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Hierarquia das Leis

Professora Rosinethe Monteiro Soares

Vamos falar do produto, antes mesmo de descrever o processo formal de sua

obteno. Nosso propsito facilitar a compreenso e localizao do leitor na continuidade
do nosso estudo.
Quando, afinal, o comportamento poltico se consubstancia em converso, que a
regulamentao toma aspecto formal. Situando-nos no Brasil, 1998, temos uma hierarquia
legal determinada constitucionalmente. Essa hierarquia tem sido objeto de doutrina, mas
est sendo tambm regulamentada em lei complementar, ponto por ponto1[1]. A A
elaborao legislativa cobre todos os aspectos da transformao da vontade poltica e
interesse social em normas escritas, mesmo que algumas regras no escritas de
comportamento social, s vezes at antagnicas s escritas possam prevalecer. Esta deveria
ser a forma como o Leviathan brasileiro se controla ou controla os cidados.
Constituio Federal. No caso brasileiro a atual Constituio teve origem numa
Assemblia Constituinte, de ao paralela ao Congresso que promulgou a Constituio
Federal em l988, 5 de outubro. Muitos desejavam ento uma Constituinte com poderes
exclusivos. Mesmo sem poderes exclusivos de Constituinte, o Congresso ento eleito, j o
foi conhecida sua misso de elaborao de uma nova Constituio. O povo, portanto lhe
outorgou poder original constituinte. A populao sabia que ele estaria encarregado de
escrever a nova Constituio. Depois, deu ao Congresso seguinte um poder derivado
especial para revisar a Constituio. O atual Congresso mantm ainda, derivado da prpria
Constituio o poder derivado de emend-la, diferente de revisar. De qualquer modo podese afirmar que o Congresso que recebeu poder constitucional original2[2] carter bastante
diferenciado em sua composio do que seria um Congresso eleito sem essa tarefa
especfica.

Esta foi a stima vez que tivemos uma Constituio nova, mesmo que todas
as nossas Constituies tenham sido muito emendadas, com exceo da primeira. certo
que a falta de emendas no significou uma qualidade intrnseca; a primeira Constituio
no se emendou muito porquanto era outorgada pelo poder Imperial que tinha ampla
capacidade de domnio do cenrio poltico. Outrossim sua perenidade tem muito a ver com
o cenrio social e o desenvolvimento poltico da poca em que a participao social era
mnima. Basta lembrar-se que em 1875 apenas 5% da populao votava. No votavam as
mulheres, nem os negros, nem quem no tivesse renda prpria. Havia ainda discriminao
social do assalariado, que tambm no votava a no ser que ganhasse mais de cem mil reis.
No votavam tambm os menores de 25 anos. No pois de se admirar que no houvesse
muito estmulo para mudana que viesse a provocar Reformas Constitucionais, mesmo to
necessrias. Alm disso a Constituio era idealstica.
Consideramos natural que as leis, e principalmente as Constituies
contenham um pouco do idealismo que faz com que o progresso seja continuado. No fora
assim, qualquer lei magna estaria defasada to logo editada. A presente Constituio, como
as anteriores, contm uma enorme parcela de idealismo. As anteriores continham idias
mais marcadamente vagas, a presente contm princpios amplos e preceitos especficos que
poderiam ser leis ordinrias ou at de hierarquia inferior, por motivos que discutiremos
adiante. As Constituies seguintes Imperial foram sendo, pouco a pouco na Histria,
influenciadas pelos pensamentos, ora liberais, ora progressistas dos pases do hemisfrio
norte. E, proporo que nossas elites foram obtendo educao de base e contedo liberal e
humanista dos pases avanados da Europa, foram desejando para a sua sociedade uma
integrao de novos contingentes populacionais ou pelo menos a incluso modernizante
dessas idias em sua carta, mesmo que nem sempre cogitassem da execuo dessas
propostas to ideais. Muitos so na anlise poltica brasileira os comentrios em torno de
nossa tendncia a leis que significam to somente letra morta.
Depois de nossa primeira Constituio, a de 1824, outorgada pelo
Imperador, as constituies de 1891, 1934, 1937, 1946, 1967 e a atual de 1988 tentaram, ao
menos na letra, integrar mais e maiores segmentos populacionais, sucessivamente, ao
processo poltico. No foi outra a razo por que se deu o nome atual, de Constituio
Cidad, como a chamou o presidente da Assemblia Nacional Constituinte, Deputado
Ulisses Guimares. Mesmo com 7 Constituies, tivemos apenas 4 Assemblias
Constituintes, ou, Congressos Constituintes, que nem sempre chegaram ao fim do seu
trabalho. A Constituio de l824 foi imposta, como a de 37 e a de 67. Exceto a primeira,
que s teve uma emenda, foram todas fartamente emendadas. As emendas foram raramente
provenientes de efetivas mudanas na estrutura social, quase sempre derivaram de casusmo
do Governo da poca, na busca de manuteno do poder, ou para permitir execuo de
planos a que a Constituio de ento colocava empecilhos.
A busca de maior estabilidade para seu arcabouo constitucional levou os
ltimos constituintes a colocar amarras mais fortes para impedir as novas Emendas
Constitucionais. A Constituio atual, ainda assim, pode ser emendada, mas por proposta
de Emenda Constituio, que tem um processo de tramitao e aprovao especfico e
bastante difcil em cada Casa do Congresso. Nesse processo deve ser votada a emenda duas

vezes em cada uma das duas Casas do Congresso. E em cada votao deve obter trs
quintos dos votos, antecedendo-se a primeira votao de um processo intenso de anlise.
Podem propor emendas Constituio:

um tero dos Membros da Cmara dos Deputados;

um tero dos Membros do Senado Federal;
o Presidente da Repblica;
mais da metade das Assemblias Legislativas dos Estados, manifestando-se cada
uma delas pela maioria de seus componentes.

A Constituio deveria ser a Carta de princpios do pacto social de uma

sociedade, delimitar sua estrutura e quando muito organizao dos poderes imanentes ao
Estado ou Estados. Entretanto entre ns tem havido uma forte tendncia para Cartas
Constitucionais analticas, com declaraes de princpios retoricamente construdas e
definio de ordenaes setoriais da sociedade e do Estado. Esta forma mais comum entre
os pases cuja independncia se viu retardada em relao aos que os colonizaram ou
dominaram de alguma forma, enquanto os que experimentaram condio dominante
mantiveram Cartas mais sintticas e vagas quanto definio de direitos e obrigaes,
principalmente as do Estado. Em sendo vagas e de princpios bsicos apenas, natural que
estas Constituies, quando escritas, no tenham freqentes modificaes. As definies da
sociedade ficam registradas em Estatutos ou Leis.
A de 1988 j sofreu vrias alteraes e tentativas outras frustradas das quais
falaremos adiante. Elas pareceram mais ajustes do que adequao a uma nova situao da
sociedade, raramente definida nos ltimos dez anos, exceto quanto aos aspectos da ordem
econmica, principalmente devido mar da globalizao. Ainda temido este movimento
global tem definido mudanas na economia que precisariam correspondncia na rea social,
ainda pouco estudadas e pouco definidas em especial quanto ao fenmeno do desemprego e
da absoluta necessidade de incluso social, igualmente global.
A seguir na hierarquia legal, depois da Constituio, a precedncia legal j
coube, no Brasil aos atos de exceo que foram chamados Atos Adicionais. Eles no
existem no processo democrtico de elaborao legislativa. De qualquer forma, as
Emendas Constituio integram-se mesma e, portanto, continuam ocupando o
primeiro grau da hierarquia das leis com a Constituio de que fazem parte. Em hierarquia
similar da Constituio, porm em jurisdio prpria esto as Constituies Estaduais e
as Leis Orgnicas dos Municpios, estas funcionando semelhana de uma Constituio
para o Municpio.
Como legislao que explicita o que no ficou detalhado na Constituio, a
precedncia hierrquica do segundo grau cabe s leis complementares. Em geral elas
tratam de assuntos que devem cobrir as normas permanentes sobre as matrias
Oramentarias, Tributrias e Financeiras.. Explicitam a maneira como os Estados devem
legislar no seu mbito de jurisdio, as formas de eleio e outras caractersticas mais
permanentes e abrangentes aos entes federados que as leis ordinrias. As leis ordinrias se

aplicam a pessoas fsicas e jurdicas, as complementares ultrapassam as fronteiras dos entes

governamentais federados.
Alm da legislao de segunda hierarquia, composta pela leis
complementares, alguns pases dispem de Estatutos, que consolidam a legislao
ordinria, de terceiro grau, e facilitam o acesso do pblico a sua compreenso. Entre ns,
em vez de Estatutos temos um conjunto de leis complementares e ordinrias, superpostas,
que s vezes se anulam uma s outras, e outras vezes se reforam. Um campo vasto para a
explorao dos advogados, uma classe extremamente privilegiada em todas as sociedades
modernas.
As vrias tentativas de consolidao junto s Cmaras do Congresso e ao
Ministrio da Justia foram, afinal, atropeladas pela era da informtica que permite hoje
uma catalogao ampla da legislao existente e melhorou a situao de quem estuda a lei,
mas no eliminou a possibilidade de superposio e falha de que se servem advogados
menos ticos. Similares aos Estatutos em forma, porm diferentes em contedo esto, na
mesma categoria hierrquica, os Cdigos e Consolidaes da legislao setorial.
Seguintes a esta hierarquia, portanto no terceiro nvel esto as leis
ordinrias, que so a maioria do conjunto legal, exceto os vrios nveis de regulamentao
setorial do primeiro escalo da administrao at o ltimo. Enquanto as leis
complementares devem ser aprovadas por maioria absoluta de cada Casa do Congresso,
(metade mais um dos componentes), exatamente porque exigem um nvel de representao
maisamplo ouprofundo, as leis ordinrias s exigem maioria simples (metade mais um dos
presentes), desde que haja maioria para votar. No comum da tramitao dos projetos que se
tornam leis ordinrias, a verificao dessa maioria s feita quando o assunto polmico.
Tanto as leis complementares como as leis ordinrias, podem ser de
iniciativa de parlamentares e do Executivo; as ordinrias dsses e tambm dos Tribunais
Superiores, Ministrio Pblico que so sempre e necessariamente de apreciao do
Congresso. Sua iniciativa, por meio de projetos pode ser dos parlamentares (deputados e
senadores) como do Presidente da Repblica, dos Tribunais Superiores e Procuradoria da
Repblica e Comisses. Podem ser ainda de iniciativa da prpria populao, por subscrio
de um por cento do eleitorado, distribudo em cinco Estados, com, pelo menos trs dcimos
por cento dos eleitores dos mesmos.
So tambm leis ordinrias as eventualmente originarias de Medidas
Provisrias do governo, especificamente desenhadas na Constituio para casos urgentes e
relevantes. As leis originrias de projeto de lei ou de Medidas Provisrias, como as leis
complementares, depois de passar no Congresso, devem ser sancionadas pelo Presidente da
Repblica, e publicadas no Dirio Oficial. H ainda possibilidade de elaborao de leis
delegadas, que tambm de nvel hierrquico similar s ordinrias, porm elaboradas pelo
prprio poder Executivo, mediante autorizao prvia e especfica do Poder Legislativo que
fixa os padres e critrios da futura lei delegada. Essa delegao de poder se d por meio de
uma norma interna com eventual efeito externo, denominada resoluo".

As resolues tem efeito interno e eventualmente externo, mas esto

hierarquicamente abaixo dos Decretos Legislativos - equiparados aos Decretos
Administrativos. Tanto as Resolues como os Decretos Legislativos prescindem de
sano presidencial. Tratam de assuntos que, por fora constitucional so de deliberao
exclusiva do Congresso como tambm o so as Resolues do Congresso ou de cada uma
de suas Casas.
A diferena entre Decretos Legislativos e Resolues das Casas do
Congresso que os primeiros devem ter deliberao das duas Casas, as resolues tratam
de assunto de competncia exclusiva de cada uma das Casas do Congresso, so
freqentemente de interesse da economia interna, mas no exclusivamente, porque tambm
tratam de ordenaes externas sobre as quais a responsabilidade de uma de suas Casas ou
do Congresso. So exemplos de Decretos Legislativos as autorizaes ao Presidente da
Repblica, homologao de atos internacionais e sustaro de atos do Executivo. So de
iniciativa privativa do Legislativo.
Como h rea privativa de deliberao do Legislativo, tambm h as da
Presidncia da Repblica e sobre estas ele inicia projetos que manda em Mensagem
apreciao do Poder Legislativo. Quando as leis no esto totalmente explicitadas quanto a
forma como devem ser implementadas no so auto-aplicveis. O Executivo precisa ento,
consoante seu conhecimento de dados e disponibilidades fsicas e financeiras sobre as
alternativas de execuo, elaborar decretos (no confundir com decretos-leis, que no
existem mais na hierarquia da nova Constituio Brasileira e foram usados como leis no
passado).
Muitas das Mensagens que contm projetos de lei, cuja aprovao o
Executivo solicita do Legislativo, so detalhamento de seus programas de governo e
normas sobre sua rea de atendimento ao pblico. Dizem respeito a normas de
administrao pblica, disposies sobre programas em vrios Ministrios. Os decretos
costumam ser o modus-faciendi das leis que foram aprovadas.
As resolues tambm esto presentes como normas em outros poderes que
no o Legislativo. So editadas sobre assuntos internos com fora de aplicao sobre o
pblico interno e externo. Tanto as resolues de qualquer poder como os Atos derivados
das Resolues e das Leis do origem a uma srie de documentos legais de explicitao e
execuo.
Alm das Resolues e Atos toda uma hierarquia de instrues
normativas, instrues administrativas, atos e portarias, existe para permitir a execuo
das leis. So sempre o detalhamento de como executar, cobrar, dispensar servios, verificar
aplicao legal ou execuo de obrigaes paralelas das vrias reas Ministeriais,
Departamentais ou setoriais, como de rgos autrquicos a exemplo do Banco Central,
Banco do Brasil e outros agentes do Estado.
A hierarquia dos Atos e Portarias, como das Resolues e Instrues
Normativas existem nas vrias esferas de poder, tanto nas Casas Legislativas como nos
Ministrios. Podem dizer respeito s decises da autoridade maior setorial e tratam de

prmio ou penalidade a funcionrios; frmula de execuo dos servios pblicos e

autorizaes. Esses atos menores mesmo que sejam, na maioria destinados ordem interna
corporis podem ter efeito sobre o exterior na medida que delimitam a forma de dispensa do
servio pblico aos usurios.
Toda essa hierarquia, enunciada para o nvel Federal, serve igualmente para
o nvel Estadual e Municipal. As Assemblias Legislativas fazem no Estado, e as Cmaras
de Vereadores no Municpio quase tudo o que o Congresso faz a nvel Federal. E tem
estruturas e Comisses diferenciadas consoante suas necessidades e capacitao local, mas
um processo de elaborao legislativa sempre bastante prximo ao que seria o processo
Federal, se fra unicameral. As diferenas bsicas esto, geralmente, em diferentes
Comisses Tcnicas, que analisam as propostas feitas pelos deputados estaduais e as
Mensagens enviadas pelo Chefe do Poder Executivo do Estado ou Municpio. Em vez de
Ministrios, o Executivo dos Estados tem Secretarias que, no entanto agem da mesma
forma dos Ministrio em termos da regulamentao da execuo.
Cada Estado tem uma Constituio prpria, e um conjunto de leis estaduais,
que deve se enquadrar nas federais. Da mesma forma, os Municpios, ao elaborar suas leis
orgnicas e as demais leis, devem conform-las de modo a no contrariar a Lei Estadual e a
Federal. Quando um Estado formado por uma nica cidade, em vez de Constituio tem
uma Lei Orgnica, como o caso de Braslia.
O quadro abaixo resume a hierarquia das leis no Brasil.
HIERARQUIA DAS LEIS NO BRASIL
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.

CONSTITUIO
EMENDA A CONSTITUIO
LEI COMPLEMENTAR
LEI ORDINRIA ou CDIGO ou CONSOLIDAO
LEI DELEGADA
DECRETO LEGISLATIVO
RESOLUO
DECRETO
INSTRUO NORMATIVA
INSTRUO ADMINISTRATIVA
ATO NORMATIVO
ATO ADMINISTRATIVO
PORTARIA
AVISO

[1]. Projeto de Lei 123/93 do Deputado Koyo Iha, tramitando no Senado depois de
aprovado na Cmara dos Deputados, em dezembro de l997.

[2] respeito sugiro uma vista em nossa palestra na Casa Thomas Jefferson,
sobre a composio e expectativa de trabalho da Assemblia
Constituinte.

Disponvel em: http://www.essere.com.br/artigos/hierarquia.htm

Acesso em: 11 de julho de 2007

1986,