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QUINTA PARTE: LA FUNCIN MUNICIPAL

CAPTULO I: LA FUNCIN LEGISLATIVA MUNICIPAL


1. El poder municipal de ordenanza
El poder de ordenanza que corresponde a los municipios constituye un
atributo derivado de su autonoma.
Del deber de regular todo ese vasto complejo de hechos que constituyen la
vida municipal nace la potestad legislativa de los municipios, en tanto que
entidades autnomas.
El reconocimiento de la capacidad legislativa del municipio no supone como
premisa necesaria que se le atribuya una soberana ni menos el desmedro de la
potestad de dictar normas generales, que corresponde al Estado. El municipio
goza de tal capacidad en tanto que sociedad autnoma, por mandato y dentro de
los lmites que seala la Constitucin.
2. Naturaleza de las ordenanzas municipales
El problema de la naturaleza de las ordenanzas municipales lleva a
consideracin dos cuestiones: en primer trmino, si las ordenanzas municipales
son verdaderas leyes (de mbito territorial limitado), y, en segundo lugar, cul es
el lugar que les corresponde dentro del cuadro jerrquico de las normas jurdicas.
En lo que se refiere a su categora, algunas legislaciones equiparan las
ordenanzas municipales a los Reglamentos. Pero las ordenanzas municipales, en

los casos en que los municipios estn dotados de la competencia necesaria, por
mandato de la Constitucin para dictar normas legales en sentido formal, no se
confunden con los reglamentos.
Las ordenanzas municipales son normas que expiden los cuerpos locales
con autorizacin de la Constitucin del Estado y estatuyen un campo propio de
hechos que no se hallan sujetos a la regulacin de las leyes ordinarias.
3. Contenido de las ordenanzas municipales
En cuanto determinan el contenido de las ordenanzas municipales, los
ordenamientos jurdicos pueden clasificarse en tres grupos: unos se refieren al
mbito material de las ordenanzas en forma general e imprecisa; otros emplean el
sistema taxativo y sealan las reas objeto de la nominacin municipal; y un tercer
grupo, menciona las principales de estas reas, pero deja abierta la posibilidad de
considerar otras.
Se considera que, en trminos generales, constituye materias regulables
mediante ordenanzas municipales las que se refieren a: a) la estructura y
funcionamiento de los rganos de gobierno municipal, b) los servicios pblicos
municipales y a sus modos de prestacin, c) el rgimen econmico y financiero del
municipio, y d) el poder de polica municipal.
El Ttulo VI, Captulo I de la ley 23853, arts. 109, 110, 11 y 112 se
refieren a las Ordenanzas Municipales que no estn tratadas por la Constitucin
de 1979.

CAPTULO II: LOS SERVICIOS PBLICOS MUNICIPALES


1. Concepto de servicio pblico municipal
El servicio pblico es toda prestacin concreta del Estado o de la actividad
privada que, tendiendo a satisfacer necesidades pblicas, es realizada
directamente por la administracin pblica o, indirectamente, por los particulares
mediante concesin.
El servicio pblico presenta las siguientes caractersticas: 1) es una
ordenacin de elementos y actividades para un fin, 2) el fin es la satisfaccin de
una necesidad pblica, 3) implica la accin de una personalidad pblica, 4) que
esta accin se cristalice en una serie de relaciones jurdicas constitutivas de un
rgimen jurdico especial distinto, por tanto, del rgimen jurdico especial de los
servicios privados.
2. El mbito de los servicios municipales
Un anlisis de los elementos constitutivos de los servicios municipales, nos
lleva a afirmar que corresponden a tal categora los que renen las siguientes
notas: a) inters para los vecinos, b) capacidad administrativa del municipio para
prestarlos, c) capacidad econmica del municipio para sostenerlos, d) que no
estn asignados a otras entidades por la Constitucin o la ley al Estado.
La ley actual en su Ttulo III seala la funcin general (Cap. I) y las
funciones especficas (Cap. II), as como los servicios esenciales de las
Municipalidades distritales (art. 71) en armona con la norma constitucional.

3. Principales servicios a cargo del Municipio


La mayora de legislaciones considera como servicios genuinamente
municipales los que puedan agruparse bajo los siguientes ttulos: a) higiene,
alimentacin y salud, b) educacin y promocin social, c) acondicionamiento
territorial, d) construccin y seguridad pblica, y e) vivienda. La nueva Constitucin
peruana (arts. 254 y 255) y la ley actual (arts. 62 al 71) se refieren al
acondicionamiento territorial, vivienda, seguridad pblica, poblacin, salud,
saneamiento ambiental, educacin, cultura, formacin social, regulacin del
abastecimiento y comercializacin de productos para asegurar su libre flujo y
evitar la especulacin (arts. 62 y 73).
4. Colaboracin entre el Municipio y el Estado en orden a los servicios
pblicos
En el orden de las funciones que no son definitivamente estatales ni
municipales, existen materias comunes y otras en que se realizan mutuas
intromisiones en la competencia que no es propia.
La intromisin del municipio en funciones estatales, frecuentemente en
pocas pasadas, incide en el campo judicial; mientras que la intromisin estatal en
el complejo mbito del urbanismo que tradicionalmente fue dominio exclusivo del
municipio, en el abastecimiento de agua y en la prestacin de servicios de
electricidad. La modalidad de esta intromisin vara en las diversas legislaciones.

CAPTULO

III:

MODOS

DE

PRESTACIN

DE

LOS

SERVICIOS

PBLICOS MUNICIPALES
1. Las diversas clasificaciones
Los servicios municipales pueden prestarse directamente por el rgano
local o, indirectamente, esto es, a travs de una persona natural o jurdica. La
ejecucin directa se realiza ya sea por el rgano local o por una entidad autrquica
que constituye su proyeccin. En la prestacin indirecta cabe distinguir dos
modalidades: la primera cuando se realiza con aporte econmico del municipio a
travs de empresas mixtas y de empresas subvencionadas; y la segunda, cuando
se hace sin aporte econmico del municipio, como en los casos de la concesin y
el arrendamiento.
2. Modos de prestacin directa
Sus caractersticas son: 1) El capital del servicio es aportado por el
municipio; 2) Corresponde al municipio la designacin del personal encargado
para aquel; 3) La direccin pertenece a las autoridades del municipio; y 4) La
entidad local asume los riesgos. Esta modalidad es empleada, generalmente, por
municipios pequeos y se refiere a servicios que no tienen carcter lucrativo.
3. Modos de prestacin indirecta
La prestacin indirecta de servicios pblicos por la municipalidad puede
realizarse con aporte econmico a travs de empresas de economa mixta y
empresas subvencionadas, o sin dicho aporte econmico bajo las formas de
concesin y de arrendamiento.

Tales empresas, que asocian el capital particular con la inversin pblica,


tienen naturaleza de entidades de derecho privado, pero realizan actividades en
servicio de la colectividad. Una forma de empresa de este tipo es aquella en la que
participan el municipio y los usuarios del servicio correspondiente.
4. Las obras pblicas municipales
Las obras municipales pertenecen al gnero de las obras pblicas y tienen
la misma naturaleza: son manifestaciones de la planificacin administrativa y un
eficaz redistribuidor de la renta nacional.
Las obras pblicas deben necesariamente constituir un inmueble y
algunas legislaciones exigen que los proyectos consten de planos y presupuestos
de realizacin y en una memoria. Los proyectos estn sujetos a diversos tipos de
aprobacin. Asimismo, pueden ejecutarse directamente por el municipio o
indirectamente por terceros.
5. Los contratos municipales
Pertenecen a la clase de contratos administrativos y son aquellos que
celebra el municipio para satisfacer un servicio pblico. Sus caractersticas son: a)
intervencin del rgano local como sujeto de la relacin jurdica, b) finalidad
pblica, c) sometimiento a las reglas del Derecho pblico, d) dualidad de
clusulas: contractuales propiamente dichas y reglamentarias del servicio.
Los contratos municipales, de acuerdo con la naturaleza del convenio que
comprenden, estn sometidos al requisito previo de la licitacin.

CAPTULO IV: LA MUNICIPALIZACIN


1. Evolucin histrica del instituto
El instituto jurdico de la municipalizacin corresponde al moderno sentido
del municipio. Durante las centurias anteriores, el quehacer municipal se orient
preferentemente a cuestiones polticas y administrativas; desde el siglo pasado
apunta con mayor amplitud hacia el campo econmico, en el cual la prestacin de
los servicios asume formas nuevas.
Una de estas formas es la municipalizacin, que consiste en que la entidad
local realice determinados servicios de naturaleza y con finalidad econmicas. La
municipalizacin se inici en Europa a mediados del siglo XIX.
2. Caracteres de la municipalizacin
Segn Greca, la municipalizacin es la realizacin del poder comunal de un
servicio pblico o de una actividad industrial, que tiene por fin obtener productos o
realizar actividades destinadas a ser utilizadas por la poblacin a un precio de
venta inferior al que se paga a la produccin privada en libre concurrencia, y, en
otros casos, cuando el costo es superior, a obtener recursos para el Erario
municipal para realizar obras de inters general. Cuando el servicio es
proporcionado gratuitamente, su costo es soportado por la municipalidad.
El concepto de municipalizacin exige el concurso de los siguientes
elementos connotativos: a) que la prestacin sea realizada por la comuna, b) que
tenga carcter econmico, c) que persiga una finalidad social, d) que se realice
dentro del trmino municipal.

3. Formas que reviste la municipalizacin


En cuanto a su relacin con otras entidades productoras de los mismos
servicios, estos pueden revestir dos formas: sin monopolio y con monopolio.
Segn la legislacin espaola, la municipalizacin sin monopolio, en
concurrencia con otras entidades, corresponde casi siempre a artculos
alimenticios de primera necesidad, y a farmacias, en la forma que el estatuto
referido prescribe.
En la municipalizacin con monopolio se dan tres tipos de servicios
municipalizables: unos que pueden ser realizados por todos los municipios
(abastecimiento de agua, electricidad, gas, etc.); otros, por municipios de ms de
diez mil habitantes con previa autorizacin para el suministro al por mayor de
carnes, frutas, pescado, leche etc., y la tercera clase consta de los no enumerados
dentro de los grupos anteriores.
4. Debate en torno a las ventajas e inconvenientes de la municipalizacin
La municipalizacin de los servicios locales corresponde al nuevo concepto
sobre la finalidad de los entes pblicos. El Estado gendarme limitado al ejercicio
de la funcin de indiferente y lejano contralor de actividades de sus sbditos, ha
sido reemplazado por el Estado de servicios, que busca el bienestar social y
econmico de los ciudadanos. La provisin de artculos de primera necesidad y la
realizacin de servicios indispensables para la vida, no deben perseguir como fin
esencial el lucro, en perjuicio de la mayora de vecinos y de la extensin del propio
servicio.

CAPTULO V: EL URBANISMO
1. Nociones generales
El urbanismo resumiendo las muchas definiciones- tiene dos acepciones.
Segn la primera, es una sntesis y coronamiento de todos los estudios que
conciernen a la sociedad urbana y a su organizacin poltica. Segn otra, es la
planificacin fsica de la ciudad, que comprende solo el estudio de los principios y
prcticas que deben regir la creacin, el desarrollo y la reconstruccin o
ampliacin de ciudades. Por tanto, la primera acepcin se identifica con todo el
conjunto de fines del municipio; la segunda, con los objetivos de la actividad
municipal.
2. Evolucin histrica
En la constitucin de las ciudades griegas intervenan funcionarios que hoy
se consideraran de servicio municipal.
Las ciudades medioevales a partir del siglo XII fueron planeadas, as como
las que se construyeron en la poca del Renacimiento.
En los ltimos siglos, especialmente en el XIX, debido a la revolucin
industrial, se ha acentuado la preocupacin por resolver los problemas
concernientes a la acomodacin del hombre dentro del medio.
En la poca posterior, en cada pas se produce una abundante legislacin
sobre esta materia bajo la inspiracin de los avances de la ciencia urbanstica y
los progresos de la tcnica.

3. Los problemas del urbanismo


Las reglas que constituyen el contenido de la legislacin sobre urbanismo
se refieren a la propiedad inmobiliaria y persiguen establecer sobre ella
determinado tipo de restricciones para que su uso se realice en funcin del inters
social. El Derecho urbanstico est constituido por todo ese conjunto de preceptos
que tienen como finalidad que la propiedad de los particulares se organice con el
inters social.
Greca considera que son instituciones de derecho que tienen aplicacin
inmediata al urbanismo: la expropiacin, las servidumbres pblicas y las
restricciones al dominio.
4. Los rganos gestores
La aplicacin de las normas sobre urbanismo corresponde a diferentes
rganos en los diversos sistemas legislativos. Cabe distinguir entre tales rganos
aquellos que son centralizados y los que no lo son (como las Comunas). Entre
estos ltimos: estatales, municipales y de composicin mixta.
En lo que atae a su funcin, dichos cuerpos desempean actividades
principales, auxiliares o de mera colaboracin.
Dentro del mbito local, corresponde al municipio ejercer todas las
atribuciones

correspondientes

que

sealan

las

leyes

de

urbanismo

en

coordinacin con las entidades regionales y el poder central. La transferencia de


tales atribuciones a otros cuerpos atenta contra su autonoma y sus fines.

CAPTULO VI: EL PLAN REGULADOR


1. Necesidad e importancia del Plan Regulador
El Plan Regulador ha sido calificado como el conjunto de documentos en
los que se analizan y exponen los planes de desarrollo de las funciones
gubernamentales principales, de actividades econmicas y de reas y regiones,
con el propsito de orientar y coordinar las mismas.
La importancia de este documento radica en su funcin organizadora de la
vida colectiva, ya que tambin se puede definir como la ordenacin del espacio
social.
La elaboracin del Plan se realiza a travs de dos etapas sucesivas:
compilacin e interpretacin de datos y la fijacin de metas que se deben cumplir.
2. El proceso de la planificacin local
Desde el punto de vista jurdico, el Plan equivale a un Reglamento mediante
cuyos preceptos la administracin crea y otorga unilateralmente derechos e
impone obligaciones a los titulares de la correspondiente a determinados sectores:
revela tendencias en progreso o retroceso; problemas demogrficos; estructuras
sociales; comportamiento de las familias; organizacin poltica y administrativa;
comunicaciones e informaciones; la cultura del mbito urbano; el fenmeno de
desorganizacin y patologa social; y la reorganizacin urbanstica.
La reunin de tales investigaciones conduce a la fijacin de las metas para
elevar a la ciudad a una mejor de vida gracias al urbanismo.

3. Contenido del Plan Regulador


El Plan Regulador, segn el criterio del municipalista Schwerert Ferrer,
debe comprender estos aspectos principales: 1) trazado general de la ciudad, 2)
fijar la distribucin de los centros mercantiles e industriales dentro de la ciudad, 3)
establecer las condiciones indispensables para la aplicacin de planes de
salubridad y asistencia social, 4) planes para el mejor arreglo y arquitectura de los
edificios y construcciones, 5) fomento y distribucin del mayor nmero de parques
y reas verdes, 6) construccin, ubicacin y conservacin de monumentos
histricos, 7) distribucin adecuada de centros culturales, deportivos, religiosos,
artsticos, 8) aplicacin de una poltica social que tienda a prevenir y extirpar los
males y vicios que afectan a la comunidad.
4. La zonificacin
La zonificacin significa la distribucin de la ciudad en sectores, a fin de
levantar en ellos las edificaciones que corresponden al uso preestablecido en el
Plan Regulador. Este procedimiento es relativamente nuevo en el mbito de la
legislacin urbanstica.
La zonificacin persigue la caracterizacin de las zonas de la ciudad, a fin
de determinar en ellas las reas de las edificaciones, su altura, el empleo de
materiales y las exigencias estticas.
Las ordenanzas de zonificacin distinguen las zonas residenciales, las
comerciales y las industriales, lo que significa una restriccin al uso de la
propiedad, de acuerdo con las caractersticas y necesidades de cada zona.

5. Organismos municipales del Plan Regulador


La eficacia del Plan Regulador depende de la composicin y de las
atribuciones de los organismos encargados de elaborarlo y ponerlo en prctica. En
algunos pases, tales entidades son centralizadas y los municipios tienen en ellas
una limitada intervencin; en otros, son verdaderos rganos creados por los
municipios e integrados por representantes de los mismos; y, por lo tanto,
gestores autnticos de una planificacin local.
El proyecto peruano de 1962 seala a las poblaciones de ms de diez mil
habitantes la obligacin de formular un plan regulador (art. 72), la asesora de un
Organismo Nacional dotado de oficinas principales y regionales, y la organizacin
de una oficina tcnica metropolitana de planificacin dentro del territorio (art. 64).
6. Coordinacin entre la planificacin del desarrollo econmico, el
ordenamiento del territorio y el planeamiento urbano
La labor planificadora del municipio no constituye una tarea aislada puesto
que la planificacin reguladora o directora de las ciudades no representa ms que
una etapa. De aqu se desprende la exigencia de coordinar la accin de las
comunas entre s, dentro de una regin, y con el Estado.
El mtodo ms adecuado corresponde al Programa para el Desarrollo de la
Comunidad, que implica la necesaria participacin de toda la poblacin activa y la
coordinacin de los programas a todos los niveles.
La ley vigente en el Per, bajo la influencia del proyecto de 1962, en sus
arts. 12, 13, 14 y 19 se refiere en forma muy limitada a la planificacin.

CAPTULO VII: EL PODER MUNICIPAL DE LA POLICA


1. Consideraciones generales
El ejercicio del poder de polica es muy antiguo. Su punto de referencia ms
lejano en Occidente corresponde a las polis. Ellas lo transmitieron a las
civilizaciones posteriores.
El poder de polica se funda en la coercibilidad de las normas jurdicas y
puede definirse como el conjunto de facultades de que estn dotados los rganos
de gobierno para constreir a los particulares al cumplimiento de los mandatos de
la ley y sancionar a los infractores, en defensa de los derechos humanos y del
bienestar colectivo.
Las consecuencias que se desprenden del ejercicio de la citada potestad y
no su causa- es la restriccin de determinados derechos individuales a fin de
garantizar la mejor realizacin del bien comn; y la finalidad que persigue es
doble: por un lado tiende al establecimiento del orden y al seguridad, y busca, por
el otro, la realizacin directa del bienestar general.
La polica municipal pertenece a la polica administrativa y tiene como
finalidad la vigilancia y la imposicin de normas de convivencia local en resguardo
de la salud, la seguridad, la moralidad y del comercio de primera necesidad.
Asimismo, impone determinadas sanciones, tales como las multas, los decomisos
y la clausura de establecimientos.

2. Competencia municipal en materia de polica


La polica de salubridad se ejercita en la vigilancia de la higiene en general,
de la higiene de los alimentos y de la polucin.
Esta tarea comprende la exigencia de las condiciones mnimas de
salubridad de los mercados, de los lugares de expendio de artculos de consumo,
de los destinados a las reuniones pblicas y de los que, en cualquier forma,
pueden ser ocupados por el pblico. Esta misma funcin se refiere a lo que se ha
llamado polica mortuoria.
Entre los problemas ms graves de la salud pblica tenemos a la
contaminacin en sus diversas modalidades (atmosfrica, acstica, etc.)
Otra de las funciones de la autoridad municipal es la seguridad pblica, que
consiste en la eliminacin de los peligros que amenazan la vida humana. De tal
exigencia derivan la polica de construccin y la polica de trnsito.
Corresponden a estos organismos municipales controlar los proyectos de
edificacin, as como la ejecucin de las diversas obras tanto pblicas como
privadas.
Es atribucin de la entidad local el control de espectculos y la prevencin
de los estados antisociales, as como la ayuda y readaptacin de quienes sufran
esos males.
La polica comercial tiene como misin vigilar el cumplimiento de las
condiciones de los establecimientos, que el municipio controla mediante licencias.

COMENTARIO
En el presente resumen se ha tratado el tema de la Funcin municipal y
de los mbitos en los cuales ejerce su poder.
Como hemos podido apreciar, las ordenanzas municipales constituyen
medios efectivos no solo para la demostracin de la autonoma del Municipio, sino
para implementar los servicios a los cuales no llega el Estado.
Respecto a la jerarqua que se les atribuye en el plano jurdico, cabe
recalcar su accin en conformidad con lo sealado en la Constitucin.
De lo mencionado, no solo podemos inferir la coordinacin que existe y
debe existir-entre la intervencin del Municipio y del Estado para garantizar el
bienestar de la comunidad. Podemos agregar, tambin, que tal indeterminacin de
los lmites de accin genera la constante redefinicin de la naturaleza de las
ordenanzas, as como del mismo concepto de municipalizacin y urbanismo.
Por otro lado, llama la atencin que de modo muy particular-nociones
como urbanismo caractericen la vida social del ser humano desde tiempos muy
antiguos, ya que si bien no exista la denominacin en s, la prctica de preceptos
de ordenamiento y administracin de recursos ya rega el quehacer de las
ciudades.
A modo de conclusin, solo resta enfocar la importancia de los rganos
gestores y otros ya sealados en la realizacin de la funcin municipal y del
bienestar social.