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ADMINISTRACIN
PBLICA
Y DESARROLLO
TEMA CENTRAL
Profesionalizacin
del Empleado Pblico
ENTREVISTA CON
Dr. Gregorio Montero
DOCUMENTO HISTRICO
Perspectivas de Reformas
a la Administracin Pblica
periodo 1986-1990
NMERO
01
Diagramacin y Edicin
Jonathan Josu Mazariegos Saavedra
ADMINISTRACIN
PBLICA
Y DESARROLLO
AO 1
NMERO 1
JULIO 2014
Diseo de Portada
Jonathan Josu Mazariegos Saavedra
Copyright
El INAP no autoriza la reproduccin de los artculos incluidos en la Revista del INAP Administracin Pblica y Desarrollo, salvo un ao despus de su edicin y bajo solicitud expresa.
INSTITUTO NACIONAL
DE ADMINISTRACIN
PBLICA, GUATEMALA.
NDICE
Consejo Editorial:
Hctor Hernndez
Gerente INAP
Jaime Muoz
Camlin Fuentes
Sergio Gmez
Ministerio de Finanzas
Paola Rodrguez
(Coordinadora de Planificacin)
Ministerio de Educacin
PRESENTACIN
Ing. Norman Leonel Sigu Fajardo
ARTCULO DESCRIPTIVO
Resea Histrica del INAP
13
TEMA CENTRAL
Profesionalizacin
del Empleado Pblico
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Importancia de la
profesionalizacin de la funcin
pblica, elementos tericos para
su anlisis
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Gerente INAP
Edmundo Urrutia
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RESEAS DE LIBROS
HACIA UNA ECONOMA CON
ROSTRO HUMANO
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BUENAS PRCTICAS
RECIENTEMENTE
IDENTIFICADAS DE GESTIN
PARA RESULTADOS DE
DESARROLLO.
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SECCIN INFORMATIVA
Prximas Actividades INAP
185
NOTA BIOGRFICA DE
AUTORES
193
ENTREVISTA
Una Mirada Regional
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TEMA DE ACTUALIDAD
Orientacin poltica de gobierno,
presupuesto y gasto pblico
101
Edmundo Urrutia
DOCUMENTO HISTRICO
Perspectivas de Reformas a la
Administracin Pblica periodo
1986-1990 (*)
Carolina Roca
Eugenia de Ponciano
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PRESENTACIN
on gran satisfaccin iniciamos la publicacin de nuestra revista Administracin Pblica y Desarrollo, conscientes de la necesidad de tener un instrumento propio
de comunicacin y difusin de la administracin pblica nacional.
El principal objetivo de esta revista del INAP es proporcionar informacin y conocimiento actualizado y de calidad sobre la gestin
pblica a todos los sectores interesados en el desarrollo administrativo de las instituciones del Estado (polticos, acadmicos, empresarios, lderes sociales). Est especialmente dirigida al empleado
pblico guatemalteco para contribuir a su desarrollo profesional.
El ttulo obedece a nuestra profunda conviccin del papel decisivo y crucial que al Estado y a la Administracin Pblica les toca desempear en el
desarrollo econmico y social de una sociedad moderna como la nuestra.
Ha quedado atrs, afortunadamente, la poca en que la concepcin
minimalista del Estado preconizaba un papel marginal de las ins-
tituciones de la Administracin Pblica en la promocin y el impulso de polticas econmicas y sociales dirigidas a incrementar la
riqueza y el bienestar del conjunto de la sociedad. Ahora, las teoras contemporneas incluyen en la ecuacin del xito en la trayectoria de desarrollo, el factor del buen gobierno, de aquel conjunto de instituciones gubernamentales con la suficiente capacidad
de concebir y poner en prctica una estrategia de largo y mediano
plazo y, por encima y sobre todo, con una visin de bien comn.
Ya no es cierto que la sola actuacin de los actores privados en el
escenario enmarcado en la reglas del libre mercado, va a conducirnos a mejores niveles de desarrollo humano. Se necesita un Estado fuerte, que promueva, que regule, que redistribuya la riqueza a travs de las polticas de educacin, salud e inclusin social.
Y qu es, despus de todo, un Estado fuerte? Adems de poseer autonoma relativa, es decir, no ser un Estado capturado por intereses
particulares, el Estado fuerte necesita de una eficiente y eficaz administracin pblica, organizada con los principios de la Nueva Gestin
Pblica. Esta nueva perspectiva, como sostiene Paola Rodrguez en
este primer nmero de la revista, es un modelo que tiene su inspiracin en las transformaciones organizacionales ocurridas en el sector privado, las cuales modificaron la forma burocrtico-piramidal de
administracin, flexibilizando la gestin, disminuyendo los niveles
jerrquicos y, por consiguiente, aumentando la autonoma de decisin
de los gerentes. Con estos cambios, se pasa de una estructura basada
en normas centralizadas a otra sustentada en la responsabilidad de
los administradores, avalados por los resultados efectivamente producidos. Este nuevo modelo procura responder con mayor rapidez a
los grandes cambios ambientales que acontecen en la economa y en
la sociedad contemporneas. Aun cuando se haya inspirado en la iniciativa privada, el modelo gerencial pretende adecuarse al contexto
poltico democrtico en el cual se encuentra inserto el sector pblico.1
Un elemento bsico para que funcione adecuadamente este nuevo modelo de gestin pblica, es la impostergable profesionalizacin del empleado pblico, lo cual toca directamente a nuestra querida institucin,
puesto que el INAP tiene como una de sus funciones esenciales formar
1 Ver el artculo MODELO DE CALIDAD PARA LA GESTIN PBLICA: MARCO CONCEPTUAL de Paola Rodrguez, publicado en esta revista
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RESEA
HISTRICA
DEL INAP
Edmundo Urrutia
ANTECEDENTES
Varias causas explican el surgimiento de los programas de formacin,
capacitacin y fortalecimiento institucional del aparato del Estado
guatemalteco. Una causa fue la entrada de los programas de cooperacin norteamericanos despus de la cada del gobierno de Jacobo
rbenz, como los programas de la Agencia International para el Desarrollo (AID), que tuvieron el objetivo de hacer de la administracin pblica una entidad ms moderna, con ms capacidades y ms
eficiente y eficaz en su funcionamiento. Otro factor causal, que se
superpone a la anterior, deviene del nfasis que va a recibir el Estado en las teoras del desarrollo econmico y social, en las cuales fue
concebido como el motor indispensable en el proceso de desarrollo,
es decir, como el principal actor en el proceso de modernizacin.
Esta visin tuvo su principal argumento en las tesis de ciertos autores norteamericanos, como Seymour Martin Lipset, quienes creyeron
descubrir que una de las claves del subdesarrollo de pases como los
latinoamericanos, se encontraba en la ausencia de una clase empresarial que haba sido, con sus virtudes ticas, el motor del desarrollo en
la Europa capitalista occidental. Ante la ausencia de un empresariado
a la manera de Schumpeter, esa figura heroica, frugal y creativa, el
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Estado tena que jugar el papel de emprendedor y sustituir la audacia y la visin que no posean las elites tradicionales de la regin.1
Esta interpretacin se consolid ante la amenaza de la Revolucin
Cubana a la hegemona de los Estados Unidos en la regin, puesto que esa Revolucin se convirti en la alternativa al modelo oligrquico de desarrollo, que no solo no haba sido capaz de crear la
plataforma bsica para el despegue econmico, sino que hacia mediados del siglo haba comenzado a dar muestras de agotamiento.
La reaccin de los Estados Unidos fue lanzar la conocida Alianza
para el Progreso en Punta del Este, Uruguay, por parte del gobierno de John F. Kennedy.2 Esto fue parte de un proceso de mediados
del siglo, en los aos 60, que tom lugar en toda Amrica Latina cuando inici el esfuerzo de transformacin del sector pblico.
La primera etapa de los esfuerzos de fortalecimiento institucional del
Estado y la creacin de programas de formacin y capacitacin para
los trabajadores del sector pblico de Guatemala, se inici en 1957 por
parte de la Misin de la Administracin de Cooperacin Internacional
(ICA) del gobierno de los Estados Unidos, la cual organiz el Programa de Adiestramiento para Empleados Pblicos. Durante el gobierno
de Castillo Armas, este programa, utilizando las instalaciones de la
Universidad Popular, capacit a cerca de 1300 servidores pblicos.
La segunda etapa fue la puesta en funcionamiento del Centro de Desarrollo para la Administracin Pblica (CDAP), creado en 1959 durante el gobierno de Idgoras Fuentes, entidad que vino a satisfacer
muchas de las necesidades que el Sector Pblico tena en materia
de capacitacin para el desarrollo administrativo de las instituciones gubernamentales. En este mismo perodo fue creada la Escuela
Superior de Administracin Pblica de Centroamrica (ESAPAC) en
San Jos, Costa Rica, as como la Escuela Nacional de Administra1 La Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL) en su propuesta de industrializacin va sustitucin de importaciones, replantea la misma estrategia que pone al
Estado como motor del desarrollo, lo que con el tiempo se conocer como Estructuralismo, que conocer de una buena influencia por parte del pensamiento de Keynes.
2 Su origen est en la propuesta oficial del presidenteJohn F. Kennedy, en su
discurso del13 de marzode1961ante una recepcin en laCasa Blancapara los
embajadores latinoamericanos. El discurso fue transmitido por laVoz de Amrica en ingls y traducido al espaol. La Alianza para el Progreso durara 10
aos. Se proyect una inversin de 20.000 millones dedlares. Sus fuentes seran de los EE.UU. por medio de sus agencias de ayuda, las agencias financieras multilaterales (BID y otros) y el sector privado canalizados a travs de
laFundacin Panamericana de Desarrollo, 40 aos de historia del INAP 2004.
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cin Pblica y Comercio de Panam. A los primeros planes de estudio de administracin pblica de estas instituciones, acuden a formarse las primeras generaciones de profesionales centroamericanos.
En lo que toca a la Ley de Servicio Civil, en 1962 se conform un comit
de funcionarios pblicos para revisar los proyectos existentes sobre el
Estatuto de los Trabajadores del Estado, primer antecedente de la actual
Ley de Servicio Civil aprobada en 1968. En este contexto, del CDAP surge la propuesta de la Carrera Administrativa y el Desarrollo de la Alta
Administracin, la cual fue encomendada al Jos Francisco Monsanto,
formado en los Estados Unidos y profesional contratado por la AID.
La tercera etapa se inici con el Instituto Nacional de Desarrollo
(INAD) creado sobre la estructura del CDAP en 1964, estando en pleno
funcionamiento la Alianza para el Progreso del gobierno de los Estados
Unidos. Este fue un esfuerzo de mayor envergadura que los anteriores.
Creado durante el gobierno del coronel Enrique Peralta Azurdia,
el INAD se cre en el contexto de la Alianza para el Progreso y
con la ayuda de la AID. En su inauguracin, el ministro de Hacienda de aquel entonces, Jorge Lucas Caballeros, dijo Guatemala
ha entrado en una franca reforma administrativa () A esto obedece la creacin del INAD. Su labor ser investigar nuestra realidad y nuestros problemas. Tambin se encargar de contribuir a
construir la administracin pblica que requiere el pas, y pondr
a disposicin de los altos ejecutivos un taller para explorar junto las nuevas soluciones y los mtodos de adoptar decisiones. 3
El INAD, cuyo primer director fue Jos Francisco Monsanto, se fund
como una institucin descentralizada y semiautnoma. Entre sus objetivos se encontraban: impartir formacin tcnica a nivel de posgrado
en el campo de la Administracin para el desarrollo; prestar asistencia tcnica a las dependencias del gobierno en el proceso de aceleracin administrativa; ofrecer formacin, capacitacin y adiestramiento
a los distintos niveles de servidores pblicos; ejecutivo, profesional,
tcnico, de oficina y operativo del gobierno; asistir al Presidente de la
Repblica en materia de reforma administrativa, y promover y coordinar a nivel interinstitucional el desarrollo de los gobiernos locales.
La fundacin del INAD y sus objetivos adquieren pleno sentido cuando se establece que durante aquellos aos se entenda que el Estado
3 INAP, Historia del INAP, Guatemala (s.f).
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En 1982 la USAC reconoce el nivel acadmico de la maestra del (CUSUAP), la cual en su origen tuvo por objetivos:
Proporcionar conocimiento sobre el Sector Pblico y las instituciones que lo conforman, as como las condiciones, problemas y
limitaciones de la realizacin de los programas gubernamentales.
Proveer a los participantes de los instrumentos y las tcnicas administrativas bsicas para su implementacin en el Sector Pblico.
Dotar al participante de conocimientos tericos y prcticos para que pueda prestar asistencia a los niveles superiores de la conduccin administrativa.
Otros planes de formacin y capacitacin que se pusieron en prctica fueron el Programa de Adiestramiento en el Servicio (PAS) y
el Programa de Cursos Especiales. Se crea el Sistema Nacional de
Formacin y Capacitacin (SINAFOC), con el cual se buscaba que todos los componentes del SINAFOC en sus respectivas instituciones,
se dedicaran a cubrir su nivel operativo y de oficina, conducidos y
entrenados por el INAP, dentro del marco de una poltica global4.
En 1987, asume como gerente del INAP Rokael Cardona, luego de
realizar estudios en el Centro Latinoamericano para la Administracin para el Desarrollo (CLAD), durante el primer gobierno civil de la transicin, siendo presidente Vinicio Cerezo. Esta
administracin emiti la Ley Preliminar de Regionalizacin, decreto 70-86 del Congreso de la Repblica, adems de crear las
instituciones para poner en prctica los Consejos de Desarrollo
Urbano y Rural. El INAP se aboc en este perodo a apoyar el funcionamiento de los Consejos de Desarrollo y a asesorar en el proceso de descentralizacin sectorial en Educacin y Salud Pblica.
Hacia finales de los 80 y toda la dcada de los 90, una nueva doctrina del desarrollo inici su predominio en el mundo en general, y en
Guatemala en particular. El Estado dej de ser parte de la solucin y
se convirti en parte del problema, incluso ms, se volvi el proble4 INAP, Historia del INAP, Direccin de Investigacin, Guatemala (s.f).
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La creacin de la carrera administrativa basada en la meritocracia (proyecto de la nueva Ley de Servicio Civil)
El gobierno electrnico
La flexibilizacin organizacional y la agilizacin de los servicios (simplificacin de los procesos administrativos y los trmites a los ciudadanos)
La cultura de calidad
La gobernanza,
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TEMA
CENTRAL
Profesionalizacin
del Empleado Pblico
ADMINISTRACIN PBLICA Y DESARROLLO
21
Introduccin
En el presente artculo se plantea la centralidad de la Profesionalizacin de la Funcin Pblica para el abordaje de la corrupcin, la
construccin de confianza en las instituciones pblicas y la reduccin
de la desigualdad social, en el marco de la Democracia y el proceso
de Reforma y Modernizacin del Estado y la Administracin Pblica.
IMPORTANCIA DE LA
PROFESIONALIZACIN
DE LA FUNCIN
PBLICA, ELEMENTOS
TERICOS PARA SU
ANLISIS
Camlin Fuentes Mijangos
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Se inicia con una aproximacin a conceptual que permita situar adecuadamente al lector. En seguida, se discute la relacin entre Profesionalizacin de la Funcin Pblica, Democracia y Reforma para la
Modernizacin del Estado y la Administracin Pblica y en ese marco,
se analiza la importancia de la existencia del servicio civil de carrera
o funcin pblica profesional para resolver problemas lgidos como
la corrupcin, la construccin de confianza, el fortalecimiento de las
instituciones pblicas y la eficiencia en las polticas pblicas, para
reducir desigualdad social y elevar la legitimidad de los gobiernos.
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Por su parte Wilensky (1964) y Salazar (1965) le adjudican a la profesin dos elementos caractersticos: a) el de ser un oficio tcnico, que
incluye la especializacin, la aplicacin de la teora, la transferencia
de habilidades y quizs, la estabilidad en el empleo; y b) el elemento
normativo, un conjunto de normas que apoyan y modifican las relaciones del profesional con el cliente y entre colegas; aunado a la regla
por excelencia que caracteriza a toda profesin, el ideal de servicio.
Asociemos ahora, el trmino profesin con el trmino profesional. El
conocimiento comn define a un profesional como aquella persona
que conoce bien su trabajo y lo desempea correctamente, cualquiera
sea el procedimiento mediante el cual ha adquirido el conocimiento
que posee. Sin embargo, desde una perspectiva cientfica ese desempeo correcto sera aquel que se ajusta a normas impersonales, que
no tienen que ver con los deseos, preferencias o intenciones de la
persona que realiza la prctica profesional, sino con las caractersticas del objeto sobre el cual la realiza. Lo que implica que el sujeto
profesional se aleje de su subjetividad y se aproxime a la objetividad
de la situacin, para actuar en consonancia con esta. Y, en cuanto
al conocimiento, este involucrara tanto el conocimiento de la prctica en s misma, como el conocimiento de la teora que sustenta dicha prctica. Por tanto, el conocimiento terico y la habilidad
prctica se imbrican con el requerimiento actitudinal, de imparcialidad y objetividad para el desempeo correcto, que se corresponde
con la dimensin valorativa, tica y moral del ejercicio profesional.
Nuevamente Wilensky (1964) nos dice al respecto: Cualquier ocupacin que desee ejercer una autoridad profesional tiene que encontrar una base terica en que asentar esta autoridad. Esta base le permite: afirmar una jurisdiccin exclusiva en
el rea de accin de la ocupacin; unir la habilidad y la jurisdiccin con ciertos niveles de entrenamiento; y convencer al pblico
de que sus servicios son de una confiabilidad, por lo menos mayor, que la confiabilidad que se le atribuye al lego en la materia.
Como puede apreciarse, todos los autores citados establecen la multidimensionalidad de los conceptos referidos, vinculando conocimientos, habilidades y actitudes, los
cuales constituyen la triada necesaria y podramos decir imprescindible para alcanzar la competencia requerida en quien pueda
ser reconocido profesional, en el desempeo de una actividad.
ADMINISTRACIN PBLICA Y DESARROLLO
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define el trmino como: .la garanta de posesin, por los servidores pblicos, de una serie de atributos como el mrito, la capacidad, la vocacin de servicio, la eficacia en el desempeo de su
funcin, la responsabilidad, la honestidad y la adhesin a los principios y valores de la democracia. Y en su epgrafe dos, lo relaciona con: la existencia de un sistema de gestin del empleo y los
recursos humanos, cuyo fin es producir las mencionadas garantas,
esto es, compatibilizar los objetivos de eficacia y eficiencia con los
requerimientos de igualdad, mrito e imparcialidad, que son propios de administraciones profesionales en contextos democrticos.
La definicin citada contiene un elemento fundamental para
nuestro anlisis, pues establece un estrecho vnculo entre burocracia y democracia o lo que es lo mismo, sita la existencia de
servicio civil de carrera o funcin pblica profesional, como condicin para que un Estado Democrtico alcance sus objetivos.
El lazo entre Funcin Pblica Profesional, Democracia y Reforma
del Estado para la modernizacin de la Administracin Pblica.
El nexo entre burocracia y democracia fue tratado en el siglo XIX
por Max Weber3, quien pensaba que era indispensable que una democracia se apoyara sobre una administracin pblica capaz de llevar a
cabo las grandes funciones del Estado: proteger al ciudadano, colectar impuestos, garantizar los servicios pblicos y hacer que funcionen de manera ordenada, legal y eficiente. Despus de l, todos los
autores que han profundizado sobre el tema de la transicin hacia
la democracia, han observado que una burocracia, lo que hoy en da
diramos una funcin pblica profesional competente y eficaz, es
tan esencial a la democracia y a la consolidacin democrtica como
una sociedad independiente, como las libertades pblicas o el imperio de la ley. Es decir, sin Estado que funcione, no hay democracia.
En el siglo XX los funcionarios pblicos, influidos por los principios
democrticos, empezaron a reclamar sus derechos ciudadanos para
beneficiarse de disposiciones particulares, para proteger sus propios intereses como asalariados y para contribuir a la vitalidad de
la democracia. Lo que provoca una tensin entre la funcin pblica concebida como organismo cuyas funciones debe desempear de
su Asamblea General (vase El consenso de Santa Cruz, en Aguilar, 2006: 210 y ss).
3 Weber M. (1982)
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stas, buscaban incrementar la intervencin del Estado, para articular las relaciones sociales y promover el desarrollo. El efecto ms
notorio de estas reformas fue un gran crecimiento de estructuras y
recursos estatales. Pero los logros, en general, fueron escasos en trminos de la transformacin sustantiva de la administracin pblica.
La segunda, es a partir de los de los aos ochenta, cuando aparecieron
iniciativas que impulsaron la reorganizacin del poder del Estado y
su redistribucin entre nuevos actores polticos y sociales. Aqu se
ubican tanto las reformas que involucraron procesos de descentralizacin hacia los Municipios -como una manera de servir al inters
general de manera ms eficaz, eficiente, democrtica y participativa- como las que condujeron a la reduccin de bienes pblicos, por
la va de la privatizacin, la externalizacin6 y la desregulacin, que
pretendan modificar las relaciones Estado-Sociedad, pero no el funcionamiento interno de la administracin pblica. Aqu, se identifican
dos grandes efectos: la reduccin del servicio civil o funcin pblica
y una fuerte fragmentacin y flexibilizacin de las Administraciones.
La tercera se inicia en los aos noventa, momento desde el cual se han
impulsado reformas que aunque difieren de las anteriores en objetivos
y orientacin, mantienen cierta continuidad con ellas. stas se centran
en la dimensin interna y pretenden mejorar el funcionamiento de los
aparatos administrativos, mediante la gestin eficiente de los recursos
pblicos, redistribuidos entre distintos actores polticos territoriales.
Es decir, luego de haber transferido las competencias a los Municipios, ahora se trata de adoptar medidas que garanticen su ejercicio eficaz. Pero adems, se busca la permanencia de las polticas pblicas, profesionalizar la gestin, servir mejor a la
ciudadana, luchar contra la corrupcin, garantizar que los empleados pblicos sirvan a un Estado ms democrtico y formen
parte de una Administracin que vela por el inters general.7
6 La externalizacin de servicios o productos se conoce, generalmente, por su denominacin en ingls, outsourcing y refiere a un mecanismo que busca reducir
costes o evitar la necesidad de adquirir una infraestructura propia para ejecutar
dicho trabajo. Un caso especial deexternalizacines lasubcontratacin, es decir,la
externalizacin de la actividad propia, de modo que los servicios que alguien contrata
a una empresa son ejecutados total o parcialmente por otra empresa contratada por
la anterior; en algunas zonas de Amrica se llamatercerizacin, vocablo tambin
vlido que alude a la intervencin de un tercero para la prestacin de un servicio.
7 Vase sobre este tema, entre otras, la Convencin de las Naciones Unidas contra la
Corrupcin (Resolucin 58/4 del 31 de octubre de 2003) y la Convencin Interamericana
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Como puede apreciarse, es hasta en esta tercera fase que la reconfiguracin del servicio civil empieza a constituir una cuestin prioritaria,
que provoca un cambi en las reglas del juego entre el personal y la
Administracin. Al igual que ocurre en otras partes del mundo, su
estudio y anlisis adquiere importancia creciente y se constituye en
eje de las actuales reformas de la gestin pblica en los pases latinoamericanos, gracias al reconocimiento que la adecuada estructuracin, profesionalizacin y motivacin de los empleados pblicos,
es decisiva para la consecucin de objetivos de las polticas pblicas
y por ende, para el desempeo efectivo y legitimo de un gobierno.8
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rantas efectivas de profesionalidad en el ser vicio civil y el grado de proteccin efectiva de los funcionarios frente a la arbitrariedad, la politizacin y la bsqueda de rentas.
Adems, en sociedades con baja confianza interpersonal y carentes de instituciones fuertes que definan las reglas del juego,
el mercado se convierte en un campo de batalla en el que triunfa quien tenga menos escrpulos y donde el buen empresario
paga altos costos de transaccin para desarrollar sus actividades.
Se sabe que una sociedad civil con confianza interpersonal ayuda a
construir mejores instituciones y que estas a su vez, producen un
mejor gobierno. Y en sentido contrario, que la desconfianza social,
dificulta crear instituciones polticas y sociales eficaces y necesarias para que los gobiernos puedan a su vez actuar eficazmente.
Este proceso, en democracias recientes como la nuestra, deteriora la conciencia cvica y desemboca en desconfianza hacia la accin poltica y los partidos y, ms tarde, en apata e incluso alienacin respecto al sistema poltico y los valores de la democracia, que
favorece la manipulacin y el ejercicio de dominacin arbitraria.
Donde existe confianza y capital social positivo11 el control poltico y las demandas contra el gobierno se elevan. Donde no existe, el control y la demanda son bajos, favoreciendo el uso corrupto
del poder. Cuando la confianza social e institucional se deteriora,
se favorece la accin de partidos clientelistas/corruptos y de gobiernos ineficaces. Los cuales necesitan poder usar la Administracin Pblica para comprar voluntades, votos y apoyos; por lo
que favorecen el spoils system,12 para usar partidista y patri11 La nocin de Capital Social aparece como uno de los desarrollos conceptuales
ms prometedores, para explicar las causas del desarrollo o del subdesarrollo y
proponer alternativas ms all de las inversiones tradicionales en capital fsico
o humano. Expresa el valor de las prcticas informales de conducta, derivadas
de valores integradores de relacin basados en reciprocidad y confianza. Putnam
(1993) lo define como la confianza, las normas y las redes de asociatividad cvica, elementos que mejoran la eficiencia de la organizacin social, promoviendo
iniciativas tomadas de comn acuerdo. La visin de Putnam es resultado de su
trabajo emprico en Italia, en el que hace referencia a las condiciones institucionales de una comunidad y del potencial de una reforma institucional en sta.
12 Esta es una expresin derivada de la ciencia poltica inglesa que describe una
prctica a travs de la cual los particos polticos en el gobierno, distribuyen a sus
miembros y simpatizantes cargos institucionales y posiciones de poder. Si bien la
lnea general de este comportamiento poltico tiene sus bases en el sistema de clien-
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monialistamente las instituciones pblicas, evitando a toda costa un servicio civil de carrera que dificulta sus transacciones.13
En otras palabras, la inexistencia de funcionarios profesionales en
el sector pblico favorece la corrupcin, la ineficacia e ineficiencia
de las instituciones y el fracaso de las polticas pblicas. No slo
porque muchas polticas estn capturadas, sino porque los gobiernos carecen de profesionales preparados para llevarlas adelante. La
existencia del servicio civil de carrera permite formar y socializar
en valores pblicos permanentemente, a los servidores. Adems, el
spoils system impide o dificulta tener personal capaz durante ms
tiempo de un mandato y las polticas pblicas requieren continuidad.
Entonces, no es casual que las polticas esenciales para prevenir y reducir la corrupcin a largo plazo carezcan de sustento presupuestario
y de recursos humanos con las competencias requeridas para formularlas e implementarlas con xito. Este fracaso de las polticas genera
mayores desigualdades y una sensacin de inseguridad y abandono
que deslegitima a los gobiernos. Esto, porque el sentido de satisfaccin
ante la vida tambin va ligado al sentimiento de que los gobiernos
electos representan nuestras preferencias y a la existencia de mecanismos sociales que nos protejan de los mecanismos del mercado que
no responden a las necesidades humanas. Cuando todo esto falla, la
inseguridad y la sensacin de abandono crece, la democracia se deslegitima y los comportamientos asociales o antisociales aumentan.
telismo poltico, no implica primeramente una connotacin negativa o la idea de esa
distribucin de cargos sea abusiva. Es una expresin moralmente neutra que describe
una prctica formalmente reconocida y abiertamente aplicada, en determinados periodos histricos, en varios pases. Este sistema tiene como principal caracterstica, no
vincular al personal en forma permanente. El origen del trmino deriva de la frase to
the victor go the spoils (al vencedor va el botn) acuada a inicios delsiglo XIXen
Norteamrica. En Estados Unidos este sistema deja de existir con el Acta Pendleton
de 1883 y fue sustituido por un sistema neutral basado en criterios de igualdad y de
mrito para acceder a un cargo pblico. En Gran Bretaa, en 1855, se elimina el sistema de botn y se desarrollan procesos selectivos, basados en el principio de mrito.
13 En Guatemala existe una Ley de Servicio Civil que data del ao de 1969. Aunque
la misma enuncia que deben existir procedimientos e instrumentos tcnicos para
el reclutamiento, evaluacin, ascenso y remocin, son muy pocas las instituciones que los aplican. En la mayora, estos procesos se realizan de forma discrecional, con prevalencia del spoils system. Existe una iniciativa de reforma de
dicha ley y otra que promueve la creacin de la Ley de Carrera Administrativa
Municipal, que llevan ya varios aos en el Congreso, sin que a la fecha hayan sido
aprobadas por este rgano cuyas acciones y decisiones han sido fuertemente cuestionadas por diversos actores de la sociedad civil debido a su poca transparencia.
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Por ello, asegurar un servicio civil meritocrtico, adecuadamente remunerado y eficaz, socializado en los valores del servicio pblico y una administracin que rinda cuentas a los ciudadanos a travs de diverso medios como la ley de acceso a la
informacin, las cartas compromiso al ciudadano, el gobierno electrnico, los presupuestos participativos, el funcionamiento efectivo de la procuradura de derechos humanos, las declaraciones de inters, de patrimonio e ingresos de los cargos pblicos, etc. resultan fundamentales para erradicar la corrupcin y reducir la desigualdad.
A continuacin se presentan dos grficas que forman parte del informe de resultados de
una investigacin realizada en dieciocho pases de Amrica Latina, por Zubanic y Iacoviello. Su anlisis, permite establecer la correlacin directa existente entre los procesos de reclutamiento, ascenso y remuneracin del recurso humano basados en el mrito y el nivel
de eficiencia de los servidores pblicos, medido a travs de la capacidad funcional de los
aparatos burocrticos latinoamericanos que fueron estudiados. (Zubanic y Iacoviello: 2005)
En las grficas se puede observar la casi total coincidencia en los bajos puntajes obtenidos
por Guatemala en ambos ndices. Pues mientras presenta un ndice de mrito de dieciocho
puntos, muestra tambin un ndice de capacidad funcional de diecisiete puntos sobre cien.
Algunas conclusiones
Un servicio civil profesionalizado significa, inicialmente, la existencia de funcionarios pblicos seleccionados conforme a los prinADMINISTRACIN PBLICA Y DESARROLLO
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Bibliografa
1. Ec heb a r r a , Koldo. E l p apel de l a profesion a l iz ac in de l e mple o pbl ico e n A m r ic a L at i n a
36
37
http://www.cidob.org/es/publicaciones/monografias/interrogar_la_actualidad/la_profesionalizacion_del_
empleo_publico_en_america_latina
8. Wilensky, M. L. La Profesionalizacin
de Cada uno? Revista Americana de Sociologa. LXX. Septiembre, 1964. Traduccin al Espaol por: Mora A. Velandia.
9. Zuvanic, L. y M. Iacoviello (2005), El rol
de la burocracia en el proceso de elaboracin de polticas en Amrica Latina, Banco Interamericano de Desarrollo,
Washington, D.C., sin publicar. Citado en:
HACIA
UN EMPLEO PBLICO
MS PROFESIONAL
EN CENTROAMRICA
Francisco Longo
y Mercedes Iacoviello
38
Articulo publicado en la Revista del CLAD nmero 56, y publicado en esta edicin
con la autorizacin de los autores.
40
Este proyecto permiti desarrollar y acumular conocimiento estratgico sobre la gestin de recursos humanos y el grado de implantacin
de la Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica (CLAD-ONU, 2003)
en Latinoamrica y el Caribe, y result de alto inters tanto para los
organismos internacionales como para los gobiernos de la regin.
Posterior, y especficamente aplicado a evaluar los servicios civiles de
Amrica Central y la Repblica Dominicana, fue el proyecto Informe Barmetro sobre profesionalizacin del empleo pblico en Centroamrica y Repblica Dominicana (AECID-FLACSO-SICA, 2009), y
tres aos despus se encar la actualizacin de dicho estudio con el
Segundo Barmetro, cuyos resultados presentamos en este trabajo.
La metodologa utilizada en el Segundo Barmetro es una versin calibrada del Marco Analtico para el Diagnstico de Sistemas de Servicio Civil (Longo, 2002), a partir del cual se ha
realizado un seguimiento de los servicios civiles latinoamericanos en los ltimos aos a travs de diferentes proyectos.
El primero, de alcance regional, fue el Diagnstico Institucional de los
Sistemas de Servicio Civil de Amrica Latina y el Caribe, liderado y
coordinado desde el Dilogo Regional de Poltica del BID a partir del
trabajo de la Red de Gestin y Transparencia de la Poltica Pblica.
Este proyecto permiti desarrollar y acumular conocimiento estratgico sobre la gestin de recursos humanos y el grado de implantacin
de la Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica (CLAD-ONU, 2003)
en Latinoamrica y el Caribe, y result de alto inters tanto para los
organismos internacionales como para los gobiernos de la regin.
Posterior, y especficamente aplicado a evaluar los servicios civiles de Amrica Central y la Repblica Dominicana, fue el
proyecto Informe Barmetro sobre profesionalizacin del
empleo pblico en Centroamrica y Repblica Dominicana (AECID-FLACSO-SICA, 2009), que se actualiz a travs del Segndo Barmetro cuyos resultados son objeto del presente trabajo.
El modelo conceptual que subyace a la metodologa de anlisis (y que
coincide por otra parte con la establecida en la Carta Iberoamericana
de la Funcin Pblica), propone que la gestin de recursos humanos
es un esquema integrado cuya finalidad bsica es la adecuacin de
las personas a la estrategia de una organizacin o sistema multi-organizativo para la produccin acorde con las finalidades perseguidas.
ADMINISTRACIN PBLICA Y DESARROLLO
41
42
43
Grfico 1
Estos cinco ndices se calculan promediando la valoracin otorgada a los correspondientes puntos crticos, y expresando ese valor promedio en una escala 0-100.
Costa Rica
Rep. Dom.
Honduras
El Salvador
Guatemala
04
09
12
04
09
12
04
09
12
04
09
12
04
09
12
04
09
12
04
09
12
40
67
50
73
50
73
40
7
40
20
40
27
0
13
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33
25
33
35
20
35
20
35
20
15
7
5
0
5
7
30
20
35
40
35
40
10
0
35
33
35
20
45
50
55
23
28
38
13
30
43
23
25
28
20
20
25
23
43
45
15
30
33
Nicaragua
Panam
24
41
37
46
24
29
36
17
24
27
16
17
19
10
11
14
26
29
16
26
40
40
45
40
45
55
10
30
40
25
25
20
10
25
25
25
25
40
35
47
50
54
27
32
39
11
29
34
24
24
24
11
12
22
34
35
13
33
29
ndice de Eficiencia
Mide el sistema de servicio civil considerando el grado de optimizacin
de la inversin en capital humano, as como la relacin de esta inversin con la poltica fiscal y con sus mercados de referencia. Relaciona
los resultados obtenidos por el sistema de servicio civil con los recursos
invertidos en su funcionamiento, as como la presencia de las consideraciones de eficiencia del gasto en los procesos de toma de decisiones.
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El promedio regional del ndice de Eficiencia se sita en los 32 puntos (igual valor que en la evaluacin 2009), lo cual no solamente
coincide con promedio regional del IDB sino que adems se encuentra muy prximo al valor promedio de al menos otros dos ndices (Mrito y Capacidad Integradora. El indicador presenta un rango muy amplio que va de un mnimo de 5 puntos (Honduras) a un
mximo de 50 (Costa Rica). En el resto de los pases se observa
una relativa homogeneidad que oscila entre los 25 y los 40 puntos.
La principal causa de las diferencias en las valoraciones radica en el fuerte nfasis que varios de los pases han puesto en
los ltimos aos en las polticas de control del gasto y la racionalizacin de las dotaciones (Costa Rica, Repblica Dominicana, Nicaragua y Panam) dotando de responsabilidad fiscal las
decisiones sobre recursos humanos. No obstante, en algunos casos todava se perciben oportunidades de mejora, va planificacin, en el equilibrio y tecnificacin de las plantas de personal.
45
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ndice de Mrito
Mide las garantas de profesionalidad en el funcionamiento del sistema de servicio civil y valora, en este sentido, el grado de imparcialidad de las decisiones dentro de cada subsistema de gestin. Ms especficamente, el ndice de mrito mide el grado de
proteccin efectiva que el sistema ofrece frente a la arbitrariedad, la captura poltica o clientelista y las diferentes modalidades
de bsqueda de rentas por parte de grupos o sectores interesados.
ADMINISTRACIN PBLICA Y DESARROLLO
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prcticas concretas de gestin a partir de las cuales los cargos pblicos sean efectivamente ocupados por funcionarios competentes.
El promedio regional del ndice de Mrito (31 puntos, igual valor que
en la evaluacin 2009) se ubica levemente por debajo del promedio
regional. Sin embargo, se advierte un rango de variacin an ms
amplio que en ndice de Eficiencia, con un mnimo de 7 puntos (Honduras) -uno de los ms bajos- y un mximo de 73 (Costa Rica), el ms
alto. La elevada valoracin obtenida por Costa Rica, pas con fuerte
tradicin meritocrtica en la regin, es un punto a destacar ya que la
diferencia con el segundo mejor puntuado, Nicaragua, es de 33 puntos,
la misma que existe entre este pas y el sptimo de la lista (Honduras).
Las diferentes valoraciones resultan, principalmente, del muy diverso grado de implantacin del mrito (incluso del formal) en
los distintos pases relevados. Resulta caracterstico de los mejor
posicionados (Costa Rica y Nicaragua, con los matices propios que
resultan del grado de consolidacin de uno y otro) el nfasis en la
realizacin de concursos abiertos, meritocrticos y transparentes
para la provisin de puestos. El resto de los pases exhibe todava
grietas relativamente visibles a prcticas de ndole ms discrecional. Sin embargo, aun en los pases mejor posicionados, se advierte
un margen de mejora en la fructfera combinacin de mrito y flexibilidad, con el objetivo de lograr el pasaje del mrito formal al
mrito sustantivo. No basta con garantas formales contra la arbitrariedad en las decisiones sobre el personal, sino que se requieren
48
El ndice de Consistencia Estructural es el indicador que presenta mayor crecimiento respecto a la valoracin 2009 (de 32 a 38
puntos) ubicndose por encima del promedio regional. A diferencia de los indicadores previos, aqu la dispersin es menor, con
un valor mnimo de 25 puntos (Honduras) y uno mximo de 55
puntos (Costa Rica). Un reflejo de este rango ms pequeo es que
el valor mnimo (25 puntos) est muy por encima del valor mnimo de los restantes ndices, mientras que el mximo (55 puntos) es uno de los ms bajos, junto con el del ndice de Eficiencia.
Los avances realizados en los campos comprendidos por este ndice se manifiestan principalmente en materia de procesos, en
especial gracias a los progresos en los sistemas de informacin y
en la clasificacin de puestos, herramientas que resultan impresADMINISTRACIN PBLICA Y DESARROLLO
49
El ndice de Capacidad Funcional continua siendo el ms dbil de todos los indicadores a pesar de su crecimiento leve desde 2009 (de 24 a 27 puntos). La debilidad global del ndice se ve
reflejada en que cinco de los siete pases presenta valores por debajo de 30 puntos, y slo Costa Rica y Repblica Dominicana,
este ltimo muy levemente, se hallan por encima de ese umbral.
El ndice de Capacidad Integradora presenta mejora en la mayor parte de los pases analizados, provocando un incremento global que va
de los 30 puntos de 2009 a los 33 puntos actuales. El rango de dispersin va desde una valoracin mnima de 10 puntos (Honduras) a
una mxima de 55 puntos (Repblica Dominicana). Los cinco pases
restantes se encuentran en una posicin relativamente homognea.
Ha habido iniciativas para intentar establecer mecanismos de seguimiento del desempeo que vayan ms all de un proceso ceremonial
en algunos de los pases (Repblica Dominicana, Nicaragua, Costa
Rica y Honduras). Sin embargo, todava persisten las mismas causas
de la debilidad general que sealramos en la evaluacin anterior,
Las mejoras en este ndice responden casi exclusivamente a avances en el campo de las relaciones laborales, gracias a la creacin
de instancias/cuerpos de concertacin de intereses y dilogo, resortes necesarios para reducir el grado de conflictividad. Sin embargo, sigue siendo una asignatura pendiente en casi todos los
50
51
casos el fortalecimiento de los canales de comunicacin interna y la implantacin de prcticas de gestin del clima laboral.
Planificacin
El subsistema de planificacin presenta un avance en los siete casos de estudio que, en promedio, alcanza los 5 puntos desde 2009
(pasando de 30 a 35 puntos). Dos causas principales explican la evolucin general. Una de ellas es el esfuerzo de varios pases por conectar la planificacin de recursos humanos con la planificacin
estratgica, expresada en planes nacionales de desarrollo, planes
52
53
54
dos. Desde la perspectiva del alcance, sera deseable lograr una mayor
implicacin de los directivos y desarrollar mecanismos de evaluacin
del impacto real de los nuevos instrumentos y experiencias piloto.
Gestin de la compensacin
La gestin de la compensacin es un subsistema crtico en la regin que no ha tenido cambios significativos en los ltimos tres
aos (pas de 27 a 28 puntos). Junto con la gestin del empleo, es
el subsistema que mayor dispersin presenta (6:1), con un puntaje mximo de 60 puntos (Costa Rica) y un mnimo de 10 (Honduras). Fuera de estos extremos, los restantes pases presentan valores homogneos que van desde los 20 a los 30 puntos.
La alta dispersin se debe, por un lado, a las polticas activas de reduccin de las distorsiones salariales aplicadas en los ltimos aos
en Costa Rica, que se combin con las persistentes dificultades de los
otros pases para reducir los dficits significativos de equidad interna
y de competitividad externa, que plantea serios problemas para atraer,
retener y motivar al personal. Sigue primando en la mayora de los
pases la falta de coherencia estratgica del sistema de remuneraciones y la dispersin en mltiples regmenes descoordinados entre s.
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CONSIDERACIONES FINALES
De acuerdo a lo analizado hasta aqu, surgen una serie de observaciones que resumen la dinmica de mejoras obtenidas y asignaturas pendientes de los servicios civiles centroamericanos considerando su evolucin reciente. (Iacoviello y Strazza, 2011 y 2012):
En primer lugar, las mejoras se concentran en los aspectos ms operables desde las reas centrales tales como la propia organizacin de la
funcin de recursos humanos (en su dimensin central o rectora), la
planificacin y la organizacin del trabajo. El progreso en estos aspectos,
especialmente en los dos primeros, es algo muy importante de acuerdo
a su carcter transversal y potencial impacto en el conjunto del sistema.
Particularmente, los avances en la planificacin deben ser valorados en
forma muy positiva pues, conceptualmente, constituyen la base para
ir dotando de coherencia estratgica al sistema de empleo pblico, as
como tambin para lograr su coordinacin con las polticas presupuestarias. Por otra parte, desde el punto de vista emprico, su progreso es
muy valorable por haber sido uno de los aspectos ms dbiles captados
en el Barmetro 2009. Si bien el fortalecimiento de las reas centrales que se constata en varios pases es un paso delante de considerable
importancia, debe tenerse presente que esto opera como condicin
necesaria pero no suficiente para avanzar en la profesionalizacin.
En segundo lugar, se registran avances ms moderados en aquellas
reas que requieren diseos de tipo ms descentralizado que demanden un mayor peso de las oficinas de recursos humanos institucionales y, sobre todo, la implicacin de los directivos de l-
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Se desprenden de estos resultados un conjunto de consideraciones finales a tener en cuenta por las estrategias de fortalecimiento institucional de los servicios civiles centroamericanos, de acuerdo a los principios consagrados por la Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica
(CLAD ONU 2003), refrendados en documentos normativos ms recientes (CLAD 2010, CLAD 2011). A nuestro juicio, algunos de los principales desafos que estos procesos deberan asumir son los siguientes.
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cursos humanos, que deben alcanzar a un universo amplio y complejo, as como tambin intervenir en un contexto regional de
debilidades histricas e inercias negativas, la perdurabilidad se
convierte en un atributo clave. Particularmente al considerar la
presente evaluacin, se constata una cierta correspondencia entre aquellos pases que han logrado dar continuidad al proceso de
cambio y los resultados por ellos obtenidos. Dentro de ese marco,
es deseable garantizar la estabilidad estratgica del proceso (evitando cambiar recurrente y completamente de rumbo) y, en la
medida de lo posible, la estabilidad institucional. Esto resulta fundamental para que la entidad rectora y las oficinas de recursos humanos tengan la posibilidad de aprender y acumular capacidades.
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61
Bibliografa
Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (AECID), Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) y Sistema de Integracin
Centroamericana (SICA), 2009 Barmetro de la profesionalizacin de los servicios civiles de en Centroamrica y la
Repblica Dominicana. http://informebarometro.com/descargas/, Consulta: 15-04-2013.
Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (AECID) y Sistema de Integracin Centroamericana (SICA), 2012 Segundo Barmetro de la profesionalizacin de
los servicios civiles de en Centroamrica y la
Repblica Dominicana http://informebarometro.com/descargas/, Consulta: 15-04-2013.
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1. INTRODUCCIN
Amrica Latina es una de las regiones con mayores problemas sociales, econmicos y polticos, lo que hace que los responsables de dirigir
los destinos de las naciones de la regin enfoquen sus esfuerzos en
implementar programas de reduccin de la pobreza y la desigualdad,
de brindar seguridad ciudadana, de promover el crecimiento econmico y todo lo que conlleve a reducir las brechas sociales existentes. Sin
embargo, han cometido un serio error al dejar en un segundo plano
todo lo que conlleva la transformacin del aparato pblico, principal
responsable de implementar dichas estrategias, polticas y programas.
MODELO DE CALIDAD
PARA LA GESTIN
PBLICA: MARCO
CONCEPTUAL
Vivian Paola
Rodrguez Barrios
Es muy vaga e inconsistente la propuesta de modernizacin y fortalecimiento de la administracin pblica que se plantean en los programas de los partidos polticos. Obviamente, estos no son temas que
venden en las campaas electorales, lo cual no justifica el que sea un
tema dejado por un lado, puesto que, adems, en los planes y programas
de gobierno de las autoridades electas, tampoco se plantea como un eje
estratgico que mejore las condiciones de generacin de valor pblico.
Por fortuna, durante las ltimas dcadas en Amrica Latina ha crecido el consenso sobre la necesidad de centrar esfuerzos para transformar a las instituciones pblicas de la regin, prueba de ello son los
planteamientos de la Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo
Econmico (OCDE) en Europa, as como del Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD), principalmente.
En el marco de la bsqueda de soluciones que permitan a la administracin pblica contar con modelos estratgicos para cumplir
con sus objetivos fundamentales de generar bienestar a la sociedad
a travs de la prestacin de servicios bajo un modelo de calidad, se
plantea en este texto un marco terico para realizar investigaciones que brinden insumos, analice herramientas y presente propuestas que sean viables para aplicar en las entidades gubernamentales.
64
65
Como bien menciona scar Oszlak, cuando se habla de reforma del Estado, es porque algunos de sus atributos acusan probablemente dficit
de algo; hay elementos, condicionantes, acciones, estrategias que fallan
y es necesario reformarlas para un buen funcionamiento del mismo.
Para Oszlak, el Estado existe, cuando: primero, goza del reconocimiento externo de su soberana poltica; segundo, monopoliza el uso
legtimo de la violencia fsica dentro de su espacio territorial; tercero, consigue descentralizar su control social a travs de un aparato
institucional competente y profesionalizado, que asegura el ejercicio de la potestad impositiva y la aplicacin de las polticas pblicas; y cuarto, manifiesta una capacidad de produccin simblica
que refuerza los valores de la identidad nacional y la solidaridad.1
Oszlak realiza un anlisis interesante respecto a lo anteriormente
descrito, en relacin con algunos pases, especialmente de Amrica
Latina. Segn l, en muchos de estos pases el Estado no tiene la autonoma suficiente para la toma de sus decisiones, no tiene la capacidad
de monopolizar el uso de la fuerza (puesto que existen otros grupos
que la concentran y la utilizan a su conveniencia), la ciudadana no
participa libremente en la gestin, los valores de nacionalidad, democracia, justicia, solidaridad y equidad no forman parte de las formas de gobernar. En este contexto, surge la pregunta: de qu tipo
de institucionalidad se habla? Decididamente que no es de Estado.
Es a partir de esta reflexin y de todos los acontecimientos y exigencias internacionales, que se plantea en Amrica Latina la necesidad de
reformar el Estado, pero no con una visin de mera alteracin del
organigrama del gobierno, caso en que, a lo mejor, no pasara de una
modernizacin administrativa, sino como un planteamiento de cambio en las relaciones entre los diferentes actores y agentes econmicos,
polticos y administrativos; es decir en las relaciones entre el Ejecutivo, Legislativo, Judicial, los agentes econmicos productores, los individuos y grupos sociales considerados ciudadanos y consumidores.2
Los primeros indicios de la necesidad de plantear una reforma surgieron especficamente con la crisis financiera de los pases desarrollados, a partir de los aos 80 y la crisis poltica de los gobiernos autoritarios en pases en desarrollo. Otro indicio fue el desmantelamiento
1 Oszlak , scar. Estado y Sociedad, las Nuevas Reglas del Juego.
C L A D , w w w. c l a d . o r g.v e . F e c h a d e c o n s u l t a m a y o d e 2 010 .
2 Fleury, Sonia. Reforma del Estado. INDES, BID, Diciembre de 2002, pgina 4.
66
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nizacin del aparato responsable de operativizar las demandas sociales vinculadas al mejor Estado: la Administracin Pblica. Lo que
plantean los modelos proclives a la modernizacin de las administraciones pblicas es buscar instrumentos y mecanismos para hacer
eficientes, eficaces y efectivas las instituciones gubernamentales, lo
cual implica organizaciones con una estructura, organizacin y desempeo acorde a las tendencias actuales y al nuevo rol del Estado.
Como menciona Enrique Gonzlez Tiburcio8 , cuando se habla de reforma del Estado, no se habla de la problemtica de la crisis (fiscal,
poltica y administrativa), sino de los nuevos enfoques de calidad y
de la forma como debera funcionar el gobierno a fin de lograr mejores resultados y tener mayor impacto en las demandas sociales.
Gonzlez comenta que los pases miembros de la Organizacin para
la Cooperacin y Desarrollo Econmico -OCDE-, consideran que es
urgente y fundamental contar con un sector pblico eficaz, eficiente e innovador, que garantice el cumplimiento de las demandas de
los diferentes sectores de la sociedad y de la competencia econmica
mundial, es decir, que el desafo actual es la renovacin de las instituciones; esto implica la modernizacin de la administracin pblica.
Esta segunda fase lleva consigo el anlisis de la reforma de una manera ms integral, que tiene en cuenta las interacciones Estado-sociedad,
desde tres dimensiones: desde lo funcional, o de la divisin social del
trabajo, es decir, las competencias o roles que le corresponden a cada
sector en la sociedad; lo material, o de la distribucin del excedente
social, esto desde el punto de vista cuantitativo y cualitativo; y de
dominacin, o de la correlacin de poder. Estas relaciones apuntan a
decidir cmo se distribuyen entre ambas instancias (Estado-sociedad)
la gestin de lo pblico, el excedente social y los recursos de poder.
En este contexto de ideas es que actualmente se encuentra el estudio sobre la reforma del Estado y lo que los expertos mencionan
ahora como la GOBERNANZA, que implica una relacin mucho ms
estrecha entre el Estado legal y legtimo y la sociedad vigilante, participando activamente del desarrollo del Estado como tal. Siguen
existiendo otras vertientes de pensamiento, como la neoliberal, que
an sigue vigente; sin embargo, la presentada en este documento
es la idnea de acuerdo a los nuevos paradigmas en Amrica Latina.
As, las reformas de segunda generacin llevan implcita la moder6 Oszlak, scar. Estado y Sociedad, las Nuevas Reglas del Juego. CLAD, www.clad.org.ve.
7 dem. Esta segunda generacin de reformas tuvo la influencia del Banco Mundial, agencia que hacia finales de los 90, public el conocido documento: El Estado en un Mundo en Transformacin, que signific una profunda rectificacin de
las ideas de la dcada pasada. Asesoraron este documento autores muy lejanos al
neoliberalismo, tales como Vito Tanzi, Douglas North, Atul Kohli y Peter Evans.
68
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en la voluntad de interactuar con otros para lograr resultados. El primer mbito: la coordinacin central del Gobierno.
Cmo hacer transversal al gobierno? Actualmente se tiene un aparato pblico sectorial, vertical, separado y los problemas principales que se tienen en los pases. Pero los problemas son transversales: los problemas del narcotrfico,
crimen organizado, del ambiente, los que afectan a las mujeres, la juventud, la niez, los pueblos indgenas, de la tercera edad, etc. Eso requiere una aproximacin instrumental de
gestin, un concepto de gestin y una mirada que es absolutamente distinta a la mirada sectorial que tiene un ministerio
que construye caminos, que ve la parte agrcola, entre otros.
Cmo se gestiona el Estado Regulador? Este tambin es un mbito que se ha dejado a la deriva, se necesita un Estado fuerte con
instituciones capaces de regular el funcionamiento de los sistemas econmicos, sociales, polticos. Este tema es un rezago de
las polticas derivadas del Consenso de Washington, se desregul
tanto el aparato pblico, que se dej sin la capacidad de controlar.
El Estado Regulador es el cuarto mbito en el que hay que poner
atencin para la modernizacin de la administracin pblica.
70
Estos y otros temas, puntualiza Egaa, son fundamentales para reestructurar a nivel macro el aparato pblico; sin embargo es necesario penetrar un poco ms y llegar a profundizar sobre la manera de gestionar los recursos humanos, la
gestin administrativa y financiera, la prestacin de los servicios a los ciudadanos, esto enfocado de cara al usuario directo.
En sntesis, la modernizacin se centra en enfrentar las ineficiencias (macro y micro) del sector pblico y del gobierno, a travs de
la incorporacin de nuevos y novedosos mtodos administrativos,
englobados en lo que se ha denominado Nueva Gestin Pblica.
3. LA NUEVA GESTIN PBLICA -NGPEl concepto de NGP se deriva del estudio llamado A Public Management For All Seasons de Christopher Hood10. En este trabajo,
escrito en 1991, se declar la ruptura de las tendencias internacionales desde las cuales se entendi a la Administracin Pblica durante el Consenso de Washington. Lo que Hood denomin
NGP consisti en una corriente que vino a dominar la agenda pblica durante los aos ochenta en Estados Unidos, Gran Bretaa,
Australia, Nueva Zelanda, Canad, y Japn por lo menos, para luego expandirse por el resto del mundo. Sus propuestas e innovaciones provinieron de la prctica y del sector privado ms que de
los centros de investigacin y de la propia administracin pblica.
Segn la OCDE, la NGP, en trminos prcticos, tambin se ha expresado en las orientaciones y recomendaciones que proveen los
organismos internacionales de coordinacin y cooperacin. La
OCDE (1995) plante que la NGP en sus principios no debe restringirse a la triloga ya conocida de la Eficiencia, Eficacia y Economa, sino que adems debera concentrarse en un conjunto de
cuestiones que permitan introducir coherencia en el actuar global del Estado, particularmente en la relacin con sus ciudadanos.
Ya en la dcada del 2000, la OCDE opinaba que el sector pblico
10 Otros autores que han contribuido al desarrollo de la NGP, entre ellos se encuentran Barzelay. Osborne, Graebler, Pollitt y Lynn. Desarrollos recientes,
tanto crticos y positivos, se encuentran en Denhardt y Denhardt, as como
el trabajo central de Alex Brillantes y Maricel Fernndez, Is there a Philippine Public Administration, for whom is Public Administration? (2008).
71
72
Profesionalizacin
de
la
alta
burocracia.
Transferencia de la provisin de servicios pblicos sociales al Espacio Pblico no-Estatal y regulacin de ste.
13 A ray a M. Eduardo y Cer pa, A nd rs. L a Nuev a G estin P blica y las Reformas en la Administracin Pblica Chilena. Revista de Estudios Politcnicos, Polytechnical Studies Review. 2008, Vol VII, n 11,
73
Generacin de un Estado red, es decir, equilibrar marcos institucionales del Estado, Mercado y del Espacio Pblico no-Estatal.
DIAGRAMA No. 1
MAPA TERICO CONCEPTUAL
REFORMA DEL ESTADO
MODERNIZACIN DE LA
ADMINISTRACIN PBLICA
MODELOS DE CALIDAD DE
LA GESTIN PBLICA
DESCRIPCIN Y
ANLISIS
74
75
De modo sucinto, puede sealarse que el concepto de calidad ha experimentado una evolucin en la que se reconocen tres grandes etapas. A continuacin se destacan algunas de las ideas clave de esas tres fases: a) Control de Calidad, b)
Aseguramiento de la Calidad y c) Gestin de la Calidad Total 14.
Durante la dcada de los aos 50 surgi la idea del control de calidad, por el que los productos deban adaptarse
a las normas tcnicas de fabricacin. Las medidas, los materiales y las caractersticas del producto deban ajustarse a las reglas estipuladas a priori, y eran inspeccionados/
controlados a posteriori. El control de calidad se centra en
el producto final con criterios propios de tcnicos expertos.
La siguiente fase, la del aseguramiento de la calidad, aparece en los aos 60-70 y en ella la definicin de calidad consiste en que el producto responda y funcione de acuerdo con
las especificaciones de uso, de modo que empieza a incorporarse la voz del usuario. La palabra clave ya no es control y
rectificacin, sino prevencin de fallos y defectos. En esta etapa, la organizacin se centra fundamentalmente en asegurar
la calidad durante el proceso de fabricacin y se comienzan a
ofrecer periodos de garanta para el ciclo de vida del producto.
76
Un modelo de gestin de calidad es un referente permanente y un instrumento eficaz en el proceso de mejorar los productos o servicios que ofrece una organizacin. El modelo favorece la comprensin de las dimensiones ms relevantes de una
organizacin, as como establece criterios de comparacin con
otras organizaciones y el intercambio de experiencias. Los modelos ms conocidos y utilizados en las ltimas dcadas son:
Modelo
Ao de creacin
Deming
1951
Malcolm Baldrige
1982
ISO 9000
1987
EFQM
1992
A. DEMING
Este recoge la aplicacin prctica de las teoras japonesas del Control Total de la Calidad (TQC) o control de calidad en
toda la empresa (CWQC). Aplica los 14 puntos para que las orADMINISTRACIN PBLICA Y DESARROLLO
77
ganizaciones lleguen a una posicin de productividad y competitividad, desarrollados por el estadstico E. W. Deming:
1. Crear constancia de propsito para la mejora de productos y
servicios.
DIAGRAMA No. 2.
CICLO PHVA/MEJORA CONTNUA
ACTUAR
Planeacin
Adicional
y Ejecucin
PLANEAR
Planeacin
8. Eliminar el temor.
VERIFIRAC
Control
HACER
Ejecucin
B. MALCOM BALDRIGE
Adems Deming propone el uso del ciclo PHVA 15 para lograr la mejora, pero sabiendo que el proceso de mejora no termina y que siempre se deben repetir dichos pasos, por lo
cual se utiliza la imagen de un ciclo y no de una lnea.
15
78
Planear,
Hacer,
Ve r i f ic a r
Actuar
( P H VA ) .
79
1. Liderazgo
2. Enfoque hacia el cliente
3. Aprendizaje de la organizacin y de su
personal
7. Gestin de la innovacin
8. Gestin basada en hechos
9. Responsabilidad pblica
DIAGRAMA 3
Baldridge Criteria for Performance Excellence Framework:
A Systems Prespective
Organizational Profile:
Environment, Relationships, and Challenges
2
Strategic
Planning
5
Human Resource
Focus
1
Leadership
La serie de normas ISO 9000, fueron establecidas por la Organizacin Internacional de Normalizacin (ISO, por su nombre en
ingls), con el propsito de responder a las necesidades de las organizaciones, de precisar requisitos para implementar sistemas
de calidad. Inicialmente ms orientadas a las empresas productivas, sin embargo han ido evolucionando hasta adaptarse a todo
tipo de organizaciones. Actualmente, estas normas estn basadas en unos principios de gestin mundialmente aceptados, asisten a las organizaciones de todo tipo y tamao en la implantacin y operacin de un sistema de gestin de la calidad eficaz.
Uno de los aspectos clave de las normas de calidad ISO 9000 es su
naturaleza genrica. Estn previstas como un medio para garantizar
la implantacin de un sistema de la calidad eficaz que contribuya a
la consecucin de los objetivos de calidad establecidos. Para el tema
concreto de calidad incluye 3 normas tcnicas: la ISO 9000, que incluye fundamentos, trminos, definiciones y principios de la calidad;
la ISO 9001, que indica cules son los requisitos para implementar
sistemas de la calidad, es la norma certificable; y la ISO 9004, que
promueve el xito sostenido de una organizacin, est propuesta
para quienes desean implementar una estrategia que sostenga en
el tiempo los logros obtenidos. Esta norma no es certificable. Estas
normas son aplicadas por las organizaciones que buscan implementar
sistemas de gestin de calidad, generar confianza entre sus proveedores, y sobre todo, mejorar los servicios a sus usuarios o clientes.
7
Results
3
Customer and
Market Focus
6
Process
Managment
4
Measurement, Analysis, and Knowledge Managment
Source: Baldrige (2006)
80
81
DIAGRAMA No. 4
DIAGRAMA No. 5
Mejora Continua
del sistema de gestin de calidad
Partes
Interesadas
Finalizacin
del producto
Requisitos
Responsabilidad
de la direccin
Gestin de
los recursos
Mediacin, anlisis
y mejora
Satisfaccin
Producto
Descripcin
Actividades que aportan valor
Flujo de informacin
82
83
17 dem.
18 Los 8 criterios son: liderazgo, clientes y mercado, personas, planificacin estratgica, procesos, informacin y conocimiento, responsabilidad social y resultados.
84
Modelo IWA 4. Modelo que tiene como base la gua internacional para la gestin de los gobiernos locales respaldada por
la ISO, que proporciona herramientas sencillas para mejorar el desempeo de los gobiernos locales y establece directrices para ayudar a comprender e implementar un sistema de calidad. Lo interesante de este modelo es que aplica
un diagnstico, el cual tiene 39 indicadores temticos y 254
subindicadores duros, los cuales son importantes para construir un sistema de gestin de calidad de una municipalidad.
Modelo de Gestin de Calidad de los Servicios Municipales, Chile. Implementado en coordinacin con la Subsecretara de Desarrollo Regional (SUBDERE) y Chile Calidad, la cual consiste
en un sistema de acreditacin y gestin de calidad de los servicios municipales. Es un mecanismo de evaluacin externo y
de reconocimiento pblico a las municipalidades que alcancen
determinados niveles de gestin de los servicios municipales.
Vale la pena destacar que varios de estos modelos en los pases Latinoamericanos tienen como complemento un Premio o Reconocimiento a la Calidad, mediante el cual evalan y premian a las
organizaciones que implementan sistemas de calidad o tienen buenas prcticas en su gestin. Para el caso de Guatemala, la Oficina Nacional de Servicio Civil -ONSEC-, desde el ao 2011 evala
mediante el modelo Marco Comn de Evaluacin, (CAF20 por sus
siglas en ingls); considerado una herramienta de autoevaluacin
para la gestin de la calidad en las instituciones, la cual ha sido
desarrollada especficamente para el sector pblico y est basada
en el Modelo de Excelencia de la Fundacin Europea para la Gestin de la Calidad (EFQM) del cual se coment con anterioridad.
19 Los 8 factores son: clientes, liderazgo, planeacin, informacin y conocimiento, personal, procesos, responsabilidad social, competitividad.
20 El CAF se basa en la premisa de que los resultados observados en el rendimiento de
las instituciones pblicas y en los ciudadanos/usuarios/clientes y en la sociedad, se alcanzan por medio del liderazgo que dirija la estrategia de planificacin, las personas, las
alianzas, los recursos y los procesos establecidos. Siendo estos los criterios de evaluacin.
85
C on s id e r a d o e l i n s t r u m e nto q ue b r i n d a e l m a rco de accin de las instituciones de gobierno, para proveer de calidad a los servicios prestados a la ciudadana.
Esta Carta fue aprobada por la X Conferencia Iberoamericana de
Ministros de Administracin Pblica y Reforma del Estado, en
junio de 2008. Adems, fue adoptada por la XVIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, en octubre de 2008.
La Carta constituye un marco de referencia que posibilita el desarrollo de procesos de reforma y racionalizacin en la Administracin
Pblica iberoamericana mediante el uso de tcnicas y herramientas
de gestin de calidad en el sector pblico, las cuales deben adecuarse a las particularidades de cada pas y de sus Administraciones.
Los objetivos de la Carta son: 21
Promover un enfoque comn en Iberoamrica sobre la gestin de la calidad y la excelencia en la gestin pblica.
Conformar un cuer po de principios y orientaciones que sirvan de referencia a las diferentes administraciones pblicas de los Estados Iberoamericanos.
Proponer la adopcin de instrumentos que incentiven la mejora de la calidad en la gestin pblica (flexible y adaptable).
Esto sera una gua para el diseo, regulacin, implantacin, desarrollo, mejora y consolidacin de planes de calidad y excelencia en la gestin. En la Carta, la calidad en la gestin pblica, constituye una cultura transformadora que impulsa a la mejora para la satisfaccin del
21 Epgrafe 1 de la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestin Pblica, CLAD.
86
Segn la Carta, la gestin pblica se orientar a la calidad cuando se encuentre referenciada a los fines y propsitos ltimos de un gobierno democrtico, es decir, cuando sea una:
1. Gestin pblica centrada en el servicio al ciudadano;
2. Gestin pblica para resultados (polticas pblicas convenientes a toda la sociedad, con las condiciones idneas para la productividad y competitividad).
El fin ltimo es alcanzar una sociedad de bienestar, justicia, equidad,
garantizando el desarrollo de la persona, respeto a su dignidad, cohesin social y la garanta del cumplimiento de los derechos humanos.
Principios inspiradores 24 de una Gestin Pblica de calidad:
De
legitimidad
democrtica;
inspirada en valores democrticos, y ser garante y proteger las libertades pblicas consagradas a los ciudadanos.
Tr a n s p a r e n c i a
participacin
ciudadana.
22 Epg r a fe 2 , conce pto de ca l id ad en l a gest in pbl ica. C a rta Iberoamericana de Calidad en la Gestin Pblica, CLAD, pgina 7.
23 Epgrafe 3 de la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestin Pblica, CLAD.
24 Epgrafe 4 a 17 de la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestin Pblica, CLAD.
87
De
De acceso universal (amplio y fcil acceso espacial y temporal de los ciudadanos a los servicios pblicos de igual calidad).
Continuidad
D e I m p a r c i a l i d a d (t r a t a r a
dadanos con igualdad sin
La mejora de la normatividad.
El gobierno electrnico.
Medicin y evaluacin.
De eficiencia (optimizacin de los resultados alcanzados por la Administracin con relacin a los recursos disponibles e invertidos en su consecucin).
De economa (utilizacin racional de los recursos pblicos de acuerdo al logro de metas y objetivos previstos).
De evaluacin permanente y mejora continua y permanente (evaluacin interna y externa, orientada a la identificacin de oportunidades para la mejora continua de
los procesos, servicios y prestaciones pblicas centrados en el servicio al ciudadano y para resultados proporcionando insumos para la adecuada rendicin de cuentas).
tica
pblica
(reg ular
(valores
t icos).
ininter r umpida).
to dos los c iud iscr i m i nacin).
88
La carta constituye un marco de referencia que posibilita el desarrollo de procesos de reforma y racionalizacin en la Administracin Pblica. En definitiva, con su aplicacin se apoya la profesionalizacin de las entidades gubernamentales, lo que contribuir a
sentar las bases para el desarrollo de los pases iberoamericanos.
6. GLOSARIO
A. Gestin pblica de calidad
Capacidad de operar en funcin de la satisfaccin oportuna y adecuada de las necesidades y expectativas de los usuarios o ciudadanos, tomando en cuenta las metas establecidas y los fines y propsitos de la
administracin pblica. En esta concepcin de calidad cobran especial
atencin todas las partes interesadas en sus diferentes formas de relacin, por lo que la visin de la gestin debe ser integral e integradora.
De aqu surge una importante interrogante, que define la estrategia a seguir para mejorar los servicios pblicos: Debe
ser gestin de la calidad o calidad de la gestin? Para los efecADMINISTRACIN PBLICA Y DESARROLLO
89
tos de la investigacin realizada se utiliz el trmino de calidad de la gestin, porque el trmino calidad es el atributo y la
gestin es el objeto sobre el cual se debe aplicar dicho atributo.
Un resultado deseado se alcanza ms eficientemente cuando las actividades y los recursos relacionados se gestionan como un PROCESO. La norma ISO 9000:2005: vocabulario, promueve la adopcin
de un enfoque basado en procesos cuando se desarrolla, implementa y mejora la eficacia, eficiencia y efectividad organizacional.
C. Eficacia
Grado en el que se realizan las activ idades planif icad a s y se a lca n z a n los r esu lt ados pl a n i f icados.
Desde la ptica de los usuarios, calidad de servicio equivale a satisfaccin; a su vez, la satisfaccin es el resultado de la diferencia que existe entre sus expectativas y deseos (lo que esperan
recibir) y la valoracin que efectan del servicio recibido. El nivel de calidad relevante no es el que objetivamente proporciona el proveedor, sino el que subjetivamente percibe el cliente 27
B. Eficiencia
D. Efectividad
Medida del impacto de la gestin, hasta donde la gestin ha logrado cambiar el estatus de los usuarios. Para el caso de la investigacin realizada, la efectividad midi el impacto de las instituciones
a travs de la verificacin de que los servicios prestados (formacin, capacitacin, asistencia tcnica y/o asesora administrativa)
aportan a la mejora del estatus (laboral y salarial) de los usuarios.
E. Cliente/usuario
Organizacin, entidad o persona que recibe un bien o servicio. En
este caso, ha sido complicado entender el trmino de cliente en el
contexto de la administracin pblica, porque se asocia a la iniciativa
privada, con un diferente enfoque en relacin al bien o servicio entregado; sin embargo haciendo a un lado el sesgo ideolgico, se compara
con los trminos de usuario, ciudadano, receptor del bien o servicio.
90
91
En este contexto, el papel del Instituto Nacional de Administracin Pblica -INAP- es estratgico, mediante el cumplimiento de sus funciones de formacin, capacitacin, investigacin, asesora y asistencia tcnica, para contribuir a la
implementacin de modelos de calidad en las instituciones y la
profesionalizacin de los servidores pblicos en todo este contexto.
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2
entrevista
UNA
MIRADA
REGIONAL
93
95
Viceministro de la Funcin Pb l i c a (R e p b l i c a D o m i n i c a n a)
96
4. Tiene una idea del grado de prof e s i o n ali z a c i n d e l e mp l e ado pblico en Centroamrica?
Cul es su opinin al respecto?
Los resultados del Barmetro del Servicio Civil de Centroamrica, Panam y Repblica
Dominicana aplicado bajo el impulso del Sistema de Integracin Centroamericana (SICA)
y la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (AECID) en el ao
2008 y en el ao 2012 dan cuenta de un significativo avance en el desarrollo de los sistemas de los servicios civiles de la subregin.
Todos los pases muestran avances significativos, lo que a nuestro juicio resulta de vital importancia para la eficiencia de nuestras
administraciones pblicas y la sostenibilidad de los procesos de reforma y transformacin del Estado de modernizacin y
de las Administraciones Pblicas. No cabe
duda de que la lucha por erradicar el flagelo
del clientelismo poltico en la administracin pblicas de la regin ha venido cobrando fuerza y colocando la profesionalizacin
en el centro de atencin de importantes sectores sociales, aunque es preciso reconocer que los desafos siguen siendo muchos.
El diseo de los sistemas de profesionalizacin de los funcionarios pblicos en la actualidad debe hacerse desde la perspectiva y
las necesidades de los ciudadanos; se requiere
de una estructura de profesionalizacin de la
funcin pblica con enfoque en los ciudadanos, sus derechos y sus intereses legtimos,
que siente las bases para construir un nuevo
modelo de servidor pblico responsable socialmente y que rinda cuentas a la poblacin.
El modelo de servicio civil del siglo XXI debe
articularse en funcin de un sistema de mrito como condicin de la estabilidad de los
servidores pblicos y debe ser ejecutado tomando en cuenta las tcnicas y los principios de concursos para el acceso a los cargos
pblicos, una estricta clasificacin y valoracin de cargos en base a conocimientos y
competencias laborales. Adems asignacin
salarial justa y equitativa, evaluacin peridica de los empleados pblicos y la ejecucin de programas de promocin, desarrollo
y capacitacin en base a las necesidades del
servicio, as como un rgimen de relaciones
laborales que potencie el respeto a la dignidad de los trabajadores y su comportamiento.
97
98
99
3
tema de
acTUALIDAD
ADMINISTRACIN PBLICA Y DESARROLLO
101
Orientacin poltica de
gobierno, presupuesto y
gasto pblico
con el dficit y las reservas internacionales. El ltimo se suspendi por los acontecimientos polticos de 1993, cuando hubo una
ruptura institucional en el gobierno de Jorge
Serrano. El marco de las polticas econmicas, sin embargo, se estableci y desde entonces, como veremos, los gobiernos se han
mantenido dentro de ese marco, cuyos componentes ms importantes son los siguientes:
Edmundo Urrutia
Director de Investigacin y Asesora
Administrativa del INAP
Introduccin
Desde el ao 2000, Guatemala ha sido gobernada por cuatro diferentes alianzas polticas con diferentes orientaciones ideologas.
Ha habido gobiernos con orientacin liberal,
conservadora, populista, socialdemcrata, nacionalista o una mezcla de las mismas. Sin
embargo, las polticas fiscales y econmicas
no han variado de una manera sustancial,
las diferencias en verdad son menores, y una
comparacin ms detenida muestra que las
semejanzas descubiertas son bastante significativas. La razn de este fenmeno se encuentra en diferentes factores, tanto de ndole nacional como internacional. El factor
decisivo, en el terreno nacional, es que las
elites (sobre todo empresariales, pero tambin burocrticas, militares y polticas) han
llegado a un acuerdo respecto a mantener
una poltica fiscal y financiera restringida
que no aumente la carga tributaria y no amenace la estabilidad de las variables macroeconmicas. Esto se manifiesta, entre otros
fenmenos, en la rigidez del gasto pblico.
Otro factor que ha propiciado el acuerdo domstico, ha sido el conjunto de compromisos que los gobiernos han suscrito con las
102
6. Implementar una estrategia para fortalecer la transparencia y combatir la corrupcin por medio de las leyes de Probidad, de Adquisiciones, de Contralora, etc.
7. Ampliar el Sistema Integrado de Administracin Financiera (SIAF) a otras entidades pblicas: Instituto Guatemalteco
de Seguridad Social, Fondo de Inversin
Social, Fondo Nacional de Tierras, Fondo de Solidaridad y Desarrollo Comunitario y las grandes municipalidades.
8. Racionalizar el subsidio al consumo de energa elctrica.
9. For t a le cer l a i n for m ac in so bre ingresos fiscales no percibidos.
10. A d o p t a r l o s e s t n d a r e s i n te r n a c i o n a le s d e Tr a n s p a r e ncia Fiscal, aprobados por el FMI.4
Ahora bien, el cuarto acuerdo con el FMI en
2003 no fue suspendido y el gobierno de Alfonso Portillo, cuando era ministro de Finanzas Eduardo Weyman, cumpli los compromisos adquiridos. Desde entonces, los gobiernos
Estado desde los aos 80, pero sobre todo en los aos 90.
4 Durante 2001, el Presidente del Banco de Guatemala
y el Ministro de Finanzas Pblicas sostuvieron conversaciones con funcionarios y autoridades del Fondo
Monetario Internacional (FMI). El propsito era establecer las bases para la negociacin de un AcuerdoStandBypor un monto de DEG 84.0 millones (40% de la cuota,
aproximadamente US$105.0 millones) por un perodo de
12 meses, con el objeto de intensificar el cumplimiento de los Acuerdos de Paz, fortaleciendo el desempeo
macroeconmico mediante una mejora sustancial en
la posicin fiscal, que defienda el gasto pblico en las
reas sociales y, adems, que permita tomar medidas
para el saneamiento del sistema financiero, Banco de
Guatemala: http://www.banguat.gob.gt/inc/ver.asp?id=/publica/boletines/actualidad/acuerdofmi.htm.
103
104
el monto de inversin en capital fijo a travs del gasto de capital (la inversin real directa, inversin financiera y transferencias).
105
106
do su discurso populista anti oligrquico, al punto de que la elite econmica tradicional se convirti en la vanguardia de la oposicin a ese gobierno.
11
Fuentes
Knight,
Juan
Alberto , l a o p or t u n id a d p e r d id a P ac to F i s c a l .
Ingresos
totales
(PIB)
Ingresos
totales
(millones)
Ingresos
tributarios
Ingresos
tributarios
(millones)
Impuestos
directos
(PIB)
Impuestos
directos
(millones)
Impuestos
indirectos
(millones)
(PIB)
2000
12.3
16,469.3
11.2
15,003.0
2.5
3,312.2
8.8
11,690.8
2001
12.4
18,222.1
10.8
15,928.7
2.6
3,864.1
8.2
12,064.7
2002
12.8
20,771.5
11.9
19,294.7
3.1
5,085.4
8.7
14,209.2
2003
12.5
21,767.4
11.7
20,280.7
3.0
5,257.8
8.6
15,023.0
Gastos (PIB)
Gastos
(millones)
Gastos de
capital (PIB)
Gastos de
capital
(millones)
Inversin
real directa
(PIB)
2000
14.3
19,109.8
4.2
5,537.9
1.6
2,158.3
2001
14.5
21,327.0
4.2
6,130.8
1.4
2,082.5
2002
13.9
22,541.1
4.2
6,853.4
1.4
2,296.4
2003
15.1
26,333.4
5.1
8,803.8
1.1
1,970.1
Total
Educacin
Vivienda
2000
2.69
1.50
1.74
0.01
2001
3.18
1.53
1.95
0.09
2002
4.18
1.42
2.34
0.11
2003
4.61
1.44
2.70
0.10
Seguridad (PIB)
Seguridad (millones)
2000
0.82
1,092.4
2001
0.88
1,300.6
2002
0.80
1,307.0
2003
0.89
1,553.6
1 2 To d o s l o s c u a d r o s e s t n b a s a d o s e n i n f o r m a c i n p r o p o r c i o n a d a p o r l a D i r e cc in d e A n l i s i s F i s c a l (DA F ) d e l M i n i s te r io d e F i n a n z a s P bl ic a s d e G u ate m a l a .
107
primer ao, y 0.11 el tercer ao, el ms bajo del perodo. En seguridad, otro gran tema nacional, este gobierno no se distingui, pues el promedio de los cuatro aos fue de apenas 0.84%.
Dficit (PIB)
Dficit (millones)
Financiamiento
Externo
Interno
2000
(2.0)
(2640.5)
2.0
0.5
1.5
2001
(2.1)
(3,105.0)
2.1
2.2
(-0.1)
2002
(1.1)
(1,769.7)
1.1
1.0
0.1
2003
(2.6)
(4,566.0)
2.6
1.6
1.1
En cuanto al dficit fiscal, se mantuvo todos los aos por debajo del 3%; el ms alto fue, como
se mencion, el ltimo ao con 2.6%; el promedio fue de 1.95%. Se privilegi el endeudamiento
externo, por encima del interno. Salvo el primer ao, los tres aos restantes la deuda se contrajo en el extranjero. La inflacin se mantuvo en un dgito, la ms alto se dio en 2001 con 8.9%,
mientras que el promedio del perodo fue de 6.55. La tasa de cambio se mantuvo entre 7.80 y
8 quetzales por dlar. La ejecucin baj, paradjicamente, en 2003, el ltimo ao de gobierno.
Ao
Tasa de cambio
Inflacin
2000
7.8
5.1
Cul fue, entonces, su prioridad? Observando el perodo puede afirmarse que aument
el gasto social en consonancia con los Acuerdos de Paz (del 2.69% al 4.615 del PIB) y entre estas polticas, la inversin en educacin sobresali, pasando de 1.74% al 2.70% del PIB.
2001
7.9
8.9
2002
7.8
6.3
2003
5.9
Presupuesto programado
Presupuesto ejecutado
Porcentaje ejecutado
2001
22,780,730,109.00
21,327.000,000.00
93.6%
2002
23,930,748,772.00
22,541,100,000.00
94.1%
2003
29,688,644,060.00
26,333,400,000.00
88.7%
En cuanto a los ingresos, este gobierno en 2002 alcanz el nivel ms alto de ingresos, en general, y tributarios en particular: 12.8% y 11.9% del PIB, respectivamente. No cumpli, por lo tanto,
durante todo su perodo la meta establecida en los Acuerdos de Paz. Ese mismo ao, los ingresos tributarios descansaron ms sobre los impuestos indirectos. Ese mismo ao, los impuestos
directos alcanzaron la tasa ms alta, el 3.1% del PIB en la tributacin, mientras que en 2001 los
impuestos indirectos fueron de 8.2% del PIB, lo ms bajo del perodo. En promedio, la tasa de
tributacin fue 11.4%, y de los impuestos directos fue de 2.8% y los indirectos de 8.6% del PIB.
En cuanto a gastos totales, en 2003, el ltimo ao de gobierno, alcanz su ms alto nivel, el
15.1 del PIB, lo cual se reflej en que ese mismo ao el dficit se disparara hasta -2.6, el ms
alto de esa administracin. El gasto de capital ms alto fue el ltimo ao con 5.1% del PIB, y el
promedio fue de 3.97%, o sea, el gasto en capital fijo. En cuanto a los gastos totales, este gobierno alcanz un promedio de 14.45% del PIB, el nivel de gasto ms alto del perodo 2000-2012.
En cuanto al gasto social se distingui por el gasto en educacin, que subi del 1.74% al 2.70%,
lo cual tampoco fue una gran proeza, pues no lleg a aumentar un 1% del PIB. Lo que sorprende de los datos sobre salud, puesto que en este perodo disminuy de 1.50% a 1.44%, un
gasto histricamente bajo en Guatemala. El gasto en vivienda fue prcticamente nulo, 0.01%, el
108
El gobierno que encabez scar Berger lleg al poder con el apoyo de una alianza de grandes
empresarios. En esta alianza predomin el grupo de azucareros, que en unidos representan
el grupo econmico ms poderoso de Guatemala y en constante ascenso.13 Llegaron al poder
del gobierno a travs de la formacin poltica GANA, compuesta por varios partidos encabezados por lderes de importantes sectores econmicos y por un partido liderado por un
general del ejrcito, Otto Prez Molina, actual presidente14. Han sido los grandes y medianos
empresarios, nucleados alrededor del CACIF, quienes se han opuesto al fortalecimiento del
Estado y, sobre todo, a la creacin de un Estado social, por razones de defensa de sus intereses, pero tambin por su vieja concepcin del mundo y por su nueva ideologa neoliberal.15
La visin empresarial ante el problema social de la pobreza y la exclusin social siempre ha sido promover el crecimiento econmico y no la distribucin del ingreso va polticas fiscales y sociales. El papel del Estado y los gobiernos debe ser, para este sector, el
de facilitador de las condiciones necesarias para que los principales sujetos del mercado, los empresarios, inviertan y haya crecimiento y, por lo tanto, oferta de empleos. Es
decir, la hiptesis neoclsica del derrame. Esta visin del mundo y de la economa se
va a reflejar sin ninguna duda en la accin del gobierno de Berger, pero atemperada por
los compromisos de Guatemala con las agencias internacional, la presin de estas mismas
y por la inercia de estrategias y polticas sociales gestadas en los gobiernos anteriores.16
13 En los ltimos aos este sector ha tenido ganancias extraordinarias por los altos precios del azcar en el mercado mundial.
14 L a Gran A lianza Nacional (GA NA) estuvo conformada por Par tido Reformador, Par tido Patriota, Partido Solidaridad Nacional y una fraccin del Partido de Accin Nacional (PAN).
15 La oposicin al Estado tiene la fuerza de un prejuicio en los empresarios, alimentado por el miedo a la corrupcin, el derroche de recursos y la Universidad Francisco Marroqun. Un elemento ideolgico con fuerza de sentido comn, es que la pobreza o la riqueza son resultado de la responsabilidad individual, que no existe tal cosa como la responsabilidad social. Esto ltimo ha comenzado a
cambiar, al menos en la retrica, con los programas de Responsabilidad Social Empresarial, de origen anglosajn.
16 Sin duda, la presencia del vicepresidente Eduardo Stein, de trayectoria en agencias internacionales de de-
109
De la ideologa de este gobierno se desprende que una prioridad es la formacin de capital humano, va la educacin, la capacitacin y la provisin de salud, en la medida en que el mundo contemporneo demanda trabajadores capacitados, debido a la globalizacin, la innovacin permanente y rpido avance de la tecnologa.
Coherente con estos compromisos, pocos meses despus de la toma de posesin, el gobierno de
Berger lanza su Programa de Reactivacin Econmica y Social, Vamos Guatemala, cuyo pilares
eran Guate Solidaria, Guate Crece y Guate Compite. Guate Solidaria estableca como objetivos
reducir la malnutricin infantil en municipios con alta vulnerabilidad alimentaria; articular
esfuerzos para alcanzar a las familiar agobiadas por la pobreza crnica; atender a los jvenes que
abandonan el sistema escolar, que no encuentran un empleo formal y que estn en situacin de
riesgo. Y agrega una perspectiva que reconoce la realidad cultural del pas, ya que se propone
atender a la diversidad y especificidad cultural para una poltica social efectiva de Guatemala.17
Cul fue la prioridad de este gobierno, teniendo a la vista el presupuesto de su administracin? Veamos.
Ingresos
Ingresos
totales
tributarios
(millones) (PIB)
Ingresos
tributarios
(millones)
Impuestos
directos
(PIB)
Impuestos
directos
(millones)
Impuestos
indirectos
(PIB)
Impuestos
indirectos
(absolutos)
2004
12.3
23,462.1
11.5
21,974.0
2.8
5,376.6
8.7
16,597.3
2005
12.0
24,906.7
11.2
23,310.0
2.9
6,057.9
8.3
17,252.2
2006
12.7
29,250.2
11.9
27,238.1
3.3
7,655.9
8.5
19,582.2
2007
12.8
33,610.5
12.1
31,543.3
3.3
8,668.5
8.5
22,874.9
Gastos
totales
(PIB)
Gastos
totales
(millones)
Gastos de
capital
(PIB)
Gastos de capital
(millones)
2004
13.4
25,542.2
4.3
8,112.7
1.1
2,081.4
2005
13.7
28,500.5
4.6
9,573.2
1.2
2,531.5
2006
14.7
33,721.4
5.3
12,099.5
1.6
3,701.8
2007
14.3
37,382.1
4.8
12,601.6
1.8
4,664.7
Inversin real
directa (PIB)
Inversin real
directa (millones)
sarrollo, y la figura de Andrs Botrn, un empresario moderno, formado en la Universidad de Columbia y con
una visin que se resume en una frase que articul durante los efectos fsicos y sociales desastrosos de la tormenta tropical Stan: Tener un gobierno barato, sale caro, frase que articul frente a un grupo de empresarios.
17 SEGEPLAN, 2004.
110
Ao
total
Salud y Asistencia
Social
Educacin
Vivienda
2004
4.25
1.35
2.80
0.10
2005
4.83
1.75
2.94
0.15
2006
5.03
1.79
3.03
0.21
2007
4.59
1.53
2.88
0.18
Seguridad (PIB)
Seguridad (millones)
2004
0.73
1,393.9
2005
0.73
1,522.1
2006
0.74
1,703.1
2007
0.71
1,857.2
Ao
Dficit (PIB)
Dficit (millones)
Financiamiento
Externo
Interno
2004
(1.1)
(2,080.1)
1.1
1.8
(-0.7)
2005
(1.7)
(3,539.8)
1.7
(-0.2)
1.9
2006
(1.9)
(4,471.2)
1.9
1.2
0.7
2007
(1.4)
(3,771-6)
1.4
1.2
0.3
Tasa de cambio
Inflacin
2004
8.0
9.2
2005
7.6
8.6
2006
7.6
5.8
2007
7.7
8.8
Presupuesto programado
Presupuesto ejecutado
Porcentaje ejecutado
20041
29,688,644,060.00
25.542,200,000.00
86%
2005
32,385,158,029.00
28,500,500.000.00
88%
2006
37,703,952,843.00
33.721.400,000.00
89.4%
2007
39,491,200,000.00
37,382,100,000.00
85%
111
112
113
Ingresos Ingresos
totales
totales
(PIB)
(millones)
Ingresos
tributarios
(PIB)
Ingresos
tributarios
(millones)
Impuestos
directos
(PIB)
Impuestos
directos
(millones)
Impuestos Impuestos
indirectos indirectos
(PIB)
(millones)
Ao
Dficit (PIB)
Dficit (millones)
Financiamiento
Externo
Interno
2008
(1.6)
(4,777.4)
1.6
0.3
1.3
2009
(3.1)
(9,671.7)
3.1
1.3
1.8
(3.3)
(10,960.3)
3.3
1.5
1.8
(2.8)
(10,332.9)
2.8
0.1
2.7
2008
12.0
35,578.0
11.3
33,358.1
3.3
9,714.3
8.0
23,643.9
2010
2009
11.1
34,037.2
10.3
31,811.7
3.2
9,715.3
7.2
22,096.5
2011
2010
11.2
37,425.1
10.4
34,772.0
3.1
10,329.8
7.3
24,442.1
2011
11.8
43,178.1
11.0
40,292.2
3.5
12,710.5
7.5
27,581.7
Gastos
(PIB)
Gastos
(millones)
Gastos de
capital (PIB)
Gastos de capital
(millones)
Inversin real
directa (PIB)
Inversin
real directa
(millones)
2008
13.6
40,355.4
4.5
13,221.0
1.9
5,569.6
2009
14.2
43,708.8
4.1
12,548.3
1.8
5,606.0
2010
14.5
48,385.4
4.1
13,728.7
1.8
6,139.2
2011
14.6
53,511.0
4.0
14,736.8
1.9
6,805.9
Gasto
social
total
(PIB)
Gasto
social
Total
(millones)
Salud y
Asistencia
Social (PIB)
Salud y
Asistencia
Social
(millones)
Educacin
(PIB)
Educacin
Millones
Vivienda
2008
4.42
17,065.7
1.45
4,282.7
2.89
8,565.0
0.08
2009
5.25
20.382.2
1.69
5,201.1
3.46
10,669.7
0.10
2010
5.66
23,307.8
2.25
7,499.1
3.20
10,647.0
0.21
2011
5.12
24,212.6
1.86
6,960.0
3.16
11,740.9
0.10
(PIB)
Seguridad (PIB)
Seguridad (millones)
2008
0.74
2,193.8
2009
0.83
2,554.4
2010
0.83
2,759.3
2011
0.87
3,228.8
como se han estado practicando desde hace tiempo en Latinoamrica. Citar el libro. El programa de TMC se conoci en
el gobierno de scar Berger y lo propuso y lo aplic en el mbito de la municipalidad de la capital, el partido Unionista.
114
Tasa de cambio
Inflacin
2008
7.6
9.4
2009
8.2
(-0.3)
2010
8.1
5.4
2011
7.8
6.2
Presupuesto programado
Presupuesto ejecutado
Porcentaje ejecutado
2008
42,535,455,246.00
40,355,400,000.00
81.4%
2009
49,723,107,632.00
43,708,800,000.00
87.9%
20102
49,723,107,632.00
48,385,400,000.00
97.3%
2011
54,390,896,574.00
53,511,000,000.00
98.3%
Este gobierno tuvo unos ingresos inferiores a los de los dos anteriores, puesto que los ingresos totales en promedio alcanzaron el 11.5% de PIB, mientras que en Portillo fue de 12.5%
y en Berger 12.45%. La crisis econmica mundial afect seriamente los ingresos de este
gobierno, sobre todo en 2009. De hecho, bajaron los ingresos tributarios, puesto que el ingreso ms alto fue de 11.3 en 2008, al final del gobierno solo se alcanz a recaudar el 11%.
Esto no se reflej de forma ms notable en los gastos. Este gobierno alcanz a gastar en 2008
el 14.6% del PIB, casi lo mismo que el gobierno de Berger 14.7% y Portillo 15.1% en sus aos
ms altos. En promedio, gast 14.22%, mientras que el gobierno de Berger gast en promedio 14.25% y el de Portillo 14.45% del PIB. Como se ha dicho en la introduccin, diferencias, pero no grandes diferencias, en particular y sobre todo por la rigidez del gasto pblico.
En cuanto a prioridades, este gobierno canaliz ms recursos que los gobiernos anteriores hacia el gasto social, elevndolo hasta 5.66% del PIB en 2010 y con un promedio de
los cuatro aos de 5.11%, el gasto social ms alto del perodo que analizamos. A pesar de
las restricciones fiscales (baja en los ingresos), este gobierno logr aumentar de manera permanente el presupuesto de educacin, pasando de 2.89% al 3.16% del PIB, superanADMINISTRACIN PBLICA Y DESARROLLO
115
do a los anteriores gobiernos. En salud, la situacin presupuestaria mejor para este sector marginado del gasto social, puesto que aument de 1.45% en 2008 a 2.25% en 2010,
para ver reducido su presupuesto de nuevo en 2011, a 1.86%. De nuevo, como en los dos
gobiernos anteriores, el gasto en vivienda se mantuvo rondando el cero de inversin.
El gasto en seguridad experiment un alza, luego de que el gobierno de Berger bajara el porcentaje
que haba ascendido con Portillo. El gobierno de Colom aument el gasto en seguridad de 0.74% a
0.87% todava inferior en algunas dcimas al presupuesto en seguridad del gobierno de Portillo.
El dficit se elev para rebasar el 3% en dos oportunidades, concluyendo el ltimo ao en 2.8%,
pero que en trminos absolutos ascendi a 10,332.9, una apreciable cantidad, lo que significa
que este gobierno financi el aumento del gasto en gasto social y de seguridad con ms deuda.20
En trminos de los datos macroeconmicos, el gobierno de Colom mantuvo la inflacin en un dgito, fue negativa en 2009 (-0.3) y termin con 6.2%. La tasa de cambio se mantuvo relativamente
estable, aunque en este gobierno rebas la frontera de los Q.8 por $1, pero el ltimo ao fue de 7.80.
En este gobierno, la prioridad fue el gasto social, sobre todo por la implementacin de los nuevos programas sociales, a los que se asignaron importantes recursos financieros, como al programa de Transferencias Monetarias Condicionadas.
116
el gobierno se inici a todo vapor empujando esta agenda mltiple y ambiciosa. El Pacto Hambre Cero, por ejemplo, se propuso reducir la desnutricin crnica en un 10% para
2015, al final del perodo de gobierno (en solamente tres aos), poniendo a la Secretara de
Seguridad Alimentaria y Nutricional (SESAN) a cargo de esa estrategia, y con la funcin
principal de coordinar a alrededor de 21 ministerios y agencias de gobierno en programas
y proyectos dirigidos a 166 municipios considerados vulnerables en el tema alimentario.
Desde principios de los aos 2000, como hemos visto, Guatemala ha ido construyendo uno de los marcos jurdicos e institucionales ms desarrollados para el combate a la
desnutricin y el cumplimiento al derecho a la alimentacin. Guatemala posee, en efecto, una institucionalidad y una base jurdica robustas para implementar las polticas sociales. El Plan de Hambre Cero se levanta sobre esta gran estructura, en cuya cabeza se
encuentra SESAN, la que tiene el gran desafo de coordinar e implementar una estrategia ambiciosa con una defectuosa y frgil institucionalidad.21 Por un lado, una institucin clave para la primeros seis meses de gobierno, pero que se encuentra en las primeras fases de su institucionalizacin evidenciando carencias e insuficiencias comprensibles.
Ingresos
totales
(PIB)
Ingresos
totales
(millones)
Ingresos
Tributarios
(PIB)
Ingresos
Tributarios
(millones)
Impuestos Impuestos
directos
directos
(PIB)
(millones)
Impuestos
indirectos
(PIB)
Impuestos
indirectos
(millones)
2012
11.6
45,873.8
10.8
42,819.8
3.4
13,453.7
7.5
29,366.1
2013
11.7
49,259.2
11.0
46,335
3.8
16,052.8
7.2
30,282.7
Gasto
total
(PIB)
Gasto total
(millones)
Gasto de
capital (PIB)
Gasto total
(millones)
Inversin real
directa (PIB)
2012
14.2
55,319.6
3.3
2013
13.8
58,269.0
13,012.0
1.0
3,975.4
12,713.7
0.9
3,769.2
117
Gasto
social
total
(PIB)
Gasto
social
total
(millones)
Salud y
Salud y
asistencia asistencia Social
social
(millones
(PIB)
Educacin
(PIB)
Educacin
(millones)
Vivienda
(PIB)
Vivienda
(millones)
2012
5.11
20,185.2
1.82
7,195.2
3.20
12,642.7
0.09
347.3
2013
5.05
21,381.3
1.83
7,767.3
3.13
13,243.7
0.08
370.3
Seguridad
2012
3,228.8
0.82
2013
3,632.2
0.85
En realidad, los datos de los dos aos de gobierno no permiten observar grandes diferencias con
relacin a los gobiernos anteriores. Los ingresos por tributacin experimentan variaciones de
cierto grado de importancia, puesto que el gobierno que ms recaud fue el de Berger en 2007
(12.1%), luego Portillo con 11.9% en 2002. Colom baja a 10.4% en medio de la crisis financiera
mundial, y el gobierno de Prez alcanz un 11% en 2013. Los valores macroeconmicos se mantienen casi iguales, con la excepcin de la inflacin que en 2012 fue baja, 3.5% y subi a 4.3%
en 2013, a diferencia de los gobiernos anteriores que se movieron entre 8 y 10% de inflacin.
4 Conclusiones
Dficit (PIB)
Dficit
(millones)
Financiamiento
Financiamiento
Externo
Financiamiento Interno
2012
(2.4)
(9,445.7)
2.4
1.5
0.09
2013
(2.1)
(4,471.2)
2.1
1.5
0.6
Tasa de cambio
Inflacin
2012
7.8
3.5
2013
7.90
4.3
Presupuesto Programado
Presupuesto ejecutado
Porcentaje ejecutado
2012
59,547,384,408.00
55,319,600,000.00
92.9
2013
66,985,437.87
60,533.000,000.00
90.3
En sus dos primeros aos, el gobierno de Otto Prez no evidenci grandes diferencias con
relacin a los anteriores gobiernos. Sin embargo, es de hacer notar que este gobierno, a pesar
de haber impulsado una reforma tributaria destinada a una mayor recaudacin, tuvo ingresos fiscales equivalentes al gobierno de Colom, pero debajo de los ingresos de los gobiernos
de Portillo y Berger. Por una parte, mantuvo el gasto social prcticamente en sus mismos
niveles. El ms bajo del perodo fue el del gobierno de Portillo, 4.59% del PIB, y el ms alto
el del gobierno de Colom (5.66%). El gobierno de Otto Prez tuvo como gasto social 5.11% en
2012 y 5.05% en 2013. Pero por otra parte, la diferencia entre los gobierno es de dcimas, lo
118
que no permite sealar grandes diferencias y prioridades. Esto se observa tambin en el gasto en seguridad, del cual se esperaba un incremento debido a la importancia que el Partido
Patriota le dio a este tema en la campaa electoral. El gobierno de Portillo elev el gasto en
seguridad a 0.89% del PIB, baj con Berger a 0.74 y volvi a subir con Colom a 0.87 y el gobierno de Prez ascendi a 0.85% del PIB en 2013, un poco ms bajo que el ltimo ao de Colom.
4.1 Al comparar a los cuatro gobiernos y sus polticas fiscales y financieras, pueden notarse
diferencias de matiz, salvo en el caso del gasto social que fue de una diferencia relativa en
el gobierno de lvaro Colom, y del gasto de capital en el gobierno de Berger que fue el ms
alto del perodo. Por lo dems, como se ha sostenido a los largo del texto, el terreno en
donde juegan las polticas fiscales y financieras est claramente demarcado por el crecimiento limitado, e incluso estancado, de los ingresos fiscales, por la rigidez presupuestaria
y los acuerdos con el FMI (los no cumplidos -1983, 1988 y 1992- y el cumplido en 2003),
los cuales demandan disciplina fiscal: bajos dficit y, por consiguiente, contencin del
gasto, baja inflacin por lo tanto, y un nivel alto de reservas internacionales. Adems, este
terreno est demarcado por el marco fiscal de ingresos y gastos establecido por los Acuerdos de Paz que, en el caso de la meta tributaria, no se ha logrado alcanzar (13.2% del PIB).
4.2. Los presupuestos del Estado de Guatemala son pequeos (comparativamente22) y con una
relativa baja ejecucin. La recaudacin tributaria oscil entre 10.3% (Colom, 2009), la tasa
ms baja del perodo estudiado y la tasa ms alta de 12.1% (Berger, 2007).23 En cuanto a la
ejecucin se da el caso de una probable excesiva previsin de ingresos y un presupuesto
abultado, por lo que los datos de ejecucin no pueden considerarse una prueba de cun efi22 El presupuesto de Costa Rica para 2014 es de $13,500 millones con 5 millones de habitantes. Guatemala,
con 15 millones, tiene un presupuesto de $8500 millones. La explicacin de esta enorme diferencia se encuentra en la estructura de poder de los dos pases, Costa Rica siendo un pas ms democrtico en el sentido
de la distribucin del poder. A mayor distribucin del poder entre los ciudadanos, mayor la distribucin del
riqueza. Ver Central Amrica Data Express, julio 2013. http://www.centralamericadata.com/es/static/home
23 En Centroamrica, donde el informe no presenta datos de Nicaragua ni de Honduras, el pas con la relacin ingresos totales por impuestos con el PIB ms baja es Guatemala donde al ao 2010 es del 12%.
En El Salvador esa relacin es del 15%, en Panam es del 17,7%, mientras que en Costa Rica la presin tributaria es del 20%. A modo de referencia, en Argentina es del 33,5%, en Brasil del 31%, y en Uruguay es del 25,2%. El promedio de los pases de la OCDE es de 33,8%.
119
que fue la fuente para completar el financiamiento de lo social, sobre todo los programas
de Cohesin Social Ahora bien, en el rubro de vivienda, ningn gobierno del perodo
le puso atencin y, por ello, se observa que el gasto se mantuvo muy por debajo del 1%.
4.7 La conclusin ms importante es recalcar la rigidez del gasto pblico, lo cual explica las
pocas variaciones que se encuentran en el gasto pblico26. Se sostiene que en un 92%
el presupuesto est asignado de manera fija cada ao, y que, por lo tanto, solamente el
8% del presupuesto no tiene destino fijo y puede, por lo tanto, ser utilizado por los gobiernos para realizar asignaciones de acuerdo con el plan de gobierno, sus prioridades
y las necesidades que surgen en la vida econmica y social del pas. Para alterar esta
situacin, es necesario plantear una reforma constitucional a travs de los procedimientos establecidos, ya sea por medio de una Consulta Popular o una Asamblea Nacional Constituyente. De lo que se trata es que la Constitucin responda a las nuevas
condiciones del pas, en donde habra que replantear las asignaciones y contribuciones
constitucionales a las diferentes instituciones y organizaciones, rubros y sectores27.
4.5. La disciplina y la contencin del gasto se reflejan en los dficits, que se mantuvieron durante todo el perodo en un dgito, y la relativamente baja ejecucin, como ya se ha dicho. El dficit ms bajo fue en los gobiernos de Portillo y Berger (-1.1%) y el ms alto fue en el gobierno de Colom en 2010, con
(-3.3%). El primer ao del gobierno de Prez el dficit se mantuvo bajo, en (-2.4).
4.6. El gasto social no experiment grandes variaciones. Como en otros rubros, pareciera que
hay un crecimiento inercial en los presupuestos de salud y educacin, aunque es de hacer notar el dbil esfuerzo que los gobiernos han hecho para aumentar el gasto en salud
y asistencia social. Los datos indican que el gobierno de Colom aument el gasto social
elevndolo hasta 5.66% del PIB en 2010 y con un promedio de los cuatro aos de 5.11%,
es decir, el gasto social ms alto del perodo que se analiza en este trabajo. Cada ao ha
habido un aumento en el gasto en salud y educacin, salvo el ltimo ao del gobierno de
Berger en 2007, cuando baj la inversin en estos rubros. An en el perodo de Colom,
cuando en hubo un descenso en los ingresos fiscales y disminuy el presupuesto ejecutado, el gasto en educacin aument. Esto se explica por medio del indicador de deuda,
24 E l presupuesto del presupuesto del 2004 no f ue aprobado. En el perod o e s t u d i a d o , d o s a o s l o s p r e s u p u e s t o s n o f u e r o n a p r o b a d o s , (2 0 0 4 y 2 010) .
25 Aunque no todo este gasto es inversin en capital fijo, una gran porcentaje s lo es.
120
26 Esta rigidez no es propia de Guatemala, puesto que pases como Mxico, Panam y Uruguay tienen estas
limitaciones legales al gasto pblico (alrededor del 90%). El pas con la rigidez ms baja es Chile, la cual oscila
entre el 50 y el 55%, seguido por Costa Rica y Ecuador con el 75%. Ver BID, Presupuestos para el Desarrollo, 2014.
27
Esta
importante
conclusin
se
deriv
de
las
notas
al
t e xto por parte de Ricardo Barrientos de ICEFI y una conversacin telefnica con su persona.
121
Bibliografa
Buchanan, James, (1986).The Constitution of Economic Policy. Politics as Exchange. The Constitution of Economic Policy, Nobel Prize lecture. Republished in American Economic
Review, 77(3), pp.243250.
SEGEPLAN, 2004.
Entrevistas:
DOCUMENTO
HISTRICO
122
123
124
ba. Aqu se consigna que la concepcin que prevaleci y que se expresa en la Constitucin es la que postulaba un Estado ms activo y
con ms funciones que el que emergi de la Constitucin de 19651.
El otro objetivo del artculo de las Licenciadas Roca y Castellanos
es de lo ms relevante, puesto que persigue establecer en las ideologas y los planes de gobierno de los partidos polticos que iban a
competir en las elecciones de 1985, las visiones del Estado y sus objetivos de gobierno, para de esta manera determinar los desafos y
las nuevas tareas que correspondera realizar al aparato del Estado.
En esencia, esta parte define con anticipacin, las nuevas actividades y acciones que le correspondera realizar al INAP si ganaba
cualquiera de las tres grandes corrientes polticas que las investigadoras identificaron en aquella etapa de nuestra historia. Es decir,
si ganaba el bloque de derecha (MLN, CAN y PUA), o el bloque de
centro izquierda (DC, PR, PDCN y PSD) o el bloque del centro derecha (UCN y PNR). Las conclusiones son de los ms pertinente.
Creemos que cuando de nuevo el pas se apresta a organizar un nuevo proceso electoral y renovar a las mximas autoridades del pas, es bueno mirar hacia nuestro pasado y hacer cuentas respecto a lo que nos propusimos, logramos y nos
falta por hacer en las nuevas condiciones del pas y del mundo.
La Direccin
125
Introduccin
El presente informe es producto de la Investigacin Perspectivas de Reformas a la Administracin Pblica, Perodo 1986-1990, solicitada por
la Gerencia del Instituto a la Direccin de Investigacin Administrativa.
Dicha i nvest igacin persig ue t res objet ivos bsicos:
PERSPECTIVAS DE
REFORMAS A LA
ADMINISTRACIN
PBLICA PERIODO
1986-1990 (*)
Licda. Carolina Roca
Licda. Eugenia de Ponciano
Identificar la incidencia de los posibles cambios constitucionales y de las concepciones y planteamientos de grupos organizados, en los objetivos, estructura y funcionamiento de la Administracin Pblica.
Complementar el conocim iento de los factores que deter m ina la estr uctura y el f uncionamiento de la Administracin Pblica Guatemalteca.
La investigacin fue desarrollada en dos fases, la primera cubri los aspectos correspondientes a los cambios constitucionales y a las concepciones y planteamientos de los partidos polticos sobre el Estado, sus funciones y posibles modificaciones a su
estructura y funcionamiento. La opinin y posiciones de estas Organizaciones se consideraron prioritarias debido a que son
los actores principales en el proceso jurdico-poltico que se desarrolla actualmente en la sociedad guatemalteca y que ser determinante para el futuro cercano de la Administracin Pblica.
Para la identificacin de reformas a las funciones, estructura y funcionamiento del aparato estatal derivadas de los cambios constitucionales, se consultaron los proyectos de constitucin de los partidos polticos que los presentaron y el preparado
por el Centro de Estudios Polticos -CEDEP-, tomndose como base
un anlisis comparativo entre las Constituciones de 1965 y 1985.
126
127
En lo que corresponde a las reformas previsibles derivadas de las concepciones y planteamientos que sobre la Administracin Pblica tienen los Partidos Polticos, se recopil y analiz la documentacin que contiene sus postulados,
concepciones y planes de gobierno para el prximo perodo.
A partir de esa base se elabor una gua de entrevista estructurada mediante la que se recopil informacin, entrevistndose a dirigentes de los principales partidos polticos que reunieran las caractersticas de ser portavoces representativos de la
ideologa y posturas de su partido, que conocieran la propuesta de plan de gobierno en el caso de los partidos que lo tienen, y
que ocuparan una posicin dirigencial dentro de la organizacin.
La segunda fase de la investigacin se orient a la identificacin y
anlisis de las polticas pblicas que plantean las distintas organizaciones polticas y que tendran incidencia sobre las funciones, estructura y funcionamiento de la Administracin Pblica. Para el efecto,
adems de la informacin recopilada por medio de las entrevistas, se
consultaron los planes de gobierno disponible y accesible a la fecha
del informe, as como informacin de prensa, foros y conferencias.
El informe est estructurado en cuatro apartados, el I contiene la identificacin y anlisis de los cambios constitucionales con incidencia
directa sobre el aparato estatal, en el II se presentan las concepciones
y planteamientos de los partidos polticos sobre el Estado, la Administracin Pblica y el que hacer del Gobierno 1986-1990. En el apartado
III se presentan las conclusiones del trabajo y en el IV se identifican
los posibles campos en los que el INAP podra iniciar acciones tendientes a la evaluacin y en su caso, la planificacin y programacin
de las reformas de orden administrativo que se prev podran ocurrir
en el corto plazo, a partir de las modificaciones legales y de los lineamientos que son comunes a las distintas organizaciones polticas.
2. La Redaccin de la Constitucin
1.Antecedentes
La Asamblea Nacional Constituyente, a efecto de contar con un proyecto que le permitiera al Pleno discutir y aprobar organizada y
sistemticamente el articulado de la Ley Fundamental, decidi integrar la Comisin Redactora del Proyecto de Constitucin (Comisin
de los Treinta), conformada por Diputados pertenecientes a las bancadas de los Partidos Polticos: Unin del Centro Nacional UCN-,
Democracia Cristiana Guatemalteca DCG-, Movimiento de Liberacin Nacional MLN, Central Autntica Nacionalista CAN-, Partido Revolucionario PR- Partido Nacional Renovador PNR-, Partido
Institucional Democrtico PID-, Partido de Unificacin Anticomunista PUA- y Organizacin Campesina de Accin Social OCAS-.
A raz de la ruptura del rgimen de Constitucionalidad que, a pesar de la ilegitimidad de algunos gobiernos y de perodos crticos
en el plan poltico, se mantuvo desde 1965 hasta el 23 de marzo
128
129
130
131
proyecto de la Unin del Centro Nacional a pesar de no responder sta a una ideologa y doctrina poltica claramente definida.
A pesar de ello, cabe hacer notar que finalmente la Constitucin
promulgada presenta una tendencia hacia la ampliacin legal de las
funciones del Estado Guatemalteco, a la asignacin formal de un
rol de agente de desarrolla al aparato estatal y a propiciar la disminucin del presidencialismo, la corrupcin y la centralizacin.
3. Cambios Identificados
Con el fin de establecer las posibles Reformas a la estructura y
funcionamiento de la Administracin Pblica Guatemalteca derivados de la promulgacin de la Nueva Constitucin de la Repblica, se consult el texto final aprobado por la Asamblea Nacional Constituyente, el que fue comparado con la Constitucin de
1,965. Mediante esa comparacin se identificaron las modificaciones legales que directa e indirectamente podrn inducir transformaciones a nivel de las funciones, la estructura organizativa
y el funcionamiento de la Administracin Pblica Guatemalteca.
Las reformas referidas a las funciones estn estrechamente vinculadas con las concepciones de estado y por ello con el
rol que se le asigna a nivel social, la dimensin que se considera debe tener la Administracin Pblica y los campos o sectores en los que sta debe participar directa o indirectamente.
Los aspectos que se relacionan con la estructura organizativa corresponden a la creacin, supresin, agrupamiento o reformas internas de los rganos e instituciones que conforman
el Aparato Estatal, a su naturaleza y a las relaciones que se establecen entre ellos y con el entorno. Los que se refieren al funcionamiento corresponden a la forma en que se desempean las
funciones. Descentralizacin-centralizacin y mecanismos y procedimientos adoptados por los distintos rganos e instituciones.
Consideraciones Generales.
132
133
Uno de los campos de mayo relevancia para la concretizacin de cualquier intento de solucin es el del quehacer de la Administracin Pblica
en la que, como instrumento del Estado, es posible introducir cambios
y reformas que posibiliten la articulacin de intereses de una base social cada vez ms amplia y diversificada. Modificaciones que respondern a las concepciones econmicas, polticas y filosficas de los grupos
que los plantean y que en caso de hacer gobierno podran ejecutarlas.
Identificar esos planteamientos de Reformas del Aparato Estatal es
el propsito de este apartado, con lo cual se pretende contar con
algunos elementos clave para orientar el contenido del plan nacional 86-90 en su captulo referido a la Administracin Pblica, mismo que tendr que conjugar esas orientaciones con las posibilidades
reales de modificacin de la Administracin Pblica Guatemalteca.
Para el efecto, se presenta en primer trmino una sucinta identificacin de las principales organizaciones polticas para posteriormente precisar y analizar sus concepciones y planteamientos en
dos grandes rubros: a) los referidos directamente a las concepciones del Estado y sus funciones y al los planteamientos sobre su
estructura y funcionamiento; y b) los planteamientos de polticas
pblicas (econmica, social, agrcola, etc.) cuyo contenido, sin estar directamente en el campo administrativo, podran incluir cambios a nivel de la estructura y funcionamiento del Aparato Estatal.
Partido fundado en 1955, llamado originalmente Movimiento Democrtico Nacionalista (MDN). Por su orientacin es claramente
una organizacin de carcter anticomunista y representa hasta ahora la mxima fuerza de la derecha tradicional. Para esta organizacin la funcin primordial del Estado es la de defender al ciudadano de una agresin interna o externa, debiendo ser el responsable
de la prestacin de servicios en las reas de la Educacin y la Salud, limitando su participacin en campos de la iniciativa privada.
Dentro de las organizaciones o partidos polticos cuyas concepciones y planteamientos fueron considerados estn:
134
135
todos los sectores. Sus postulados filosficos se inspiran en la Libertad, la Igualdad, la Justicia Social y la Solidaridad. Libertad en la participacin, la organizacin y en la expresin y el pensamiento, Igualdad
en cuanto a que propugna por una distribucin ms justa de la riqueza. Y Solidaridad por cuanto que a travs de todo lo anterior e necesita
de solidaridad y unidad entre los diferentes sectores de la poblacin.
Organizacin que se auto define como la nueva opcin poltica centrista. Es el intento de conformacin de una fuerza en cuya ausencia
de planteamientos doctrinarios se pretende unificar un centro intermediario conciliatorio. Cuenta en la actualidad con los mecanismos propagandsticos ms poderosos. Adopta en sus manifestaciones organizativas rasgos populistas y es quiz el nico partido que
sin ninguna dificultad aparente ha logrado acercarse al campesinado indgena. Aglutina a importantes intelectuales de la derecha8
136
137
En el marco de este trabajo no puede realizarse un exhaustivo anlisis histrico y poltico de las concepciones y planteamientos de
todos los partidos pero si pueden destacarse una o dos posiciones
ms o menos diferenciales con respecto a los alcances y lmites de
la injerencia de estado en su expresin materializada en la sociedad.
Segn lo analizado, la cuestin de las funciones del Estado se presenta como el problema de los lmites de su accin, limites que
consisten en hasta donde dejar libertad de hacer al Sector Privado
sin injerencia estatal en los campos productivos. En la realidad, el
alcance y la importancia del Sector Publico ha ido en aumento, este
hecho puede percibirse por ejemplo en el papel que el Sector Publico ha asumido como empleador de mano de obra. En el periodo
1950/64 el 6% de la PEA remunerada correspondi al Sector Publico,
y en el periodo 1973/81 aumento considerablemente llegando a un
14.5% en el ltimo ao, sin considerar el empleo indirecto generado a travs de la ejecucin de proyectos contratados por el Estado.
En este aspecto la ocupacin del Sector Publico desplazo incluso a la
PEA remunerada de la industria manufacturera, cuyo peso relativo
decreci de 16.6% en 1950 a 13.6% en 1981, suponindose que este
porcentaje bajo aun mas en los ltimos tres aos como consecuencia de la crisis.9 Factores de tipo interno o externo que se han conjugado para conferir mayores responsabilidades al Sector Pblico.
La evolucin internacional en cuestiones tales como el comercio,
la inversin y los costos de la energa han llevado al Sector Publico
de muchos pases en desarrollo a desempear un papel fundamental en la gestin de sus economas nacionales. Los problemas del
empleo, el abastecimiento y los precios de los alimentos han impuesto tambin una mayor intervencin por parte del Sector. En
este contexto la funcin del Sector Publico abarca las funciones de
reglamentacin y asignacin, as como las funciones productivas y
los servicios del Estado relacionados con el desarrollo nacional.10
A pesar de que la dimensin actual del Aparato Estatal este determinada histricamente, algunos partidos polticos la adversan o
simplemente no la consideran por no ser congruente con su postura
9 Rokael Cardona Recinos. Caractersticas generales de la situacin reciente de la Administracin Publica. Guatemala, octubre de 1984. P.28
10 ON U. E sfe r a s pr ior it a r i a s d e ac c in e n m ate r i a d e A d m in i st r ac in y Fi n a n z a s P bl ic a s e n e l de ce n io
198 0. P. 1972 .
138
139
CUADRO No. 1
PARTIDOS
POLITICOS
CAN
- Construccin de Infraestructura.
- Apoyo a la Empresa Privada.
- Servir en los campos de la Salud y la Educacin.
MLN
Para los sectores que propugnan por la liberalizacin de la economa es fundamental la no intervencin estatal, a no ser
como apoyo a la realizacin de sus funciones productivas.
- Arbitro de Intereses.
UCN
- Regulador.
- Orientador de la Economa.
- Promover del desarrollo Econmico y Social.
- Seguridad y Defensa.
PR
- Orientador de la Economa.
- Participe directo en los campos de Salud, Educacin, etc.
PNR
El Cuadro anterior permite inferir claramente que predomina en el seno de las organizaciones polticas, la opinin de
que la Administracin Pblica no debe intervenir en el campo de la iniciativa privada, puntualizando que las actividades productivas pueden ser desarrolladas por los particulares.
En lo relativo a empresas estatales, la poblacin de las organizaciones de derecha se explicita cuando insisten en que estas no
deben existir porque son caras, ineficientes e inoperantes por lo
que deberan irse privatizando paulatinamente. Evidentemente
para las organizaciones polticas que se identifican con esta tendencia, una empresa estatal debera perseguir metas comerciales y financieras y responder a intereses de distintos grupos sociales; ante tal concepcin es fcil considerarlos como ineficientes,
al no tomar en cuenta las metas sociales que les son asignados.
- Orientador de la Economa.
- Servir en los campos de la Salud, la Educacin y el Bienestar Social.
PDCN
DC
PSD
140
141
CUADRO No. 3
CUADRO No. 2
PARTIDOS
POLITICOS
CAN
MLN
PUA
UCN
PR
PNR
PDCN
DC
PSD
PARTIDOS POLITICOS
CAN
MLN
PUA
UCN
PR
PNR
PDCN
Sobre este punto, para la tendencia de centro-izquierda, y particularmente para la Democracia Cristiana Guatemalteca y el Partido Revolucionario, podran funcionar un sistema mixto, basado en la colaboracin entre instituciones pblicas y privadas en la que al Sector
Privado podra asignrsele una funcin gerencial que supuestamente
implicara un incremento en la eficiencia de las empresas del Estado.
Esta tendencia no hace nfasis al predominio de los intereses individuales, destacando la necesidad de reglamentar adecuadamente el funcionamiento de las empresas privadas, pblicas y mixtas para que, siendo lo posible eficientes, cumplan
con su funcin social y realicen actividades de inters nacional.
Al respecto vase el siguiente cuadro.
142
DC
PSD
143
CAN
MLN
PUA
PR
PNR
CUADRO No.5
PARTIDOS POLITICOS
CAN
PDCN
DC
PSD
La descentralizacin
PUA
Disminuir burocracia.
Implementar adecuados mecanismos en el sector
financiero y econmico.
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UCN
PR
PNR
PDCN
DC
En cuanto a su permanencia, consideran que debe mantenerse este u otros mecanismo o figuras similares que cumplan
con la funcin de coordinacin entre las instituciones del Sector Pblico y Privado que operan en los municipios, departamentos o regiones, al respecto vase el siguiente Cuadro:
CUADRO No.6
PARTIDOS POLITICOS
CAN
MLN
PUA
UCN
PR
- Deben desmilitarizarse.
PNR
- La desmilitarizacin es necesaria.
PDCN
DC
PSD
146
Sin embargo, todas las organizaciones creen necesario que pasen a control civil para que el ejrcito slo realice las funciones que le son propias.
PSD
La DC y el PDCN las conciben adicionalmente como un mecanismo para propiciar la participacin de la poblacin y para la identificacin de las demandas cuya satisfaccin propiciara el Sector Pblico. El resto de organizaciones las plantean slo como
un medio para lograr la coordinacin entre las instituciones.
147
Este consenso sobre importancia se ve reforzado con el articulado aprobado en la Constitucin en el cual se crea una figura institucional que cumplir con funciones similares a las de las
Coordinadoras, como lo es el Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural (Artculo 225 y 226) formado a su vez por los Consejos Departamentales y los Consejos Regionales, evitando adems con esta organizacin el abuso de poder de la instituciones.
En relacin a las reformas administrativas propuestas por los diferentes sectores puede decirse que hay planteamientos concretos excepto los propuestos por la Democracia Cristiana (Cuadro No. 5) relativo a una Reforma Global del sector Pblico.
148
149
Keynesianismo
El Keynesianismo otorga especial relevancia a los procesos derivados
en primer lugar, de ciertas cualidades expansivas del Estado mismo,
y en segundo trmino de aquellos resultantes de las intervenciones
Estado-Sociedad. Es decir, se tienen ms en cuenta los procesos internos a un aparato institucional ms burocratizado, a una sociedad
ms compleja y a un Estado mucho ms interpenetrado con la misma.
Surge precisamente de la falte de compatibilidad entre los postulados del Liberalismo y la realidad de las condiciones de la economa capitalista as como de los cambios operados en los aos de la
post-guerra. Puede decirse que es una corriente tendiente a preservar
la economa capitalista otorgndole un papel importante al Estado en
la regulacin del mercado y en la consecucin de las condiciones de
equilibrio marco econmico (pleno empleo, el crecimiento econmico
y la distribucin del ingreso) en ese sentido el sector gobierno debe
operar especialmente sobre las variables de inversin, consumo, ahorro y precios de acuerdo con las tendencias cclicas de la economa.
Partiendo de la teora KEYNESIANA se han desarrollado distintos planteamientos que son sus ingredientes filosficos correspondientes han conformado corrientes como la Desarrollista, la Demcrata Cristiana, la Corporativista, etc.
Poltica Industrial
Poltica Social
Se evidenci que en general las organizaciones polticas, aunque siguen en sus planteamientos los postulados de determinada corriente
econmica, no logran proponer polticas, acciones y medidas concretas que operacionalicen los objetivos que persiguen y en los casos
en los que se llega a esbozar programas o acciones especficas, estos carecen de coherencia con relacin al planteamiento global y no
presentan los mecanismos mediante los cuales se llevaran a cabo.
La situacin anterior se da en los casos de que los partidos cuentan con programas de gobierno ms o menos definidos, pues existen tambin los que no han presentado, hasta ahora plataformas
que permitan conocer la posible orientacin de su gestin poltico-administrativa, tal es caso del Partido Revolucionario, del Partido
de Unificacin Anticomunistas y del Partido Nacional Renovador.
Como puede inferirse de la informacin procedente, las dos tendencias bsicas: liberalismo y keynesianismo, subyacen en los
planteamientos de los distintos partidos, observndose solamente variantes y matrices en las acciones que plantean, ubicndose por ello, en posiciones ms o menos claramente definidas y congruentes con los postulados bsicos de ambas teoras.
Las organizaciones 13 cuyos planes de gobierno pueden tipificarse como ms especficamente de corte liberal son:
150
13 No se consideraron el PID ni los partidos polticos pequeos y de reciente creacin en el proceso electoral actual y que se encuentran coal igados con a lg uno de los par t idos de ms ampl ia organ izacin.
151
Partido Revolucionario
Lograr el desarrollo nacional, propiciar la participacin poblacional organizada en la produccin y ampliar el acceso a los servicios bsicos, asignndole papel importante al Estado y a la descentralizacin en la consecucin de estos objetivos.
Como se expuso, esta clasificacin en la que se enmarc a los distintos partidos est basada nicamente en los planteamientos de orden
econmico; ya que en los de orden filosfico, poltico y social (como
por ejemplo el papel que asignan a la participacin de la poblacin
en la solucin de la problemtica nacional) presentan caractersticas que en algunos casos los hace cualitativamente distintos. Tal
el caso del desarrollo concertado y la subsidiariedad que propone
DCG, el cooperativismo del PDCN, la economa laboral y el desarrollo de los gobiernos locales del PSD, el centrismo de la UCN
y el nfasis de la libertad individual del MLN, el CAN y el PUA.
Adaptar la poltica monetaria y cambiaria a la realidad econmica del pas. (fortalecer la moneda nacional).
A continuacin se identificarn los elementos de polticas pblicas comunes en los planes y planteamientos de los partidos, agrupndolos por
tendencias, presentndolos en cada una de las variables consideradas.
152
14 La mayora de estos planteamientos corresponden a la DCG por no estar precisamente explcitamente en los otros planes. Vale para las otras variables.
153
Modificar la estructura de tenencia de la tierra especialmente mediante la incorporacin de nuevas formas colectivas de propiedad.
Diversificar exportaciones
Eliminar el minifundio
Apoyo a la planificacin
B. Poltica Agrcola
Planteamiento MLN, CAN, PUA.
C. Poltica Industrial
Promover la agro-industria
15 La mayora de los planteamientos corresponden a UCN. Vale para las otras variables.
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155
Reactivacin por va del incremento de la demanda de productos industriales, derivada del incremento del empleo operado
en el agro.
Promover la agro-industria
E. Poltica Social
Planteamientos MLN, CAN, PUA.
Libertad sindical
Fomento de la minera.
156
157
Promocin de construccin de viviendas y edificios comunales, centros educativos, hospitales y centros de salud
Alfabetizacin masiva
La
vs
poblacin
puede
participar
a
trad e l a s Co or d i n ad or a s I nte r i n s t it uc ion a le s.
158
Como puede deducirse de los planteamientos de polticas pblicas expuestas por las distintas organizaciones, stos son de carcter general,
y al igual que en el caso de las opciones de cambio a nivel especfico
del aparato estatal, no se identifican los programas, proyectos, estrategias y mecanismos que operacionalizaran las intenciones en que
se convierten los lineamientos de polticas pblicas que proponen.
No obstante esta situacin y en sntesis, resalta de la comparacin de
los planteamientos en casi todas variables, que las polticas pblicas
planteadas induciran tres posibles opciones para el Aparato Estatal:
a) A la disminucin de su injerencia en la orientacin de la economa, a consolidar el apoyo directo e indirecto que tradicionalmente ha brindado al Sector Privado y a efectuar algunos cambios especialmente a nivel de funcionamiento en la presentacin
de los servicios pblicos, tendientes a la eficiencia en su operacin, adicionando la venta de las empresas estatales o su privatizacin paulatina y el apoyo a la agroindustrializacin.
Relevando la disminucin del gasto pblico y la liberalizacin de la economa, promovida para garantizar la libertad y democracia centrada en el individuo. En cuanto a la
descentralizacin, la considera necesaria pero en forma paulatina, dando prioridad a la descentralizacin administrativa.
(Planteamientos identificados con las organizaciones MLN, CAN y PUA).
a) A convertir el Aparato Estatal en un agente de desarrollo que a la vez que promueva el incremento de la produccin, propenda por la ampliacin de los sectores poblacionales que reciben los beneficios del crecimiento econmico.
159
Promocin de la agro-industrializacin.
Obviamente, una de esta opciones ser impulsada como resultado del proceso de retorno a la Constitucionalidad y corresponder
a las distintas entidades e instituciones de la Administracin Pblica dar cumplimiento a las orientaciones emanadas del prximo
gobierno y en esa virtud, conociendo las diferencias y similitudes existentes entre los planteamientos, puede operar la preparacin a nivel institucional de instrumentos de poltica que permitan adelantar y preparar la implementacin y ejecucin de algunos
de estos lineamientos que son comunes a distintas organizaciones, y que incluso por mandato constitucional debern realizarse.
Entre otras pueden mencionarse los siguientes campos:
Plan de Alfabetizacin.
160
III. Conclusiones
1. Conclusiones sobre los cambios derivados de las
modificaciones Constitucionales.
Los elementos contenidos en el Captulo I de este trabajo permite
concluir que:
1.1 La Constitucin promulgada en 1985 desarrolla de manera ms amplia que la de 1965, las funciones que corresponde desarrollar al Estado.
1.2 Las reformas constitucionales atinentes a las funciones de la Administracin Pblica son en esencia una legalizacin de las funciones, que
aun cuando no estuvieran asignadas en la Constitucin de 1965, el Estado
Guatemalteco de hecho ha venido desempeando dentro de un proceso de crecimiento y expansin que lo ha caracterizado histricamente.
La inclusin de esas funciones en el texto constitucional evidencia en alguna medida el reconocimiento y legitimacin
de las funciones del Estado a nivel social, destacndose dentro del seno de la Asamblea Nacional Constituyente la predominancia de concepciones polticas tendientes a la consolidacin de un rgimen de economa mixta orientado por el Estado.
1.3 A pesar de la aparente ampliacin de funciones del aparato estatal contenidos en la nueva Constitucin, no se establecen nuevos
instrumentos, medios y potestades para la Administracin Pblica,
coherentes con el carcter expansivo implcito en las modificaciones
correspondientes, lo cual constituye, cuando menos a nivel legal.
161
1.4 En lo que corresponde a las modificaciones de estructura y funcionamiento, las reformas constitucionales tienden a:
El mantenimiento de las funciones actuales del Estado, enfatizando las funciones de seguridad y apoyo en infraestructura para la
produccin, el crdito y servicios de educacin, salud y vivienda.
En los aspectos de estructura y funcionamiento, destacan por ser comunes a las distintas organizaciones los siguientes planteamientos:
2.2 La necesidad de descentralizar la econmica, poltica y administrativamente el pas, dada la excesiva centralizacin actual.
162
163
bierno resalta la exclusin del tratamiento del campo monetario y cambiario y del transporte y turismo.
B. A convertir al Aparato Estatal en un agente de desarrollo que a la vez que promueva el incremento de la produccin, propenda por la ampliacin de los sectores poblaciones que reciben beneficios del crecimiento econmico.
164
En esta opcin la descentralizacin econmica y administrativa y la promocin de las formas colectivas de produccin y
participacin adquieren preponderancia. En cuando a las Empresas Estatales, se plantea la necesidad de revisar su actuacin y tomar decisin sobre su existencia y funcionamiento.
En consecuencia, se amplan las funciones del Estado, no se
restringe el gasto pblico y se plantea la expansin cualitativa
y cuantitativa de los servicios pblicos DCG, FDCN, PSD y PR).
Plan de Alfabetizacin.
Promocin de la agro-industrializacin.
165
3.6 Dada la orientacin del contenido del texto constitucional y los planteamientos de los particos polticos, puede inferirse que los planes de gobierno cuyos planteamientos son de orden keynesiano presentan mayor
congruencia con el marco de poltica econmica de la Constitucin.
4. El anlisis de las posturas y planteamientos de las organizaciones polticas y de sus dirigentes, evidencia la falta de desarrollo
poltico del pas, traducido en este caso particular en la ausencia
de polticos estadistas en el seno de esas organizaciones, y cuya
existencia les permitira acceder al poder y gobernar basados en
el conocimiento de la realidad del pas, de la administracin pblica y de las teoras econmicas, polticas y sociales que aplicadas creativamente haran viable la concretizacin de un proyecto
de desarrollo nacional, congruente con sus competencias de grupo.
Esta situacin permite un amplio margen de inf luencia y participacin de los tcnicos que ingresan o se encuentran dentro de la administracin pblica en la generacin de propuestas de accin y en las decisiones del gobierno.
166
167
168
La orientacin de tal capacitacin, ms que dirigida al conocimiento de aspectos tericos de las distintas reas y sectores de la administracin y la economa, debera dirigirse hacia a) el conocimiento de la realidad de los sectores, tanto a nivel general de la
sociedad como de la parte que de stos corresponde al Sector Pbico, b) al conocimiento de la estructura y funcionamiento de la
Unidad Administrativa a la que corresponde desarrollar determinadas funciones dentro de cada sector, c) las polticas, programas, proyectos, acciones y medidas que se han desarrollados y se
encuentran en ejecucin, d) los compromisos legales, financieros
e institucionales a los que se enfrentar, e) las posibilidades reales de modificacin de su comportamiento, y f) al conocimiento y
prctica de las tcnicas y mtodos de conduccin administrativa.
Debido a la naturaleza de los puestos de la administracin superior ya al de los funcionarios que los ocupan, el momento y las tcnicas de dicha capacitacin debern ser
adecuadamente seleccionados, estimndose que podra ser conveniente el perodo previo a la toma de posesin de los cargos.
Finalmente, y en aspectos ms especficos podra prepararse el esquem a de reg iona l izacin del reg ist ro
de la propiedad conforme el mandato Constitucional.
La ejecucin de estas acciones podra permitir al INAP dar su prximo
plan de Desarrollo Administrativo 1986-90 un contenido que lo legitime
en las esferas de decisin poltica y los niveles superiores de Gobierno,
y con ello garantizar el apoyo a la ejecucin efectiva del plan y al desarrollo de la Institucin, situacin que a largo plazo lo capacitara para
promover reformas y cambios sustanciales que conviertan a la Administracin Pblica en verdadero instrumento de desarrollo nacional.
DOCUMENTOS CONSULTADOS
1. Asamblea Nacional Constituyente (1965), Constitucin de la Repblica de Guatemala, Publicaciones del Ministerio de Gobernacin, 1971.
2. Asamblea Nacional Constituyente (1985), Artculos Constitucionales aprobados al 25 de marzo de 1985. Guatemala, 1985.
3. Centro de Estudios Polticos, Transcripcin de exposiciones de los planes de gobierno de PSD, DCG,
PDCN, Boletn No. 1, Guatemala, diciembre 1984.
169
18. Subcomisin Coordinadora. Asamblea Nacional Constituyente. A nte-proyecto de Constitucin Poltica (documento de trabajo). Guatemala, octubre 1984.
7. Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala 1965. Publicaciones del Ministerio de Educacin, 1971.
19. S e m i n a r i o
Domingo
Prensa
Libr e. D ic ie m br e 198 4-m a r zo 8 5. Gu ate m a l a , 8 5.
8. D e m o c r a c i a C r i s t i a n a G u a t e m a l t e c a . P r o y e ct o d e C o n s t i t u c i n 19 8 4. G u a t e m a l a , 19 8 4 .
20. Unin del Centro Nacional (UCN). Gran Proyecto Nacional de la UCN (Principios Fundamentales). Guatemala, 1984.
9. Democracia Cristiana Guatemalteca. Proyecto de Programa de Gobierno 1986-90. Guatemala 84, mimeo.
21. Un in del Centro Naciona l (UCN). A nte-proyecto de Constitucin. Guatemala, octubre 1984. Mimeo.
10. Democracia Cristiana Guatemalteca, Consejo Tcnico: Organizacin de Gobierno (anteproyecto). Guatemala, octubre 1984, mimeo.
11. Fr ente
C v ico
D emo c r t ico
(FC DS).
t a f o r m a I d e o l g i c a .
Guatemala,
Pl a198 4 .
Centroamer icana:
Guatemala
1984-1986.
Pronstic o s o br e e l ac onte c e r e c onm ic o y p ol t ic o.
170
171
5
reseas
de libros
ADMINISTRACIN PBLICA Y DESARROLLO
173
Klisksberg Bernardo
Tercera edicin.
Argentina.
2003. 197 pp.
HACIA UNA
ECONOMA CON
ROSTRO HUMANO
174
Entre sus obras recientes se hallan los internacionalmente difundidos Primero la gente
(19 ediciones), escrita con el premio Nobel de
Economa Amartya Sen, Escndalos ticos,
declarado de inters cultural por la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires (Junio 2011),
y Ms tica, ms desarrollo (19 ediciones).
Ha sido asesor de ms de 30 pases y de instituciones como ONU, UNESCO, UNICEF,
Organizacin Internacional de Trabajo, Organizacin de Estados Americanos, Organizacin Panamericana de la Salud, entre otros.
Estructura de la Obra
Una Economa con Rostro Humano es una
obra que est estructurada con un Prlogo
escrito por Edgar Morin, Director Emrito
del Centro Nacional de Investigacin Cientfica de Francia. Una introduccin identificada como Tiempos de perplejidad. El
cuerpo est integrado por tres partes, identificadas respectivamente con los ttulos de: Problemas crticos en Amrica Latina de hoy, Propuesta para la Accin y
Hacia una nueva visin del Desarrollo.
Descripciones y comentarios: Para efectos de
esta resea, se seleccionaron temas vinculados al capital social, como Qu est sucediendo con la Familia en Amrica Latina.
Se ha observado en investigaciones comparadas estrecha relacin entre criminalidad
juvenil y familias desarticuladas. Los hijos
de familias desarticuladas tendrn menores posibilidades de completar ciclos escolares, por lo tanto tendrn reducidos chances
175
176
177
Chiavenato, Idalberto,
GESTIN DEL
TALENTO HUMANO
178
marialolavillagran@inap.gob.gt
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Buenas Prcticas
Recientemente Identificadas
de Gestin para Resultados
de Desarrollo.
Libro de Consulta
180
181
182
Los principios de la GpRD, acordados durante la Segunda Mesa Redonda sobre Gestin
para resultados de desarrollo en 2004, son:
1. Centrar el dilogo en los resultados en
todas las fases del proceso de desarrollo
2. Alinear la programacin, el monitoreo y la evaluacin con los resultados
3. M a n t e n e r l a m e d i c i n y
la
informacin
sencillas
4. Gestionar para, no por, resultados
5. Usar la informacin de resultados para
aprender y para la toma de decisiones.
La Gua tambin muestra herramientas tiles
para utilizar en la prctica de implementacin del modelo, entre ellas: el modelo lgico, que resume la informacin pertinente
relacionada con la asistencia para el desarrollo en general, o de un programa o proyecto
en particular. El monitoreo y la evaluacin (M&E), que recopila, sistematiza y utiliza informacin para la toma de decisiones
y para aumentar la eficacia de las intervenciones de desarrollo. Se incluyen tambin
como herramienta, los mecanismos de entrega mltiple, considerados acciones puntuales para focalizar en un rea especfica,
entre ellos: apoyo directo al presupuesto, financiamiento de programas sectoriales, proyectos dirigidos especficamente a un sector, asistencia tcnica y trabajo analtico.
El documento presenta experiencias exitosas implementadas sobre la base de un en-
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184
seccin
informativa
Actividades del INAP Guatemala
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PROGRAMA
DE GERENCIA
PBLICA
DIRECCIN
DE FORMACIN
Y CAPACITACIN
PROGRAMA
2 Interciclo 2014
DE EDUCACIN
Del 28 de Julio al 5 de Septiembre 2014
A DISTANCIA
TELEINAP Cursos Virtuales:
Este programa brinda
12 cursos anuales, los
cuales son implementados cada cuatrimestre dependiendo de
las necesidades de las
instituciones la administracin pblica
y los trabajadores de
las mismas. Se programan cuatro o tres
cursos por cuatrimestre, adems se programan cursos entre los
cuatrimestres, o sea,
interciclos.
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3. Edicin 2014
Del 08 de Septiembre al 17 de Octubre 2014
Curso Virtual:
PROGRAMA
GESTIN DEL
DESARROLLO
SOCIAL
Cursos Virtuales:
Curso Virtual:
Administracin Pblica
Contacto: Claudia Diaz
Email: cdiaz@inap.gob.gt
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Contacto:
Licenciado
Jaime Rafael Muoz Flores
Director
Direccin de Escuela de Gobierno
y Gestin Pblica
Tel. (502) 2419-8181
Ext. 8101/8128
DIRECCIN
DE ESCUELA
DE GOBIERNO Y
GESTIN PBLICA
DIRECCIN
DE ASISTENCIA
TCNICA
REGIONAL
Contacto:
Licenciado
Sergio Reynaldo Gmez de Len
Director
Direccin de Asistencia Tcnica
Regional
Tel. (502) 2419-8181
Ext. 8106/8129/8132
Actividades Agosto
18/8/2014
Curso Virtual
Estructura Poltica y Administrativa del Estado.
18/8/2014
Curso Virtual
Fundamentos Jurdico-Polticos Del Sector Pblico Guatemalteco.
18/8/2014
Curso Virtual
Gobierno y Sistema Poltico Guatemalteco.
25/8/2014
Curso Presencial
Alta Gerencia Poltica del Sector Pblico.
Actividades Septiembre
Actividades Octubre
Septiembre
Curso Presencial
Rgimen Electoral y Organizaciones Polticas.
Octubre
Curso Presencial
Gerencia de Organizaciones Polticas.
Septiembre
Curso Presencial
Derecho Electoral.
Octubre
Curso Virtual
Gerencia Poltica y Transformacin de Conflictos.
Septiembre
Curso Virtual
Liderazgo Poltico Transformador.
Octubre
Foros Pblicos
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Talleres con representantes de las Municipalidades para capacitar en elaboracin de Manuales Municipales, en
alianza con FUNDEMUCA e INFOM:
Elaboracin de Diagnsticos Institucionales en las Instituciones del Sector Pblico y Gobernaciones Departamentales,
a travs del Sistema de Apoyos y Fortalecimiento Institucional en los departamentos de presencia de delegaciones:
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D iplom ado G est in Mu n ic ipal y Polticas Pblicas, a desarrollarse en el Oriente del pas:
DIRECCIN DE
INVESTIGACIN
Y ASESORA
ADMINISTRATIVA
Contacto:
Doctor
Edmundo Ren Urrutia Garca
Director
Direccin de Investigacin y
Asesora Administrativa
Tel. (502) 2419-8181
Ext. 8155/8157
Curso de Gestin Municipal y Gestin Poltica Virtual, a implementarse para los Gobiernos Municipales:
Septiembre 2014.
Actividades Septiembre
03/9/2014
Fase II del Taller de Clima y Cultura Laboral, elaborando el Plan de
Mejora Continua y el Manual en Gestin de Clima Laboral.
11/9/2014
Fase II del Taller de Clima y Cultura Laboral, elaborando el Plan de
Mejora Continua y el Manual en Gestin de Clima Laboral.
17/9/2014
Fase II del Taller de Clima y Cultura Laboral, elaborando el Plan de
Mejora Continua y el Manual en Gestin de Clima Laboral.
Actividades Septiembre
1/10/2014 - 5/10/14
Taller de Organizacin y Funciones, y de Normas y Procedimientos
7 y 21 de Agosto 2014.
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DIRECCIN
DE POSTGRADO
Contacto:
Doctor
Luis Alfonzo Beteta Vsquez
Director
Direccin de Post Grado
Tel. (502) 2419-8181
Ext. 8114/8120/8135
Esta Direccin se encuentra a cargo de la organizacin de estudios universitarios de pre grado y post grado en Administracin Pblica, estudios
que son avalados por la Universidad Galileo.
Actividades Octubre:
PROGRAMAS
Doctorado En Administracin Pblica Y Polticas Pblicas.
2 Cohortes Octubre 2014.
Maestra En Administracin Pblica Y Polticas Pblicas.
2 Cohortes Octubre 2014.
Licenciatura En Administracin Pblica Y Polticas Pblicas
Modalidad Intensiva.
2 Cohortes Octubre 2014.
nota biogrfica
de autores
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INGENIERO
NORMAN LEONEL
SIGU FAJARDO
Perfil profesional:
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Gerente General del Colegio de Ingenieros Agrnomos, siendo el responsable del desarrollo de proyectos productivos y sociales para los agremiados.
Asesor Gerencia del Instituto Nacional de Administracin Pblica INAP-, promotor y ejecutor de diferentes estudios tcnicos
sobre diagnostico, fortalecimiento y modernizacin institucional.
Asesor del Rector de la Universidad de San Carlos en la Coordinacin y evaluacin del Programa de Investigacin en Desarrollo Agroindustrial.
Coordinador del Programa Universitario de Desarrollo Industrial, Direccin General de Investigacin -DIGI-, Universidad de San Carlos de Guatemala.
Asesor en Polticas Pblicas. Direccin de Planificacin, Consejo Nacional de reas Protegidas -CONAP-.
Director Administrativo. Secretara Presidencial de la Mujer -SEPREM-, responsable de la Unidad de Recursos Humanos y del proceso de Desarrollo y Modernizacin institucional.
Gerente Operativo Asociacin Prado de Zorzoy y Fundacin Actxumbal. Siendo responsable del desarrollo de
un proyecto habitacional y recreativo para sus asociados.
Coordinador de Desarrollo Productivo, Direccin de Desarrollo Rural Integral. Secretara de la Paz -SEPAZ-. Apoyo y
seguimiento a la implementacin del Acuerdo Sobre Aspectos Socioeconmicos y Situacin Agraria. Secretario Ejecutivo de la Comisin tcnica para el reasentamiento de poblacin desarraigada por causas del conflicto armado interno.
Actualmente
es
Gerente
del
Instituto Nac ion a l de Ad m i n i st r ac in P bl ica -I NA P-.
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LICENCIADA
LICENCIADA
VIVIAN PAOLA
RODRGUEZ
BARRIOS
CAMLIN FUENTES
MIJANGOS
Perfil profesional:
Perfil profesional:
Sociloga con estudios de maestra en Investigacin Socio-Poltica. Egresada de la Escuela de Ciencia Poltica de la Universidad de San Carlos de Guatemala, fue becaria con
dedicacin exclusiva en el Programa de Formacin de Investigadores del rea de Estudios sobre Pobreza, Desarrollo y Exclusin Social de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales FLACSO-Guatemala. Tambin realiz estudios sobre planificacin estratgica para el desarrollo rural en el Weitz Center de Israel y sobre Modelos de Desarrollo
de Competencias Laborales y Modelos Educativos por Competencias, en un programa
conjunto de la Universidad Autnoma de Mxico y la Universidad de Leiden, Holanda.
Su experiencia profesional se centra en la direccin y/o coordinacin de programas de formacin y capacitacin presencial, docencia en temas relacionados a su especialidad, diseo
y tutora de cursos de educacin virtual, gestin de proyectos
de cooperacin, asesora y elaboracin de planes estratgicos,
multianuales y anuales, acciones de seguimiento y evaluacin;
manejo de presupuestos.
Gobierno Abierto.
Se ha desempeado como investigadora en instituciones como el Instituto de Investigaciones Polticas y Sociales (IIPS); la Direccin General de Investigacin (DIGI) de la Universidad de San Carlos de Guatemala y FLACSO- Guatemala y como catedrtica en la Facultad de
Ciencias Polticas de la Universidad Rafael Landvar y en la Escuela de Trabajo Social de la
Universidad San Carlos de Guatemala. Actualmente labora en el Instituto Nacional de Administracin Pblica (INAP), a cargo de la Unidad de Cooperacin Nacional e Internacional.
196
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DOCTOR
GREGORIO
MONTERO
MONTERO
Perfil profesional:
Se gradu de la Licenciatura en Derecho en la Universidad Autnoma de Santo Domingo (UASD). En esta misma universidad se
gradu de la Especialidad en Ciencias Polticas; obtuvo su ttulo de Maestra en Administracin y Polticas Pblicas con titulacin conjunta de la Universidad Estatal de UTAH de los Estados
Unidos y la Universidad Autnoma de Santo Domingo (UASD).
Ha sido consultor de la OPS/OMS para asesorar en la elaboracin de la Ley de Carrera Sanitaria para los gobiernos
de Nicaragua y Uruguay; asesora en el proceso de discusin
de la Ley de Funcin Pblica y la estructuracin del rgano Rector de la Funcin Pblica de El Salvador, entre otros.
Fue Presidente Alterno del Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD) 2007-2009, y organizador de dos Congresos Internacionales de este organismo celebrados en Repblica Dominicana en los aos 2007 y 2010.
Es f uncionario de Carrera en su pas, en comisin de servicio. Fue Viceministro de Funcin Pblica del Ministerio de Administracin Pblica (MAP).
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Es Catedrtico Universitario en los niveles de Grado y Post-Grado, en las reas Teoras y Fundamentos Jurdicos del Estado,
Derecho Administrativo, Administracin Pblica, tica de los
Servidores Pblicos, Organizacin de la Administracin Pblica, Cultura Organizacional, entre otras, en centros acadmicos
como la Universidad Autnoma de Santo Domingo (UASD), Universidad Iberoamericana (UNIBE), Universidad Pedro Henrquez
Urea (UNPHU), la Universidad Tecnolgica de Santiago (UTESA) y el Instituto Nacional de Administracin Pblica (INAP).
Ha publicado varios trabajos relacionados con la Administracin
Pblica, dentro de los cuales se destacan: tica, Administracin
Pblica y Modernizacin, Para un Ejercicio tico de la Funcin
Pblica, su trabajo titulado Rgimen Jurdico Funcionarial fue
publicado en el Libro de Derecho Administrativo Iberoamericano, editado en la Repblica Bolivariana de Venezuela. Adems,
ha escrito mltiples artculos para Revistas Especializadas y
Peridicos, desarrollando los temas de Profesionalizacin de la
Funcin Pblica, Servicio Civil, Carrera Administrativa, Orga-
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DOCTOR
LICENCIADA
EDMUNDO REN
URRUTIA GARCA
Perfil profesional:
Realiz estudios de filosofa en la Universidad de San Carlos de Guatemala, en los aos 70 y ense en la Facultad de Economa y en la Escuela de
Trabajo Social de esa universidad. En los aos 80 sac una maestra en la
Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), Mxico. A principios de los 90, obtuvo una beca para hacer estudios de doctorado en Ciencias
Poltica en la Universidad de New Mxico, en la ciudad de Albuquerque.
200
En Guatemala en 1995, ense en la Universidad de San Carlos de Guatemala y en la Universidad Rafael Landvar.
Trabaj en la Crnica de Gobierno de la administracin de lvaro Arz
y posteriormente fue consultor de la Asociacin de Investigaciones y
Estudios Sociales (ASIES) en la primera parte de los 2000. En 2004 fue
nombrado como Secretario de la Secretara de Anlisis Estratgico (SAE)
de la presidencia de scar Berger. En 2005, fue nombrado por ese mismo
gobierno, embajador de Guatemala en el Reino Unido. En 2008, regresa
a Guatemala y se convierte en Director del Programa Centroamericano
de Postgrado de la FLACSO, sede Guatemala. En 2013, es contratado por
el Ministerio de Finanzas de Guatemala para disear, con recursos del
Banco Interamericano de Desarrollo (BID) la Ctedra de Estudios Fiscales.
Ha publicado artculos y libros sobre temas de la ciencia poltica y ha publicado dos novelas, Naufragio de las Palabras y Viaje al Centro de la Nada.
Actualmente, es Director de la Direccin de Investigaciones y Asesora Administrativa del Instituto Nacional de Administracin P blica INAP-, adems de ser columnista de la misma institucin en el Diario de Centroamrica y
Director de la Revista Administracin Pblica y Desarrollo del INAP.
LESBIA CAROLINA
ROCA RUANO
Perfil profesional:
Es Consultora Senior de la firma Inversiones y Desarrollo de Centro Amrica IDC-, siendo su principal proyecto el diseo y creacin de una nueva universidad privada dedicada a las ciencias econmicas y administrativas. Es Economista, realiz sus
estudios en escuelas pblicas tiene una Maestra en Administracin Pblica de Harvard University y posee una extensa experiencia trabajando tanto en el sector privado como en el pblico.
En el rea acadmica, Carolina fue miembro de la Facultad de Investigacin del INC AE y Research Fellow en el Instituto Wethearhead de Harvard University.
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LICENCIADA
DOCTORA
MARA DOLORES
VILLAGRN
MAYEN
BLANCA EUGENIA
CASTELLANOS
DE PONCIANO
Perfil profesional:
Profesional en Ciencias Sociales, estudios de licenciatura en Trabajo Social, Maestra en Comunicacin para el Desarrollo. Actualmente estudios a nivel de Doctorado en Administracin Pblica
y Polticas Pblicas. Experiencia laboral en Administracin Pblica, especialmente en procesos para fortalecer el Talento Humano,
coordinando programas de formacin y Capacitacin, en modelos de
educacin presencial y a distancia, utilizando las herramientas que
proporcionan las Tecnologas de Informacin y comunicacin TICs -
Perfil profesional:
Profesional con estudios de sociologa, egresada de la Escuela de
Ciencias Polticas de la Universidad de San Carlos de Guatemala.
Fue Coordinadora de la Maestra en Investigacin de Poltica y Sociedad de la Escuela de Ciencias Polticas en la Universidad de San Carlos.
202
La educacin a distancia con el modelo Virtual del INAP: Diseo de cursos acompaamiento a grupos de estudiantes con
el modelo tutorial.
Experiencia en el diseo y ejecucin de diplomados especialmente en los temas: Gerencia Social y Gestin del Riesgo a desastres, abordaje de conflictos y Secretarial.
Estudios socioeconmicos de las familias y la situacin de valores, situacin econmica y social de las familias guatemaltecas
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LICENCIADA
NADIA LECI
DE LEN SAZO
FRANCISCO
LONGO
Perfil profesional:
Perfil profesional:
Profesional de la Licenciatura en Psicologa con especializacin en Psicotrauma, avalada por la Sociedad Argentina en Psicotrauma; INASFID (International Sports Federation for Persons with Intellectual
Disability) certificacin como Psicloga en Discapacidad Intelectual
Caracas, Venezuela. Entre otras actividades Miembro de Junta Directiva y Psicloga del Comit Nacional de Elegibilidad (NEC) de la Asociacin de Disciplinas Deportivas para las Personas con Discapacidad
Intelectual de Guatemala (ANDDIGUA). Experiencia laboral en Asesora de Desarrollo Humano e Institucional en el Instituto Nacional de
Administracin Pblica INAP-, actualmente Asesora de Gerencia.
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Asesora
en
Clima
Cooperacin de Desar rol lo (solicitud de donaciones para el sostenimiento del Plan Motivacional).
Coordinadora y A sesora del Proyecto de Evaluacin de Clima Organizacional de Empresa Portuaria Nacional Santo Toms de Castilla EMPORNAC en Puerto Barrios y en la capital al Ministerio de Finanzas.
Asesora en Diagnstico de Necesidades de Capacitacin realizando el Plan de Profesionalizacin para el Talento Humano.
Cultura
Instituciona l.
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MERCEDES
IACOVIELLO
Perfil profesional:
Economista y Bachiller en Derecho por la Universidad de Buenos Aires, Graduada del Programa de Formacin de Administradores Gubernamentales del INAP de Argentina y Master en Gestin de Recursos
Humanos por University of Illinois at Urbana-Champaign. Actualmente es consultora internacional en gestin de recursos humanos y
empleo pblico en proyectos regionales y subregionales en Amrica
Latina para organismos internacionales (BID, PNUD, AECID, USAID) y
para gobiernos de la regin (Per, Chile, Ecuador, Paraguay, Colombia,
Argentina, Guatemala). En el mbito acadmico, coordina el rea de
Formacin Ejecutiva en Gestin Pblica de la Maestra en Administracin y Polticas Pblicas de la Universidad de San Andrs. Es profesora en maestras y posgrados de las universidades de San Andrs,
del Litoral, de Rosario y de Buenos Aires, todas en Argentina. Autora
de numerosos artculos y captulos de libros en su rea de trabajo.