Novas Determinações Sobre Sobre A Questão Urbana e Regional Pós - 1980

NOVAS DETERMINAES SOBRE
AS QUESTES REGIONAL E
URBANA APS 1980*
Wilson Cano
Resumo
Entre 1930 e 1980 as principais determinaes sobre nossa urbanizao,

integrao do mercado nacional e desenvolvimento regional decorreram basicamente da industrializao, da poltica macroeconmica e de polticas de desenvolvimento regional. Aps 1980,
com a Dcada perdida e as polticas neoliberais, aquelas determinaes foram em grande
parte modificadas pelas novas formas de nossa insero externa, pelo cmbio apreciado e juro
alto, e pela Guerra Fiscal. Assim, alm dos determinantes anteriores enfraquecidos , h os
novos, de sentido nacional, sendo alguns especficos a cada regio. Em que pese as mudanas,
os efeitos nocivos de nossa forma de crescer e de nossa urbanizao se transmitiram a todo o
territrio nacional. O artigo se encerra com uma proposta de Agenda de Pesquisa sobre os
temas regional e urbano para o perodo 1980-2010, com intuito de entender melhor aquelas
determinaes e efeitos desses processos.
Palavras-chave
Questo regional; urbanizao; novos determinantes;

guerra fiscal; fronteira agro-mineral; insero externa.
Este texto visa um exame e reflexo sobre os principais efeitos das mudanas
mais relevantes sofridas pelo padro de crescimento vigente aps 1980, que causaram
profundas alteraes sobre as determinaes mais gerais que agem sobre os processos
de desenvolvimento regional e de urbanizao brasileiros. Esse perodo de anlise se
situa entre 1980, com a Crise da Dvida e a posterior adoo de polticas neoliberais,
estendendo-se at 2010.
No primeiro tpico, e para comparao com o restante do texto, farei breve sntese
sobre as anteriores determinaes, as ocorridas entre 1930 e 1980, destacando, contudo o transcurso da dcada de 1970. No segundo tpico o objetivo central desenhar
e justificar uma agenda de pesquisa para o perodo 1980-2010, indagando as novas
determinaes mais gerais daqueles processos. Para tanto, se far um esforo terico e
metodolgico que possa dar conta da realidade do perodo. Desde j tenho conscincia
do tamanho da tarefa e que sua realizao s ser possvel com um grande esforo coletivo de pesquisa.
Obviamente, ao longo de todo esse processo, a questo ambiental ganhou relevncia
no debate nacional, face degradao que ocorre, principalmente, no perodo ps 1980,
seja pela extenso do desmatamento ou pela contaminao das principais bacias hidrogrficas, seja pelas vrias formas degradantes que se multiplicam no processo de urbanizao
(lixo, gua, esgoto, ar, paisagem, enchentes etc.). Contudo, dada a dimenso e escopo deste artigo e, principalmente, a complexidade envolvida nesse tema, no tratarei do referido
processo, embora o entenda como uma das questes prioritrias a examinar nos temas da
questo regional e da urbanizao.
R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 3 , N . 2 / N OV E M B RO 2 0 1 1
27
* Agradeo os comentrios
e sugestes de meus colegas do IE, Professores Fernando M. Mota e Humberto
M. Nascimento, que me permitiram esclarecer melhor
algumas questes cruciais
que envolvem o momento
atual.
N O V A S
1 Para este tpico, apiome basicamente em Cano

(2007a, b).
D E T E R M I N A E S
AS PRINCIPAIS DETERMINAES NO PADRO

ANTERIOR (1930 A 1970 E 1970 A 1980)1
A ruptura poltica e econmica desencadeada pela Crise de 29 e pela Revoluo
de 1930, fez a economia do Brasil transitar do antigo modelo primrio exportador (de
crescimento para fora), para o da industrializao (crescimento para dentro), mudando o
centro dinmico da economia, e alterando as bases do antigo padro de acumulao,
que passa a ter no investimento autnomo sua principal determinao.
Isto reforou a internalizao de tomada de decises, notadamente na rbita do
Estado, que implantou, gradativamente, uma Poltica Nacional de Desenvolvimento, ampliando sobremodo suas funes de estmulo, induo e ao diretas, com forte ampliao
do gasto e do investimento pblicos.
A despeito da Depresso e da II Guerra, o novo padro acelerou o crescimento do
PIB, cuja taxa mdia anual, entre 1930 e 1970, atingiu 6%, ou seja, bem acima dos 4,3%
da mdia 1900-1930. O PIB da indstria de transformao cresceu ainda mais, entre 1930
e 1970, a 8,2% com o que a participao desse setor no PIB saltou, de cerca de 12,5%
para 29,3% em 1970.
A poltica econmica reforou sobremodo o inexorvel processo de integrao do
mercado nacional, que a industrializao desencadearia. Para isso muito colaboraram,
alm de outras medidas, os investimentos pblicos em infraestrutura, que estreitaram a
enorme disperso territorial do pas. Os investimentos industriais, pblicos e privados,
alm de elevar a capacidade produtiva do setor, diversificaram-na, com a implantao da
indstria de bens de produo e de consumo durvel. A expanso regional, no perodo,
caracterizou-se por uma forma de complementaridade com a economia de So Paulo,
intensificando-se bastante o comrcio inter-regional do pas.
Embora tenha ocorrido enorme concentrao da produo da indstria de transformao em So Paulo que passa de 40,7% para 58,2% do total nacional entre 1939 e
1970 , isso no causou qualquer perda absoluta a nenhuma das demais regies do pas.
Com efeito, enquanto esse setor cresceu, entre 1939 e 1970, taxa mdia nacional de
8,1%, a de So Paulo foi de 9,3% e a do agregado Brasil-SP, de 6,9%. Mesmo o Nordeste,
a regio que mais perdeu participao relativa, obteve a elevada taxa de 5,9%.
A produo agropecuria do pas tambm cresceu satisfatoriamente, em torno de
3,7% anuais, intensificando-se tambm as trocas de vrias regies com So Paulo. Os
destaques maiores para esse setor, no perodo, foram:
s a profunda transformao, modernizao e diversificao do agro paulista, reduzindo
a cafeicultura e expandindo, notadamente, a cana de acar e o algodo, que inibiriam, a longo prazo, essas culturas no NE. Isto provocou um grande fluxo de sada de
pequenos produtores e trabalhadores rurais que migrariam, fundamentalmente, para
a agricultura do Paran e Centro-Oeste, e em parte, para a economia urbana de SP,
que crescia com a industrializao. A partir da Crise de 29, o agro paulista atraiu
importantes fluxos de trabalhadores rurais de Minas Gerais e do Nordeste. Entre 1940
e 1970, migraram para o estado de So Paulo, 2,5 milhes de brasileiros no paulistas
(81% dos quais, de MG e do NE), consolidando o Estado como principal receptor da
emigrao nacional;
s a colonizao do norte do Paran e do oeste de Santa Catarina, que se estende at a
dcada de 1960, com base em agropecuria diversificada e caracterizada pela pequena
e mdia propriedade;
28
W I L S O N
C A N O
s fato semelhante, mas de menor impacto, ocorreu com o sul de Gois e ainda em menor
escala no sul do atual Mato Grosso do Sul, para o que contribuiu a poltica federal da
Marcha para o Oeste e mais tarde a construo de Braslia e da Belm-Braslia.
Esses novos espaos no CO, no PR e em SC que constituram uma fronteira
exuberante, com produo eficiente e melhor distribuio de renda, receberam grandes
fluxos migratrios de habitantes do NE, de MG, do Rio Grande do Sul e de So Paulo:
os que se dirigiram ao Sul somaram (em 1.000 pessoas), respectivamente, cerca de 400,
500, 450 e 700; os fluxos em direo ao CO foram ainda modestos, predominando os de
paulistas (cerca de 200).
s a grande ocupao no Maranho e no norte de Goas (atual norte do Tocantins), e
mais ao fim deste perodo, no sudeste do Par, que se pode caracterizar como uma
fronteira de pobres, dada a questo fundiria local, a precariedade de sua agricultura
e as perversas relaes sociais de produo. Este espao constituiu, claramente, uma
perversa manifestao do fenmeno da agricultura itinerante de que falou Furtado
(1972). Para esta fronteira acorreram grandes fluxos de nordestinos no residentes (cerca de 400.000) no MA. Com a continuidade da itinerncia dessa agricultura, as levas
de nordestinos (maranhenses ou no) migraram tambm para o atual norte do TO e o
sudeste do PA; foram cerca de 100.000 pessoas.
H que ter presente, no caso da agropecuria, que, medida que ela se moderniza
e cresce, embora expulse parte de seu emprego direto, gera outros empregos indiretos
urbanos, seja na agroindustrializao ou na indstria que lhe fornece bens de produo,
seja em vrias atividades produtoras de servios. isto que explica, por exemplo, a notvel
rede urbana gerada pela cafeicultura paulista antes de 1929, e a do norte do PR, durante a
colonizao agropecuria que ali se deu entre 1925 e fins da dcada de 1960.2 O oposto
disso se deu na ocupao do MA, do antigo norte de GO (atual TO) e do sudeste do PA,
no perodo posterior dcada de 1940.
Em termos regionais, a demografia sofreu forte influncia dos fluxos migratrios, cujo
total nacional passa de 2,7 milhes em 1940 para 11,9 milhes em 1970.3 Entre 1940 e
1970 (em 1.000 pessoas), as entradas acumuladas em So Paulo passaram de 726 para
3.185; no Paran, passaram de 214 para 2.467 e no Rio de Janeiro, de 602 para 2009.
A populao brasileira, que entre 1920 e 1940 crescera modesta taxa mdia anual
de 1,5%, com as transformaes econmicas e sociais que ocorreram aps 1930, acelera
seu crescimento, para 2,3% em 1940-1950 e para cerca de 3% em 1950-1970. Mas a
populao urbana cresceria muito mais: 3,8% em 1949-1950, 5,3% em 1950-1960 e
5,1% em 1960-1970.
Durante todo esse perodo, as taxas nacionais foram ligeiramente superadas pelas
paulistas. Contudo, a urbanizao gerada pela cafeicultura em So Paulo e sua notvel
rede urbana era relativamente maior do que a nacional: foi acelerada com o aumento
de seus fluxos imigratrios e com parte de seu prprio xodo rural, com o que, em 1940,
as taxas de urbanizao do Brasil e de So Paulo eram respectivamente 31% e 44%, distncia que aumenta em 1970, para 56% e 80%. Cabe ainda apontar que, se excluirmos
So Paulo e o Rio de Janeiro, o restante do Brasil apresentaria, naqueles anos, as taxas de
25% e 45% apenas.
A estratificao das cidades, por tamanho, tambm til para examinarmos essa evoluo. Em 1920, o pas tinha apenas uma cidade com mais de um milho de habitantes,
o Rio de Janeiro, e uma com mais de 500 mil, So Paulo, que s em 1940 figuraria com
mais de um milho. Em meados dos anos 1950, So Paulo (e o aglomerado que viria a
29
2 Sobre as redes urbanas do

Brasil at a dcada de 1950,
ver o excelente trabalho de
Geiger (1963).
3 Cifras calculadas com eliminao das migraes entre as UFs das regies NO,
NE e CO.
N O V A S
ser sua regio metropolitana) ultrapassavam o Rio de Janeiro e sua futura RM. Na escala
de 500 mil, s em 1950 teramos uma Recife ; em 1960 seriam cinco e seis em 1970,
com o surgimento de Braslia.
Se baixada a escala para cidades entre 250.000 e 500.000, tambm seria escasso seu
nmero: apenas Salvador em 1920; mais duas (Recife e Porto Alegre) em 1940; mas em
1970 j figuravam 14, das quais 9 sediadas em SP e no RJ. Tnhamos em 1920, na escala
de 100.000 a 250.000, 10 cidades (3 em So Paulo); em 1940, 18 (2 em So Paulo e 4
no Rio de Janeiro) e em 1970 elas seriam 66 (17 em So Paulo e 5 no Rio de Janeiro).
Assim, a maior concentrao urbana no perodo se restringe a So Paulo, Rio de
Janeiro, Braslia e a algumas capitais estaduais. Nova Iguau, na baixada fluminense, municpio agrcola at meados da II Guerra e depois, predominantemente, cidade-dormitrio
do Rio de Janeiro, fazia parte desse grupo, com seus 727.000 habitantes.
Contudo, o que predomina em todos os estados brasileiros a grande presena de
cidades menores, notadamente abaixo de 100.000 habitantes. Mas isso, longe de representar uma identidade, oculta, na verdade, uma dura realidade de diferenciao regional
de crescimento, renda, ocupao e melhor nvel de vida.
O exame da estrutura do emprego mostra o mesmo processo: em 1940, Brasil e So
Paulo empregavam, respectivamente, 67% e 58% da Populao Economicamente Ativa
(PEA), nas atividades primrias, 13% e 17% na indstria e os servios ocupavam apenas
20% e 25%. Em 1970, os mesmos dados eram de 44% e 20%, 18% e 31% e 38% e
49%, mostrando o grande distanciamento entre aquelas estruturas ocupacionais. Contudo, o agregado Brasil (So Paulo + Rio de Janeiro) em 1970 tinha ainda a seguinte
estrutura: 57% em primrios, 12,5% no setor industrial e apenas 30,5% em servios. O
pas estava se transformando e urbanizando em alta velocidade, contudo, as reduzidas
bases perifricas de industrializao e urbanizao impediam que a evoluo regional
fosse to avanada quanto a que se dava em So Paulo.
Concluindo este subperodo, cabe dizer que, a despeito da velocidade do processo
de urbanizao, notadamente nos estados mais industrializados, h que entend-lo como de uma urbanizao suportvel, dada a existncia de mecanismos de assentamento
e acomodao das camadas de baixa renda, em termos de possibilidade de uma periferizao ainda prxima aos centros urbanos, acesso a lotes baratos ou ocupao de reas
at ento no disputadas com o capital mercantil, como morros, alagados e outras reas
ruins ou inapropriadas.
Por outro lado, e a despeito dessa velocidade de crescimento, como o emprego urbano cresceu aceleradamente, a fiscalidade estadual e municipal tambm cresceu, no na
mesma proporo da expanso urbana, mas mesmo que de forma ainda parcial elevou o
gasto pblico urbano e a oferta de servios sociais, amenizando o drama social que em
um futuro prximo surgiria.
4 Como base deste tpico
temos Cano (2008).
A Dcada de 19704
Contudo, a velocidade e o adensamento urbano notadamente em So Paulo e no
Rio de Janeiro , amplificaram as tenses sociais, desencadeando, no plano poltico, uma
crescente massa de reivindicaes que se consubstanciaram nas chamadas Reformas de
Base (agrria, urbana, tributria, financeira, educacional, da sade e outras), com fortes
contedos de justia social e nacionalismo. Essa efervescncia, entretanto, atemorizou suas
conservadoras elites, conduzindo esse caudal para o golpe militar de abril de 1964.
30
W I L S O N
C A N O
A ditadura fez algumas das reformas, no como as sonhvamos, e sim com um estrito
sentido capitalista praticamente desprovido do social. Destaquemos as duas principais
reformas econmicas:
s a tributria, que modernizou a estrutura fiscal ao mesmo tempo em que centralizou,
na rbita do governo federal, uma massa crescente de recursos diminuindo a participao dos estados e municpios, o que afetaria sobremodo seus potenciais de gastos e,
portanto, de atendimento das crescentes demandas sociais;
s a financeira, instituindo a correo monetria, ampliando os canais de financiamento
para os segmentos de bens de consumo durveis e de capital e para a modernizao da
agricultura de exportao.
Essas duas reformas ampliaram muito a capacidade federal de gasto e investimento
pblico, com o que a poltica macroeconmica, a partir de 1966-67 pode retomar e
acelerar o crescimento e a diversificao da economia. As novas bases de financiamento
de mdio e longo prazos deram maior apoio ao investimento e produo privada. O
investimento total, como porcentagem do Produto Interno Bruto (PIB), atingiria no auge
do perodo (1970-74) cerca de 25%.
As polticas sociais foram em certa medida negligenciadas, principalmente, a do salrio mnimo, que continuaria a sofrer maiores quedas reais. A agrria foi transformada em
um simulacro, para, justamente, no faz-la. Exemplo notvel foi a construo da Rodovia
Transamaznica, instrumento para agilizar as migraes nordestinas rumo ao Noroeste,
com o que se esvaziava a presso fundiria no Nordeste. A poltica urbana limitou-se s
novas formas de financiamento de habitao e saneamento bsico (Poupana, Fundo de
Garantia por Tempo de Servio e Banco Nacional de Habitao), com o que a poltica
habitacional expandiu sobremodo a construo residencial, e isto acomodava o problema
do emprego e cooptava politicamente a populao beneficiada com esse programa.
A questo regional, para a qual havia sido implantada em 1960 uma Poltica de
Desenvolvimento Regional com incentivos econmicos para o Nordeste, teve, a partir
de 1967, seus recursos direcionados tambm para o Noroeste e, em seguida, dispersados
pelo surgimento de novos programas, a maior parte dos quais para todo o territrio nacional, como os investimentos em turismo, pesca, reflorestamento, mercado de capitais e
indstria aeronutica.
A intensidade do crescimento entre 1967 e 1980 compensou esses constrangimentos: a queda do salrio mnimo foi atenuada pelo excepcional crescimento do emprego
urbano, que elevou o salrio mdio e dispersou a estrutura salarial. A disperso dos recursos financeiros regionais do Noroeste e Nordeste foi compensada pela desconcentrao
regional do investimento, pois o aprofundamento e diversificao imprimidos industrializao obrigavam a uma utilizao mais intensa das bases regionais de recursos naturais
(terras, gua e minrios).5 Isso tambm obrigou a uma forte desconcentrao regional da
infraestrutura energtica, de comunicaes e de transporte.
A taxa mdia anual do PIB entre 1970-1980 foi de 8,7% para o Brasil (8,2% para
So Paulo). A agropecuria cresceu a 3,8%, alta, se confrontada com a demogrfica, que
foi de 2,5%. Os servios, impulsionados pela industrializao, cresceram a 8% e a indstria de transformao a 9% (8,1% em So Paulo e 10,2% no agregado Brasil-So Paulo).
A participao da periferia nacional aumentou a desconcentrao industrial, passando de 0,8% para 2,4% no Noroeste, basicamente explicada pela implantao da Zona
Franca de Manaus; o Nordeste saltou de 5,7% para 8,1%, recuperando parte das perdas
sofridas no perodo anterior; Minas Gerais, foi de 6,5% para 6,7% e o Esprito Santo,
31
5 Implantao ou expanso
de celulose e papel, metais
no ferrosos, qumica, lcool de cana, petroqumica
e outros.
N O V A S
de 0,5% para 0,9%, foram os principais beneficiados. Os maiores perdedores foram So

Paulo (cai de 58,1% para 53,4%) e o Rio de Janeiro (de 15,7% para 10,6%). A desconcentrao industrial em So Paulo tambm teve um vetor interno: a participao da
Regio Metropolitana de So Paulo no total nacional cai de 43,5% para 33,6% enquanto
a do interior sobe de 14,7% para 19,8%, desenvolvendo, tambm nesse espao estadual,
a urbanizao e a produo de servios.
A modernizao e expanso da agropecuria se concentraram mais em So Paulo e
regio Sul, e em menor escala no Centro-Oeste. Seus principais produtos foram a soja, o
trigo, a laranja, a cana-de-acar e as carnes. Ressalte-se que a expanso no Paran deu-se
nas reas em que antes predominava a pequena e mdia propriedade, transformando as estruturas produtivas e da propriedade, resultando na expulso, nessa dcada, de paranaenses
(predominantemente rurais), do equivalente a 22,8% de sua populao de 1970. A ocupao do Noroeste se iniciava, notadamente no Par, em pecuria e cultivos tradicionais.
Os fluxos migratrios inter-regionais saltaram de 12 milhes de pessoas em 1970
para 16,5 milhes em 1980. As maiores sadas continuaram a ser de nordestinos (2,3
milhes), paranaenses (1,6 milhes) e mineiros (800 mil). A principal rea receptora foi
So Paulo, com o recorde de 2,8 milhes de pessoas (cerca de 1,5 de nordestinos, 0,6 de
mineiros e 0,55 de paranaenses, alm de outros). O Rio de Janeiro diminua sua recepo,
para cerca de 500 mil, mas aumentava sua prpria expulso, para cerca de 180 mil.
A fronteira Noroeste receberia 650 mil pessoas (260 mil do Nordeste; de Minas
Gerais, Paran e Centro-Oeste-DF, 90 mil de cada e outros). A do Centro-Oeste-Distrito
Federal, recebeu 500 mil: 180 mil do Paran; do Nordeste e de So Paulo, 100 mil de
cada, alm de outros. Braslia continuou sendo importante receptor, acusando entrada de
380 mil pessoas.
A taxa mdia anual de crescimento demogrfico cara de 2,9% nos anos 1960 para
2,5% nos 1970, mas o acrscimo absoluto da populao foi maior: (23 milhes contra
26). A da populao rural, que j fora pequena nos anos 1960 (0,7%), torna-se negativa
nos 1970 (-0,5%). A taxa de crescimento da populao urbana tambm caiu nos mesmos
perodos de 5,2% para 4,4%, mas o acrscimo absoluto foi ainda maior: 28 milhes nos
anos 1970 contra 21 nos anos 1960.
A taxa de urbanizao para o total do Brasil sobe de 55,9 % em 1970 para 67,3%
em 1980, mas enquanto as reas mais industrializadas (SP e RJ) apresentavam cifras que
ultrapassaram os 80% para cerca de 90%; o NO (51,7%), NE (50,6%) e CO-DF (pouco
mais de 60%) eram as reas menos urbanizadas do pas.
A acelerao do crescimento industrial, induzindo fortemente a expanso diversificada dos servios fez com que, pela primeira vez na histria recente do pas, a taxa mdia
anual de crescimento do emprego da PEA no agrcola (6,16%, contra 4,62% na dcada
anterior) superasse a taxa de crescimento da populao urbana (4,4% contra 5,2% da
dcada anterior). Isso certamente representou um enorme amortecedor de tenses sociais
e possibilitou ganhos reais nos salrios mdios, dada a grande presso no mercado urbano
de trabalho.
A estrutura da PEA empregada mostra o positivo efeito da industrializao: para o
Brasil, o emprego agrcola cai de 44% para 30%, o industrial sobe de 18% para 25% e o
de servios, de 38% para 44,5%; para SP, as cifras correspondentes foram de 20% para
11,5%, de 31% para 39% e de 49% para 49,5%. O agregado Brasil (SP+RJ) mostrava
ainda elevado emprego agrcola (41,3%) e baixo tercirio (apenas 38,7%) embora tivesse
duplicado a participao do industrial que passa de 12,5% a 20%.
32
W I L S O N
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Em termos de tamanho de cidades, a urbanizao do perodo concentrou-se um pouco mais, embora com menor intensidade. Na dcada de 1960, a populao total cresceu
33%, mas as 10 maiores cidades (7 delas com mais de 500 mil habitantes) cresceram em
mdia 54%, e o conjunto das demais cresceu apenas 29%, as quais perfaziam 84% da
populao. Na dcada de 1970, enquanto a populao total cresceu 27,8%, as 11 maiores
cidades (aquelas 10 mais Braslia), cresceram em mdia 39,5% e a mdia das demais 25%,
perfazendo agora 79% da populao total.
De 2 cidades com mais de 1 milho de habitantes em 1960, passamos a contar com
5 em 1970 e com 10 em 1980. Esse movimento intensificou ainda a conurbao com municpios vizinhos, que seria o processo de transmisso intermunicipal de todas as mazelas
e efeitos nocivos dessa descontrolada urbanizao (a urbanizao explosiva). O aumento
dessas aglomeraes urbanas ensejou sua transformao em regies metropolitanas, institucionalizadas a partir da dcada de 1970, mas sem contar com fiscalidade prpria. Em
1970, as 9 RMs (So Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Recife, Salvador, Fortaleza,
Belm, Porto Alegre e Curitiba) perfaziam 23,7 milhes de habitantes e em 1980, 34,4
milhes ou o equivalente a 28,8% da populao total do pas.
A urbanizao acelerada gerou uma srie de efeitos complexos. A periferizao de
populaes de mdia e baixa renda foi a tnica desse processo, para o que muito contribuiu a prpria poltica habitacional do regime militar. Esse efeito estimulou o aumento da
especulao imobiliria, encareceu sobremodo os custos da infraestrutura urbana e piorou
a qualidade de vida urbana.6 Alm disso, o elevado encarecimento da moradia e a omisso e corrupo poltica dos rgos pblicos amplificou tambm a ocupao de espaos
imprprios para assentamentos humanos, como morros, encostas, alagadios e outros.
Por outro lado, conurbao, aglomerao e metropolizao superdimensionaram
vrios problemas de ordem municipal e de soluo local, multiplicando seus tamanhos e
custos, tornando-os, assim, problemas regionais, estaduais ou mesmo federais. Isso agravaria ainda mais essa situao, diante da concentrao de receita fiscal na rbita federal
e do aumento desses problemas. o que passou a ocorrer com o tratamento do lixo, da
questo da gua e do esgoto, do transporte coletivo etc.
O PERODO PS 1980: NOVAS DETERMINAES

SOBRE OS PROCESSOS DE DESENVOLVIMENTO
REGIONAL E DE URBANIZAO7
As principais mudanas, em seu patamar mais geral, ocorreram a partir das novas
bases da Poltica Econmica Nacional, resultando em alteraes radicais no ritmo e na
forma de crescimento econmico do pas, mudando significativamente nossas estruturas
produtivas, de emprego e de relaes internacionais. Elas tambm impactaram sobre as
estruturas sociais e polticas, e causaram importantes alteraes no processo de integrao
e desenvolvimento regional e no prprio processo de urbanizao.
No tratarei aqui da questo macroeconmica nacional, j examinada pela ampla literatura atual, mas embora no v tratar dela, adianto que sua anlise geral est
hoje parcialmente comprometida pelas muitas mudanas espaciais que ocorreram na
economia. Dito de outra forma, essas mudanas mais gerais e de carter nacional geraram efeitos espacialmente muito diferenciados. Corre-se hoje o risco de falarmos em
Brasil, tomando como dados para anlise, simples mdias estatsticas nacionais, que
33
6 Sobre os efeitos da urbanizao do perodo, ver Cano

(2011).
7 Para este tpico, no que

tange questo regional no
perodo 1980-2003, usei largamente a pesquisa que fiz
para o perodo 1970-2003,
editada em Cano (2008).
Por isso, poupei o leitor com
reduzido nmero de notas
de rodap.
N O V A S
encobrem movimentos e determinaes espaciais muito mais diversos do que os que se

observavam antes de 1980.
Como primeiro ponto para essa Agenda de Pesquisa, cabe estabelecer uma periodizao, de carter nacional, que distinga as grandes linhas do perodo e suas maiores
modificaes. Assim, o perodo como um todo ser seccionado em trs: o da dcada de
1980; o do perodo 1989-2003 e o de 2003-2010. Vejamos os principais fatos marcantes
de cada subperodo.
1980-1989: A Dcada Perdida
A crise, que vinha desde 1976, se agrava a partir de 1979, devido brutal elevao
internacional dos juros, tornando a dvida externa impagvel, desestruturando as finanas
pblicas, desencadeando um processo inflacionrio e de estagnao. A crise s no foi pior
graas forte expanso das exportaes, que cresceram 71% entre 1980 e 1989, em que
pese a queda dos preos internacionais de produtos bsicos.
A recesso conteve as importaes, que cresceram apenas 24%, com o que geramos na
dcada, US$97 bilhes de saldos comerciais, incapazes, contudo frente ao que remetemos
de juros (US$87 bilhes) alm de outros pagamentos , de evitar o aumento da dvida
externa, a qual, entre o incio e o fim da dcada saltou de 64 para 115 bilhes de dlares.
O elevado impacto oramentrio dos juros da dvida pblica contaminou tambm os
governos subnacionais, que exacerbaram suas dvidas e tambm sofreriam os percalos decorrentes de seu crescente servio. Esse forte desequilbrio financeiro do estado restringiu
suas aes no plano nacional e regional debilitando no s o gasto pblico, mas tambm
o investimento privado, notadamente o industrial, atingindo, principalmente, o ncleo
da dinmica industrial o parque produtivo de So Paulo , que estagnou, diminuindo
os efeitos dinmicos para a desconcentrao industrial regional.
O crescimento mdio anual do PIB foi medocre, tanto para o Brasil (2,2%) como
para So Paulo (1,5%). O setor agropecurio continuou obtendo taxas (3,2%) de crescimento em torno de sua trajetria anterior, graas ao programa energtico do lcool de
cana e expanso das exportaes agrcolas e agroindustriais, em parte decorrentes da
expanso da fronteira no CO.
A indstria de transformao, o setor antes mais dinmico, teve desempenho ainda
pior, pfio, de 0,9% para o Brasil e ainda mais baixo para SP (0,2%), sendo de 1,6%
para o agregado Brasil-SP. A continuidade da diversificao industrial parou, com sua
estrutura regredindo, pois os segmentos de bens de produo e de consumo durvel
foram mais afetados do que os de bens de consumo no durvel. Demos um passo atrs
na evoluo industrial, em um perodo em que o capitalismo mundial acelerava sua
reestruturao produtiva.
A crise industrial s no foi pior graas aos segmentos mais vinculados s exportaes
agroindustriais, minerais e de insumos bsicos, alm dos vinculados questo energtica,
como lcool de cana-de-acar e petrleo, este decorrente da forte expanso da extrao
na Bacia de Campos, no RJ.
A desconcentrao industrial prosseguiu, com SP perdendo 3,2 pontos percentuais
na produo nacional do setor. Adverte-se, porm, que se no perodo 1980-1985, a participao paulista caiu de 53,4% para 51,9% isso se deu mais porque a taxa negativa de
crescimento de SP foi maior do que a do Brasil. Em 1989 a participao cairia um pouco
mais, para 50,2%, no por um crescimento satisfatrio da periferia, mas sim porque a
34
W I L S O N
C A N O
taxa positiva de crescimento de SP foi medocre, e abaixo da reles taxa verificada para o
conjunto do pas. Desconcentrao espacial, em tempo de crise profunda, tem sentido
muito diverso da que ocorre quando se d crescimento normal ou alto. No perodo, ela
foi espria, um resultado meramente estatstico.
At mesmo o setor de servios cresceu pouco (mdias anuais de 3,1% para o Brasil
e 2,2% para SP) e sua expanso nesse perodo decorre no s da continuidade da desconcentrao dos outros setores produtivos. Uma explicao para isso a de que o xodo
rural cresceu muito, diminuindo a populao rural, entre 1980 e 1991, em 2,8 milhes
de habitantes. Mas o fraco desempenho industrial fez com que seu emprego aumentasse
apenas 19%, enquanto a populao urbana aumentava 38%, pressionando pelo aumento
da oferta de vrios servios.
O Censo de 1991 mostra que a diferena entre a PEA total e a ocupada atingiu 3,2
milhes de pessoas, cifra muito acima da verificada pelo Censo de 1980, no qual a no
ocupao era de 964 mil pessoas. Assim, alm do aumento da desocupao aberta, tambm
aumentou o desemprego urbano oculto. A vlvula de escape foi, como de costume, o
emprego do tercirio, que passou de 18,8 milhes em 1980 para 29,7 milhes em 1991, j
dando mostras de precarizao do mercado de trabalho e expanso da economia informal.
O setor de servios, entre 1980 e 1991, foi responsvel por 83% do aumento do
emprego, gerando 10,9 milhes de novas ocupaes, das quais sobressaam 1,2 milhes de
empregados domsticos remunerados e 1,7 milhes de outros empregos com predomnio de
autnomos e outros servios precrios e forte queda do rendimento mdio do trabalhador.
A crise afetou profundamente o fluxo migratrio inter-regional: a mdia anual entre
os Censos de 1980 e 1991 diminuiu 40% em relao da dcada de 1970 e as entradas
mdias em SP sofreram queda de 65%. O que atenuou esse movimento foi a continuidade da expanso da fronteira agrcola no NO e CO, o melhor desempenho da agricultura
nordestina e a forte expanso urbana ocorrida nessas trs regies.
A taxa mdia anual (1980-1991) do crescimento populacional caiu ainda mais, dos
2,48% da dcada anterior para 1,93%, mas as regies NO e CO-DF apresentavam taxas
pouco acima de 3%, graas atrao da fronteira agropecuria. A da populao urbana
tambm caiu de 4,44% para 2,97%, em proporo similar nas demais regies, salvo no
NO (5,4%) e no CO-DF (4,8%). Mesmo assim, a taxa de urbanizao subiu expressivamente, de 67,3% para 75,6%, com um grande diferencial entre o NO e NE (com cerca
de 60%) e SP, RJ e DF (acima de 93%).
O nmero de cidades acima de um milho de habitantes passou de 10 para 12 (com
a incluso de Belm e Manaus), enquanto o das acima de 500.000 e abaixo de um milho
passaram de 8 para 13 (das quais 6 fora de SP e RJ), e as de mais de 250.000 e menos de
500.000, de 24 para 40 (das quais, 23 fora de SP e RJ).
Perodo 1989-2003
Na dcada de 1990, o receiturio neoliberal implicou na submisso consentida
dos pases subdesenvolvidos Nova Ordem, representada pelos preceitos contidos no
chamado Consenso de Washington, com o que abdicamos de nossa soberania nacional, no
desenho, implementao e manejo da poltica econmica.8
Esse Consenso est assentado para atender a duas ordens de questes: a financeira e a
produtiva. A primeira, dada a crise financeira internacional, que explicitou a supremacia
do capital financeiro (financeirizao da economia) sobre as outras formas de capital,
35
8 Para uma descrio dessas reformas e a anlise

de seus efeitos na Amrica
Latina e Brasil, ver Cano
(2000), que apresenta, inclusive ampla bibliografia sobre
o tema nessa regio.
N O V A S
9 Vrias antigas estatais

como a Companhia Vale do
Rio Doce tinham positiva
ao sobre diversas partes
do territrio nacional, agindo
muitas vezes como verdadeiros agentes de desenvolvimento regional. Com a privatizao essas atitudes foram
sumariamente reduzidas.
10 O gasto com juros passou a ser de cerca de 8%

a 9% do PIB, estrangulando
as finanas pblicas e restringindo o crdito ao setor
privado, que se reduziu, at
2003, a um volume em torno
de apenas 22% do PIB.
impondo a quebra da soberania nacional de nossos pases, para liberar seu movimento
internacional na busca incessante da valorizao. A segunda, da reestruturao produtiva
e comercial feita pelas grandes empresas transnacionais (ETs), em suas bases localizadas
nos pases desenvolvidos, que tambm exigiria, na dcada de 1990, reestruturaes semelhantes em suas bases localizadas nos subdesenvolvidos. Isto foi reforado pela voracidade
do capital estrangeiro na compra de empresas pblicas e privadas nacionais, debilitando
ainda mais nossa j precria soberania nacional.
Destas duas ordens derivaram os objetivos para impor um conjunto de reformas
institucionais liberais, que constituem um todo articulado para permitir a funcionalidade
do modelo neoliberal. Elas, resumidamente, compreendem:
s desregulamentao dos fluxos financeiros internacionais, para adequar nossa economia
aos interesses do capital financeiro internacional;
s a reforma do sistema financeiro nacional para compatibiliz-lo com o sistema internacional;
s a abertura comercial, potenciada pela grande valorizao do cmbio, reduziu fortemente os custos dos importados, debilitou as exportaes, e gerou grandes deficits comerciais e de servios. Constituiu ainda forte apoio poltica anti-inflacionria;
s flexibilizao das relaes trabalho-capital, para diminuir ainda mais o custo do trabalho, adequar contratos ao novo timing da tecnologia e debilitar estruturas sindicais;
s reformas previdencirias, para criar mais um importante segmento para o mercado
financeiro e abrir maior espao no oramento pblico para os juros das dvidas pblicas
interna e externa;
s reforma do estado nacional, para desmantelar suas estruturas, diminuir seu tamanho
e sua ao, eliminar vrios rgos pblicos, dispensar funcionrios e reduzir seus salrios reais, privatizar ativos pblicos9 e desmantelar os sistemas de planejamento e de
regulamentao;
s os estados subnacionais (governos estaduais e prefeituras) que tambm estavam com
sua fiscalidade debilitada e fortemente endividados, foram obrigados a negociar suas
dvidas com o governo federal, entre 1996 e 1998, comprometendo por 30 anos parte
de suas receitas com o pagamento compulsrio de amortizaes e juros, reduzindo
fortemente suas capacidades de gasto, em especial de investimentos.
Esse quadro foi complementado pela nova poltica de estabilizao, implantada entre fins de 1993 e junho de 1994, bem-sucedida, mas que teve como lastro uma elevada
valorizao da moeda nacional ante o dlar e um ciclpico crescimento da dvida pblica
interna, inflada por elevados juros reais.
Ocorre que a dinmica de funcionamento desse novo modelo, medida que o PIB
cresce, aumenta aceleradamente as importaes e outros gastos externos, exigindo altos,
crescentes e persistentes fluxos de capital estrangeiro, forte aumento das dvidas externa e
interna, contaminando as contas pblicas, dados os elevados juros.10
fato que houve importante entrada de capitais como Investimento Direto Estrangeiro (IDE), mas a maior frao dele destinou-se a comprar empresas pblicas e privadas
nacionais, predominantemente na rea de servios (distribuio de energia, transportes,
telecomunicaes, instituies financeiras etc.). Com isso, tais empresas passaram a remeter juros e lucros ao exterior, tornando-se consumidoras lquidas de divisas e o pas
ampliou sobremodo seus gastos com servios importados.
Contudo, a provvel deteriorao do balano de pagamentos e das contas pblicas,
sensibiliza as finanas internacionais, freando a entrada de capital, e com isso gerando uma
36
W I L S O N
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crise cambial e uma recesso.11 Com isto, o cmbio se desvaloriza, as importaes se contraem e as exportaes crescem. Porm, a taxa de crescimento do PIB cai, s retomando
patamares mais altos, quando a festa de gastos internacionais pde ser reiniciada.
Dessa forma, o crescimento s pode ser ciclotmico e baixo, resultando em uma taxa
mdia anual to medocre quanto a observada na dcada anterior: entre 1989 e 2003 a
taxa do PIB foi 2,3% para o Brasil e 1,5% para SP. O investimento despencou, de cerca
de 25% no final da dcada de 1970, para cerca de 18%: 1) o pblico, porque no h
nem poltica de desenvolvimento, nem, muito menos, recursos no oramento pblico;
2) o privado, dada a incerteza do movimento da economia e os elevados juros internos.
Tambm a estrutura do investimento mudou com predomnio do setor de servios e de
construo civil, e em detrimento da indstria.
A estrutura produtiva tambm mostra fortes danos: diminuiu o peso da indstria de
transformao, que cai, para o Brasil, de 30,8% em 1989 para 18,1% e em SP de 40,9%
para 35,0%; a agropecuria passaria, para o Brasil, de 9,1% para 7,4% (em SP, subiria de
3,5% para 7,7%); o setor de servios aumentaria, no Brasil, de 50,3% para 64,8% e em
SP, de 48,2% para 48,5%.12
Assim, as restries externas e internas ao crescimento foram aumentando ao longo
do perodo inibindo o investimento, pelas razes j apontadas. preciso tambm lembrar
que a crescente contaminao dos juros no oramento pblico leva a novos e crescentes
cortes do gasto corrente, inclusive em reas sociais.
Ainda assim, aps 1999, graas desvalorizao cambial e ao incio do efeito China
as exportaes (principalmente de commodities) cresceram mais e as importaes se contraram, fazendo com que exportaes e consumo liderassem o pfio crescimento do perodo.
Vale notar que em 2003, a despeito da negociao e em que pese o elevado comprometimento compulsrio (de 9% a 13%) da receita corrente lquida, dos 27 estados, a
relao dvida lquida/receita lquida corrente era pouco menor que 1 em apenas trs deles.
No entanto, em quinze deles, ela era superior a 1 e em oito, superior a 2, mostrando a
enorme dificuldade de sua liquidao na maioria das unidades federadas.
11 De 1995 a 2002, o deficit em transaes correntes acumulou a fantstica

cifra de US$199 bilhes;
nossa dvida externa saltou
de US$150 bilhes para
US$235 bilhes e nosso
passivo externo atingiu cerca de US$400 bilhes. Isso
nos levou s crises cambiais
de 1999 e 2003.
12 Os dados de SP so os
das Contas Regionais, na
base de 1985. Se mudadas
para a nova metodologia
com a base em 2002, as
cifras resultantes para 2003
so simplesmente incompreensveis, principalmente a da
agropecuria, que passa a
ser de apenas 2,2%, enquanto a da indstria de transformao passava a 23,9% e
os servios a 65,9%.
A QUESTO REGIONAL NO PERODO

O perodo foi frtil em discusses sobre a questo regional brasileira, em especial
frente s vicissitudes da crise do Estado, da globalizao e dos efeitos das polticas neoliberais.13 Com a deteriorao fiscal e financeira dos entes pblicos subnacionais, os investimentos pblicos estaduais e municipais tambm caram. Com a crise federal, feneceram as
polticas nacionais e regionais de desenvolvimento, crescendo ento a famigerada Guerra
Fiscal envolvendo praticamente todas as UFs e muitos municpios de um mesmo estado,
com intuito de atrair investimentos de uma rea para outra.14 Lembremos, porm, que a
Guerra Fiscal j se inicia em fins da dcada de 1970, sendo seus dois mais notveis casos
a transferncia de grande parte da produo de aparelhos de som e imagem para a Zona
Franca de Manaus (ZFM) e da implantao da Fiat em Minas Gerais.
Ao longo desse processo, aumentou tambm a deteriorao tcnica, poltica e econmica dos rgos regionais de fomento (Sudam e Sudene) que acabaram por ser extintos
em 2001 e s recriados em 2007, porm em bases precrias.
Abandonando a opo de uma verdadeira Poltica de Desenvolvimento Regional,
o governo federal criou em 1995, a poltica dos Grandes Eixos,15 os quais seriam vetores
37
13 Entre os principais trabalhos publicados sobre o

assunto, cabe citar: Affonso
e Silva (1995), Arajo (1999
e 2000), Cano (2007b) e
Diniz (2005). Nos aspectos
da inovao frente questo
regional, Galvo (2004) faz
uma profcua discusso sobre as polticas regionais da
Unio Europeia.
14 Sobre a Guerra Fiscal,
ver Cavalcanti e Prado
(1998) e Silva (2001); e principalmente a pesquisa mais
atual, a tese de doutorado
de Cardoso (2010).
15 Para uma crtica poltica dos Grandes Eixos, ver
Galvo e Brando (2003).
Para a questo do Poder
Local, ver Brando (2003).
N O V A S
16 Eles foram suspensos

pelas Constituies de 1937
e de 1967, ambas em perodos ditatoriais, que alm
disso recentralizaram na
Unio a maior parte da receita fiscal do pas.
17 Alm da criao desses
Fundos, foi tambm includa
na Carta, a obrigatoriedade
da distribuio regionalizada
dos recursos alocados no
Plano Plurianual de Investimentos.
18 Ver legislao especfica

nos sites da Receita Federal
(IR) e do Ministrio da Integrao Nacional. Da ampla
bibliografia sobre a matria,
ver: Bercovici (2003), Carvalho (2001), Mahar (1978) e
PIMES (1984, v. 3).
ligando zonas produtivas a portos de exportao, e receberiam grandes investimentos

para aumentar a eficincia e competitividade exportadora. Contudo, eles apenas ligariam
pontos de origem-destino, e pouco ou nada fariam em prol dos maiores espaos regionais
em que estivessem inseridos, e nem tratavam dos problemas urbanos e sociais das cidades
maiores por eles envolvidas. Mais de dois teros desses investimentos viriam do setor privado, mas, dados os juros escorchantes e a incerteza pelo pfio crescimento, ficaram ao
largo, retardados e aguardando dias melhores.
Esse esvaziamento das polticas e dos recursos para o desenvolvimento regional deu
azo disseminao, junto Academia e aos rgos pblicos que tratam da matria, novas
e modernas ideias, como as do poder local, da regio (ou cidade) competitiva, submetendose a verdadeiros leiles de localizao industrial promovidos por empresas de grande
porte (geralmente transnacionais), transferindo dinheiro de pobres para milionrios, e
fomentando a localizao pelo subsdio e pelo trabalho perifrico ainda mais precarizado
e mais barato. Cabe acrescentar que, nesse movimento, as antigas ideias de planejamento e desenvolvimento foram substitudas pelas polticas dos APLs (Arranjos Produtivos
Locais), nome inventado no Brasil, para substituir, com fragilidade, os de cluster ou dos
verdadeiros distritos industriais.
No que se refere aos recursos pblicos constitucionais, eles foram restaurados pela
Constituio de 1988 (A 159), porm em outros nveis:16 3% no sobre a arrecadao
total, como antes, mas apenas sobre o Imposto de Renda (IR) e Imposto de Produtos Industrializados (IPI); criou, para isso, Fundos Constitucionais para as trs regies beneficiadas: Fundo Constitucional de Financiamento do Centro-Oeste (FCO), com 0,6%, Fundo
Constitucional de Financiamento do Norte (FNO) com 0,6% e Fundo Constitucional
de Financiamento do Nordeste (FNE) com 1,8%.17 Essas dotaes representavam muito
pouco, se comparadas com os respectivos PIBs regionais: em 2003, equivaliam a 0,5% para o CO e 0,8% para o NO e para o NE. Se tivesse sido mantido o que dizia a Constituio
de 1946, essas cifras seriam muito maiores, de 11,2% para o NO e de 5,4% para o NE.
Quanto aos incentivos fiscais, que consistem em isenes parciais de imposto de
renda, para aplicao em investimentos privados regionais aprovados pela Sudene ou pela
Sudam, exigiam uma contraparte de recursos pelo investidor privado. Esse subsdio perfazia cerca de 40% do investimento entre 1965 e 1970, baixando depois para cerca de 25%.
Para o NO, os incentivos representaram cerca de 5,7% do PIB mdio regional do perodo
1963-1970, caindo para 4,8% na mdia de 1971-1975. Para o NE, embora os valores
absolutos tivessem sido em mdia o dobro dos alocados na regio NO, as cifras representaram apenas 2,1% do PIB do NE para o perodo 1965-1970 e 1,8% para 1971-1975.
Alm disso, os percentuais de incentivos foram sendo reduzidos, tanto em termos
de captao quanto de aplicao, com o que em 2000 seus repasses representavam, em
termos dos PIBs regionais, to somente 1,2% para o NO e 0,3% para o NE.18 Em 1997
pela Lei 9532, os fundos de incentivos fiscais (Finam e Finor) tiveram sua permanncia
limitada ao ano de 2013, com reduo gradativa dos percentuais do incentivo.
Em 2001, foram criados dois novos Fundos de Desenvolvimento Regional (no
substitutivos dos existentes), o FDA e o FDNE, com recursos oramentrios que complementariam os demais fundos. Contudo, o FDA s comeou a operar em 2007 e o FDNE
em 2009. O montante de recursos liberados em 2007 e 2008 para o FDA representou to
somente 0,28% e 0,16% do PIB regional, e as cifras de 2009 e 2010 foram ainda mais
baixas. Para o FDNE, em 2009 e 2010 as cifras so tambm baixas e representariam algo
como 0,07% e 0,33% do PIB do NE. Essa demora decorreu de problemas burocrticos,
38
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de alto custo de seus financiamentos e dos drsticos contingenciamentos e cortes oramentrios, em parte hoje atenuados.
Entretanto, a diminuio dos prazos, dos percentuais e dos recursos desses fundos
foi em parte compensada graas s alteraes constitucionais que reverteram parte da concentrao fiscal exercida pela Unio. Na dcada de 1970, dos recursos fiscais, deduzidas
e somadas as transferncias intergovernamentais, a Unio ficava com 69%, os estados
com 22% e os municpios com 9%; ao final da dcada de 1990, as cifras respectivas eram
de cerca de 56%, 27% e 17%. Mas boa parte desse acrscimo aos entes subnacionais
consiste em recursos vinculados (notadamente para a sade e educao) e mais de carter
corrente e redistributivo que, se bem sejam sumamente necessrios, limitam a capacidade
de investimento.
Em termos regionais, o NO, que tinha receitas prprias mais transferncias federais
lquidas de cerca de 21% de seu PIB em 1970, e que havia baixado para 8% em 1980,
obteria 18% em 2000; o NE, nas mesmas datas, passou de 11%, para 8% e saltou para
22% e o CO, de 30%, para 16% e para 21%. O Sul e o Sudeste so regies perdedoras
lquidas, redistribuindo fraes elevadas de suas rendas tributrias paras as demais. Entre
seus estados, SP o campeo das perdas, com -17% em 1970, -11% em 1980 e -14%
em 2000.19 Contudo, a reformulao das dividas estaduais e municipais, imposta pelo
governo federal a partir de 1995, comprometeu cerca de 13% da receita lquida corrente
dos entes endividados, fazendo com que, mesmo as regies ganhadoras tivessem diminudo seus ganhos, e as perdedoras aumentado suas perdas, com o pagamento anual de
amortizaes e juros: o NO, que em 2000 recebera 17,7% do equivalente de seu PIB, tem
a cifra reduzida para 16,4%; o NE, de 22,2% para 20,5%; o CO, de 21% para 19,9%;
SP, de -14,3% para -15,2%.20
H um complexo conjunto de fatos e aes que permitiram a continuidade da
desconcentrao produtiva regional, como as polticas de incentivo s exportaes, notadamente de commodities agropecurias, agroindustriais e minerais; Guerra Fiscal, principalmente em termos da indstria de transformao; a execuo de alguns investimentos de
infraestrutura descentralizados; e os efeitos estatsticos da desconcentrao industrial espria, de que j tratei. Os resultados mais flagrantes desse processo foram, resumidamente:
s EMTERMOSDEPIB total, embora todas as Unidades Federativas tenham tido taxas mdias anuais positivas, o RJ (1,2%) foi o maior perdedor, seguido por SP (1,5%); NE,
MG e RS (os trs com 2,2%) cresceram pouco abaixo da mdia nacional e os demais
estados acima, com as maiores taxas no NO, MS e MT (os trs em torno de 5%);
s NAINDSTRIAEXTRATIVAMINERALPORSUAESPECIFICIDADESCABEAPONTAROSGRANDESGAnhadores: com petrleo, o RJ, NE e ES ou com minrios metlicos, o NO;
s NAAGROPECURIAO3UDESTEPERDEPONTOSPRINCIPALMENTEMAISPARAONO e CO-DF e
um pouco para o Sul;
s NAINDSTRIADETRANSFORMAOEMBORATODOSCRESCESSEMSPERDERAMPARTICIPAONO
total nacional, PE, RJ e SP (a maior perda: cai de 50% para 41%). A dinmica exportadora fez com que MG e ES transformassem suas estruturas produtivas predominantemente na produo de commodities industriais;
s NOS SERVIOSTANTOADESCONCENTRAOPRODUTIVAMATERIALQUANTOACRESCENTEURBANIzao, somente RJ e SP perdem alguns pontos. Pela ptica da renda, a diversificao
estrutural do setor continuou, diminuindo o peso dos segmentos mais tradicionais,
como o comrcio e domsticos remunerados. Contudo, pela ptica do emprego, estes
segmentos esto entre os que mais cresceram, e a queda de seus pesos se deve grande
39
19 Essas cifras e informaes esto na Tese Doutoral

de Monteiro Neto (2005,
cap. 3). Ver ainda, Afonso
e Varsano (2004) e Prado
(2003). Sobre o endividamento estadual ver Lopreato
(2002), Pinto, Cintra e Cavalcanti (2006) e Cavalcanti,
Novais e Bonini (2007).
20 Ver o citado trabalho de
Monteiro Neto (2005).
N O V A S
21 Os absurdos incentivos
recentemente criados para
desconcentrar espacialmente a indstria automobilstica so exemplo disso.
Essas plantas montadoras
foram beneficiadas pelas
Leis 9440/97 e 9826/99
que concediam iseno de
impostos federais ao setor.
Entre os casos mais conhecidos, instalaram-se, entre
1998 e 2002, as seguintes
plantas: Ford na BA; GM no
RS; Mitsubishi em GO; Mercedes-Benz em MG; PeugeotCitroen no RJ; e Peugeot,
Renault, Audi e Volvo no PR.
22 As principais discusses
sobre o tema so as de
Pacheco (1998, cap. 5) e
Guimares Neto (1997).
precarizao do trabalho no perodo e ao rebaixamento dos salrios ocorridos nesses

segmentos. Alis, o Brasil ostenta hoje uma das mais altas taxas de participao do emprego domstico no total da PEA no agrcola, de 9,8% mas uma taxa de participao
na renda no agrcola, de irrisrios 0,57%!
Seria de esperar um aumento da desconcentrao produtiva agropecuria e da minerao, dada a expanso territorial do uso de recursos naturais para aquela produo,
notadamente no NO e no CO-DF. Isto e mais a expanso territorial da urbanizao, fez
tambm com que houvesse uma importante desconcentrao dos servios, pelo menos
dos mais comuns.
Contudo, no caso da indstria de transformao, a Guerra Fiscal, a abertura comercial e a valorizao cambial enfraqueceram sobremodo a articulao da periferia com
SP, a despeito de que se criaram fluxos de comrcio de insumos produzidos em SP, para
fornecimento s plantas desconcentradas. Mas tambm foram criados fluxos que substituram a produo nacional (antes concentrada em SP) por importaes, ampliando a
quebra de cadeias produtivas e debilitando importantes segmentos da indstria paulista,
notadamente nos setores automobilstico e no eletrnico.21
Esses fatos levaram alguns autores, em meados da dcada de 1990, a formularem
a hiptese de que estaria ocorrendo uma fragmentao da economia nacional tanto pela
quebra de alguns encadeamentos industriais intrassetoriais e intrarregionais, como pela sobredeterminao que as novas exportaes causavam a grande parte da periferia nacional.22
Seria desnecessrio dizer que a fragmentao, se continuada e aprofundada, causaria, a
longo prazo, um srio debilitamento na ordenao do desenvolvimento nacional e regional do pas, constrangendo, inclusive, suas tomadas de decises. Voltarei a esse assunto no
tpico referente ao perodo posterior a 2003.
A QUESTO URBANA NO PERODO

Entre 1991 e 2000, os Censos Demogrficos mostram que a populao cresceu
mdia anual de 1,6%, menor do que a anterior, com o que o crescimento da renda
mdia por habitante (0,8%) s no foi pior do que o da dcada anterior. Em SP, (cuja
taxa demogrfica caiu de 2,1% para 1,8%), o crescimento da renda por habitante, que
foi negativo no primeiro perodo passou a ser nulo no segundo. As taxas demogrficas do
NO (2,8%) e do CO-DF (2,3%) continuaram sendo as mais altas, contendo assim parte
do crescimento de suas rendas mdias por habitante.
As diferenas regionais de renda por habitante diminuram, mas h que repetir a
forte influncia da queda do crescimento demogrfico regional, diferenciado, e do desempenho econmico pior de vrios estados, como mostrei acima. Como a taxa demogrfica
do NE (1,3%) foi ainda menor do que a do pas, sua renda mdia ganhou alguns pontos,
atingindo o nvel equivalente a 47% da renda mdia nacional.
Enfim, os dados mostram que o tema da convergncia/divergncia em termos regionais, no pode ser analisado apenas pelos dados da renda mdia, salvo quando a economia
cresce vigorosamente por todo o territrio nacional, e no como tem ocorrido nestas
ltimas dcadas de crise.
Quanto ao movimento migratrio inter-regional, analisado entre 1991 e 2000, seus
dados so muito preocupantes. O fluxo do perodo somou 4 milhes de pessoas, mdia
anual 66% maior do que no perodo anterior. Por outro lado:
40
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C A N O
s para a regio NO rumaram apenas 255 mil, o que causou surpresa, contra 832 mil do
perodo anterior, e suas sadas aumentaram 50%, ameaando converter a regio, de
receptora em expulsora;
s no CO-DF, entraram 507 mil contra 636 mil no perodo anterior e suas sadas cresceram 10%;
s para SP, que se pensava como uma rea que no permitiria maiores fluxos entraram 1,7
milho, cuja mdia anual o dobro da verificada no perodo anterior;
s o NE continuou a ser o maior expulsador, dele emigrando 2,3 milhes, 1,3 milhes
para SP, 246 mil para o NO e 232 mil para o CO-DF;
s o PR continuou a limpeza de seu campo, expulsando mais 232 mil pessoas e MG
126 mil.
Resultou assim que ao final do perodo, praticamente apenas SP com todos os seus
graves problemas urbanos e sociais permanecia como o grande receptor da migrao nacional, e as demais regies (alm do NO e CO) ou se tornaram expulsadoras ou reduziram
drasticamente suas capacidades de recepo.
Enquanto a populao rural diminua (de 35,8 milhes para 31,9 milhes), a urbana
crescia media anual de 2,44% abaixo da taxa da dcada anterior (2,97%). Cresceram
abaixo da mdia nacional: SP, RJ, RS, RN, PB e PE; o NO teve a mais alta (4,8%), seguido
pelo CO-DF (3,2%). Desconcentrao produtiva, expanso da fronteira agro-mineral e
fluxos migratrios ampliaram e desconcentraram a urbanizao. A taxa de urbanizao do
Brasil passou a 81,2%, sendo as do NO e NE as menores, pouco acima de 69% e SP, RJ
e DF as maiores, acima de 93%. A do CO-DF foi a quarta maior (84,8%), resultado da
transformao de sua moderna agropecuria e da agroindustrializao.
A PEA total cresceu mdia anual de 2,98% mas a PEA ocupada s de 1,92%,
mostrando cerca de 12 milhes de pessoas desocupadas. A PEA agrcola diminuiu de 12
milhes para 11,8 milhes e a no agrcola, aumentou de 43,3 milhes para 53,9 milhes.
Dados da PEA mostram a grave situao do emprego.23 Os censos de 1991 e 2000
mostram forte reduo de 30% na PEA agrcola ocupada do Brasil; no NO e CO-DF, as
redues respectivas foram de 22% e 20%, em que pese o forte aumento de seus PIBs
agrcolas (32%) e de suas reas plantadas (53%). bvio que os efeitos mais perversos disso atingem mais os trabalhadores de baixa renda. Trabalho recente, abarcando as PNADs
de 1999 a 2003, mostra a continuidade do fenmeno: forte aumento da rea plantada e
reduo do emprego em 5,5%.24 ainda mais grave que a proporo dos trabalhadores
rurais sem remunerao (mais de 15 horas semanais trabalhadas) na PEA, s diminuiu um
pouco para o agregado Brasil (de 3,2% para 3,1%), no Sul e CO-DF, aumentando nas
demais regies. Em termos absolutos, essa categoria s diminuiu em SP e no Sul.
Na indstria no foi melhor: a criao de 575 mil empregos na construo civil no
pode compensar os 1.109 mil desempregados nos outros setores industriais, restringindose a criao de empregos urbanos praticamente ao setor de servios. Porm, o que cresceu
mais no urbano foi o grupo dos sem remunerao (mais de 15 horas semanais trabalhadas),
em todas as regies, crescendo 166% no Brasil; em segundo, o de empregado domstico remunerado, com 36% e em terceiro os autnomos (onde predomina o trabalho precarizado
e informal) com 19%. Se tudo ou mais ficasse constante, a situao dos trabalhadores
de baixa renda teria piorado, em consequncia do forte aumento da informalidade e precarizao no trabalho urbano.
Mas os nmeros mascaram um mero efeito estatstico de melhoria distributiva,
uma vez que grande parte desses novos empregos est na verdade substituindo outros
41
23 Estou usando os dados

da chamada PEA restrita,
ou seja, estimada pela mesma metodologia do Censo
de 1991, dado que a PEA,
na metodologia do Censo
de 2000, no diretamente comparvel de 1991.
Os dados foram gentilmente cedidos por meu colega
professor Cludio Dedecca.
Para essa discusso metodolgica. ver Dedecca e
Rosandiski (2003).
24 O texto o de Balsadi
(2005). Ver tambm Belik e
outros (2003).
N O V A S
25 Cf. Pochmann (2006).
26 Dados contidos em matria do jornalista Fernando

Dantas, publicada no Estado
de So Paulo, em 9-4-2007,
Caderno Metrpole.
27 Sobre o tema das cidades mdias, ver Andrade e

Serra (2002).
tipos de trabalho (menos precrios), anteriormente exercidos por essas pessoas, nos quais
seus rendimentos eram maiores. Baltar, em trabalho recente, j havia mostrado isso,
analisando as PNADs de 1989 e 1999. Nele se v que os aumentos mais expressivos no
mercado de trabalho urbano foram os mais precarizados e informais, notadamente de
emprego domiciliar, limpeza, segurana e servios auxiliares. O emprego urbano, naquele
perodo, cresceu apenas 16,8% ao passo que o dos autnomos aumentou 42,3% e dos
domsticos 37,7%.
O DIEESE confirma esses fatos. Entre 1991 e 2000, para a RMSP, a taxa de desemprego aberto saltou de 7,9% para 11% e a do desemprego total de 11,7% para 17,6%.
O rendimento real mdio anual do total dos trabalhadores assalariados do setor privado
caiu 26,2%, o dos com carteira assinada caiu 25,3% mas o dos sem carteira caiu apenas
2,1%. Esta ltima cifra esconde o citado efeito estatstico de melhoria, que pode ser
melhor observado na relao entre o rendimento mdio dos sem carteira e o dos com
carteira assinada: era de 48,4% em 1991, subindo para 70,7% em 2000. Em que pese
isso, entre 1980 e 2000, o nmero de famlias ricas no Estado de So Paulo passou de
192 mil para 674 mil, ou 58% do total nacional. S na cidade de So Paulo residem 40%
do total estadual. Isso se deve, em grande medida, ao rentismo que crassa nas famlias de
alta renda no Brasil.25
Como essa dinmica afetou mais seriamente RJ e SP, e dada a situao prvia em
que se encontrava o problema social nessas reas, no difcil entender as razes bsicas
que explicam o extraordinrio aumento da violncia nesses dois estados, agora j no
mais radicada apenas em suas duas maiores cidades, mas j espraiada em quase todas as
cidades de mdio e grande porte do pas. Entre 1985 e 2005, o emprego formal ligado
segurana pessoal e pblica na cidade de So Paulo passou de 95,6 mil pessoas para 446
mil, ou seja, 366% de aumento, enquanto o dos professores aumentou apenas 38%. Na
cidade do Rio de Janeiro, os nmeros passaram de 67,8 mil pessoas para 245 mil, ou
270% de aumento.26
Por tamanho de cidade, as maiores de 1 milho de habitantes incorporam Guarulhos
(SP), passando a 13 e as maiores de 500 mil e menores de 1 milho passam de 13 a 18,
das quais faziam parte 6 do NE, 6 de SP e 3 do RJ. As cidades mdias, que j vinham
crescendo mais do que as RMs na dcada anterior, continuaram a faz-lo, assimilando no
s os efeitos positivos da expanso urbana, mas, principalmente, os nocivos: conurbao,
periferizao, favelizao; insuficincia de recursos pblicos, insegurana, degradao
ambiental e outros males.27
O Perodo 2003-2010
Neste tpico, as principais questes macroeconmicas nacionais sero tratadas mais
resumidamente do que nos anteriores. Os temas da questo regional e da urbanizao, por
terem sido muito menos pesquisados, sero aqui apontados em suas linhas muito gerais, e
devero, portanto, receber ateno mais detalhada nas proposies que fao para a pesquisa.
Nos dois mandatos do governo Lula, as linhas mais gerais da poltica macroeconmica seguiram praticamente a mesma orientao neoliberal do governo anterior: cmbio
valorizado, abertura comercial, maior desregulamentao financeira, juros reais elevados,
supervit fiscal primrio, investimento pblico baixo e crdito (menos) contido.
No segundo mandato houve um abrandamento do crdito: seu provimento ao setor
privado passou de 25% para cerca de 45% do PIB; aumento de prazos de financiamento
42
W I L S O N
C A N O
ao consumo e forte expanso dos limites do BNDES. As polticas sociais foram positivas,
com o Bolsa Famlia e recuperao parcial do salrio mnimo e das aposentadorias. Isto
reativou o crescimento do consumo, mas a taxa de investimento, embora crescesse, oscilou entre os 18%-19% do PIB. A partir de 2003-2004 os estmulos internacionais da
elevada expanso da China (efeito China) e os decorrentes da acelerao da especulao
financeira internacional elevaram sobremodo os preos de quase todas as commodities,
beneficiando extraordinariamente nossas exportaes primrias.
O dlar barato constrangeu as exportaes de manufaturados e alargou o deficit comercial nesses bens, diminuindo nossa competitividade externa e a participao desses produtos
na pauta exportadora. Esse debilitamento e mais a guerra fiscal entre as UFs, tem desestruturado nosso parque industrial, avanando o processo de desindustrializao. A participao
da indstria de transformao no PIB caiu ainda mais, atingindo 15,7% em 2010!
Ao mesmo tempo o forte aumento dos gastos externos pessoais e de remessas de empresas privadas provocaram crescentes deficits em transaes correntes. Dada a elevada taxa
real de juros e a situao internacional, o buraco de nossas contas externas foi coberto por
uma enxurrada de dlares, com grandes sobras, aumentando nossas reservas, diminuindo
a dvida externa pblica e criando a iluso de que nossa vulnerabilidade externa agora
baixa. Os otimistas esqueceram de analisar com mais responsabilidade nossos passivos
externos, e mais precisamente, os enormes investimentos externos em carteira. Pior ainda,
que o dlar barato tambm estimula a sada de capital nacional, atitude que tambm tem
sido apoiada pelo crdito do BNDES.
A crise internacional tambm nos pegou em 2008-2009, mas graas s polticas
anticclicas implementadas principalmente as grandes isenes e os largos prazos de
financiamento ao setor automobilstico e a expanso do crdito pblico para o setor habitacional , nos recuperamos a partir de fins de 2009.
O crescimento mdio anual (2003-2010) do PIB foi de 4,4%, graas s taxas mais
altas da minerao (5,5%) e dos servios (4,5%), dado que a agropecuria (2,2%) e a
indstria de transformao (2,8%) sentiram mais os efeitos da crise. Ainda assim, a expanso do consumo e das exportaes primrias est criando a iluso do crescimento, e da
hiptese de que a situao excepcional do mercado internacional perdure a longo prazo.
Chegamos, portanto, a um ponto de saturao desse modelo, mas ningum quer pr o
guizo no gato, ou tirar o bode da sala.
A boa mdia anual do crescimento do PIB entre 2003 e 2010 (salvo 2009) suscitou
no governo, nos economistas conservadores e nas elites, uma euforia, anunciando que a
recuperao dos fundamentos o deficit pblico, o do comrcio exterior e o menor nvel de inflao , nos levara ao crescimento sustentado (no sentido econmico, no no
ambiental). Que no teramos mais nosso conhecido voo da galinha. Recusam-se a ver
que os bons fundamentos e os maus e escorchantes juros no recuperaram a estrutura
e o volume dos investimentos notadamente do industrial , e que nos mantemos em
crescimento, graas excepcional situao do mercado internacional de commodities e
ameaa de quebra de certos fundamentos, como o crdito contido e o gasto social e do
aumento do salrio mnimo, do que s virtudes de nossa poltica econmica.
No preciso repisar os males sociais advindos da dinmica do modelo neoliberal:
aumento do desemprego, queda dos salrios reais, corte dos gastos sociais e aumento da
violncia, hoje presentes em todas as nossas regies e cidades. Assim, inerente a essa
dinmica, a corroso (e no o equilbrio) dos chamados fundamentos da economia, que,
fatalmente, a conduz a um desastre cambial e financeiro.
43
N O V A S
28 Em Cano (2010) apresento as linhas gerais do que
seria um Projeto Alternativo
para o Brasil, com o vetor
principal do crescimento
voltado para a distribuio
de renda e de ativos e a expanso do mercado interno,
no descurando contudo de
retomar a atualizao tecnolgica imprescindvel para
recuperarmos e ampliarmos
nossas exportaes de manufaturados.
Existem alternativas a esse modelo.28 Mas preciso que se entenda que impossvel,
imediatamente, fazermos a reestruturao produtiva e da infraestrutura, dada a enorme
massa de recursos para isso exigidos. Assim, preciso estabelecer prioridades nacionais;
uma nova poltica de crescimento e um maior controle dos capitais e do comrcio exterior,
e um radical enfrentamento da questo social do pas.
Para tanto, necessitamos de muito tempo para faz-lo, e de muita negociao poltica. Acima de tudo, necessitamos reconstruir o estado e dot-lo de recursos compatveis,
tanto para o saneamento estrutural fiscal quanto para a retomada do investimento pblico. Somente em uma alternativa como esta que se pode pensar seriamente no trinmio
estabilidade, retomada do crescimento e resgate da dvida social. Somente com ela que
se pode repensar a questo regional e a urbana em termos produtivos e sociais.
A Questo Regional no Perodo
29 Para uma sntese crtica

desses Planos, ver Guimares (2006).
Em termos regionais, continuou a ausncia de Polticas de Desenvolvimento Regional e os recursos pblicos minguados, a despeito de que o principal rgo do desenvolvimento regional o Ministrio da Integrao Nacional tenha se empenhado desde
2004 na formulao de planos regionais de desenvolvimento, os quais, apesar de sua boa
qualidade, no tm sustentao do contexto macro nacional, pela ausncia de uma poltica
nacional de desenvolvimento.29
Contrapondo-se a essa crescente omisso do Estado, aumentou em muito o efetivo
poder poltico e econmico de grandes grupos privados, nacionais ou no, sobre alguns
importantes espaos do territrio nacional, mormente no NO, CO-DF e em algumas partes do NE. Contudo, h que examinar o quanto suas aes se prendem fundamentalmente
ao objetivo de lucro e quanto delas resulta em benefcios para o desenvolvimento da regio
em que atuam. O desmatamento do NO e do CO-DF, a precariedade do emprego urbano
e disseminao de centros urbanos de baixo padro de qualidade, se no superam os efeitos positivos daquelas aes, evidente que anulam boa parte deles.
Pelas Contas Regionais (CRs), o PIB do Brasil, entre 2003 e 2008 teria crescido
mdia anual de 4,5% e o de SP 5,1%. Contudo, as mesmas CRs mostram que a participao de SP no total nacional cai de 33,8% para 32,0%. O mesmo ocorre na indstria de
transformao, em que a taxa do pas foi de 3,8% e a de SP 4,7%, caindo de novo sem
que se saiba a causa a participao paulista, de 44,1% para 43,7%. Idntico fato no
setor de servios, com as respectivas taxas de crescimento de 4,8% e 5,5%, mas caindo a
participao paulista de 33,8% para 33,4%.
Um rpido exame das participaes de cada regio e Unidade da Federao (UF)
no total nacional mostra muitas outras contradies ou dados surpreendentes, como por
exemplo, o insignificante aumento da participao do CO-DF no PIB total (de 5,4% para
5,5%) e no da agropecuria (de 17,4% para 17,5%). Evidentemente h que examinar
cuidadosamente as CRs, comparar as mudanas entre as metodologias 1985 e 2002 e
compar-las com outras informaes.
evidente que a desconcentrao produtiva continuou em todos os grandes setores: a consolidao da fronteira agropecuria do NO e do CO-DF e do aumento da
ocupao dos cerrados da BA, PI e MA pelas commodities exportveis, da consolidao da
provncia mineral de Carajs, da grande expanso do petrleo no RJ, ES e RN. Mesmo
porque a guerra fiscal continuou a funcionar a todo vapor. preciso advertir que essa
nova economia tem sido equivocadamente chamada de especializaes regionais, quando
44
W I L S O N
C A N O
na verdade se trata das conhecidas bases produtivas de recursos naturais. O termo especializao em economia tem um sentido claro como algo que decorre de um aprofundamento
da diviso social do trabalho, de algo no comum, como uma commodity.
Por outro lado, precisamos entender que mesmo que venhamos a ter no futuro
longos perodos de firme crescimento, a expanso da periferia estar atrelada, em grande
medida, regio de So Paulo. Tanto porque no h sentido terico nem prtico em se
pensar em uma industrializao autnoma para o resto do Brasil. A exceo a esse processo reside na autonomia regional ganha por algumas reas do pas, com a expanso de
produo destinada a exportaes (notadamente de commodities) e produo energtica,
como o lcool de cana, o petrleo e a hidroeletricidade.
Contudo, medida que o mercado interno cresa espacialmente e possa ser amparado por uma infraestrutura adequada e dissemine economias de escala e externas ambas
no sentido produtivo e tecnolgico para a industrializao, esta seguir se desconcentrando. Pistas para essas possibilidades podem e devem ser buscadas por meio da anlise
dos dados do comrcio inter-regional e das estruturas produtivas regionais. Os ltimos
dados que pude acessar sobre esse comrcio so para 1999 e eles mostram que suas exportaes para o restante do pas equivaliam a 45% do PIB paulista e as importaes a 34%,
afluxos que representavam o dobro de seus fluxos de comrcio exterior.
Isto no elimina a necessidade de se discutir e implantar medidas especficas de
crescimento ou que possam atenuar ou corrigir os desequilbrios regionais e sociais mais
gritantes existentes no pas. bvio que esforos no sentido de alocao de projetos em
outras reas do pas devem e podem ser feitos por meio de programas e projetos de impacto detalhados de forma mais fina. Os de recursos privados, contudo, em sua busca
por maiores vantagens locacionais, ajudaram a aumentar a suicida guerra fiscal entre
estados brasileiros, promovendo verdadeiros leiles de localizao.
A desconcentrao no sentido So Paulo para o restante do pas, se mantida a poltica
neoliberal, continuar tendo um alto componente esprio, e padecer, crescentemente,
dos efeitos perversos que a desestruturao industrial est causando. Tais efeitos no s
tm prejudicado ainda mais a economia paulista, como tambm afetam o parque industrial nacional, destruindo cadeias produtivas e inibindo economias de escala e externas.
A Questo Urbana no Perodo
A taxa de crescimento da populao total caiu fortemente entre os perodos 19912000, quando foi 1,61% e o de 2000 e 2010, quando atingiu 1,18%. Reduo ainda
mais drstica deu-se na taxa de crescimento da populao urbana, caiu de 2,44% para
1,57%. Enquanto nossa populao rural diminua em 2 milhes, a urbana crescia mais 23
milhes. A reduo daquelas taxas se deu em todas as regies e UFs, sendo as taxas mais
altas, respectivamente a total e a urbana, as do NO (2% e 2,6%) e CO-DF (1,8% e 2,1%).
Por corte de tamanhos de cidades, Campinas-SP e So Luis-MA aumentam para 15
o nmero de cidades milionrias e o de cidades entre 500 mil e 1 milho passa de 18
para 23, das quais esto 7 no NE e 6 em SP. Contudo, a expanso foi maior no nmero
de cidades mdias e pequenas, pelo fato de seu crescimento demogrfico continuar a ser
maior do que nas grandes, e ainda devido criao de 58 municpios na dcada.
Cabe aqui repisar uma questo importante, mas que tem sido menos considerada
nos estudos propositivos para as cidades mdias e pequenas, em termos de polticas sociais. No se pode esquecer que suas dinmicas de crescimento e a forma que ele assume
45
N O V A S
decorrem de suas inseres nas redes urbanas principais ou mais relevantes de que fazem
parte. O que se pode ver nos dados existentes, que as cidades de porte mdio e grande
tm assimilado os efeitos perversos das maiores e das RMs, muitas vezes sem assimilar
seus principais efeitos positivos. Assim, o sentido dessas propostas de polticas pblicas
parcial, aparentemente esquecendo que a massa maior daqueles problemas se encontra
nas maiores.
A taxa de urbanizao atingiu 84,4% para o Brasil, prxima do Sul (84,9%). As
do NO e NE subiram, de cerca de 69% para 73% tornando territorialmente menos concentrado o processo de urbanizao.
At agora (junho de 2011) foram poucos os dados divulgados do Censo de 2011,
razo pela qual o tema urbano, neste tpico, ser bem menos tratado. Para as migraes,
usei provisoriamente os dados de vrias PNADs (de 1999 a 2009) apenas para ter algumas
informaes que me possibilitassem conhecer pelo menos a tendncia ao longo do perodo. Com esses dados, pude fazer o seguinte resumo, que dever ser confrontado pelos
dados do Censo:
s as entradas no NO e no CO-DF devem ter se mantido em torno de, respectivamente,
300 mil e 500 mil pessoas, com pequena diminuio no NO. As sadas do CO-DF
tiveram pequeno aumento, mas as do NO aumentaram em 100 mil, diminuindo sua
capacidade receptora;
s as entradas em SP teriam sido fortemente reduzidas, de 1,7 milhes na dcada anterior,
para cerca de 650 mil nesta, tambm diminuindo a capacidade receptora. Os imigrantes do NE teriam somado 330 mil e os de MG, 200 mil;
s as sadas do NE tiveram forte reduo, caindo de 2,3 milhes para 1,1 milho nos
mesmos perodos. Esse fluxo teria um destino majoritrio para o NO, CO-DF e SP,
distribudo em propores semelhantes pelas trs regies;
s de MG, as sadas aumentaram muito, passando de 127 mil para 350 mil;
s as do PR caem, de 366 mil para 150 mil, dando a entender que sua reestruturao
agrcola e agrria tenha sido concluda.
Aparentemente, os fluxos neste perodo, teriam tido um destino muito mais urbano
do que rural, mas isto requer o exame aprofundado dos dados censitrios de 2010, tanto
os migratrios quanto os de emprego. Vejamos dois fatos. O maior fluxo de emigrantes
nordestinos se dirigiu a SP, onde a populao rural diminuiu em 760 mil pessoas, nmero
maior do que o total de imigrantes do estado e o dobro do de nordestinos. Em GO tambm diminuiu a populao rural (menos 23 mil pessoas), mas o fluxo de nordestinos teria
sido em torno de 180 mil. Em MS e MT a populao rural aumentou pouco mais de 6%
com nmeros absolutos bem prximos aos dos imigrantes.
J na regio NO, em que a populao rural aumentou 8% (309 mil pessoas) o fluxo
nordestino (cerca de 300 mil pessoas) distribuiu-se entre todos os estados que tambm
ampliaram a populao rural, e se concentraram no PA (cerca de 180 mil). Neste estado,
fiz um teste sobre a regio Sudeste, que foi a que mais cresceu em termos econmicos
e demogrficos mas que se caracterizou pela forte presena da minerao em Carajs,
da pecuria latifundiria e da subsistncia rural. Dado o pouco emprego gerado pela
minerao e pela pecuria, surpreendente que 90% do crescimento da populao total
foi urbano.
Estes fatos apontam para a grande diversidade das determinaes regional e urbana
que ocorreu nos ltimos perodos, tanto em termos econmicos, quanto ocupacionais e
demogrficos, o que est exigindo uma srie de pesquisas especficas para tentar explicar
46
W I L S O N
C A N O
esses fatos e, qui, poder estimular a elaborao e posta em prtica de polticas pblicas
para enfrentar os graves problemas regionais e urbanos do pas.
sabido que vrios indicadores sociais no Brasil tm melhorado, mas no se sabe o
quanto dessa melhora se deve efetividade de polticas pblicas e quanto ao fato de que
nossa estrutura etria mudou muito, diminuindo fortemente certas demandas sociais. Por
exemplo, quanto da melhoria do grau de atendimento educacional nos ltimos 20 anos
se deve poltica educacional e quanto se deve ao simples fato de que entre 1991 e 2010
o nmero de crianas com menos de 10 anos de idade se reduziu em 15%, ou seja, porque
temos hoje 5,2 milhes delas a menos.
Contudo, e pensando no futuro, j ingressamos, h vrios anos, em um processo que
nos est conduzindo a um expressivo amadurecimento e envelhecimento da populao brasileira, e isto nos traz a certeza de que no futuro teremos duas questes muito importantes
que deveriam, desde j, ser analisadas:
s as demandas sociais esto crescendo e vo crescer ainda mais, pois o grupo etrio maior
de 60 anos dobrou, aumentando em 10 milhes de pessoas, e isto pressiona fortemente
os gastos com sade, assistncia social e previdncia, muito mais do que se fossem 10
milhes de crianas;
s o grupo entre 14 e 65 anos cresceu 46% ou 39 milhes de pessoas em idade de trabalhar, e tambm crescer ainda mais nos prximos anos, pressionando energicamente o
mercado de trabalho.
PROPOSTAS DE INVESTIGAO
As propostas de pesquisa que seguem tero a periodizao aqui anunciada, ou, quando for o caso, tero uma periodizao especfica.
As Questes de Ordem Geral
Em termos macroeconmicos, h uma questo central que decorre da sustentabilidade econmica do atual modelo, qual j me referi. Ou seja, preciso fazer uma reflexo
crtica sobre as circunstncias atuais da economia internacional e sobre as condies internas. A mdio prazo, que desfecho ou que rumos podero ter a crise financeira internacional? Qual a durao provvel do extraordinrio boom dos preos das commodities? Idem,
quanto ao chamado efeito China? Creio que enquanto essas questes no sofrerem
alteraes profundas, tampouco ser possvel repensar sobre a integrao sul-americana.
No se trata aqui de fazer pesquisa propriamente dita, mas sim de refletir sobre os
caminhos e cenrios mais provveis e, da, pesquisar os efeitos que deles emanariam sobre
as dinmicas de crescimento nacional e regional e do processo de urbanizao.
Arrisco um exerccio de simulao: que diferenas substanciais teramos naquelas
dinmicas, se fizssemos uma radical mudana em direo mais ao mercado interno e
redistribuio de renda, e menos manuteno da abertura comercial e financeira?
Mas h ainda pesquisas que tanto cabem em termos nacionais quanto regionais, por
exemplo, a da desindustrializao e a guerra fiscal, s quais voltarei no item seguinte. Ser
til um mapeamento das principais polticas pblicas criadas ao longo dos perodos de
anlise, em especial as de infraestrutura geral e urbana, as principais polticas sociais e as
poucas medidas de carter regional ou urbano.
47
N O V A S
Sobre a Questo Regional

30 Cano (2008).
31 A pesquisa referida
a da Tese de Livre Docncia de Fernando M. Mota
(2010) que mostra forte
elevao dos coeficientes
de exportao e de importao. Contudo, as mudanas
metodolgicas das CRs, alterando valores e estruturas dos PIBs regionais e a
valorizao cambial podem
distorcer muito os valores
desses coeficientes. Os dados anteriores a 1989 esto
contidos em antigas publicaes do IBGE ou do Banco
Central, mas envolvem problemas metodolgicos sobre
a origem estadual de vrias
dessas exportaes.
A pesquisa a que me referi30 e que estou usando largamente neste texto, informa
vrias questes sobre as novas determinaes, particularmente as emanadas do aparelho
produtivo, que vem sofrendo alteraes estruturais ao longo do perodo 1970-2003. Contudo, preciso examinar outras, que no foram objeto daquela pesquisa ou que, por suas
especificidades, foram tratadas de modo parcial ou pouco detalhado.
A guerra fiscal e a desindustrializao, embora j tenham sido objeto de vrios estudos e pesquisas, se ressentem ainda da falta de dados concretos sobre seus efeitos. So
exemplos: que fins esses processos tm sobre os custos de inverso e de produo e da
rentabilidade privada? Eles seriam rentveis e competitivos sem os incentivos recebidos?
Em que medida estes investimentos incentivados pela guerra fiscal so do tipo footloose,
e, portanto podem ter uma temporalidade mais curta? As destruies causadas por esse
processo e pela desindustrializao so reversveis? Sob que condies? Lideranas empresariais desaparecidas, empresas falidas ou alienadas, elos eliminados de cadeias produtivas,
mercados externos perdidos, podem ser facilmente recriados?
Ainda, pode-se especular sobre a Zona Franca de Manaus, instituio peculiar, pois
que, como Zona Franca, deveria ser exportadora lquida para o exterior, mas que na
realidade deficitria, desde sua origem. Se o modelo macroeconmico nacional fosse
alterado, diminuindo drasticamente a abertura e desvalorizando o cmbio, haveria condies para sua reverso?
Os dados do comrcio interestadual depois de 1985 ficaram ainda mais precrios
propositadamente ocultos ou de pobre informao, face aos problemas polticos gerados
por sua divulgao, frente guerra fiscal. Os do comrcio exterior de cada UF so fornecidos pelo Ministrio do Desenvolvimento, para o perodo posterior a 1989 e foram
objeto de recente pesquisa que analisou seus impactos estruturais sobre a economia e a
urbanizao das vrias UFs, mas requerem ainda um aprofundamento analtico sobre o
emprego e a renda, e, no perodo posterior a 2003, sobre o efeito negativo do crescimento
desproporcional das importaes.31
Essa pesquisa mostra, por exemplo, que as exportaes do PA representam 90%
das do NO, mas as importaes do Amazonas (ZFM) totalizam cerca de 90% da regio,
mostrando impactos distintos nesses dois estados. Indica ainda que as exportaes de produtos bsicos em recursos naturais tm elevado peso no total exportado pelo NO (80%),
NE (60%) e CO-DF (905%). J os produtos industriais predominam nas exportaes do
Sul e SP, e as importaes de manufaturados esto fortemente presentes em praticamente
todas as UFs.
Essas e as questes abaixo devem constituir uma pesquisa sobre as determinaes do
crescimento regional:
s principalmente para o perodo mais recente, analisar as mudanas nas estruturas produtivas e de emprego das regies;
s a expanso da produo nas reas de fronteira agropecuria e mineral: regies NO,
CO-DF e os cerrados da BA, PI e MA;
s a forma e os resultados da profunda reestruturao agrria e agrcola que se verificou
nos estados do PR e RS, com a implantao e expanso do complexo soja-trigo;
s surgimento ou expanso de novos pontos de concentrao de atividades que no
existiam em seus respectivos novos espaos. So exemplos: a forte expanso da atividade petrolfera nas regies norte fluminense, sul do ES, e litoral de SE e do RN; a
48
W I L S O N
s
s
s
s
s
s
C A N O
maturao da fbrica da Fiat em MG, os novos polos automobilsticos do RS, PR, BA

e GO; a fruticultura de Petrolina-Juazeiro; o polo caladista do CE; perspectivas para
o polo de Suape (PE). Examinar ainda os investimentos no RN, CE e PE da ordem de
25 bilhes para energia elica, aumentando a participao dela na matriz energtica
de 1,3% para 5,3% at 2014;32
pesquisar a articulao de novos investimentos em minrios e para alm dos minrios pela Vale na regio Norte, provocando efeitos espacialmente diferenciados;
retomada dos grandes projetos hidreltricos; expanso das usinas de biocombustveis (etanol);
estudo especial deve ser feito sobre e Zona Franca de Manaus, implantada em 1967
e que vai amadurecendo a partir da dcada de 1980;
aprofundar estudo dos principais impactos espaciais da expanso do comrcio exterior na dcada, notadamente de commodities (soja, carnes e minrios);
idem quanto ao comrcio inter-regional, cujos dados so muito precrios para esse
perodo;
principais efeitos da guerra fiscal sobre as estruturas de custos de produo e competitividade com empresas que no foram incentivadas. Sua continuidade ser capaz de
confirmar as teses sobre fragmentao da economia nacional? ;
idem quanto desindustrializao e principais efeitos destrutivos de cadeias produtivas,
mormente nos setores automobilsticos e de eletrnica.
32
Valor Econmico,
28/04/2011.
Sobre a Questo Urbana

Existem muitos trabalhos publicados sobre essas questes, mas indispensvel
a realizao (ou aprofundamento) de anlises de vrios problemas que ocorreram no
perodo.33 As dificuldades com o necessrio processamento dos Censos Demogrficos
de 1980 e de 1991 constituem srios obstculos, alguns dos quais talvez possam ser
solucionados com o uso de fontes alternativas, usadas com muita cautela. Como principais fatos a pesquisar:
s a expanso, extenso e o aumento da densidade da urbanizao foram espacialmente
diferenciados, e, portanto preciso fazer um mapeamento dos principais focos de
expanso e tentar, com o auxlio das pesquisas aqui apontadas, esclarecer suas determinaes. Como exemplos disto: a forte expanso e concentrao urbana em Manaus;
a elevada expulso de trabalhadores e pequenos proprietrios rurais do PR; o incio da
ocupao rural e mineral no Sudeste do PA, e outros;
s as principais mudanas na estrutura do emprego regional (se necessrio, com recortes
sub-regionais) emanadas das transformaes produtivas tratadas neste tpico;
s examinar as mudanas da estrutura espacial da distribuio de renda;
s aprofundar a anlise do setor de servios (via Censo Demogrfico), e a interdependncia direta e indireta deste fato com as mudanas produtivas. Em outras palavras:
indagar que mudanas no emprego especialmente do urbano e na oferta/demanda
de servios, que foram geradas pela expanso da fronteira agropecuria ou pelos fatos
especiais ocorridos na dcada (Zona Franca de Manaus, petrleo no RJ, ES, SE e RN;
principais polos automobilsticos etc.);
s aprofundar os estudos das migraes inter-regionais para poder relacion-las com as
grandes mudanas produtivas acima referidas. Em alguns estados como no PA, examinar as migraes intrarregionais recentes;
49
33 Dos trabalhos mais gerais cabe citar: IPEA-NESUR

(2001), IBGE (2008) e IPEA
(2011).
N O V A S
s fazer um mapeamento dos assentamentos de reforma agrria para entend-los como

novos componentes desses movimentos demogrficos regionais;
s utilizar as pesquisas disponveis sobre rede urbana, para localizar e separar, nas UFs, os
efeitos decorrentes de metropolizao, aglomerao, conurbao e periferizao;
s confrontar via Censos e outras fontes, indicadores sociais urbanos nos espaos das UFs
e em seus respectivos espaos realados nestas pesquisas, em especial os indicadores
vinculados ao tema do saneamento bsico (gua, esgoto, lixo e meio ambiente);
s exame sumrio da situao das finanas pblicas municipais: capitais, RMs e cidades de
maior relevncia para a urbanizao do perodo;
s exame circunstanciado da expanso do setor imobilirio e estudos sobre a questo
habitacional (questo fundiria: produo e uso de solo urbano).
ALGUNS PROBLEMAS METODOLGICOS
34 Sempre que no existam,

naquele recorte espacial,
pelo menos trs estabelecimentos do mesmo segmento produtivo.
Wilson Cano professor titular do Centro de Estudos de

Desenvolvimento Econmico
do Instituto de Economia/Unicamp. Email: wcano@eco.
unicamp.br
Artigo recebido em agosto
de 2011 e aprovado para
publicao em outubro de
2011.
Por ltimo, cabe advertir que existem vrios problemas de ordem metodolgica e de
informao, para os quais devemos estar alertas e tentar, na medida do possvel, contornlos. Entre os principais, cabe destacar os seguintes:
s a difcil e, em alguns casos impossvel compatibilizao (no s de carter espacial)
entre as PNADs e os Censos Demogrficos;
s idem, quanto s Contas Regionais e os Censos Agrcolas, as PIAs e as PINPFs no perodo ps 1985, que comumente apresentam dados controvertidos entre essas fontes,
especialmente com relao desconcentrao produtiva regional;
s o fato de que as PNADs s a partir de 2004 apresentam dados sobre a zona rural da
regio Norte;
s o fato de que os dados do comrcio inter-regional tm divulgao precria e muito
interrupta, embora os dados primrios estejam centralizados no Confaz;
s para o movimento e estrutura do emprego, embora a RAIS seja anual, s abarca o
emprego formal; para o emprego total praticamente s contamos com os Censos Demogrficos (decenais), dados os problemas de compatibilidade j apontados para com
as PNADs;
s as Contas Nacionais e as Regionais tm sofrido recentemente vrias mudanas metodolgicas que muitas vezes alteram fortemente dados passados j divulgados e analisados.
Por outro lado, a forte valorizao cambial que padecemos desde 1994 certamente
alterou muitos preos relativos e os prprios coeficientes de comrcio exterior;
s com relao s PIAs, embora o IBGE proporcione tabulaes especiais (nacionais ou
regionais) detalhando os dados a 3 ou mais dgitos, ele no evita o problema do sigilo
estatstico,34 tornando, em muitos casos, invivel o uso daqueles dados.
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SILVA, M. A. Guerra Fiscal e Finanas Federativas no Brasil. Unicamp/IE, Dissertao de
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Abstract
Between 1930 and 1980, urbanization process, domestic market integration and regional development in Brazil were basically determined by the combination
of industrialization process, macroeconomic and regional development policies. After 1980,
52
W I L S O N
C A N O
as a result of the so called Lost decade and the implementation of neoliberal policies, those
determinants were significantly modified by the new paths of external insertion, overvalued
exchange rate, high interest rates, and fiscal war between regions. Beyond those weakened
previous determinants, new ones have aroused; some are national and others specific to each
region. Despite the changes in the determinants mentioned above, the harmful side-effects of
the economic growth and urbanization processes have affected the whole national territory. As
a conclusion, the article proposes a Research Agenda focused on regional and urban subjects
for the period 1980-2010 in order to better understand how those determinants have affected
these processes.
Keywords
Regional development; urbanization; new determinants; fiscal war;

Brazils international position.
53

Novas Determinações Sobre Sobre A Questão Urbana e Regional Pós - 1980

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Judul Asli

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Novas Determinações Sobre Sobre A Questão Urbana e Regional Pós - 1980

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NOVAS DETERMINAES SOBRE

Entre 1930 e 1980 as principais determinaes sobre nossa urbanizao,

Questo regional; urbanizao; novos determinantes;

1 Para este tpico, apiome basicamente em Cano

AS PRINCIPAIS DETERMINAES NO PADRO

2 Sobre as redes urbanas do

de 0,5% para 0,9%, foram os principais beneficiados. Os maiores perdedores foram So

O PERODO PS 1980: NOVAS DETERMINAES

6 Sobre os efeitos da urbanizao do perodo, ver Cano

7 Para este tpico, no que

encobrem movimentos e determinaes espaciais muito mais diversos do que os que se

8 Para uma descrio dessas reformas e a anlise

9 Vrias antigas estatais

10 O gasto com juros passou a ser de cerca de 8%

11 De 1995 a 2002, o deficit em transaes correntes acumulou a fantstica

A QUESTO REGIONAL NO PERODO

13 Entre os principais trabalhos publicados sobre o

16 Eles foram suspensos

18 Ver legislao especfica

ligando zonas produtivas a portos de exportao, e receberiam grandes investimentos

19 Essas cifras e informaes esto na Tese Doutoral

precarizao do trabalho no perodo e ao rebaixamento dos salrios ocorridos nesses

A QUESTO URBANA NO PERODO

23 Estou usando os dados

25 Cf. Pochmann (2006).

26 Dados contidos em matria do jornalista Fernando

27 Sobre o tema das cidades mdias, ver Andrade e

29 Para uma sntese crtica

Sobre a Questo Regional

maturao da fbrica da Fiat em MG, os novos polos automobilsticos do RS, PR, BA

Sobre a Questo Urbana

33 Dos trabalhos mais gerais cabe citar: IPEA-NESUR

s fazer um mapeamento dos assentamentos de reforma agrria para entend-los como

ALGUNS PROBLEMAS METODOLGICOS

34 Sempre que no existam,

Wilson Cano professor titular do Centro de Estudos de

AFONSO, J. R.; VARSANO, R. (2004). Reforma Tributria: sonhos e frustraes. In:

DINIZ, C. C. Territrio e Nao. In: REZENDE, F.; TAFNER, P. O estado de uma

Regional development; urbanization; new determinants; fiscal war;

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