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Uruguay en las conferencias panamericanas: la construccin de una opcin en

Poltica exterior
Ponencia presentada al Simposio Los Asuntos Internacionales en Amrica Latina y el
Caribe Historia y Teora. Problemas a Dos Siglos de la Emancipacin
Isabel Clemente Ph D*
Introduccin
Esta ponencia presenta un anlisis de la poltica exterior uruguaya desde la perspectiva de
la incidencia de las ideas en la formulacin de polticas y en el diseo de estrategias. El
concepto de ideas que ordena este trabajo abarca las corrientes de pensamiento, las
ideologas, las visiones del mundo, las interpretaciones sobre poltica internacional y las
creencias establecidas y transmitidas socialmente a travs de la educacin, los medios de
difusin y/o el proceso de socializacin.
La teora dominante en el campo de los estudios internacionales, de acuerdo con el
paradigma racionalista que le da fundamento, asigna un valor secundario a las ideas. En
efecto, la teora de la eleccin racional, de la cual son tributarios tanto el realismo como
el institucionalismo liberal, postula que son los intereses los que explican la accin
humana y en consecuencia, las polticas tienen por objetivo la maximizacin de los
beneficios. Los intereses, que pueden ser tanto materiales como inmateriales, incluyendo
en estos el prestigio, el status y el poder, tienen un rasgo comn: estn dados en la
realidad y son entonces anteriores a cualquier idea o creencia sostenida por los actores.
Los enfoques reflectivistas, en cambio, proponen una alternativa a este modelo: asumen
que el proceso de las relaciones internacionales es socialmente construido. Uno de los
expositores de este paradigma, Alexander Wendt, plantea que el conocimiento y las
prcticas construyen sujetos y que en el proceso inter-subjetivo, identidades e intereses
son inherentes a la interaccin que est en la base de la planeacin de estrategias.1 Si bien
el peso de las investigaciones elaboradas desde esta perspectiva es todava dbil por
comparacin con el inmenso volumen de las investigaciones fundamentadas en el
realismo y en el institucionalismo liberal, el enfoque reflectivista proporciona un marco
adecuado para examinar el proceso por el cual las ideas pueden dar forma y contenidos a
la poltica exterior.
* Profesora Agregada, Programa de Estudios Internacionales, Unidad Multidisciplinaria, Facultad de
Ciencias Sociales, Universidad de la Repblica, Montevideo, Uruguay.

1.Wendt, Alexander, Anarchy Is What States Make of It: The Social Construction of Power
Politics, en International Organization, 46, 2, Spring 1992: 391-425.

En primer lugar, es importante precisar que el inters no aparece en la realidad como un


dato emprico sino como un constructo relacional en el cual el pensamiento juega un rol
decisivo. El concepto de inters nacional, pieza central del anlisis realista, slo
adquiera existencia cuando determinados conceptos de nacin, de su lugar en el mundo y
de sus objetivos, se concretan en una definicin. Por consiguiente, el proceso de
elaboracin de ideas es anterior a la formulacin racional del inters nacional y a su
operacionalizacin en la forma de polticas.
Judith Goldstein y Robert Keohane sostienen que las ideas informan la poltica exterior
de tres maneras: proporcionando mapas de rutas causales o basados en principios,
afectando estrategias en situaciones en las cuales no existe un equilibrio claro y
encarnndose en instituciones que construyen principios y valores.2 Esta ponencia asume
en parte este enfoque y se propone demostrar que las ideas y las reflexiones sobre las
condicionantes de la poltica internacional en la definicin del lugar de Uruguay en el
mundo orientaron las preferencias por ciertos cursos de accin y la eleccin de posiciones
en las relaciones con los pases del continente americano.
En Uruguay los estudios sobre este problema son escasos y el nico y solitario precedente
es el ensayo publicado en 1959 en el semanario Marcha por Carlos Real de Aza, un
trabajo hoy superado y claramente marcado por referencias a la coyuntura del perodo de
la segunda guerra. Este vaco en la investigacin contrasta con la existencia en Uruguay
de una rica produccin de pensamiento sobre las tendencias de la poltica internacional y
sobre las direcciones posibles de la poltica exterior. Este ltimo problema fue el centro
de algunos debates muy intensos en el perodo que antecedi a la fundacin de la OEA.
Es esta dimensin de la poltica exterior que esta ponencia se propone explorar desde una
perspectiva histrica, examinando primero las opciones planteadas tanto por intelectuales
y acadmicos como por actores del sistema poltico nacional. En segundo lugar examina
la participacin uruguaya en las conferencias panamericanas y la correlacin entre ideas y
posiciones defendidas por los delegados uruguayos. Finalmente, analiza el proceso por el
cual se afirm la opcin panamericana como la orientacin dominante en la formulacin
de la poltica exterior del perodo de la segunda posguerra.

Debates sobre opciones en poltica exterior


En el pensamiento uruguayo sobre las alternativas abiertas para la insercin internacional
de Uruguay un factor determinante fue el reconocimiento de Uruguay como pas pequeo
y ubicado en el contexto de Amrica Latina. Es posible establecer que las alternativas
2. Goldstein, Judith y Robert O. Keohane, Ideas and Foreign Policy. Beliefs, Institutions and
Political Change, Ithaca y Londres: Cornell University Press, 1993.

propuestas durante el perodo que se examina en este trabajo fueron bsicamente tres: la
opcin latinoamericana (en algunos textos designada como hispanoamericana o
iberoamericana), la opcin panamericana y la opcin internacional o universalista.
La opcin latinoamericana aparece desde principios del siglo XX, expuesta en la obra de
Rod, con un fundamento en la cultura planteado en la famosa oposicin de Ariel y
Calibn y con un alcance ms bien iberoamericano. Lengua, cultura, religin e historia
comn eran los componentes de una identidad que en la visin de Rod oponan a la
Amrica latina con la Amrica anglosajona.
En la formacin de la corriente latinoamericanista tuvo tambin gran influencia la
propuesta de unin latinoamericana del argentino Manuel Ugarte, amigo del crculo de
intelectuales y artistas del 900 uruguayo y asiduo visitante de Montevideo. En una lnea
de pensamiento afn con esta postura se encontraban los que proponan la elaboracin de
un derecho internacional americano como un cuerpo de normas complementario del
derecho internacional y en capacidad de dar cuenta de los problemas especficos de las
relaciones entre naciones americanas.
Un espacio importante para la difusin de este pensamiento fue el movimiento estudiantil
a partir del Congreso de estudiantes latinoamericanos realizado en Montevideo en 1908 y
ms tarde, el Centro Ariel del cual fue principal animador Carlos Quijano, el intelectual
ms influyente en el siglo XX uruguayo, desde las pginas de Marcha, el semanario por
l fundado en 1939.
La escuela del revisionismo histrico aporta desde la dcada de 1950 nuevos
fundamentos a la opcin latinoamericana: una reinterpretacin de la historia nacional y
una tesis sobre la viabilidad del Estado uruguayo que se articulaba con el argumento a
favor de la necesidad de la integracin latinoamericana. En la obra del pensador ms
destacado de esta escuela, Alberto Methol Ferr, la integracin de Uruguay en Amrica
Latina es planteada como la nica alternativa. Es posible rastrear la permanencia de la
opcin latinoamericana en el modelo de insercin internacional adoptado por el primer
gobierno de izquierda en 2005, con la fuerte apuesta al fortalecimiento del Mercosur
como plataforma para la insercin de Uruguay en la regin y desde ella, tambin en el
mundo.
La opcin panamericana surge de dos lneas complementarias: de un lado, la crtica de la
opcin latinoamericana como alternativa realista y del otro, el reconocimiento del papel
de Estados Unidos como potencia, en particular a partir del cambio operado en el sistema
internacional con el fin de la gran guerra. Los defensores del panamericanismo
descartaban la opcin hispanoamericana por estimar que haba perdido vigencia desde el
punto de vista poltico, si bien admitan su valor para la auto-afirmacin cultural. Esta
lnea de pensamiento recogi mayoritariamente sus respaldos en el crculo gobernante y

en particular en la cancillera y termin por volverse hegemnica con el fin de la segunda


guerra mundial. La aproximacin a las directrices de la poltica exterior de Brasil fue un
factor importante en la afirmacin de esta opcin. En el nivel de las propuestas, ella se
manifiesta en la formulacin de un proyecto para la constitucin de una liga o asociacin
americana. Esta era la posicin que con ligeras alteraciones de matiz sostuvieron los
gobiernos uruguayos hasta el fin de la segunda guerra y la fundacin de la OEA en 1948.
La opcin internacional o universalista planteaba la insercin de Uruguay en el mundo
por la va de una organizacin multilateral. La primera manifestacin de este pensamiento
se produjo en 1907 con la propuesta uruguaya, presentada ante la II Conferencia
Internacional de La Haya, de arbitraje amplio y obligatorio para la solucin de los
conflictos internacionales y de creacin de una organizacin internacional en capacidad
de hacer efectivo ese mecanismo. Tras la fundacin de la Sociedad de Naciones, la activa
participacin uruguaya en esta organizacin era consistente con la idea del lugar de
Uruguay en el mundo que postulaban intelectuales, diplomticos y polticos liberales con
formacin cultural marcadamente europea. Esta alternativa era sostenida por quienes
privilegiaban la Sociedad de Naciones como el mbito ms importante para la proyeccin
internacional de Uruguay. Entre ellos se destacaba Alberto Guani, representante de
Uruguay en Ginebra y miembro del Consejo de la organizacin por dos perodos. La
corriente liberal que haba animado el respaldo a los Aliados en la primera guerra y que
adhera a las esperanzas pacifistas y a los principios expuestos por Wilson en Versalles,
era fuerte en los dos partidos tradicionales, aunque esta lnea de pensamiento tambin
recoga defensores entre quienes consideraban que los intereses del pas estaban
estrechamente ligados a los mercados y las inversiones europeas en Amrica Latina.
Los eventos del perodo de entreguerras marcaron cambios en las adhesiones a estas
diferentes opciones. Las intervenciones de Estados Unidos en pases latinoamericanos
erosionaron seriamente el respaldo a la opcin panamericana en algunos sectores sociales
y polticos. En 1909, la reclamacin Alsop contra Chile fue tema de preocupacin del
gobierno y objeto de un comentario de prensa en el rgano vocero del oficialismo. 3 El
desembarco de 1914 en Tampico y Veracruz durante la revolucin mexicana tuvo gran
repercusin en el movimiento estudiantil y fue el centro de debates desde la prensa y
desde el Parlamento en el otoo de 1914. Hubo manifestaciones de protesta estudiantil
ante la sede diplomtica de Estados Unidos seguidas por represin policial. Las excusas
del canciller uruguayo transmitidas al Ministro de Estados Unidos fueron objeto de
crticas desde el Parlamento por parte de los diputados Luis Alberto de Herrera y
Washington Beltrn, del Partido Nacional. El oficialismo, si bien no abdicaba del
principio de no intervencin, introduca muchos atenuantes en su evaluacin de los
3. Turcatti, Dante, El equilibrio difcil. La Poltica Internacional del Batllismo, Montevideo: Arca,
1981, p. 78.

hechos: destacaba el carcter dictatorial del rgimen de Huertas y apuntaba que la pesada
herencia que los gobiernos republicanos haban dejado al presidente Wilson generaba los
efectos negativos de una accin inicialmente bien intencionada del presidente. Esta lnea
argumental, expuesta por el diputado colorado Juan Antonio Buero, justificaba la postura
adoptada por el Ministro uruguayo en Washington cuando, ante la consulta del Secretario
de Estado a los representantes diplomticos latinoamericanos, dio su apoyo moral a la
decisin del gobierno americano. Las expectativas despertadas por Wilson explican
buena parte de las dificultades en que se encontraron muchos uruguayos para entender su
poltica exterior y el contraste con el que fuera su primer mensaje en la Casa Blanca
cuando expuso que jams atentara contra las hermanas menores.
La intervencin en Nicaragua en 1927 tuvo un impacto an mayor que la de 1914, que
por otra parte fue breve y no afect el curso de la revolucin mexicana. El hecho ms
notable en 1927 fue la divisin en el oficialismo con dos posiciones claramente
contrapuestas en el debate parlamentario, una sostenida por Enrique Rodrguez Fabregat
de crtica de la intervencin y sus objetivos econmicos y otra de justificacin de la
poltica norteamericana por parte del diputado Minelli.
Las ejecuciones de negros en Alabama en 1932, denunciadas por el semanario Justicia
del Partido Comunista, desafiaban a la sensibilidad uruguaya con una realidad nada fcil
de entender.
Estas controversias sobre el panamericanismo se complejizaban con otra sobre el alcance
de la participacin de Uruguay en la Sociedad de Naciones. Uruguay estuvo entre los
pases fundadores de esta organizacin y tuvo en ella un rol activo inclusive en el ms
alto nivel de conduccin. Sin embargo, desde el golpe de Estado de 1933, comenz a
afirmarse en el crculo gobernante una postura adversa a la organizacin y las primeras
propuestas de desafiliacin fueron planteadas en la prensa y en el Parlamento. Los
crticos de la Sociedad de Naciones partan de diferentes formaciones polticas. Para
algunos, la posicin de Estados Unidos contraria a la ratificacin del Tratado de Versalles
era un argumento poderoso para descartar la organizacin de Ginebra, debilitada desde su
mismo origen por la negativa de Estados Unidos a adherir a ella. En otros, entre los que
se contaban el propio presidente Terra y varios de sus ministros, as como muchos de sus
aliados de la fraccin herrerista del Partido Nacional como el senador Jos G. Antua, la
admiracin por los nuevos regmenes totalitarios de Italia y Alemania y por el modelo de
Estado corporativo iba pareja con la crtica a la Sociedad de Naciones. El ingreso de la
URSS a la Sociedad de Naciones era para otros un mal signo.
Algunos hechos dieron prueba del cambio de orientacin oficial hacia la Sociedad de
Naciones: la negativa del presidente Terra a cooperar con la gestin mediadora de la
comisin designada para la guerra del Chaco, la protesta de la URSS ante el Consejo de
la Sociedad de Naciones tras la decisin uruguaya de ruptura de relaciones con ese pas

en diciembre de 1935 y las reacciones que ello suscit en Uruguay, fueron la base de
argumentos de tono ultranacionalista. Por otro lado, el fracaso de la organizacin
internacional para impedir la agresin italiana contra Etiopa y la poltica agresiva del
Tercer Reich ilustraban sobre la extrema fragilidad de la organizacin de Ginebra. Es
significativo que a partir de 1935 se repitieran en la prensa, en discursos parlamentarios y
en trabajos acadmicos los argumentos a favor del retiro de Uruguay de la organizacin
internacional cuya creacin haba respaldado en 1918.4
La posicin del gobierno uruguayo ante la gestin de conciliacin emprendida por la
Sociedad de Naciones fue un claro indicador del viraje que se haba operado en la
conduccin de la poltica exterior uruguaya desde el golpe de Estado del 31 de marzo de
1933 y la formacin de un nuevo bloque gobernante de orientacin conservadora. El
informe del Ministro britnico en Montevideo Sir Eugen Millington-Drake dirigido al
Foreign Office da cuenta de la interpretacin que la diplomacia britnica haca del
cambio en la relacin con la Sociedad de Naciones. Los miembros de la Comisin
encargada del problema del Chaco llegaron a Montevideo el 3 de noviembre de 1933,
viajaron a Buenos Aires y regresaron a Montevideo para participar en la sesin de
clausura de la Conferencia panamericana. Millington-Drake anotaba en sentido crtico el
tratamiento dado por Gabriel Terra a los miembros de la Comisin, su propuesta de
armisticio directamente presentada a los presidentes de Bolivia y Paraguay con respaldo
de la Conferencia panamericana y en desconocimiento de las propuestas ya elaboradas
por la Comisin de la Sociedad de Naciones. Esta accin fue de lo ms sorprendente ya
que Uruguay siempre fue considerado como un leal adherente de la Liga deca el
Ministro britnico en su informe y sostena que ese viraje haba sido claramente
inspirado desde posiciones que se saba eran hostiles a la influencia de la Liga, adems
de las presiones de los delegados brasileos y bolivianos y del Ministro de Italia, para
forzar una movida tan directamente perjudicial para el trabajo de la Liga. 5 La posicin
adoptada por el gobierno de Terra apareca as como un captulo ms de la contienda
entre la Sociedad de Naciones y las potencias emergentes que se preparaban para la
guerra, con la guerra en el Chaco como teln de fondo.

4. Vase al respecto la obra del entonces estudiante Aureliano Rodrguez Larreta, Orientacin de
la Poltica Internacional en Amrica Latina, obra premiada en el Concurso anual de conferencias
estudiantiles de 1935, pp. 301-304.

5 Millington-Drake a Sir John Simon, 10 de marzo de 1934, en Nahum, Benjamn, Informes


diplomticos de los representantes del Reino Unido en el Uruguay, Tomo VI, 1932-1933,
Montevideo: Universidad de la Repblica-Departamento de Publicaciones, 1996, p. 330.

La ruptura de relaciones con la URSS se produjo a instancias del gobierno brasileo el


cual acus a la Legacin sovitica en Montevideo de intervenir en los asuntos internos de
Brasil con apoyo financiero a la revolucin liderada por el Partido Comunista entonces
encabezado por Luis Carlos Prestes. Este hecho dio lugar a un debate que nuevamente
puso en cuestin a nivel local de Uruguay el papel de la Sociedad de Naciones. Maxim
Litvinoff, Comisario del Pueblo para Asuntos Internacionales y representante de la URSS
en el Consejo de la Sociedad de Naciones, present la protesta de su gobierno por la
supuesta violacin de Uruguay del Tratado de la organizacin. Alberto Guani refut la
argumentacin del diplomtico sovitico y el asunto finalmente se resolvi en una clara
victoria diplomtica de Uruguay.6
Por otra parte, los defensores de las tesis panamericanistas, en particular los propulsores
del proyecto de creacin de una organizacin multilateral americana, no percibieron
correctamente que la direccin histricamente prevaleciente en las relaciones entre
Estados Unidos y Amrica Latina era el tratamiento bilateral y casustico de los
problemas. No lograron diferenciar entre la retrica de la unidad y la prctica del
bilateralismo. Los esfuerzos por continentalizar la doctrina Monroe pasaron por alto el
carcter deliberadamente unilateral que ese documento rector de la poltica de Estados
Unidos tuvo desde su origen mismo. La posicin de Estados Unidos en la conferencia de
1923 proporcion una evidencia clara al respecto pero ella no fue entendida en esa forma
y los esfuerzos en la lnea de continentalizar perduraron en las dcadas siguientes.
La doctrina Monroe en debate en Uruguay
Al igual que otros pases latinoamericanos, Uruguay vivi un intenso debate sobre la
doctrina Monroe.7 La propuesta de continentalizar ese famoso documento tena por
6 Gros Espiell, Hctor, Las relaciones diplomticas entre Uruguay y Rusia. Algunos puntos de
inters histrico y jurdico en Ministerio de Relaciones Exteriores-Embajada de la Federacin de
Rusia en Uruguay, Relaciones diplomticas entre Rusia y Uruguay 140 Aniversario. Historia,
estado actual y perspectivas, Montevideo: Impresora Cordn, 1999. Rodrguez Ayaguer, Ana
Mara, La diplomacia del anticomunismo: la influencia del gobierno de Getulio Vargas en la
interrupcin de las relaciones diplomticas de Uruguay con la URSS de diciembre de 1935 en
Estudios Ibero-americanos, Porto Alegre: Facultade de Filosofa Cincias Humanas, Programa de
Pos Graduao, Vol. XXXIV, N 1, Janeiro-Junho 2008, pp. 92-120. Paradjicamente, los dos
hombres, Guani y Litvinoff se reencontraron en 1943, siendo el primero Vicepresidente de
Uruguay y el segundo, embajador de la URSS en Washington. Litvinoff acept la sugerencia de
Guani para reanudar relaciones diplomticas y comerciales entre Uruguay y la URSS. Emilio
Frugoni fue designado embajador en Mosc.

7 Vase al respecto Livano Aguirre, Indalecio, Bolivarismo y Monroismo, Bogot: Editorial


Revista Colombiana, 1969.
7

objetivo otorgarle el valor de doctrina de derecho internacional para todas las naciones
del continente americano. Entre los defensores de esta idea se encontraban muchas
figuras connotadas del gobierno batllista. Entre ellas, se destacaba Gabriel Terra. En un
discurso pronunciado en 1916 en la Universidad en homenaje al Secretario del Tesoro de
Estados Unidos, hizo la apologa de las instituciones republicanas de Estados Unidos y la
poltica exterior expuesta desde el Mensaje de despedida de Washington y el posterior
mensaje de Monroe.8 Una posicin coincidente fue expuesta ms tarde por Jos Serrato,
presidente de Uruguay entre 1923 y 1927. Si bien anotaba que la doctrina Monroe haba
experimentado sucesivas adaptaciones y reinterpretaciones, algunas de las cuales fueron
injustas, la caracterizaba como un evangelio salvador de pueblos porque haba dejado
de ser una doctrina unilateral para convertirse en la doctrina de todo un hemisferio.
Declarndose identificado con la propuesta de Brum de 1920, Serrato defenda la
creacin de una confederacin de naciones americanas y un panamericanismo activo que,
en una peculiar lectura de la historia, situaba en directa relacin con el genio proftico
de Bolvar en la hora llena de vislumbres y promesas del Congreso de Panam.9 Serrato
lograba as conciliar dos trminos que para la mayora eran opuestos: bolivarismo y
monrosmo. Para Baltasar Brum, la doctrina Monroe haba sido un freno poderoso contra
el intervencionismo europeo.
La Universidad de la Repblica, en particular la Ctedra de Derecho Internacional de la
Facultad de Derecho, fue el mbito para un debate entre dos tesis opuestas: una
desarrollada por el catedrtico de Derecho Internacional Dr. Arstides Delle Piane y otra
expuesta en conferencia por el presidente de la Repblica, Dr. Baltasar Brum.
El profesor Delle Piane elabor una documentada y exhaustiva evaluacin crtica de la
doctrina Monroe para su curso de Derecho Internacional Pblico. La produccin de este
trabajo se cumpli a lo largo del ao 1921, con el contenido de nueve clases dictadas
durante ese curso, recogido luego en versin taquigrfica y publicada en la revista
Jurisprudencia uruguaya, en 1930, precisamente cuando la discusin sobre la vigencia
del mensaje de Monroe en las relaciones interamericanas se encontraba en el centro de las
preocupaciones sobre poltica internacional y sobre la posicin de Uruguay en ella.10

8 Terra, Gabriel, Poltica internacional, Montevideo: Barreiro y Ramos, 1918.Terra sera


presidente de Uruguay entre 1930 y 1938.

9 Serrato, Jos, Vida pblica de Jos Serrato, Montevideo: Biblioteca de Cultura Uruguaya, 1944,
p. 82.

En sus lecciones Delle Piane desarroll un sistemtico anlisis del texto abordando los
orgenes del mensaje del presidente James Monroe de 2 de diciembre de 1823, la
evolucin de la doctrina y sus posteriores reformulaciones y aplicaciones en polticas
concretas hasta 1921 y finalmente, el balance de su validez como doctrina del derecho
internacional.
En el estudio de los orgenes, el autor adopt un tratamiento histrico para establecer los
alcances precisos de los objetivos de Monroe. As relevaba las iniciativas de George
Canning, tanto su propuesta al Ministro de Estados Unidos en Londres Richard Rush
como su negociacin con el prncipe de Polignac a fin de forzar el retiro de Francia de
todo proyecto de intervencin de la Santa Alianza en Hispanoamrica. En segundo lugar,
el estado de las relaciones entre Estados Unidos y el Imperio Ruso y la defensa de
intereses muy concretos de Estados Unidos. En verdad, la doctrina Monroe se iniciaba
con un prrafo relativo a una propuesta recibida del Ministro de Rusia en Washington. No
slo este anlisis reduca la originalidad del documento americano, el cual apareca as
como un subproducto de, o una reaccin a, una poltica diseada en Londres, sino que
refutaba las interpretaciones de publicistas y diplomticos argentinos como Emilio Mitre
y Estanislao Zeballos sobre el contexto histrico en el cual surgi la doctrina Monroe.
En un anlisis realista de la forma unilateral que finalmente adopt el pronunciamiento
americano, Delle Piane encontraba tres razones fundamentales que configuran
direcciones constantes en la poltica exterior de Estados Unidos: a) la determinacin de
perseverar en la poltica de prescindencia en las cuestiones europeas recomendada por
George Washington en su Mensaje de 1796; b) el inters de no aparecer secundando una
poltica britnica, al decir de John Quincy Adams como un bote arrastrado por un gran
navo y c) el contenido de la declaracin sobre colonizacin. Este ltimo aspecto era
examinado por Delle Piane en relacin con las diferencias entre Estados Unidos y Rusia a
propsito de las posesiones del zar en Alaska y costa del Pacfico sobre las cuales la
poltica rusa de expansin podra excluir definitivamente a los americanos de sus posibles
expectativas sobre esa zona. Pero adems, la propuesta de declaracin de Canning inclua
un pasaje en el cual se afirmaba que nosotros no deseamos ninguna parte de las colonias
10 Delle Piane, Arstides L., Doctrina de Monroe, en Publicaciones de Jurisprudencia
Uruguaya, Montevideo: 1930. Es interesante anotar que la direccin de la revista justific la
publicacin explicando que a pesar del tiempo transcurrido desde 1921 la obra de Delle Piane
conservaba toda su actualidad porque lo fundamental del asunto permanece siendo el mismo y
las enseanzas que surgen de esta exposicin siguen teniendo el mismo inters que pudieron
revestir en aquella poca y agregaba que ahora como entonces reina la mayor confusin
respecto del significado y alcance de la doctrina de Monroe. Aureliano Rodrguez Larreta
afirma en su obra escrita en 1935 que el texto de Delle Piane era parte de la bibliografa
obligatoria y por tanto su influencia sobre varias generaciones estudiantiles fue grande.

espaolas y Delle Piane encontraba que tal afirmacin era inaceptable para muchos
miembros del gobierno de Estados Unidos que tenan ya puestos los ojos en el territorio
de Texas, y desde ese momento tambin aspiraban a la anexin de Cuba.
La revisin de los orgenes y el contenido de la doctrina culminaba con las siguientes
conclusiones de Delle Piane: 1) cuando el presidente Monroe transmiti al Congreso su
clebre Mensaje, ya la poltica britnica haba obtenido en la prctica el resultado de
impedir la intervencin europea; 2) el mensaje de Monroe no tena el propsito de
establecer una doctrina entendida como un principio de carcter general sino de fijar
posicin ante dos peligros inmediatos, la amenaza de intervencin europea y las miras
expansionistas de Rusia en el Pacfico; 3) la prohibicin de establecer nuevas
colonizaciones en los continentes americanos se refera bsicamente a Amrica del
Norte y no tena alcance general, afirma Delle Piane basndose en este caso en John
Bassett Moore, profesor de Derecho Internacional, tratadista autor de numerosos libros y
representante diplomtico de Estados Unidos en diversos foros internacionales en la
poca11; en todo caso, el texto de la declaracin se refiere expresamente a territorios por
la libre e independiente condicin que mantienen por lo cual Delle Piane deduca que se
limitaba a preservar de posibles empresas de colonizacin europea los territorios
organizados como Estados independientes; 4) la declaracin tena unos objetivos
concretos y una vez obtenidos estos, haba cumplido su funcin y era asunto terminado.
Esta ltima conclusin se apoyaba en las declaraciones de James Polk en 1825, en
ocasin de los debates del Congreso de Estados Unidos sobre la invitacin a participar en
el Congreso de Panam convocado por Bolvar; 4) la doctrina Monroe no aportaba una
innovacin terica en el derecho internacional en la medida en que se atena a la doctrina
entonces vigente sobre no intervencin.
El anlisis de Delle Piane sobre el proceso histrico de la Doctrina Monroe se propuso
identificar las reelaboraciones que ese documento tuvo como expresin del cambio en la
poltica exterior de Estados Unidos. Esa revisin estuvo apoyada en una cuidadosa
exploracin en fuentes documentales como los escritos del Secretario de Estado Daniel
Webster, los mensajes presidenciales de Polk y en las obras de referencia
latinoamericanas sobre el tema como las de Calvo y Cspedes12 as como en obras de
historiadores y juristas norteamericanos. Delle Piane examina hasta qu punto, poco
11 Las referencias citadas por Delle Piane corresponden a dos obras de Basset Moore: Les tats
Unis et la politique dannexion en Revue de Droit International et de Legislation compare,
1894, y The Principles of American Diplomacy, Nueva York: 1918.

12 Calvo, Carlos, Le droit international: thorie et pratique prced dun historique des gens,
Paris: Rousseau, 1896. Cspedes, Jos Mara, La doctrina de Monroe, La Habana: 1893.

10

tiempo despus de la presentacin del Mensaje, en 1824, en ocasin de la visita del


primer Ministro Plenipotenciario del Imperio del Brasil y su propuesta de un concierto de
poderes americanos para defender la independencia, la interpretacin oficial del
presidente Monroe distaba mucho de visiones latinoamericanas ms proactivas: la
respuesta fue el silencio ante lo que John Quincy Adams calific como incmoda frase.
En la misma lnea, las expectativas de Bolvar en cuanto a buscar los medios para hacer
efectiva la declaracin con el Congreso de Panam, tuvieron una derivacin totalmente
opuesta en los debates del Congreso de Estados Unidos acerca de la participacin de ese
pas en aqul evento. En realidad, Delle Piane sostiene, es Bolvar y no Monroe quien
alent la idea de elaborar un derecho internacional americano, esbozada por primera vez
en su carta de Jamaica de 1815 y proseguida luego con las misiones diplomticas que
enviara a Per, Chile, el Ro de la Plata y Mxico. Y, apoyndose en el examen de las
fuentes primarias de la poca (documentos de Adams, Henry Clay y Webster, declaracin
de Polk en 1845) sostena que la doctrina Monroe fue descartada como principio de
relaciones entre Estados Unidos y las repblicas latinoamericanas en 1835, cuando el
gobierno argentino se dirigi al de Estados Unidos a raz de la ocupacin de las islas
Malvinas y recibi la respuesta de que el hecho nada tena que ver con la declaracin del
presidente Monroe.
En su examen de las diversas interpretaciones del mensaje de 1823 a lo largo de un siglo,
Delle Piane identifica las contradicciones con el documento original y las innovaciones
que implicaban una verdadera re-elaboracin: el mensaje de Polk al congreso en 1848
referente al caso de la rebelin en Yucatn, la argumentacin segn la cual el tratado
Clayton-Bulwer de 1850 sobre canal interocenico de Panam era contradictorio con
la doctrina de Monroe, la defensa en 1869 por el presidente Grant de su tratado de
anexin de la Repblica Dominicana como una aplicacin de la doctrina Monroe en la
medida en que se trataba de prevenir eventuales ocupaciones europeas de ese territorio,
las declaraciones del Secretario de Estado Olney en 1895 en relacin con la controversia
de lmites entre Venezuela y Gran Bretaa, las invocaciones al mensaje de 1823 para
justificar la poltica de separacin de Panam de Colombia, el Corolario Roosevelt de
1904, la interpretacin de la doctrina de Monroe como defensa de la hegemona de
Estados Unidos por Roosevelt y la propuesta de Wilson en su mensaje al Senado de 22 de
enero de 1917 acerca de transformar la doctrina de Monroe en doctrina mundial.13 La
nica aplicacin efectiva de esa doctrina en un caso concreto de poltica exterior sera
segn Delle Piane la posicin adoptada por el gobierno de Estados Unidos ante la
intervencin francesa en Mxico (1862-1867) pero el autor anota que curiosamente en

13 En su anlisis de las propuestas de Woodrow Wilson, Delle Piane destaca las dificultades
confesadas por el propio presidente sobre sus intentos por definir la doctrina de Monroe.

11

esa ocasin el gobierno de Washington no invoc ante el gobierno francs la doctrina de


Monroe sino los principios de derecho internacional sobre no intervencin.
Las conclusiones del trabajo de Delle Piane fueron expuestas en su novena leccin del
20 de junio de 1921. En primer lugar, a la cuestin entonces en debate, Delle Piane
responda que la doctrina Monroe no es un principio de derecho internacional. Esta
conclusin era sustentada en las siguientes consideraciones. En primer trmino, no se
trata de una regla de derecho consuetudinario pues para que tuviera esta condicin
hubiera sido necesaria la aceptacin por razones de inters mutuo por parte de las
restantes naciones generando precedentes que le dieran fuerza de norma pero ese no era
el caso de la doctrina Monroe pues ni en Amrica ni en Europa hubo acuerdo en cuanto a
su aceptacin y s en cambio hubo precedentes de rechazo explcito como la declaracin
del gobierno britnico en el conflicto limtrofe con Venezuela. Por otra parte, la
aceptacin internacional slo poda ser posible con una formulacin clara e invariable,
pero la doctrina Monroe haba sido interpretada y aplicada con los ms distintos
criterios.
En segundo trmino, un principio de derecho internacional puede estar sustentado en el
derecho contractual, vale decir para este caso, en un pacto entre naciones para adoptar la
Doctrina Monroe como regla de derecho positivo. Pero incluso la reserva incluida a
instancias del presidente Wilson en el Pacto de la Sociedad de Naciones (art. XXI) era en
opinin de Delle Piane sin ningn valor jurdico por estar formulada en trminos vagos y
contiene una inexactitud en la medida en que alude a una inteligencia regional
inexistente: Sera un reconocimiento originalsimo puesto que consistira en reconocer
una cosa indefinible (la doctrina) y otra inexistente (el acuerdo sobre ella). Delle Piane
citaba en respaldo de su argumento, las propias explicaciones de Wilson al Senado
cuando se trat la ratificacin del tratado de creacin de la Sociedad de Naciones,
explicaciones infructuosas porque el Senado acab rechazando el artculo XXI.14
En su balance final, al examinar la compatibilidad de la doctrina Monroe con los
principios del derecho internacional, Delle Piane sostiene que la idea central contenida en
ese documento, el principio de no intervencin haba sido ya expuesto por los tratadistas
desde las obras clsicas de Grotius y Vattel y ms cerca del tiempo en que Monroe lleg a
la presidencia, Lord Castlereagh lo haba defendido en una nota dirigida a las potencias
de la Santa Alianza. Por consiguiente, la novedad del principio de no intervencin
expuesto por Monroe es segn Delle Piane no tanto jurdica sino poltica por el hecho de
ser proclamada por un pas de reciente fundacin como Estado soberano y dirigida a las
grandes potencias de la poca que practicaban en forma sistemtica la intervencin y la
haban convertido en norma de su alianza. Para Delle Piane, la doctrina Monroe es en
14 Delle Piane, op. cit., pp. 87-88.

12

ltimo anlisis una defensa del derecho de la independencia y por tanto, tambin las
intervenciones de Estados Unidos en otros pases del continente deberan considerarse
contrarios a ella: Toda intervencin opresiva, todas esas intervenciones que han
realizado ilegtimamente los Estados Unidos, son contrarias a la verdadera doctrina, son
formas aberrantes de la doctrina de Monroe.
La doctrina Brum
Una tesis opuesta fue elaborada por Baltasar Brum, primero como Canciller y luego
como Presidente de la Repblica. El historiador Dante Turcatti asigna gran importancia al
papel de Brum en el trazado de la poltica exterior de Uruguay en la segunda dcada del
siglo XX. Segn Turcatti, Uruguay se convirti en el pas latinoamericano ms
filoestadounidense de la poca. Esta posicin se manifest en la firma de tratados, en
el intercambio de visitas oficiales y en declaraciones pblicas y artculos de prensa.
Paralelamente, Uruguay se involucr en la creacin de un organismo multilateral capaz
de proporcionar garantas a los pases latinoamericanos frente al poderoso vecino del
Norte. La adhesin que encontr en Uruguay la Declaracin del derecho de las
naciones aprobada por unanimidad por el Instituto Americano de Derecho Internacional
en 1916, es indicativa de la mayoritaria inclinacin por el panamericanismo que
prevaleca en los ms altos crculos dirigentes. En esa declaracin apareca el concepto de
federacin como frmula para la organizacin poltica interamericana.
El pensamiento de Baltasar Brum sobre relaciones entre los Estados americanos fue
presentado en tres documentos diferentes aunque estrechamente relacionados por una
misma lgica argumental, luego reunidos en una publicacin.15 El primero de ellos,
Solidaridad americana fue inicialmente expuesto en una conferencia dictada el 21 de
abril de 1920 en la Universidad de la Repblica por el presidente, invitado por la Ctedra
de Derecho Internacional; el segundo, titulado Solidaridad mundial fue publicado en
La Nacin de Buenos Aires el 21 de enero de 1923; el tercero, La Asociacin de los
Pases Americanos fue publicado en El Da el 10 de febrero de 1923.
El primero de estos textos propone las lneas fundamentales que, segn Brum, deba
adoptar la poltica exterior de Uruguay. Su visin del futuro era una en la que el
continente americano, libre de odios seculares y de los perniciosos prejuicios de razas
estara en capacidad de influir para reducir los conflictos que, originados en las
rivalidades entre pases europeos, comprometan el bienestar del mundo.
Una de esas lneas fundamentales propuestas era el panamericanismo, entendido como
comunidad de formas de gobierno e ideales de justicia, democracia y solidaridad entre
15 Brum, Baltasar, La paz de Amrica, Montevideo: Imprenta Nacional, 1923.

13

todas las naciones del continente. El abandono del aislacionismo por parte de EEUU en
1917 era prueba, en opinin de Brum, de la voluntad de defender los derechos y la
independencia de los pases americanos, amenazados por las pretensiones hegemnicas
de Alemania. Aunque Brum reconoca que en el pasado la poltica de Estados Unidos
pudo haber sido injusta y spera con algunos pases latinos, esto no deba ser obstculo
para buscar el acercamiento sobre todo porque se haba cumplido un cambio grande en su
poltica hacia las naciones del continente. Aislar a Estados Unidos sera no slo injusto
sino perjudicial para los intereses comunes. En la visin de Brum, el panamericanismo
implica igualdad de todas las soberanas, grandes y pequeas.
Desde este punto de partida, el presidente uruguayo abordaba el anlisis de la doctrina
Monroe como el freno eficaz de las conquistas europeas en Amrica. Y aunque los
efectos de la guerra en Europa alejaban el peligro de futuras conquistas, ello no deba ser
motivo para repudiar la doctrina Monroe. Por el contrario, Brum propona transformar lo
que hasta ese momento era una norma de la poltica exterior de Estados Unidos en una
alianza defensiva entre todos los pases americanos, con obligaciones y ventajas
recprocas para todos. La nica salvaguardia contra el imperialismo interamericano
deba buscarse nicamente en la nueva concepcin de la solidaridad americana.
Brum argumentaba que la condena del expansionismo europeo en Amrica expuesto en la
doctrina Monroe haba ya aparecido antes del mensaje de 1823 en declaraciones de
Artigas, de Egaa y otros libertadores del perodo de la independencia de modo tal que no
se trataba de un principio exclusivo de los Estados Unidos sino que era una aspiracin
inmanente de todos los pueblos de Amrica. En esos trminos explicaba el decreto del
gobierno uruguayo sobre solidaridad americana de 18 de junio de 1917, durante su
gestin como Canciller. Con base en este razonamiento, Brum propona que en vez de
rechazar la doctrina Monroe, lo que corresponda era reconocerla como un postulado
nacional y ampliarlo para que comprendiera no slo las anexiones territoriales de
Europa sino tambin cualquier agravio al derecho, forma eufemstica que evitaba el uso
directo del trmino intervencin o intervencionismo. Al otro lado del ro de la Plata, la
respuesta no tard: Lucio Moreno Quintana public un ensayo que criticaba punto por
punto la tesis de Brum y conclua que no haba necesidad de contrabalancear a Europa
pues sta no haba demostrado hostilidad hacia Amrica. La afirmacin de que El
ambicioso enemigo est en Amrica contradeca la idea de solidaridad que Brum
auspiciaba.16

16 Moreno Quintana, Lucio, Poltica americana. Refutacin a la conferencia pronunciada por el


presidente de la Repblica O. del Uruguay Dr. Baltasar Brum en la Facultad de Derecho de
Montevideo, Buenos Aires: Librera de J. Menndez Editor, 1920.

14

La tesis de solidaridad americana se enlazaba con la propuesta de creacin de una liga


que segn Brum estara fundamentada en el artculo introducido a instancias de Wilson
en el Tratado de Versalles y que haca referencia a la doctrina Monroe y la inteligencia
regional sobre su validez en cuanto a los asuntos americanos. Esta organizacin servira
al propsito de contar con un medio para incidir como bloque en la organizacin
internacional. Adicionalmente, ella sera el foro adecuado para resolver los conflictos
entre naciones del continente americano. Por esta razn, los Estados Unidos deberan
jugar un papel de primera importancia. Segn Turcatti, Brum reconoca la potencia
internacional que haba adquirido Estados Unidos al terminar la primera guerra y
consideraba que los antecedentes de la poltica imperialista de Estados Unidos en
Centroamrica y el Caribe eran eventos propios de una poca ya superada, en la medida
en que Estados Unidos haba adoptado una poltica amistosa y de trato igualitario hacia
Amrica Latina desde la primera guerra.
La liga americana que Brum propona tendra dos grandes objetivos: ocuparse de los
conflictos con naciones de otros continentes y de los que surgieran entre los pases
miembros. Estara constituida sobre el principio de la igualdad absoluta entre los Estados.
Las controversias que surgieran entre stos seran resueltas por fallo arbitral. La
intervencin en los asuntos internos de los pases no sera admitida salvo que existiera
una mayora de dos tercios de miembros a favor de la intervencin.
Esta propuesta tuvo en Uruguay crticos que la consideraron contraria a la organizacin
de la Sociedad de Naciones. Para Brum, en cambio las dos organizaciones eran
perfectamente compatibles: ms an, una liga americana reforzara a la Sociedad de
Naciones. En su artculo Solidaridad mundial expuso nuevas consideraciones sobre la
estructura posible de la Liga Americana y sus relaciones con la Sociedad de Naciones.
Brum sostena que la Sociedad de Naciones deba organizarse en forma confederal por
entender que esa era la forma ms apropiada para regir territorios extensos. Dentro de esa
organizacin de alcance mundial podran existir acuerdos regionales, como la liga
americana, pero estos acuerdos eran, en su concepto, sustancialmente diferentes de los
sistemas de alianzas y la poltica de equilibrio que haban caracterizado la poltica
internacional hasta la primera guerra mundial. El poder superior de la Sociedad de
Naciones sera el factor decisivo para impedir el retorno de las rivalidades entre bloques y
la poltica de equilibrio. La organizacin federativa de la Sociedad de Naciones
asegurara ese resultado y los Estados nacionales aceptaran as las limitaciones a sus
prerrogativas para ganar un bien mayor, la paz mundial.

En su artculo para El Da Brum avanzaba con la idea de la liga americana y propona un


anteproyecto de estatutos. En ese documento, Brum prevea la incorporacin de Canad,
recoga la lgica de la doctrina Calvo en cuanto a la primaca de los tribunales nacionales
en controversias con entidades privadas extranjeras (Art. IX) y propona tres autoridades
15

(Consejo, Asamblea y Secretara) para la conduccin de la organizacin. Llama la


atencin el grado de detalle con el cual el documento define las funciones de cada una de
esas instancias. Las mujeres podran formar parte de la direccin tanto en cargos
honorarios como rentados. Entre las ideas novedosas contenidas en este anteproyecto se
encuentran el firme pronunciamiento contra el armamentismo,17 la clara defensa de la no
intervencin tanto por parte de otros pases como de la propia Asociacin (Art. 8 - F), la
exclusin de los regmenes de facto de la membreca, salvo que mediara un
reconocimiento de parte de la mayora de los miembros de la Asociacin y la solucin de
conflictos por medio de la mediacin y el arbitraje. La propuesta de estatutos prevea la
pertenencia a la Sociedad de Naciones pero contemplaba la situacin de los pases que no
hubieran querido adherirse a ella, uno de los cuales era precisamente Estados Unidos.
La posicin de Baltasar Brum sobre relaciones entre Estados Unidos y Amrica Latina
fue cambiando en el transcurso de la dcada del 20, con un abandono gradual del
optimismo que caracteriz sus primeros escritos. Un elemento determinante en esa
evolucin fue la intervencin norteamericana en Nicaragua. Brum expuso su pensamiento
en sus columnas en El Da a partir de 1927, en las cuales plante una analoga arriesgada
entre la ocupacin de Nicaragua y la separacin de Panam de Colombia en 1903, 18 pero
tambin en sus intercambios con el embajador de Estados Unidos en Uruguay a quien
transmiti su visin de las relaciones interamericanas. En el informe sobre su entrevista
con Brum el 18 de febrero de 1931, el embajador J. Butler Wright registraba las
opiniones crticas de Brum sobre la poltica de Estados Unidos: los errores habran sido el
desconocimiento de las caractersticas raciales y culturales de los pueblos y la
designacin de oficiales del ejrcito, la marina y el Cuerpo de Infantes de la Marina en
operaciones que los latinoamericanos equiparaban con el imperialismo militar. Segn
Brum esos errores hubieran podido salvarse si se hubiera designado a diplomticos y an
ms si se hubiera invitado a participar a un representante de por lo menos uno de los
restantes pases latinoamericanos. Esos errores, sumados a las presiones de los intereses
17 En la seccin Principios y fines, numeral X, se dice: El mantenimiento de la paz exige la
eliminacin de toda competencia en armamentos, y su reduccin a lo indispensable para la
seguridad nacional y para la ejecucin de las obligaciones internacionales impuestas por una
accin colectiva. Ms adelante, entre los deberes de los asociados se estipulan la prohibicin de
venta de armas y municiones a particulares y la obligacin de informar a todos los miembros
sobre la situacin de los armamentos, los programas militares, navales y areos y de las industrias
que pudieran ser utilizadas para la guerra.

18 En su columna Los sucesos de Nicaragua, del 1 de marzo de 1927 (ver transcripcin en


Turcatti, op. cit. pp. 120-121), Brum atribua la intervencin de Estados Unidos a nuevos planes
para construccin de un canal interocenico por la ruta de Nicaragua.

16

comerciales empresariales de Estados Unidos, presentes en Uruguay en sus frigorficos y


consorcios petroleros, y las medidas proteccionistas, haban generado un fuerte
sentimiento anti-norteamericano que no tena precedentes en las actitudes hacia otras
potencias mundiales como Espaa, Gran Bretaa e inclusive Alemania.19 El embajador
americano relacion estas opiniones del entonces presidente del Consejo Nacional de
Administracin con su postura de tolerancia hacia todas las disidencias polticas incluidas
las de anarquistas y comunistas y su defensa de la poltica de apertura a la inmigracin de
personas de todas las naciones, ideas polticas y razas y en posteriores informes al
Secretario de Estado, se inclin a admitir las sospechas que entonces cultivaban algunos
sectores polticos uruguayos sobre la supuesta simpata de Brum con el comunismo.
Uruguay en las conferencias panamericanas
Uruguay particip en todas las conferencias panamericanas desde la primera realizada en
Washington en 1889 adoptando posiciones por lo general alineadas con las sostenidas por
la diplomacia de Estados Unidos e inclusive superando las metas que sta se propona.
Entre los responsables de formular esta orientacin en poltica exterior se deben contar
durante las dos primeras dcadas del siglo XX, adems del presidente Batlle y sus
sucesores, a Baltasar Brum, el embajador en Estados Unidos Carlos Mara de Pena y al
embajador Juan Antonio Buero. Debe tenerse en cuenta que la posicin uruguaya no era
demasiado distinta de la de otros pases de la regin, en particular Brasil, firme aliado de
Estados Unidos desde que la conduccin de la poltica exterior reposara en las manos del
Barn de Ro Branco.
En la primera conferencia panamericana, Uruguay vot junto a los restantes pases
latinoamericanos la resolucin por la cual se refirm el principio de igualdad entre
nacionales y extranjeros, por el cual todos quedaron con los mismos derechos y
obligaciones frente a las leyes del pas de residencia. Estados Unidos vot en contra de
esta declaracin y Hait se abstuvo.
En la segunda conferencia (Mxico 1901) Uruguay vot afirmativamente la Convencin
sobre los Derechos de los Extranjeros que explcitamente exclua el recurso a la va
diplomtica por parte de los extranjeros con excepcin de los casos en que se comprobara
una denegacin de justicia o una violacin evidente de los principios de Derecho
Internacional y tambin un tratado sobre Reclamaciones por daos y perjuicios
pecuniarios, complementario de la convencin anterior. El artculo 1 de este
documento estableca la obligacin para las partes contratantes de someter al arbitraje
19 J. Butler Wright al Secretario de Estado en Rodrguez Ayaguer, Ana Mara, Seleccin de
Informes de los Representantes Diplomticos de los Estados Unidos en el Uruguay, Montevideo:
Universidad de la Repblica, 1996, pp. 53-60.

17

todas las reclamaciones que no pudieran ser resueltas amigablemente por la va


diplomtica. Estados Unidos y Hait se opusieron a las dos convenciones.
La tercera conferencia (Ro 1906) recomend a las naciones participantes que dieran
instrucciones a sus delegados a la Conferencia Internacional de La Haya de 1907 para
procurar que se celebrara una convencin internacional sobre arbitraje. Uruguay llev a
esa instancia su propuesta sobre arbitraje amplio y obligatorio, garantizado por la
creacin de una organizacin multilateral con capacidad para hacerlo cumplir.
La cuarta conferencia (Buenos Aires 1910) coincidi con la celebracin del primer
centenario de la independencia y sus actuaciones se concentraron en la aprobacin de
convenciones sobre reclamaciones pecuniarias y arbitraje, sobre patentes de invencin,
dibujos y modelos industriales, marcas de fbrica o de comercio y propiedad intelectual,
artstica y literaria, sobre codificacin del derecho internacional pblico y privado y sobre
comisiones panamericanas permanentes. En todos estos temas, la posicin uruguaya
estuvo alineada con la de Estados Unidos. Desde la cuarta conferencia panamericana, ese
alineamiento de Uruguay con la poltica exterior de Estados Unidos se hizo visible para
los restantes pases de la regin.
La quinta conferencia (Santiago de Chile 1923) se reuni en el clima de posguerra y
optimismo por el crecimiento espectacular de Estados Unidos y su nuevo rol de gran
potencia mundial. Ello no impidi que los delegados latinoamericanos se extendieran en
pronunciamientos a favor del proyecto bolivariano de unin americana. Las discusiones
sobre arbitraje ocuparon una buena parte de las sesiones pero la conferencia no adopt
ninguna resolucin. Es que en ese momento se contraponan dos tendencias diferentes, la
que apoyaba el arbitraje amplio (Argentina, Paraguay y Uruguay) y la que sostena el
arbitraje restringido (Chile y Estados Unidos). La conferencia aprob sin embargo el
Tratado para prevenir o evitar los conflictos entre los Estados, conocido tambin como
pacto Gondra por el apellido del representante de Paraguay que present el proyecto.
Este tratado dispona que las cuestiones entre dos o ms Estados que no hubieran podido
ser resueltas por la va diplomtica ni por arbitraje deban ser sometidas a una comisin
que estudiara las causas del conflicto, comprometindose las partes a no realizar actos
hostiles mientras se desarrollara la investigacin. En virtud de ese tratado quedaron
constituidas dos comisiones permanentes de investigacin, una con sede en Washington y
otra en Montevideo.20

20 La conferencia de conciliacin y arbitraje realizada en Washington en 1929 aprob dos


convenciones que dieron desarrollo a lo establecido en el Pacto Gondra estableciendo
procedimientos de conciliacin y arbitraje obligatorio.

18

En la quinta conferencia, Uruguay present lo que pasara a ser llamada la doctrina


uruguaya. Esta recoga las propuestas sostenidas por Baltasar Brum entre 1920 y 1923.
Fue Juan Antonio Buero el encargado de defender el proyecto de internacionalizacin de
la doctrina Monroe, elaborado y expuesto por Brum, en un intento de liderar una posicin
en la organizacin panamericana. Las propuestas de Uruguay sobre constitucin de una
Liga Americana sobre la base de la igualdad perfecta entre las naciones asociadas y de
continentalizacin de la doctrina Monroe fueron sometidas a estudio del Consejo Director
de la Unin Panamericana. Sin embargo, esta iniciativa tropez con la indiferencia de
Estados Unidos, interesado en conservar el carcter unilateral de lo que llamaban su
poltica tradicional en los asuntos americanos.
La sexta conferencia (La Habana 1928) estuvo marcada por intensos debates sobre la
poltica de intervencin aplicada por Estados Unidos en Nicaragua. Las reacciones de los
diplomticos latinoamericanos se hacan eco de las protestas de la sociedad civil de sus
pases. En particular los representantes de Argentina y Mxico expusieron la crtica de la
intervencin e intentaron impulsar una resolucin sobre no intervencin. Uruguay,
representado en esa oportunidad por el Dr. Juan Jos de Amzaga, expuso un bien
fundamentado planteamiento a favor del principio de no intervencin. El argumento del
delegado de Estados Unidos el ex Secretario de Estado Charles Evans Hughessegn
el cual la accin en Nicaragua deba caracterizarse como interposicin y no como
intervencin impidi el consenso. La delegacin argentina se retir, no hubo acuerdo
entre los delegados y por tanto no se adopt resolucin aplazando este tema para la
siguiente conferencia que deba reunirse en Montevideo en 1933. Para Uruguay, esta
conferencia signific tambin un segundo fracaso para su propuesta de liga americana,
presentada nuevamente a pesar del cambio en el contexto de las relaciones
interamericanas, la reafirmacin del aislacionismo en Estados Unidos y el desinters de la
administracin Coolidge en la creacin de una organizacin como la que se propona.
La Conferencia de Montevideo (1933), reunida pocos meses despus del anuncio por
Franklin D. Roosevelt de la nueva poltica de Buena Vecindad, fue la instancia en la cual
finalmente se adopt la resolucin sobre no intervencin. En su discurso inaugural, el
presidente uruguayo Gabriel Terra, haciendo un repaso del tiempo trascurrido desde la
ltima conferencia, estim que el panamericanismo haba sufrido un rudo contraste. La
Convencin sobre los Derechos y deberes de los Estados en su artculo 8 aprobada en
esa ocasin afirmaba el principio de no intervencin como perteneciente al Derecho
Internacional americano. Deca textualmente: Ningn Estado tiene el derecho de
intervenir en los asuntos internos ni en los asuntos externos de otro y reafirmaba el
principio de inviolabilidad del territorio de los Estados. El artculo 11 estableca que no
seran reconocidas las adquisiciones territoriales adquiridas por la fuerza. El secretario de
Estado Cordell Hull plante una reserva, invocando el Mensaje de Roosevelt del 4 de
marzo sobre buena vecindad como garanta de que bajo su gobierno ningn Estado deba

19

guardar temor de la intervencin de Estados Unidos. Esta reserva fue luego retirada en la
siguiente conferencia realizada en Buenos Aires en 1936.
La sptima conferencia fue tambin ocasin para la contraposicin de dos alternativas de
insercin internacional de las repblicas americanas, panamericanismo o Sociedad de
Naciones. Esta organizacin fue puesta a prueba precisamente en la poca de la reunin
panamericana de Montevideo, cuando la prolongada guerra en el Chaco fue objeto de la
accin de la Sociedad de Naciones con la designacin de una Comisin que deba
proponer soluciones al conflicto. Esa Comisin lleg a Montevideo cuando la conferencia
panamericana se encontraba sesionando y si bien la recepcin fue segn los usos
cordiales de la diplomacia, el presidente uruguayo se encarg de disuadir a los
comisionados de la Sociedad de Naciones de emprender su labor de mediacin,
enfatizando que la solucin de un problema americano deba quedar en manos de los
pases de Amrica.
En la Conferencia Interamericana de Consolidacin de la Paz (Buenos Aires, 1936) el
tema de la solidaridad americana volvi a integrar la agenda esta vez con una propuesta
de las cinco repblicas centroamericanas. El presidente de la delegacin uruguaya Pedro
Manini Ros intervino para presentar el inters de Uruguay en el tema por la doctrina
prestigiada por el Dr. Baltasar Brum que se haba concretado en su decreto de 1917 pero
en su informe a la Cancillera explicitaba que la orientacin que se haba impuesto a s
misma la delegacin de Uruguay era la de salvar los compromisos de nuestro pas en su
calidad de Miembro de la Sociedad de Naciones y la necesidad de compatibilizar la
solidaridad americana con la pertenencia a la Sociedad de Naciones.21 Esta postura de
Manini Ros responda a la lnea de pensamiento que asignaba un papel crucial a la
relacin con Europa: pretender ahondar an ms el Atlntico que nos separa de Europa
es contraproducente e inconveniente para el desarrollo general de nuestro continente,
desde el punto de vista cultural y econmico.22
Finalmente en la conferencia de Lima en 1938, cuando la discusin se centr en la guerra
que pareca inminente, Uruguay, representado por Pedro Manini Ros nuevamente como
presidente de la delegacin, se pronunci por una posicin continental pero a la vez
confirm la adhesin al principio de no intervencin y defensa de las prerrogativas de la

21 Conferencia Interamericana de Consolidacin de la Paz reunida en Buenos Aires del 1 al 23


de diciembre de 1936. Informe de la Delegacin del Uruguay en Boletn del Ministerio de
Relaciones Exteriores, T. V. N 2, Montevideo: 1938, pp. 1-69.

22 Ibid, p. 86.

20

soberana de los Estados contra el retorno de concepciones casi feudales de


intervencin.23
En las conferencias panamericanas anteriores a 1939, Uruguay adopt una postura
oscilante entre el alineamiento con Estados Unidos y la posicin conjunta con los
restantes pases latinoamericanos: esa oscilacin tuvo un corte temtico pues en las
resoluciones sobre normas relativas a patentes de invencin, propiedad intelectual,
marcas de fbrica, modelos industriales y comercio, Uruguay estuvo alineado con las
posiciones sostenidas por los representantes norteamericanos mientras que en los temas
de no intervencin y supremaca del derecho interno (Doctrina Calvo) Uruguay vot en
conjunto con el bloque latinoamericano. Finalmente, las dbiles adhesiones a la Sociedad
de Naciones expuestas en las conferencias del perodo de buena vecindad se
desmoronaron junto con la misma organizacin sin necesidad de mayor discusin.
Uruguay y el panamericanismo durante la segunda guerra mundial. Doctrinas
Guani y Rodrguez Larreta
Las reuniones de consulta de Ministros de Relaciones Exteriores previstas por la
Conferencia Panamericana de 1938 fueron el espacio en que culmin la definitiva
afirmacin de la opcin panamericana de Uruguay pero al mismo tiempo dieron origen a
posiciones que promovieron nuevos debates. En 1940, el proyecto de instalacin de bases
aeronavales de Estados Unidos en Uruguay gener una fuerte polmica en la prensa y un
memorable debate en el Senado donde por una mayora de 25 en 26 fue desaprobado el
proyecto del Ejecutivo. En el curso de ese debate la argumentacin de los opositores,
todos ellos senadores de la fraccin herrerista del Partido Nacional, miembro del bloque
poltico entonces en el gobierno, tuvo dos ejes principales: de una parte, una fuerte
defensa de la opcin latinoamericanista y de otra, la necesidad de preservar los
equilibrios geopolticos en la Cuenca del Plata contra la potencial amenaza que implicaba
la instalacin de bases de Estados Unidos en Uruguay. El resultado de la votacin sin
embargo exceda claramente el nmero de senadores herreristas (15) y demostraba la
existencia de un consenso mayor contra un giro tan inusitado en la poltica exterior
uruguaya.24

23 Boletn del Ministerio de Relaciones Exteriores, Tomo VII, N 2, Montevideo: El Siglo


Ilustrado, 1939, p. 84.

24 Diario de Sesiones de la Cmara de Senadores, Tomo 172, 84.Sesin Ordinaria, Noviembre


21 de 1940, pp. 232-255.

21

En una direccin diferente, la Cancillera actu en estricto alineamiento con Estados


Unidos y las reuniones de consulta proporcionaron el marco adecuado. En la tercera
reunin, realizada en Ro de Janeiro en 1942, se cre el Comit de Emergencia para la
Defensa Poltica del continente y el Canciller uruguayo, Alberto Guani, luego
Vicepresidente de la Repblica tras las elecciones de 1943, fue designado su presidente.
Desde esa posicin, llev adelante, con pleno respaldo de Estados Unidos, el esfuerzo de
conformar un bloque hemisfrico contra el Eje sobre la base de la recomendacin
formulada por la Tercera reunin de Ro. De ese propsito resultaron las presiones a los
pases que mantenan posiciones de neutralidad. Si para el caso uruguayo, ese cambio de
poltica requiri un golpe de Estado en febrero de 1942 con disolucin del Parlamento,
donde la resistencia a la ruptura de relaciones con los pases del Eje era el escollo mayor,
en otros casos se aplic la presin diplomtica y las retaliaciones econmicas. Los
cambios de gobierno en Bolivia y Argentina en 1943, fueron tema central del Comit de
Emergencia y el 22 de diciembre fue adoptada una resolucin propuesta por su
presidente, luego conocida como la Doctrina Guani. Ella estableca que los gobiernos
impuestos por la fuerza durante la guerra no deban ser reconocidos hasta tanto los otros
pases americanos hubieran sido consultados a fin de decidir si esos gobiernos estaban
dispuestos a cumplir con los compromisos interamericanos.
La aplicacin de la Doctrina Guani para el caso del rgimen boliviano instaurado con el
golpe del Coronel Gualberto Villarroel tuvo como resultado el no reconocimiento de ese
gobierno por 18 pases americanos. Pero tambin la Doctrina Guani fue invocada
contra el gobierno argentino surgido del golpe del 4 de junio de 1943, en particular tras la
renuncia del General Ramrez.
Esta orientacin de la poltica exterior uruguaya que colocaba al pas en un rol
protagnico en la conformacin de un bloque liderado por Estados Unidos se beneficiaba
de la existencia de un amplio consenso poltico y social interno en defensa de los aliados
contra el Eje: no slo los partidos polticos sino muchas organizaciones de la sociedad
civil canalizaban la expresin de simpata hacia esos pases y desarrollaban acciones que
llegaban hasta el reclutamiento de combatientes voluntarios. Slo en 1944, cuando el fin
de la guerra pareca cercano, aparecieron las primeras voces diferentes: en la celebracin
del 1 de mayo, la Federacin de Estudiantes present un manifiesto en defensa de la
Tercera Posicin.
La consolidacin de la opcin panamericana como lnea directriz de la poltica exterior
uruguaya tuvo una ltima expresin en el perodo examinado en esta ponencia con la
formulacin de la llamada doctrina Larreta. Un cambio en el gabinete del presidente
Amzaga, con la renuncia del Canciller Jos Serrato, permiti el ingreso en octubre de
1945 de Eduardo Rodrguez Larreta, de la fraccin de los blancos independientes del
Partido Nacional, en un gobierno de mayora colorada. Co-director de El Pas y miembro

22

de organizaciones pro-aliados, el nuevo Canciller asumi en un momento de tensin


diplomtica entre Estados Unidos y Argentina.
El origen de la doctrina Larreta se encuentra precisamente en esa tensin: una semana
despus de la asuncin del nuevo ministro, la Cancillera uruguaya, al igual que las
restantes de Amrica Latina, recibi desde la Embajada de Estados Unidos un informe del
Secretario de Estado James Byrnes sobre la amenaza de instalacin de un rgimen
totalitario en Argentina con una solicitud de opiniones y puntos de vista. La respuesta de
Rodrguez Larreta lleg el 19 de octubre en un memorando muy reservado en la cual
anotaba que acordando todo su significado e importancia al principio de no
intervencin no crea que este principio pudiera extenderse tanto como para amparar
violaciones a los derechos humanos e incumplimiento de los compromisos
internacionales de un Estado.25 En esa nota inclua una idea que sera luego el argumento
central de la doctrina de la intervencin colectiva: el paralelismo entre la democracia y
la paz. A estos intercambios entre embajada y ministro se sum la visita de Spruille
Braden en escala en Montevideo en su viaje de regreso desde Buenos Aires a
Washington: segn el historiador Lester Langley, Braden indujo al canciller uruguayo a
proponer la intervencin colectiva.26 Esta interpretacin fue posteriormente reafirmada en
la obra de Hctor Gros Espiell.27
Estos antecedentes culminaron con la circular dirigida el 21 de noviembre a los Ministros
de Relaciones Exteriores de Amrica y hecha pblica el 23 de noviembre en el diario del
Canciller.28 Rodrguez Larreta haba recabado previamente el respaldo del Consejo de
Ministros para su iniciativa de consulta a los gobiernos americanos para lograr ante
sucesos notorios un pronunciamiento colectivo multilateral por las vas de un dictamen
de una Comisin, una consulta expresa o una resolucin de la Conferencia que deba
reunirse en Ro en 1947. Las tres ideas bsicas de la circular de Rodrguez Larreta eran el
25 Rodrguez Larreta asuma el argumento de Byrnes en cuanto al incumplimiento de
Argentina de los acuerdos de la Conferencia de Chapultepec.

26 Langley, Lester, Amrica y las Amricas, Buenos Aires: Devenir, 1989, p.225.

27 Gros Espiell, Hctor, De Diplomacia e Historia, Montevideo: Ediciones de la Plaza, 1989.

28 Uruguay propone a toda Amrica la vigencia plena de la democracia, en El Pas del 24 de


noviembre, en Casal, lvaro, La doctrina Larreta, Montevideo: Ediciones de la Plaza, 1997,
pp.27-28. De esta obra se toman las referencias de prensa citadas en esta seccin.

23

paralelismo entre la democracia y la paz, la proteccin internacional de los derechos del


hombre contra las violaciones cometidas por regmenes totalitarios y la accin colectiva
en defensa de esos principios.
Si la reaccin contraria de la mayor parte de las Cancilleras americanas a esta propuesta
que implicaba el abandono del principio de no intervencin se expres en notas de
amable cortesa diplomtica y variados matices de lenguaje evasivo, las reacciones en
Uruguay asumieron un tono fuerte. El Debate, diario del herrerismo, le dedic dos
editoriales cuyos ttulos sintetizan el contenido: el artculo del 25 de noviembre se
titulaba La inconsciencia de una actitud y el del da 26 tena por ttulo La ridcula nota
cancilleresca pro intervencin. En ambos se condenaba la subordinacin de Uruguay al
propsito americano de intervencin en Argentina, pas que era designado como vecino
y hermano rioplatense. Al norte del continente, The Washington Post expona una
interpretacin similar: la nota uruguaya est destinada indudablemente a la Argentina.
La defensa de la doctrina Larreta corri por cuenta de los medios afines a los blancos
independientes, El Pas y El Plata, as como del rgano de prensa del partido catlico, El
Bien Pblico. Mientras los primeros realizaban una proeza dialctica para argumentar que
los orgenes de dicha doctrina se encontraban en Bolvar y en el Tratado aprobado en el
Congreso de Panam de 1826 y se extendan en consideraciones sobre el concepto
estril y anacrnico de una soberana obsoleta, el peridico catlico teorizaba sobre la
interdependencia que los medios cientficos y sociales han creado y sobre la necesidad
de repensar el principio de no intervencin frente a casos de dictadura.
El debate en el Parlamento se cumpli en las dos cmaras a principios de diciembre. La
defensa de la doctrina estuvo a cargo del bloque de legisladores del Partido Nacional
Independiente y la oposicin fue sostenida por parlamentarios herreristas y colorados de
diversas formaciones (terristas, blancoacevedistas). La decisin en el Senado corri por
cuenta del vicepresidente Alberto Guani.29
El debate en torno a la doctrina de Eduardo Rodrguez Larreta prosigui por varios aos.
Es importante destacar que tanto el autor como sus defensores se esforzaron por
demostrar la continuidad entre ese documento y las posiciones sostenidas por Uruguay en
las conferencias panamericanas. En primer trmino, se destacaba que la tesis defendida
por el delegado uruguayo en La Habana en 1928 admita la posibilidad de excepcin al
principio de no intervencin: Ningn estado puede intervenir en los asuntos internos de
otro. Los casos de excepcin a este principio sern determinados por los mismos Estados
que forman parte de este Congreso, en la oportunidad que juzgara conveniente. Esta
argumentacin omita que en la exposicin de esa mocin, el delegado uruguayo vincul
29 Diario de Sesiones de la Cmara de Senadores, Tomo 181, 69. Sesin Ordinaria, Diciembre 5
de 1945.

24

la determinacin de las posibles excepciones a la creacin de un Tribunal Internacional


de Arbitraje y que en la conferencia de 1928, ante el caso concreto sobre el cual gir la
discusin, la intervencin en Nicaragua, la posicin uruguaya fue acorde a la de los
restantes pases latinoamericanos, sin que para ese caso se planteara alguna excepcin.
Ms clara resultaba la relacin entre la circular dirigida las cancilleras americanas y las
posiciones expuestas por el Canciller Serrato en las conferencias de Chapultepec y San
Francisco sobre intervencin colectiva para enfrentar amenazas a la paz. En cuanto a una
posible filiacin con antecedentes latinoamericanos, la tentativa de establecer una lnea
de continuidad entre el tratado de 1826 y la doctrina Larreta fue derrotada en el Senado
con la intervencin muy erudita del senador Armando Pirotto quien, a sus funciones
parlamentarias, sumaba una intensa actividad de investigacin en Historia.
Conclusiones
El estudio de la trayectoria de Uruguay en las conferencias panamericanas permite
concluir que las ideas incidieron en la definicin de posiciones y en la elaboracin de
polticas de tres maneras complementarias: en las interpretaciones sobre las relaciones de
poder en poltica internacional, en la eleccin del rumbo a seguir entre las tres opciones
viables (Amrica Latina, el hemisferio occidental, el multilateralismo organizado en la
Sociedad de Naciones) y en los debates sobre el curso de accin a adoptar en cuanto a las
modalidades de insercin. La controversia sobre el panamericanismo fue central para la
formulacin de la poltica exterior.
La participacin de los miembros del sistema poltico as como de intelectuales
independientes y actores de la sociedad civil demuestra el carcter complejo del proceso
de construccin social de polticas y estrategias. La relacin entre ideas y sujetos
involucrados en ese proceso evolucion a lo largo del perodo examinado en esta
ponencia en un desarrollo caracterizado por el predominio de la continuidad sobre el
cambio o las variaciones.
Las instituciones desempearon un papel fundamental: las conferencias panamericanas
primero, y las reuniones de consulta despus, proporcionaron el espacio para las
interacciones que se tradujeron en la eleccin de polticas y fueron un factor
desencadenante de debates entre actores polticos y sociales en torno al panamericanismo.
La construccin de la opcin que termin por imponerse hacia el fin de la segunda guerra
mundial se cumpli en un proceso no lineal, enmarcado en contradicciones y en una
coyuntura en la cual el margen de incertidumbre acerca del futuro era muy alto, con los
efectos devastadores en la economa de la gran depresin y con un conflicto blico que
culmin en la consolidacin de la hegemona incontrastable de Estados Unidos en el
mundo.

25

Si bien la afirmacin de la opcin panamericana se apoy en fuertes elementos de


continuidad respecto de antecedentes establecidos en el perodo de la primera guerra
mundial, no se impuso sobre otras adhesiones firmemente arraigadas en la cultura poltica
uruguaya: as la defensa de la soberana prim sobre el proyecto de bases
norteamericanas en 1940 y la adhesin a la no intervencin triunf sobre la propuesta de
intervencin colectiva.
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