Entre 1834 e 1871, triunfa o modelo econmico do capitalismo liberal oitocentista, atravs da unio aduaneira
alem. No sculo XX, reemergem novos modelos de totalitarismo, rompendo com os pressupostos da civilizao
anterior em duas correntes principais: o comunismo e o nazismo (resposta humilhao sofrida na I Guerra Mundial,
principalmente aps os Tratados de Versalhes e fraqueza da democracia de Weimar).
Na Europa Ocidental reina, nesta altura, a ideia de soberania popular, que substitui o sangue real e a sagrao
religiosa como forma de legitimao do poder. Apenas ocasionalmente surgiram, porm, manifestaes de
vontade de unificao europeia, expressas no peneuropesmo, no memorando de BRIAND ou em projectos como
o de ROUGEMONT, de uma Europa das Regies.
Aps a entrada em vigor do Tratado de Nice, em 2003, a Unio Europeia conheceu um perodo de mutao, que,
passsando pela malograda Constituio Europeia, culminou no Tratado de Lisboa, assinado em Dezembro de
2007.
Este perodo marcado pelo alargamento da Unio Europeia a mais 12 Estados8 e pela refundao constituinte
da Unio Europeia, a qual inclui a cessao da vigncia do Tratado CECA e envolve dois processos constituintes:
o Tratado que estabelece a Constituio Europeia e o Tratado de Lisboa.
Centrando-nos na fase de refundao constituinte, importa relevar os seguintes momentos:
a) Declarao de Laeken (2001), que apontava para a aprovao pela Unio de um texto constitucional;
b) Convocao pelo Conselho Europeu de uma Conveno com representantes dos rgos comunitrios e
dos Estados membros;
c) Apresentao ao Conselho Europeu, em 2003, de um projecto de Tratado que institui a Constituio
(Constituio Europeia).
d) Em 2004, a Constituio9-10 foi objecto de acordo poltico no Conselho Europeu, assinado pelos 25
Estados membros e pelos trs Estados candidatos.
e) Os resultados negativos nos referendos em Frana e nos Pases Baixos e a suspenso dos procedimentos
de ratificao noutros Estados (v.g. Portugal, Reino Unido, Dinamarca), tornaram o fracasso inevitvel.
f) A UE entrou ento num perodo de reflexo; concomitantemente, urgia a necessidade de concluir o
processo de reforma. neste contexto que vem a ser adoptado o Tratado de Lisboa.
O Tratado de Lisboa e a Constituio Europeia so diversos em vrios aspectos:
1) O Tratado de Lisboa no revoga os tratados anteriores (Amsterdo, que criou a Unio Europeia, e Roma, que
criou a CEE), apenas alterando a denominao do Tratado de Roma (Tratado da Comunidade Europeia) para
Tratado sobre o Funcionamento da Unio Europeia (TFUE).
2) O Tratado de Lisboa segue o modelo ordinrio de reviso dos tratados, ao contrrio da Constituio, que
segue um modelo Conveno+CIG;
3) O TdL no pretende estabelecer explicitamente uma constituio em sentido formal ou, sequer, uma
Constituio para a Europa11;
4) O TdL exclui as referncias aos smbolos da identidade poltica da Unio Europeia (v.g. hino, bandeira e dia
nacional);
5) O Tdl omite qualquer considerao a respeito do primado da UE, remetendo a questo para a
Declarao n. 17, anexa Acta Final da CIG/2007.
6) Quanto aos Direitos Fundamentais, apesar de reformada a Carta dos Direitos Fundamentais da UE em
2007, a mesma no pode deixar de se considerar inserida no TdL: o art. 6. n. 1 do TUE considera que
a Unio reconhece os direitos, liberdades e os princpios enunciados na Carta dos Direitos
Fundamentais da Unio Europeia (...) que tem o mesmo valor jurdico que os Tratados.
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Chipre, Eslovquia, Eslovnia, Estnia, Hungria, Letnia, Litunia, Malta, Polnia, Repblica Checa e, desde 2007, Bulgria
e Romnia.
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Representava uma revoluo no enquadramento jurdico e poltico da integrao europeia com reflexos nos prprios
ordenamentos jurdico-constitucionais nacionais. Tinha como principais objectivos: a) criar formalmente uma relao
hierrquica face ao direito dos Estados membros (afirmao formal do primado); b) transformar a Unio Europeia num plo
subjectivo nico, sucedendo Unio Europeia de Maastricht e Comunidade Europeia, qual era conferida personalidade
jurdica; c) consagrao de um modelo unilateral de anlise das questes de legitimidade e eficcia no plano comunitrio,
alheio ao ente Estado; d) revoluo do quadro das fontes de direito interno da unio;
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Do ponto de vista das instituies, salienta-se a criao de novas figuras institucionais como o Presidente do Conselho
Europeu e o Ministro dos Negcios Estrangeiros da Unio (superando o Alto Representante, e que viria culminar no actual
Alto Representante para os Negcios Estrangeiros e a Poltica de Segurana)
11
Contudo, MIGUEL GORJO HENRIQUES parafraseia o prof. PITTA E CUNHA (no tenho dvidas de que o ordenamento legal
europeu um ordenamento constitucional, no sentido material de Constituio).
3
Em suma, na linha da Constituio, o TdL introduz um conjunto importante de alteraes aos anteriores tratados
da Unio Europeia e da Comunidade Europeia, desde logo em termos quantitativos. So, de facto, mais de mil as
alteraes introduzidas, ainda que, formalmente sejam apenas 354.
Deve-se considerar particularmente significativa, em primeiro lugar, a unificao da Unio Europeia com a
Comunidade Europeia. Na realidade, unificou-se, sob o chapu da Unio Europeia, duas organizaes que, na
forma e na prtica, foram construdas pelos mesmos sujeitos para funcionarem com objectivos e atribuies
diversas: a Comunidade como instncia de integrao econmica e social e a Unio, como instncia de
cooperao e coordenao polticas.
Se certo que o Conselho Europeu no exerce qualquer funo legislativa, no correcto dizer que apenas
afirma posies polticas: ao Conselho Europeu hoje reconhecida competncia para a adopo de actos
jurdicos, inclundo at a alterao formal do tratado, em determinadas situaes (art. 48. n. 7 TUE e art. 86. n.
4 TFUE). Tal no invalida, contudo, que se mantenham vlidas as caractersticas tradicionalmente apontadas ao
Conselho Europeu, enquanto rgo que exerce fundamentalmente uma funo poltica e que tem uma natureza
essencialmente intergovernamental (art. 15. n. 1 TUE).
No quadro da aco externa, o TUE prev caber ao Conselho Europeu a identificao e deciso acerca dos
interesses e objectivos estratgicos da Unio (art. 22. n. 1 TUE), sob recomendao do Conselho ou proposta
conjunta do Alto Representante (apenas quanto PESC12) ou da Comisso (quanto s demais reas de aco externa).
Um papel semelhante atribudo ao Conselho Europeu no quadro do espao de liberdade de segurana e justia
(art. 68. TFUE), da poltica econmica (art. 121. n. 2 TFUE), da poltica de emprego (art. 148. TFUE) ou da
avaliao anual das ameaas terroristas (art. 222. TFUE).
O Conselho Europeu tambm rgo de resoluo de litgios interinstitucionais e entre os Estados membros e a
UE, especificamente nas seguintes matrias: Segurana Social (art. 48. TFUE), Cooperao judiciria em matria
penal (arts. 82. e 83. TFUE), Cooperao com vista ao combate s infraces lesivas dos interesses financeiros da
Unio (art. 86. n. 1 TFUE) e Cooperao operacional em matria policial (art. 87. n. 3 TFUE).
Introduzida pelo TdL foi o Presidente do Conselho Europeu (actualmente, Herman Van Rompuy, da Blgica).
Se antes do TdL, o Conselho Europeu era presidido pelo Chefe de Estado ou de governo do Estado que
assegurava a presidncia do Conselho , agora prevista uma figura com funes prprias e um mandato de dois
anos e meio, renovvel uma vez, eleito por maioria qualificada (art. 15. n. 5 TUE). Compete-lhe presidir as
reunies, assegurar a preparao e continuidade dos trabalhos do Conselho Europeu, facilitar a coeso e
consenso internos e apresentar ao Parlamento Europeu, aps cada reunio, o relatrio da mesma (art. 15. n. 6
TUE).
Os Estados membros no quiseram conceder ao Presidente do Conselho Europeu qualquer legitimidade
democrtica directa e afastaram qualquer pretenso desta figura a ser formalmente um primus supra partes ou,
mesmo, um primus inter pares, porquanto lhe recusam o direito de voto no Conselho Europeu (art. 235. TFUE).
Competindo ao Presidente a representao externa da Unio no domnio da PESC, por argumento a contrario
conclumos que, em geral, a representao externa da Unio compete Comisso Europeia (art. 17. n. 1 TFUE).
Mas mesmo na rea da PESC, se por um lado a afirmao do poder de representao externa da Unio pelo
Presidente do Conselho Europeu feita sem prejuzo das atribuies do Alto Representante (art. 15. n. 6
TUE), por outro, um conjunto impressivo de normas confere a este o papel fundamental de domnio da PESC (v.g.
art. 18. e 27. TUE).
Neste sentido, impe-se concluir que, luz do Tratado, embora no possa nem deva ser subvalorizado o peso
poltico de uma presidncia estvel do rgo de direco poltica da Unio e o papel dinamizador de consensos e
de estratgias que possa assumir e desenvolver, ao Alto Representante (vice-presidente da Comisso) e
Comisso que os Tratados cometem as principais competncias e reconhecem o maior grau de protagonismo na
aco externa da Unio.
O Presidente do Conselho Europeu surge como smbolo da unidade da cpula poltica da UE, expressa na
composio do Conselho Europeu.
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14
O PE no dispe de iniciativa legislativa na UE, salvo nos casos excepcionalmente previstos nos Tratados (art.
289. n. 4 TFUE). Embora possa suscit-la perante a Comisso (art. 225. TFUE), impondo o Tratado hoje que a
Comisso informe o Parlamento das razes pelas quais entende no exercer a sua iniciativa legislativa15.
Do mesmo modo, mesmo sendo legislador de pleno direito e em estrita igualdade com o Conselho, atravs do
processo legislativo ordinrio, o certo que o PE s raramente legisla sozinho, atravs de um processo
legislativo especial.
Os Tratados prevem tambm um conjunto de situaes em que, embora a deciso caiba ao Conselho,
necessria a participao do Parlamento Europeu, o que o Tratado designa como processo legislativo especial
(art. 289. n. 2 TFUE).
Aps o exerccio da funo legislativa, o PE mantm o controlo sobre a implementao dos actos legislativos,
mormente no contexto da atribuio Comisso Europeia de poderes delegados (art. 290. TFUE).
Do ponto de vista constituinte, o PE viu ser-lhe atribuda pelo TdL, pela primeira vez, competncia para
apresentar propostas de reviso dos Tratados (art. 48. n. 2 TUE), conquanto tal no determine necessariamente
a abertura de um procedimento de reviso.
O PE dispe tambm de funes oramentais (art. 310., 314., 319. e 322.).
Quanto aos poderes de controlo poltico, importa referir os seguintes traos caractersticos:
a) A Comisso Europeia apresenta uma tripla dependncia, de cariz gentico16, funcional17 e extintivo18
face ao Parlamento Europeu;
b) O Parlamento Europeu pode criar comisses temporrias de inqurito, para analisar (...) alegaes de
infraco ou de m administrao na aplicao do Direito da Unio, excepto se os factos alegados
estiverem em instncia numa jurisdio, e enquanto o processo jurisdicional no se encontrar concludo
(art. 226. TFUE e art. 151. do Regimento).
c) O Provedor de Justia Europeu, embora seja um rgo institucionalmente independente, eleito pelo
PE, e compete a este a definio do estatuto daquele e das condies de exercicio das suas funes (art.
228. n. 1 TFUE).
d) O Tratado reconhece aos cidados da Unio o direito de petio ao Parlamento Europeu (art. 20. n. 2,
24. e 227. TFUE).
e) Finalmente, importa assinalar o crescente reconhecimento da legitimidade contenciosa do Parlamento
Europeu, tanto activa como passiva, agora enquanto recorrente privilegiado (art. 262. TFUE).
Quanto funo consultiva do PE, actualmente os Tratados prevem cerca de cinquenta situaes em que o PE
chamado a ttulo consultivo, ainda que a falta de emisso de parecer no impea o desenrolar do processo
legislativo.
15
Contudo, em caso de inaco da Comisso Europeia, continua a ser vlida a assero de que o Parlamento Europeu no
pode substituir-se a esta.
16
O Presidente da Comisso eleito pelo PE e a nomeao da prpria Comisso pelo Conselho Europeu depende de
aprovao prvia do PE (art. 17. n. 7 TUE).
17
Art. 17. n. 8 TUE: a Comisso, enquanto colgio, responsvel perante o Parlamento Europeu.
18
S o Parlamento Europeu pode demitir a Comisso,atravs da adopo de uma moo de censura (art. 17. n. 8 TUE).
19
MIGUEL GORJO HENRIQUES, Direito da Unio, Pg. 187-201.
7
Como resulta do art. 10. TUE, o Conselho considerado um rgo de representao dos Governos dos Estados
membros, como tal composto por representantes dos Estados membros, ao nvel ministerial, com poder para
vincular o respectivo Governo (art. 16. n. 2 TUE).
Quem determina as formaes do Conselho o Conselho Europeu. Esta heterodeterminao marca a reduo
dos poderes de auto-organizao do Conselho.
Resulta do art. 236. n. 6 TFUE que a formao-base do Conselho parece ser a do Conselho dos Assuntos Gerais
(com funes de coordenao da actuao das diversas formaes do Conselho e de acompanhamento da actividade do
Conselho Europeu).
Alm do Alto Representante, que preside ao Conselho dos Negcios Estrangeiros (art. 18. n. 3 TUE), tambm a
Comisso Europeia pode participar nas reunies do Conselho. As reunies do Conselho so convocadas pelo seu
Presidente, por sua iniciativa ou a pedido de um dos seus membros ou da Comisso (art. 237. TFUE), embora
tambm possam ser convocadas pelo Alto Representante (art. 30. n. 2 TUE).
O facto de ser composto por membros dos governos nacionais, torna a aco do Conselho de dificil
permanncia. Para colmatar esta natural descontinuidade, desenvolveram-se diversos mecanismos
institucionais que, de forma diferenciada, garantem a continuidade e unidade de aco do Conselho:
a) Presidncias rotativas do Conselho (art. 16. n. 9 TUE; art. 236. TFUE), num sistema de troika;
b) Atribuio da presidncia do Conselho dos Negcios Estrangeiros ao Alto Representante;
Se clario que a presidncia ocupa um lugar central como garante da unidade da aco do Conselho, tambm se
afigura evidente que no uma instncia adequada para a discusso tcnica e diplomtica das matrias a
decidir nem para a preparao logstica e burocrtica das prprias reunies. Tais tarefas cabem a rgos
habilitados, dos quais se destacam:
COREPER (Comit dos Representantes Permanentes)20, ao qual compete a preparao dos reunies do
Conselho21;
Secretariado-Geral (art. 240. n. 2 TFUE), responsvel pela organizao das reunies e preparao do
expediente, encabeado por um Secretrio-Geral.
O quorum deliberativo do Conselho corresponde maioria dos seus membros. Cada membro pode fazer-se
representar por outro membro do Conselho mas, para efeitos de votao, cada membro do Conselho apenas
pode representar um outro Estado membro (art. 239. TFUE).
Os tratados prevem a possibilidade de deliberaes do Conselho por maioria simples (art. 238. n. 1)22. O
mesmo se diga quanto unanimidade23. Mas a regra a de queo Conselho delibera por maioria qualificada,
salvo disposio em contrrio dos Tratados (art. 16. n. 3 TUE). No mbito da deliberao por maioria qualificada,
os Estados membros tm um peso diferenciado de voto, tendo os Estados maiores mais peso (absoluto) que os
Estados membros mais pequenos, embora estes saiam beneficiados em relao diferena de dimenso
geogrfica e demogrfica.
Mesmo quando decide por unanimidade, as abstenes dos seus membros no prejudicam, em regra (salvo
sistuaes previstas no art. 31. n. 1 TUE), a validade e eficcia da deliberao (art. 238. n. 4 TFUE).
20
24
10