TRANSPARENCIA Y RENDICIN

DE CUENTAS EN UNA
DEMOCRACIA
CONSTITUCIONAL
De la necesidad de crear un
Tribunal Federal de Fiscalizacin
Superior para Mxico
David Alonso Canales Vargas

NDICE

Introduccin.........

I. Democracia, rendicin de cuentas y transparencia...

1. Democracia....

2. Rendicin de Cuentas....................................................

3. Transparencia

II. rganos constitucionales autnomos.

13

III. Fiscalizacin superior en Mxico..

17

IV. Propuesta de rediseo institucional.....

20

V. Conclusiones.

26

Bibliografa

29

Introduccin.
El hecho de que en un pas determinado se auspicie la realizacin de elecciones libres
y transparentes, no significa por s solo que exista una democracia plena, como se
pensaba en el pasado, ya que el paradigma contemporneo de la democracia
constitucional, implica hoy en da un concepto mucho ms amplio y profundo, que
entraa adicionalmente, la existencia del pleno respeto a los derechos fundamentales y
una serie de mecanismos que garanticen su efectividad;

normas para el

funcionamiento incluyente y equitativo de las instituciones de representacin popular; la

orientacin por parte del Estado hacia valores como la tolerancia, la igualdad y la
libertad, por mencionar algunos ejemplos.

Otros dos elementos indispensables para la existencia de la democracia constitucional,

son la transparencia y la rendicin de cuentas en el ejercicio del poder pblico.

En las ltimas dcadas, la sociedad mexicana ha experimentado un fenmeno gradual

y paulatino de transformacin en sus instituciones polticas de representacin popular,
que le han permitido identificarse como una sociedad cada vez ms democrtica.

Esta serie de cambios sucedidos en fechas recientes han puesto al Estado Mexicano y
a la sociedad en su conjunto, en la va adecuada para alcanzar la tan anhelada
consolidacin democrtica, que sin lugar a dudas representa un largo camino por
transitar, sin embargo, es necesario reconocer que por supuesto han existido avances
significativos en la direccin correcta, aunque todava permanecen una serie de
condiciones que replantear.

Una de las diversas muestras de esta evolucin democrtica la constituye el

surgimiento de una serie de instituciones pblicas en las que se han delegado la
operacin de funciones medulares del Estado en beneficio de la sociedad, estas
instituciones han adoptado en la doctrina constitucional mexicana la denominacin de
rganos constitucionales autnomos y han venido a redefinir la teora clsica de la
divisin de poderes.

En gran medida, el detonante de estas instituciones ha sido el hecho de que en la

realidad, se ha demostrado la necesidad de contar con rganos que no se encuentren
sujetos a la presin de alguno de los tres Poderes de la Unin, para que puedan
desempear con total independencia determinadas funciones estatales que as lo
requieren, contribuyendo as al fortalecimiento del balance de pesos y contrapesos del
Estado y por el contrario, fungen como factores de equilibrio entre los poderes pblicos.

Desde mi particular punto de vista, uno de los puntos neurlgicos al da de hoy, del
sistema jurdico-poltico mexicano, lo constituye la funcin de fiscalizacin superior,
debido a dos cuestiones fundamentales. La primera, una la exigencia social imperiosa
de contar con un mecanismo eficiente de rendicin de cuentas, en consecuencia
transparentado su ejercicio; y la segunda, el obstculo que representa el actual diseo
institucional del ente fiscalizador, dado que no favorece ni fortalece un ejercicio de su
funcin con independencia y autonoma.

Partiendo de lo anterior, el presente ensayo tiene como uno de sus objetivos

fundamentales, exponer un anlisis sobre la funcin de fiscalizacin superior en nuestro
pas y con ello, demostrar una problemtica social, para posteriormente proponer un
modelo de solucin a lo que en mi ptica, y como se ver ms adelante, constituye un

obstculo en el perfeccionamiento de la democracia mexicana y debilita la confianza

ciudadana en las instituciones del Estado.

Por ltimo, la solucin que presento, se da mediante la implementacin y diseo de

una poltica pblica especfica, en concreto una reforma al rediseo institucional del
ente encargado de realizar la fiscalizacin superior en el mbito Federal, al que
propongo denominar Tribunal Federal de Fiscalizacin Superior, con naturaleza jurdica
de rgano constitucional autnomo y dotado de facultades fiscalizadoras y
jurisdiccionales, que en mi opinin permitira que la funcin de fiscalizacin superior
Federal en nuestro pas, fuera ms eficiente y fortaleciera la efectiva rendicin de
cuentas y la transparencia, como medio para el perfeccionamiento de la democracia.

I. Democracia, rendicin de cuentas y transparencia.

La concepcin de la democracia se ha ido transformando a travs de la historia. La
doctrina moderna considera como incuestionable que transparencia y rendicin de
cuentas, son elementos esenciales del nuevo paradigma de las democracias en la era
contempornea. Son rasgos fundamentales y necesarios de toda democracia
consolidada, y por lo tanto, cualquier modelo democrtico que pretenda desarrollarse
en nuestros das debe contar con una serie de polticas pblicas y mecanismos
jurdicos que las establezcan y ms an, que garanticen su efectividad.

1. Democracia.

En la antigedad por democracia se entenda en sentido amplio, el gobierno del pueblo,

es decir, la toma de decisiones polticas fundamentales de la colectividad con la
5

participacin de la poblacin. Los griegos llegaron a aplicar la llamada democracia

directa, ya que votaban sin que hubiese en su sistema representatividad alguna las
decisiones ms relevantes. Ms adelante, luego de las monarquas absolutistas de la
Europa continental, el concepto republicano de democracia se vinculaba con el
establecimiento de un orden legal y poltico, en donde el ejercicio del poder se reparta
entre diversos rganos, que estaban encabezados por representantes populares
elegidos por el pueblo y renovados peridicamente y un sistema incipiente de derechos
y libertades del ciudadano. Esta fue la base de la democracia indirecta, ya que el
pueblo participaba a travs de rganos representativos del inters popular.

En los tiempos actuales, el concepto contemporneo de democracia se ha redefinido en

diversas ocasiones, hasta el grado de abarcar muchos otros aspectos ms all de los
meramente polticos y electorales. Segn Jos Carbonell y Rodrigo Gutirrez, la
democracia presupone tambin elementos abstractos, tales como libertades de
asociacin

expresin,

estado

de

derecho,

reconocimiento

de

derechos

fundamentales, acceso a la informacin, rendicin de cuentas, transparencia y eficacia

en el ejercicio de las responsabilidades pblicas y otros, que impactan en las
instituciones y polticas pblicas del Estado, para garantizar la plena existencia de un
rgimen en el que la sociedad pueda acceder al pleno ejercicio de sus derechos
fundamentales.1

2. Rendicin de Cuentas.

Resulta indispensable ahora cuestionarnos especficamente acerca de la rendicin de

cuentas, dado que es uno de los tpicos centrales del presente ensayo y en ese
contexto, sera apropiado referir las bases de la rendicin de cuentas, sus orgenes y
por supuesto la finalidad que persigue.
1

Cfr. Enciclopedia Jurdica Mexicana. IIJ.UNAM-Porra. Mxico. 2002. Tomo III. Voz Democracia. CARBONELL, Jos
y GUTIRREZ, Rodrigo. pp. 131-137.

Como lo refiere Federico Corts: La teora y prctica de la rendicin de cuentas

adquirieron relevancia de manera relativamente reciente, desde finales de los aos
ochenta y particularmente a mediados de los noventa, a partir de los procesos de
transicin poltica de gobiernos autoritarios a regmenes eventualmente democrticos. 2

La rendicin de cuentas es en la actualidad un presupuesto fundamental de la

democracia y ms an, en mi opinin es un requisito sine qua non. En palabras de
Eduardo Guerrero el gobierno democrtico rinde cuentas cuando explica o justicia sus
acciones a los ciudadanos.3 Adicionalmente yo aadira que adems de ser un
presupuesto, es una obligacin legal del gobierno frente al gobernado.

Una opinin calificada que me parece de la mayor relevancia porque resume en buena
medida la idea central de este apartado, es la que expresa Jos Antonio Crespo, quien
indica que:

La rendicin de cuentas es un elemento esencial de las democracias.

Supone la capacidad de las instituciones polticas para hacer responsables a
los gobernantes de sus actos y decisiones, en los distintos niveles de poder.
Eso permite, dentro de lo posible evitar, prevenir y, en su caso, castigar el
abuso de poder. El principio de la rendicin de cuentas busca conciliar el
inters colectivo con el inters particular de los gobernantes. Si los
gobernantes, funcionarios, representantes y lderes polticos, es decir, todos
los que dispongan de algn poder poltico, saben que puedan ser llamados a
cuentas, que su accin poltica, su desempeo gubernamental y sus
decisiones podrn generar efectos positivos o negativos a su inters
personal, tendrn mucho mayor cuidado en el momento de ejercer el poder,

CORTS, Federico et alli. Segundo Certamen Nacional de Ensayo sobre Fiscalizacin Superior y Rendicin de
Cuentas. Auditora Superior de la Federacin. Mxico. 2002. P.11.
3
GUERRERO, Eduardo. Para entender la transparencia. Nostra Ediciones. China. 2008. p. 12.

y atendern tanto el inters colectivo como la relacin de medios y fines en

el quehacer gubernamental, precisamente para que el resultado de sus
resoluciones no afecte o perjudique el inters general, o el particular de sus
gobernados y representados.4

3. Transparencia.

Por otro lado, en un sentido ms amplio acerca de la transparencia, el acadmico y hoy

Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, Jos Ramn Cosso, refiere:
Desde hace varios aos, viene utilizndose la expresin

transparencia

para aludir a

la cualidad consistente en permitir el pleno acceso de la ciudadana a las

determinaciones provenientes de los rganos del Estado, y a los procesos de que
derivan. 5

La transparencia es sin duda, uno de los trminos ms recurrentes en el debate

contemporneo, con mucha frecuencia se hace alusin a ella y por supuesto a la
necesidad de su consolidacin como poltica pblica totalmente garantizada y eficaz,
pero cules son los principales elementos contextuales que debemos tener en cuenta
para abordar el concepto de la transparencia? Sobre este particular, en mi opinin
parece destacable lo que nos seala el Doctor Miguel Carbonell sobre lo que l llama el
reino de la opacidad, es decir, de lo opuesto a la transparencia. El autor opina que en
los sistemas dictatoriales y autoritarios, el control de la informacin otorga ms
posibilidades de perpetuar las condiciones de supervivencia del rgimen en cuestin.
Lamentablemente en Mxico esta fue la constante durante muchos aos, ya que el
gobierno controlaba la informacin, la funcin pblica se desarrollaba en medio de una
especie de semi-clandestinaje y los ciudadanos saban muy poco acerca de en qu se

CRESPO, Jos Antonio. Fundamentos Polticos de la Rendicin de Cuentas. Serie: Cultura de la Rendicin de
Cuentas, nmero 1. Auditora Superior de la Federacin. Mxico. 2001. p. 7.
5
En ACKERMAN, John. Ms All del Acceso a la Informacin. Siglo XXI Editores. Mxico. 2008. p. 100.

gastaban los gobernantes el dinero de sus impuestos.6 Para corroborar lo anterior,

basta recordar que hasta hace muy pocos aos, el presidente de la Repblica haca
uso de recursos no sujetos a comprobacin mediante una partida secreta y por otro
lado, en el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados
Unidos Mexicanos, que se encuentra vigente, an se establecen disposiciones sobre
las sesiones secretas en donde que las Cmaras conocan y resolvan diversos
asuntos, entre otros los relativos a sus presupuestos y comprobacin de gastos.

Este sealamiento que realiza el Doctor Miguel Carbonell, me parece que alude a la
caracterstica antpoda de la transparencia que es la opacidad, y la refiere como un
rasgo permanente de los sistemas dictatoriales. En consecuencia y en el anterior orden
de ideas me parece adecuado sealar, que la transparencia ser entonces una de las
caractersticas

fundamentales

esenciales

de

cualquier

forma

de

gobierno

contemporneo que se diga democrtica, sin embargo estos son slo algunos de sus
rasgos caractersticos, pero Qu es en realidad la transparencia? Al respecto seala
Eduardo Guerrero que la palabra transparencia es de uso comn entre todos nosotros.
Podramos decir que se utiliza generalmente de tres maneras: como cualidad de un
objeto, como atributo de un sujeto y como atributo de un grupo o coleccin de sujetos. 7
En efecto, y en el anterior contexto nos encontramos por ejemplo con que podemos
hablar de un objeto y su cualidad de transparencia, verbigracia el cristal de t ventana
es totalmente transparente o como cualidad de la actuacin o conducta de algn
individuo: Sal siempre ha tenido un comportamiento transparente y por ltimo respecto
de la actuacin de algn grupo de sujetos: En el Partido, la toma de decisiones se hace
de forma transparente. A partir de la precisin de esta nocin bsica podemos decir
que se entiende la transparencia como una cualidad contenida en los objetos o un
atributo respecto de la actuacin de algn sujeto o agrupacin de sujetos. El mismo
autor, agrega que las tres maneras de utilizar la palabra transparencia muestran
variaciones aunque hay un hilo conductor entre ellas. Este hilo se refiere a que en los
6
7

Cfr. CARBONELL, Miguel. La Construccin de la Democracia Constitucional. Porra. Mxico. 2205. P. 137.
GUERRERO, Eduardo, Op. Cit. p. 11

tres casos se dota, al observador o al interlocutor de mayor informacin sobre el propio

objeto, la persona o el ente colectivo. Y ms informacin clara y precisa sobre alguien
puede contribuir a un mejor entendimiento, a una mejor vigilancia o a una mejor
comunicacin. 8

Ahora bien, hasta aqu he esbozado ya el concepto de transparencia y sus distintas

acepciones, pero en el mbito de la funcin estatal democrtica, que es hacia donde a
partir de este momento centrar mi estudio A qu se refiere su contexto en donde
cobra dimensiones mayores la utilizacin de este trmino, pues desde mi punto de vista
con su utilizacin se busca hacer referencia, por un lado a un derecho fundamental de
los ciudadanos y por otro, a la implementacin de esta como Poltica Pblica,
encaminada sin lugar a dudas a hacer efectivo el contenido de ese derecho
fundamental al que he hecho referencia. Sobre este particular nos comenta Eduardo
Guerrero: La transparencia aparece comnmente como sinnimo del
acceso a la informacin

o de

derecho de

rendicin de cuentas . Aunque estos tres conceptos

guardan relacin entre s, se trata de nociones distintas...conviene mencionar que el

derecho a la informacin es un instrumento de la transparencia, y la transparencia es un
instrumento de un sistema de rendicin de cuentas. 9

Para poder establecer la distincin que existe entre estos conceptos considero
pertinente atender al origen de la utilizacin del trmino transparencia el cual tuvo su
origen en el pensamiento ilustrado, y en particular son dos de sus principales
exponentes los que establecieron las bases para su conceptualizacin, quienes fueron:
Immanuel Kant y Jeremy Bentham, como nos refiere Norberto Bobbio al respecto: Kant
enunci e ilustr en el Apndice de La Paz Perpetua el principio fundamental segn el
cual todas las acciones referentes al derecho de otros hombres cuya mxima no puede
ser publicada son injustas

10

y en el mismo sentido coincide Eduardo Guerrero: Kant

Ibidem. p. 12
Idem.
10
BOBBIO, Norberto. El Futuro de la Democracia. Fondo de Cultura Econmica. Mxico. 1986. p.23.
9

10

fue el primero en sealar la profunda relacin que existe entre la moral y la

transparencia, y formul un principio moral segn el cual todas las acciones que afectan
el derecho de otros seres humanos son injustas si los principios que las guan no
soportan ser publicados. 11 y al respecto nos seala el mismo autor lo siguiente:

De acuerdo con David Luban, profesor de la Universidad de Georgtown

este principio de publicidad guarda una ntima relacin con el postulado
central de la Ilustracin, segn el cual los seres humanos tienen la
capacidad, por medio de la razn, de juzgar por s mismos. Esta autonoma
de juicio conduce a los individuos a actuar con autonoma, que es lo mismo
que actuar con libertad, As pues, la publicidad permite a los ciudadanos
someter las acciones que les afectan o que son relativas al derecho de otros
seres humanos lo que hoy podramos denominar

polticas pblicas - al

examen de su propio entendimiento; si este examen pblico termina por

condenar o reprobar los principios o mximas de las que se desprenden
estas acciones o polticas, entonces se trata de acciones o polticas injustas
o moralmente incorrectas 12

Por su parte y como nos refiere Eduardo Guerrero, Jeremy Bentham contribuy a
sentar cuatro bases para el empleo del actual concepto de transparencia, como se
menciona a continuacin:

Bentham es quien le otorga a la publicidad el significado que actualmente

le atribuimos a la transparencia. En su Essay on Political Tactics, publicado
en 1791, Bentham argumenta que la publicidad confiere a la esfera
gubernamental cuatro beneficios fundamentales:
1) Contiene a los funcionarios pblicos dentro de su obligacin

11
12

GUERRERO, Eduardo. OP cit. p. 16.

Idem.

11

2) Fortalece la confianza de la ciudadana y favorece su consentimiento en

las decisiones y acciones del gobierno
3) Proporciona a los electores la facultad de obrar con conocimiento de
causa
4) Proporciona al gobierno la facultad de aprovecharse de las luces del
pblico 13

Para concluir, me parece apropiado sealar que el concepto de transparencia

encuentra sus orgenes en la ilustracin, y que a partir de esta corriente de
pensamiento y hasta la actualidad, ha ido cobrando vigencia y reconfigurndose a s
misma hasta llegar a nuestro concepto actual, pero en esencia, se ha identificado con
los mismos presupuestos que le dieron origen y que la han mantenido vigente,
bsicamente podemos identificar a estos presupuestos desde mi punto de vista, en dos
dimensiones: por un lado, la obligacin incuestionable por parte de cualquier Estado
Democrtico a conducir su actividad bajo este criterio de transparencia y por otro lado,
que exista plena efectividad en el conocimiento de la actividad estatal por parte del
ciudadano y desde luego, que sta se encuentre garantizada.

Me parece consecuentemente, que como ya se seal con anterioridad, los trminos

transparencia, derecho a la informacin y rendicin de cuentas, se encuentran
ntimamente ligados y bajo algunas circunstancias, son interdependientes, pero creo
que por el momento es suficiente establecer que

la rendicin de cuentas es una

consecuencia de la implementacin por parte del Estado Democrtico, de la

transparencia como una poltica pblica y una de las herramientas para ayudar a su
consecucin es el derecho del acceso a la informacin, aunque no la nica. Por lo tanto
estimo que la transparencia es sin duda un derecho fundamental, y ser uno de los
atributos esenciales, exigibles y por supuesto ms deseables en la conduccin

13

Ibidem. p. 17.

12

democrtica de la actividad estatal, como por supuesto tambin lo son, la rendicin de

cuentas y el acceso a la informacin.

II. rganos constitucionales autnomos.

En el constitucionalismo contemporneo como en toda rama de la sistemtica jurdica,

se experimenta una evolucin constante, consecuentemente podemos observar en las
ltimas dcadas y como producto de esta evolucin el surgimiento de nuevas figuras
que han adoptado la denominacin de rganos constitucionales autnomos, sobre los
cuales seala Jorge Carpizo: Los rganos constitucionales autnomos son de creacin
reciente; an el concepto se presta a muchas equivocaciones.

14

Como se aprecia, no

es cuestin menor la de proporcionar una definicin precisa de esta novedosa figura de

derecho y comenzare por referir las palabras del Doctor Miguel Carbonell que: la
existencia de dichos rganos supone un enriquecimiento de las teoras clsicas de la
divisin de poderes que postulaban que dentro de un Estado solamente haba tres
funciones: la legislativa, la ejecutiva y la judicial.15

Es a partir del anterior presupuesto que encontramos cmo se va configurando en

Mxico la existencia de estos rganos en relacin con los tradicionales poderes
constitucionales. Jorge Carpizo explica que: El principio operativo de la divisin de
poderes no es dogmtico ni esttico, sino que presenta una evolucin conforme a
tiempo y lugar

16

y de este modo, vemos cmo la doctrina, al elaborar la definicin de

rgano constitucional autnomo se basa en enunciar sus caractersticas para definirlos.

14

CARPIZO, Jorge, Propuestas Sobre el Ministerio Pblico y la Funcin de Investigacin de la Suprema Corte. Porra.
Mxico.2005. p.34.
15
Enciclopedia Jurdica Mexicana. Op. Cit. Tomo V. Voz: rganos Constitucionales Autnomos. CARBONELL, Miguel.
pp. 378-382.
16
En CARPIZO, Jorge. OP. Cit. p. 34.

13

Sobre este particular, nos seala el Doctor Jorge Carpizo las siguientes caractersticas
de los rganos constitucionales autnomos:

1. Es establecido por la Constitucin, la cual debe sealar los principios

bsicos de su organizacin y sus facultades ms importantes
2. Realiza funciones pblicas que corresponden al Estado
3. No depende polticamente de ninguno de los tres poderes, con los cuales
guarda una relacin de coordinacin, no de subordinacin.
4. Goza de autonoma tcnica y funcional
5. Su titular o titulares, as como los funcionarios, no son irresponsables.
Existen procedimientos precisos para exigirles llegado el caso, la
correspondiente responsabilidad.
6. Realiza una labor tcnica altamente especializada.
7. Su actuacin debe estar completamente alejada de consideraciones
polticas o partidistas.
8. Sus actos slo deben estar regidos por los principios de legalidad,
imparcialidad e igualdad de todos ante la Ley.
9. Sus miembros deben gozar de garantas para asegurarles autonoma
tcnica, tales como nombramiento, estabilidad, ubicacin, remuneracin y
responsabilidad.
10. Sus actos de autoridad, como cualesquiera otros de esta naturaleza, si
presuntamente violan derechos o libertades, estn sujetos a control
jurisdiccional.
11. Si ese rgano fuera suprimido, y sus funciones atribuidas a cualquiera de
los tres poderes, se lesionara gravemente el Estado democrtico de
derecho. 17
Con la anterior enunciacin de las caractersticas que el Doctor Carpizo reconoce en los
rganos constitucionales autnomos, se va configurando su delimitacin conceptual y
17

Ibidem. p. 35.

14

respecto a su creacin, en la actualidad dentro del ordenamiento jurdico mexicano, me

parece que en todos los casos se est atendiendo a desempear una funcin estatal
sumamente relevante, razn por la que creo que la constitucin de este tipo de rganos
como los denomina el Doctor Carpizo extra poder, debe ser moderada y no se debe
abusar de ellos, pues el abuso de su creacin creo que podra producir un desajuste
institucional del Estado Mexicano y en este sentido me parece destacable la opinin del
Doctor Carbonell al respecto: se tiene que buscar el diseo de un cuidadoso equilibrio
entre el funcionamiento autnomo de los rganos constitucionales y su sujecin a los
principios de legalidad, transparencia, rendicin de cuentas y responsabilidad de sus
integrantes entre otros.18

La autonoma de estos rganos es indispensable para garantizar su independencia

respecto de los poderes, en especial del Presidente de la Repblica, ya que se busca
que la actuacin de sus integrantes no est sometida a las presiones e intereses
polticos o de otro tipo, sino que por el contrario, acten de una forma libre, teniendo por
nico lmite a la Constitucin y las leyes acordes a sta.
El primer rgano constitucional autnomo que se cre en nuestro pas, fue el Banco de
Mxico, dado que se buscaba que el Presidente de la Repblica no interviniera ms en
las decisiones relativas a las medidas tcnico-econmicas, tales como el control de
cambios, acuacin de moneda y determinacin del ndice de inflacin. Se dise un
esquema en el cual una Junta de Gobierno presidida por un Gobernador nombrados
por el Senado, tomaran esas decisiones.

Ms adelante se vio que esa saludable autonoma tambin era indispensable para la
mxima autoridad electoral, ya que para dar credibilidad a la organizacin de las
elecciones era imprescindible que el rgano encargado de realizar los comicios, fuera
absolutamente imparcial y actuara libre de presiones de los partidos y actores polticos.

18

Enciclopedia Jurdica Mexicana. Op. Cit. CARBONELL, Miguel. p.381.

15

Con el tiempo se ampli el uso de esta figura tambin a la Comisin Nacional de los
Derechos Humanos, para garantizar que el ombudsman pudiera emitir sus
recomendaciones con plena libertad, sin verse amenazado por influencias e
intervenciones polticas.

En Mxico slo tenemos por hoy los tres rganos constitucionales autnomos que he
mencionado, pero en otros pases la tendencia ha sido hacia la creacin de este tipo de
entes en otros mbitos, sobre todo en cuanto a las funciones estratgicas del Estado
que requieren de ese tipo de independencia. Sobre este punto me parece relevante la
opinin de John Ackerman al respecto:

una de las manifestaciones ms destacadas del avance de la reforma del

Estado ha sido la proliferacin de organismos autnomos pro-rendicin de
cuentas. Estos organismos son instituciones pblicas en las cuales se
delega la operacin de elementos medulares del orden democrtico liberal.
Entre los ejemplos ms relevantes podemos sealar los organismos
independientes

de

control

de

la

corrupcin,

institutos

electorales

independientes, entidades de fiscalizacin superior, ombudsmen (sic) y

defensores del pueblo. En los sistemas presidenciales, estos organismos
independientes han contribuido a que la divisin de poderes se extienda ms
all de la estructura tripartita tradicional de los poderes ejecutivo, legislativo y
judicial. Esto augura una mejora de gobernabilidad democrtica pues
fortalece

extiende

la

estructura

de

pesos

contrapesos

histricamente, ha sido relativamente dbil en Amrica Latina.

que,

19

19

ACKERMAN, John. Organismos Autnomos y Democracia El caso de Mxico. Coed. IIJ-UNAM y Siglo XXI Editores.
Mxico. 2007. pp. 17-18.

16

En conclusin es as como hemos podido establecer las caractersticas y la relevancia

de estos rganos en la doctrina constitucional y esbozar alguna lneas sobre la
implementacin de polticas pblicas por parte del Estado que han derivado en la
creacin y utilizacin de stos dentro del orden constitucional del Estado Mexicano.

III. Fiscalizacin superior en Mxico.

La fiscalizacin en general la define con bastante claridad Armando Arteaga en su libro
La Fiscalizacin Superior en Mxico y apunta lo siguiente: la fiscalizacin es el proceso
mediante el cual la autoridad vigila el uso de los recursos pblicos (econmicos,
humanos y materiales). Es la accin por la que se evalan y revisan las acciones del
gobierno considerando su veracidad, racionalidad y el apego a la ley. Es tambin la
revisin del eficiente y eficaz funcionamiento de la planeacin, organizacin y ejecucin
de la administracin pblica 20.

Por su parte la Constitucin Poltica de nuestro pas establece la funcin de

fiscalizacin superior que llevar a cabo el Estado, como una facultad exclusiva del la
Cmara de Diputados. Este es un mandato constitucional dispuesto en el artculo 74, en
las fracciones II y VI; para ello se determina que ese mximo ente colegiado de
representacin popular, cuenta con la entidad de fiscalizacin superior de la Federacin
y se le regula mediante el artculo 79 constitucional.

Para llevar a cabo esta funcin estatal la Cmara de Diputados cuenta con un rgano
que se denomina Auditora Superior de la Federacin y cuyo antecedente inmediato
es la Contadura Mayor de Hacienda, que cambi su nombre a raz de la reforma
constitucional de 1999.

20

En FIGUEROA, Aime et alli. Cuenta Pblica en Mxico. Evaluando el Laberinto de la Fiscalizacin Superior.
Universidad de Guadalajara. Mxico. 2005. p. 36.

17

En consecuencia resulta de suma relevancia en mi parecer el anlisis del artculo 74

constitucional, dado que, en su fraccin segunda establece la titularidad por parte de la
Cmara de Diputados a efectos de realizar una funcin de supervisin y vigilancia
sobre la Auditora Superior de la Federacin, y a su vez dentro del contenido normativo
del mismo artculo encontramos tambin le enunciacin del trmino autonoma tcnica
y de gestin, de la que goza la Auditora Superior de la Federacin, me parece que
esta cuestin de la autonoma tcnica y de gestin resulta determinante, pues como se
desprende tambin, del anlisis del artculo 79 constitucional, donde se dispone en su
primer prrafo, que la entidad de fiscalizacin superior de la Federacin, de la Cmara
de Diputados, tendr autonoma tcnica y de gestin en el ejercicio de sus
atribuciones y para decidir sobre su organizacin interna, funcionamiento y
resoluciones, en los trminos que disponga la ley.

En ambos casos la Ley Fundamental ha estipulado la autonoma y de gestin, con la

que se ha provisto a la Auditora Superior de la Federacin, pero debemos precisar cul
es el alcance de esa autonoma.

Me parece que lo relevante aqu es el escaso contenido doctrinal al respecto, pues al

trmino de una amplia bsqueda acerca de doctrinarios que abordaran el tpico de la
autonoma tcnica y de gestin de la Auditora Superior de la Federacin dispuesta por
va constitucional, el resultado fue prcticamente nulo; lo que en consecuencia me
parece relevante precisar ahora. Y me gustara formular la siguiente interrogante A
qu se refiere con exactitud el texto constitucional o cual fue la intencin del
constituyente permanente al dotar de una autonoma tcnica y de gestin a la
Auditora Superior de la Federacin?

Me permito dar respuesta a mi interrogante planteada, me parece que se busc dotar a

la Auditora Superior de la Federacin de una autonoma gradual, es decir una
18

autonoma slo para ciertos mbitos, no una autonoma total, ni real. Cabe tener
presente que no debemos confundir la naturaleza jurdica de la Auditora Superior de la
Federacin que es la de un rgano tcnico de la Cmara de Diputados y no la de un
organismo constitucional autnomo, pese a que la propia Constitucin hable de su
autonoma tcnica y de gestin. Caso semejante ocurre con ciertos tribunales
administrativos en materia fiscal, laboral y agraria, as como al Instituto Nacional de
Estadstica y Geografa, a los que tambin la propia norma fundamental les reconoce
autonoma tcnica y de gestin, pero no es la misma autonoma de la que gozan el
Instituto Federal Electoral, el Banco de Mxico o la Comisin Nacional de los Derechos
Humanos.

Esta visin es congruente, si en este momento del presente apartado sealamos otro
aspecto fundamental de esta Auditora Superior de la Federacin, que es el hecho de
que su actuacin se encuentra supeditada a la rbita del Poder legislativo, en especfico
a la Cmara de Diputados, como con toda claridad se dispone constitucionalmente en
los artculos 74 fraccin II y 79 prrafo primero. Dicho de otra manera, la autonoma
tcnica, as con ese adjetivo significa que es una autonoma limitada a ciertos aspectos
de su funcionamiento interno, pero no tiene autonoma orgnica, ni poltica. Lo cual
afecta gravemente el alcance de su actuacin, ya que el resultado de su trabajo, es
decir, sus informes que pueden incluir recomendaciones o incluso delimitacin de
responsabilidades, quedar todo ello sujeto a la decisin final de un grupo de treinta
diputados que integran la Comisin de Vigilancia de la Auditora Superior de la
Federacin, que es una comisin ordinaria de la Cmara de Diputados, conforme a la
Ley Orgnica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, y en ltima
instancia al Pleno de la Cmara, el cual si bien sabemos es el mximo rgano de
representacin popular, est integrado por legisladores que responden a intereses
polticos de sus respectivos partidos y entonces, se politiza la decisin sobre el avance
o el freno al fincamiento de responsabilidades por motivos de coyuntura y negociacin
entre las fuerzas polticas, afectando de manera determinante la autonoma efectiva de
la funcin, ms all de la autonoma del ente fiscalizador.
19

En consecuencia, me parece oportuno sealar que esa autonoma, desde mi punto de

vista parcial de la que constitucionalmente se le ha dotado al ente fiscalizador en
principio, no encuentra un fundamento slido, ni una definicin doctrinal que nos
permita establecerla con claridad y precisin su alcance, ms an me parece que esta
autonoma relativa, limitada, es uno de los aspectos que est haciendo fallar al diseo
institucional actual de la Rendicin de Cuentas Mxico y no constituye, en absoluto un
mecanismo transparente.

Considero que el diseo institucional actual de la Auditora Superior de la Federacin

lejos de fortalecer la funcin de fiscalizacin, lo que fortalece es la dependencia
funcional y real que existe de la Cmara de Diputados sobre la Auditora Superior de la
Federacin, lo cual en mi opinin debilita a la funcin, como concepto intrnseco del
sistema jurdico mexicano.

Por ltimo, del anlisis y diagnstico de la funcin de fiscalizacin superior en nuestro

pas, destaco la necesidad de contar con una justicia especializada en la materia, es
decir, de una justicia de fiscalizacin, que consistira en disponer un rgano
jurisdiccional que dirima las controversias sobre fincamiento de responsabilidades
derivadas de la fiscalizacin superior en el mbito federal.

IV. Propuesta de rediseo institucional.

Me parece que hasta ahora al haber abordado la problemtica de la fiscalizacin

superior en Mxico se han determinado los elementos que en mi particular punto de
vista, constituyen obstculos para contar con un modelo de fiscalizacin superior que
garantice de manera ptima la rendicin de cuentas y la transparencia como ejes
fundamentales de su actividad.
20

Por lo tanto, estimo que el presente ensayo tiene dos objetivos fundamentales, el
primero tratar, con base en mi pensamiento crtico, de demostrar una problemtica
social, de la que creo haber dado cuenta hasta ahora, y el segundo, ofrecer una visin
propositiva respecto de esta problemtica, pues desde mi punto de vista, de poco
servira sealar la que en mi opinin puede constituir una deficiencia en el diseo
institucional de alguna funcin del Estado, y que en este caso se refiere a la
transparencia y a la rendicin de cuentas, y limitarse slo a eso.
Por lo tanto no representara en mi opinin un aporte valioso, el limitarse slo a detectar
el problema y exponerlo, si no por el contrario creo que los universitarios tenemos una
responsabilidad social y un deber con Mxico de ser propositivos frente a los temas
sensibles de nuestro pas y en este contexto dar paso para proponer ahora, cual
podra ser una solucin a la opacidad imperante en la realidad actual de la fiscalizacin
superior en Mxico.

Ahora bien, al respecto y como he sealado, me parece que esa subordinacin es el

primer elemento que obstaculiza una fiscalizacin superior adecuada, en voces de
algunos expertos, es una necesidad urgente dotar de autonoma constitucional a la
Auditora Superior de la Federacin. El Instituto de Investigaciones Jurdicas de la
Universidad Nacional Autnoma de Mxico, en fechas recientes organiz un coloquio,
en donde tanto mltiples distinguidos acadmicos, como actores sociales y polticos,
disertaron sobre esta cuestin y llegaron a la conclusin vertida en lneas anteriores. Yo
me sumo a esa propuesta, pues me parece que la autonoma constitucional y la
naturaleza de rgano constitucional autnomo debe ser una de las caractersticas
esenciales para que la entidad de fiscalizacin superior actuante en el Estado
Mexicano, sea un rgano pro-rendicin de cuentas.

21

Me parece que al analizar el surgimiento de los tres rganos constitucionales

autnomos actuales del Estado Mexicano, que ya han sido mencionados con
anterioridad, es posible determinar que el otorgamiento de esa autonoma constitucional
ha obedecido en gran medida a la relevancia de las funciones estatales para la cual son
concebidos, que son a grande rasgos las de organizar elecciones limpias y
transparentes, en el caso del Instituto Federal Electoral; dictar la poltica monetaria y
cambiaria del pas, Banco de Mxico; y la defensa no jurisdiccional de los derechos
fundamentales, en el caso de la Comisin Nacional de los Derechos Humanos.

Me parece tambin muy destacable la opinin de John Ackerman al respecto: Una de

las manifestaciones ms destacadas del avance de la reforma del Estado ha sido la
proliferacin de organismos autnomos pro-rendicin de cuentas. Estos organismos
son instituciones pblicas en las cuales se delega la operacin de elementos medulares
del orden democrtico liberal.21

Siguiendo el postulado de John Ackerman, por mi parte me parece preciso sealar que
la funcin de fiscalizacin superior del Estado constituye uno de los elementos
medulares de todo orden democrtico liberal.

Por lo tanto considero que el actual es un momento un avance en materia de

fiscalizacin superior, y como desde mi ptica la realidad actual demuestra que no fue
suficientemente efectivo el mecanismo de rendicin de cuentas implementado, por lo
tanto afirmo que derivado de la naturaleza de la funcin fiscalizadora estatal como
columna vertebral de la rendicin de cuentas y a su vez sta, como elemento
fundamental de la democracia constitucional.

21

ACKERMAN, John. Op Cit. p. 17.

22

Es necesario plantear un rediseo institucional de la entidad de fiscalizacin superior y

un primer elemento que debe delimitar su contenido, es la autonoma constitucional, ya
que como ha quedado constatado en el apartado anterior esa autonoma tcnica y de
gestin, no representa una solucin a la problemtica y esa dependencia que se tiene
hacia la Cmara de Diputados no constituye en mi opinin un fortalecimiento a la
actividad de fiscalizacin superior, si no por el contrario, un debilitamiento. Me gustara
sealar que por mi parte me sumo a la opinin de los expertos que estn a favor de
concebir una entidad de fiscalizacin superior para el Estado Mexicano con plena
autonoma constitucional.

Otro de los elementos que desde mi particular punto de vista sera de gran utilidad
incluir dentro del rediseo institucional ahora planteado sera el siguiente crear un
Tribunal de Fiscalizacin Superior para que, mediante una serie de mecanismos
jurisdiccionales se pueda garantizar un pleno y efectivo combate a la opacidad,
transparentar el ejercicio de recursos pblicos y construir una verdadera cultura de
rendicin de cuentas por parte de las instituciones del Estado con la sociedad mexicana
en su conjunto.

Adicionalmente existe otro eje que me parece debe ser combatido en el uso de los
recursos pblicos y por lo tanto al tratar de transparentarlos sera de gran utilidad
incluirlo dentro del rediseo institucional ya que consecuencia del diseo actual de la
fiscalizacin superior en Mxico se reviste un carcter ex-post, es decir que se fiscaliza
con mucha posterioridad, siendo precisos con casi dos aos de posterioridad, por
ejemplo, en este ao 2009, se realizar la fiscalizacin respectiva al ao anterior 2007,
lo que desde mi punto de vista puede generar un retraso y fomenta la opacidad.

Me parece en consecuencia, que pensar en implementar o incluir medidas de

fiscalizacin preventivas conocidas como ex-ante, no como exclusivas, si no
23

conservando los dos mecanismos, es decir ex-ante y ex-post, podra ser una cuestin
tcnica que diera fortaleza en el rediseo institucional del rgano que ahora se plantea
para substituir a la Auditora Superior de la Federacin, que sin duda alguna
contribuiran a mejorar la funcin de fiscalizacin.

Pero sobre todo son la muestra de que existen una serie de elementos, que sin duda
alguna, deben ser implementados por el Estado para garantizar un eficaz manejo de los
recursos pblicos, hay una serie de mecanismo que podran garantizar una mayor
transparencia y rendicin de cuentas, en el actuar de todas las instituciones del Estado.

Creo adecuado sealar que la existencia de todos estos elementos y mayor an su

implementacin constituyen eslabones en el perfeccionamiento de las instituciones
pblicas y su uso representa un trnsito por la va adecuada para el perfeccionamiento
de la democracia

Uno de los propsitos esenciales que persigue la creacin de este rgano sera el papel
fundamental que desempeara dentro del sistema de pesos y contrapesos de los
Poderes Pblicos, su constitucin y funcionamiento entraara un mecanismo de
equilibrio y contencin al ejercicio del Poder Pblico, y en este contexto se inscribira
como una institucin pblica concebida para una total rendicin de cuentas en una de
los temas ms sensibles del Estado Mexicano el uso de los recursos pblicos.

Me parece que al plasmar y buscar materializar ese equilibrio y freno al Poder Pblico
a que se ha hecho mencin, mediante la creacin de un rgano pro-rendicin de
cuentas, se estar contribuyendo a transparentar el ejercicio del los recursos pblicos y
se estar si duda dado un gran paso adelante hacia la tan anhelada consolidacin
democrtica en Mxico.
24

Por ltimo me gustara destacar que el derecho constituye sin duda, un instrumento de
cambio social. Desde mi punto de vista es el derecho una herramienta eficaz para
generar una verdadera transformacin social en las instituciones pblicas.

Si el derecho tiene la eficacia de crearlas y tiene a su vez, tambin la eficacia de

legitimar al poder pblico, me parece que en el descansa tambin la fuerza necesaria
para experimentar una transformacin social, y ms an una responsabilidad social de
ser un instrumento de mejoramiento y recomposicin de la realidad.

Por lo tanto, estimo preciso sealar que uno de los elementos que pudiesen contribuir a
generar una mayor transparencia y una rendicin de cuentas ser mediante la
implementacin de una serie de polticas pblicas encaminadas a una consolidacin
democrtica.

En el anterior contexto, creo que el derecho es el instrumento idneo para hacerlo y

adicionalmente me parece que derecho y la fuerza que de el deriva sern impulsores
reales de la transformacin social y dentro del contexto en el que he elaborado el
presente trabajo, sern vehculos para la consolidacin del sistema jurdico poltico
mexicano como un sistema cada vez ms democrtico.

25

V. Conclusiones.

Primera. La transparencia y la rendicin de cuentas son elementos indispensables en

el paradigma de las democracias contemporneas. Si se llegase a presentar la
ausencia de alguno de estos dos elementos en el ejercicio del Poder Pblico, sera
imposible identificar a ste, con un rgimen democrtico. Imposible resultara plantear
la existencia de una democracia constitucional si no existe una serie elementos
adicionales al presupuesto bsico de contar con elecciones limpias y transparentes, por
esta razn puedo apuntar que, si en el ejercicio del Poder Pblico existe opacidad se
estar en presencia del cualquier rgimen de gobierno a excepcin de uno, el
democrtico.

Segunda. La evolucin de la doctrina constitucional ha replanteado el principio

tradicional de la divisin de poderes planteado entre otros, por Locke y Montesquieu.
Actualmente alrededor del mundo se ha dado el surgimiento de los llamados rganos
extra poder. La denominacin adoptada en Mxico por la doctrina ha sido la de
rganos constitucionales autnomos, en los cuales se han delegado Funciones
medulares del Estado que por su naturaleza y vital importancia dentro del sistema
jurdico-poltico mexicano, es necesario mantener con total independencia de la esfera
de los tres Poderes de la Unin. Lejos de las presiones polticas. La creacin de estas
instituciones pblicas ha venido a fortalecer el sistema de pesos y contrapesos de los
Poderes Pblicos erigindose como autnticos equilibrios de stos.

Tercera. La doctrina no ha alcanzado un grado de uniformidad absoluto para la

utilizacin y aplicacin normativa del trmino autonoma y es errtica su utilizacin en la
Constitucin. Lo cual implica que su utilizacin en el texto normativo debera ser clara y
26

precisa, para delimitar su alcance con precisin. En ese contexto se facilitara distinguir
cundo se est en presencia de la autonoma constitucional de la que gozan los
rganos constitucionales autnomos y otra autonoma que si bien puede ser
mencionada en el texto constitucional, no implica necesariamente que se trate de una
de estas instituciones pblicas a que he hecho referencia.

Cuarta. La fiscalizacin superior en la actualidad es segn lo dispuesto por la

Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, una facultad exclusiva del
Poder Legislativo, en especfico de la Cmara de Diputados. As mismo es una funcin
medular del Estado para garantizar el adecuado uso de los recursos pblicos y que, por
ser sta uno de los principales instrumentos de rendicin de cuentas con que cuenta el
mismo y la sociedad en su conjunto, debera ser una funcin que gozara de total
independencia y autonoma.

Quinta. La autonoma tcnica y de gestin que el texto constitucional mexicano ha

dispuesto para la Auditora Superior de la Federacin, en la realidad demuestra, que no
ha sido suficiente para garantizar una plena independencia efectiva, de la funcin de
fiscalizacin superior, ni un instrumento transparente de rendicin de cuentas en el
ejercicio de los recursos pblicos.

Sexta. La propuesta de dotar a la Auditora Superior de la Federacin de autonoma

constitucional, es una inquietud que ya se ha venido planteando en diversos foros
acadmicos. La presente investigacin se suma a esta iniciativa, aportando lo propio en
lo respectivo al rediseo institucional en concreto, que se propone en este trabajo, pues
se considera que adems, dar facultades jurisdiccionales al rgano de fiscalizacin
superior que en su caso sustituira a la Auditora Superior de la Federacin, sera

27

acertado para desincentivar la comisin de conductas ilegales en el ejercicio de la

funcin pblica, cuando se operan recursos pblicos.

Sptima. Un elemento esencial del derecho es el papel que desempea dentro de la

sociedad como instrumento de cambio, orientador de la moral social. Por ello el derecho
debe tener un carcter prospectivo, dinmico, propositivo y transformador de la realidad
cundo sta as lo requiera. La ciencia jurdica no debe ser meramente descriptiva de
esa realidad, sino que debe ser una ciencia creadora de nuevas propuestas que
resuelvan la cambiante problemtica social.

Octava. La fiscalizacin superior en la actualidad es segn lo dispuesto por la

Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, una facultad exclusiva del
Poder Legislativo, en especfico de la Cmara de Diputados. As mismo es una funcin
medular del Estado para garantizar el adecuado uso de los recursos pblicos y que, por
ser sta uno de los principales instrumentos de rendicin de cuentas con que cuenta el
mismo y la sociedad en su conjunto, debera ser una funcin que gozara de total
independencia y autonoma.

Novena. El Estado mexicano ha implementado reformas significativas para fomentar un

mejor sistema de rendicin de cuentas y transparencia, como ejemplo de ello se puede
mencionar la reforma constitucional de 1999, por la que se extingui la otrora
Contadura Mayor de Hacienda y se cre la actual Auditora Superior de la Federacin,
sin embargo, como pasa en todo el fenmeno jurdico, la realidad siempre va un paso
adelante del derecho, por lo que es necesario adecuarlo de nuevo a las realidades y a
las exigencias ms legtimas de la sociedad .

28

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