APUNTES SOBRE LA

GOBERNANZA Y SU
APLICACIN TERRITORIAL

2013
Dra. Altair Jesica Magri
altair@fcs.edu.uy
altairmagri@gmail.com
ICP-FCS-UdelaR

CONTENIDOS
Definicin y contenidos del concepto
gobernanza

Problemas no resueltos en teora y prctica de

la gobernanza

La gobernanza en la organizacin del territorio:

un modelo para armar

EL ESTADO EN LOS S. XX Y XXI

EL ESTADO ES UNA ASOCIACIN DE DOMINACIN

CON CARCTER INSTITUCIONAL QUE MONOPOLIZA
DENTRO DE UN TERRITORIO LA VIOLENCIA FSICA
LEGTIMA . (Max Weber: 1908)
PRINCIPIOS DEL ESTADO Y GOBIERNO
LEGITIMIDAD otorgada por la sociedad para generar y
conservar el orden social
AUTORIDAD para imponer reglas vinculantes entre los
individuos entre si y con el Estado
AUTONOMA de otros Estados y de su propia sociedad
para operar en el marco legal que lo crea y reproduce

DE DONDE Y PORQUE SURGEN LOS

CUESTIONAMIENTOS A LA LABOR DEL
GOBIERNO?
POR QU SE HABLA DE GOBERNANZA?

DFICITS DE GOBERNABILIDAD EN LOS 70S

(HUNTINGTON- CROIZIER Y WATANUKI 1975)
Estado Bienestar expandido: polticas
sociales y endeudamiento fiscal
Estado promovi la organizacin de la
sociedad y su capacidad de demanda y
luego no pudo responder
Crisis mundial y transformacin de las
relaciones capitalistas de produccin
Resultado:
Estado sin capacidad de mantener el orden
social: demandas, participacin.

POR QU SE HABLA DE GOBERNANZA?

a.
b.

c.

d.

Incapacidad de controlar la economa nacional

Percepcin ciudadana de ineficiencia del
sector pblico, de burocracias auto referidas,
ineficientes e ineficaces
Complejidad social no abarcable por la
estructura estatal: estratificacin social en
clave territorial
La organizacin social cuestiona la
verticalidad de la estructura jerrquica del
Estado: falta de informacin y transparencia
acciones pblicas

DIAGNSTICO DE LOS DFICITS

f- cambios ideolgicos cuestionan el rol del Estado

permeando a las lites dominantes , a los partidos y
a los tcnicos de distintas tiendas polticas
g- cambios tecnolgicos cuestionan los
procedimientos tradicionales de la gestin pblica
h- emergencia del territorio como sujeto de atencin:
descentralizacin, localismos, regionalismos
Sntesis:
cuestionamiento a la capacidad del gobierno para
mantener el monopolio de la conduccin de los
intereses colectivos

CONTRAPROPUESTA
Existen otros mecanismos y actores
capacitados que estn de hecho
compitiendo con el gobierno y el Estado en
la provisin de bienes sociales, con
capacidad de canalizar y responder a las
demandas sociales
Por esto:
La sociedad puede proporcionarse por otros
caminos sistemas de representacin e
instituciones para auto gestionarse
coordinando coherentemente entre actores
con diferentes objetivos, funciones y
propsitos
(Rhodes: 1999)

LA GOBERNANZA MODERNA
Naturaleza: participativa.
Conlleva la lgica de la democracia participativa
cuyo fundamento es el ejercicio activo en la cosa
pblica, donde los actores con capacidad de
agregacin de intereses y decisin no
necesariamente derivan de la poltica sino
tambin de otros grupos y sectores de la sociedad
cuestiona el contrato social?
cuestiona el sistema representativo?
modifica la distribucin del poder?

ATRIBUTOS DE LA GOBERNANZA
Nuevos

Equilibrios Estado /sociedad

Cooperacin : entre actores dispuestos a
participar
Coherencia : en las acciones
emprendidas
Eficiencia y efectividad en la accin
pblica
Horizontalidad en el relacionamiento
Informacin y rendicin de cuentas

CARACTERSTICAS DE LA GOBERNANZA
Conjunto

de actores para decidir e

implementar cuestiones pblicas dentro y
fuera del gobierno
Proceso de direccin de la sociedad para
organizar sus metas, objetivos, recursos,
formas de distribucin y regulacin social
Inclusin de niveles no estatales
Interdependencia y articulacin
Permeabilidad entre lo estatal y lo privado:
reivindica el espacio pblico no estatal

OBJETIVOS DE LA GOBERNANZA
Concertacin

e interdependencia entre los

actores que la ejercen
Legitimacin social de nuevas formas de
relacionamiento
Aceptacin social de los objetivos que
surgen del relacionamiento
Aumento de la participacin directa

PREGUNTAS NECESARIAS PARA FORMULAR

PROCESOS DE GOBERNANZA:

Cuales son los objetivos de una vida

asociativa?
Qu pautas de asociacin?
Quines y cmo deciden los objetivos?
Cmo se induce la aceptacin social de los
objetivos ?
Cmo se distribuye la autoridad?
Cmo se amortiguan las asimetras?
Cmo se evala y modifica el rumbo de la
gobernanza?
Quines y cmo resuelven los conflictos?

Qu percepcin tiene la sociedad de su rol en un

cambio de modelo?
Qu demanda la sociedad en trminos de
participacin? :
1- Hay descentramiento del poder decisin,
implementacin y control de las acciones
2- El gobierno relativiza su capacidad de
imposicin: (coercin vs. cooperacin,
negociacin y consenso)
3-- Se trata de coordinar la accin de actores con
intereses diferenciados mltiples y con lgicas
de maximizacin de intereses particulares

5- Los actores tienen diferente capacidad de

influencia para operar (organizacin, demanda,

veto)

6- Las instituciones relativizan su capacidad de

impartir reglas y lograr acatamiento
7- Los actores pasan a tener mayor relevancia
frente a la capacidad de las instituciones
8- Tiene el mismo inters en participar la
sociedad civil que la sociedad (en general)?

ENTONCES:
Dimensin valorativa de la gobernanza

Aspira a un redimensionamiento de las relaciones

humanas, cuestiona los fundamentos del contrato
social clsico: la cesin de parte de la autonoma
individual a favor de una institucin con carcter
vinculante y coercitivo de las relaciones sociales
Dimensin fctica de la gobernanza
Supone cambios en las relaciones sociales vigentes,
en los vnculos entre ciudadana y gobierno, entre
ciudadana y grupos de la sociedad. Supone
recrear una nueva institucionalidad para
operacionalizar sus metas y objetivos

TIPOS DE GOBERNANZA:
Proceso histrico de gobernanza
1. JERRQUICA (old governance) gobierno timonel del
modelo EKB
dio paso a-------------------> Gobernanza de mercado:
empuje neoliberal
Lgica empresarial en el sector pblico: eficiencia
econmica
a. Desmonopolizacin y competencia del Estado
b. Nuevo gerenciamiento pblico vs. Burocracias
c. Usuario cliente, libre eleccin y valoracin del servicio
d. Contratos para la implementacin de los servicios:
interior Estado (unidades ejecutoras) y a privados
(ONGs o empresas)
e. Control por resultados no por procedimiento
f. RRHH: contratacin vs. carrera pblica
2.

3- GOBERNANZA POR REDES:

Lgica: intercambio de recursos y negociacin

Conduccin consensuada constituye base de una
negociacin horizontal
Agregacin y representacin de intereses directa
Estado es uno ms de la red (Estado descentrado)
Decisin poltica negociada ambiente socioinstitucional
Implementacin social o socio-institucional
Interaccin e interdependencia
Mecanismos de autoregulacin la red
Control en la red: eficiencia, eficacia, efectividad,
equidad y coherencia objetivos y prcticas

EL TERRITORIO. GOBERNANZA MULTINIVEL O

TRANSVERSAL

Lgica: coherencia estatal para interactuar con

la sociedad: eficiencia, efectividad, eficacia:
Gobernabilidad + gobernanza
Absorber mejor la complejidad social
Reconocer que la balcanizacin sectorial no
puede resolver por s los problemas
Reducir las asimetras, neutralizar las
jerarquas dentro del Estado
Reducir los efectos atomizantes de la
descentralizacin territorial: localismos y uso
de recursos asimtricos

PRINCIPALES EJES DE DEBATE EN TORNO AL

ENFOQUE DE LA GOBERNANZA
Representacin y participacin de intereses
Conduccin y coordinacin
El control de las acciones: cmo y por quien
Los criterios de evaluacin
Eficiencia-Eficacia-Equidad-Coherencia
La autonoma relativa del Estado
La capacidad social para ejercer gobernanza

La gobernanza en el territorio:
un modelo para armar

DEFINICIONES DE TERRITORIO:

Construccin social/poltica
Es la apropiacin del espacio por parte de
procesos econmicos que involucran
produccin y generacin de excedente
econmico (economa)
Sistema resultante de la interaccin compleja
entre una sociedad y el espacio que habita,
producto de la relacin histrica y
multidimensional entre ese grupo social
organizado y una porcin de superficie
terrestre. (arquitectura)

territorio tiene implcita la nocin de

apropiacin del espacio geogrfico: un mbito
espacial donde se ejerce algn tipo de control,
sea poltico, social o econmico (geografa)

construccin social, la cual va adoptando formas

de organizacin donde el poder y en control se
expresan mediante instituciones formales e
informales. El poder se continenta siendo la
construccin social donde se crea, reproduce y
cambia de acuerdo a las condicionantes que ese
espacio social permite y consciente (ciencia
poltica)

territorio como espacio habitado por conjuntos

humanos que se relacionan de una manera
singular, formando un espacio estructurante,
afectando los comportamientos y roles de los
individuos y colectivos. Es una construccin
social de relaciones y sistemas de significacin
(social-comunicacional)

CALIFICACIONES Y ATRIBUCIONES DEL TERRITORIO

material, funcional, simblico

productivo, econmico, social, ambiental, cultural
escenario de poder, de identidad, de pertenencia,
capital humano, capital social, recursos naturales,
infraestructuras, excedente
significante, estructurante
el territorio como sistema de actores (visin
fundamental para entender la gobernanza)

ACTORES COMO EJE DE LA GOBERNANZA

estudiando las capacidades de los gobiernos en sus

diferentes niveles para establecer gobernabilidad y
gobernanza con la sociedad y el mercado (Poltica)
el desarrollo territorial no se hace explotando los
recursos del territorio sino que resulta de la organizacin
concertada entre los actores e instituciones locales para
combinar los capitales del territorio (Economa)
el desarrollo es desde los actores e instituciones del
territorio hay una participacin estratgica y con
capacidad de decisin en el proceso productivo
(Economa)

para quienes lo habitan o usan el territorio genera una

identificacin y un sentimiento de apropiacin.
(Geografa)

la globalizacin es un proceso vinculado al territorio

porque la dinmica econmica y el ajuste productivo
dependen de las decisiones de inversin y de
localizacin de los actores econmicos y de los factores
de atraccin de cada territorio (Habitat)

DILEMAS ENTRE GOBERNANZA MODELOS DE

DESARROLLO EN EL URUGUAY DE HOY

Uruguay es hoy destino de las grandes inversiones, para

ello elabora nuevas reglas de relacionamiento:
Cules son las condiciones de orden externo y orden
interno que generan atraccin para este tipo de
inversiones?
Quin es el interlocutor ante las grandes inversiones: el
Estado central, el regional o el local?
Qu tipo de modelo de desarrollo promueven estas
inversiones?
Quines son los actores? Cmo se relacionan?

FACTORES DE ORDEN EXTERNO

La intensificacin del comercio mundial y la

entrada en escena de pases como India y China,
y Brasil en nuestra regin, en un escenario
probable de escasez de ciertos recursos
naturales, hacen necesaria la bsqueda de
nuevas regiones abastecedoras.

Ejemplos:
El caso del mercado mundial de hierro en manos de un pequeo
grupo de empresas norteamericanas y australianas que de algn
modo restringen el acceso a un mineral estratgico para el
desarrollo de los gigantes asiticos.

La relacin entre los depsitos de calizas en Treinta y Tres, la

fbrica de clinker (portland) con las necesidades de cemento del
sur de Brasil. Esto impulsa la hidrova de la Laguna Mern.

La demanda adicional de alimentos (raciones y granos para

producir carne) que representan China y Asia que ha modificado
el agro negocio en la regin y en Uruguay (donde con el boom
agrcola los granos y su logstica -silos, camiones, puertos,
inteligencia exportadora- forman uno de los sectores que capta
ms inversiones).

Avances tecnolgicos que permiten explotar

yacimientos minerales que dcadas atrs no eran
rentables y explorar nuevos yacimientos:
Ejemplo: Hierro en Valentines y oro en Rivera.
Ejemplo: posibles hallazgos de yacimientos de
petrleo explotables en subsuelo y plataforma
marina

Frente a un escenario de crisis internacional, sobre

todo de EEUU y Europa, los pases de Amrica
Latina que vienen creciendo en forma sostenida, se
convierten en refugio de los capitales globales en
activos y proyectos de inversin con
oportunidades de renta.
Preguntas:
Como impactan los intereses externos en el OT, en
el ambiente, como transforman las relaciones
socio-polticas?
cuntos de estos capitales se dirigen a inversiones
y proyectos productivos y cuntos a especulacin
financiera e inmobiliaria?

FACTORES DE ORDEN INTERNO

Actividades con demanda en mano de obra calificada.
Ventajas histricas de bajo costo relativo de recursos
humanos calificados que se mantienen pero tienden
rpidamente a desaparecer por falta de oferta suficiente
ante la demanda en aumento (por ej. Ingenieros
informticos), y por la nueva demanda de calificaciones
que el pas no tiene o no en suficiente cantidad (por ej.:
formacin especfica forestal donde las tecnicaturas son
recientes; carencias en la formacin tcnica para
manejo y reparacin de equipos/maquinaria complejos;
falta de profesionales formados en logstica y comercio
exterior; etc.).

Marcos normativos de estmulo a la inversin extranjera

directa.
Ejemplo: Ley de inversiones, concesin de zonas francas.
Seguridad jurdica y reglas de juego claras.
Ejemplo: se constituye en una ventaja clara a la hora de
localizarse en el Mercosur , ej.: frente a Argentina, e
incluso es factor de atraccin de inversiones de la propia
Argentina (en el marco del MERCOSUR, que con sus
problemas igual facilita estos flujos de inversin hacia
Uruguay con destino de venta en la regin).

ACTORES Y ESCALAS IMPLICADAS

ESTADO: segn la escala implicada tiene funciones y competencias
sectoriales/territoriales que producen distintas visiones sobre
modelos productivos para el desarrollo.
NACIONAL: en su rbita est toda la normativa implicada: laboral,
ambiental, impositiva. Tiene la ltima palabra en materia de
autorizaciones.
DEPARTAMENTAL: tiene competencias limitadas: normativa
urbanstica y ordenamiento territorial, pero tiene mayores costos,
pues acta como intermediario con el Estado central para solucionar
logstica y dimensin social de los emprendimientos.
Debilidades: contradicciones en normativas de usos del suelo entre
lo departamental y lo nacional.
Procesos de institucionalizacin del rea de
ordenamiento
territorial en los municipios an muy incipiente.
MUNICIPAL: no tiene incidencia alguna dadas sus atribuciones
limitadas. Puede tener costos?
Ejemplo: La Paloma: diferencias entre Alcalde e Intendente de un
mismo partido

Comunidades locales afectadas

Cmo definir el alcance y la calidad de lo local?
Ejemplo 1: en las audiencias pblicas por Montes del Plata la
mayora de los participantes perteneca a otras localidades, incluso
ubicadas fuera del departamento de Colonia.
Ejemplo
2:
La
Paloma,
pobladores
permanentes/veraneantes/nuevos pobladores
Pueden estar organizados o no, formando grupos ms o menos
institucionalizados
Tienen posicionamientos e intereses diferentes.
Ejemplo: en el caso Aratir se oponen los productores rurales y estn
a favor obreros de la construccin y comerciantes.
Permanencia de un modelo antagnico de desarrollo campo-ciudad.

Empresas: por definicin buscan maximizar

beneficios pero debern articular con los
diversos actores y escalas.
Tienen discursos variados, escasa informacin
sobre quines son los interlocutores.
Otras organizaciones de la sociedad civil:
Partidos polticos: No tienen una orientacin
concreta sobre temas emergentes.
ONGs ambientalistas profesionales (no locales)
Sindicatos:
defienden intereses de los
trabajadores implicados en las obras.

IMPACTOS TERRITORIALES Y SOCIOECONMICOS LOCALES

Derivados del cambio de uso del suelo: obras de infraestructura
necesaria, crecimiento urbano, eventuales procesos de
degradacin ambiental y transformacin del paisaje.
Necesidad de provisin de bienes sociales: salud, educacin,
vivienda, espacio pblico.
Temporalidad de la fuente de trabajo.
Creacin de puestos de trabajo en actividades nuevas, necesidad
de capacitacin.
Cambios culturales:
- nuevas lgicas de manejo de personal, por ejemplo: pasar de
pen rural a trabajar con una empresa multinacional.
-inmigracin temporal (o no) de diversos orgenes.
Oportunidad para el desarrollo del tejido empresarial local
(emprendedores, MYPES, proveedores locales) o la
inhibicin/imposibilidad del mismo.

EXISTEN CONFLICTOS ENTRE MODELOS DE DESARROLLO?

Desarrollo exgeno vs. desarrollo endgeno
(desde fuera y funcional a los objetivos externos o compatibilizando
los procesos externos con dinmicas e impulsos internos de
cambio hacia metas propias de desarrollo).
Modelo extractivo vs. desarrollo sustentable
(maximizar la riqueza hoy y obtener una compensacin por los
daos en el futuro o, un crecimiento equilibrado de
maximizacin inter-temporal de la riqueza que no sobrevalore el
presente e incluso considere lmites a esa maximizacin de
riqueza).
Son posibles los cruces entre ambos pares?
Son totalmente excluyentes entre s?

PREGUNTAS

Es posible pensar estos emprendimientos como facilitadores de

condiciones para el desarrollo local/territorial? En qu casos?

Cunto pesa el tipo de emprendimiento en las condiciones del

territorio (como construccin social)?

Cunto la existencia de capacidades locales en el lugar?

Cunto pesa la existencia de una historia vinculada a ciertas

actividades productivas ante nuevas tecnologas? Por ejemplo: el
pasado industrial de Fray Bentos o Paysand, o el pasado minero
en Rivera.

Qu rol juega en todo esto el ordenamiento territorial a nivel

nacional, departamental y municipal?

Cmo conciliar o articular los tiempos polticos, los

tiempos empresariales y los de la sociedad?
Cul sera el trabajo a realizar desde el Estado nacional
para ayudar a generar mbitos de aprovechamiento
de las nuevas oportunidades ?
y desde los Gobiernos Departamentales?
se puede hacer algo desde lo local? Cmo estimular la
sinergia entre actores y la construccin de redes?
Cul es el modelo de desarrollo que se promueve
desde el mbito nacional y local? :
Hay visiones articuladas o se va haciendo camino al
andar?
lo nacional y lo local defienden modelos o vas de
desarrollo compatibles?