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###########JVENES EXCLUDOS Y POLTICAS
FALLIDAS DE INSERCIN LABORAL E INCLUSIN SOCIALAgustn Salvia(Ianina Tun((
ResumenPensar a los jvenes como sujetos de polticas laborales y sociales es un
desafo que moviliza a los gobiernos del mundo, y un tema que, por su urgencia e
importancia, ha logrado instalarse en la agenda pblica y posicionarse en los
diversos mbitos de la vida social. ste ha sido tambin el caso de la Argentina
en la dcada del noventa y en la actualidad.Este trabajo muestra que la juventud
y, en particular, la actual cohorte de edad que transita la salida de la escuela
media y la entrada al mercado laboral, constituye un segmento social fuertemente
afectado por los cambios ocurridos en el sistema productivo, el mercado de
trabajo y la crisis de las instituciones pblicas y sociales que
tradicionalmente mediatizaban sus mecanismos de integracin a la vida adulta.
Ms all de la incapacidad general del sistema productivo para absorber las
expectativas de movilidad socio-ocupacional de esta nueva generacin, desde el
Estado se han desarrollado durante las ltimas dcadas acciones especficas en
direccin a favorecer las condiciones de insercin educativa y ocupacional de
los jvenes. Sin embargo, a pesar de tales esfuerzos, los resultados han sido y
siguen siendo parciales e insuficientes, cuando no contradictorios, en cuanto a
poder revertir la crisis social y laboral que afecta de manera particular a los
jvenes.AbstractThinking about young people as a target of labour and social
policies is a challenge that mobilizes worldwide governments since relatively
recent times, and a subject that, because of this urgency and importance has
managed to be included in the public agenda and has gained a position in
different social environments. This was the case of Argentina during the 90s
and in recent times. This paper shows that the young, specially the cohort which
is currently finishing middle school and entering the labour market, are a
social segment seriously affected by changes in the production system, the
labour market and the crises of the public and social institutions, all of which
traditionally mediated its integrating mechanisms to the adult life. Beyond the
general incapacity of the production system to absorb this generations
expectations of socio-occupational mobility, during the last decade there were
state specific actions orientated to favour the conditions of educational and
occupational insertion of young people. However, despite these efforts, the
results have been, and continue being, partial and insufficient contradictory
at times- to revert the social and labour crisis that principally affects young
people. Presentacin del ProblemaLa literatura especializada destaca el papel
que desempea el trabajo como un evento que seala el fin de la adolescencia y
el proceso de formacin de una identidad adulta. El acceso a un empleo
constituye para la mayor parte de los jvenes un smbolo de mayora de edad. Por
lo tanto, la imposibilidad de conseguir un empleo tiene un efecto negativo sobre
la formacin de su personalidad.# Los estudios muestran que la situacin de
desempleo debilita tanto la integracin social de los jvenes como la
conformacin de una identidad como adulto. Asimismo, las investigaciones
informan de una asociacin significativa entre el desempleo juvenil y el
malestar psicolgico medido en trminos de depresin, ansiedad y autoestima.#
Pero as como el desempleo constituye una contrariedad importante para un joven
en trminos psicolgicos, la multiplicacin del problema entre amplios sectores
de la poblacin en edades jvenes da cuenta de una situacin particularmente
grave: la incapacidad del sistema econmico y poltico-institucional de una
sociedad para ofrecer a las nuevas generaciones condiciones ptimas de
realizacin personal e integracin social. Debe tenerse en cuenta que las
condiciones de vida presentes de los jvenes constituyen una clara imagen no
slo del presente, sino tambin de las potencialidades futuras, de un pas.Los
jvenes en el mundo se ven actualmente expuestos a mayores tasas de desempleo y
precariedad laboral que los adultos.# Estos problemas corresponden ser abordados
en el marco de los actuales cambios tcnicos y las transformaciones
estructurales ocurridas en las ltimas dcadas. En el contexto de estos cambios,
los tradicionales mecanismos de inclusin social de la poblacin juvenil y la
brecha entre los jvenes de diferentes sectores socio-econmicos han sufrido
importantes modificaciones. Pero si bien es cierto que las mayores dificultades
que enfrentan estos sectores para ingresar al mercado laboral se hacen presentes
tanto en las economas desarrolladas como en las economas subdesarrolladas, es
Cuadro 2: Jvenes de 18-29 aos que acceden a un empleo pleno por Nivel de
Instruccin segn Estrato Social Familiar-EPH 1 Sem. 2005 / Total Urbano EPH.##
#Sin Inst. o/ Prim. Incom.#Primaria Completa#Secundaria Completa#Terc. o Univ.
Incompleta#Terc. o Univ. Completa#Total##Estrato Bajo
(1)#11,6#12,9#17,7#15,4#20,9#13,8##Problemas de
Empleo#74,1#78,8#72,4#74,1#64,0#76,2##Empleo Pleno +
Parcial#25,9#21,2#27,6#25,9#36,0#23,8##Estrato Medio
(2)#26,0#29,3#39,5#35,8#42,2#35,8##Problemas de
Empleo#62,5#59,1#46,1#54,1#48,1#52,8##Empleo Pleno +
Parcial#37,5#40,9#53,9#45,9#51,9#47,2##Estrato Alto
(3)#42,1#56,7#66,5#58,6#69,4#54,9##########Brecha Alto /
Bajo#3,64#4,41#3,76#3,80#3,32#3,97##Brecha Alto /
Medio#1,62#1,94#1,69#1,64#1,64#1,53##Fuente: Programa Cambio Estructural y
Desigualdad Social, Instituto de Investigaciones Gino Germani, Facultad de
Ciencias Sociales, UBA.Cuadro 3: Ingreso de la ocupacin principal de jvenes
de 18-29 aos por Nivel de Instruccin segn Estrato Social Familiar-EPH 1 Sem.
2005 / Total Urbano EPH.## #Sin Inst. o/ Prim. Incom.#Primaria
Completa#Secundaria Completa#Terc. o Univ. Incompleta#Terc. o Univ.
Completa#Total##Estrato Bajo #213#275#309#313#344#289##Problemas de
Empleo########Empleo Pleno + Parcial########Problemas de Empleo########Empleo
Pleno + Parcial########Estrato Alto #340#456#949#988#1346#984##########Brecha de
ingresos#1.60#1.66#3.07#3.16#3.91#3.40##Fuente: Programa Cambio Estructural y
Desigualdad Social, Instituto de Investigaciones Gino Germani, Facultad de
Ciencias Sociales, UBA.Grficos 2: Jvenes de 15 a 29 aos que no asisten a la
escuela por edad segn estrato socio-econmico. Total Urbano EPH 1 Semestre
2005.# EMBED MSPhotoEd.3 ###Grficos 3: Mximo nivel de instruccin alcanzado
por edad segn estrato socio-econmico. Jvenes de 15 a 29 aos. Total Urbano
EPH 1 Semestre 2005.# EMBED MSPhotoEd.3 ###Grficos 4: Jvenes de 15 a 29 aos
que no estudian ni trabajo por edad segn estrato socio-econmico. Total Urbano
EPH 1 Semestre 2005.# EMBED MSPhotoEd.3 ###
tiempo, la educacin del nivel medio ha perdido su peso como factor de movilidad
social tradicional, resultando insuficientes frente a las restricciones que se
presentan en el mercado laboral y en la estructura social. Mientras que los
sectores que tienen acceso a la educacin superior se ven favorecidos por el
proceso de polarizacin del mercado de trabajo al casi monopolizar los mejores
empleos, los egresados de la escuela secundaria han quedado en el medio (Filmus
y Miranda, 2000; Riquelme, G., 2000; Filmus, D., Miranda, A. y Zelarrayn, J,
2003). En el ltimo ao, la aprobacin de la Ley de Formacin Tcnica
Profesional busca constituirse en el principio de un cambio de rumbo en este
sentido. Sin embargo, hasta ahora slo se visualiza la asignacin de una
disminuida partida presupuestaria (2005), lo cual no parece ser suficiente para
emprender un cambio en la oferta educativa.Trabajo y EmpleoEn materia laboral,
las reformas institucionales ms significativas tuvieron como primer antecedente
la Ley Nacional de Empleo de 1991. En dicha Ley fue un tema central el problema
del empleo de los jvenes. Posteriormente, un conjunto de intervenciones apunt
a flexibilizar an ms las modalidades contractuales y marcos de regulacin
laboral. Las medidas ms importantes se centraron en la reduccin de las
contribuciones patronales, la flexibilizacin de los contratos laborales y la
introduccin de capital privado en el mbito de la seguridad social y la
atencin de la salud. En el mismo sentido, se tomaron decisiones tendientes a
desactivar y descentralizar la actuacin sindical sobre las relaciones
laborales. Entre las medidas adoptadas, cabe destacar dos lneas de
intervencin especialmente dirigidas a los jvenes: a) la creacin de
modalidades contractuales promovidas (liberada de aportes patronales y del pago
indemnizatorio); y b) la introduccin de sistemas de pasantas y de aprendizaje
asociados a relaciones laborales no contractuales (aunque remuneradas y con
responsabilidad del empleador en la formacin profesional de los jvenes) (Ver
Tabla 1).# El cambiante contexto econmico y poltico, gener un cambio de rumbo
en 1998, a partir de la sancin de la Ley de Reforma Laboral 25.013, la cual
elimin algunas desregulaciones logradas en el perodo anterior. Por un lado, el
contenido de la nueva ley pareci imprimir una aparente vuelta atrs al
reducir el perodo de prueba y anular los llamados contratos promovidos
introducidos por la Ley de Fomento al Empleo. Pero, por otro lado, la drstica
reduccin de las indemnizaciones por despido constituy un cambio importante en
lo referente a la flexibilizacin de los contratos, favoreciendo una mayor
rotacin laboral. En el 2000, en un contexto econmico y poltico complejo, el
nuevo gobierno introdujo una nueva reforma laboral (Ley 25.250), la cual plante
una mayor reduccin de contribuciones patronales, una nueva extensin para el
perodo de prueba y otras medidas de flexibilizacin contractual. Esta norma
tambin logr introducir aspectos relegados por las iniciativas anteriores
(descentralizacin de la negociacin paritaria y ultractividad de los Convenios
Colectivos). Ms recientemente (2004), ya en el contexto de la pos devaluacin y
bajo un nuevo marco poltico-institucional, fue derogada la Ley 25.250 por la
Ley de Ordenamiento del Rgimen Laboral 25.877, la cual ms all de algunos
cambios en materia de relaciones laborales, recupera la normativa menos flexible
de la Ley 25.013, no aportando nada nuevo en materia de empleo juvenil. Pero
ms all de los vaivenes de las reformas efectuadas en materia laboral, el
factor ms importante de cambio estuvo dado por un proceso de flexibilizacin
de hecho que generaban las altas tasas de desempleo y la falta de una efectiva
accin fiscalizadora por parte del Estado. # A esto cabe agregar los efectos de
un proceso de creciente negociacin colectiva a nivel de empresas. De esta
manera, la prctica de rotacin laboral y el no registro laboral en tanto
recursos que permitan reducir costos- tendieron a generalizarse tanto en el
sector formal como informal. En este sentido, los jvenes por su menor costo
contractual- pasaron a constituirse en una poblacin de alta vulnerabilidad
frente al desempleo, aunque tambin los ms demandados durante las fases de
reactivacin siempre y cuando reunieran calificaciones adecuadas.Teniendo
tambin como marco la Ley Nacional de Empleo de 1991, el Gobierno Nacional puso
en ejecucin durante la dcada del noventa un conjunto de programas focalizados
de empleo y capacitacin dirigidos a desocupados de sectores pobres. A lo largo
de la dcada, las acciones en esta materia experimentaron un crecimiento
importante en trminos de despliegue de acciones y beneficiarios cubiertos por
estos programas.# De todos modos, su cobertura nunca super hasta la llegada
del Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados- el 5-6% del nivel de desempleo
abierto. Participar
en estos programas implicaba la asignacin de una ayuda econmica o beca
estmulo, debiendo los beneficiarios contrarrestar trabajando en un proyecto de
obra de infraestructura o servicio comunitario o asistiendo a un programa de
capacitacin. En general, estas acciones fueron sistemticamente objeto de
prcticas clientelares, poco transparentes, cuando no ilegales, relacionadas con
la distribucin de los recursos y la asignacin de beneficios.Tabla 1: Rgimen
de Pasantas y Contratos Promovidos para Jvenes##1991. Ley Nacional de Empleo
24.013. Crea los contratos promovidos de prctica laboral para jvenes y trabajo
formacin: hasta 24 aos, sin indemnizacin pero con 50% de cargas sociales. Se
busca promover el ingreso a un primer empleo por parte de los jvenes sin crear
desproteccin.##1992. Decreto 340/92. Pasantas para estudiantes y docentes de
ms de 16 aos. Duracin hasta 4 aos. Jornada de 2 a 8 h. No se considera
vnculo laboral y el pasante no recibe sueldo sino viticos.##1995. Ley de
Fomento de Empleo 24.465. Mantiene los promovidos ya existentes e incorpora el
perodo de prueba que facilita la entrada de desocupados a un empleo. Contratos
de aprendizaje para personas entre 14 y 25 aos, con una duracin mnima de 3
meses y mxima de 24 y con un tope diario de 6 horas y un mximo de 36 horas
semanales. No se considera que haya contrato de trabajo por lo que no hay cargas
laborales.##1998. Ley de Reforma Laboral 25.013. Deroga las modalidades
promovidas lanzamiento de nueva actividad y fomento del empleo. Las pasantas se
reducen a 6 meses aunque renovables. El contrato de aprendizaje queda limitado a
jvenes sin empleo de 15 a 28 aos, tiene una duracin mnima de tres meses y un
mximo de un ao, y no es renovable. ##2000. Decreto 487/00. Las pasantas se
extienden durante un mnimo de 2 meses y un mximo de 4 aos, con una actividad
semanal no mayor de 5 das, y con una jornada de trabajo de 6 horas diarias.##
Programas focalizados de empleo y capacitacin: El Proyecto JovenBajo este marco
general de intervencin tuvo lugar, a lo largo de la dcada, la ejecucin de un
nmero importante y variado de programas de este tipo, algunos de los cuales
tuvieron a los jvenes sin formacin profesional o de baja calificacin como su
poblacin objetivo. En esta lnea, se destac particularmente el Proyecto
Joven.# El programa tena como objetivo central mejorar las posibilidades de
insercin laboral de los jvenes sin formacin o especializacin adecuada para
el trabajo, brindndoles capacitacin intensiva e integral para ocupaciones que
demandaba el sector productivo y ofrecindoles la oportunidad de realizar una
prctica laboral en mbitos empresariales. El diseo de esta herramienta asumi
el diagnstico de la existencia de nuevos requerimientos en la calificacin de
los trabajadores y un aumento del riesgo por desempleo de la poblacin joven
menos calificada. El programa ofreca a los beneficiarios la posibilidad de
alcanzar una semicalificacin mediante cursos de capacitacin y prcticas de
pasanta para perfiles laborales requeridos por el mercado de trabajo. El
proyecto solventaba el costo de la capacitacin, accidentes de trabajo,
revisaciones mdicas, materiales didcticos, becas y subsidios para los
beneficiarios. La duracin de los cursos oscilaba entre catorce y veinte
semanas. Estos cursos tenan carcter intensivo y eran eminentemente prcticos.
Los mismos comprendan dos fases: Cursos de Capacitacin y Pasanta en empresas
(entrenamiento). Para ejecutar los cursos se contratan Instituciones de
Capacitacin (ICAP) a travs de Licitaciones Pblicas Internacionales. La
distribucin de los cursos se determinaba en forma proporcional a la cantidad de
habitantes de la poblacin geogrfica focalizada. Durante los 5 aos de
ejecucin, este programa desarroll ms de 8.000 cursos, participando de la
capacitacin ms de 150.000 jvenes en calidad de beneficiarios. Segn reportes
de la propia unidad de gestin del programa, el 70% de los beneficiarios fueron
menores de 24 aos y el 40% eran mujeres. El 7% no tena primaria completa, el
41% contaba con estudios primarios y el 45% con estudios secundarios completos.
El 46% de los cursos realizados correspondieron al sector servicios, el 35% al
sector industrial, mientras que el 18% al sector agropecuario, forestal y
minero. Ms de 20.000 empresas ofrecieron y recibieron al menos un pasante una
vez. A pesar de estos cometidos, el Proyecto Joven ha sido fuertemente criticado
tanto por su ineficacia, limitada cobertura, bajo impacto y alto costo
financiero, como tambin por haberse constituido no pocas veces en un mecanismo
oculto de contratacin laboral. Entre los aspectos crticos sobresalientes del
desarrollo de este programa cabe destacar algunos sustantivos y otros de
carcter operativo:#El programa puso en prctica propuestas formativas
Notas( Investigador del CONICET. Director del Proyecto UBACyT Urgencia Social
Jvenes Excluidos: Polticas Activas de Inclusin Social a travs del trabajo y
la capacitacin comunitaria en el Instituto de Investigaciones Gino Germani de
la Universidad de Buenos Aires, e Investigador Jefe del Observatorio de la Deuda
Social en la Universidad Catlica Argentina. Correo electrnico: # HYPERLINK
"mailto:agsalvia@mail.fsoc.uba.ar" ##agsalvia@mail.fsoc.uba.ar# (( Becaria de
Doctorado y docente en la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de
Buenos Aires e investigadora del Proyecto UBACyT Urgencia Social Jvenes
Excluidos: Polticas Activas de Inclusin Social a travs del trabajo y la
capacitacin comunitaria (Cod. S 708 / 2004-2005) (Cod. S 708 / 2004-2005). ##
### Uno de los principales problemas de los jvenes es que el desempleo extiende
el perodo de permanencia del joven en el hogar e incrementa la dependencia del
mismo hacia los padres en el momento en que su principal desafo es lograr la
independencia. Por lo mismo, el desempleo representa para muchos jvenes una
moratoria prolongada y forzosa. Al respecto, ver Gross, R. (1994) Psicologa: La
Ciencia de la Mente y la Conducta. Editorial El Manual Moderno, Mxico, 1994, p.
527. # Un estudio concluyente en este sentido es el de Donovan, A., Oddy, M.,
Pardoe, R. y Ades, A. (1985) The arousal: Cost-reward model and the process o
intervention. En M. S. Clark (Ed.), Prosocial behaviour: Review of personality
and social psychology, 12. Newbury Park, California: Sage Publications. Tambin
se pueden consultar el clsico estudio de Eisenberg y Lazarsfeld (1938): The
psychological effect of unemployment, en Psychological Bulletin N 35, as como
Jahoda M. (1987): Empleo y desempleo: un anlisis socio-psicolgico. Editorial
Morata, Madrid.# Si bien la dbil insercin laboral de los jvenes tiende a
expresarse en la tasa de desempleo, se ha sealado con razn que este indicador
slo representa un aspecto del problema. Muchos jvenes de pases de todo el
mundo a menudo cumplen horarios de trabajo inadmisiblemente prolongados, en
condiciones de informalidad, intermitencia e inseguridad. Pueden estar, y a
menudo lo estn, expuestos a graves deficiencias en materia de trabajo decente,
por ejemplo, bajos salarios, malas y precarias condiciones de trabajo, falta de
acceso a proteccin social, falta de libertad sindical y de acceso a la
negociacin colectiva. En muchos pases en desarrollo, los jvenes constituyen
la mayor parte de los subempleados y quienes trabajan en la economa informal,
tanto en las zonas rurales como las urbanas (OIT Tendencias mundiales del empleo
juvenil, Ginebra, 2004). # Estos argumentos de raz neoliberal afirman que el
cambio tcnico estara provocando un sesgo en la demanda a favor de la mano de
obra ms educada, as como tambin mayores expectativas de insercin laboral e
ingresos en los jvenes. En este caso, tanto el sistema educativo como la
legislacin laboral constituiran un freno al ingreso de los jvenes al mercado
laboral.# Para un anlisis comparativo de las reformas aplicadas en algunos
pases de la regin en materia de educacin y trabajo con relacin con la
situacin juvenil, ver Tokman, V. (2003) Desempleo Juvenil en el Cono Sur, Serie
Pro Sur, Fundacin Friedich Ebert, Santiago; Muoz Izquierdo, C. (2004)
Educacin y desarrollo socioeconmico en Amrica Latina y el Caribe, Mxico
D.F., Universidad Iberoamericana; Vega Ruz, M. L. (ed) (2001) La Reforma
Laboral en Amrica Latina. Un anlisis comparado, OIT, Lima; y CEPAL (2000)
Juventud, poblacin y desarrollo en Amrica Latina y el Caribe. Problemas,
oportunidades y desafos, CELADE, Santiago; y Jacinto, C. (coord) (2004) Educar
es trabajo? Discutiendo rumbos en Amrica Latina, RedEtis (IIPE-IDES) / MECyT /
MTEySS/ La Cruja, Buenos Aires. # Para un mayor desarrollo de estas tesis en
Amrica Latina y un anlisis de las evidencias que las confirman, ver Martnez,
Eduardo (1998), Desempleo juvenil en Chile. Discriminacin o ilusin ptica?,
Pedro Guglielmetti (ed.), Las reformas econmicas y su impacto en el empleo y
las relaciones de trabajo, Centro de Anlisis de Polticas Pblicas, Universidad
de Chile, Santiago; Diaz de Medina, R. (2001) Jvenes y empleo en los noventa,
OIT / CINTERFOR, Montevideo; Weller, J. (2003) La problemtica insercin laboral
de los y las jvenes, CEPAL, Santiago; Riquelme, Gr. y Herger (2000): El acceso
y permanencia en el sistema educativo: quines son beneficiadas/dos y
exluidas/dos, Documentos de Investigacin N 11, Ctedra Demografa Social,
Universidad de Buenos Aires; Gallart, M. A. (2003) La formacin para el trabajo
y los jvenes en Amrica Latina, CEPAL, Santiago; y Tokman, V. (2003) Desempleo
Juvenil en el Cono Sur, Serie Pro Sur, Fundacin Friedich Ebert, Santiago.# En
general, los nuevos empleos en los sectores de servicios y las nuevas
industrias, requieren de una mano de obra mvil y verstil, mientras que los
promedio de 9,5 aos de escolaridad. Sobre este aspecto del problema cabe
destacar los trabajos de Silvert, M. T. (1996); op cit; Riquelme, G. y Herger,
S., (2000), op cit; Riquelme, G. (2000), op cit; Salvia y Tun (2003), op cit.
# En el contenido de la Ley de Empleo se introdujeron al menos tres lneas
fundamentales: por un lado, se crearon modalidades promovidas y flexibles de
contratacin fundamentalmente apuntando al empleo de los jvenes-, junto a una
serie de medidas destinadas a fiscalizar y regularizar el trabajo no registrado;
en segundo lugar, se establecieron mecanismos de intervencin y de regulacin
tripartita para las situaciones de crisis y reestructuracin productiva; y en
tercer lugar, se cre un Fondo Nacional de Empleo a partir de las
contribuciones patronales-, destinado a financiar un sistema de proteccin al
trabajador desocupado (Sistema Integral de Prestaciones por Desempleo) y
programas de Empleos y Capacitacin Laboral# Al efecto disciplinador del
desempleo cabe tambin sumar sobre todo en el caso de las pequeas y medianas
empresas- las dificultades financieras y de competitividad generadas por la
apertura y el tipo de cambio, las cuales llevaron a que en no pocos casos los
objetivos de empresarios y trabajadores coincidieran en trminos de evitar el
cierre y mantener los puestos de trabajo a cambio de ajustes en la remuneracin
y/o acuerdos de no registracin laboral.# En particular, desde 1995, a partir de
contar con prstamos de inversin social por parte de organismos financieros
internacionales (BID, Banco Mundial).# Proyecto Joven/Capacitar fue un programa
ejecutado por el Gobierno Argentino entre 1995 y 2000, a travs del Ministerio
de Trabajo y Seguridad Social, contando con financiamiento del Banco
Interamericano de Desarrollo y del Tesoro Nacional. La poblacin objetivo del
Programa se conform de jvenes de ambos sexos provenientes de hogares de
escasos recursos, con bajo nivel educativo, reducida o nula experiencia laboral
y que se encontraran desocupados, subocupados o inactivos. Los criterios de
seleccin de los beneficiarios para incorporarse a estos cursos eran: edad
mnima 16 aos, nivel educativo preferentemente no mayor a secundario incompleto
y hasta secundario completo, pertenecer a hogares de bajos recursos y en
situacin de marginalidad laboral.# Estos resultados surgen de informes
gubernamentales (Desarrollo Social, 1997; MTySS, 2000) y evaluaciones de
resultados y de impacto efectuadas sobre el programa (Proyecto Joven, 1999;
Nez, 2001).
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