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###########JVENES EXCLUDOS Y POLTICAS
FALLIDAS DE INSERCIN LABORAL E INCLUSIN SOCIALAgustn Salvia(Ianina Tun((
ResumenPensar a los jvenes como sujetos de polticas laborales y sociales es un
desafo que moviliza a los gobiernos del mundo, y un tema que, por su urgencia e
importancia, ha logrado instalarse en la agenda pblica y posicionarse en los
diversos mbitos de la vida social. ste ha sido tambin el caso de la Argentina
en la dcada del noventa y en la actualidad.Este trabajo muestra que la juventud
y, en particular, la actual cohorte de edad que transita la salida de la escuela
media y la entrada al mercado laboral, constituye un segmento social fuertemente
afectado por los cambios ocurridos en el sistema productivo, el mercado de
trabajo y la crisis de las instituciones pblicas y sociales que
tradicionalmente mediatizaban sus mecanismos de integracin a la vida adulta.
Ms all de la incapacidad general del sistema productivo para absorber las
expectativas de movilidad socio-ocupacional de esta nueva generacin, desde el
Estado se han desarrollado durante las ltimas dcadas acciones especficas en
direccin a favorecer las condiciones de insercin educativa y ocupacional de
los jvenes. Sin embargo, a pesar de tales esfuerzos, los resultados han sido y
siguen siendo parciales e insuficientes, cuando no contradictorios, en cuanto a
poder revertir la crisis social y laboral que afecta de manera particular a los
jvenes.AbstractThinking about young people as a target of labour and social
policies is a challenge that mobilizes worldwide governments since relatively
recent times, and a subject that, because of this urgency and importance has
managed to be included in the public agenda and has gained a position in
different social environments. This was the case of Argentina during the 90s
and in recent times. This paper shows that the young, specially the cohort which
is currently finishing middle school and entering the labour market, are a
social segment seriously affected by changes in the production system, the
labour market and the crises of the public and social institutions, all of which
traditionally mediated its integrating mechanisms to the adult life. Beyond the
general incapacity of the production system to absorb this generations
expectations of socio-occupational mobility, during the last decade there were
state specific actions orientated to favour the conditions of educational and
occupational insertion of young people. However, despite these efforts, the
results have been, and continue being, partial and insufficient contradictory
at times- to revert the social and labour crisis that principally affects young
people. Presentacin del ProblemaLa literatura especializada destaca el papel
que desempea el trabajo como un evento que seala el fin de la adolescencia y
el proceso de formacin de una identidad adulta. El acceso a un empleo
constituye para la mayor parte de los jvenes un smbolo de mayora de edad. Por
lo tanto, la imposibilidad de conseguir un empleo tiene un efecto negativo sobre
la formacin de su personalidad.# Los estudios muestran que la situacin de
desempleo debilita tanto la integracin social de los jvenes como la
conformacin de una identidad como adulto. Asimismo, las investigaciones
informan de una asociacin significativa entre el desempleo juvenil y el
malestar psicolgico medido en trminos de depresin, ansiedad y autoestima.#
Pero as como el desempleo constituye una contrariedad importante para un joven
en trminos psicolgicos, la multiplicacin del problema entre amplios sectores
de la poblacin en edades jvenes da cuenta de una situacin particularmente
grave: la incapacidad del sistema econmico y poltico-institucional de una
sociedad para ofrecer a las nuevas generaciones condiciones ptimas de
realizacin personal e integracin social. Debe tenerse en cuenta que las
condiciones de vida presentes de los jvenes constituyen una clara imagen no
slo del presente, sino tambin de las potencialidades futuras, de un pas.Los
jvenes en el mundo se ven actualmente expuestos a mayores tasas de desempleo y
precariedad laboral que los adultos.# Estos problemas corresponden ser abordados
en el marco de los actuales cambios tcnicos y las transformaciones
estructurales ocurridas en las ltimas dcadas. En el contexto de estos cambios,
los tradicionales mecanismos de inclusin social de la poblacin juvenil y la
brecha entre los jvenes de diferentes sectores socio-econmicos han sufrido
importantes modificaciones. Pero si bien es cierto que las mayores dificultades
que enfrentan estos sectores para ingresar al mercado laboral se hacen presentes
tanto en las economas desarrolladas como en las economas subdesarrolladas, es

en estas ltimas en donde el problema adquiere mayor alcance cualitativo: ser


joven en un pas pobre no constituye slo un factor de riesgo de desempleo o de
precariedad laboral, sino tambin de discriminacin y desafiliacin socioinstitucional.Qu tan generalizado es este problema en nuestro pas? Cul es
la particular relacin que se observa entre los jvenes y el mundo del trabajo
en el contexto socioeconmico de los ltimos aos? Podemos hablar en la
Argentina actual de una juventud homognea que es afectada por el desempleo y
por problemas de inclusin social? Es en el marco de dar respuesta a estos temas
que interesa indagar cul ha sido y es el sentido y el alcance de las polticas
pblicas orientadas a dar respuesta a este problema en la Argentina de los
ltimos quince aos. Ms all de los cambios ocurridos en el modelo
macroeconmico, en qu medida las actuales medidas dirigidas a los jvenes
constituyen una ruptura o una continuidad de las polticas desarrolladas en la
dcada del noventa? A partir de estas cuestiones, este trabajo se propone
revisar las condiciones educativas y laborales de los jvenes -segn su
particular ubicacin en la estructura social- como marco para evaluar el
sentido, alcance y efectividad de las polticas pblicas, recogiendo para ello
algunos hallazgos de la literatura reciente sobre el tema as como presentando
algunas evidencias generadas por propias investigaciones. La Exclusin Juvenil:
Una Problemtica ComplejaLa argumentacin ms corriente sobre el problema del
desempleo juvenil concentra su atencin en la falta de ajuste entre la oferta y
la demanda. Desde esta perspectiva, algunos estudios explican el desempleo
juvenil en el marco de los procesos de cambio tcnico y los desajustes
educativos, lo que traera aparejado que los jvenes no cuenten con las
competencias laborales necesarias ni con los perfiles adecuados para ocupar los
nuevos puestos que demandan las empresas.# Una segunda lnea de diagnstico
aborda el problema a partir del anlisis del funcionamiento estructural del
mercado de trabajo y las expectativas de los jvenes. Al respecto, se argumenta,
por ejemplo, que las altas tasas de precariedad y desocupacin juvenil estaran
expresando problemas asociados al choque entre las expectativas desmedidas de
los jvenes y las expectativas ms realistas y dependientes de las condiciones
macroeconmicas de las empresas; a lo cual se agrega la existencia de una
legislacin poco flexible y favorable para dar lugar al ingreso de jvenes sin
experiencia laboral. Todo lo cual resultara en inserciones labores ms tardas,
inestables e inseguras, generando tasas de desempleo ms elevadas. En ambos
casos, el problema del desempleo juvenil tiende a explicarse por la existencia
de barreras externas que limitan la entrada al mercado laboral de los jvenes.
Un aspecto que cabe destacar es que, aunque con diferentes matices, estos
diagnsticos sirvieron como base para las reformas educativas y laborales
emprendidas durante la dcada del noventa en numerosos pases de Amrica
Latina.# Las investigaciones ms recientes sobre la relacin entre los jvenes y
el mercado de trabajo en la regin brindan evidencias acerca de que, si bien el
problema del desempleo juvenil es de magnitud relevante, no se tratara de un
problema cuya causa dependa de su propia condicin o de factores
discriminatorios. Es decir, tal nivel de desempleo no se explicara por el
exceso de expectativas, ni por la insuficiencia de credenciales, ni tampoco
por factores discriminatorios desde la demanda, tal como parecera surgir de una
primera lectura de la evidencia emprica. Se ha demostrado que si tomamos en
cuenta el peso relativo de los que ingresan al mercado laboral, la duracin de
la bsqueda de empleo y la proporcin entre ocupados y los cesantes recientes,
se desprende que los jvenes no presentan ms problemas para conseguir un empleo
que los adultos (Weller, 2003). Segn esto, las ms altas tasas de desempleo
juvenil se derivan del mayor peso relativo de los nuevos trabajadores y la
mayor rotacin entre situaciones de empleo y de desempleo por parte de los
jvenes. A esta situacin cabra s agregar la influencia de otros factores ms
estructurales que tienden a agravar la situacin: por una parte, la mayor
incorporacin de mujeres jvenes al mercado laboral en el marco de los cambios
sociales que generan los procesos de modernizacin (generando una mayor presin
sobre la oferta); y, por otro lado, la necesidad de los jvenes de hogares
pobres de volcarse de manera temprana al mercado laboral discontinuando sus
trayectorias educativas sin poder acceder a niveles medios o superiores.# Al
respecto, los estudios destacan la situacin socio-econmica de los hogares como
determinante de la insercin socio-ocupacional de los jvenes que integran los
mismos. Las alternativas de movilidad ascendente de la educacin formal pierden

relevancia cuando un joven se convierte en un trabajador adicional que debe


contribuir al sostenimiento del grupo familiar.#
En este sentido, cabe resaltar que las tasas de desempleo juvenil tienden a
subestimar los verdaderos alcances del problema de quienes no pueden permitirse
estar sin trabajar. En cuanto a los factores socioeducativos, las
investigaciones ponen el acento en las desiguales oportunidades que ofrece el
sistema educativo como un vehculo de formacin y capacitacin laboral. Al
respecto, se destaca la presencia de amplios sectores de la poblacin que no
pueden completar la educacin secundaria, o, incluso, cuya finalizacin tiene
poca incidencia en las oportunidades de insercin en buenos empleos y ramas
expansivas. Tales desigualdades tienden a ampliarse frente a la aparicin de
circuitos educativos cerrados en donde se combinan recursos econmicos, socioculturales y redes sociales que facilitan el acceso a empleos de calidad.# En
referencia a los factores socioeconmicos, cabe considerar los desajustes
generados entre la oferta y la demanda de empleo como consecuencia de los ciclos
econmicos y de las transformaciones operadas sobre la estructura productiva.
Por una parte, los jvenes constituyen el sector ms vulnerable desde el punto
de vista ocupacional frente a las crisis macroeconmicas. Ello debido, en
particular, a una mayor propensin al despido por su menor costo laboral para el
empleador. Por otra parte, los cambios productivos y la desaparicin de pequeas
y medianas empresas en donde era habitual que los jvenes iniciaran su proceso
de formacin en el trabajo, han ido reduciendo las oportunidades de ingreso a un
primer empleo y frustrando o retrasando el inicio de una trayectoria laboral.
Pero tambin en estos casos, la situacin afecta fundamentalmente a los sectores
con menor capacidad de acceder a los circuitos del mercado de trabajo. De esta
manera, los problemas de desempleo y precariedad laboral juvenil parecen ser el
resultado combinado del comportamiento macroeconmico y del efecto de una serie
de complejos factores sociales. Sobre estos ltimos, vale mencionar que el
acceso a un empleo de calidad, parece depender tanto del ritmo de crecimiento
econmico como de la vigencia de un sistema social que genera oportunidades
desiguales para los jvenes segn sus recursos socioeducativos, origen familiar
y otros factores de discriminacin tnica, sexual o residencial. Si esto es as,
el mercado laboral no operara de manera segmentada contra los jvenes en
general, sino al interior de los mismos as como al interior de otros sectoresafectando a los sectores socioeducativos ms vulnerables. A su vez, estas
condiciones familiares y personales tienden a reproducir de manera ampliada la
segmentacin de la oferta laboral juvenil. No todos los jvenes pueden continuar
estudios secundarios o superiores; ni acceder cuando logran mantenerse en el
sistema educativo- a igual calidad de formacin. Por una parte, debido a la
falta de recursos para invertir en educacin; por otra, debido a la mayor
urgencia o necesidad de emancipacin o generar ingreso para el hogar. De esta
manera, los jvenes de sectores ms vulnerables son los primeros en ingresar al
mundo del trabajo, a la vez que dado su dficit de credenciales educativas o
sociales, son los ltimos en la fila para acceder a un empleo de calidad. El
resultado final es la conformacin de una estructura social dual, donde
coexisten amplios bolsones de jvenes pobres estructurales o nuevos pobres que
no logran efectiva insercin laboral debido a que carecen de las calificaciones
demandadas; al mismo tiempo que un grupo selecto de jvenes de sectores medios
compiten entre s por credenciales educativas, as como por empleos para los
cuales muchas veces llegan a estar sobrecalificados. Estos hechos apoyan la
tesis de que tanto las condiciones socio-educacionales como aquellas vinculadas
a la estructura social constituyen las dimensiones explicativas ms importantes
para entender la precaria insercin laboral de la mayor parte de los jvenes en
el actual orden econmico. Ser Joven en la Deteriorada Sociedad ArgentinaLas
tradicionales formas de inclusin social de los jvenes han sufrido en la
Argentina una importante regresin durante las ltimas dcadas, en el marco de
una permanente volatilidad econmica y una creciente debilidad institucional. En
tal sentido, es evidente que los problemas de integracin juvenil a la vida
social estn cada vez ms extendidos, a la vez que sus posibles alternativas de
solucin se han visto postergadas frente a la persistencia de condiciones
econmicas desfavorables y la ausencia de polticas correctivas o compensatorias
acorde a los graves problemas acumulados. # Muy lejos de los aos dorados, las
investigaciones dan cuenta que los jvenes de hoy registran un sistema de
oportunidades ms empobrecido en trminos de realizaciones educativas y

laborales a pesar de su mayor nivel de escolarizacin y aos de educacin. Ms


all de las iniciativas adoptadas en los ltimos aos, el problema parece haber
superado ampliamente la capacidad de las polticas pblicas en cuanto a lograr
alternativas satisfactorias a los problemas que se presentan. En este contexto,
el rgimen macroeconmico de los noventa y las reformas estructurales encaradas
a lo largo de esa dcada no slo no revirtieron el problema sino que tendieron a
agravar los niveles de desempleo, precariedad laboral y de inequidad
distributiva. La crisis reciente que ha afectado al pas en el perodo 1999-2002
ha profundizado an ms este deterioro. El resultado evidente es la
inhabilitacin estructural de determinados sectores jvenes, los cuales no slo
se ven impedidos de acceder a trayectos laborales vinculados con un oficio o
perfil profesional sino tambin a un conjunto de entramados sociales e
institucionales que conforman el acceso a la seguridad y a la participacin
ciudadana.En lo estrictamente laboral, el Grfico 1 da cuenta del derrumbe que
experiment entre 1991-2003 la tasa de ocupacin horaria plena en la poblacin
de los jvenes de 15 a 24 aos. Al respecto, se destaca la cada del 70% al 32%
en los jvenes de 15 a 19 aos y del 80% al 50% en los jvenes de 20 y 24 aos.
En el mismo sentido que esta tendencia, la tasa de desocupacin abierta de los
jvenes pas de 13% en 1991 a 33% en 2002. En otro sentido, cabe destacar que al
mismo tiempo la tasa de escolarizacin de los jvenes creci de manera
significativa, pasando de un 48% promedio entre 1991-1996, a un 60% en 20022003. El Cuadro 1 muestra la evolucin de ambos indicadores y no debe llamar la
atencin que el aumento de la tasa de desocupacin de la poblacin adulta fue
an mayor que el de la de los jvenes. #

Grfico 1: Tasa de empleo pleno en jvenes de 15 a 24 aos. Sobre Poblacin


Econmicamente Activa / Total Urbano EPH, 1990 2003.# EMBED Excel.Chart.8 \s
###Fuente: Elaboracin propia con base en datos de la Encuesta Permanente de
Hogares (EPH) del Instituto Nacional de Estadstica y Censos (INDEC), Onda de
Octubre de 1991 2002 y Onda de Mayo de 2003. oNDA
Cuadro 1: Indicadores
Educativos y Laborales. Total Urbano EHP, 19912004.###1991#1992#1993#1994#1995#1996#1997#1998#1999#2000#2001#2002#2003#2004##J
venes que asisten
#47,7#47,5#48,4#48,2#48,4#48,2#51,0#53,3#55,5#56,5#57,0#59,9#59.7#59,2##Tasa de
desocupacin 15 a 24
aos#13,4#14,7#20,0#23,4#29,8#32,4#25,4#23,8#25,7#27,4#32,5#33,2#32,2#27,4##Tasa
de desocupacin 25 a 64
aos#4,1#5,0#6,5#9,1#12,8#13,2#10,6#9,7#11,1#11,6#15,2#14,7#11,4#9,3##Razn
Jvenes /
Mayores#3,3#2,9#3,1#2,6#2,3#2,5#2,4#2,5#2,3#2,4#2.1#2,3#2,8#2,9##Fuente:
Elaboracin propia con base en datos de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH)
del Instituto Nacional de Estadstica y Censos (INDEC), Onda de Octubre de 1991
2002 y EPH Continua 2 semestre 2003 y 2004. oNDA Durante la dcada del
noventa, el creciente dficit laboral que afectaba a los jvenes fue
representado a nivel oficial como un problema de ajuste entre oferta y demanda.
Tal como se argument ms arriba, el desempleo juvenil fue descrito siguiendo
el diagnstico dominante de los pases centrales- como resultado de los cambios
tcnicos, la ausencia de credenciales educativas adecuadas y la insuficiencia de
competencias profesionales ajustadas a la demanda del mercado; a lo que caba
agregar la vigencia de una legislacin laboral poco flexible y favorable para
dar lugar al ingreso de jvenes sin experiencia laboral. Al mismo tiempo, segn
este mismo diagnstico, las altas tasas de desempleo constituan un problema
transitorio, en tanto consecuencia inevitable de las reformas estructurales
que demanda la economa, a la vez que el futuro crecimiento que deparaba su
aplicacin ira llevando el desempleo a un nivel ms razonable. Pero para ello
era fundamental una importante inversin en formacin de capital humano acorde a
los cambios que estaba experimentando la demanda. # Aunque con matices, este
modo de representar el problema sirvi de argumento fundamental para desarrollar
durante la dcada del noventa tanto una importante reforma educativa, como un
conjunto de medidas tendientes a flexibilizar las relaciones laborales y
promover un nuevo sistema de formacin profesional.# En sntesis, la estrategia
oficial hacia los jvenes se centr en tres ejes fundamentales: a) introducir un
sistema ms flexible y promocional de contratacin laboral para los jvenes; b)
desarrollar una reforma educativa y un sistema de formacin tcnico-profesional
ms acorde a las demandas laborales de los mercados; y c) poner en ejecucin
programas focalizados de capacitacin y becas destinados a mejorar las
oportunidades educativas y laborales de los sectores ms excluidos. Estas
estrategias pretendieron fundamentalmente incidir tanto en la demanda de empleo
y sobre las expectativas de los jvenes, actuando particularmente sobre las
capacidades y competencias laborales. De este modo se esperaba promover los
canales de acceso de los sectores juveniles a un empleo. Pero se parta de un
diagnstico equivocado, y, por lo mismo, a pesar de los esfuerzos realizados, la
problemtica juvenil super ampliamente tal como veremos ms abajo- la
intervencin de las polticas pblicas. Ahora bien, este cuadro de situacin no
queda completo si no se agrega a l la inestabilidad general que present la
situacin econmica, as como la crisis del perodo 2001-2002, la cual tuvo un
alto impacto regresivo sobre el empleo y la situacin social. Durante este
proceso, si bien fue mejorando la tasa de escolaridad de los jvenes, poco se
logr en funcin de revertir el deterioro que fue teniendo la calidad de la
enseanza, y la falta de mecanismos de insercin laboral para los jvenes que no
fueran los ofrecidos por el mercado. Afortunadamente, a la depresin generada
por la crisis del modelo de convertibilidad le ha devenido un escenario
macroeconmico pos devaluacin mucho ms propicio al menos en el mediano
plazo- para la reactivacin productiva, el crecimiento de la demanda de empleo y
la cada del desempleo. En este nuevo contexto macroeconmico, el crecimiento
de la economa est reduciendo tambin las tasas de desempleo de los jvenes.
Sin embargo, cabe preguntarse qu tan desigual contina siendo el acceso a
oportunidades laborales bajo estas nuevas condiciones macroeconmicas y de
empleo? Segn la evidencia que se presenta, poco parece haber cambiado en

cuanto a las desigualdades no slo educativas- que operan sobre el mercado


laboral a nivel general, ni entre los jvenes en particular. Al respecto, la
situacin ocupacional por nivel de instruccin segn estratificacin social de
los hogares donde habitan jvenes para el 1 semestre de 2005- constituye un
claro reflejo de la extensin y el grado de cristalizacin que presenta el
problema de segmentacin del mercado laboral (ver Cuadro 2). #La informacin
muestra que ms all de las mejoras conocidas en materia de empleo, el resultado
sigue siendo la vigencia de una fuerte segmentacin laboral y la inhabilitacin
estructural de amplios sectores juveniles. Los jvenes de los hogares ms pobres
y de sectores medios continan impedidos de acceder a trayectos ocupacionales
vinculados con un perfil profesional o calificacin tcnica y tambin a un
conjunto de entramados sociales e institucionales que conforman el acceso a una
ciudadana plena. Es evidente que las diferencias que explican la desigual
distribucin de recursos educativos y logros laborales son, fundamentalmente, de
carcter social (ver serie de grficos 2-7 y cuadro 2).

Cuadro 2: Jvenes de 18-29 aos que acceden a un empleo pleno por Nivel de
Instruccin segn Estrato Social Familiar-EPH 1 Sem. 2005 / Total Urbano EPH.##
#Sin Inst. o/ Prim. Incom.#Primaria Completa#Secundaria Completa#Terc. o Univ.
Incompleta#Terc. o Univ. Completa#Total##Estrato Bajo
(1)#11,6#12,9#17,7#15,4#20,9#13,8##Problemas de
Empleo#74,1#78,8#72,4#74,1#64,0#76,2##Empleo Pleno +
Parcial#25,9#21,2#27,6#25,9#36,0#23,8##Estrato Medio
(2)#26,0#29,3#39,5#35,8#42,2#35,8##Problemas de
Empleo#62,5#59,1#46,1#54,1#48,1#52,8##Empleo Pleno +
Parcial#37,5#40,9#53,9#45,9#51,9#47,2##Estrato Alto
(3)#42,1#56,7#66,5#58,6#69,4#54,9##########Brecha Alto /
Bajo#3,64#4,41#3,76#3,80#3,32#3,97##Brecha Alto /
Medio#1,62#1,94#1,69#1,64#1,64#1,53##Fuente: Programa Cambio Estructural y
Desigualdad Social, Instituto de Investigaciones Gino Germani, Facultad de
Ciencias Sociales, UBA.Cuadro 3: Ingreso de la ocupacin principal de jvenes
de 18-29 aos por Nivel de Instruccin segn Estrato Social Familiar-EPH 1 Sem.
2005 / Total Urbano EPH.## #Sin Inst. o/ Prim. Incom.#Primaria
Completa#Secundaria Completa#Terc. o Univ. Incompleta#Terc. o Univ.
Completa#Total##Estrato Bajo #213#275#309#313#344#289##Problemas de
Empleo########Empleo Pleno + Parcial########Problemas de Empleo########Empleo
Pleno + Parcial########Estrato Alto #340#456#949#988#1346#984##########Brecha de
ingresos#1.60#1.66#3.07#3.16#3.91#3.40##Fuente: Programa Cambio Estructural y
Desigualdad Social, Instituto de Investigaciones Gino Germani, Facultad de
Ciencias Sociales, UBA.Grficos 2: Jvenes de 15 a 29 aos que no asisten a la
escuela por edad segn estrato socio-econmico. Total Urbano EPH 1 Semestre
2005.# EMBED MSPhotoEd.3 ###Grficos 3: Mximo nivel de instruccin alcanzado
por edad segn estrato socio-econmico. Jvenes de 15 a 29 aos. Total Urbano
EPH 1 Semestre 2005.# EMBED MSPhotoEd.3 ###Grficos 4: Jvenes de 15 a 29 aos
que no estudian ni trabajo por edad segn estrato socio-econmico. Total Urbano
EPH 1 Semestre 2005.# EMBED MSPhotoEd.3 ###

Grficos 5: Tasa de actividad de los jvenes de 15 a 29 aos por edad segn


estrato socioeconmico. Total Urbano EPH 1 Semestre 2005.# EMBED MSPhotoEd.3
###Grficos 6: Tasa de ocupacin plena de los jvenes de 15 a 29 aos por edad
segn estrato socioeconmico. Total Urbano EPH 1 Semestre 2005.# EMBED
MSPhotoEd.3 ###

Grficos 7: Ingreso laboral de los jvenes de 15 a 29 aos por edad segn


estrato socioeconmico. Total Urbano EPH 1 Semestre 2005.# EMBED MSPhotoEd.3
###Las Polticas dirigidas a los Jvenes durante la Dcada del NoventaAnte la
gravedad de los problemas de empleo e inclusin social de los jvenes a nivel
mundial, la temtica de su necesaria atencin logr instalarse en la agenda
internacional, as como en diferentes mbitos sociales preocupados por las
consecuencias econmicas y sociales de su exclusin. En el caso de la Argentina,
esta tendencia comenz tardamente a tomar fuerza en la dcada del noventa en el
contexto de un ambicioso programa de reformas estructurales. El programa
sostena que las reformas estructurales en materia laboral deban apuntar a una
mayor flexibilizacin del mercado de trabajo en funcin de favorecer el
aumento de la productividad general de la economa y lograr efectos positivos en
materia de empleo en el mediano plazo. El xito inicial del plan de
estabilizacin y reactivacin permiti instalar este argumento con relativo
consenso en la opinin pblica. Por otra parte, el aumento del desempleo y del
trabajo informal despejaba condiciones polticas para la introduccin, de hecho,
de cambios importantes en el terreno de las relaciones laborales.# En este
sentido, durante la pasada dcada se ensayaron una serie de acciones
especialmente orientadas a atender los problemas de desempleo y rezago educativo
que presentaban los jvenes: a) la reformulacin del sistema de formacin
tcnico-profesional, la ampliacin de los aos de escolaridad obligatoria y la
reformulacin de los sistemas de la educacin media y superior (a travs de las
Leyes Federal de Educacin y de Educacin Superior de 1993); b) la introduccin
de modalidades promovidas de contratacin laboral para favorecer la demanda
agregada de jvenes (a partir de la Ley de Empleo de 1991 y otras normas
laborales posteriores); c) la asistencia econmica a sectores vulnerables
destinada a favorecer la permanencia en el nivel escolar secundario o la
formacin tcnica para el trabajo (a travs de Becas Escolares para adolescentes
de familias pobres y programas de capacitacin para jvenes con dficit
educativo en igual situacin Proyecto Joven-). Son numerosos los trabajos que
describen y detallan las principales polticas seguidas en los ltimos aos
hasta la actualidad en materia de juventud, en trminos de las herramientas
utilizadas, los niveles de cobertura alcanzados y los principales resultados
logrados. Entre los aspectos positivos se destacan el haber logrado extender los
aos de educacin obligatoria y la escolaridad de los jvenes, modernizar y
regionalizar los planes de estudios del nivel medio, favorecer a los jvenes
universitarios la insercin a un primer empleo, asistir con ingresos a jvenes
de familias pobres para continuar la educacin media y mejorar sus
calificaciones. Sin embargo, en el contexto socio-econmico e institucional
imperante, sus logros reales en materia de insercin social y laboral fueron
escasos, y esto no slo por el nmero limitado de jvenes que pudieron acceder a
estos beneficios, sino tambin por lo controvertido que resultaron sus efectos
reales de inclusin. A continuacin se detallan algunos aspectos sobresalientes
de las principales iniciativas emprendidas, as como algunas de sus
consecuencias ms controvertidas o rescatables en cada caso.Educacin y
Formacin Tcnico-ProfesionalEn materia educativa la extensin de la
obligatoriedad a 10 aos de educacin bsica, previsto por la Ley Federal de
Educacin, actu como mecanismo de contencin frente al crecimiento de la
exclusin juvenil. Sin embargo, la expansin producida por el impacto de esa
poltica educativa no signific una reduccin de los niveles de repitencia y
abandono del sistema educativo, y profundiz la segmentacin que caracteriz al
sistema en las ltimas dos dcadas (Braslavsky C. y D. Filmus, 1987).# Si bien a
partir de la reforma ha habido un importante crecimiento de la inversin pblica
en educacin, sta resulta todava insuficiente para fortalecer de manera
integral y equitativa el sistema educativo. La importante expansin de la
matrcula educativa, en un contexto de recursos escasos, ha generado una
profundizacin de los procesos de deterioro en los espacios ms dbiles y, por
lo tanto, de mayor segmentacin del sistema educativo, con su correlato en la
creacin de redes diferenciales de acceso a calidades educativas diferentes
(Filmus y Miranda, 2000; Rosas y Cimillo /SIEMPRO, 2001 Silvert, M. T. (1996);
Riquelme, G. y Herger, S., 2000; Riquelme, G., 2000, entre otros). Por otra
parte, la disolucin del tradicional sistema nacional de educacin tcnica
(CONET) y su reemplazo por los Trayectos Tcnico Profesionales no gener el
impacto esperado en trminos de cobertura y calidad de la enseanza. Al mismo

tiempo, la educacin del nivel medio ha perdido su peso como factor de movilidad
social tradicional, resultando insuficientes frente a las restricciones que se
presentan en el mercado laboral y en la estructura social. Mientras que los
sectores que tienen acceso a la educacin superior se ven favorecidos por el
proceso de polarizacin del mercado de trabajo al casi monopolizar los mejores
empleos, los egresados de la escuela secundaria han quedado en el medio (Filmus
y Miranda, 2000; Riquelme, G., 2000; Filmus, D., Miranda, A. y Zelarrayn, J,
2003). En el ltimo ao, la aprobacin de la Ley de Formacin Tcnica
Profesional busca constituirse en el principio de un cambio de rumbo en este
sentido. Sin embargo, hasta ahora slo se visualiza la asignacin de una
disminuida partida presupuestaria (2005), lo cual no parece ser suficiente para
emprender un cambio en la oferta educativa.Trabajo y EmpleoEn materia laboral,
las reformas institucionales ms significativas tuvieron como primer antecedente
la Ley Nacional de Empleo de 1991. En dicha Ley fue un tema central el problema
del empleo de los jvenes. Posteriormente, un conjunto de intervenciones apunt
a flexibilizar an ms las modalidades contractuales y marcos de regulacin
laboral. Las medidas ms importantes se centraron en la reduccin de las
contribuciones patronales, la flexibilizacin de los contratos laborales y la
introduccin de capital privado en el mbito de la seguridad social y la
atencin de la salud. En el mismo sentido, se tomaron decisiones tendientes a
desactivar y descentralizar la actuacin sindical sobre las relaciones
laborales. Entre las medidas adoptadas, cabe destacar dos lneas de
intervencin especialmente dirigidas a los jvenes: a) la creacin de
modalidades contractuales promovidas (liberada de aportes patronales y del pago
indemnizatorio); y b) la introduccin de sistemas de pasantas y de aprendizaje
asociados a relaciones laborales no contractuales (aunque remuneradas y con
responsabilidad del empleador en la formacin profesional de los jvenes) (Ver
Tabla 1).# El cambiante contexto econmico y poltico, gener un cambio de rumbo
en 1998, a partir de la sancin de la Ley de Reforma Laboral 25.013, la cual
elimin algunas desregulaciones logradas en el perodo anterior. Por un lado, el
contenido de la nueva ley pareci imprimir una aparente vuelta atrs al
reducir el perodo de prueba y anular los llamados contratos promovidos
introducidos por la Ley de Fomento al Empleo. Pero, por otro lado, la drstica
reduccin de las indemnizaciones por despido constituy un cambio importante en
lo referente a la flexibilizacin de los contratos, favoreciendo una mayor
rotacin laboral. En el 2000, en un contexto econmico y poltico complejo, el
nuevo gobierno introdujo una nueva reforma laboral (Ley 25.250), la cual plante
una mayor reduccin de contribuciones patronales, una nueva extensin para el
perodo de prueba y otras medidas de flexibilizacin contractual. Esta norma
tambin logr introducir aspectos relegados por las iniciativas anteriores
(descentralizacin de la negociacin paritaria y ultractividad de los Convenios
Colectivos). Ms recientemente (2004), ya en el contexto de la pos devaluacin y
bajo un nuevo marco poltico-institucional, fue derogada la Ley 25.250 por la
Ley de Ordenamiento del Rgimen Laboral 25.877, la cual ms all de algunos
cambios en materia de relaciones laborales, recupera la normativa menos flexible
de la Ley 25.013, no aportando nada nuevo en materia de empleo juvenil. Pero
ms all de los vaivenes de las reformas efectuadas en materia laboral, el
factor ms importante de cambio estuvo dado por un proceso de flexibilizacin
de hecho que generaban las altas tasas de desempleo y la falta de una efectiva
accin fiscalizadora por parte del Estado. # A esto cabe agregar los efectos de
un proceso de creciente negociacin colectiva a nivel de empresas. De esta
manera, la prctica de rotacin laboral y el no registro laboral en tanto
recursos que permitan reducir costos- tendieron a generalizarse tanto en el
sector formal como informal. En este sentido, los jvenes por su menor costo
contractual- pasaron a constituirse en una poblacin de alta vulnerabilidad
frente al desempleo, aunque tambin los ms demandados durante las fases de
reactivacin siempre y cuando reunieran calificaciones adecuadas.Teniendo
tambin como marco la Ley Nacional de Empleo de 1991, el Gobierno Nacional puso
en ejecucin durante la dcada del noventa un conjunto de programas focalizados
de empleo y capacitacin dirigidos a desocupados de sectores pobres. A lo largo
de la dcada, las acciones en esta materia experimentaron un crecimiento
importante en trminos de despliegue de acciones y beneficiarios cubiertos por
estos programas.# De todos modos, su cobertura nunca super hasta la llegada
del Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados- el 5-6% del nivel de desempleo

abierto. Participar
en estos programas implicaba la asignacin de una ayuda econmica o beca
estmulo, debiendo los beneficiarios contrarrestar trabajando en un proyecto de
obra de infraestructura o servicio comunitario o asistiendo a un programa de
capacitacin. En general, estas acciones fueron sistemticamente objeto de
prcticas clientelares, poco transparentes, cuando no ilegales, relacionadas con
la distribucin de los recursos y la asignacin de beneficios.Tabla 1: Rgimen
de Pasantas y Contratos Promovidos para Jvenes##1991. Ley Nacional de Empleo
24.013. Crea los contratos promovidos de prctica laboral para jvenes y trabajo
formacin: hasta 24 aos, sin indemnizacin pero con 50% de cargas sociales. Se
busca promover el ingreso a un primer empleo por parte de los jvenes sin crear
desproteccin.##1992. Decreto 340/92. Pasantas para estudiantes y docentes de
ms de 16 aos. Duracin hasta 4 aos. Jornada de 2 a 8 h. No se considera
vnculo laboral y el pasante no recibe sueldo sino viticos.##1995. Ley de
Fomento de Empleo 24.465. Mantiene los promovidos ya existentes e incorpora el
perodo de prueba que facilita la entrada de desocupados a un empleo. Contratos
de aprendizaje para personas entre 14 y 25 aos, con una duracin mnima de 3
meses y mxima de 24 y con un tope diario de 6 horas y un mximo de 36 horas
semanales. No se considera que haya contrato de trabajo por lo que no hay cargas
laborales.##1998. Ley de Reforma Laboral 25.013. Deroga las modalidades
promovidas lanzamiento de nueva actividad y fomento del empleo. Las pasantas se
reducen a 6 meses aunque renovables. El contrato de aprendizaje queda limitado a
jvenes sin empleo de 15 a 28 aos, tiene una duracin mnima de tres meses y un
mximo de un ao, y no es renovable. ##2000. Decreto 487/00. Las pasantas se
extienden durante un mnimo de 2 meses y un mximo de 4 aos, con una actividad
semanal no mayor de 5 das, y con una jornada de trabajo de 6 horas diarias.##
Programas focalizados de empleo y capacitacin: El Proyecto JovenBajo este marco
general de intervencin tuvo lugar, a lo largo de la dcada, la ejecucin de un
nmero importante y variado de programas de este tipo, algunos de los cuales
tuvieron a los jvenes sin formacin profesional o de baja calificacin como su
poblacin objetivo. En esta lnea, se destac particularmente el Proyecto
Joven.# El programa tena como objetivo central mejorar las posibilidades de
insercin laboral de los jvenes sin formacin o especializacin adecuada para
el trabajo, brindndoles capacitacin intensiva e integral para ocupaciones que
demandaba el sector productivo y ofrecindoles la oportunidad de realizar una
prctica laboral en mbitos empresariales. El diseo de esta herramienta asumi
el diagnstico de la existencia de nuevos requerimientos en la calificacin de
los trabajadores y un aumento del riesgo por desempleo de la poblacin joven
menos calificada. El programa ofreca a los beneficiarios la posibilidad de
alcanzar una semicalificacin mediante cursos de capacitacin y prcticas de
pasanta para perfiles laborales requeridos por el mercado de trabajo. El
proyecto solventaba el costo de la capacitacin, accidentes de trabajo,
revisaciones mdicas, materiales didcticos, becas y subsidios para los
beneficiarios. La duracin de los cursos oscilaba entre catorce y veinte
semanas. Estos cursos tenan carcter intensivo y eran eminentemente prcticos.
Los mismos comprendan dos fases: Cursos de Capacitacin y Pasanta en empresas
(entrenamiento). Para ejecutar los cursos se contratan Instituciones de
Capacitacin (ICAP) a travs de Licitaciones Pblicas Internacionales. La
distribucin de los cursos se determinaba en forma proporcional a la cantidad de
habitantes de la poblacin geogrfica focalizada. Durante los 5 aos de
ejecucin, este programa desarroll ms de 8.000 cursos, participando de la
capacitacin ms de 150.000 jvenes en calidad de beneficiarios. Segn reportes
de la propia unidad de gestin del programa, el 70% de los beneficiarios fueron
menores de 24 aos y el 40% eran mujeres. El 7% no tena primaria completa, el
41% contaba con estudios primarios y el 45% con estudios secundarios completos.
El 46% de los cursos realizados correspondieron al sector servicios, el 35% al
sector industrial, mientras que el 18% al sector agropecuario, forestal y
minero. Ms de 20.000 empresas ofrecieron y recibieron al menos un pasante una
vez. A pesar de estos cometidos, el Proyecto Joven ha sido fuertemente criticado
tanto por su ineficacia, limitada cobertura, bajo impacto y alto costo
financiero, como tambin por haberse constituido no pocas veces en un mecanismo
oculto de contratacin laboral. Entre los aspectos crticos sobresalientes del
desarrollo de este programa cabe destacar algunos sustantivos y otros de
carcter operativo:#El programa puso en prctica propuestas formativas

estandarizadas que no siempre se ajustaron a las necesidades de los jvenes


pobres, ni a las posibilidades de insercin laboral con perspectivas adecuadas a
los contextos locales y regionales.El programa deleg la funcin de la deteccin
de la demanda en las instituciones de capacitacin. Esta estrategia implic la
introduccin de sesgos asociados a los intereses de las propias instituciones.
Al mismo tiempo, se registr una escasa participacin de entidades sociales y
comunitarias con proyectos integrales para quienes la capacitacin constituya un
recurso necesario en la consolidacin de sus proyectos sociales. La complejidad
de los mecanismos implementados para contratar las acciones de capacitacin
laboral impidi, en algunos casos, responder en tiempo y forma a la demanda
laboral oportunamente detectada. Esta situacin aparej dificultades para el
desarrollo de la fase de pasanta, con el consiguiente impacto negativo en la
posterior insercin laboral de los beneficiarios.Si bien el proyecto intent el
desarrollo de estrategias para disminuir los costos de los cursos, los mismos
siguieron siendo elevados, en particular por la incidencia de los aspectos
vinculados con el equipamiento y la administracin.En los ltimos aos, en esta
lnea de polticas especficas de inclusin juvenil se desarrolla el Programa
Incluir. Dicho Programa tiene por objetivos la capacitacin en oficios, la
generacin de emprendimientos productivos y el desarrollo de proyectos sociocomunitarios para jvenes entre 18 y 25 aos en situacin de vulnerabilidad,
desocupados o subocupados sin formacin profesional y baja calificacin. El
Programa se propuso una cobertura de 100.000 jvenes a travs de una
administracin descentralizada que busca incrementar la capacidad de los
organismos gubernamentales en la formulacin e implementacin de polticas
pblicas de juventud a nivel provincial y municipal, y lograr una mayor
articulacin entre el Estado y las organizaciones de la sociedad civil. Sin
embargo, el Programa se muestra dbil en: el desarrollo de un sistema de
pasantas y prcticas profesionales, en tanto no cuenta con un plan de negocios,
ni una vinculacin efectiva con empresas donde realizar una prctica laboral;el
proceso de seleccin e inscripcin de los beneficiarios donde no se contempl la
necesidad de orientar en trminos vocacionales a los aspirantes, as como
tampoco se lograron ajustar las propuestas formativas a las necesidades de los
jvenes pobres y a las posibilidades de insercin laboral locales y regionales;
el sistema de becas que result insuficiente por el monto de las mismas que
alcanza los $100.-, y por su baja cobertura (aproximadamente el 15% de los
beneficiarios). Se trata de una beca destinada a cubrir viticos de traslado que
no logra constituirse en un estmulo para los jvenes ms vulnerables. Incluso,
la descentralizacin en la administracin de los recursos llev a que en algunos
casos los Municipios no subscribieran para otorgar becas, destinando todos sus
fondos a la capacitacin y fondo de iniciativas productivas. Tabla 2:
Indicadores de Grado de Cobertura del Proyecto Joven (1993-2000)###19931996#1997-2000#Total##Meta de Cobertura#100.000 #180.000 #280.0000 ##Cobertura
Real #115.575 #15.313 #130.888 ##Grado de cumplimiento
#115.58%#8.5%#46.74%##Fuente: Devia, S. (2003): xito o fracaso de las
polticas pblicas de capacitacin laboral de jvenes? Evaluacin del programa
testigo: Proyecto Joven de Argentina (1993-2003). Tesis de Maestra (UBA).
Tabla 3: Indicadores de efectividad, eficacia y eficiencia Proyecto Joven (19932000)##Indicadores#1993 - 1996#1997-2000#Total
##Efectividad*#115.6%#8.5%#46.7%##Eficacia**#69.4%#8.5%#35.1%##Eficiencia***#71.
3%#12.3%#37.4%##*Efectividad: grado de cumplimiento de las metas. **Eficacia:
logro del propsito en el tiempo previsto. ***Eficiencia: grado de adecuacin
entre la ejecucin presupuestaria, los tiempos de implementacin y resultados
alcanzados. Fuente: Devia, S. (2003): xito o fracaso de las polticas
pblicas de capacitacin laboral de jvenes? Evaluacin del programa testigo:
Proyecto Joven de Argentina (1993-2003). Tesis de Maestra (UBA). Becas de
Apoyo para la Retencin Escolar de Adolescentes y Jvenes
El objetivo del
Programa de Becas Escolares fue incentivar la retencin escolar de adolescentes
de hogares pobres con alto riesgo de no poder terminar el nivel de Educacin
General Bsica o imposibilidad de continuar el nivel Polimodal. Se trata de un
programa Nacional de ejecucin provincial que se inici en forma piloto en 1999
y que para el perodo 2002-2003 lleg a un nivel de ejecucin de 450 mil becas
de retencin escolar en todas las jurisdicciones del pas (incluyendo la
provincia de Buenos Aires con 110 mil becas). Son requisitos para el
otorgamiento tener entre 13 y 19 aos de edad, estar cursando el octavo o noveno

ao del 3er. Ciclo de Educacin General Bsica, el Nivel Polimodal o sus


equivalentes, y,
por ltimo, integrar una familia de precaria condicin socioeconmica. Es
requisito para el mantenimiento del beneficio durante el ciclo lectivo que el
alumno mantenga regularidad en su asistencia y no tenga inasistencias
injustificadas. Los beneficiarios que cumplan con las condiciones de permanencia
en el programa reciben una asignacin mensual durante los 8 meses de duracin
del ciclo lectivo. Pero dado los recursos fiscales escasos, el programa fue
estableciendo criterios sustantivos y operativos para la identificacin y
seleccin de beneficiarios considerando la situacin socio-econmica familiar.
El Programa de Becas Escolares ha tenido un impacto positivo en trminos de
estimular la retencin escolar de los jvenes pobres. En efecto, los grupos
familiares han respondido positivamente al incentivo econmico manteniendo al
adolescente del hogar pobre en el sistema escolar. Sin embargo, su impacto en
trminos ocupacionales es todava insuficiente, y hasta donde se ha podido
evaluar, los egresados de estos programas con residencia en espacios
residenciales marginales enfrentan las dificultades y dficit de empleabilidad
que sus pares jvenes con nivel medio incompleto. Balance de una Dcada y
Situacin ActualTal como se ha podido analizar, muy poco pudieron hacer las
acciones emprendidas durante la dcada pasada para cambiar directa o
indirectamente- la tendencia hacia un creciente deterioro de las oportunidades
de empleo de calidad y una mayor desigualdad social entre los jvenes. Y esto,
por mucho que la reforma educativa haya logrado mejorar la tasa de escolaridad
en el nivel medio y la formacin tcnico profesional se haya instalado como un
tema pendiente de la agenda pblica, o que los programas de ingresos y las becas
escolares hayan logrado compensar en algo la enorme prdida de ingresos que
experimentaron los sectores socioeconmicos ms vulnerables. En este marco, algo
sin duda destacable es que, aunque bajo un contexto macroeconmico distinto -y
en algunos casos bajo otro formato y/o ms amplia cobertura-, las principales
acciones de la dcada del noventa especialmente orientadas a los jvenes
continan estando vigentes (2003-2005). Slo el crecimiento econmico se
presenta en el horizonte oficial como el principal instrumento a los efectos de
dar contenido a las polticas pblicas. Este crecimiento, junto a un importante
supervit fiscal, ha hecho posible que el presupuesto consolidado del gobierno
nacional destine a educacin un incremento progresivo hasta alcanzar el 2010 del
6% del PBI, mientras que durante la dcada pasada la inversin en educacin fue
del 4,5% promedio. Si bien se percibira que se avanza en el rumbo correcto,
sto no parece ser suficiente para generar en el mediano plazo un efectivo
cambio en la estructura de oportunidades y un mejoramiento significativo de los
trayectos profesionales de los jvenes en situacin de vulnerabilidad
socioeconmica. Durante los ltimos quince aos, las diferentes administraciones
nacionales incluyendo la actual- han adoptado el diagnstico simple y
recurrente de considerar que el problema del desempleo juvenil se debe al
dficit de competencias de los jvenes para hacer frente a las nuevas exigencias
que plantean los cambios tcnicos. Pero si bien este dficit no es extrao al
problema, esta explicacin resulta parcial ante la fuerza de los factores
estructurales que parecen conducir a la pobreza a amplios sectores de la
sociedad independientemente de sus capitales educativos. Desde esta lnea de
anlisis, cabe resumir a continuacin los principales factores a tomar en cuenta
para entender ms ampliamente los problemas de desempleo que afectan a los
jvenes en la Argentina: (a) La alta tasa general de desempleo en los jvenes
est asociada a la alta proporcin de buscadores por primera vez de empleo entre
los grupos etarios ms jvenes, frente a una demanda agregada dbil como para
absorber en forma inmediata este flujo de nuevos desocupados en la medida que
adems ingresan en primer lugar los jvenes con menor nivel de calificacin y
experiencia. A medida que avanza la transicin hacia la vida adulta, slo
algunos sectores van encontrando un empleo de calidad. (b) El acceso a un
empleo de calidad se abre paso a travs una demanda selectiva desde el punto de
vista de la calificacin, aunque sensible a los ciclos econmicos, que genera
una fuerte competencia entre los jvenes, siendo los ms afectados aquellos que
presentan ms bajo nivel de instruccin, procedentes de familias pobres y
residentes en espacios marginales. En el mediano plazo, algunos jvenes logran
finalmente definir un trayecto profesional, pero muchos otros no pueden y quedan
en el camino. Para estos ltimos, no hay tiempo para ms esperas ni bsquedas.

(c) Tambin es evidente que los jvenes calificados expresan aspiraciones


respecto de su insercin laboral que no se corresponden con las vacantes que
ofrecen los mercados de trabajo. En consecuencia tienen un perodo de bsqueda
ms largo, mayor inestabilidad y tasas ms altas de desempleo que los adultos
(hasta que ajustan expectativas o hallan el empleo acorde). Pero tambin aqu
cabe sealar que no siempre puede esperarse un adecuado ajuste entre la oferta
y la demanda de mercado cuando lo que predomina desde la oferta es la necesidad.
(d) A igual costo, las empresas prefieren contratar personas con mayor
experiencia. En este sentido, la normativa laboral genera un conjunto de
inequidades indirectas al poner en igualdad de condiciones al buscador de primer
empleo, cualquiera sea su calificacin y experiencia, con el resto de los
trabajadores adultos cuyo perfil y trayectoria estn suficientemente definidos.
Del mismo modo, la falta de control por parte del Estado sobre los programas de
pasantas y de formacin profesional a cargo del sector privado puede generar
fuertes desigualdades en trminos de mayor precariedad y explotacin hacia los
jvenes. Los dficit actuales en materia de educacin, trabajo decente y
oportunidades de movilidad social para los jvenes son graves y complejos, sin
que el Estado haya asumido el desafo efectivo de emprender una poltica
integral en materia de reducir las brechas de desigualdad y revertir la
tendencia. A manera de hiptesis, cabe preguntarse si el diagnstico sigue
siendo incorrecto o la voluntad poltica insuficiente. Al respecto, sobran
evidencias en cuanto a lo poco realizado en materia de revertir la situacin a
travs de una fuerte inversin social, de cambios estructurales y de una mayor
imaginacin en los instrumentos de intervencin en cada uno de estos campos. Se
presenta a continuacin una tabla a manera de esquema comparativo- que resume
los pocos cambios y las principales continuidades que tienen lugar en cada uno
de los componentes de las polticas de los aos noventa dirigidas a los jvenes
en materia de educacin, trabajo e ingresos:

#Dcada del 90#Post Devaluacin##Educacin y Formacin Profesional#Reforma


Federal de Educacin con ampliacin a 10 aos de Educacin Obligatoria Niveles
Inicial y EGBPresupuesto 4,3% en promedio del PBI en Educacin, Ciencia y
TecnologaAmpliacin de la tasa de escolaridad durante la 2da. parte de los 90
#Inclusin de Jurisdicciones (excepcin Ciudad de Bs. As. y Prov. de Neuqun)
Aumento del presupuesto en Educacin, Ciencia y Tecnologa al 6,3% del PBI
(2006-2010).Techo de Escolaridad con mayores desigualdades regionales y sociales
de calidad educativa###Crisis / Modernizacin de la Educacin TcnicoProfesionalCreacin de los Trayectos Tcnico Profesionales en el Nivel Polimodal
Formacin Profesional en el marco de la Ley de Educacin Superior#TTP Escaso
desarrollo curricular / Vaco de Educacin TcnicaCatico desarrollo de
maestras y especializaciones universitariasAprobacin de la Ley de Educacin
Tcnica Profesional###Crdito Fiscal a Empresas para la Formacin Profesional
Pendiente un Sistema Federal de Formacin Profesional#No continuidad del
ProgramaProyecto de Ley pendiente ###Dcada del 90#Post Devaluacin##Trabajo y
Empleo#Ley Nacional de Empleo / Contratos Promovidos para jvenes / Rgimen
especiales para PyMESPosterior Derogacin con precariedad laboral por
flexibilizacin de hecho.#Ratifica derogacin de las Modalidades Contractuales
PromovidasSe mantiene la precarizacin de hecho de las relaciones
laborales###Rgimen de Pasantas de Formacin Profesional para jvenes
universitarios y Contrato Aprendizaje#Continuidad del Rgimen con abuso Privado
y Pblico sin control por parte del Estado###Programas de Empleo Transitorio y
de Capacitacin Laboral para desocupados (PEC, Trabajar, Joven, entre otros) en
el marco de un proyecto a cambio de una ayuda econmica / beca 145 mil
beneficiarios de capacitacin + 30 mil jvenes beneficiarios de empleo
Centralizacin Administrativa a cargo del Ministerio de Trabajo#Ampliacin de
los programas a travs del PJJH y otros instrumentos (PEC de ONG, Manos a la
Obra, Jvenes Emprendedores, INCLUIR) con muy bajo cumplimiento de las
contraprestaciones obligatorias250 mil jvenes beneficiarios en diferentes
componentes del PJJH y otros de capacitacinDualidad de diseos y gestin
ministerial + gestin descentralizada de los proyectos sin adecuada
fiscalizacin ##

#Dcada del 90#Post Devaluacin##Asistencia de Ingresos #Programa de Becas


Escolares (100 mil nios/adolescentes) para tercer nivel EGB y Polimodal a cargo
del Ministerio de Salud#Continuidad del Programa con ampliacin de cobertura
(400 mil nios/adolescentes)Creacin de un Programa de Becas
Universitarias###Becas / Ayuda Econmica por sobre la lnea de pobreza para
Capacitacin Laboral (Proyecto Joven): 145 mil jvenes#Becas / Ayudas Econmicas
por debajo de la lnea de indigencia para programas de Capacitacin Laboral
(Incluir, PJJH): 15-20 mil###Programas de Empleo Transitorio y de Capacitacin
Laboral para desocupados pobres (PEC, Trabajar, entre otros) a cambio de ayuda
econmica por sobre la lnea de pobreza#Ampliacin no universal de la cobertura
y descentralizacin con escaso control central de los programas ( PJJH ) a
manera de subsidio por desempleo por debajo de la lnea de indigencia ##Los
Actuales Desafos de la Cuestin JuvenilEl sentido y alcance de las polticas
pblicas orientadas a dar respuesta a la problemtica juvenil de inclusin
social y laboral en la Argentina de la ltima dcada y media, no ha cambiado
substantivamente -tal como se puede advertir en el cuadro comparativo
precedente- pese a los cambios ocurridos en el modelo macroeconmico. En efecto,
en un escenario macro econmico mucho ms propicio para la reactivacin
productiva, crece la demanda de empleo y cae el desempleo, incluso entre los
jvenes, pero contina siendo desigual el acceso a oportunidades laborales y no
ha mejorado la calidad de los empleos juveniles. De modo, que cabe conjeturar
que en el momento actual (2005-06) el slo crecimiento de la economa produce
mejoras en los indicadores ocupacionales y que las polticas pblicas
especficas continan siendo poco eficaces en tal sentido.
En efecto, la
imposibilidad de acceder a un empleo decente se ha ido extendiendo entre los
jvenes de ms bajos recursos sin que hayan mediado polticas capaces de
revertir la situacin. Las teoras aplicadas al estudio sobre los jvenes
destacan el papel de inclusin que cumple la educacin como medio de acceso a
mejores oportunidades laborales y de ingresos a nivel individual. Se insiste en
que mejorar la educacin de los jvenes constituye una garanta de integracin
social. Sin embargo, los datos arriba expuestos y los resultados de otros
estudios recientes permiten dejar sentadas serias dudas sobre este supuesto. Lo
cierto es que la educacin ha dejado al menos de operar como una institucin
capaz de ofrecer oportunidades equitativas universales, para convertirse en un
medio de progreso social para unos pocos y de discriminacin para muchos. La
educacin por s sola no es suficiente para garantizar un futuro de progreso e
inclusin social para la actual generacin de jvenes.La problemtica se expresa
en una segmentacin social de las experiencias de formacin y de oportunidades
de acceso a redes de informacin y vinculacin con los mercados de trabajo. En
este escenario, los jvenes parecen ser los ms afectados, a la vez que son
ellos los que presentan mejores condiciones educativas y flexibilidad frente a
las nuevas tecnologas de la informacin. En el marco de esta apretada
conclusin sobre el problema, cabe ubicar al menos dos desafos fundamentales en
materia de polticas pblicas tendientes a favorecer una efectiva inclusin de
los jvenes al mundo del trabajo: En primer lugar, es menester insistir en que
el problema de la integracin social juvenil requiere de un contexto general de
crecimiento econmico pero con mayor equidad distributiva para tener
posibilidades de xito. Sin crecimiento, mayor demanda de empleo y mejor
distribucin del ingreso en favor de los grupos ms postergados no habr
inclusin social para una gran mayora de jvenes. Pero aunque el crecimiento
con empleo es condicin necesaria, no es condicin suficiente. En cualquier caso
se requiere enfrentar las especficas condiciones sociales que determinan que
las oportunidades no se distribuyan de manera equitativa entre los mismos
jvenes. En este sentido, la inclusin de los jvenes debe ser asumida en el
marco de polticas activas de promocin del crecimiento y de reformas laborales
que favorezcan el primer empleo de los jvenes. Ambas como precondiciones
necesarias para una poltica integral de inversin social y fortalecimiento del
tejido comunitario que permitan un mejoramiento sustantivo de la participacin y
la integracin juvenil. En segundo lugar, el problema de la inclusin juvenil
tiene que abordarse en el marco de una (nueva) ms profunda reforma del sistema
educativo que le brinde al Estado Nacional los mecanismos adecuados para
intervenir a nivel federal en funcin de garantizar una formacin integral y de
excelencia para todos los jvenes, y en particular, en funcin de resolver los
dficit que sufren los sectores ms rezagados. El sistema educativo, tanto en el

campo humanista como tcnico-profesional, tiene una misin central e indelegable


con respecto al proceso de socializacin de los jvenes, as como para favorecer
su transicin hacia el mundo laboral. En tal sentido, cabe pensar en un nuevo
tipo de polticas de educacin y formacin profesional dirigidas a garantizar
mayor y mejor escolaridad a los jvenes ms vulnerables; al mismo tiempo que
generen, para todos, una formacin ms integral vinculada al desarrollo humano,
y no slo a una serie de habilidades prcticas y conocimientos generales.
Aprender a pensar y a intercambiar ideas es ms til que aprender a realizar de
manera individual una tarea rutinaria. Sin negar la importancia del
entrenamiento laboral, a l se debe llegar desde una perspectiva pedaggica y
poltica muy distinta. Slo de este modo la educacin podr convertirse en una
alternativa real frente a la pobreza y la marginalidad.Sin reformas
estructurales que permitan una mayor inversin social, redistribucin del
ingreso y ms y mejor educacin y calificacin laboral para los que menos
recursos sociales poseen, parece imposible que los jvenes de la Argentina
puedan participar de un cambio de rumbo que revierta el profundo deterioro y la
creciente polarizacin que afecta al sistema social.

Notas( Investigador del CONICET. Director del Proyecto UBACyT Urgencia Social
Jvenes Excluidos: Polticas Activas de Inclusin Social a travs del trabajo y
la capacitacin comunitaria en el Instituto de Investigaciones Gino Germani de
la Universidad de Buenos Aires, e Investigador Jefe del Observatorio de la Deuda
Social en la Universidad Catlica Argentina. Correo electrnico: # HYPERLINK
"mailto:agsalvia@mail.fsoc.uba.ar" ##agsalvia@mail.fsoc.uba.ar# (( Becaria de
Doctorado y docente en la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de
Buenos Aires e investigadora del Proyecto UBACyT Urgencia Social Jvenes
Excluidos: Polticas Activas de Inclusin Social a travs del trabajo y la
capacitacin comunitaria (Cod. S 708 / 2004-2005) (Cod. S 708 / 2004-2005). ##
### Uno de los principales problemas de los jvenes es que el desempleo extiende
el perodo de permanencia del joven en el hogar e incrementa la dependencia del
mismo hacia los padres en el momento en que su principal desafo es lograr la
independencia. Por lo mismo, el desempleo representa para muchos jvenes una
moratoria prolongada y forzosa. Al respecto, ver Gross, R. (1994) Psicologa: La
Ciencia de la Mente y la Conducta. Editorial El Manual Moderno, Mxico, 1994, p.
527. # Un estudio concluyente en este sentido es el de Donovan, A., Oddy, M.,
Pardoe, R. y Ades, A. (1985) The arousal: Cost-reward model and the process o
intervention. En M. S. Clark (Ed.), Prosocial behaviour: Review of personality
and social psychology, 12. Newbury Park, California: Sage Publications. Tambin
se pueden consultar el clsico estudio de Eisenberg y Lazarsfeld (1938): The
psychological effect of unemployment, en Psychological Bulletin N 35, as como
Jahoda M. (1987): Empleo y desempleo: un anlisis socio-psicolgico. Editorial
Morata, Madrid.# Si bien la dbil insercin laboral de los jvenes tiende a
expresarse en la tasa de desempleo, se ha sealado con razn que este indicador
slo representa un aspecto del problema. Muchos jvenes de pases de todo el
mundo a menudo cumplen horarios de trabajo inadmisiblemente prolongados, en
condiciones de informalidad, intermitencia e inseguridad. Pueden estar, y a
menudo lo estn, expuestos a graves deficiencias en materia de trabajo decente,
por ejemplo, bajos salarios, malas y precarias condiciones de trabajo, falta de
acceso a proteccin social, falta de libertad sindical y de acceso a la
negociacin colectiva. En muchos pases en desarrollo, los jvenes constituyen
la mayor parte de los subempleados y quienes trabajan en la economa informal,
tanto en las zonas rurales como las urbanas (OIT Tendencias mundiales del empleo
juvenil, Ginebra, 2004). # Estos argumentos de raz neoliberal afirman que el
cambio tcnico estara provocando un sesgo en la demanda a favor de la mano de
obra ms educada, as como tambin mayores expectativas de insercin laboral e
ingresos en los jvenes. En este caso, tanto el sistema educativo como la
legislacin laboral constituiran un freno al ingreso de los jvenes al mercado
laboral.# Para un anlisis comparativo de las reformas aplicadas en algunos
pases de la regin en materia de educacin y trabajo con relacin con la
situacin juvenil, ver Tokman, V. (2003) Desempleo Juvenil en el Cono Sur, Serie
Pro Sur, Fundacin Friedich Ebert, Santiago; Muoz Izquierdo, C. (2004)
Educacin y desarrollo socioeconmico en Amrica Latina y el Caribe, Mxico
D.F., Universidad Iberoamericana; Vega Ruz, M. L. (ed) (2001) La Reforma
Laboral en Amrica Latina. Un anlisis comparado, OIT, Lima; y CEPAL (2000)
Juventud, poblacin y desarrollo en Amrica Latina y el Caribe. Problemas,
oportunidades y desafos, CELADE, Santiago; y Jacinto, C. (coord) (2004) Educar
es trabajo? Discutiendo rumbos en Amrica Latina, RedEtis (IIPE-IDES) / MECyT /
MTEySS/ La Cruja, Buenos Aires. # Para un mayor desarrollo de estas tesis en
Amrica Latina y un anlisis de las evidencias que las confirman, ver Martnez,
Eduardo (1998), Desempleo juvenil en Chile. Discriminacin o ilusin ptica?,
Pedro Guglielmetti (ed.), Las reformas econmicas y su impacto en el empleo y
las relaciones de trabajo, Centro de Anlisis de Polticas Pblicas, Universidad
de Chile, Santiago; Diaz de Medina, R. (2001) Jvenes y empleo en los noventa,
OIT / CINTERFOR, Montevideo; Weller, J. (2003) La problemtica insercin laboral
de los y las jvenes, CEPAL, Santiago; Riquelme, Gr. y Herger (2000): El acceso
y permanencia en el sistema educativo: quines son beneficiadas/dos y
exluidas/dos, Documentos de Investigacin N 11, Ctedra Demografa Social,
Universidad de Buenos Aires; Gallart, M. A. (2003) La formacin para el trabajo
y los jvenes en Amrica Latina, CEPAL, Santiago; y Tokman, V. (2003) Desempleo
Juvenil en el Cono Sur, Serie Pro Sur, Fundacin Friedich Ebert, Santiago.# En
general, los nuevos empleos en los sectores de servicios y las nuevas
industrias, requieren de una mano de obra mvil y verstil, mientras que los

procesos de ajuste de expectativas individuales son de ms lenta asimilacin.


Para un anlisis de estos procesos y una crtica a la tesis del desajuste de
expectativas como factor explicativo del desempleo juvenil, ver Schkolnik, M.
(2003) Insercin Laboral de los jvenes, Documento de trabajo No 3, Fundacin
Chile 21, Santiago; as como tambin, Riquelme, G. C. (2000) op cit. # Pueden
examinarse evidencias empricas sobre esta tesis en Riquelme, G. C. (2000): La
educacin formal y no formal de los trabajadores: diferenciales para el rea
metropolitana, regiones y por ingresos. Programa MECOVI-Argentina, INDEC, BIDBM-CEPAL, Buenos Aires; Riquelme, G. y Herger, S., (2000): El acceso y
permanencia en el sistema educativo: quines son beneficiadas/dos y
exluidas/dos, Documentos de Investigacin N 11, Ctedra Demografa Social,
Universidad de Buenos Aires; Salvia, A. y Miranda, A. (2003) Trabajar,
estudiar o dejar pasar el tiempo? Cambios en las condiciones de vida de los
jvenes del Gran Buenos Aires, Villena, Sergio y Makowski, Sara (coord.) en
Documentos de Trabajo. Serie Jvenes Investigadores-1. FLACSO, Mxico D. F.;
Filmus, D., Miranda, A. y Zelarrayn, J (2003) La transicin entre la escuela
secundarias y el empleo: los recorridos de los jvenes en el Gran Buenos Aires,
en Estudios del trabajo N 26, Segundo Semestre del 2003, Buenos Aires; Salvia,
A. y Tun, I. (2003): Documento Jvenes Trabajadores en el Cono Sur: desafos y
respuestas, Pro Sur, Fundacin Friedrich Ebert, Buenos Aires; y Kaztman, R.
(coord.) (1999): Activos y estructuras de oportunidades: estudios sobre las
races de la vulnerabilidad social. Oficina de la CEPAL en Montevideo / PNUD,
Montevideo.# En oposicin a este proceso, cabe destacar que durante la mayor
parte del siglo XX el trnsito por el sistema educativo, la insercin en un
trabajo estable y la movilidad social ascendente eran los trayectos normales a
seguir por los jvenes de los sectores populares. # Ver apartado anterior y
nota 6 supra.# Sobre los argumentos puestos en juego en el diagnstico oficial,
ver Llach, J. y Kritz, E. (1997): Un Trabajo para Todos. Empleo y Desempleo en
la Argentina, Consejo Empresario Argentino, Buenos Aires. Tambin puede
consultarse, Figueroa, C., Las Polticas Pblicas: Empleo y Reforma Laboral,
en Encrucijadas, UBA, Ao 2, No. 4, Buenos Aires.# Para un anlisis del alcance
de estas polticas y una evaluacin crtica de sus consecuencias para el caso
argentino, ver Riquelme, G. C. (1997): La poltica educativa y la formacin para
el trabajo en los noventa: Existen alternativas frente a los efectos del
proyecto neoliberal?, en Villanueva, E. (comp.) Empleo y Globalizacin. La nueva
cuestin social en la Argentina. Universidad Nacional de Qulmes, Buenos Aires;
Sirvent, M.T. (1996) Educacin de jvenes y adultos en un contexto de ajuste, en
Revista del Instituto de Investigaciones en Ciencias de la Educacin, Facultad
de Filosofa y Letras Mio y Dvila, Ed. Ao V, N9, Buenos Aires; Salvia, A.
y Tun, I. op cit . # En el este sentido, corresponde destacar la creciente
dualidad estructural que atraviesa nuestra sociedad ms all de la problemtica
juvenil: a) por una parte, una sociedad en donde no dejan de emerger signos de
un pas que requiere una ms plena integracin con la economa regional y
mundial, en condiciones de hacer uso de sus recursos naturales, humanos y
tcnicos para el logro de metas superadoras de progreso y desarrollo; y b) por
otra parte, una sociedad que sufre graves condiciones de pobreza y marginalidad,
lo cual alcanza a no menos de la mitad de la poblacin del pas y a ms del 60%
de los jvenes. # Sin embargo, cabe sealar que la forma que asumi la
definicin del problema en la agenda pblica se fue modelando presionada por los
cambios en la coyuntura econmica y poltica, pero tambin a la par que creca
la necesidad de financiamiento externo por parte del gobierno nacional y la
capacidad de presin de los organismos internacionales de crdito sobre las
reformas estructurales. Estos factores, condicionaron la resolucin de las pujas
de poder entre organizaciones empresarias, organizaciones sindicales y las
distintas orientaciones dentro de la propia instancia gubernamental (Salvia, A.
(2002) Mercados Laborales y Polticas Ocupacionales en Mercados Laborales y
polticas ocupacionales en el Cono Sur: estudios nacionales. Fundacin Friedrich
Ebert, Chile; Salvia y Tuon, I. (2003) op cit.# A pesar de la reforma se
observa una desercin escolar temprana. Si bien el 97% de los nios ingresan al
nivel EGB, slo el 72% lo terminan en la edad correspondiente. Slo el 37% de
los que ingresan al secundario lo finalizan, y el dato ms destacado es que slo
el 12% de los estudiantes llegan a finalizar el nivel universitario. Al
respecto, cabe dar como dato complementario que el 57% de los jvenes
de 20 a 24 aos no supera el nivel de instruccin de sus padres, alcanzando un

promedio de 9,5 aos de escolaridad. Sobre este aspecto del problema cabe
destacar los trabajos de Silvert, M. T. (1996); op cit; Riquelme, G. y Herger,
S., (2000), op cit; Riquelme, G. (2000), op cit; Salvia y Tun (2003), op cit.
# En el contenido de la Ley de Empleo se introdujeron al menos tres lneas
fundamentales: por un lado, se crearon modalidades promovidas y flexibles de
contratacin fundamentalmente apuntando al empleo de los jvenes-, junto a una
serie de medidas destinadas a fiscalizar y regularizar el trabajo no registrado;
en segundo lugar, se establecieron mecanismos de intervencin y de regulacin
tripartita para las situaciones de crisis y reestructuracin productiva; y en
tercer lugar, se cre un Fondo Nacional de Empleo a partir de las
contribuciones patronales-, destinado a financiar un sistema de proteccin al
trabajador desocupado (Sistema Integral de Prestaciones por Desempleo) y
programas de Empleos y Capacitacin Laboral# Al efecto disciplinador del
desempleo cabe tambin sumar sobre todo en el caso de las pequeas y medianas
empresas- las dificultades financieras y de competitividad generadas por la
apertura y el tipo de cambio, las cuales llevaron a que en no pocos casos los
objetivos de empresarios y trabajadores coincidieran en trminos de evitar el
cierre y mantener los puestos de trabajo a cambio de ajustes en la remuneracin
y/o acuerdos de no registracin laboral.# En particular, desde 1995, a partir de
contar con prstamos de inversin social por parte de organismos financieros
internacionales (BID, Banco Mundial).# Proyecto Joven/Capacitar fue un programa
ejecutado por el Gobierno Argentino entre 1995 y 2000, a travs del Ministerio
de Trabajo y Seguridad Social, contando con financiamiento del Banco
Interamericano de Desarrollo y del Tesoro Nacional. La poblacin objetivo del
Programa se conform de jvenes de ambos sexos provenientes de hogares de
escasos recursos, con bajo nivel educativo, reducida o nula experiencia laboral
y que se encontraran desocupados, subocupados o inactivos. Los criterios de
seleccin de los beneficiarios para incorporarse a estos cursos eran: edad
mnima 16 aos, nivel educativo preferentemente no mayor a secundario incompleto
y hasta secundario completo, pertenecer a hogares de bajos recursos y en
situacin de marginalidad laboral.# Estos resultados surgen de informes
gubernamentales (Desarrollo Social, 1997; MTySS, 2000) y evaluaciones de
resultados y de impacto efectuadas sobre el programa (Proyecto Joven, 1999;
Nez, 2001).
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######1991
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######1992
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#######1993
#
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#[#####1994
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######1995
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######1996
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#######1997
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#[#####1998
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######1999
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######2000
#
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#######2001
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#[#####2002
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######2003
#
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###a/ La tasa de poblacin activa es el porcentaje de la poblacin
econmicamente activa (ocupados ms desocupados) sobre la poblacin total.##b/
La tasa de ocupacin horaria plena es el porcentaje de ocupados que trabajan ms
de 35 horas por semana o menos sin que deseen trabajar ms horas sobre la
poblacin econmicamente activa. ##c/ La subocupacin horaria visible es el
porcentaje de la poblacin que trabaja menos de 35 hs. semanales y desea
trabajar ms horas sobre la poblacin econmicamente activa.q##e/ La
desocupacin abierta es el porcentaje de la poblacin desocupada sobre la
poblacin econmicamente activa. ###Poblacin
Activa###Varones###Mujeres###Ocupados plenos###Subocupados
horarios###Desocupados Abiertos(##Tabla de contingencia JOVENES * EDADES5C###%
de EDADES5C ###EDADES5C###Total##Entre 15 y 19##Entre 20 y 24###JOVENES###Solo
Estudiante(##Trabaja o busca empleo y tambin estudia###Trabaja o busca empleo y
no estudia%##No trabaja ni busca empleo ni estudia~####Participacin juvenil en
actividades econmicas y educacionales por subgrupo de edad. Porcentajes.
Aglomerados EPH /1990-2003.V######Slo Estudiante(##Trabaja o Busca Empleo y
tambin Estudia###Trabaja o Busca Empleo y no Estudia%##No Trabaja ni Busca
Empleo ni Estudia###% 20 a 24 aos####Indicadores laborales de la poblacin
entre 15 y 24 aos por grupos de edad. Tasa de actividad y porcentaje sobre
activos. Aglomerados EPH /1990-2003M###z###{#######Indicadores laborales de la
poblacin joven de entre 15 y 24 aos por sexo. Tasa de actividad y porcentaje
sobre activos. Aglomerados EPH /1990-2003L#####de 15 a 19 aos###de 20 a 24
aos###de 15 a 24 aos(##Asiste (primeras dos categoras sumadas)
##De 15 a 19
##De 15 a 24
##De 20 a 24###solo###Subocupacin Horaria###Desocupacin Abierta###Ocupacin
Plena ##Actividad#*######

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