalmente seguida de regulao de preos, enquanto que empresas recentemente priva zadas perderam sua imunidade
em relao a leis de concorrncia. A desregulao, nesses termos, tambm, pode
significar regulao menos rgida ou restri va.
O que Majone considera como fracasso da regulao atravs da propriedade
estatal explica a mudana para um modo alterna vo de controle, pelo qual os servios pblicos e outros setores so deixados em mos privadas, mas sujeitos a regras
desenvolvidas e aplicadas por agncias especializadas. Essas en dades normalmente

10

so mais independentes, pois podem operar fora da linha de controle hierrquico dos
ministrios e governo central.
Assim, o nexo causal entre a priva zao e a regulao legal proporciona uma
importante explicao, ainda que parcial, para o crescimento do Estado regulador.

Quanto Estado? O debate atual


Na atualidade, estamos observando esforos tericos para ancorar as anlises sobre
as relaes entre Estado e mercado em bases mais substan vas.
Esses avanos indicam que a polarizao do debate entre Estado e mercado no tem
sen do, fortalecendo a viso de cien stas pol cos que enfa zam a responsabilidade
histrica dos Estados no processo de transformao econmica das sociedades. Isto
porque cada Estado est imerso em um conjunto concreto de relaes sociais, que
define espaos, canais e modo de negociao entre administrao pblica e agentes
econmicos de forma dinmica e associada ao estgio de desenvolvimento de suas
naes.
Assim, nas palavras de Peter Evans,
[...] o debate estril sobre o quanto o Estado intervm deve ser subs tudo por
argumentos sobre os diferentes pos de envolvimento do Estado na sociedade
e seus efeitos... o envolvimento do Estado dado. A questo adequada no se
refere a quanto o Estado intervm, mas sim que po de interveno ocorre
e quais suas consequncias.

REGULAO: CONCEITOS
A regulao , ento, uma forma contempornea de ao do Estado.
Para saber mais!
As diferentes perspecvas de estudo da regulao
Interesse dos economistas: estudar os setores sujeitos regulao, analisando a
forma em que esta influencia o comportamento dos agentes e como impacto o
bem-estar social, ou seja, a regulao eficiente ou no?.
Para o Direito: a regulao o resultado de restries legais ao comportamento
dos agentes, cuja origem, hierarquia e consistncia interna so o resultado de
processos por vezes dissociados da lgica econmica.
Na Cincia Pol ca: pode-se entender a regulao como o resultado de um jogo
pol co entre os grupos de interesse que buscam moldar a interveno estatal em
seu bene cio.
Trata-se, em linhas gerais, do modo como a coordenao entre empresas, cidados
consumidores e os diferentes rgos do governo se d quanto edio de normas,
e cujo obje vo primordial o de es mular, vedar ou determinar comportamentos
envolvendo determinados mercados que, por seus traos prprios, requerem a interferncia estatal.

11

A ao regulatria pode se dar por meio de leis, regulamentos e outras regras


editadas pelo Poder Pblico e por en dades s quais os governos delegam poderes
regulatrios ou norma vos. A regulao pode ser genrica, aplicando-se economia
ou sociedade como um todo, ou setorial.
Em sen do amplo, a regulao pode ser concebida, portanto, como toda forma de
interveno do Estado na economia. Para uma definio mais discriminante, pode-se
considerar a a vidade regulatria como toda interveno estatal na economia que
no se efe va pela par cipao direta na a vidade econmica (como agente), mas
se concre za mediante condicionamento, coordenao e disciplina da a vidade econmica privada.
J para Pinheiro & Saddi, a regulao consiste em um
conjunto de normas, regulamentos e procedimentos, em geral oriundos do Poder
Execu vo, por meio das ins tuies responsveis pela sua aplicao, a que o Estado recorre para alterar os incen vos e restries com que operam os agentes
econmicos, buscando corrigir as ineficincias geradas por falhas de mercado.2
Para Baldwin & Cave,3 pode-se u lizar o termo regulao em trs acepes alterna vas, segundo o problema em questo:
Um conjunto especfico de comandos norma vos, em que a regulao envolve
um agrupamento de regras coerci vas, editadas por um rgo criado para determinado fim.
Influncia estatal deliberada, em que a regulao, num sen do mais amplo, cobre
toda a ao estatal des nada a influenciar o comportamento social, econmico
ou pol co.
Forma de controle social, em que todos os mecanismos que afetam o comportamento humano so determinados por regras advindas do Estado ou no (por
exemplo, autorregulao).
A regulao, dependendo das suas finalidades, pode ser econmica, social ou
administra va.
A regulao econmica propicia a estrutura ins tucional para agentes econmicos,
empresas e mercados. a regulao cujo propsito principal facilitar, limitar ou intensificar os fluxos e trocas de mercado, por intermdio de pol cas tarifrias, princpios
de confiabilidade do servio pblico e regras de entrada e sada do mercado.
J a regulao social a que intervm na proviso dos bens pblicos e na proteo
do interesse pblico, define padres para sade, segurana e meio ambiente e os
2
3

PINHEIRO, Armando Castelar & SADDI, Jairo. Direito, economia e mercados. Rio de Janeiro: Elsevier, 2005.
BALDWIN, Robert & CAVE, Mar n. Understanding Regulaon: Theory, Strategy, and Prac ce, Oxford: Oxford
University Press, 1999.

12

mecanismos de oferta universal desses bens. A regulao administra va, por fim, diz
respeito interveno nos procedimentos administra vos e burocr cos, bem como
aos procedimentos administra vos adotados pelo Poder Pblico em sua relao com
os administrados.
Para saber mais!
Regulao de Entrada e Sada do Mercado
A criao de barreiras entrada e sada de agentes em mercados fundamental
para garan r a eficincia produ va em determinadas circunstncias, situao, por
exemplo, em que uma firma monopolista deva explorar economias de escala, e
produzir ao menor custo possvel.
Segundo a regulao tradicional, a criao de barreiras ins tucionais entrada e
sada do mercado, por meio de autorizao ou contratos de permisso e concesso,
torna-se necessria para garan r a eficincia produ va. Os contratos devem, ento,
es pular prazos para a concesso e disciplinar a sada dos inves dores, incluindo
sanes, criando assim mecanismos que evitem prejuzos aos consumidores, como
seria o caso de uma eventual desistncia operacional da firma monopolista.
Restries entrada so geralmente jus ficadas como medida para evitar duplicaes de infraestruturas consideradas an econmicas. Jus fica vas frequentemente
u lizadas so a viabilizao de subsdios cruzados entre grupos sociais de diferente
poder de compra, mas que tenham igual necessidade e direito de acesso ao servio
essencial, ou mesmo a necessidade de ins tuio de monoplios ml plos que sejam considerados apropriados. A verificao dessas jus fica vas deve ser feita em
cada caso concreto.
Ainda, a regulao econmica pode ser entendida, na viso de Viscusi, Vernon
& Harrington, como o uso do poder coerci vo que tem como obje vo restringir as
decises dos agentes econmicos. Segundo os consagrados autores, a regulao
econmica refere-se s restries impostas pelo governo sobre as decises das firmas
com relao ao preo, quan dades, entrada e sada do setor.4
A regulao econmica vem para, na presena das falhas de mercado, assegurar
que o resultado da interao entre produtores e consumidores de determinado bem
ou servio seja eficiente, tendo como resultado adequados nveis de quan dade,
qualidade e preo.
Tambm se pode atribuir regulao econmica uma tarefa adicional: ela pode ser um
veculo indutor da criao das prprias condies de mercado em circunstncias em que
elas no existem. Quanto a este ponto, de se reter a ideia de que regulao no somente
uma etapa anterior ao alcance de nveis sa sfatrios de concorrncia. A regulao es mula
a concorrncia e procura mime zar mercados para minimizar suas deficincias, mas deve
ainda desempenhar a importante tarefa ins tucional de, por vezes, criar e organizar esses
mercados, bem como em seu interior promover redistribuies equnimes.
A regulao econmica no trivial, j que ao confeccionar e implementar esse
corpo de regras, o Poder Pblico ter de (i) asseverar quais so, em cada momento,
4

VISCUSI, W. Kip.; VERNON, John Mitcham; HARRINGTON, Joseph Emme . Economics of Regulaon and Antrust.
Cambridge: MIT Press, 2000.

13

a quan dade e qualidade mas de bens ou servios a serem produzidos; (ii) criar
os incen vos corretos para que os produtores atendam a essa demanda de forma
eficiente; (iii) es mul-los a inves r em inovao e adaptao de seus produtos; (iv)
ao menor preo (ou tarifa) possvel (isto , com o preo igual aos custos marginais de
longo prazo); e (v) induzir o repasse dos ganhos de produ vidade para o consumidor
dos servios regulados.
Historicamente, a regulao era vista como subs tuio do mercado (compe o)
pelo Estado para garan r um bom desempenho da economia.
Hoje, reconhece-se que a regulao influencia, mas dificilmente determina o
comportamento dos agentes. A tendncia, ento, u lizar a regulao para criar incen vos para empresas, consumidores e demais agentes econmicos, de forma que
maximizem seu bem-estar.
Para saber mais!
O que a regulao?
No trabalho da OCDE, a regulao se refere ao conjunto diverso de instrumentos por
meio dos quais os governos estabelecem exigncias s empresas e cidados. As regulaes incluem as leis, pedidos formais e informais e normas subordinadas emi das por
todos os nveis de governo, e as normas emi das por organismos no governamentais
ou autorreguladores a quem os governos delegaram poderes norma vos.
A legislao dividida em trs categorias:
A legislao econmica interfere diretamente nas decises do mercado, como
preos, concorrncia, entrada ou sada do mercado. As reformas visam aumentar
a eficcia econmica pela reduo de obstculos concorrncia e inovao,
frequentemente por meio da desregulao e pelo aperfeioamento da estrutura
regulatria de funcionamento do mercado e de sua atenta superviso.
As regulaes sociais protegem os interesses pblicos, como sade, segurana, meio
ambiente e dos mecanismos de coeso social. Seus efeitos econmicos podem ter
importncia secundria ou at mesmo imprevista, mas eles podem ser substanciais.
As reformas visam verificar se a regulao necessria, e projetar novos instrumentos,
tais como a adoo de incen vos para o mercado que sejam simples, mais flexveis,
eficazes e com preos mais baixos.
As regulaes administra vas so trmites burocr cos e formalidades administra vas
por meio das quais os governos coletam informaes e intervm em decises econmicas individuais. Elas podem ter um impacto substancial sobre o desempenho do
setor privado. A reforma visa eliminar as que no so mais necessrias, organizando,
simplificando e aprimorando a transparncia em sua aplicao.
Fonte: ORGANIZAO PARA COOPERAO E DESENVOLVIMENTO ECONMICO (OCDE). Relatrio
sobre a Reforma Regulatria. Brasil: fortalecendo a governana regulatria. Paris/Braslia: OCDE/
Presidncia da Repblica, 2008, p. 28.

14

Para saber mais!


Teoria da agncia (principal-agent problem)
A questo sobre se o governo pode efe vamente perseguir obje vos pblicos an ga
como o pensamento pol co.
De Montesquieu aos federalistas, vrios pensadores apontaram dificuldades associadas natureza humana, as quais engendrariam a necessidade de pesos e contrapesos
ao exerccio do poder.
Da mesma maneira, a reflexo sobre qual seria o desenho ins tucional mais adequado
para criar incen vos aos aspectos posi vos da natureza humana e assim bloquear
os aspectos nega vos est presente no pensamento pol co desde Hobbes.
Uma verso mais moderna dessa mesma reflexo fornecida pela Teoria da Agncia,
ou Teoria Principal-Agente, segundo a qual o problema do desenho de mecanismos
(mechanism design) refere-se construo de um po de contrato capaz de fazer
com que os agentes revelem informao para determinada autoridade (principal).
Essa teoria tem como premissa bsica a existncia de um mercado regido por contratos firmados entre os agentes econmicos, quer sejam empresas, governo ou
pessoas sicas. Portanto, toda a a vidade econmica reduzir-se-ia a uma srie de
contratos bilaterais que poderiam ser firmados ou rompidos a qualquer momento
por qualquer uma das partes.
A teoria da agncia (principal-agent problem) situa-se no corpo de literatura da
Economia da Informao e trata, mais especificamente, do caso par cular em que
h assimetria de informao.
O foco principal dessa teoria est no relacionamento entre agente e principal, no qual
o agente dispe de informaes privilegiadas e suas aes afetam o bem-estar entre
as partes, sendo dificilmente observveis pelo principal. Este po de relao coloca
em cena o problema de assimetria de informaes entre o agente e o principal, que
beneficia o primeiro em detrimento do segundo.
Essa a situao em que o agente sabe algo que o outro agente (no caso, principal)
desconhece, o que leva eles a agirem de maneira estratgica, seja para obter, seja
para revelar, seja para esconder a informao.
A teoria analisa, ento, como um ator econmico (principal) estabelece um sistema
de compensao (contrato) que mo ve o outro ator (agente) a agir de acordo com o
interesse do primeiro. A questo primordial a dificuldade de monitorar o esforo dos
atores econmicos envolvidos em uma transao, o que torna ainda mais complexa
a elaborao dos contratos. Por esta razo, so includos esquemas de incen vos
baseados na performance observada.
Aqui esto envolvidos problemas de risco moral (moral hazard) o conceito de risco
moral tratado em outro box Para saber mais... e oportunismo. A autoridade pode
no ser capaz de observar a ao empreendida pelo agente, apenas seu resultado.
Neste caso estamos diante de um problema de ao oculta (hidden ac on).

15

De acordo com a teoria da agncia, em uma situao ideal de informao completa,


a autoridade poderia observar o nvel de esforo realizado pelo agente e, consequentemente, premi-lo ou puni-lo de acordo com o referido esforo. De outro lado,
numa hiptese mais realista, quando a escolha do nvel de esforo uma deciso
privada do agente, estamos diante de um problema de ao escondida (hidden ac on
problem). Nessa circunstncia, os contratos no podem ser con ngentes com relao
ao esforo, apenas com relao ao desempenho (este, sim, pode ser observado).
Ademais, os contratos entre agente e autoridade esto sempre sujeitos s restries
de compa bilidade de incen vos e da racionalidade individual. Isso equivale a dizer
que os contratos no podem contrariar o suposto, segundo o qual os agentes se
movem de modo a atender seu prprio interesse.
Fonte: SALGADO, Lucia Helena. Agncias regulatrias na experincia brasileira: um panorama do
atual desenho ins tucional. Rio de Janeiro: Ipea, 2003. (Texto para discusso n. 941).

TEORIAS DA REGULAO ECONMICA


Por que a regulao existe?
Com essa questo, Alexandre Ghenventer5 inicia a discusso sobre por que os governos procuram criar restries a agentes econmicos e, assim, influir nos resultados
de mercado. Basicamente, segundo o autor, a literatura apresenta trs hipteses para
a existncia da regulao.
A primeira, mais tradicional, conhecida como teoria do interesse pblico ou teoria
norma va da regulao.
De acordo com a teoria norma va, a regulao ocorre em indstrias onde existam
falhas de mercado, razo por que o obje vo da regulao seria o de garan r a alocao
ma de recursos em situaes em que ele prprio no seria capaz de faz-lo.
Mas a percepo da existncia de diversas situaes empricas inconsistentes com
a teoria norma va da regulao propiciou o surgimento de outra hiptese, conhecida
como teoria da captura. De acordo com essa teoria, como a agncia capturada pela
indstria, o obje vo da regulao seria o de maximizar os lucros da indstria regulada
e no o de promover o bem-estar social.
Por fim, a teoria econmica da regulao procura compa bilizar as hipteses da
teoria norma va e da teoria da captura. No caso da teoria econmica da regulao,
embora a regulao no esteja fortemente associada a falhas de mercado (como no
caso da teoria norma va), nem sempre os resultados so pr-indstria (a exemplo do
que propugna a teoria da captura).

Teoria Normava da Regulao


O propsito original da Economia, nos sculos XVIII e XIX, foi o de explicar e jus ficar sistemas de mercado.
5

GHEVENTER, Alexandre. Autonomia versus controle: origens do novo marco regulatrio an tustre na Amrica
La na e seus desafios sobre a democracia. Belo Horizonte: Editora da UFMG; Rio de Janeiro: IUPERJ, 2005.

16

Os primeiros modelos econmicos, a par r de Adam Smith, obje varam demonstrar


como um espao econmico aparentemente ca co, em que cada um persegue seu
prprio interesse, pode ser harmonioso e maximizar o bem-estar da sociedade. A chave
para tais resultados repousaria na concorrncia, que controla e restringe as aes egostas
dos indivduos.
Mercados livres e em concorrncia no s dirigem o emprego do capital para as
indstrias onde ele possa ser mais produ vo, como tambm possibilitam por meio
da mo invisvel a produo das mercadorias de que as pessoas precisam e mais
desejam.
Para saber mais!
Para a teoria norma va da regulao, a existncia de falhas de mercado fundamenta
a ra onale da regulao. O Estado que assume a figura do chamado ditador benevolente intervm no mercado com o intuito de assegurar que a busca pelo interesse
privado no venha a conflitar com o bem-estar social.
Como observa Train (1995), o termo mo visvel, neste caso, seria bastante apropriado:
o regulador induz a firma a produzir o resultado socialmente desejado.
Existem trs circunstncias bastante comuns que impedem os mercados livres de
funcionarem de forma adequada: 1) a existncia de monoplios naturais; 2) a de
externalidades; e 3) a de poder de mercado.
GHEVENTER, Alexandre. Autonomia versus controle: origens do novo marco regulatrio an tustre
na Amrica La na e seus desafios sobre a democracia. Belo Horizonte: Editora da UFMG;
Rio de Janeiro: IUPERJ, 2005.

Salgado chama a ateno para o fato de a anlise norma va apresentar inmeras


razes para a regulao, mas todas de uma forma ou de outra associadas ao conceito
de falhas de mercado.6 Segundo a autora, na presena de falhas, os mercados no
fornecem sinais suficientes para garan r escolhas adequadas, que levem ao equilbrio
entre ofertantes e demandantes.
Ento, o grande desafio para a regulao econmica encontrar o ponto mo
que viabilize a lucra vidade, de um lado (e, portanto, a operao e o inves mento das
empresas), e o bem-estar dos consumidores, de outro, na forma de disponibilidade de
bens e servios de qualidade e a preos razoveis.
Assim, as funes da regulao seriam as de incen var os inves mentos necessrios
ao desenvolvimento econmico, promover o bem-estar de consumidores e usurios e
propiciar a eficincia econmica.
A regulao desempenharia funo primordial, ao buscar reproduzir as condies
de compe o, para que os consumidores tenham acesso a produtos e servios com
a qualidade e os nveis de preos que obteriam em um ambiente compe vo. A ao
regulatria costuma se concentrar em trs pontos: preos, qualidade e condies de
entrada e sada.
6

SALGADO, Lucia Helena. Agncias regulatrias na experincia brasileira: um panorama do atual desenho ins tucional. Rio de Janeiro: Ipea, 2003. (Texto para discusso n. 941).

17

Assim, incen vos regulatrios mais amplamente u lizados so a introduo de normas especficas sobre estrutura de mercado, tarifas e regras de interconexo ou acesso.

Teoria da Captura
Essa teoria, tambm conhecida como teoria dos grupos de interesse, se baseia na
observao emprica que a regulao tende a favorecer os produtores economicamente
mais fortes, que capturam a regulao como forma de proteger seus interesses. A regulao seria originria da prpria demanda por parte da indstria ou, com o passar do
tempo, a regulao acabava por ser u lizada de acordo com os interesses da indstria
que pretendia regular. Essa teoria radical, no sen do em que somente os interesses
dos produtores acabariam por prevalecer.
Como ensina Muller, diferentes vertentes da teoria da captura existem desde o sculo passado, sendo um exemplo a viso Marxista que as grandes firmas seriam sempre
beneficiadas pelo governo. Sob estes pontos de vista, as firmas demandariam regulao
para efetuar transferncias a seu favor e criar barreiras de entrada para proteger suas
rendas de monoplio e/ou gerar custos para seus concorrentes potenciais e efe vos.7
Mesmo que a regulao vesse surgido inicialmente com o propsito de corrigir
alguma falha de mercado, a teoria da captura prev que ela acabaria sendo distorcida
para atender os interesses das firmas, prejudicando assim os consumidores.
Em indstrias compe vas, a regulao foi elemento essencial para elevar o poder
de mercado das empresas j estabelecidas, o que resultou no s na elevao de preos e pr cas discriminatrias como tambm na cartelizao e limitao da entrada
de novos compe dores que pudessem dissipar as rendas das empresas e beneficiar
consumidores. A teoria da captura, desenvolvida a par r dessas observaes empricas, em contraste com a TNR, conclui que a regulao existe para atender a demanda
da indstria desse modo, os prprios legisladores so capturados ou a agncia
responsvel pela regulao tende a ser capturada com o tempo.
Para que ocorra a tendncia captura regulatria, no necessrio o uso de meios
ilegais de cooptao (como suborno ou promessas de cargos na indstria). A prpria
assimetria de informao entre regulador e regulado torna o primeiro dependente do
segundo, desde o incio do processo de regulao. Alm disso, lobbies industriais so
mais organizados e possuem mais recursos do que aqueles que servem aos interesses
de consumidores. Contudo, a mera hiptese de que a regulao seria pr-produtor
considerada insuficiente.
Embora esta teoria tenha um apelo intui vo maior do que a teoria do interesse
pblico, ela no se baseia em nenhum modelo anal co que explique quais grupos iro
capturar o regulador e quem ser penalizado. Alm disso, ela no consegue explicar
por que muitas vezes firmas pequenas conseguem capturar o processo regulatrio,
nem explicar diversas outras regularidades observadas na pr ca.
A teoria da captura d nfase aos resultados do processo e no aos procedimentos. A maneira como os interesses especiais capturam as agncias deixada de lado,
numa autn ca interpretao do po caixa-preta. A teoria , portanto, vulnervel
cr ca de que, se forem mudados os procedimentos envolvidos na regulao econmica,
os resultados da ao podem vir a ser outros.
7

MULLER, Bernardo. Teoria Polca Posiva da Regulao. Dep. de Economia. Braslia: UnB, 1999. Mimeo.

18

Teoria Econmica da Regulao


De acordo com Richard Posner,8 a teoria da regulao econmica referencia-se,
basicamente, em duas outras teorias: a teoria do interesse pblico segundo a qual
a regulao criada em resposta a uma demanda do pblico por correo de pr cas
de mercado ineficientes ou no equita vas; e a teoria da captura, que reconhece a
a vidade regulatria do Estado como uma resposta s demandas de grupos de interesse
se digladiando para maximizar os bene cios de seus prprios membros.
Para saber mais!
O ar go de Posner, publicado originalmente em 1974, um dos mais representa vos dos estudos sobre intermediao de interesses no processo regulatrio, e j
considerado um clssico para este campo terico.
Nele, o autor realiza uma cr ca sobre as principais teorias relacionadas ao interesse
pblico, destacando a teoria econmica da regulao, que ele reputa como superior
s demais.
A teoria do interesse pblico refuta dois pressupostos que orientaram a interveno estatal na economia via regulao at a dcada de 1960, quais sejam as falhas
de mercado, quando este deixado sua prpria sorte, e a ideia de que a regulao
estatal efe va e no gera custos.
Para essa teoria, a regulao no esteve presente nos setores da economia
norte-americana onde h externalidades, ineficincias ou estruturas monopolistas
de mercado. As agncias reguladoras teriam um desempenho frustrante, que no
poderia ser explicado por fraquezas pontuais e, como tais, passveis de remediao,
relacionadas a seus funcionrios e procedimentos.
Os mo vos para esse desempenho ruim estariam nas incoerncias dos obje vos bsicos das agncias e na natureza do seu processo. Para Posner, na verdade as
consequncias indesejadas da regulao so, frequentemente, desejadas por grupos
influentes na elaborao da legislao que estabelece o sistema regulatrio. Ainda,
no haveria evidncias de m administrao das agncias, mas antes de sua eficincia.
O problema estaria no estabelecimento pelo Poder Legisla vo dos obje vos das
agncias, os quais se poderiam considerar ineficientes e injustos. Os obje vos para os
quais so criadas pelo Legisla vo seriam inviveis, a exemplo da regulao dos preos.
Dessa forma, solicita-se s agncias que faam o impossvel e, no surpreendentemente, elas falham. Nessa tenta va de serem bem-sucedidas, acabam por distorcer o
funcionamento eficiente dos mercados regulados.
A suposta inap do burocr ca, decorrente de diferenas salariais entre os funcionrios das agncias e os do setor privado, tambm poderia ser ques onada. Isso
porque o ganho em capital humano na agncia poder render ao funcionrio melhores
salrios no setor privado no futuro.
Mas a mo vao do funcionrio na agncia tambm no seria um mo vo consistente, pois ela seria semelhante encontrada nas empresas privadas. Ao mesmo
8

POSNER, Richard. A. Teorias da Regulao Econmica. In: MATTOS, Paulo (coord.). Regulao econmica e democracia: o debate norte-americano. So Paulo: Ed. 34, 2004.

19

tempo, a direo da agncia mo vada a prestar contas ao Legisla vo e ao Execu vo,


com vistas sua manuteno no cargo, e no se pode ignorar o alto custo que implica
a superviso das a vidades do rgo regulador.
Assim, no havia sido formulada at ento qualquer teoria convincente acerca
das razes para se pressupor que as agncias sejam menos eficientes que outras
organizaes.
Para saber mais!
Falhas de Governo
No comeo dos anos 1970, iniciou-se uma inflexo cr ca em relao regulao
econmica realizada pelo Estado. A teoria comeou a iden ficar as falhas de governo.
O Estado deixou de ser visto, no papel de agente regulador, como uma en dade cuja
atuao econmica estava fundamentalmente voltada para o bem pblico.
Agora, tanto legisladores encarregados das normas que orientam a a vidade regulatria, quanto burocratas responsveis pela implementao e fiscalizao do
acompanhamento destas normas estariam sujeitos a cooptao por parte de grupos
de interesse interessados em garan r renda extraordinria, ou seja, envolvidos em
a vidades de rent-seeking.
Estas abordagens do processo regulatrio ficaram conhecidas como Teorias da Captura (tambm conhecidas como teorias dos grupos de interesse), pois discutem as
formas e as consequncias da captura das ins tuies reguladoras do Estado por
interesses privados.
Esta teoria se baseia na observao emprica que a regulao tende a favorecer os
produtores economicamente mais fortes, que capturam a regulao como forma de
proteger seus interesses.
O Estado retratado como uma fonte potencial de ameaa ou de recursos para toda
a vidade econmica na sociedade. Estava, ento, iniciado o processo linha de estudos que se convencionaria chamar Teoria Econmica da Regulao.
Existem diferentes verses de teorias econmicas da regulao. Uma primeira poderia ser classificada como formulada por marxistas e a vistas pol cos. Nela haveria um
silogismo segundo o qual os grandes negcios capitalistas controlam as ins tuies em
geral, inclusive as agncias reguladoras. O contra-argumento apontado que as agncias muitas vezes atendem aos interesses de pequenas empresas, grupos profissionais
e sindicatos de trabalhadores, por exemplo.
No mbito da cincia pol ca os trabalhos enfocam basicamente a importncia
dos grupos de interesse nos processos legisla vo e administra vo de formulao de
pol cas pblicas. Uma cr ca possvel seria que os trabalhos dessa rea no conseguiriam explicar por que determinados interesses so efe vamente representados no
processo pol co e outros no. Em outras palavras: quais so as condies nas quais os
grupos de interesse so bem-sucedidos ou fracassam na obteno de uma legislao
favorvel aos seus obje vos.

20

Poderiam ser formulados trs grandes ques onamentos Teoria da Captura:


Primeiro, nem sempre exis ria mo vo para a captura, na medida em que a
atuao de muitas agncias no se pautaria pela virtuosidade e a probidade.
Segundo, haveria grupos de interesse dis ntos dentro de um mesmo setor
econmico e a teoria no conseguia explicar qual destes grupos teria xito na
captura.
Terceiro, haveria evidncias de que as agncias beneficiam, muitas vezes, os interesses dos consumidores em detrimento daqueles do setor regulado.
A principal formulao da teoria da captura seria a teoria econmica da regulao,
que tem em George J. S gler (Prmio Nobel em 1982) seu precursor e maior expoente.
S gler publicou um ar go revolucionrio no The Bell Journal of Economics and Management Sciences, em 1971. No paper ele adota os pressupostos da teoria econmica
para explicar como se desenvolve a pol ca regulatria e sua relao com o mercado.
Para saber mais!
A proposio central da teoria econmica da regulao que a regulao econmica
uma expresso do poder coerci vo do governo na esfera econmica e pode ser
usada para conceder bene cios valiosos a determinados indivduos ou grupos.
Dessa forma, ela pode ser vista como um produto cuja alocao governada por
leis da oferta e procura.
Posner admite que a teoria da captura de S gler poderia ser tomada por uma
verso refinada da teoria formulada pelos cien stas pol cos, mas reconhece que
essa teoria mais precisa e bem acabada que aquela. Esse refinamento se daria pela
teoria rejeitar o pressuposto dos obje vos virtuosos das agncias; prever a captura
de outros grupos de interesse; e subs tuir a metfora da captura pela da oferta e da
demanda. Tudo isso a despeito da ideia de que grupos de interesse so beneficiados
pelas agncias.
Na literatura h dois pos importantes de evidncias empricas para sustentar a
teoria da regulao econmica. Por um lado, encontra-se um substancial conjunto de
estudos de caso que sustentam a tese de que a regulao econmica melhor explicada como um produto fornecido a grupos de interesse do que como uma expresso
do interesse social em eficincia e jus a. Por outro lado, destacam-se as evidncias
empricas sobre procedimentos do processo regulatrio.
De acordo com Posner, teramos pelo menos dois aspectos relevantes na teoria
econmica da regulao. Primeiro, a delegao do poder regulatrio do Legisla vo para
as agncias reguladoras no se daria em funo das alegadas especializao e independncia das agncias ao controle pol co de forma a favorecer o interesse pblico.
O Legisla vo delega funes tanto aos tribunais quanto s agncias, mas aqueles tm
historicamente se mostrado capazes de julgar questes especializadas da regulao
econmica, bem como apresentam comportamentos mais insulados em relao aos
grupos de interesse do que as agncias reguladoras. Em segundo lugar, em relao
influncia de grupos de interesse sobre as estruturas e os procedimentos das agncias,

21

estudos de caso sustentam que a regulao estruturada para beneficiar coalizes


de empresas reguladas e tambm grupos de consumidores poli camente efe vos.
Posner adota uma posio claramente favorvel aplicao da teoria econmica ao
estudo do comportamento dos atores envolvidos no processo regulatrio, e defende
que o jogo regulatrio funciona como um mercado, baseado em oferta e demanda
por regulao. Para ele a teoria econmica da regulao um avano com relao
s demais teorias, por ser capaz de explicar por que a regulao surge em setores de
di cil cartelizao.
Entretanto, o autor considera a teoria econmica da regulao amorfa, por ser incapaz de gerar uma predio testvel e inequvoca sobre em quais mercados especficos
se encontrar a regulao. Assim, ela no explicaria por que tanto mercados extremamente atoms cos quanto mercados muito concentrados obtm regulao, ou melhor,
a teoria consegue explicar qualquer uma das situaes, mas no o paradoxo entre elas.
Um dos principais tericos da regulao econmica, S gler, baseou seu modelo
nos custos de informao e organizao. Sua anlise sobre a demanda e a oferta por
regulao chega a uma concluso claramente tributria do trabalho de Mancur Olson
(The logic of collec ve ac on, de 1965).
Para S gler, a regulao adquirida pela indstria, alm de concebida e operada
fundamentalmente em seu bene cio.
Assim, os produtores sempre sero beneficiados pela regulao estatal oferecida
pelas agncias reguladoras, pois grupos menores tm menores custos de organizao
e tendem a ser favorecidos na disputa com grupos maiores e de maior custo.
Na mesma linha, Edson Nunes chega a afirmar que a regulao uma mercadoria
monopolista de Estado fazendo com que o aparato regulatrio se torne um mercado,
onde seja possvel comprar e vender regulao.9
Por seu turno, Peltzman ressalta que no s a indstria pode capturar a autoridade
regulatria. Por vezes, o governo atender no somente s presses dos produtores,
pois h tendncia de maximizao da u lidade pol ca total dos reguladores na alocao dos bene cios entre os grupos interessados. Ou, conforme o autor, o regulador
obje va fazer cada indivduo (desde que tenha algum peso pol co marginal) o mais
feliz possvel.10
Assim, Peltzman demonstra que os tericos de Chicago ter-se-iam afastado da
viso segundo a qual a regulao exis ria apenas para beneficiar os produtores, para
encar-la como fruto de uma pol ca de coalizes a fim de beneficiar diferentes grupos
de interesse envolvidos no jogo regulatrio.
Nessa linha, as pol cas regulatrias so apontadas por Rebello como pol cas de soma
9

10

NUNES, Edson. O quarto poder: gnese, contexto, perspec va e controle das agncias reguladoras. Paper submedo
ao II Seminrio Internacional sobre Agncias Reguladoras de Servios Pblicos. Braslia: Ins tuto Hlio Beltro,
25 de Setembro de 2001, p. 2. mimeo.
PELTZMAN, S. A teoria econmica da regulao depois de uma dcada de desregulao. In: MATTOS, Paulo.
Regulao econmica e democracia: o debate norte-americano. So Paulo: Ed. 34, 2004.

22

posi va. Isto significa dizer que a expecta va que todos os setores afetados sejam
ganhadores pelo bem pblico gerado, mesmo que as solues no sejam unnimes,
ou que se escolha a segunda melhor alterna va, no caso de no haver ampla maioria
pol ca.11
Para saber mais!
Teoria Econmica da Regulao: principais contribuies
Primeiro
Os grupos compactos e bem-organizados obtm mais bene cios da regulao
estatal do que grupos maiores e difusos.
Dessa forma, as a vidades de regulao estatal tendem a privilegiar os produtores,
porque esses em geral so mais bem organizados.
Para Peltzman, entretanto, a coalizo dominante deve tambm incluir algumas
categorias de consumidores.
Segundo
A pol ca regulatria em geral busca maximizar a distribuio pol ca de recursos
entre os membros de uma coalizo.
Assim, com o passar do tempo, a tendncia a cristalizao dessa distribuio, em
que pesem as alteraes nas condies de demanda ou de custos.
possvel, ainda, que haja a implantao de mecanismos de subsdios cruzados.
Nesse caso, ocorrer o subsdio de preos a serem pagos por consumidores com
custos de fornecimento mais elevados pelos recursos dos preos pagos por outros
consumidores.
Terceiro
Os reguladores so sensveis a perdas de bem-estar provocadas pela a vidade
regulatria, pois esta gera distribuio de riqueza e, consequentemente, bene cios
pol cos para os reguladores.
Em decorrncia, evitam-se aes regulatrias capazes de reduzir a riqueza disponvel para distribuio, pois, caeteris paribus, elas promoveriam a reduo de ganhos
pol cos provenientes da regulao.

REFORMA DO ESTADO DA DCADA DE 1990 E A CRIAO DAS


AGNCIAS REGULADORAS NO BRASIL
No Brasil, a histria da a vidade de regulao da economia confunde-se com a
histria de construo estatal no Pas.
A par r do processo de state building da Era Vargas, houve no Pas vrios processos de reforma do Estado. As reformas buscaram, em sen do amplo, aperfeioar
11

REBELLO, Lda Maria de Vargas. Pol cas regulatrias no setor sade. Rev. Univ. Rural, Sr. Cinc. Humanas, v.
23, n. 2, p. 151-60, Rio de Janeiro, jul.-dez. 2001.

23

o arranjo ins tucional e o funcionamento do Estado brasileiro, construir e organizar


sua burocracia, incrementar a capacidade de controle e coordenao das suas mais
variadas a vidades, visando ao equacionamento de problemas de ordem econmica
e de sustentao pol ca do governo.
As reformas do Estado implementadas na dcada de 1990 seguem a trilha de certa cadncia reformista no Brasil que, de dcadas em dcadas, promove verdadeiras
ondas reestruturantes, marcadas pelos amplos processos levados a cabo no Pas em
1938 e 1967.
Argumentos para a reforma do Estado no Brasil, mais especificamente para a reforma
administra va da dcada de 1990, podem ser encontrados em documentos do ento
Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado (Mare), bem assim na produo acadmica do ex-ministro Bresser Pereira, idelogo da reforma frente daquele
Ministrio. O obje vo geral dessa reforma administra va seria o de transitar de uma
administrao pblica burocr ca para a gerencial.12
Documento orientador da reforma, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do
Estado,13 foi apresentado pelo MARE como soluo para a chamada crise do Estado.
Ou seja, o prprio Estado seria a causa do descontrole fiscal, da reduo nas taxas de
crescimento econmico, do aumento do desemprego e dos elevados ndices de inflao.
Para saber mais!
No Brasil, a interveno e regulao no mercado foram realizadas pelo Estado por
meio dos conselhos e ins tutos criados mais intensamente a par r da dcada de 1930.
1906: Convnio de Taubat (regulao da produo interna do gro de caf, administrando a distribuio de cotas aos estados produtores).
1931: Conselho Nacional do Caf.
1933: Ins tuto do Acar e do lcool.
1934: Cdigos de guas e de Minas.
1938: Ins tuto Nacional do Mate e Conselho Nacional do Petrleo.
1939: Conselho Nacional de guas e Energia Eltrica.
1944: Conselho Nacional de Pol ca Industrial e Comercial.
O Plano prope cinco conjuntos de medidas para a crise do Estado, dentre as quais
a reforma do aparelho do Estado, com vistas a aumentar sua governana. Aparelho
do Estado significando a administrao pblica em sen do amplo, e Estado, por sua
vez, compreendendo adicionalmente o sistema cons tucional-legal.
O reforo governana do Estado seria realizado pela transio da administrao
pblica burocr ca para uma administrao pblica gerencial. Administrao pblica
burocr ca foi qualificada como eminentemente rgida e ineficiente, voltada para si
prpria e para o controle interno. Administrao pblica gerencial seria, por outro
12

13

BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Da administrao pblica burocr ca gerencial. In: BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos
e SPINK, Peter Kevin (orgs.). Reforma do Estado e administrao pblica gerencial. Rio de Janeiro: FGV, 2005,
p. 264.
BRASIL. Plano diretor da reforma do aparelho do Estado. Cmara da Reforma do Estado da Presidncia da Repblica. Braslia, 1995.

24

lado, flexvel e eficiente, voltada para o atendimento do cidado. Para Bresser-Pereira,


a administrao burocr ca lenta, cara, autorreferida, pouco ou nada orientada para
o atendimento das demandas dos cidados.
O Plano apresenta ainda o obje vo de limitar a ao estatal a funes que lhes so
prprias (Figura 1). Esto includas nesse campo as funes rela vas ao ncleo estratgico e as funes ditas exclusivas. O primeiro formado pelos Poderes Legisla vo
e Judicirio, Ministrio Pblico e Poder Execu vo (presidente da Repblica, ministros
e seus assessores diretos, responsveis pelo planejamento e formulao das pol cas
pblicas). O segundo compreendendo as funes de regulamentao, fiscalizao e
fomento. Este o caso das agncias reguladoras, em cujas competncias incluem-se
as funes de regulamentao e de fiscalizao de produtos e servios.
Embora o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado enfa ze a necessidade
de regulao dos mercados, o modelo de Agncias Reguladoras no foi contemplado
na sua elaborao. Na realidade, as agncias reguladoras surgem, enquanto proposta,
em 1996.14
Setores do Estado, formas
de propriedadee de administrao.

Fonte: Adaptado de Brasil, 1995.

Um dos principais documentos oficiais que contm a jus fica va para a criao
das agncias reguladoras Construo do Marco Legal dos Entes Reguladores, uma
14

SANTANA, ngela. Agncias execu vas e agncias reguladoras o processo de agencificao: pressupostos do
modelo brasileiro e balano da experincia. In: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Balano da
reforma do Estado no Brasil: a nova gesto pblica. Braslia: MP/SEGES, 2002, p. 76.

25

recomendao aprovada pelo Conselho de Reforma do Estado (CRE), em maio de 1996.


A par r de uma viso sobre um aparato regulatrio enorme, obsoleto, burocra zante e, em essncia, intervencionista, a recomendao propugna a formulao de
uma pol ca regulatria que d consistncia e coerncia s propostas de governo,
obje vando a definio de um padro de marco para a criao ou reforma de agncias
reguladoras. Para dar cabo a tal proposta, diagnos cou-se a necessidade de estabelecimento de critrios gerais para a criao de en dades de fiscalizao e regulao
de servios pblicos.
Princpios para atuao dos entes reguladores
(Recomendao de 31 de maio de 1996,
do Conselho de Reforma de Estado)
Princpios para endades de fiscalizao e
Objevos da funo regulatria
regulao de servios pblicos
autonomia e independncia decisria do promover e garan r a compe viente regulador;
dade do respec vo mercado;
ampla publicidade das normas per nentes garantir os direitos dos consuao ente regulador, de seus procedimentos e midores e usurios dos servios
decises e de seus relatrios de a vidade, pblicos;
ressalvadas as hipteses de sigilo previstas es mular o inves mento privado,
em lei;
nacional e estrangeiro, nas empresas prestadoras de servios pblicos
e a vidades correlatas;
celeridade processual e simplificao das buscar a qualidade e segurana dos
relaes man das entre o ente regulador e servios pblicos, aos menores custos possveis para os consumidores
os consumidores, usurios e inves dores;
participao de usurios, consumidores e usurios;
e inves dores no processo de elaborao garan r a adequada remunerao
de normas regulamentares, em audincias dos inves mentos realizados nas
pblicas, na forma que vier a ser regulada empresas prestadoras de servio
e usurios;
em lei;
dirimir conflitos entre consumidores
e usurios, de um lado, e empresas
prestadoras de servios pblicos;
limitao da interveno do Estado, na prevenir o abuso do poder econprestao de servios pblicos, aos nveis mico por agentes prestadores de
servios pblicos.
indispensveis sua execuo.
Para a implantao da administrao pblica gerencial seria necessria a ins tuio de agncias execu vas e de agncias reguladoras, chamadas genericamente de
agncias autnomas.15
Durante a reforma do Estado dos anos 1990, o Governo Federal props dois modelos
de agncias autnomas, as reguladoras e as execu vas.
15

As a vidades exclusivas de Estado devero ser em princpio organizadas atravs do sistema de agncias autnomas. BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Da administrao pblica burocr ca gerencial, op. cit., p. 259.

26

Ao se falar em agncias autnomas, preciso estabelecer a diferenciao entre as


agncias execu vas e as agncias reguladoras.
Segundo Bresser Pereira, as agncias execu vas diferenciam-se das reguladoras
porque so entes pblicos mais autnomos em relao ao governo, uma vez que a
elas compete cumprir pol cas de Estado, de carter mais amplo e permanente, em
defesa do cidado, no devendo, por isso, estar subordinadas a prioridades e diretrizes
de um governo especfico.16
As reguladoras, portanto, teriam como principal diferencial sua maior autonomia
em relao ao ncleo do governo, ou seja, a Presidncia da Repblica e os ministrios.
Essa maior autonomia caracterizada por uma srie de atributos, destacando-se independncia decisria, autonomia administra vo-financeira, ausncia de vinculao
hierrquica (subordinao) ao Ministrio supervisor, e estabilidade e mandato fixo
dos dirigentes.
A reforma regulatria teve como principal finalidade atrair inves dores privados
e dar-lhes meios e incen vos para operar eficientemente e expandir a capacidade de
oferta. Tal propsito se daria basicamente por meio da separao da concepo de
pol ca das a vidades regulatrias e comerciais, ficando a pol ca com o ministrio
responsvel pelo setor, a regulao sendo confiada a uma agncia independente e as
a vidades comerciais deixadas com estatais, que deveriam ser priva zadas.17
As agncias reguladoras deveriam, ento, apresentar um conjunto mnimo de
caracters cas ins tucionais que as permi ssem levar a cabo a reforma regulatria:
essas agncias deveriam gozar de independncia administra va e financeira e se
orientar pelos obje vos de incen var o inves mento e a eficincia, transferir os ganhos
de produ vidade para os consumidores, e proteger os inves dores privados do risco
de expropriao administra va.18
Tais entes regulatrios tm atribuies administra vas relacionadas fiscalizao
dos servios e ao cumprimento das condies ditadas pelos contratos de concesso,
abrangendo desde o controle sobre a fixao de tarifas at as sanes de natureza
disciplinar. Alm das atribuies administra vas, s agncias compete ampla gama
de poderes regulamentares, tanto em matria de segurana e de procedimentos
tcnicos, medio e faturamento dos consumos, controle e uso de medidores, acesso
a imveis de terceiros e qualidade dos servios prestados, quanto em matria de
aplicao de sanes.19
Em outros pases, h tendncia pela especializao das agncias, entendida como
a criao de uma agncia para cada a vidade, ou a criao de um nico rgo para a
regulao e fiscalizao dos servios pblicos concedidos.20
No Brasil, tambm se pode falar em especializao das agncias reguladoras, na
medida em que temos agncias atuando em setores econmicos especficos e regulando mercados setoriais.
16

17

18
19

20

BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Reforma do Estado para a cidadania: a reforma gerencial brasileira na perspec va
internacional. So Paulo/Braslia: Ed. 34/Enap, 2002, p. 226.
PINHEIRO, Armando Castelar. Reforma regulatria na infraestrutura brasileira: em que p estamos? In: SALGADO,
Lucia Helena e MOTTA, Ronaldo Seroa da. (ed.) Marcos regulatrios no Brasil: o que foi feito e o que falta fazer.
Rio de Janeiro: IPEA, 2005, p. 82.
Idem, ibidem.
WALD, Arnoldo e MORAES, Luiza Rangel de. Agncias Reguladoras. Revista de Informao Legislava, a. 36, n.
141, Braslia, jan./mar., 1999, p. 152-3.
WALD e MORAES, op. cit., p. 151.

27

FINALIDADE INSTITUCIONAL DAS AGNCIAS


REGULADORAS FEDERAIS BRASILEIRAS
Agncia
Finalidade Instucional
Regular e fiscalizar a produo, transmisso, distribuio e comercializaAneel
o de energia eltrica, em conformidade com as pol cas e diretrizes do
governo federal (art. 2 da Lei n 9.427/1996).
Anatel
Regular as telecomunicaes (art. 8 da Lei n 9.472/1997).
Promover a regulao, a contratao e a fiscalizao das a vidades
econmicas integrantes da indstria do petrleo, do gs natural e dos
ANP
biocombus veis (art. 8 da n 9.478/1997, com redao dada pela Lei
n 11.097/2005).
Promover a proteo da sade da populao, por intermdio do controle
sanitrio da produo e da comercializao de produtos e servios subAnvisa
me dos vigilncia sanitria, inclusive dos ambientes, dos processos, dos
insumos e das tecnologias a eles relacionados, bem como o controle de
portos, aeroportos e de fronteiras (art. 6 da Lei n 9.782/1999).
Promover a defesa do interesse pblico na assistncia suplementar sade, regulando as operadoras setoriais, inclusive quanto s suas relaes
ANS
com prestadores e consumidores, contribuindo para o desenvolvimento
das aes de sade no Pas (art. 3 da Lei n 9.961/2000).
Implementar, em sua esfera de atribuies, a Pol ca Nacional de Recursos
Ana
Hdricos, integrando o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos
Hdricos (art. 3 da Lei n 9.984/2000).
Implementar, em suas respec vas esferas de atuao, as pol cas formuladas pelo Conselho Nacional de Integrao de Pol cas de Transporte
e pelo Ministrio dos Transportes, segundo os princpios e diretrizes
Antaq e estabelecidos nesta Lei; e
ANTT
Regular ou supervisionar, em suas respec vas esferas e atribuies,
as a vidades de prestao de servios e de explorao da infraestrutura
de transportes, exercidas por terceiros (incisos I e II do art. 20 da Lei
n 10.233/2001).
Fomentar, regular e fiscalizar a indstria cinematogrfica e videofonogrAncine
fica (art. 5 da MP n 2.228-1/2001).
Regular e fiscalizar as a vidades de aviao civil e de infraestrutura aeroAnac
nu ca e aeroporturia (art. 2 da Lei n 11.182/2005).
As agncias reguladoras surgem, pois, como produto da reforma regulatria.
Apresentam-se, ainda, como instrumento para a atuao do Estado na regulao de
mercados, notadamente naqueles casos em que servios pblicos passaram a ser
exercidos porque setores haviam sido priva zados.

DESENHO INSTITUCIONAL DAS AGNCIAS REGULADORAS BRASILEIRAS


As agncias reguladoras brasileiras configuram-se como autarquias pblicas federais
de carter especial. Isso implica que tais entes, apesar de se enquadrarem como en -

28

dades da Administrao Pblica indireta, dispem de maior independncia em relao


ao ncleo do governo. Isso porque tm natureza peculiar, por se tratarem de autarquias
especiais, dotadas de aspectos novos no ordenamento jurdico brasileiro.
Podem-se considerar como caracters cas marcantes das agncias reguladoras a independncia administra va, autonomia financeira, a ausncia de vinculao hierrquica
(subordinao) ao Ministrio supervisor, e a estabilidade e mandato fixo dos dirigentes.
Entretanto, ressalte-se que somente a l ma caracters ca pode configurar-se
como dis n va das agncias reguladoras, visto que as demais, em maior ou menor
grau, so encontradas em qualquer outra autarquia da Administrao Pblica brasileira.
A nomeao dos dirigentes pelo Presidente da Repblica, acompanhada de saba na pelo Senado, e a vedao para sua demisso ad nutum (imo vada) so, pois,
os aspectos que possibilitam s agncias reguladoras um possvel status de novidades
ins tucionais no Estado brasileiro.
Arago resume que as agncias reguladoras so autarquias em regime especial,
com considervel autonomia em relao Administrao centralizada, incumbidas
do exerccio de funes regulatrias e dirigidas por colegiado cujos membros so nomeados por prazo determinado pelo Presidente da Repblica, aps prvia aprovao
pelo Senado Federal, vedada a exonerao ad nutum,21 ou seja, em razo da pura e
simples vontade do chefe do Poder Execu vo.

Isomorfismo Instucional das Agncias Reguladoras Brasileiras


As caracters cas especificamente rela vas ao mandato dos dirigentes, que devem
passar por saba na no Senado Federal e contam com vedao para sua demisso ad nutum
(imo vada), so as que diferenciam as agncias reguladoras do conjunto dos outros rgos
e ins tuies da Administrao Pblica.
Essas caracters cas podem, portanto, ter funcionado como um forte incen vo para a
adeso ao modelo de agncias reguladoras, em detrimento das execu vas. Parece ter havido
um efeito carona das agncias de segunda e terceira geraes para emplacar um desenho
ins tucional que lhes garan sse certo status diferenciado para sua cons tuio e atuao.
Para saber mais!
Para Mar ns, a segunda gerao de agncias reguladoras representou a flexibilizao
do modelo de agncias independentes. Nas palavras do autor: Em sntese, j se sinalizava a u lizao do modelo de agncia reguladora como estratgia de flexibilizao
(em busca do que se convencionou chamar jocosamente de kit reguladoras: mandato,
carreira prpria, estrutura diferenciada de cargos comissionados, regras diferenciadas
de licitao, de proviso de quadros temporrios etc.), que explodiu na terceira gerao
de agncias reguladoras (ANA, Ancine, Antaq, ANTT).
Nesse sen do, fala-se na literatura22 na consagrao do chamado kit reguladoras, que
teria sido u lizado para a formatao de agncias que no seriam consideradas picamente
21

22

ARAGO, Alexandre Santos de. Agncias reguladoras e a evoluo do direito administravo econmico. 2. ed.
Rio de Janeiro: Forense, 2005, p. 275.
MARTINS, Humberto Falco. Reforma do estado e coordenao governamental: as trajetrias das pol cas de
gesto pblica na Era FHC. In: ABRUCIO, Fernando Luiz & LOUREIRO, Maria Rita (org.). O Estado Numa Era de
Reformas: Os Anos FHC Parte 1. Braslia: MP, SEGES, 2002, p. 250.

29

reguladoras. Isso em funo tanto de seus objetos de trabalho quanto da estrutura do


mercado e do setor em que atuam.
A ideia de um isomorfismo organizacional, no caso brasileiro realizado a par r do
desenho ins tucional da Aneel e da Anatel, tambm apontada por Melo.23
Apesar de diferenas marcadas pelo processo pol co de criao, bem como diferenas rela vas a sua configurao ins tucional, as agncias reguladoras brasileiras
seguem um mesmo modelo geral, fruto dos obje vos semelhantes da reforma regulatria, apontado para os mercados do setor da infraestrutura.
Nas palavras de Melo, a implementao das primeiras agncias ocorreu a par r de
outubro de 1997 e o modelo observado para a Agncia Nacional de Telecomunicaes Anatel e a Agncia Nacional de Energia Eltrica Aneel foi reproduzido para
as demais agncias.

Geraes das Agncias Reguladoras Brasileiras


Pode ser iden ficado um conjunto de agncias reguladoras ditas de primeira gerao, criadas em 1996 e 1997, e atuantes em setores da infraestrutura. Trata-se dos
casos da Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel), da Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel), e da Agncia Nacional do Petrleo (ANP). Santana24 ressalta que
a criao de tais agncias obje vou tanto o monitoramento da qualidade dos servios
bem como o cumprimento de metas definidas nos contratos com as respec vas operadoras (principalmente quanto oferta dos servios), quanto o estabelecimento de
preos referenciais e tarifas, criando um quase-mercado em ambientes de mercados
monopolistas.
As chamadas agncias de segunda gerao seriam aquelas criadas em 1999 e
2000, mas ligadas a setores em que h caracters cas compe vas no mercado: Agncia
Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa) e a Agncia Nacional de Sade Suplementar
(ANS).
As agncias classificadas como de terceira gerao so a Agncia Nacional de
guas (ANA), a Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (Antaq) e a Agncia
Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), e a Agncia Nacional do Cinema (Ancine),
todas criadas no perodo de 2000 e 2001. Estas tambm no atuantes em setores de
mercado monopolista e destacam-se pela grande heterogeneidade de objetos e naturezas. Por fim, houve mais recentemente a criao da Agncia Nacional de Aviao
Civil (Anac), j durante o primeiro mandato do presidente Lula, e que no foi objeto
de incluso em nenhuma dita gerao. Tambm no seu caso no h relao com
mercado monopolista.
23

24

Nas palavras do autor, a implementao das primeiras agncias ocorreu a par r de outubro de 1997 e o modelo
observado para a Agncia Nacional de Telecomunicaes Anatel e a Agncia Nacional de Energia Eltrica Aneel
foi reproduzido para as demais agncias. MELO, Marcus Andr. Polca regulatria: uma reviso da literatura.
BIB, Rio de Janeiro, 2 semestre de 2000, p. 8.
SANTANA, ngela. Agncias execu vas e agncias reguladoras o processo de agencificao: pressupostos do
modelo brasileiro e balano da experincia. In: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Balano da
reforma do Estado no Brasil: a nova gesto pblica. Braslia: MP/SEGES, 2002.

30

Independncia das Agncias Reguladoras Brasileiras


Embora a qualificao das agncias reguladoras como independentes tenha
uso corrente, Arago destaca que mais adequado se falar em autonomia do ente
regulador, ou melhor, nas palavras do autor, autonomia reforada.
Tal autonomia reforada visa propiciar a persecuo estvel, mais tcnica possvel,
das pol cas pblicas estabelecidas em lei; e com a sucesso de vrios presidentes da
Repblica ao longo do tempo, tambm o pluralismo no colegiado estar assegurado.25
Para saber mais!
Podemos afirmar, dessa maneira, que todas as en dades da administrao indireta possuem alguma autonomia, ainda que muitas vezes seja uma autonomia quase que apenas
nominal. Mas temos uma espcie de en dade da administrao indireta as agncias
reguladoras cuja autonomia, se comparada com a das demais, bem maior, j que as
suas leis ins tuidoras fixam competncias prprias e garan as para seu exerccio de forma
bem mais firme da que faz ordinariamente.
ARAGO, Alexandre dos Santos. Agncias reguladoras e governana no Brasil. In: SALGADO, Lucia
Helena e MOTTA, Ronaldo Seroa da. (ed.) Marcos regulatrios no Brasil: o que foi feito e o que
falta fazer. Rio de Janeiro: IPEA, 2005, p. 130.

A constatao da necessidade de autonomia para as agncias reguladoras ocorreu


inicialmente na experincia norte-americana. A par r de ento foi desenvolvido o
conceito de captura, ou seja, a tendncia apresentada pelos rgos reguladores de
responderem aos interesses das empresas prestadoras de servios pblicos.
Salgado & Mo a lembram que a origem da ideia de que a regulao econmica
deve ser exercida por agncias com autonomia tcnica e decisria reside na preocupao com o problema da captura.26 A independncia decisria das agncias, sustentam Oliveira, Fujiwara e Machado, fruto da independncia financeira, estrutural
e funcional. Tais caracters cas so importantes para a adoo de solues tcnicas,
e no pol cas, como frequentemente ocorre com os ministrios e rgos a eles
subordinados.27 Esta separao entre o tcnico e o pol co redundaria na atribuio
de um status de rgos de Estado s agncias.
Vale ressaltar, entretanto, que a independncia dos reguladores pode se configurar
como o insulamento deste corpo tcnico frente ao setor regulado e ao prprio governo. Oliveira, Fujiwara e Machado defendem que a agncia reguladora ideal deveria
ser dotada de independncia, exigindo uma mudana da cultura de centralizao
administra va que prevalece no pas desde os gabinetes do Imprio. Dessa forma,
os autores concluem que, em se tratando das agncias reguladoras, a independncia
25

26

27

ARAGO, Alexandre dos Santos. Agncias reguladoras e governana no Brasil. In: SALGADO, Lucia Helena e MOTTA,
Ronaldo Seroa da. (ed.) Marcos regulatrios no Brasil: o que foi feito e o que falta fazer. Rio de Janeiro: IPEA, 2005,
p. 137.
SALGADO, Lucia Helena e MOTTA, Ronaldo Seroa da. Introduo. In: SALGADO, Lucia Helena e MOTTA, Ronaldo
Seroa da. (ed.) Marcos regulatrios no Brasil: o que foi feito e o que falta fazer. Rio de Janeiro: IPEA, 2005, p. 10.
OLIVEIRA, Gesner; FUJIWARA, Thomas; MACHADO, Eduardo Luiz. A experincia brasileira com agncias reguladoras.
In: SALGADO, Lucia Helena e MOTTA, Ronaldo Seroa da. (ed.) Marcos regulatrios no Brasil: o que foi feito e o que
falta fazer. Rio de Janeiro: IPEA, 2005, p. 169.

31

permite insular as instncias de deciso tcnica das presses pol cas de toda ordem.28
Wald & Moraes29 ressaltam que as agncias reguladoras so subme das ao poder de
superviso e tutela do Poder Execu vo, pois na qualidade de pessoas jurdicas de direito
pblico configuram-se como autn cas autarquias, encontrando-se invariavelmente
vinculadas a algum ministrio ou secretaria.
Apesar disso, o termo superviso no agrada aos dirigentes das agncias, que
em geral o iden ficam com a ideia de controle, considerando seu exerccio como um
rompimento da autonomia das agncias. A superviso ministerial est prevista (e ainda
em vigor) desde a edio do Decreto-Lei n 200, em 25 de fevereiro de 1967.
O quadro a seguir resume as caracters cas envolvidas na origem das agncias reguladoras criadas no Pas durante o processo de reforma do Estado da dcada de 1990.
Criao das agncias reguladoras no Brasil
Quinze anos de agncias reguladoras no Brasil: maior inovao ins tucional no
Estado nas l mas dcadas.
Origem no processo de reforma do Estado da dcada de 1990 no Brasil.
Inspirao no direito norte-americano.
Novembro de 1995: Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado.
Maio de 1996: Construo do Marco Legal dos Entes Reguladores (CRE).
Atuao do Estado na regulao de mercados, notadamente nos priva zados.
Agencificao (Luiz Alberto dos Santos40; Maria Sylvia Zanella Di Pietro41) ou
agenciamento (Edson Nunes42).
Agncias autnomas agncias execu vas agncias reguladoras.
Autarquias pblicas federais de carter especial: replicao em estados e municpios.
Independncia e autonomia: autonomia reforada (Arago).
Independncia administra va, autonomia financeira, ausncia de subordinao.
Marca do desenho ins tucional: mandato estvel dos dirigentes.
Mandato aps saba na no Senado Federal.
Vedao para demisso ad nutum.
Forte incen vo para a adeso ao modelo de agncias reguladoras.
Geraes de agncias: primeira (Aneel, Anatel e ANP), segunda (Anvisa, ANS) e
terceira (ANA, Antaq, ANTT e Ancine), e Anac.
Efeito carona, isomorfismo organizacional, ou o chamado kit reguladoras (Marns).
Desenhos ins tucionais diversos: contrato de gesto, ouvidoria, durao do mandato, reconduo, definio do presidente da agncia, quarentena, consultas e
audincias pblicas, relao com rgos de defesa da concorrncia.
303132

28
29

30

31

32

Idem, p. 189.
WALD, Arnoldo e MORAES, Luiza Rangel de. Agncias Reguladoras. Revista de Informao Legisla va, a.36, n.141,
Braslia, jan./mar., 1999, p. 163.
SANTOS, Luiz Alberto dos. Agencificao, Publicizao, Contratualizao e Controle Social - possibilidades no
mbito da reforma do Aparelho do Estado. Braslia: DIAP, 2000.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Limites da funo reguladora das agncias diante do princpio da legalidade. In: DI PIETRO,
Maria Sylvia Zanella (org.). Direito Regulatrio: temas polmicos. 2. ed. rev. ampl. Belo Horizonte: Frum, 2004, p. 36.
NUNES, Edson. O quarto poder: gnese, contexto, perspec va e controle das agncias reguladoras. Paper submedo
ao II Seminrio Internacional sobre Agncias Reguladoras de Servios Pblicos. Braslia: Ins tuto Hlio Beltro,
25 de Setembro de 2001, p. 2. mimeo.

32

Agncias Reguladoras Brasileiras: Setores de Infraestrutura e Sociais


Alm das diferenas entre agncias execu vas e reguladoras, j comentadas, possvel ainda se falar em pos de agncias, conforme sua orientao e campo de atuao.
Segundo Salgado33, so agncias de governo, ou tambm denominadas de agncias
execu vas, as que executam as pol cas e diretrizes de determinado governo. De outro
lado, so as agncias de Estado que comportam simultaneamente tanto aspectos regulatrios quanto program cos. Estas estariam relacionadas regulao econmica no
setor de infraestrutura enquanto as demais seriam responsveis pela regulao social.
Gmez-Ibaez34 explica que o termo infraestrutura significa em baixo da estrutura e,
em geral, setores que atuam na infraestrutura envolvem servios e equipamentos que
se encontram embaixo do solo, como as encanaes de gua e esgoto, ou mesmo os
que esto na super cie, como ruas e estradas. As a vidades ligadas energia eltrica
e s telecomunicaes tambm so normalmente includas, mesmo que elas frequentemente sejam fornecidas por linhas estendidas em postes e torres, e no no subsolo.
Normalmente, os servios e equipamentos oferecidos por indstrias de infraestrutura so chamados de u lidades pblicas (public u li es). O que comum indstria de
infraestrutura elas envolverem redes (indstrias de redes) que distribuem produtos
ou servios em um espao geogrfico, e na maioria dos casos as redes so intensivas
em capital e os inves mentos durveis e imveis.
O envolvimento do Estado na regulao de setores de infraestrutura se d, segundo Gmez-Ibaez, principalmente em face das seguintes razes: h elevado custo
para estabelecer as redes de infraestrutura; bene cios so estendidos para grandes
populaes (saneamento e gua tratada promovem sade pblica, iluminao pblica
promove segurana); inves mentos em infraestrutura promovem crescimento econmico e sua distribuio pode combater a iniquidade; pode evitar problemas ambientais
e de segurana, especialmente se considerados como externalidades nega vas para
os consumidores.
Entretanto, a razo mais importante para jus ficar a regulao da infraestrutura
que esses setores tendem a formar monoplios. A natureza monopols ca da infraestrutura decorre de fatores associados inexistncia de subs tutos perfeitos ou
a barreiras de entrada. Estas podem ser fixadas pelo governo, pela necessidade de
contratos de longo prazo que es pulem a necessidade de inves mentos durveis e
imveis, ou inerentes tecnologia da indstria, pela existncia de economias de escala.
Os setores da infraestrutura tm sido considerados pela literatura como os que mais
demandariam a criao e atuao de agncias reguladoras independentes.

Agncias Reguladoras: Competncia Normava e Princpio da


Legalidade
Em importante ar go sobre a competncia das agncias reguladoras no direito brasileiro, Di Pietro35 discute os limites dessa competncia luz do princpio da legalidade.
33
34

35

SALGADO, 2003, op. cit., p. 36.


GMEZ-IBAEZ, Jos A. Regula ng infrastructure: monopoly, contracts, and discre on. US: Havard University
Press, 2006.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Limites da funo reguladora das agncias diante do princpio da legalidade.
In: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella (org.). Direito Regulatrio: temas polmicos. 2. ed. rev. ampl. Belo Horizonte:
Frum, 2004.

33

Em primeiro lugar, chama a ateno para os sen dos da palavra regulao: de um


lado, como sinnimo de regulamentao e, de outro, como um po diferente de direito,
mais flexvel, negociado, sujeito a mudanas para adaptao s alteraes ocorridas
no objeto regulado.
Considerado o regulamento como ato estatal, unilateralmente imposto, baixado
para dar fiel cumprimento lei, cons tui competncia priva va do Chefe do Poder Execu vo, indelegvel a no ser na hiptese do ar go 84, inciso VI, alnea a, da Cons tuio.
Como novo po de direito, pode ser baixado pelas agncias, desde que resulte de
negociao, de consenso, de par cipao dos interessados.
um po de direito a que falta a caracters ca da imposio unilateral de regras
de conduta. Da a previso, nos Estados Unidos, de um procedimento a ser necessariamente observado pelas agncias para elaborao de seus regulamentos, sob pena
de ilegalidade.
L, as agncias tm que se manifestar sobre as sugestes dos interessados e tm
que mo var todas as suas normas, inclusive demonstrando a sua razoabilidade, em
termos de relao custo-bene cio, ficando essa mo vao sujeita a controle judicial.
E o procedimento mais rigoroso quando possa afetar direitos dos cidados.
Esse um po de direito que pode ser baixado pelas agncias brasileiras, exatamente porque resulta de negociao com os interessados. Mas deve colocar-se em
nvel hierrquico inferior s normas estatais, inclusive aos regulamentos baixados pelo
Chefe do Poder Execu vo.
A grande dificuldade no direito brasileiro que se adaptou o modelo das agncias
norte-americanas, mas no se adotou o procedimento de par cipao, que o que
d legi midade s normas por elas baixadas. preciso, para suprir tal deficincia, que
os poucos instrumentos de par cipao previstos nas leis ins tuidoras das agncias
sejam postos em pr ca.
Outra dis no a ser feita quanto a dois pos de atos norma vos: os atos normavos propriamente ditos, que ditam regras de conduta futuras, com carter de generalidade e abstrao, semelhana da lei; e os atos norma vos de efeitos concretos, ou
seja, os atos que, formalmente, apresentam-se como atos norma vos, mas que, quanto
ao contedo, so verdadeiros atos administra vos, porque decidem casos concretos.
medida que as agncias vo se deparando com situaes irregulares, com
a vidades que quebram o equilbrio do mercado, que afetam a concorrncia, que
prejudicam o servio pblico e seus usurios e que geram conflitos, elas vo baixando
atos norma vos para decidir esses casos concretos.
Para esse po de ato tambm no h bice de ordem jurdica, pois a que est
o que h de mais pico na funo reguladora: ela vai organizando determinado setor
que lhe est afeto, respeitando o que resulta das normas superiores (e que garantem
o aspecto de estabilidade, de con nuidade, de perenidade) e adaptando as normas
s situaes concretas, naquilo que elas permitem certa margem de flexibilidade ou
de discricionariedade.
So dois aspectos fundamentais da regulao: estabilidade e flexibilidade. E sempre
se deve ter presente a ideia de que a lei no pode deixar flexibilidade (ou discricionariedade) para as agncias baixarem normas em matria de reserva de lei.
Como l mo aspecto, importante ressaltar a possibilidade que se reconhece s
agncias, do mesmo modo que sempre se reconheceu a inmeros rgos e en dades
administra vas no direito brasileiro (como o Conselho Monetrio Nacional, o Banco

34

Central, Conselho Nacional de Educao e tantos outros) de, por meio de atos normavos, interpretar ou explicitar conceitos indeterminados, especialmente de natureza
tcnica, con dos em leis e regulamentos. Trata-se de conceitos que se inserem na ideia
de especializao das agncias, exigindo definio mais precisa, porm sem inovar na
ordem jurdica.
As agncias reguladoras, en dades da Administrao Indireta do Estado brasileiro,
atuam, assim, na regulamentao tcnica de matrias afetas sua rea de abrangncia
da regulao econmica e social.
A especializao da regulamentao de matrias especficas pelos rgos e en dades setoriais da Administrao Pblica encontra origem, segundo Arago36, na incapacidade do Poder Legisla vo de produzir um ordenamento monocntrico uniforme,
capaz de abranger todas as a vidades e atores sociais de maneira indis nta e comum.
Assim, nasceram regulamentaes especiais des nadas a setores especficos da
sociedade ou a determinadas naturezas jurdicas exemplos clssicos so os ramos
do Direito do Trabalho e do Direito Civil.
Mas tal especializao jurdica no era suficiente para dar conta da complexidade
das sociedades, sendo necessria ainda a especializao das fontes do Direito e dos
rgos emanadores desses regulamentos. da que surgem na Administrao Pblica
rgos e en dades com poder norma vo para regulamentar a vidades especficas,
os quais progressivamente tm ganhado autonomia e independncia nessa tarefa, em
face de avocarem-se a legi midade derivada do seu conhecimento especializado na
matria que lhes afeta no ato regulamentador.
Em setores nos quais existe par cular complexidade tcnica e frequente evoluo
tecnolgica de seus objetos, geralmente o legislador fixa, mediante as chamadas
leis-quadro, os parmetros gerais, no tratando de forma completa, e menos ainda
exaus va, da matria cujas lacunas devero ser preenchidas pela autoridade do rgo
regulamentador especializado. Isto a par r do conhecimento da realidade setorial no
tempo e da maneira mais par cular quanto possvel. Tambm, decidida da forma mais
prxima e negociada possvel com os atores sociais a serem afetados pela produo
norma va consequente. Dessa necessidade de preenchimento da vagueza norma va
que se re ra o fundamento do poder regulamentador dos rgos ou en dades no
pertencentes ao Poder Legisla vo.
Destaquem-se aqui duas observaes. A primeira est relacionada possibilidade do
exerccio da discricionariedade pela burocracia. Abordar o tema da discricionariedade
importante para essa discusso, pois ela est diretamente relacionada ao exerccio
das funes da burocracia, em geral, e natureza do trabalho do agente regulador,
em par cular.
Isso porque a tarefa de regular, em grande medida relacionada regulamentao
tcnica, encontra vasto campo para o exerccio da discricionariedade na formulao
de normas a tulo de regulamentao de matrias eminentemente tcnicas sob a
responsabilidade das agncias reguladoras.
A discricionariedade est relacionada margem de escolha pelo agente pblico
entre uma mul plicidade de alterna vas possveis na execuo de suas tarefas, informadas de maneira mais ou menos abertas pelos ditames dos critrios a que o seu
comportamento est subme do subje vamente, das ins tuies que conformam
36

ARAGO, Alexandre Santos de. O poder normavo das agncias reguladoras independentes e o Estado democrco de Direito. Revista de Informao Legisla va. Braslia, ano 37, n 148, out./dez. de 2000, p. 275-99.

35

o ambiente no qual o agente est imerso, e obje vamente, das normas formais consubstanciadas em leis e regulamentos em vigor.
Assim, a j comentada tendncia especializao das agncias reguladoras compromete o entendimento, por grande parte dos cidados, dos termos dos atos expedidos
pelas agncias reguladoras, como de resto, por muitos dos rgos e en dades da Administrao Pblica do Estado contemporneo, o que dificulta o controle da burocracia.
Em segundo lugar, tambm importante ressaltar uma limitao para os reguladores. Esta limitao est relacionada impossibilidade de o poder regulamentador,
em geral, criar direitos e obrigaes, cabendo a ele somente detalhar ou especificar
as disposies constantes em ato hierarquicamente superior, no apresentando o
regulamento, portanto, fora de lei.
Desta feita, ele no tem o condo de revogar lei anteriormente vigente, sendo
tambm passvel de revogao por lei ulterior. exceo, casos em que h expressa
previso em lei da delegificao ou deslegalizao, quando ento o rgo regulamentador poderia expedir regulamentos que inovassem no ordenamento jurdico dentro
do marco jurdico dado pela lei originria, que degradou o grau para a norma zao
daquela matria, e demais leis superiores.
O que as agncias no podem fazer, portanto, porque falta o indispensvel fundamento cons tucional, baixar regras de conduta, unilateralmente, inovando na ordem
jurdica, afetando direitos individuais, subs tuindo-se ao legislador.
Esse bice cons tui-se no mnimo indispensvel para preservar o princpio da legalidade e o princpio da segurana jurdica. Principalmente, no podem as agncias baixar
normas que afetem os direitos individuais, impondo deveres, obrigaes, penalidades,
ou mesmo outorgando bene cios sem previso em lei.
Trata-se, conforme ensina Di Pietro, de matria de reserva de lei, consoante decorre
do art. 5, inciso XI, da Cons tuio. No se pode deixar de lembrar que a proteo dos
direitos individuais frente ao Estado cons tuiu a prpria razo de ser da construo do
princpio da legalidade, sem o qual no existe Estado de Direito.

Modelos de Regulao
Durante as l mas dcadas, as indstrias de infraestrutura conheceram uma verdadeira revoluo quanto sua estrutura e funcionamento.
Vistas an gamente como um exemplo de monoplios naturais, eram estruturadas
na forma de monoplios ver calmente integrados regulados pelo chamado modelo
de custo de servio.
Durante esse tempo, cresceu prodigiosamente a literatura sobre regulao, analisando, em sua maior parte, as limitaes da regulao por custo de servio (a nica
ento existente).
Hoje, tanto a estrutura como o funcionamento dessas indstrias assumem formas
bem dis ntas daquele modelo. Na maior parte delas, admite-se que alguns segmentos so potencialmente compe vos. Assim, a discusso tem se centrado em como
promover, da melhor maneira possvel, essa concorrncia.
Mesmo nos segmentos que permanecem avaliados como sendo monoplios
naturais (em par cular quando h operao de redes sicas), a maioria passou a ser
regulada por esquemas chamados de regulao por incen vos, par cularmente pela
regulao de preo teto.

36

Existem hoje muitas contribuies sobre esquemas de regulao incen vada,


permi ndo melhor compreenso das foras e fraquezas das diversas alterna vas.
Para saber mais!
As Diferentes Tcnicas para Desenhar a Regulao
H pelo menos seis tcnicas diferentes de regulao, ou seja, procedimentos u lizados
para desenhar e impor as regras que definem a regulao, a natureza dessas regras e se
o regulador toma e impe a todas as decises ou d um grau de liberdade significa vo
para a en dade regulada, so elas:
Comando e controle: o regulador define cada detalhe das aes que a empresa
deve tomar.
Por incen vos: delegam-se vrias etapas do processo decisrio para a empresa,
que recompensada em funo do seu sucesso em a ngir as metas estabelecidas
pelo regulador.
Potencial: nenhuma restrio imposta a menos que o desempenho da empresa
seja considerado insa sfatrio, usualmente em funo de um critrio predefinido.
Rea va: primeiro a empresa regulada prope ou executa certa ao e, depois,
o regulador a aprova ou no.
Proa va: o regulador especifica de antemo quais aes so permi das e quais
esto proibidas.
Delegada: o poder de regular delegado para os agentes regulados.
Muito do processo de reforma das l masdcadas envolveu a passagem de uma
regulao imposi va, abrangente e de comando e controle, para outra mais informa va e parcial e menos intervencionista.
Fonte: PINHEIRO, Armando Castelar & SADDI, Jairo. Direito, economia e mercados. Rio de Janeiro:
Elsevier, 2005. Cap. 6 - Regulao dos Servios Pblicos, p. 253-91.

Regulao pelo Custo de Servio (cost of service)


A formao de preos central para a tarefa da regulao, pois concentra as questes sobre o excedente e sua distribuio.
Tradicionalmente, o mtodo mais comum adotado pelas en dades reguladoras
para o controle de preos a regulao pelo custo de servio, custo contbil, custo
histrico ou taxa de retorno fixa.37
Neste procedimento, fixa-se a taxa de remunerao do capital inves do e as tarifas
so calculadas de modo a sa sfazer essa taxa, para um nvel de consumo previsto.
A regulao por cost of service divide-se essencialmente em duas categorias: fixao
direta de preos e remunerao de a vos (rate of return regula on).
37

ARAJO , Joo Lizardo R. H. de. Modelos de formao de preos na regulao de monoplios. Econmica. v3, n.
1, p. 35-66, junho 2001.

37

Fixao Direta de Preos


A forma mais invasiva de regulao a fixao direta de preos por parte de uma
en dade estatal. Este mtodo tem sido cri cado pela literatura, sobretudo devido
falta de obje vos claros (e em alguns casos presena de obje vos contraditrios)
apresentados pela en dade reguladora.
Apesar do obje vo estatal atuar em subs tuio do mercado e definir o preo do
bem ou servio, esta a vidade desempenhada num determinado contexto pol co e
social. Assim, enquanto o critrio de eficincia econmica um input no processo de
definio de preos, existem outros obje vos sociais e pol cos que podem fazer com
que a en dade reguladora defina um preo que no esteja em linha com a eficincia
econmica das estruturas reguladas.
Outra cr ca a este mtodo diz respeito ao problema do principal-agent. Este problema tem duas dimenses: a empresa regulada (agente) est sujeita a mo vaes
dis ntas face ao governo (principal), logo poder perseguir os seus obje vos de forma
contrria ao previsto pelo principal; em segundo lugar, o agente possui substancialmente mais informao sobre os seus clientes, estrutura de custos e de mercado face ao
principal, pelo que a assimetria de informao pode ser manipulada a favor do agente.
A concluso a rar deste problema que o resultado da regulao pode ser muito
diferente do esperado pelo Estado, resultando numa srie de consequncias e de
ineficincias que no eram as desejadas.

Regulao por Taxa de Retorno (Rate Of Return Regulaon)


A regulao por taxa de retorno estabelece o nvel de remunerao permi do, e a
empresa pode estabelecer os seus preos livremente, desde que os proveitos que da
advenham no sejam superiores a uma taxa justa de remunerao definida pela
en dade reguladora.
O mtodo da taxa de retorno permite empresa cobrir seus custos de operao e
de capital, assim como o retorno de capital. Este mtodo proporciona empresa maior
autonomia na sua gesto, limitando, no entanto, o seu comportamento monopolista.
Entretanto, a literatura iden fica uma srie de problemas associados a esta forma
de regulao, como a dificuldade de na determinao de custos da empresa regulada,
o que gera incen vos para as empresas superes mar os seus custos ou mesmo incorrer
em custos que no so necessrios para manter os seus proveitos permi dos; e diminuio de incen vos para a reduo de custos, j que a empresa consegue transferir
custos para os consumidores.
A principal restrio contra este po de abordagem que ela no gera incen vos
para economia de custos e melhorias na eficincia, mas premia as empresas que
apresentam maiores custos operacionais.

Regulao por Incenvos


As desvantagens resultantes da tradicional regulao por custo de servio conduziu ao desenvolvimento de sistemas de regulao que criem incen vos melhoria
da eficincia produ va, permi ndo s empresas guardar parte dos seus ganhos.
A resoluo deste problema iniciou-se com a tomada em considerao no processo
regulatrio da assimetria de informao.

38

Em casos onde h assimetria de informaes, o regulador no tem conhecimento


e controle pleno das a vidades da firma regulada. Ento, a empresa pode explorar o
maior conhecimento de suas prprias caracters cas para obter vantagens.
Nesses casos, a questo essencial para a regulao foi: sabendo que a firma conhece
mais que o regulador suas prprias condies de operao e planejamento, que mecanismos se poderia desenhar para levar a firma a um comportamento (prximo do)
desejado pelos reguladores, para que se requeira menos informao para o regulador
do que os esquemas de custo de servio?
O reconhecimento da importncia dos impactos da assimetria de informao para
a a vidade regulatria levou a estudos sobre a regulao com incen vos.
O conjunto de solues apresentadas a esta questo conhecido como regulao
com incen vos, na qual podem-se iden ficar, mais ou menos arbitrariamente, trs
vertentes:
regulao do preo (price cap);
regulao por padro de comparao (yards ck regula on, yards ck compe on);
regulao da qualidade.

Regulao do Preo Teto (price cap)


Na sua forma mais elementar, esta forma de regulao um contrato entre empresa regulada e a en dade reguladora, em que so estabelecidos os preos mximos
que a empresa regulada aplica ao seu mercado num determinado perodo de tempo.
A forma como os preos evoluem determinada previamente. Por exemplo, o preo
pode evoluir de acordo com um ndice de preos exgeno e com um fator X calculado
previamente pelo regulador. O preo mximo para cada ano cresce ento de acordo
com o ndice de preos, descontado do referido fator X. Este fator pretende refle r o
potencial de reduo de custos de determinada empresa, seja por ganhos de eficincia,
seja por progresso tecnolgico. O fator X deve permi r ainda que a poupana de custos
seja par lhada com os consumidores, sem produzir efeitos adversos na empresa para
que esta a nja as tais poupanas, j que dever ser calculado de forma a refle r os
ganhos de produ vidade que excedem os esperados para a economia como um todo
e alteraes esperadas nos preos dos inputs da empresa regulada que diferem da
esperada evoluo de preos da economia em geral.
Na regulao do preo teto, ento, o contrato de concesso fixa um preo e uma
frmula para reajustes peridicos (geralmente anuais) durante o perodo de concesso
(mais precisamente, entre revises efetuadas a intervalos de vrios anos). A reviso
incorpora a inflao e um fator exprimindo metas plurianuais de ganho de produ vidade
fixadas pelo regulador. Pode incluir, ainda, um fator representando choques especficos
indstria, no levados em conta pelo ndice de inflao.
Dado um preo contratado e as metas de produ vidade fixadas para os prximos
anos (at a prxima reviso), a reduo real de custos pela empresa, em relao s
metas fixadas, poder ser apropriada pela concessionria. Esta ter, pois, incen vos
a reduzir custos.

39

Frequentemente, embora nem sempre, o preo contratado resulta de um processo


de licitao com estudos prvios e concorrncia entre vrios candidatos, o que em
princpio pode reduzir ganhos extraordinrios. Por outro lado, se a indstria produz
ml plos bens ou servios, existem diversas alterna vas para a aplicao da frmula,
que se reduzem a duas no fim de contas: aplicar a frmula para cada produto, ou
aplic-la a uma cesta de bens ou servios, o que dar firma uma liberdade de modificar preos rela vos dentro da cesta.
Teoricamente, este esquema exige significa vamente menos informao para o
regulador do que os mtodos tradicionais. Com efeito, para aplicar a frmula bsica,
o regulador precisaria apenas ter acesso aos preos pra cados, que so de domnio
pblico, mais informaes especficas sobre choques externos, e realizar estudos sobre
ganhos potenciais de produ vidade.
Entretanto, a realidade um pouco mais complicada que este raciocnio.
Em primeiro lugar, a definio de metas sobre possveis ganhos de produ vidade
exige conhecimentos mais aprofundados: necessrio acompanhar o desempenho da
firma regulada de modo bem mais prximo que o simples esquema terico pareceria
indicar. Isto leva a custos razoavelmente elevados, no necessariamente inferiores
dos esquemas tradicionais de regulao.
Em segundo lugar, o processo de reviso tem conflitos potenciais e reais: muito
mais que na regulao por custo de servio, a reviso leva a prolongadas negociaes.
A resoluo de conflitos aumenta os custos e exige mais informao, no to diversa
daquela requerida pelos esquemas tradicionais.
Ademais, a regulao do preo tem seus prprios efeitos colaterais.
Estudos mostram que esse esquema tende a prejudicar a qualidade do bem ou servio, o que no ocorre com os esquemas tradicionais. Isto exige que nveis de qualidade
sejam bem definidos e monitorados, ou que a regulao do preo seja combinada com
outros esquemas, visando regulao da qualidade. Aqui, tambm, haver aumento do
custo da regulao.

Regulao por Comparao (yardsck regulaon)


Outro esquema regulatrio que pretende incen var a reduo de custos e preos
a regulao por padro de comparao (yards ck regula on), tambm chamada
compe o por padres (yards ck compe on).
Nesse po, o regulador tem acesso aos balanos anuais das diversas concessionrias e fixa preos para o ano seguinte, baseado nas empresas mais eficientes, com
certa tolerncia.
A ideia diminuir o risco moral e a seleo adversa, reduzindo assim o custo da
assimetria de informao e pari passu o custo da regulao, j que as prprias empresas
fornecem dados com os quais julgar as outras.
Este esquema supe que no haja coluso entre as firmas (o que enseja a necessidade de medidas eficazes contra coluso), e que suas estruturas de custos sejam
comparveis.

40

Para saber mais!


Risco moral
Dizemos que existe risco moral quando uma firma oculta ineficincias internas (produ vas), como, por exemplo, excesso de pessoal ou gastos desnecessrios.
O risco moral ocorre quando uma das partes em uma transao no consegue observar o esforo que a outra parte faz ou fez para cumprir o seu papel no que ficou
acertado entre elas.
Por exemplo, quando se contrata um profissional de servios, di cil avaliar ex-ante
se a qualidade dos servios ser to boa quanto se poderia esperar. Da mesma forma,
quando a lei determina que o concessionrio pblico pra que a modicidade tarifria,
di cil para o regulador avaliar se a empresa poderia estar se esforando mais para
baixar seus custos e, consequentemente, as tarifas.
Outro exemplo de comportamento de risco moral vem do sistema financeiro. Quando
um banco quebrado sabe que ser salvo pelo governo com a injeo de recursos
pblicos, seus administradores se comportam de forma imprudente, ou seja, por no
terem de arcar com todas as consequncias de uma eventual inadimplncia, podem
pra car uma gesto temerria. J no mercado de seguros o problema do risco moral
significa que o comprador do seguro no tomar os cuidados necessrios para evitar
acidentes ou roubo.
Seleo adversa
Designa o uso de informao especializada, no plenamente dominada pelo regulador,
sobre alterna vas de ao, para a ngir os obje vos da firma.
Ocorre quando uma das partes em uma transao tem menos informao do que a
outra sobre as condies em que essa troca se realiza.
Por exemplo, quando um inves dor vai comprar uma ao e no sabe se a empresa
de alto ou baixo risco. Ou quando o regulador precisa definir a tarifa de um servio
pblico e no sabe qual o custo da empresa para fornecer o servio.

Regulao da Qualidade
Sob o nome de regulao da qualidade encontram-se esquemas que buscam
garan r a qualidade dos bens ou servios (expressa em indicadores observveis pelo
regulador) atravs de exigncias ou de incen vos.
Isto pode ser encontrado em associao com regulao do preo teto, para contrarrestar o vis potencial desta l ma contra a qualidade. Por exemplo, as metas de
ganhos de produ vidade poderiam estar inversamente ligadas qualidade: acima de
certo patamar de qualidade, as metas de produ vidade seriam menos duras.
A ideia desta famlia de esquemas compensar impactos nega vos da regulao
do preo sobre a qualidade, sem exigir o mesmo volume de informao da regulao
por custo de servio.
Entretanto, sob alguns aspectos, a regulao da qualidade um dos mais an gos
campos da regulao, mesmo em setores usualmente considerados compe vos; sua

41

importncia tende a aumentar com a introduo da concorrncia em setores at hoje


caracterizados por monoplio regulado por custo de servio.
Tradicionalmente, essa regulao se tem caracterizado pela exigncia de padres
mnimos de produtos, ou de procedimentos norma zados para garan r qualidade e
evitar fraudes.
O caso mais claro se d em aspectos ligados sade pblica, especialmente nas
indstrias farmacu cas e de alimentos: por exemplo, as normas para conservao de
alimentos, ou classificao de medicamentos com respeito a seus efeitos colaterais.
Podem citar-se ainda padres de mensurao para evitar fraude em peso de
mercadorias. Outros casos ocorrem com a exigncia de equipamentos de segurana
para automveis, ou a determinao de nveis mximos de emisso de determinados
poluentes, ou ainda regras para a segurana de trabalhadores.
A jus fica va da regulao seria, neste caso, a existncia de assimetrias de poder
ou de informao entre as partes contratantes, junto com externalidades como riscos
sade, vida ou a outros direitos bsicos, que no seriam adequadamente cobertos
por contratos ou procedimentos judiciais normais: o Estado entra, ento, como juiz e
fiscalizador para garan r esses direitos.
No contexto das indstrias de infraestrutura, o tema dos incen vos qualidade
leva seguinte questo: como introduzir, nos contratos regulatrios, mecanismos
que induzam firmas reguladas a prover bens ou servios com padres aceitveis de
qualidade, mantendo ao mesmo tempo es mulos eficincia?
Em princpio, h duas abordagens bsicas: uma incluir nos contratos exigncias
de padres de qualidade, definidos de maneira clara, mantendo os demais incen vos eficincia; outra reduzir o nmero de exigncias de qualidade no contrato,
subs tuindo-as por (ou complementando-as com) incen vos (ou seja, melhorias de
qualidade dariam recompensa financeira firma).
A definio de padres mnimos, no entanto, no uma questo simples.
O nvel desses padres deve ser suficientemente alto para corresponder s expecta vas da sociedade (ou dos consumidores, numa ca mais estreita), mas no to
alto que afugente as firmas competentes.
Padres mnimos muito elevados podem ocasionar fuga de firmas de qualidade,
induzindo queda de qualidade na indstria regulada. Por outro lado, padres mnimos
abaixo desses nveis elevariam a qualidade atravs da expulso de firmas incompetentes
e melhoria da qualidade das firmas competentes.
Em resumo, permanece o desafio de conciliar incen vos eficincia econmica e
a melhoria de padres de qualidade.
De qualquer modo, o custo da regulao incen vada cresce ao longo do tempo e
se aproxima do custo da regulao tradicional.
Em outras palavras, o maior impacto da regulao incen vada se daria nos perodos iniciais de contratos de concesso. Deste modo, perodos mais curtos pareceriam
aumentar incen vos e reduzir impactos de contratos incompletos.
Por outro lado, perodos mais curtos reduzem o interesse de empresas na concesso
e um compromisso de mais longo prazo torna-se, aparentemente, necessrio. Por este
mo vo, h indica vos que tais esquemas podem ser mais interessantes como instrumentos a serem u lizados na transio de um monoplio para a plena concorrncia.

42

Reforma Regulatria: Governana e Qualidade Regulatria


Embora a noo de qualidade regulatria seja complexa, seus princpios oferecem
uma perspec va acerca da qualidade que ultrapassa a simples noo de eficincia.
O conceito possui uma dimenso norma va, delimita metas em termos de governana e neutra ao escopo e ao tamanho da interveno pblica. Sendo assim,
compa vel com diferentes agendas pol cas.
Para Radaelli e Francesco,38 a definio de qualidade regulatria se d em termos
de enraizamento. A medida de qualidade regulatria relaciona-se extenso da
avaliao do impacto regulatrio, da consulta, da simplificao e do acesso, embu dos
no amplo processo pol co regulatrio.
Alterna vamente, para Kaufmann, Kraay, e Mastruzz39, a qualidade regulatria,
considerada como uma das dimenses de governana, a habilidade do governo em
formular e implementar regulaes e pol cas slidas que permitam desenvolver o
setor privado.
Para a Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OECD)40,
qualidade regulatria definida por meio dos critrios de desempenho, de custo-efe vidade, e da qualidade legal das regulaes e das demais formalidades governamentais
relacionadas.
Assim, deve-se considerar regulao de qualidade aquela que efe vamente a nge
seus obje vos, em que os bene cios excedem os custos, e onde estes so reduzidos
ao menor nvel possvel. Dessa forma, a qualidade de um sistema regulatrio depende
diretamente de como as regras so formuladas e concebidas.
Ainda que as definies sejam dis ntas, as ideias so convergentes. Dado um
obje vo pol co qualquer, a qualidade da regulao reside em a ngir esse obje vo
envolvendo ao mximo os agentes, ao menor custo social e econmico e de maneira
mais clara e simples possvel.

Recomendaes para a Reforma Regulatria


A necessidade de desenvolvimento da qualidade regulatria tem ganhado cada vez
mais destaque nas reformas regulatrias levadas a cabo pelos governos.
O tema da reforma regulatria no contexto internacional encontra referncias importantes nos estudos e recomendaes da OCDE. Os pases membros da OCDE tm sido
encorajados pela organizao a promoverem reformas em seus sistemas regulatrios.
Nos l mos 25 anos, poucas reformas do setor pblico em pases da OCDE receberam mais ateno do que aquelas realizadas na estrutura da regulao e na gesto
regulatria. Hoje, todos os 30 pases da OCDE tm programas de gerenciamento
regulatrio. Esses programas so focados no sistema de gerenciamento regulatrio
e em assegurar a qualidade das novas regras existentes, bem como das j existentes
regulaes.
38
39

40

RADAELLI, C. M. e FRANCESCO, F. Indicators of Regulatory Quality. DG Enterprise at DBER: 2004.


KAUFMANN, D. KRAAY, A. e MASTRUZZI, M. Governance Maers VII: Governance Indicators for 1996-2007. World
Bank Policy Research June 2008: World Bank, 2008.
ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT (OECD). The OECD Report on Regulatory
Reform: Synthesis. Paris: OECD, 1997.

43

Pol ca regulatria, tal como ocorre com outras pol cas governamentais centrais,
como, por exemplo, pol ca fiscal ou monetria, concentra-se e baseia-se dinamicamente na opinio de que assegurar a qualidade da estrutura regulatria uma funo
permanente de governo. Isso significa que os governos esto adotando papis proa vos
na implementao de sistemas de garan a de qualidade regulatria.
Uma reforma regulatria pode, ento, ser considerada como a alterao da estrutura
regulatria tendo por fim a melhoria da sua qualidade.
A OECD define reforma regulatria como as mudanas que tenham como obje vo
melhorar a qualidade regulatria, podendo figurar desde a reviso de uma determinada
regulao, a melhora do processo de criao da regulao, ou at a reconfigurao de
todo o regime regulatrio e suas ins tuies.
As regulaes devem buscar, de maneira integrada e sistem ca, eliminar regras
individuais contraditrias ou que dupliquem uma a outra.
Tornar o sistema regulatrio mais eficiente um complexo e abrangente processo,
que inclui diminuir burocracias para os negcios, tornar as pol cas mais baseadas
em evidncia, promover o funcionamento dos mercados e melhorar o entendimento
pblico sobre as leis.
Em 1995, o conselho de ministros da OECD adotou uma recomendao com obje vo
de auxiliar seus pases membros a a ngir uma regulao de alta qualidade.41
De acordo com essa recomendao, a boa regulao deve:
servir claramente aos obje vos pol cos iden ficados, sendo efe va em a ngir
esses obje vos;
ter uma base emprica e legal consistente;
produzir bene cios que jus fiquem os custos, considerando a distribuio dos
efeitos econmicos, ambientais e sociais;
minimizar os custos e as distores de mercado;
promover inovao por meio de uma abordagem de incen vos de mercado e
baseada em obje vos;
ser clara, simples e pr ca para os usurios, consistente com outras pol cas e regulaes e compa vel, na medida do possvel, com os princpios de concorrncia,
de comrcio e de promoo de inves mentos, a nvel doms co e internacional.
O documento recomenda, ainda, a adoo de medidas efe vas para garan r qualidade e transparncia das regulaes, por meio das seguintes etapas:
examinar a qualidade e desempenho dos processos pol cos e administra vos
para desenvolver, implementar, avaliar e revisar as regulaes, u lizando, como
guia, os princpios con dos no Checklist Referencial para Deciso Regulatria;
desenvolver sistemas administra vos e gerenciais, desde que sejam pr cas e
em conformidade com os princpios legais e com as tradies de governo, a fim
de aperfeioar a tomada de decises;
integrar os princpios de eficincia, flexibilidade e transparncia ao processo
regulatrio, em todos os nveis de governo;
atentar qualidade da transparncia regulatria com respeito s regulaes
que podero ter impacto em outros pases, ou afetar o comrcio internacional,
os inves mentos ou outros aspectos das relaes internacionais.
41

ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT (OECD). Recommendaon of the council of
the OECD on improving the quality of government regulaon. Paris: OECD, 1995.

44

O Checklist Referencial para Deciso Regulatria, presente no item I da recomendao aos pases membros da OECD, contm questes que seriam aplicadas a todos
os nveis pol cos quando da aplicao de uma regulao.
A ferramenta seria l para auxiliar a deciso pol ca no que se refere qualidade
regulatria, ao dispor o processo decisrio de forma mais ordenada e previsvel, idenficar as regulaes ultrapassadas ou desnecessrias e tornar as aes governamentais
mais transparentes.
Para saber mais!
Checklist para Deciso Regulatria
1) O problema est corretamente definido?
2) A ao do governo jus ficada?
3) A regulao a melhor ao governamental a ser adotada?
4) H base legal para a regulatria?
5) Qual o nvel de governo para essa interveno regulatria?
6) Os bene cios jus ficam os custos?
7) Os efeitos distribu vos atravs da sociedade so transparentes?
8) A regulao clara, consistente, compreensvel e acessvel aos usurios?
9) Todas as partes interessadas veram a oportunidade de apresentar suas posies?
10) Como ocorrer o cumprimento da regulao?
Fonte: ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT (OECD)
Recommenda on of the council of the OECD on improving the quality of government regula on.
Paris: OECD, 1995.

Em 1997, atendendo solicitao de 1995 de seu Conselho de Ministros, a OECD


publicou um novo relatrio42, ins tuindo amplas diretrizes para reforma regulatria,
guiando os pases membros a uma melhor qualidade regulatria, reforando a abertura
de mercado e a concorrncia, e reduzindo os custos da regulao.
De acordo com esse relatrio, a pol ca regulatria de resultados possui trs componentes bsicos e mutuamente dependentes: deve ser adotada no mais alto nvel
pol co, conter padres explcitos e mensurveis de qualidade regulatria e promover
um con nuo aperfeioamento da capacidade regulatria.
O relatrio indica sete princpios de qualidade regulatria. A essncia desses
princpios foi man da na publicao43 de 2005, sendo somente aprimoradas as notas
explanatrias e recomendaes subordinadas a cada princpio.
Os princpios presentes no guia de 2005 so:
adotar, em nvel pol co amplo, programas de reforma regulatria que estabeleam obje vos claros e estrutura necessria implementao;
avaliar os impactos e analisar as regulaes sistema camente para garan r que
elas cumpram com seus obje vos planejados de modo eficiente e efe vo, em
um ambiente econmico e social complexo e varivel;
42

43

ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT (OECD). The OECD Report on Regulatory
Reform: Synthesis. Paris: OECD, 1997.
ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT (OECD). OECD Guiding principles for regulatory quality and performance. Paris: OECD, 2005.

45

garan r que as regulaes, as ins tuies reguladoras encarregadas da implementao e os processos regulatrios sejam transparentes e no discriminatrios;
analisar e fortalecer, onde necessrio, o alcance, a efe vidade e o cumprimento
da pol ca de concorrncia;
formular regulaes econmicas em todos os setores para es mular a concorrncia e a eficincia, e elimin-las exceto onde h clara evidncia de que so
a melhor maneira de atender aos interesses pblicos;
eliminar barreiras regulatrias desnecessrias ao comrcio e ao inves mento,
por meio de con nua liberalizao e aumento da consolidao e melhor integrao de abertura de mercado por meio do processo regulatrio, fortalecendo
a eficincia econmica e a compe vidade;
iden ficar ligaes importantes com outros obje vos pol cos e desenvolver
pol cas para alcanar esses obje vos de modo a apoiar a reforma.
Apesar da Recomendao de 1995 e os Princpios de 2005 con nuarem sendo
relevantes, foi decidido pela Conferncia Internacional da OCDE sobre Pol ca Regulatria, em 28-29 de outubro de 2012, que a sua cobertura deve ser ampliada em funo
de experincias mais recentes, comentrios adicionais, e o mandato abrangente do
Comit de Pol ca Regulatria.
Assim, em 2012, o Comit de Pol ca Regulatria da OCDE atualizou suas diretrizes
e publicou o documento Recommenda on of the Council on Regulatory Policy and
Governance (Recomendao do Conselho sobre Pol ca Regulatria e Governana).
A nova Recomendao amplia os instrumentos existentes da OCDE sobre a reforma
e gesto regulatria adotada desde 1995, com vistas a dar respostas atualizadas para os
desafios da pol ca regulatria. A recomendao abrange pol cas, gesto e governana
regulatria como instrumentos de governo como um todo que podem e devem ser
aplicadas pelos ministrios setoriais, agncias reguladoras e agncias de concorrncia.
A crise financeira internacional de 2008 reforou a necessidade e destacou a importncia de um arcabouo regulatrio que funcione bem para mercados transparentes e
eficientes com os incen vos corretos. Sociedades necessitam de pol cas regulatrias
e ins tuies tambm para lidar com a interconexo de setores e economias. Dessa
forma, arcabouos regulatrios transparentes, justos e claros servem tambm como
uma condio bsica sine qua non para lidar efe vamente com os desafios ambientais
e de equidade em uma sociedade.
A Recomendao apresenta a Pol ca de Regulao e Governana como uma a vidade de governo como um todo, integrada dentro do ciclo da pol ca de desenho regulatrio, da execuo, da anlise e da avaliao apoiada por ins tuies adequadas. Ela
enfa za a importncia da coordenao, de comunicao, da consulta e da cooperao
ao longo do ciclo da pol ca pblica. Ela concentra-se em maior medida na necessidade
de avaliao de risco e na coordenao da regulao entre nveis de governo e na organizao das agncias regulatrias do que fizeram instrumentos anteriores da OCDE.
Juntos, os princpios expressos na Recomendao do aos pases as bases para uma
avaliao compreensiva do desempenho das pol cas, das ferramentas e das ins tuies
que apoiam o uso de regulaes eficientes e efe vas para alcanar obje vos sociais,
econmicos e ambientais.

46

Para saber mais!


Recomendao do Conselho sobre Polca Regulatria e Governana
Comit de Polca Regulatria da OCDE (2012)
1. Assumir o compromisso no mais alto nvel pol co com uma pol ca explcita de
qualidade regulatria para o governo como um todo. A pol ca deve ter obje vos
claros e estruturas para a implementao que assegurem que, se a regulao for
usada, os bene cios econmicos, sociais e ambientais jus fiquem os custos, os efeitos
distribu vos sejam considerados e os bene cios lquidos maximizados.
2. Respeitar os princpios de um governo aberto, incluindo transparncia e
participao no processo regulatrio para garantir que a regulao sirva ao
interesse pblico e para que seja informado das necessidades leg mas dos interessados e das partes afetadas pela regulao. Isto inclui a oferta de canais
efe vos (incluindo on-line), para que o pblico possa contribuir para o processo
de preparao de propostas regulatrias e para a qualidade da anlise tcnica.
Os governos devem assegurar que regulaes sejam compreensveis e claras
e que as partes possam facilmente compreender seus direitos e obrigaes.
3. Estabelecer mecanismos e ins tuies para supervisionar a vamente os procedimentos da pol ca regulatria e seus obje vos, apoiar e implementar a pol ca
regulatria, e, assim, promover a qualidade regulatria.
4. Integrar a Avaliao do Impacto Regulatrio (AIR) desde os estgios iniciais do
processo de pol cas para a formulao de novas propostas de regulao. Iden ficar
claramente os obje vos da pol ca, e avaliar se a regulao necessria e como ela
pode ser mais efe va e eficiente na consecuo desses obje vos. Considerar outros
meios de regulao e iden ficar os trade os das diferentes abordagens analisadas
para escolher a melhor alterna va.
5. Conduzir programas sistem cos de reviso do estoque regulatrio em relao a
obje vos que sejam claramente definidos pela pol ca, incluindo consideraes de
custos e bene cios, para assegurar que as regulaes estejam atualizadas, seus custos
jus ficados, efe vos e consistentes, e almejem os obje vos pretendidos.
6. Publicar regularmente relatrios sobre o desempenho da pol ca regulatria,
dos programas de reforma, bem como das autoridades pblicas responsveis pela
aplicao das regulaes. Esses relatrios devem incluir informaes sobre como
instrumentos regulatrios, tais como a Anlise de Impacto Regulatrio (AIR), pr cas
de consulta pblica e revises de regulaes existentes funcionam na pr ca.
7. Desenvolver uma pol ca consistente capaz de abranger o papel e as funes das
agncias reguladoras, a fim de proporcionar maior confiana de que as decises regulatrias sejam tomadas de maneira obje va, imparcial e consistente, sem conflito
de interesse ou influncia indevida.
8. Assegurar a efe vidade dos sistemas de reviso da legalidade e imparcialidade
processual das regulaes, bem como das decises tomadas pelos rgos competentes na aplicao de sanes regulatrias. Garan r que os cidados e as empresas
tenham acesso a estes sistemas de reviso a um custo razovel e recebam as decises
tempes vamente.

47

9. Aplicar conforme apropriado, a avaliao de riscos, gesto de riscos e estratgias


de comunicao de risco para a concepo e implementao das regulaes para
garan r que a regulao seja direcionada e efe va. Os reguladores devem avaliar os
efeitos da regulao e devem elaborar estratgias para implementao responsiva
e enforcement.
10. Promover sempre que necessrio a coerncia regulatria atravs de mecanismos
de coordenao entre os nveis supranacional, nacional e subnacional do governo.
Iden ficar questes regulatrias transversais em todos os nveis do governo, para
promover a coerncia entre as abordagens regulatrias e evitar a duplicao ou
conflito de normas.
11. Fomentar o desenvolvimento da capacidade de gesto e desempenho regulatrio
nos nveis subnacionais de governo.
12. Considerar no desenvolvimento de medidas regulatrias, todos os padres
internacionais relevantes e as estruturas de cooperao na mesma rea e, quando
apropriado, seus possveis efeitos sobre as partes que estejam fora da sua jurisdio.
Fonte: h p://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/2012recommenda on.htm.

Instrumentos de Boas Prcas Regulatrias


O Programa de Pol ca Regulatria da OCDE inclui trs elementos essenciais: as
medidas, os instrumentos e as ins tuies reguladoras.
Todas as pol cas regulatrias racionais devem ser idealizadas para maximizar a
eficcia e a efe vidade da legislao e de sua regulamentao.
Assim, devem basear-se em enfoques que levem em conta tais elementos, de forma
complementar. A transparncia e a responsabilizao devem cons tuir-se como obje vos e, ao mesmo tempo, meios pelos quais se assegura o xito das pol cas regulatrias.

Anlise de Impacto Regulatrio


Entre os instrumentos mais empregados para melhorar a eficincia e a efe vidade
dos sistemas regulatrios esto a anlise de impacto regulatrio, a considerao de
alterna vas regulao, e as consultas pblicas e os mecanismos de responsabilizao.
A AIR uma ferramenta regulatria que examina e avalia os provveis bene cios,
custos e efeitos das regulaes novas ou alteradas. Ela oferece aos tomadores de deciso dados empricos valiosos e uma estrutura abrangente na qual eles podem avaliar
suas opes e as consequncias que suas decises podem ter.
Um escasso entendimento dos problemas em questo ou dos efeitos indiretos da
ao governamental pode debilitar os incen vos regulatrios e resultar em falha regulatria. A AIR u lizada para definir problemas e garan r que a ao governamental
seja jus ficada e apropriada.

48

Para saber mais!


Objevos da AIR:
mensurar, por meio de anlise econmica, o impacto de propostas regulatrias
sobre o bem-estar social ou sobre segmentos da populao;
tornar o processo regulatrio mais transparente e responsvel;
Comunicar maior racionalidade s escolhas regulatrias;
apoiar decises pol cas com base em critrios claros;
envolver partes interessadas em processos sistem cos de consulta;
proporcionar maior controle social.
Etapas da AIR:
iden ficar o problema;
necessria a interveno governamental?;
especificar obje vos, resultados esperados , metas;
iden ficar alterna vas;
avaliar custos e bene cios de cada alterna va;
consulta Pblica;
execuo (enforcement);
avaliao.
Em geral, a u lizao das anlises de impacto regulatrio e das alterna vas regulao um fenmeno mais recente nos pases da OCDE, mas ambos os instrumentos
tm sido entendidos rapidamente nos l mos anos.
Aproximadamente metade dos governos dos pases membros da OCDE incluem as
anlises de impacto regulatrio em seus programas regulatrios, enquanto um bom nmero adicional de pases recorrem a esse instrumento em circunstncias determinadas.
Nmero de pases membros da OCDE que adotaram a AIR
30

25

20

15

RIA adoption
10

19
74
19
75
19
76
19
77
19
78
19
79
19
80
19
81
19
82
19
83
19
84
19
85
19
86
19
87
19
88
19
89
19
90
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05

Number of countries

Fonte: OCDE, 2005.

49

O alcance e a sofis cao das anlises de impacto regulatrio tm crescido e, ainda


que seus padres obje vos no sejam elevados, esto conseguindo influir na legislao
por meio da u lizao sistem ca da iden ficao dos custos e bene cios como marco
fundamental para analisar as decises sobre regulao.
Para saber mais!
Iden ficao das alterna vas para soluo do problema (todas as opes viveis):
no interveno (fazer nada ou fazer o mnimo);
informao e educao;
autorregulao;
corregulao;
regulao clssica (comando e controle);
regulao econmica.
Por outro lado, todos os pases membros da OCDE tm admi do que recorrem, cada
vez com maior frequncia, a um amplo leque de alterna vas s formas tradicionais de
regulao, ainda que a maioria necessite de mais experincia na matria, em virtude
de o crescimento ser produzido a par r de um nvel ainda bastante baixo.
Para saber mais!
Prcas vlidas e tendncias da AIR nos pases da OCDE:

maximizar o comprome mento pol co para a AIR;


alocar responsabilidade para os elementos do programa AIR;
treinar os reguladores;
u lizar um mtodo anal co consistente, porm, flexvel;
desenvolver e implementar estratgias de coleta de dados;
obje var inicia vas da AIR;
integrar a AIR com os processos de elaborao de pol cas, iniciando o quando
antes;
comunicar os resultados;
envolver o pblico intensivamente;
aplicar a AIR nas regulaes existentes como tambm nas novas.

Para saber mais!


Evoluo das recomendaes sobre AIR na OCDE
1995: a Recomendao do Conselho da OCDE sobre a Melhoria da Qualidade da
Regulao do Governo enfa zou a funo da AIR para assegurar, sistema camente,
que as opes regulatrias mais eficientes e eficazes sejam as escolhidas.
1997: o Relatrio sobre Reforma Regulatria recomenda aos governos incorporar a
anlise de impacto regulatrio no desenvolvimento, reviso e reforma de regulaes.

50

2005: os Princpios Orientadores para a Qualidade e Desempenho Regulatrio,


(Guiding Principles for Regulatory Quality and Performance) recomenda que a
AIR seja conduzida de maneira oportuna, clara e transparente.
2012: a Recomendao do Conselho sobre Poltica Regulatria e Governana
(Recommenda on of the Council on Regulatory Policy and Governance) aponta para
a necessidade de a AIR ser realizada nos estgios iniciais do processo de formulao
da proposta regulatria.

Parcipao da Sociedade: Consultas Pblicas


A OCDE valoriza e es mula a par cipao da sociedade no processo de construo
das decises e regulamentos necessrios regulao.
Ela defende que tal par cipao confere legi midade ao processo, alm de aumentar a sua efe vidade por meio da iden ficao de fatores associados a sua implementao que fogem ao conhecimento dos reguladores, ou no tm a devida ateno
durante a formulao das propostas que vo consulta pblica.
Consultas tambm apontam ou ressaltam contradies entre os diferentes atores
envolvidos na aplicao da regulao, especialmente entre os agentes econmicos,
e entre estes e os cidados.
O principal bene cio, ento, a prvia reao do pblico sobre determinada proposta, o que funciona como importante termmetro daquelas medidas para a tomada
de deciso dos reguladores.
No caso das consultas pblicas e dos mecanismos de responsabilizao, o contexto
atual revela que, embora a maioria dos pases membros da OCDE conte com uma vasta
histria de u lizao desses instrumentos, esto ocorrendo mudanas substanciais na
sua configurao e aplicao, tendo em conta que esto des nados a cumprir obje vos
novos e a responder a comunidades cada vez mais exigentes.
Os procedimentos de consulta, em par cular, esto se abrindo a todos os grupos
da sociedade e esto sendo u lizados cada vez mais como meios de se obter uma
informao obje va para sustentar as anlises de impacto regulatrio.
O desenho de uma regulao de alta qualidade no poder melhorar o bem-estar
da populao se no for garan da a eficcia de sua aplicao.
essencial garan r a adequao da regulao, o que prev a elaborao de um
desenho regulatrio sofis cado e estratgias de aplicao de elevada qualidade.

Organismos de Superviso da Regulao


A natureza e as funes dos organismos de superviso da regulao so elementos
ins tucionais essenciais para determinar os resultados de uma pol ca regulatria.
Novamente, a situao atual hbrida. Na maioria dos pases da OCDE, existem
organismos de superviso da regulao que, entretanto, frequentemente enfrentam
enormes obstculos para mobilizar os poderes, os recursos e as competncias adequadas para aplicar a pol ca regulatria.

51

Mais importante que a criao de organismos centrais de superviso a proliferao, durante a l ma dcada do sculo XX, de numerosos corpos de regulao
independentes do governo, os quais tm assumido responsabilidades em matria de
superviso de setores econmicos de elevada importncia, como os servios pblicos
e os financeiros.
Seu desenvolvimento supe que, para responder devidamente aos obje vos da
regulao, necessrio estar livre de qualquer po de interferncia pol ca ou administra va, empresarial ou de qualquer outro po de interesses.
Contudo, um ponto essencial para aproveitar as vantagens que poderiam ser extradas desses organismos independentes garan r que existam poucos mecanismos
de responsabilizao adequados e uma coerncia pol ca sa sfatria com o conjunto
das estruturas e ins tuies governamentais.
Alm disso, para instaurar uma pol ca regulatria e manter o impulso da reforma
necessrio que exista ampla base a favor da reforma.

GOVERNANA REGULATRIA
Uma das preocupaes centrais para a OCDE est relacionada base de sustentao pol ca para as reformas regulatrias implementadas nos seus pases membros.
U lizando o conceito de governana regulatria, a Organizao destaca que a
eficincia das pol cas regulatrias levadas a cabo pelas ins tuies responsveis por
sua implementao necessita do apoio explcito dos governos para definir os obje vos
e a importncia da regulao da economia na atualidade.
Para que as agncias reguladoras possam atuar de forma consistente, necessrio,
dessa forma, que haja um ambiente pol co favorvel aplicao de marcos regulatrios claramente definidos, incluindo-se, a, os instrumentos adequados para elevar
a sua efe vidade.
Esse aspecto imprescindvel, tendo em conta que, inevitavelmente, qualquer
reforma tem repercusses nega vas para certos grupos da sociedade e deve-se supor
que estes faro oposio a ela.
Formar uma base que esteja a favor da reforma exige que se exponham claramente
tanto os bene cios que sero a ngidos como os riscos de no empreend-la.
As pol cas regulatrias formuladas ao longo do processo de reforma regulatria
devem, assim, se preocupar com as resistncias apontadas pelos agentes econmicos.
Tais resistncias ou falta de adeso so frequentemente resultados da m formulao ou m aplicao das pol cas regulatrias e relacionam-se com custos elevados
para o seu cumprimento; critrios injustos para a sua formulao; e uma espcie de
furor regulatrio dos governos.
Este l mo gera regulaes produzidas em excesso, que so inefe vas, desnecessrias, que terminam por no ser bem conhecidas pelos agentes econmicos e
menos ainda pelos cidados, que no podem contar com efe vo monitoramento ou
capacidade de enforcement, ou, em especial, que so denominadas de regulao direta,
considerada uma alterna va sobrevalorizada.
Alm disso, mencionada uma consequente questo cultural de desrespeito na
regulao pra cada pelo Estado, o que redunda no descrdito das agncias reguladoras.

52

Para saber mais!


Regulao e Governana: a viso da OCDE
Para a OCDE, regulao definida de forma ampla, referindo-se ao conjunto diversificado de instrumentos pelos quais os governos estabelecem requisitos para
empresas e cidados. Regulaes incluem leis, normas formais e informais e regras
subordinadas emi das em todos os nveis de governo, alm de normas expedidas
por rgos no governamentais ou autorregulados aos quais os governos tenham
delegado poderes regulatrios.
Uma Governana regulatria efe va maximiza a influncia da pol ca regulatria
na formulao de regras que tero impacto posi vo na economia e na sociedade,
estando em linha com obje vos bsicos de pol cas pblicas. Preocupa-se com a
concepo e implementao da regulao, bem como assegura o seu cumprimento.
Isso implica em uma abordagem integrada na implantao de pol cas, ferramentas
e ins tuies de regulao.
Fonte: OCDE. Recomendao do Conselho sobre Polca Regulatria e Governana. Comit de
Pol ca Regulatria. Paris: OCDE, 2012.

Promoo da Qualidade Regulatria no Brasil


O Brasil alcanou um elevado patamar de desenvolvimento econmico, e, como
consequncia, tem a necessidade de fortalecer os fundamentos ins tucionais, voltados
para uma economia com base no mercado.
Depois de longo perodo de interveno do Estado, o pas experimentou uma
mudana em direo liberalizao e priva zao no incio dos anos 1990. Nesse
contexto, diversas agncias reguladoras foram estabelecidas.
Com mais dez anos de experincia ins tucional, esse debate entra em nova fase,
abordando o contexto mais abrangente da qualidade da regulao.
Contudo, os ministrios tm perdido alguns de seus quadros de pessoal, com
implicaes para a estrutura ins tucional. A falta de consenso sobre um desenho
ins tucional tambm tem do implicaes significa vas para a percepo do risco regulatrio. A questo da escolha das melhores opes ins tucionais para a governana
regulatria em uma economia com base no mercado permanece aberta.
O Brasil ainda precisa melhorar sua capacidade de regular com qualidade e aumentar a transparncia e responsabilizao para uma efe va governana pblica.
A escolha correta do equilbrio entre independncia e responsabilizao ao mesmo
tempo em que se delegam competncias regulatrias reflete as escolhas estratgicas
de pol ca pblicas.
Enquanto o principal foco inicial era a priva zao e o equilbrio do oramento
pblico, hoje em dia as questes referentes ao desenho ins tucional esto recebendo
mais ateno, junto com a necessidade de estabelecer uma pol ca regulatria ampla
de governo. Isso muda o foco em direo a um contexto mais amplo da qualidade da
regulao em uma moderna economia.

53

Os debates sobre um novo projeto de lei para as agncias realizados no Congresso refletem a variedade de pontos de vista no pas. Se o Brasil ainda precisa pr fim
diferena em relao aos pases da OCDE, h uma necessidade de assegurar que
as agncias sejam colocadas para funcionar, cumprindo a misso para qual foram
originalmente criadas, com recursos e pessoal estveis, obje vos claros que atendam
s necessidades dos inves dores e dos consumidores e menos interferncia pol ca.
Enquanto grande parte do foco do debate pol co ainda est nas agncias, uma
perspec va mais abrangente sobre as pol cas tem surgido, refle ndo as tendncias
dos pases da OCDE. Aprimorar o sistema jurdico do pas como um todo, e seus diversos instrumentos, a chave para assegurar um crescimento econmico sustentvel
e fornecer uma estrutura transparente para os cidados e agentes do setor privado.
Se, por um lado, existem estruturas rela vamente organizadas para preparar os
atos regulatrios, com mecanismos informais de consulta e alguns procedimentos de
controle de qualidade, por outro, o Brasil necessita fazer o uso sistem co de diferentes
ferramentas de qualidade regulatria.
A consulta pblica poderia ser aproveitada mais plenamente. Mesmo ao assegurar
o acesso por meios eletrnicos, garan r a par cipao efe va dos cidados, o procedimento de consulta pblica con nua sendo um desafio.
O baixo nvel de par cipao social pode ser comparado dificuldade de representao da sociedade civil. H tambm a necessidade de fazer com que a voz dos consumidores seja efe vamente ouvida. Outras questes incluem a conformidade nas relaes
com o Judicirio, assim como esforos adicionais de simplificao administra va.
Simplificar a estrutura jurdica exige um trabalho intensivo de aperfeioamento,
tanto da quan dade quanto da qualidade da regulao atualmente em vigor.
necessrio que haja uma estratgia sistem ca, com uma estrutura de anlise
da regulao que assegure transparncia, par cipao social e eficincia econmica,
com responsabilidades explcitas em nvel pol co e administra vo.
A discusso sobre um processo padronizado de preparao de novas normas regulatrias que incluam a avaliao do impacto das mesmas est comeando a acontecer.
Existe, ainda, a necessidade de preparar capacidades regulatrias dentro da administrao a mdio e longo prazo.

Desafios da Regulao no Brasil


A ampla agenda da reforma regulatria internacional trata como os governos podem
implementar um sistema compreensivo de gesto regulatria.
Esse sistema pretende garan r a qualidade das novas e das existentes regulaes,
e envolver ins tuies especficas. Emprega um conjunto diferente de instrumentos
regulatrios (econmicos, sociais e administra vos) pelo qual os governos fazem exigncias a empresas e cidados.
A discusso sobre a definio da promoo da qualidade regulatria no Brasil foi
determinada, principalmente, por interesses em questes setoriais, especialmente
focalizadas no projeto ins tucional de agncias reguladoras.

54

Se essa foi uma constante no debate pol co, o dilogo entre importantes ins tuies no ncleo do governo e as agncias reguladoras permaneceu muito limitado,
especialmente em anos recentes durante o processo de desregulamentao e de
priva zao. A reforma regulatria at agora apresentou baixos resultados, alm de
uma significa va ausncia de coerncia pol ca.
A maioria dos debates foi concentrada no projeto das agncias reguladoras, dando
menor ateno necessidade de integrar uma abordagem de qualidade regulatria
do governo como um todo, e que poderia dar suporte ao estabelecimento de uma
unidade responsvel pela superviso da reforma regulatria.
Com referncia s agncias, o primeiro desafio do Brasil tem sido operar como
organismos autnomos dentro do ambiente pol co a fim de prover confiana e transparncia para o setor privado e para a sociedade civil.
O estabelecimento da autonomia das agncias, no contexto de um debate de
pol cas pblicas mais amplas, tem sido acompanhado de muitas discusses e contradies. Algumas delas estavam ligadas questo de formulao da pol ca para o
setor, que deveria ser de responsabilidade dos ministrios supervisores, e a execuo
dessa mesma pol ca, tarefa delegada s agncias reguladoras.
Em geral, as agncias tm operado sem independncia do governo; no entanto,
tm cumprido sua misso desde que foram criadas.
Mas no caso brasileiro, as reformas vo alm do desenho ins tucional das agncias
reguladoras, na qual boa parte do debate nacional tem se concentrado at o momento.
O obje vo melhorar o sistema jurdico do pas como um todo e seus diferentes
instrumentos, de forma a assegurar o crescimento econmico sustentvel e fornecer
uma estrutura clara para a par cipao dos cidados e do setor empresarial privado.
Isso est relacionado com todas as regulaes no apenas as estabelecidas em nvel
federal, mas tambm as especficas dos estados, que so cruciais para o Brasil.
Portanto, as questes regulatrias dos diferentes nveis de governo merecem
ateno especial, pois os mecanismos de coordenao entre o governo federal e os
estados, definio clara de papis e responsabilidades entre os nveis do governo e as
capacidades de qualidade regulatria em nveis subnacionais tm um impacto direto
na atra vidade e na performance econmica das regies.
Mesmo que a discusso sobre questes regulatrias se concentre principalmente nas agncias reguladoras, discusses recentes tm destacado a necessidade de
promover capacidade de regulao dentro da administrao a mdio e longo prazo.
A reforma regulatria tambm se refere a melhorar processos regulatrios bem
como torn-los melhor estruturados.
As leis no Brasil no so preparadas necessariamente conforme os mecanismos de
controle de qualidade, embora sejam u lizados procedimentos formais para preparar
novas leis. A acessibilidade a leis e normas para cidados foi aprimorada com portais
eletrnicos. Mesmo que instrumentos de consolidao tenham sido introduzidos para
reduzir o nmero de leis existentes, a estrutura jurdica permanece incerta e complexa.
Simplificar e tornar o processo mais transparente, eficaz e com maior responsabilizao so desafios que exigem um verdadeiro esforo. Da mesma forma, necessria
segurana jurdica para aumentar a conformidade e reduzir o envolvimento do Poder
Judicirio.

55

Um dos aspectos controversos do recente processo de anlise pol ca o estabelecimento de uma unidade de coordenao, acompanhamento e avaliao de assuntos
regulatrios

Programa de Fortalecimento da Capacidade Instucional para Gesto


em Regulao (PRO-REG)
A par r de 2007, a Casa Civil, em trabalho conjunto com os Ministrios da Fazenda
e do Planejamento, Oramento e Gesto, elaborou e props o Programa de Fortalecimento da Capacidade Ins tucional para Gesto em Regulao (PRO-REG).
Este programa foi desenvolvido com o apoio do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID); a proposta ajudar a implementar o sistema regulatrio e a coordenao
entre as ins tuies que par cipam do processo regulatrio.
O Programa visa a introduo de novos mecanismos para a responsabilizao, par cipao e monitoramento da sociedade civil e em reforar a qualidade da regulao dos
mercados. O PRO-REG tem, dentre outros, o obje vo de estabelecer um organismo de
superviso da qualidade regulatria e a introduo de uma Anlise do Impacto Regulatrio (AIR) como uma ferramenta pol ca de apoio ao processo de tomada de deciso.
Para saber mais!
Os obje vos do PRO-REG so:
reforar o sistema regulatrio para facilitar o exerccio de todas funes por todos
os atores;
reforar as capacidades para formular e analisar pol cas pblicas em setores
regulados;
melhorar a coordenao e vises estratgicas entre pol cas setoriais e o processo
regulatrio;
reforar a autonomia, transparncia e desempenho de agncias reguladoras; e
desenvolver e melhorar mecanismos para a responsabilizao social e transparncia
durante o processo regulatrio.
O PRO-REG, por intermdio das aes do comit gestor e do comit consul vo,
dever mobilizar as diferentes ins tuies, dentro da administrao, que so envolvidas no processo regulatrio. O programa responsvel pela coordenao e promoo
de anlises e pesquisas, bem como da formulao das propostas concretas a serem
executadas pelas unidades responsveis pela regulao.
Ele tambm dever fornecer suporte tcnico a diferentes unidades relacionadas
com a implementao e o estabelecimento de um modelo da excelncia para a gesto
regulatria.
A fim de implementar o PRO-REG, duas instncias foram criadas: um Comit Gestor CGP e um Comit Consul vo CCP, coordenados pela Casa Civil da Presidncia
da Repblica.

56

O Comit Gestor, composto por representantes da Casa Civil, do Ministrio da Fazenda, e do Ministrio do Planejamento, Oramento e da Gesto, responsvel pela
definio das diretrizes estratgicas do PRO-REG, pelo estabelecimento das prioridades
do programa, pela coordenao com as diferentes ins tuies envolvidas na fase de
implementao e pela apresentao de relatrios dos avanos alcanados.
O coordenador do comit poder convidar representantes de ins tuies pblicas
e privadas, do Legisla vo e do Judicirio para par cipar das reunies. O comit poder
estabelecer temporariamente grupos de trabalho especficos ou comisses para tratar
de propostas concretas.
J o Comit Consul vo composto por representantes das agncias reguladoras,
dos ministrios supervisores dessas agncias, do Ministrio de Jus a e do Conselho
Administra vo para Defesa Econmica (Cade).
O Comit Consul vo responsvel por levar adiante propostas para aprimorar o
PRO-REG e providenciar assistncia, apoio e consultoria ao Comit Gestor, bem como
melhorar o nvel tcnico das aes empreendidas.
A Subchefia de Anlise e Acompanhamento de Pol cas Governamentais da Casa
Civil ser responsvel pelo apoio tcnico e administra vo ao PRO-REG, preparando
suas reunies e acompanhando a execuo das medidas adotadas.
O PRO-REG estrutura-se em quatro componentes: fortalecimento da capacidade
de formulao e anlise de pol cas; melhoria da coordenao e do alinhamento estratgico entre pol cas setoriais e o processo regulatrio; fortalecimento da autonomia,
transparncia e desempenho das agncias reguladoras; e apoio aos mecanismos para
o exerccio do controle social.
O componente fortalecimento da capacidade de formulao e anlise de pol cas
diz respeito ao fortalecimento da capacidade dos ministrios em formular pol cas pblicas que afetem os setores em que as agncias reguladoras atuam, bem como realizar
o acompanhamento e a avaliao da implementao e dos resultados dessas pol cas,
levando em considerao as variveis que condicionam o funcionamento dos mercados,
o impacto sobre a concorrncia e a compe vidade, o ambiente de negcios, a capacidade de atrair inves mentos e os efeitos potenciais sobre consumidores e usurios.
O componente melhoria da coordenao e do alinhamento estratgico entre
pol cas setoriais e o processo regulatrio visa a promover a coordenao e o alinhamento entre as pol cas pblicas setoriais e os processos de regulao, apoiando-se a
criao de instncias ins tucionais para a coordenao de aes no mbito do governo
federal, o intercmbio de informaes e a retroalimentao das decises que afetam
a qualidade regulatria.
Alm de apoiar a obteno e formalizao de consensos e acordos em torno dos
resultados esperados pelas pol cas setoriais, do desempenho das agncias e da sua
autonomia administra va.
O obje vo do componente fortalecimento da autonomia, transparncia e desempenho das agncias reguladoras fortalecer a autonomia das agncias reguladoras
federais, contribuir para a melhoria de seu desempenho e promover a implantao de
instrumentos que apoiem a melhoria da qualidade da regulao.

57

So projetos deste componente o desenho, desenvolvimento e implementao:


de um programa de capacitao em AIR; de um sistema de convocao e seleo de
diretores e gerncia superior das agncias; e de um programa de capacitao em processos administra vos e gesto por resultados dirigidos aos funcionrios das agncias;
bem como a definio e aplicao de metodologias para a preveno de irregularidades
nos processos regulatrios.
O apoio aos mecanismos para o exerccio do controle social, no mbito das
a vidades regulatrias, dar-se- tanto para facilitar o acesso das organizaes da sociedade civil, consumidores e usurios ao processo regulatrio, como para melhorar o
monitoramento e a capacidade de anlise desses atores sobre o processo.
So obje vos desse componente o desenho e implementao de um programa de
capacitao em questes bsicas de regulao, orientado a en dades e organizaes
de defesa do consumidor, tanto pblicas quanto governamentais; de uma campanha
de comunicao ins tucional de educao em regulao; diagns co de capacidades
ins tucionais dos Servios de Proteo ao Consumidor (Procon) para atender s demandas dos usurios; assistncia tcnica gesto de informao do Departamento
de Proteo e Defesa do Consumidor; tal como a capacitao e assistncia tcnica s
agncias reguladoras para a facilitao do controle social.

Regulao, Sade e Vigilncia Sanitria


Inicialmente, para o entendimento do papel e do desenho ins tucional da agncia
reguladora do setor de vigilncia sanitria, importante que se apresente as caracters cas do campo da vigilncia sanitria associada a uma noo sobre o conceito de
regulao.
A a vidade de regulao estatal, em sen do amplo, pode ser concebida como
toda forma de interveno do Estado na economia. Uma definio mais discriminante,
entretanto, deve levar em conta que essa interveno estatal na economia no se efeva pela par cipao direta na a vidade econmica (como agente), mas se concre za
mediante condicionamento, coordenao e disciplina da a vidade econmica privada.
Isso pode ser mais diretamente enxergado quando o Estado exerce as a vidades
de regulamentao e norma zao; permisso, autorizao e licena; fiscalizao e
controle; definio de tarifas; imposio de sanes e penalidades.
Do ponto de vista da Economia da Regulao, essa interveno do Estado na economia tem como funo, basicamente, regular desequilbrios do mercado, quando o
mercado se afasta do modelo de concorrncia perfeita, ou seja, apresenta falhas de
mercado; e promover o desenvolvimento econmico das empresas com vista a maximizar a u lidade cole va, fomentar e estabilizar o crescimento econmico, e promover
a redistribuio da renda.
No setor sade, as principais caracters cas responsveis pelas falhas de mercado so:
a assimetria de informao, entre os diferentes atores, sobre os bens e servios
voltados para os cuidados de sade;
o carter imprevisvel da necessidade de cuidados de sade; e

58

o conceito de externalidades, que corresponde a custos sociais da produo


que no se refletem integralmente nos preos, gerando-se ora bene cios para os
consumidores (externalidades posi vas) e ora custos para os demais membros da
sociedade (externalidades nega vas) ou seja, a u lizao individual promove
consequncias alm daquelas esperadas ou previstas pelo consumidor.
A Economia da Regulao subdivide-se, classicamente, em trs grandes temas: a
pol ca an truste; a regulao econmica; e a regulao no econmica.
A pol ca an truste trata do controle do abuso do poder econmico por parte de
empresas em ambiente de concorrncia imperfeita que geram grandes prejuzos para
o consumidor e demais setores produ vos.
A regulao econmica propriamente dita atua em situaes picas de monoplio
natural, nos quais no apenas h ao predatria de grandes empresas, mas tambm
caracters cas estruturais de determinados setores que impem limites concorrncia, como a presena de economias de escala e de rendimentos decrescentes. Nesses
casos, o Estado interfere nas condies de entrada e sada do setor, na quan dade e
qualidade da produo, na formao do preo.
No l mo caso, convencionado de regulao no econmica, o Estado intervm
nas relaes de produo com vistas a se reduzirem, prevenirem ou remediarem
danos sociais, decorrentes dos riscos gerados no processo de produo e consumo
de determinados bens: so os casos do setor sade e do meio ambiente. As funes
picamente desempenhadas pelos rgos de vigilncia sanitria, ao longo do tempo
e cada vez mais, claramente se enquadram de maneira coerente com essas a vidades
regulatrias estatais.
O conceito de vigilncia sanitria, mesmo que seja o do senso comum, geralmente
inclui um ou mais dos termos proteo, controle, fiscalizao, risco, sade.
Entretanto, em sua caracterizao mais precisa e contempornea, outros termos tais
como a preservao, a normalizao, avaliao, monitoramento, a inspeo, os danos,
os produtos, os servios, o ambiente devem ser tambm considerados, na medida em
que o campo avana na sua ins tucionalizao em todo o mundo.
A despeito da feio mais moderna da vigilncia sanitria, no novidade que as
aes relacionadas ao controle sanitrio tm origem desde pocas remotas quando,
sob diversos modos de produo, tenta-se regular o exerccio da medicina, o meio
ambiente e produtos objeto de trocas comerciais, como alimentos ou frmacos.
As a vidades prprias do campo da vigilncia sanitria tm sido consideradas
como das mais an gas da sade pblica, e so desempenhadas mesmo antes de se
ter maior clareza sobre a existncia de fatores e olgicos, de relaes causais e da
determinao social das doenas.
Edin Costa44 lembra que documentos an gos como o Cdigo de Hamurabi, o
Cdigo de Manu e o An go Testamento contm normas sobre a sade, incluindo at
mesmo sanes para o caso de descumprimento.
Alm do reconhecimento da vigilncia sanitria como uma das mais an gas pr cas
da sade pblica, as aes e servios de vigilncia sanitria so historicamente inerentes
ao papel atribudo ao Estado de zelar pela sade da populao.
44 COSTA, E. A. Vigilncia sanitria: proteo e defesa da sade. 2. ed. So Paulo: Sobravime, 2004.

59

A vigilncia sanitria interfere, quer se queira ou no, na vida de todos os seres


humanos do planeta, pois o exerccio do poder de polcia, concre zado na produo
norma va e na fiscalizao sanitria, obriga os par culares a submeterem-se aos preceitos jurdico-administra vos limitantes das liberdades individuais, condicionando-as
aos interesses cole vos e s imposies estabelecidas na Lei.45
Isso decorre, no moderno Estado de Direito, da supremacia do interesse pblico
sobre o privado, definido pelas leis que representam a vontade geral da prpria sociedade, obrigando a administrao pblica a realiz-lo.
No contexto brasileiro, a vigilncia sanitria pode ainda ser encarada hodiernamente
como ao de carter preven vo, pois atua sobre riscos associados a produtos, insumos
e servios relacionados com a sade, com o ambiente e o ambiente de trabalho, com
a circulao internacional de transportes, cargas e pessoas perpassa todas as pr cas
mdico-sanitrias, da promoo proteo, recuperao e reabilitao da sade.
Desta forma, a vigilncia sanitria cons tui-se
[...] como um subsetor especfico da Sade Pblica, cujo objeto a proteo e
defesa da sade individual e cole va, compondo-se de um conjunto de saberes
e pr cas que visam interferir nas relaes sociais produo-consumo para
prevenir, diminuir ou eliminar riscos e danos sade relacionados com objetos
historicamente definidos como de interesse da sade e tendo como obje vo a
crescente qualidade de vida.46
Por sua vez, Lucchese 47 sugere que a vigilncia sanitria, tal como a conhecemos
hoje, filha da revoluo industrial, pois nas primeiras dcadas do sculo XX, principalmente nos pases mais desenvolvidos, foram estabelecidas leis que criaram rgos e
mecanismos para sua implementao a fim de controlar a produo e a comercializao
de bens e servios com potencial risco sade pblica.
Aponta, ainda, que a forma como a vigilncia sanitria se apresenta tem relao
direta com o grau de desenvolvimento, uso e consumo de tecnologias, e que em cada
lugar in mamente relacionada com a diviso internacional do trabalho e ao consequente grau de desenvolvimento tecnolgico da produo.
Assim, a organizao e atuao das ins tuies responsveis pela vigilncia sanitria assumem diversas conformaes, em funo dos valores culturais, pol cos e
econmicos caracters cos de cada pas ou regio.
A definio corrente de vigilncia sanitria no Brasil eminentemente legal.
A vigilncia sanitria recebeu tratamento direto na Cons tuio, sendo dispostas
vrias de suas aes no art. 200 do Captulo da Seguridade Social, Seo Sade, ao
enumerar as atribuies do Sistema nico de Sade, das quais compete vigilncia
sanitria a execuo de vrias com primazia.
45 Idem, ibidem.
46 Idem, ibidem.
47 LUCCHESE, Geraldo. Globalizao e regulao sanitria: os rumos da vigilncia sanitria no Brasil. Rio de Janeiro:
FIOCRUZ, 2001. Tese (Doutorado em Sade Pblica), Escola Nacional de Sade pblica. Fundao Oswaldo Cruz,
2001.

60

Para saber mais!


Constuio Federal: destaques das aes relacionadas ao trabalho da vigilncia
sanitria
Art. 200. Ao sistema nico de sade compete, alm de outras atribuies, nos termos da lei:
I controlar e fiscalizar procedimentos, produtos e substncias de interesse para a
sade e par cipar da produo de medicamentos, equipamentos, imunobiolgicos,
hemoderivados e outros insumos;
II executar as aes de vigilncia sanitria e epidemiolgica, bem como as de sade
do trabalhador;
III ordenar a formao de recursos humanos na rea de sade;
IV par cipar da formulao da pol ca e da execuo das aes de saneamento
bsico;
V incrementar em sua rea de atuao o desenvolvimento cien fico e tecnolgico;
VI fiscalizar e inspecionar alimentos, compreendido o controle de seu teor nutricional, bem como bebidas e guas para consumo humano;
VII par cipar do controle e fiscalizao da produo, transporte, guarda e u lizao
de substncias e produtos psicoa vos, txicos e radioa vos;
VIII colaborar na proteo do meio ambiente, nele compreendido o do trabalho.
Posteriormente, a Lei n 8.080/1990 (Lei Orgnica da Sade), que dispe sobre a
organizao do SUS, tambm confere especial ateno matria e dispe que vigilncia
sanitria um conjunto de aes capaz de eliminar, diminuir ou prevenir riscos sade
e de intervir nos problemas sanitrios decorrentes do meio ambiente, da produo e
circulao de bens e da prestao de servios de interesse da sade.
A Lei estabelece, ainda, que a vigilncia sanitria abrange o controle de bens de
consumo que, direta ou indiretamente, se relacionem com a sade, compreendidas
todas as etapas e processos, da produo ao consumo; e o controle da prestao de
servios que se relacionam direta ou indiretamente com a sade.
O conceito legal de vigilncia sanitria con do na Lei n 8.080, confere a esse campo
de atuao da sade um carter abrangente que vai do controle do risco (eliminar,
diminuir ou prevenir riscos) interveno nos ambientes, processos e estabelecimentos para garan r sade e qualidade de vida.

Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria: Caracterscas Instucionais e


Papel Regulador
No Brasil, as primeiras aes de vigilncia sanitria, relacionadas ao controle de
portos, remontam chegada da Corte Portuguesa, em 1808.
A conformao de servios mais sistem cos de vigilncia sanitria, e a prpria
u lizao do termo datam, entretanto, do incio do sculo XX. Durante o sculo passado, rgos e aes de vigilncia foram se reforando com o processo de urbanizao

61

e industrializao. Nas l mas dcadas daquele sculo j se falava na cons tuio de


um sistema nacional de vigilncia sanitria.
Ao final do sculo XX, a sociedade brasileira conviveu com vrios casos no ciados
de problemas relacionados a produtos ou servios sujeitos a vigilncia sanitria. Esses
foram os casos do acidente com o Csio 137, no ano de 1987, em Goinia; as mortes
de pacientes renais crnicos pela u lizao de gua contaminada por uma unidade de
dilise em Caruaru, em 1996.
Com o agravamento da crise de legi midade da vigilncia sanitria durante a dcada de 1990, quando se no ciava a circulao de grande volume de medicamentos
falsificados no pas048, as discusses sobre a necessidade da formao de um sistema
nacional de vigilncia sanitria foram retomadas.
Em 1994, foi editada a Portaria GM/MS n 1.565/1994, que definia a ins tuio
do Sistema Nacional de Vigilncia Sanitria (SNVS). A portaria, nunca implementada,
serviu de base para a conformao do SNVS e criao da Anvisa que ocupou o lugar da
an ga Secretaria Nacional de Vigilncia Sanitria do Ministrio da Sade.
Criada h pouco mais de dez anos, a Anvisa surgiu com a finalidade ins tucional
de promover a proteo da sade da populao, por intermdio do controle sanitrio
da produo e da comercializao de produtos e servios e dos ambientes, dos processos, dos insumos e das tecnologias a eles relacionados, bem como fazer o controle
de portos, aeroportos e fronteiras.
Uma singularidade que caracteriza a atuao da Anvisa o fato de a regulao no
campo da vigilncia sanitria ser exercida no em setor especfico da economia, mas
em todos os setores relacionados a produtos e servios que podem afetar a sade da
populao brasileira.
A Cons tuio Federal de 1988 e a Lei Orgnica da Sade, Lei n 8.080/1990, consagram a sade como direito de todos e dever do Estado, que deve exerc-lo por meio
da formulao e da execuo de pol cas econmicas e sociais que visem reduo
de riscos de doenas e de outros agravos.
Alm disso, o Estado deve estabelecer as condies que assegurem o acesso universal e igualitrio s aes e aos servios para a promoo, a proteo e a recuperao
da sade. Dessa forma, a sade entendida como conceito associado qualidade de
vida do indivduo e ao seu bem-estar, tanto sico quanto mental e social, tendo como
fatores determinantes e condicionantes a alimentao, o meio ambiente, a moradia,
o saneamento bsico e o trabalho, entre outros.
Outra singularidade da Anvisa sua atuao tanto na regulao econmica do
mercado quanto na regulao sanitria. Desempenha, assim, funo de mediao entre
produtores e consumidores, tendo em vista que o uso de produtos, bens e servios
por ela regulados pode causar graves efeitos sade da populao. Nesse contexto,
48

BRASIL. Relatrio final da Comisso Parlamentar de Inqurito desnada a Invesgar os Reajustes de Preos
e a Falsificao de Medicamentos, Materiais Hospitalares e Insumos de Laboratrios. CPI dos Medicamentos.
Braslia: Cmara dos Deputados, 2000.

62

necessrio conhecer ampla e previamente a realidade social e sanitria na qual esses


produtos e servios se inserem.
As a vidades da Agncia devem ser, portanto, intrinsecamente ligadas defesa dos
direitos do consumidor, uma vez que trabalha para garan r que produtos e servios
sejam de qualidade e no coloquem em risco o bem-estar do cidado e a sade pblica.
A Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria pode ser considerada a maior das agncias reguladoras do Brasil.
De um lado, pelo quan ta vo de sua fora de trabalho: cerca de trs mil servidores, metade deles distribudos por todo o territrio nacional em portos, aeroportos e
postos de fronteira para realizar o controle de entrada e sada de produtos e pessoas,
para proteger os interesses da sade pblica nacional.
Para saber mais!
A misso da Anvisa
Promover e proteger a sade da populao e intervir nos riscos decorrentes da
produo e do uso de produtos e servios sujeitos vigilncia sanitria, em ao
coordenada com os estados, os municpios e o Distrito Federal, de acordo com os
princpios do Sistema nico de Sade, para a melhoria da qualidade de vida da
populao brasileira.
De outro lado, a magnitude do trabalho da Anvisa resultado da abrangncia dos
objetos e processos regulados por sua atuao.
Alm da coordenao do Sistema Nacional de Vigilncia Sanitria, e do controle
de portos, aeroportos e fronteiras, Anvisa cabe a regulao de servios de sade e
de produtos de interesse sade, de laboratrios de sade pblica, da propaganda
de produtos de interesse sade.
So exemplos dos produtos regulados e processos a eles relacionados pela Anvisa
os medicamentos, os alimentos, os produtos para sade equipamentos, produtos
mdicos e kits diagns cos; sangue, outros tecidos, clulas e rgos; saneantes; cosm cos; produtos txicos com destaque para os agrotxicos; e produtos derivados
do tabaco. Controla tambm os ambientes, os processos, os insumos e as tecnologias
a eles relacionados e realiza o monitoramento de preos de medicamentos. Tambm
responsvel pela anlise e anuncia prvia nos processos de concesso de patentes para produtos e processos farmacu cos pelo Ins tuto Nacional da Propriedade
Industrial INPI.

Processo Regulatrio da Anvisa


Ao longo dos seus 13 anos de existncia, a ampla par cipao da sociedade no
processo regulatrio certamente tem sido uma das maiores e mais constantes preo-

63

cupaes da Anvisa, que conta com uma srie de aes de ampliao de espaos
ins tucionais e promoo da transparncia, desde a sua criao, com reforos no
l mo perodo.
A participao social buscada na Anvisa por meio de diversos espaos e
mecanismos. A estrutura bsica da agncia, aprovada pela lei de criao, contempla uma Ouvidoria independente e um Conselho Consultivo, rgo colegiado de
acompanhamento da gesto da Anvisa.
Tambm funcionam como estruturas colegiadas as cmaras setoriais, organismos de assessoramento temtico Diretoria Colegiada em assuntos estratgicos
que requeiram um maior aprofundamento de discusso dos temas afetos a cada
uma delas.
Com o objetivo de ampliar a participao da sociedade, a Anvisa realiza, ainda,
consultas pblicas e audincias pblicas para colher subsdios s suas propostas de
regulao. As consultas e audincias pblicas so mecanismos que tm ganhado
cada vez mais fora e legitimidade, e so bastante caractersticos das agncias
reguladoras.
A ampliao da participao social por meio de consultas e audincias pblicas
visa a conferir legitimidade ao processo regulatrio, alm de aumentar a efetividade
por meio da identificao de fatores associados implementao das regras, que
fogem ao conhecimento dos reguladores ou no tm a devida ateno durante a
formulao das propostas que vo consulta pblica. Os procedimentos de consulta
podem, ainda, ser utilizados para se obter informao mais abrangente e objetiva
para sustentar as anlises de impacto regulatrio.
Na Anvisa, as consultas pblicas tm sido uma estratgia largamente utilizada
pela diretoria para colher mais informaes e permitir que a sociedade opine sobre
suas propostas de regulamentos.
A realizao de audincias pblicas, por sua vez, no tem sido uma prtica comum ao longo da existncia da Anvisa, mas h uma tendncia recente de aumento
da sua frequncia. Sempre associadas realizao de consultas pblicas, as audincias tm sido promovidas para aprofundar o debate de aspectos de mais intenso
conflito nas propostas que foram objeto de consulta e receberam contribuies de
diferentes setores da sociedade.
As consultas pblicas da Anvisa tm o objetivo de receber crticas, sugestes
e contribuies de todos os interessados da sociedade para aprimorar o processo
de tomada de deciso da agncia.
Segundo prev o decreto que regulamenta a lei de criao da Anvisa, as propostas de atos normativos da Anvisa podem ser submetidas consulta pblica,
a critrio da Diretoria Colegiada, a partir de sua deliberao.
O grfico a seguir apresenta a evoluo da publicao, desde a criao da
Anvisa, do nmero de Consultas Pblicas (CP), Resolues da Diretoria Colegiada
(RDC) e Instrues Normativas (IN), essas ltimas editadas para detalhar aspectos
previstos nas RDCs.

64

Anvisa: Consultas Pblicas (CP), Resolues da Diretoria Colegiada (RDC) e Instrues Normavas (IN), 1999-2012

Como mostra o grfico, a Anvisa tem publicado um nmero rela vamente estvel,
prximo a uma centena, de consultas pblicas (CP) a cada ano.
Situao diferente a do nmero de resolues da diretoria colegiada (RDC), que tem
variado bastante ano a ano, com grande quan dade de publicaes durante quatro anos
entre 2002 e 2005 quando superou a casa das trezentas normas, mas apresentando
uma tendncia de queda acentuada nos l mos anos, com possibilidade de estabilizao.
Alm dos instrumentos e mecanismos j citados, outros exemplos de fortalecimento da transparncia e par cipao social da Agncia so o controle social do
SUS; o contrato de gesto, o relatrio de gesto, o relatrio anual de a vidades,
o controle exercido pelo Poder Legisla vo, as cmaras tcnicas, a central de atendimento telefnico e eletrnico e o amplo acesso a informaes no s o da internet.
Evidencia-se, dessa forma, um direcionamento das aes da Anvisa para a ampliao
da par cipao, do controle e da transparncia, ainda que conformado num arranjo
de inicia vas no compulsrias e com desenho incipiente. Todos esses instrumentos
e mecanismos so apresentados no quadro a seguir.
Instrumentos e mecanismos de transparncia e parcipao social da Anvisa
Forma
Controle Social do SUS

Descrio
Fazem parte do controle social do SUS as conferncias de sade, com o obje vo de avaliar a
situao de sade e propor as diretrizes para a
formulao da pol ca de sade; e os conselhos

65

de sade, que devem atuar na formulao de


estratgias e no controle da execuo da poltica
de sade. A agncia deve seguir as deliberaes das conferncias de sade, sejam gerais
ou temticas, e est sujeita ao acompanhamento, fiscalizao e controle realizados pelo
Conselho Nacional de Sade. A Anvisa compe
comisses assessoras e participa das reunies
do plenrio do Conselho, quando convidada
a se pronunciar.

Contrato de gesto

o instrumento pelo qual a agncia e o ministrio supervisor pactuam as metas e indicadores


para a avaliao da atuao administrativa e
do desempenho da agncia, estabelecendo,
ainda, parmetros para a sua administrao
interna. O descumprimento injustificado do
contrato de gesto pode ensejar a exonerao
do diretor-presidente da agncia, pelo Presidente da Repblica, a partir de solicitao do
ministro da Sade.

Relatrio de gesto

Destinado essencialmente aos rgos de controle, apresenta anualmente, desde a criao


da Anvisa, os resultados alcanados pela administrao da agncia relacionados s metas e
ao indicadores definidos para o perodo anterior. Aponta uma avaliao do desempenho
institucional com base nos dos programas e
instrumentos de planejamento do governo
federal, apresenta uma caracterizao quanto
s principais informaes de natureza e perfil
da agncia, bem como os resultados da gesto
oramentria e financeira.

Relatrio anual de atividades

Desde 2006, apresenta em linguagem coloquial


um resumo das principais aes realizadas pela
agncia durante o ano anterior. Tem sido apresentado, a pedido da prpria Anvisa, em reunio
de audincia pblica na Comisso de Seguridade
Social e Famlia, da Cmara dos Deputados,
e na Comisso de Assuntos Sociais, do Senado
Federal, s quais tm entre suas prerrogativas
acompanhar e deliberar sobre matrias relativas
sade.

66

Controle pelo Poder Legislativo

Participao em audincias pblicas sobre


diversos temas afetos vigilncia sanitria e
s atribuies da agncia, em vrias comisses da Cmara dos Deputados e do Senado
Federal, alm de um crescente nmero de
pedidos de participao, atendidos em parte,
para participao em debates em parlamentos
subnacionais.
Ainda, o Poder Legislativo solicita a prestao
de contas por meio dos constitucionais requerimentos de informaes, aprovados em Plenrio
na Cmara e Senado, sendo constantes os temas
relacionados qualidade de segurana de produtos, atividades de registro, inspeo, fiscalizao e regulamentao, detalhamento de contas
e demais aspectos administrativo-financeiros.

Ouvidoria

Investido em mandato de dois anos, o ouvidor da


agncia deve coordenar o trabalho formulao
e encaminhamento de denncias e queixas aos
rgos competentes, especialmente prpria
Diretoria Colegiada da agncia, bem como
Procuradoria e Corregedoria, e ao Ministrio
Pblico, auxiliando no esclarecimento; e produzir semestralmente, ou quando julgar oportuno, relatrio com apreciaes crticas sobre
a atuao da agncia, devendo apresent-lo
Diretoria Colegiada, ao Conselho Consultivo e ao
Ministrio da Sade, no sentido de promover a
melhoria da gesto.

Conselho Consultivo

rgo colegiado composto por treze membros


indicados pelos rgos e entidades de governo,
do setor produtivo e da sociedade civil (comunidade cientfica e defesa do consumidor)
para requerer informaes e propor diretrizes
e recomendaes Diretoria Colegiada da
agncia; opinar sobre as propostas de polticas
governamentais na rea de atuao da agncia;
e apreciar e emitir parecer sobre os relatrios
anuais elaborados pela Anvisa.

67

Compostas por representantes da comunidade


cien fica, tratam essencialmente dos aspectos
especficos dos trabalhos das reas tcnicas da
Anvisa, quase sempre para discu r entendimentos
Cmaras Tcnicas
e tendncias da cincia e tecnologia dos produtos
regulados pela agncia nas reas de cosm cos,
medicamentos, fitoterpicos, produtos para a
sade, rede de laboratrios de sade pblica,
alimentos e saneantes.
As dez cmaras setoriais tem cas contam em
mdia com 30 representaes de ins tuies de
abrangncia nacional, dos rgos de governo,
en dades do setor produ vo e da sociedade civil
Cmaras Setoriais
(profissionais, defesa do consumidor e comunidade cien fica) para tratar de temas estratgicos,
com o obje vo de auxiliar no processo decisrio
da Diretoria Colegiada da Anvisa.
uma lista de temas prioritrios para a Anvisa
regulamentar no prximo perodo. Elaborada pela
primeira vez em 2009, a Agenda Regulatria da
Anvisa construda de forma par cipa va, com
recebimento de sugestes da sociedade atravs
Agenda regulatria
de en dades nacionais do setor produ vo e da
defesa do consumidor, entre outros, concedendo
sociedade a oportunidade de opinar e contribuir
na definio da pauta de decises estratgicas,
e sinalizando para a sociedade qual a direo das
prximas aes da agncia.
Tm como obje vo receber cr cas, sugestes e
contribuies de todos os interessados da sociedade para aprimorar o processo de tomada de
deciso da agncia, colhendo subsdios s suas
propostas de regulao e conferindo legi midade ao processo regulatrio. Alm disso, visam
o aumento da efe vidade das normas editadas
Consultas e Audincias Pblicas pela Anvisa por meio da iden ficao de fatores
associados implementao das regras que fogem ao conhecimento dos reguladores ou no
tm a devida ateno durante a formulao das
propostas que so objeto de contribuies. Tais
instrumentos podem, ainda, ser u lizados para
se obter informao mais abrangente e obje va
para sustentar as anlises de impacto regulatrio.

68

Reunio pblica da Diretoria


Colegiada

Parcerias para promoo da


parcipao social

Ao permi r o acompanhamento pela sociedade


do processo de tomada de decises estratgicas
da Agncia, as reunies pblicas se des nam a
ins tuir previsibilidade e estabilidade das regras e
a promover a transparncia do processo decisrio
da Anvisa; a reduzir as assimetria de informao
entre os afetados pelas decises; a qualificar a
instruo tcnica para fundamentar e respaldar
as decises; e a dar completude do direito ao contraditrio. Nas reunies pblicas so deliberados
os casos relacionados a resolver pendncias entre
agentes econmicos e entre estes e consumidores
e usurios de bens e servios compreendidos na
rea de atuao da Agncia, a saber: edio de
normas sobre matria de competncia da Agncia;
julgamento de recursos, como l ma instncia
administra va; e aprovao de smulas acerca
da interpretao da Agncia quanto legislao
de vigilncia sanitria para orientao e aplicao
em casos anlogos. A pauta das reunies divulgada antecipadamente e as votaes so abertas,
devendo cada Diretor expor o seu voto. As partes
do processo podero requerer sustentao oral.
O Projeto de Fortalecimento da Capacidade Tcnica de Par cipao Social das En dades Civis de
Defesa do Consumidor na Regulao, realizado
em parceria com o Ins tuto Brasileiro de Defesa do
Consumidor (Idec), prev a oportunidade de trocar
experincias com um conjunto de en dades civis
de defesa do consumidor, recebendo um retorno
da cidadania sobre sua viso da regulao da
Anvisa e, ao mesmo tempo, podendo capacit-los
em matrias normalmente consideradas de di cil
entendimento, favorecendo suas contribuies
futuras em processos de consulta pblica. Outras
parcerias, mais recentes, foram realizadas com
o Frum Nacional de En dades Civis de Defesa
do Consumidor (FNECDC), para con nuao da
promoo da participao dos consumidores,
e com o Departamento Intersindical de Esta s ca
e Estudos Socioeconmicos (Dieese) e todas as
Centrais Sindicais do Brasil, para a ampliao e
fortalecimento da par cipao dos trabalhadores
na regulao sanitria.

69

Central de atendimento telefnico e eletrnico

Acesso a informaes no so
da internet

Carta de Servios ao Cidado

Por um nmero po 0800, todo cidado interessado poder realizar denncias, obter informaes
sobre produtos sujeitos a vigilncia sanitria
(cosm cos, alimentos, medicamentos etc.), ter
acesso a orientaes aos viajantes e conferir o
andamento de processos, entre outros servios.
Com mais de 80 mil pginas, o s o da Anvisa
concentra grande nmero de informaes tcnicas
e de interesse geral sobre os objetos de trabalho
da Anvisa, alm dos relatrios de gesto e de
a vidades, informaes sobre suas contas (como
a execuo do oramento, gastos com passagens
e dirias, licitaes, convnios e contratos realizados), a agenda dos dirigentes, e as decises
tomadas pela agncia por meio da consulta s
pautas e atas das reunies da diretoria colegiada.
A Anvisa foi a primeira en dade da Administrao Pblica Federa a lanar sua Carta de Servios
ao Cidado, prevista no Decreto Presidencial
n 6.932, de 11 de agosto de 2009. A Carta conta
com 99 compromissos da Anvisa perante o cidado, o governo, os profissionais de sade e o setor
regulado. Ela traz informaes em relao a cada
um dos servios prestados, requisitos, documentos
e informaes necessrias para acessar o servio.
Ainda, as principais etapas para processamento
do servio, prazo mximo e forma de prestao
do servio e de comunicao.

Fonte: RAMALHO, Pedro Ivo Sebba. Transparncia e par cipao social no processo regulatrio da
Anvisa: fortalecimento dos consumidores na regulao sanitria. In: PROENA, Jadir Dias e PRADO,
Carlos Eduardo Resende. Melhoria da regulao no Brasil: o papel da par cipao e do controle
social. Braslia: Presidncia da Repblica, 2011.

Programa de Boas Prcas Regulatrias da Anvisa


Embora se possa considerar que a regulao sanitria e econmica da Anvisa se
desenvolveu de forma notria ao longo dos 13 anos de sua existncia, importante
apontar os problemas ainda enfrentados.
No que diz respeito regulamentao, base e fundamento da ao sanitria para
todo o territrio nacional, a Anvisa ainda tem uma produo norma va desordenada
e fragmentada; dificuldade tcnica de elaborao de atos norma vos pela ausncia de
padres e sistema zao do processo de regulamentao; intensa judicializao da ao
regulatria e consequente instabilidade regulatria, com prejuzos para a sociedade e
para o prprio Sistema Nacional de Vigilncia Sanitria SNVS.
H, ainda, a necessidade de se aprimorar a instruo do processo decisrio da
Anvisa e o fortalecimento dos mecanismos de par cipao e transparncia. De todas

70

as questes apontadas, no entanto, o problema mais imediato a ser superado pela


Anvisa est relacionado coordenao da produo norma va da Agncia.
No mbito da Anvisa, esses problemas so objeto do Programa de Boas Pr cas
Regulatrias que prope a sistema zao, consolidao e divulgao das consultas.
Alm disso, a padronizao dos documentos, modelos e formulrios a serem
u lizados encontra-se em fase de incorporao ro na e cultura organizacionais.
A mais ampla e melhor divulgao dos materiais, inclusive os que subsidiaram a
elaborao das propostas que so publicadas como consulta pblica, uma necessidade
para facilitar o acesso e a par cipao da sociedade nos temas discu dos.
O Programa de Boas Pr cas Regulatrias da Anvisa tem o obje vo de modernizar
e qualificar a gesto dessa produo norma va.
Para saber mais!
Estratgias do Programa de Boas Prcas Regulatrias da Anvisa:
edio do Guia de Boas Pr cas Regulatrias;
publicao de uma Agenda Regulatria;
anlise de impacto regulatrio;
reviso e a consolidao da Legislao Sanitria, incluindo toda a regulamentao
da Anvisa;
formao e qualificao para essa atuao regulatria com excelncia pela agncia; e
fortalecimento da par cipao social nesse processo regulatrio.
Suas diretrizes so de fortalecimento da capacidade ins tucional para gesto em
regulao, de melhoria da coordenao, da qualidade e da efe vidade dessa produo
de regulamentos, e de fortalecimento da transparncia e do controle social.
Esse Programa tem como referncias fundamentais o PRO-REG, no campo da
pol ca regulatria do Governo Federal, e, no mbito setorial, a Pol ca de Sade, do
Ministrio da Sade. Isso faz com que a Anvisa tenha a di cil tarefa de conciliar os seus
obje vos originais de proteo sade com obje vos de promoo do desenvolvimento
econmico e social do Brasil.
Fazem parte do Programa da Anvisa a vidades que vo desde o mapeamento e a
simplificao do macroprocesso de regulamentao, at as aes rela vas compilao,
consolidao e reviso de atos norma vos.
O referido Programa de Boas Pr cas Regulatrias da Anvisa configura-se como um
conjunto de medidas para o aperfeioamento das a vidades da agncia relacionadas
regulamentao.
O Guia de Boas Pr cas da Anvisa est disponvel na internet para consulta. Ele trata
de todo o processo de regulamentao no mbito da agncia e inclui a AIR como uma
etapa que, na verdade, perpassa todo o processo de formulao, consulta e deciso
final sobre as propostas.
O processo se inicia internamente com a definio pblica, pela Diretoria, do incio
da elaborao de cada uma das propostas.

71

No que diz respeito par cipao social, a Anvisa, como j mencionado, tem um
conjunto grande e diverso de mecanismos e instrumentos. Destaca-se, no l mo perodo, a parceria com o Ins tuto de Defesa do Consumidor (IDEC), no mbito do Projeto
de Fortalecimento da Capacidade Tcnica para a Par cipao Social na Regulao.
Os focos do projeto foram, principalmente, o aprimoramento dos procedimentos de
consulta e audincia pblica e o fortalecimento de alguns canais de par cipao, como
o Conselho Consul vo e as cmaras setoriais da Anvisa.
A Agenda Regulatria, por sua vez, significa para a Anvisa um conjunto estratgico
de temas considerados prioritrios para regulamentar em um determinado perodo.
A Anvisa editou a Agenda Regulatria em 2009, pela primeira vez, e con nuou elaborando nos anos seguintes.
Isso para promover a previsibilidade sinalizao sob a direo da regulao da
Anvisa pelos prximos anos , a transparncia e a governana, o que vai redundar na
ampliao da credibilidade do sistema regulatrio no mbito da sade.
uma inicia va tambm inovadora da Anvisa, j disseminada para a maioria das
outras agncias reguladoras federais.
Os temas da Agenda no so de regulamentao obrigatria, mas a Anvisa busca
prioriz-los na sua regulamentao. Uma importante caracters ca da Agenda no
ser exaus va, para que a Anvisa tenha uma margem de discricionariedade de edio
dos seus atos, inclusive aqueles de urgncia, que o prprio objeto da sade demanda.
O acompanhamento da Agenda Regulatria pode ser feito no site da Anvisa.
No item Boas Pr cas Regulatrias, pode-se conhecer todo o programa de regulamentao e acompanhar a evoluo da regulamentao da Anvisa, com respeito
aos itens previstos na Agenda Regulatria. Est disponvel para toda a sociedade. H
macrotemas, como, por exemplo, alimentos, e, dentro deles, as propostas elaboradas.
A Anvisa assume a definio de AIR dada pela OCDE, segundo a qual a AIR uma
ferramenta regulatria que examina e avalia os provveis bene cios, custos e efeitos
das regulaes novas ou alteradas. Ela oferece aos tomadores de deciso dados empricos valiosos e uma estrutura abrangente na qual eles podem avaliar suas opes e
as consequncias que suas decises podem ter.
As principais concluses que a AIR pode trazer para a Anvisa so: ajustar os
obje vos de uma proposta; verificar o impacto dessas propostas do ponto de vista
econmico e social, e at mesmo ambiental; iden ficar e avaliar alterna vas para se
a ngir determinado obje vo; es mar se os bene cios previstos jus ficam os custos;
e iden ficar os grupos que sero beneficiados ou afetados de maneira mais intensa
pelo novo regulamento.
Ainda, a AIR na Anvisa tem como obje vos: informar e subsidiar o processo de
tomada de deciso da alta direo da Anvisa; potencializar a efe vidade dos regulamentos e reduzir os encargos regulatrios; iden ficar exper se e antecipar o impacto
potencial das propostas; promover a integrao ins tucional e melhorar a perspec va
de implantao dos regulamentos, e criar mecanismos de acompanhamento e avaliao
da qualidade da regulao produzida.
A Anvisa a nica agncia que possui uma unidade organizacional exclusivamente
responsvel por coordenar e executar o trabalho relacionado s boas pr cas regulatrias, no caso, implantao e implementao do Programa de Boas Pr cas
Regulatrias, incluindo a AIR.

72

Para saber mais!


Atribuies do Ncleo de Regulao e Boas Prcas Regulatrias da Anvisa:
subsidiar a Diretoria Colegiada para o fortalecimento da governana regulatria e
da par cipao social no processo de elaborao e reviso de atos norma vos da
Anvisa;
coordenar a elaborao da Agenda Regulatria e os procedimentos de AIR para
instruir e subsidiar o processo de tomada de deciso em assuntos norma vos;
orientar tecnicamente as unidades da estrutura organizacional da Anvisa na implantao e no cumprimento de boas pr cas regulatrias para elaborao e reviso
de atos norma vos;
promover a integrao ins tucional com demais rgos pblicos e en dades da
sociedade civil para o fortalecimento da governana regulatria e da par cipao
social na regulao;
assessorar a Diretoria Colegiada perante o Conselho Consul vo e Cmaras Setoriais
da Anvisa, e acompanhar as a vidades do CNS e demais instncias de par cipao
e controle social do SUS.
O processo de AIR, em fase anterior consulta pblica, se inicia com a etapa de
elaborao de um relatrio de AIR simplificado, que levado ao conhecimento da
Diretoria Colegiada para a deciso sobre a consulta pblica. Sendo aprovada, a proposta vai a consulta pblica, recebem-se as contribuies e aquele processo, aquela
proposta volta anlise da rea responsvel, para a reviso do relatrio com a incluso
de informaes sobre as propostas recebidas no mbito da consulta pblica.
Podem-se ensejar, ainda, sugestes rela vas a novas consultas a outras partes
interessadas, setores especficos que so afetados naquele processo.

EXERCCIOS
1.

(Isae1/AL-AM/Procurador/2011) Tendo por base as semelhanas e diferenas das


agncias execu vas e das agncias reguladoras, assinale a afirma va correta.
a) A autonomia das agncias execu vas advm da lei, ao passo que a das agncias reguladoras decorre dos termos do contrato de gesto celebrado com a
Administrao Pblica.
b) A autonomia das agncias execu vas e reguladoras advm do contrato de
gesto celebrado com a Administrao Pblica.
c) As agncias reguladoras e as agncias execu vas possuem o mesmo grau de
autonomia com relao ao Poder Execu vo Central.
d) O Chefe do Poder Execu vo no pode exonerar, livremente, os dirigentes das
agncias reguladoras nem das agncias execu vas.
e) Os dirigentes das agncias reguladoras no podem ser exonerados ad nutum
pelo Chefe do Poder Execu vo, enquanto os dirigentes das agncias execu vas
podem.

73

2.

(Funcab/PC-RJ/Delegado de Polcia/2012) So caracters cas das Agncias Reguladoras, exceto:


a) poder norma vo tcnico.
b) autonomia decisria.
c) no vinculao Administrao Direta.
d) independncia administra va.
e) autonomia econmico-financeira.

3.

(FCC/TRT 1 Regio/Juiz do Trabalho/2012) A respeito das agncias reguladoras


e agncias execu vas, correto afirmar que
a) as agncias reguladoras adquirem autonomia a par r de qualificao ob da em
face de contrato de gesto celebrado com o respec vo Ministrio supervisor.
b) as agncias execu vas caracterizam-se como autarquias de regime especial,
criadas por lei, com autonomia administra va, oramentria e financeira.
c) ambas possuem regime especial, estabelecido na lei ins tuidora, atuando as
agncias execu vas na regulao de a vidade econmica e as agncias reguladoras no controle e fiscalizao de servio pblico.
d) as agncias execu vas so empresas pblicas ou fundaes, com autonomia
ampliada a par r de decreto governamental, em face da apresentao de plano
para melhoria de eficincia e reduo de custos.
e) as agncias reguladoras possuem regime jurdico especial, fixado na lei ins tuidora, garan ndo maior grau de autonomia administra va e oramentria
que o conferido s demais autarquias.

(Cespe/Anac/Analista Administra vo/2012) Julgue os itens a seguir, referentes s


agncias reguladoras.
4. As agncias reguladoras tm o poder de orientar e de conciliar, mas no de sancionar, competncia exclusiva do Poder Judicirio.
5. As agncias reguladoras so rgos da administrao indireta que exercem unicamente o pico poder de polcia, impondo limitaes administra vas de fiscalizao
e de represso previstas em lei.
6. As agncias reguladoras tm autonomia financeira e oramentria, assim como
receita prpria.
A respeito da administrao direta e indireta, julgue o item que se segue.
7. (Cespe/Anac/Tcnico Administra vo/2012) A Anac, uma agncia reguladora,
recebe essa qualificao por fora de contrato de gesto celebrado com rgo
da administrao a que se subordina, para melhoria da eficincia e reduo de
custos.
(Cespe/Anatel/Analista Administra vo/2012) Julgue os itens a seguir.
8. Todas as agncias reguladoras federais so autarquias e cada uma est vinculada
a um ministrio especfico, de acordo com a sua rea de atuao.
9. Alm das agncias reguladoras federais, podem exis r, no Brasil, agncias reguladoras estaduais e municipais.

74

10. A Anatel, por ser agncia reguladora integrante da administrao indireta, exerce
o poder regulamentar com maior vigor, podendo inovar na ordem jurdica com a
edio de atos norma vos primrios e regulamentos autnomos.
11. As agncias reguladoras independentes, criadas no Brasil no final dos anos 1990
do sculo passado, seguem modelos j estabelecidos em diversos pases, como
os Estados Unidos da Amrica e pases europeus.
12. Toda agncia reguladora est vinculada a algum ministrio, de que dependente
financeiramente: por exemplo, a Anatel subordinada financeiramente ao Ministrio das Comunicaes.
13. (Cespe/TRF 3 Regio/Juiz Federal/2011) Considerando a a vidade regulatria da
administrao pblica e o regime jurdico das agncias reguladoras e execu vas,
assinale a opo correta.
a) As relaes de trabalho nas agncias reguladoras so regidas pela CLT e geridas
por um conselho diretor cujos membros so escolhidos pelo presidente da
Repblica e por ele nomeados, aps aprovao pelo Senado Federal.
b) Apenas a Anatel e a ANP so previstas cons tucionalmente e, por isso, dispem
de independncia administra va e autonomia financeira, no se sujeitam a
subordinao hierrquica, tendo seus dirigentes mandato fixo e estabilidade,
prerroga vas que as demais agncias reguladoras no possuem.
c) A funo primordial das agncias reguladoras e das agncias execu vas consiste
no exerccio do controle sobre par culares prestadores de servios pblicos.
d) A qualificao de autarquia ou fundao como agncia execu va dar-se- por
ato do presidente da Repblica.
e) Diferentemente das agncias reguladoras, as agncias execu vas no dispem
de autonomia de gesto.
14. (UEG/PC-GO/Delegado de Polcia/2008) Pela inadequao do modelo tradicional
da centralizao administra va, houve a ex no total ou parcial do monoplio
estatal de alguns servios pblicos e de outras a vidades. Com a transferncia
total ou parcial da execuo ao setor privado surgiram as agncias reguladoras.
Sobre esse tema, correto afirmar:
a) podem as agncias reguladoras definir pol cas pblicas e execut-las nos
diversos setores regulados.
b) a definio da pol ca tarifria, os mecanismos de reviso e os respec vos
parmetros so de competncia das agncias reguladoras.
c) a independncia quanto a vidade de regulao rela vizada, ainda que
tenha como caracters ca a inexistncia de subordinao hierrquica face ao
poder central.
d) as agncias reguladoras tm natureza de autarquias especiais e integram a
administrao federal direta; os diretores so nomeados pelo Presidente da
Repblica.

75

(Cespe/Anatel/Analista Administra vo/Contabilidade/2009) Com referncia estrutura


da administrao pblica, julgue o item que se segue.
15. A Anatel e a Agncia Nacional do Petrleo so as nicas agncias reguladoras
que tm fundamento na prpria Cons tuio Federal. Essas agncias so autarquias de regime especial e gozam de independncia em relao aos poderes da
Repblica, tanto que seus dirigentes tm mandato por prazo determinado, no
podendo ser exonerados, e, alm do mais, no esto sujeitas ao controle interno
do Poder Execu vo.
16. (Cesgranrio/Petrobras/Advogado/2011) A Agncia Nacional do Petrleo, Gs
Natural e Biocombustveis (ANP) entidade integrante da Administrao
Federal Indireta, subme da ao regime autrquico especial. A ANP regula a
indstria do petrleo, do gs natural, seus derivados e de biocombus veis.
A caracters ca do regime autrquico especial a que a ANP est subme da o(a)
a) poder norma vo tcnico, decorrente da inicia va reservada para projetos de
lei que impliquem afetao de direito dos agentes econmicos ou de consumidores e usurios de bens e servios da indstria do petrleo.
b) ausncia de controle do Tribunal de Contas da Unio, como corolrio de sua
autonomia econmico-financeira.
c) autonomia decisria, decorrente da competncia para julgar conflitos entre os
agentes econmicos regulados e entre tais agentes e consumidores e usurios
de bens e servios do petrleo, em decises insusce veis de reviso pelo Poder
Judicirio, tendo em vista sua discricionariedade tcnica.
d) independncia econmico-financeira, decorrente da previso legal de diversas
fontes de receitas prprias da autarquia e por ela administradas.
e) independncia pol ca, pela qual os membros de sua Diretoria so nomeados
pelo Presidente da Repblica, aps aprovao do Congresso Nacional, para
mandato de quatro anos, no coincidentes, somente podendo ser des tudos
por deciso judicial transitada em julgado.
17. (Copeve/Prefeitura de Penedo AL/Procurador Municipal/2010) O Poder norma vo tcnico das agncias reguladoras, ou seja, a possibilidade de edio de normas
gerais de carter tcnico formalizadas em atos administra vos e regulamentares,
em decorrncia de delegao prevista na respec va lei, representao do fenmeno conhecido como
a) desregulamentao.
b) autonomia legiferante.
c) independncia setorial.
d) densificao norma va.
e) deslegalizao.
18. (Cespe/TRF 5 Regio/Juiz/2011) caracters ca da natureza de autarquia especial
conferida Agncia Nacional de Energia Eltrica, agncia reguladora criada pelo
Estado brasileiro,
a) a contratao de servidores no concursados para atribuies efe vas.
b) a independncia administra va.

76

c) o mandato varivel de seus dirigentes.


d) a exonerao sumria de seus dirigentes.
e) a vinculao financeira a rgos da administrao direta.
19. (MPE-PR/Promotor de Jus a/2011) Rela vamente s agncias reguladoras,
correto afirmar:
a) Integram a administrao direta, caracterizadas como fundaes.
b) Integram a administrao indireta, caracterizadas como sociedades de economia mista.
c) Integram a administrao direta, caracterizadas como empresas pblicas.
d) Integram a administrao indireta, caracterizadas como autarquias de regime
especial.
e) Seus servidores sujeitam-se ao regime de trabalho da Consolidao das Leis
do Trabalho.
20. (FCC/TRT 19 Regio/Analista Judicirio/rea Judiciria/Execuo de Mandados/2008) As agncias reguladoras, criadas para regular e fiscalizar os servios
prestados por empresas privadas que atuam na prestao de servios, que em
suas essncias seriam pblicos, tm natureza jurdica de
a) autarquias sob regime especial.
b) rgos da Administrao direta.
c) empresas pblicas.
d) rgos do Tribunal de Contas da Unio.
e) en dades privadas.
21. (EJEF/TJ-MG/Juiz/2006) As agncias reguladoras:
a) no se submetem, de modo absoluto, legislao formal, da se falar hoje em
deslegalizao.
b) devem adaptar-se ao sistema jurdico brasileiro, principalmente quanto ao
controle de legalidade dos seus atos.
c) aqui, tal como nos Estados Unidos, tendem a assumir, na opinio da doutrina
majoritria, cada vez mais autonomia.
d) so, segundo a doutrina que prevalece no Brasil, en dades que, de forma autnoma e independente, editam normas, fiscalizam, aplicam sanes, resolvem
disputas entre empresas e regulam o mercado.
22. (Cesgranrio/EPE/Advogado/2010) A respeito do regime jurdico aplicvel s agncias reguladoras, considere as asser vas abaixo.
I As agncias reguladoras federais so criadas por meio de decreto autnomo
do Presidente da Repblica, observada a necessria autonomia administra va e
financeira que confere a elas independncia frente ao Poder Execu vo respec vo.
II Os dirigentes das agncias reguladoras federais, no Brasil, so nomeados para
exerccio de cargo em comisso, de livre nomeao e exonerao pelo Presidente
da Repblica.

77

III Nos limites da deslegalizao operada pelas leis especficas que criam agncias
reguladoras, tais en dades exercem poder norma vo e emitem normas genricas
e abstratas a serem observadas no mbito do segmento objeto da regulao.
correto apenas o que se afirma em
a) I.
b) II.
c) III.
d) I e II.
e) I e III.
Julgue o prximo item rela vo organizao dos poderes.
23. (Cespe/Antaq/Especialista em Regulao/Engenharia Civil/2009) Os diretores das
agncias reguladoras sero escolhidos pelo presidente da Repblica, mas essa
escolha deve ser aprovada, por meio de voto secreto, aps arguio pblica, pelo
Senado Federal.
24. (FCC/PGE-SP/Procurador de Estado/2002) So caracters cas das agncias reguladoras criadas no direito brasileiro:
a) proibio de cumprimento de quarentena; ins tuio de mecanismos de
autonomia de gesto administra va e patrimonial; previso de mandato dos
dirigentes.
b) existncia da quarentena; implantao de mecanismos de autonomia de
gesto econmico-financeira; previso de mandato de seus dirigentes.
c) atribuio de poder norma vo; discricionariedade tcnica; inexistncia de
controle pol co pelo Legisla vo; par cipao popular na elaborao dos atos
regulatrios.
d) discricionariedade tcnica; par cipao do Legisla vo na escolha dos dirigentes;
no submisso das a vidades-meio ao controle pelo Tribunal de Contas.
e) vitaliciedade dos dirigentes; adoo do regime cele sta para os servidores;
atribuio de poder de polcia.
(Cespe/Anatel/Analista Administra vo/Administrao/2009) Sobre regulao e agncias
reguladoras, julgue os itens seguintes.
25. O mandato dos conselheiros e dos diretores das agncias reguladoras ter o prazo
fixado na lei de criao de cada agncia.
26. As agncias reguladoras sero dirigidas em regime de colegiado, por um conselho
diretor ou diretoria composta por conselheiros ou diretores, sendo um deles o
seu presidente, o diretor-geral ou diretor-presidente.
(Cespe/Anatel/Analista Administra vo/2009) Acerca das agncias reguladoras, julgue
os itens subsequentes.
27. O regime jurdico aplicvel aos servidores das agncias reguladoras atualmente
o do emprego pblico, regulado pela Consolidao das Leis do Trabalho, dado
o carter de autarquia especial conferido s agncias.

78

28. As agncias reguladoras tm carter nacional, sendo vedado aos estados e ao


Distrito Federal criar suas prprias agncias estaduais quando se tratar de servio
pblico, por ausncia de previso cons tucional.
29. O Plano Nacional de Desesta zao nha como obje vo estratgico, entre outros,
o de aumentar o dficit pblico, de maneira a equilibrar as finanas do governo
federal, transferindo para a inicia va privada, por meio da priva zao, a vidades
que o Estado exercia indevidamente e sem controle.
30. As agncias reguladoras tm origem no regime norte-americano, contempladas
nas figuras das independent agencies e independent regulatory agencies, des nadas regulao econmica ou social.
31. (Uespi/PC-PI/Delegado/2009) A Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa),
a Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel) e a Agncia Nacional do Petrleo,
Gs Natural e Biocombus veis (ANP) so:
a) fundaes pblicas.
b) empresas pblicas.
c) sociedades de economia mista.
d) rgos da administrao direta.
e) autarquias especiais.
32. (FGV/Sefaz-RJ/Fiscal de Rendas/2010) Com relao s agncias reguladoras, analise
as afirma vas a seguir.
I As agncias reguladoras integram o aparelho burocr co do Estado como
autarquias sob regime especial.
II juridicamente vivel a cobrana de taxa a taxa de fiscalizao pelas
agncias reguladoras para des nao especfica.
III O Banco Central no pode ser considerado agncia reguladora por carecer de
independncia decisria, j que suas decises condicionam-se aos atos norma vos
emanados pelo Conselho Monetrio Nacional.
Assinale:
a) se somente a afirma va I es ver correta.
b) se somente a afirma va II es ver correta.
c) se somente as afirma vas I e II es verem corretas.
d) se somente as afirma vas I e III es verem corretas.
e) se todas as afirma vas es verem corretas.
33. (MPE-MG/Promotor de Jus a/2010) So caracters cas das agncias reguladoras
existentes no ordenamento jurdico ptrio, exceto
a) Podem exercer pico poder de polcia, impondo de limitaes administra vas,
fiscalizao e represso, conforme previso legal.
b) Podem, nos termos da lei, controlar as a vidades que cons tuem objeto de
concesso ou permisso de servio pblico ou de a vidade econmica monopolizada do Estado.
c) Seus servidores so admi dos segundo o regime de trabalho cele sta.
d) Subs tuem o poder execu vo com relao s funes que o poder concedente
exerce nos contratos de concesso ou permisso de servios pblicos.
e) Seus dirigentes so nomeados para mandato fixo, afastada, em regra, a possibilidade de exonerao ad nutum.

79

34. (Cesgranrio/Petrobras/Advogado/2005) Tratando-se de agncias reguladoras,


assinale a opo que no apresenta uma caracters ca verdica destes entes.
a) As agncias reguladoras possuem poder norma vo, que permite a elas regulamentar as matrias de sua competncia.
b) As agncias reguladoras so pessoas jurdicas de direito pblico que exercem
suas funes sob o regime de autarquias especiais.
c) As agncias reguladoras possuem autonomia financeira.
d) Os dirigentes das agncias reguladoras so livremente escolhidos e nomeados
pelo Presidente da Repblica.
e) O mandato dos dirigentes das agncias reguladoras fixo, no sendo admi da
exonerao ad nutum destes.
(Cespe/TRE-BA/Tcnico Judicirio/rea Administra va/2010) Acerca da organizao
administra va e dos conceitos rela vos administrao direta e indireta, julgue o
item que se segue.
35. As agncias reguladoras so en dades que compem a administrao indireta e,
por isso, so classificadas como en dades do terceiro setor.
36. (FCC/TRT 3 Regio/Analista Judicirio/rea Judiciria/2009) A doutrina aponta
entre as principais caracters cas das agncias reguladoras no ordenamento
jurdico brasileiro
a) a desvinculao das normas cons tucionais aplicveis aos entes da Administrao Pblica, o que confere s agncias maior grau de autonomia e independncia.
b) a personalidade de direito privado e a autonomia administra va e oramentria.
c) a personalidade de direito pblico, com menor grau de autonomia administra va em relao s demais autarquias.
d) a especialidade, a neutralidade, a independncia e a competncia legisla va
exclusiva para disciplinar a prestao do servio pblico ou a vidade econmica
sob sua fiscalizao.
e) o regime jurdico especial, fixado na lei que a ins tui, garan ndo maior grau de
autonomia administra va e oramentria que o conferido s demais autarquias.
(Cespe/Antaq/Analista Administra vo/2009) Julgue o prximo item rela vo organizao do poderes.
37. O Poder Judicirio no pode anular ato de nomeao dos diretores das agncias
reguladoras.
38. (Esaf/ANA/Analista Administra vo/Comum a todos/2009) No setor de a vidades
exclusivas de Estado, devero ser introduzidas as Agncias como novo modelo
ins tucional, na forma de Agncias Execu vas e Agncias Reguladoras, que revitalizaro as autarquias e fundaes, resgatando a sua autonomia administra va
e assimilando novos instrumentos e mecanismos de gesto voltados para a
assimilao em profundidade da administrao gerencial, por meio da introdu-

80

o da avaliao de desempenho, do controle por resultados, da focalizao da


sa sfao do usurio e do controle de custos.
In: BRASIL. Ministrio da Administrao Federal e Reforma
do Estado. Os avanos da reforma na administrao pblica:
1995-1998. Braslia: MARE, 1998. 127 p. Cadernos MARE
da reforma do estado; Caderno 15, p. 18-19.

Quanto s caracters cas das agncias reguladoras federais no ordenamento


jurdico brasileiro, assinale a opo correta.
a) Como integrantes da administrao pblica federal direta, as agncias reguladoras surgiram no Brasil com a finalidade primeira de regular e controlar
os servios pblicos que passaram a ser prestados pela inicia va privada na
dcada de 1990.
b) Sem uma legislao que discipline as caracters cas gerais das agncias reguladoras brasileiras, as leis especiais que ins turam cada uma delas acabaram
por conferi-las as mais diversas naturezas: empresas pblicas, sociedades de
economia mista, autarquias e fundaes.
c) A independncia decisria conferida s agncias reguladoras no Brasil trouxe
o conceito de jurisdio administra va ao ordenamento jurdico brasileiro,
de maneira que, em seu mbito de atuao, essas ins tuies possuem competncia para dirimir conflitos de interesses que envolvam a administrao
pblica, com fora de coisa julgada.
d) Entre as garan as asseguradas a fim de conceder s agncias reguladoras maior
autonomia e independncia, esto, em regra, a formao de quadro prprio
de servidores, receitas prprias e dirigentes escolhidos pelo chefe do Poder
Execu vo, aprovados pelo Senado Federal e com mandato fixo.
e) Enquanto en dades da administrao pblica federal indireta, as relaes de
trabalho das agncias reguladoras so regidas pela Consolidao das Leis de
Trabalho CLT, em regime de emprego pblico.
39. (Esaf/ANA/Analista Administra vo/Administrao/2009) Sobre as Agncias Reguladoras, correto afirmar que integram a:
a) Administrao Direta e so obrigadas a adotar a forma de autarquia.
b) Administrao Direta e so obrigadas a adotar a forma de autarquia em regime
especial.
c) Administrao Indireta e so obrigadas a adotar a forma de autarquia.
d) Administrao Indireta e so obrigadas a adotar a forma de autarquia em
regime especial.
e) Administrao Indireta e, embora esse tenha sido o lugar-comum at hoje,
no so obrigadas a adotar a forma de autarquia, muito menos em regime
especial.
(Cespe/Anatel/Analista Administra vo/2006) Trs meses aps ter tomado posse para
cumprir o seu mandato, um diretor da Anatel foi exonerado a pedido e, em razo de sua
experincia no setor, foi contratado, logo aps a exonerao, para prestar consultoria
a uma empresa ligada ao setor de telecomunicaes. Com base na situao hipot ca
acima, julgue os itens que se seguem.

81

40. A esse ex-diretor no se aplica nenhum impedimento para prestao de qualquer


po de servio a empresa integrante do setor regulado pela agncia.
41. Se houver algum po de impedimento prestao desse servio, o crime comedo pelo ex-diretor , nos termos da lei que dispe sobre a gesto de recursos
humanos das agncias reguladoras, o de advocacia administra va.
(Cespe/Anatel/Analista Administra vo/2006) A noo de agncia reguladora, como
ins tuio resultante da progressiva reconformao da existncia pol ca em torno de
um setor especfico, e, portanto, u lizando-se um termo de Hegel, como substancialidade imediata do esprito, pode apresentar-se em uma roupagem de vis corpora vo
totalizante, como espao que encarne uma faco de interessados da o fenmeno
conhecido por captura do rgo regulador, em que h a contaminao do espao pblico
pelos interesses par culares de quaisquer dos par cipes como fins , ou pode firmar-se
na posio a ela designada de espao de suspenso de par cularidades do governo, do
Congresso, da sociedade civil, dos usurios, das empresas, em nome de uma persona
des nada a ser parte de um projeto maior de coexistncia de interesses par culares.
Mrcio Irio Aranha. Agncia reguladora e espao pblico: sua funcionalidade como espao de
exerccio da virtude pol ca. In: Direito das telecomunicaes: estrutura ins tucional regulatria e
infra-estrutura das telecomunicaes no Brasil. Braslia: JR Grfica, 2005 (com adaptaes).

Considerando o texto acima como referncia inicial, julgue o item subsequente, acerca
da disciplina cons tucional e legal da administrao pblica.
42. A criao, a atuao e o funcionamento da Anatel so subme dos ao princpio da
reserva legal, ao princpio da especialidade e ao princpio do controle. Quanto a
este l mo, a Anatel submete-se apenas aos aspectos de controle ins tucional
e administra vo.
43. (Esaf/CGU/Analista de Finanas e Controle/Tecnologia da Informao/2006) Pelo
sistema cons tucional brasileiro, a categoria das agncias reguladoras apresenta
competncia de natureza:
a) legisla va e administra va.
b) exclusivamente administra va.
c) exclusivamente legisla va.
d) administra va e jurisdicional.
e) legisla va, administra va e jurisdicional.

GABARITO
1. e
2. c
3. e
4. E
5. E
6. C
7. E
8. C

82

9. C
10. E
11. C
12. E
13. d
14. c
15. E
16. d

17. e
18. b
19. d
20. a
21. b
22. c
23. C
24. b

25. C
26. C
27. E
28. E
29. E
30. C
31. e
32. e

33. c
34. d
35. E
36. e
37. E
38. d
39. e
40. C

41. C
42. E
43. b

ANOTAES: ______________________________________________
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_________________________________________________________
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_________________________________________________________
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83