Tese 2012 Carmem

Gesto de Recursos Humanos na Administrao Pblica
Carmem Olvia Teixeira
Dissertao apresentada ao Instituto Politcnico de Bragana para obteno do grau de mestre em Gesto
das Organizaes, Ramo Gesto Pblica
Orientada pelo Professor Doutor Miguel ngelo Vilela Rodrigues
Esta dissertao no inclu as crticas e sugestes feitas pelo Jri
Bragana, Julho de 2012
Gesto de Recursos Humanos na Administrao Pblica
Carmem Olvia Teixeira
Orientada pelo Professor Doutor Miguel ngelo Vilela Rodrigues
Bragana, 05 de Abril de 2012
RESUMO
A Administrao Pblica est a atravessar um grande processo de transformao na rea da
gesto, por influncia dos princpios defendidos pela Nova Gesto Pblica, com uma
tendncia para a profissionalizao, implementando medidas de reforma dos regimes de
emprego pblico baseados na nomeao, de forma a aproxim-los dos regimes de emprego
vigentes no sector privado. Defende-se a ideia de que um modelo de gesto empresarial,
baseado na eficincia, eficcia e economia, contribui para uma melhoria no desempenho
das funes pblicas, e consequentemente para uma diminuio dos custos de
funcionamento. Assim, este modelo de gesto teve um grande impacto na gesto de
recursos humanos, pois se at h pouco tempo tnhamos uma gesto de recursos humanos
assente em carreiras, actualmente passamos a ter uma maior focalizao num sistema de
emprego.
Exigindo-se uma maior responsabilidade perante os cidados, a qual se vai traduzir num
desempenho mais eficaz na prestao dos servios pblicos e na descentralizao dos
poderes, utilizando mecanismos de mercado e flexibilidade na gesto. Responsabilidade e
eficincia, so caractersticas que marcaram consideravelmente a mudana do modelo
tradicional para o modelo de emprego. Sendo neste contexto, que a medio e a avaliao
do desempenho se vo tornar elementos fulcrais da monitorizao e do controlo dos
servios pblicos (Bouckaert, 1996).
De acordo com o j referido, a tendncia actual que se vem sentindo, de aproximao do
regime das relaes laborais pblicas ao regime do contrato individual de trabalho,
adoptado no sector privado. Contudo, existem ainda diferenas significativas entre ambos
os regimes; desta forma pretender-se- analisar, no presente trabalho, as divergncias entre
os dois regimes, nomeadamente nas seguintes prorrogativas: em matria de frias faltas e
licenas, sistema social, remunerao, sistema de avaliao, relaes jurdicas de emprego e
cessao da relao jurdica de emprego.
ABSTRACT
The Public Administration is undergoing a major process of transformation in the area of
management, under the influence of the principles upheld by the new public management,
with a trend towards professionalization, implementing measures to reform public
employment schemes based on appointment in order to bring them in existing
employment schemes in the private sector. Defends the idea that a corporate management
model based on the efficiency, effectiveness and economy, contributes to an improvement
in the performance of public functions, and therefore to a reduction of operating costs.
Thus, this management model has had a huge impact on human resources management,
because until recently we had a human resources management based on careers, now we
have a greater focus on a system of employment.
Demanding a greater responsibility to the citizens, this will lead to a more effective
performance in the provision of public services and decentralization of powers by using
market mechanisms and flexible management. Responsibility and efficiency are
characteristics that marked considerably the change of the traditional model for the
employment model. Being in this context, the measurement and evaluation of performance
will become key elements of monitoring and control of public services (Bouckaert, 1996).
According to the already mentioned, the current trend which is feeling, is approaching the
scheme of labour relations public under individual contracts of employment, adopted in
the private sector. However, there are still significant differences between the two systems;
This way you will examine in this work, the differences between the two regimes, notably
in the following prerogatives: regarding holidays fouls and licenses, social system,
compensation, evaluation system, employment legal relations and legal employment
relationship is terminated.
ii
RESUMEN
El Servicio Pblico se encuentra en un proceso de transformacin importante en la gestin,
influenciado por los principios defendidos por la Nueva Gestin Pblica, con una
tendencia hacia la profesionalizacin, la aplicacin de medidas para reformar los programas
pblicos de empleo sobre la base de la cita, a fin de que a partir de los planes de empleo
existentes en el sector privado. Es compatible con la idea de que un modelo de gestin
empresarial, basado en la eficiencia, eficacia y economa, contribuye a una mejora en el
desempeo de funciones pblicas, y por lo tanto a una disminucin en los costos de
operacin. Por lo tanto, este modelo de gestin ha tenido un gran impacto en la gestin de
recursos humanos, porque hasta hace poco tena un sistema de gestin de recursos
humanos basada en las carreras, ahora tenemos un mayor enfoque en el sistema de empleo.
Que requiere una mayor responsabilidad de a los ciudadanos, que se traducir en mejor
rendimiento en la prestacin de servicios pblicos y la descentralizacin de los
poderes mediante el uso de mecanismos del mercado y de gestin flexible. Rendicin de
cuentas y la eficiencia son caractersticas del que marcaron un cambio considerable a partir
del modelo tradicional para el modelo de empleo. Con esta iniciativa, la medicin del
desempeo y la evaluacin se han convertido en elementos centrales de la vigilancia y el
control de los servicios pblicos (Bouckaert, 1996).
De acuerdo con lo anterior, la tendencia actual que se ha Estado sintiendo, es el enfoque
del sistema de las relaciones pblicas con el rgimen de los contratos individuales de trabajo
adoptadas en el sector privado. Sin embargo, hay diferencias significativas entre los dos
regmenes: de esta manera tendr que examinar en este estudio, las diferencias entre los dos
regmenes, incluyendo las siguientes prerrogativas: a las ausencias de las vacaciones y las
hojas, el sistema social, sistema de remuneracin evaluacin, las relaciones jurdicas de
empleo y de la terminacin del empleo legal.
iii
NDICE
RESUMO ....................................................................................................................................... i
ABSTRACT ................................................................................................................................... ii
RESUMEN ................................................................................................................................... iii
NDICE.........................................................................................................................................iv
NDICE DE TABELAS ................................................................................................................vi
NDICE DE FIGURAS ...............................................................................................................vii
NDICE DE GRFICOS ............................................................................................................vii
RELAO DE SIGLAS ............................................................................................................. viii
AGRADECIMENTOS..................................................................................................................ix
INTRODUO ............................................................................................................................ 1
OBJECTIVO DO TRABALHO.................................................................................................... 4
METODOLOGIA ........................................................................................................................ 5
ESTRUTURA DA TESE............................................................................................................... 7
CAPTULO
REFORMA
DA
ADMINISTRAO
PBLICA
AS
SUAS
CONSEQUNCIAS NA GESTO DE RECURSOS HUMANOS ............................................. 9

Introduo ................................................................................................................................... 10
1.1. Modelo clssico de carreira .................................................................................................... 13
1.2. Razes que motivaram a reforma administrativa .................................................................... 17
1.3. Modelo de emprego ............................................................................................................... 20
1.4. Princpios orientadores da Nova Gesto Pblica .................................................................... 23
CAPTULO II - EVOLUO DO SISTEMA DE GESTO DE RECURSOS HUMANOS EM
PORTUGAL................................................................................................................................ 27
Introduo ................................................................................................................................... 28
2.1. A gesto de recursos humanos antes do 25 de Abril de 1974 .................................................. 29
2.2. A gesto de recursos humanos entre 1974 e 1985................................................................... 31
2.5. A gesto de recursos humanos entre 2002 e a actual data ....................................................... 37
iv
CAPTULO III - METODOLOGIA ......................................................................................... 41

Introduo ................................................................................................................................... 42
3.1. Anlise das dimenses............................................................................................................ 45
3.1.1. Modalidades das relaes jurdicas de emprego.................................................................... 46
3.1.1.1. Paralelismo do sector pblico com o sector privado ......................................................... 51
3.1.2. Regime de frias, faltas e licenas......................................................................................... 53
3.1.2.2. Frias relativamente aos trabalhadores contratados ........................................................... 56
3.1.2.3. Faltas relativamente aos trabalhadores nomeados ............................................................. 59
3.1.2.4. Faltas relativamente aos trabalhadores contratados ........................................................... 59
3.1.2.5. Licenas relativamente aos trabalhadores nomeados ......................................................... 61
3.1.2.6. Licenas relativamente aos trabalhadores contratados ....................................................... 61
3.1.3. Sistema de proteco social ................................................................................................. 64
3.1.4. Sistema retributivo .............................................................................................................. 73
3.1.5. Sistema de avaliao ............................................................................................................ 78
3.1.6. Cessao da relao jurdica de emprego ............................................................................. 83
CONCLUSO............................................................................................................................. 87
LIMITAES ENCONTRADAS .............................................................................................. 90
LINHAS DE INVESTIGAO FUTURA ................................................................................ 91
BIBLIOGRAFIA: ........................................................................................................................ 92
LEGISLAO CONSULTADA:................................................................................................ 98
FONTES: .................................................................................................................................... 99
ANEXOS..................................................................................................................................... 99
NDICE DE TABELAS
Tabela 1 - Dimenses de anlise ..................................................................................................... 6
Tabela 2 - Anlise do modelo clssico........................................................................................... 14
Tabela 3 Caractersticas dos profissionais................................................................................... 16
Tabela 4 Contraposio entre o modelo de carreira e o modelo de emprego .............................. 22
Tabela 5 - Dimenses da Nova Gesto Pblica ............................................................................ 23
Tabela 6 Componentes da Nova Gesto Pblica ....................................................................... 24
Tabela 7 - Pacote legislativo de 1979............................................................................................. 31
Tabela 8 Pacote de diplomas de 10 de Maio............................................................................... 32
Tabela 9 Diplomas sobre a GRH entre 1986-1995 ..................................................................... 34
Tabela 10 Diplomas sobre a Funo Pblica entre 1996-2001.................................................... 36
Tabela 11 Produo legislativa sobre a Funo Pblica .............................................................. 38
Tabela 12 Princpios e objectivos do novo regime jurdico-laboral dos trabalhadores ................. 39
Tabela 13 - Orientaes na gesto recursos humanos ................................................................... 44
Tabela 14 - Regime frias na Administrao Pblica e no sector privado ...................................... 58
Tabela 15 Licenas sem vencimento na Administrao Pblica .................................................. 61
Tabela 16 - Alteraes no regime proteco social ........................................................................ 67
Tabela 17 Extino da relao jurdica de emprego .................................................................... 85
vi
NDICE DE FIGURAS
Figura 1 - Modelo Anlise............................................................................................................. 43
Figura 2 Determinao da remunerao na Administrao Pblica ............................................ 75
Figura 3 SIADAP ...................................................................................................................... 80
NDICE DE GRFICOS
Grfico 1- Representao da Relao Jurdica (1996/2008) ........................................................... 49
Grfico 2 Representao da relao jurdica (2009/2010)........................................................... 50
Grfico 3 Mdia dos subscritores da CGAP e Segurana Social ................................................. 69
Grfico 4 - Reformados e aposentados da CGA: total e por escales de penso - Portugal ........... 70
NDICE DE ANEXOS
Anexo 1 - Relao jurdica (1996/2008) Portugal .......................................................................... 99
Anexo 2- Relao jurdica (2009/2010) Portugal ........................................................................... 99
Anexo 3: Subscritores em Portugal ............................................................................................. 100
Anexo 4- Total por escales de penso ....................................................................................... 100
vii
RELAO DE SIGLAS
ADSE Assistncia na Doena aos Servidores do Estado
CEE - Comunidade Econmica Europeia
CGA Caixa Geral de Aposentaes
CRP Constituio da Repblica Portuguesa
DL Decreto-Lei
EDTEFP Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funes Pblicas
EFTA Associao Europeia de Livre Comrcio
GRH Gesto Recursos Humanos
IRS Imposto sobre o Rendimento de Pessoas Singulares
LVCR Novo Regime (Lei) de Vinculao, Carreiras e Remuneraes
LOE Lei do Oramento de Estado
NGP Nova Gesto Pblica
OCDE Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico
OIT Organizao Internacional Trabalho
PRACE - Programa de Reestruturao da Administrao Central do Estado
QUAR- Quadro de Avaliao e Responsabilizao
QEI Quadro de Efectivos Interdepartamentais
RCTFP Regime Contrato Trabalho Funes Pblicas
SIADAP Sistema Integrado de Gesto e Avaliao do Desempenho na Administrao
Pblica
SCI Sistema de Controlo Interno da Administrao Financeira do Estado
viii
AGRADECIMENTOS
Ao Pedro Miguel, marido e amigo, que incentivou a inscrio no

Mestrado e a realizao deste trabalho e a quem agradeo o incansvel e
valioso contributo prestado pelo facto de ter sido pai e me para o Diogo
Miguel e para a Diana Sofia, meus adorados filhos.
Aos Meus Pais pelo grande amor, carinho e pelos valores que
sempre me dedicaram e incutiram e permitiram ser o que sou.
Ao Meu Orientador, Prof. Dr. Miguel ngelo Vilela Rodrigues, pela

infinita pacincia com que sempre me ajudou ao longo desta tese diante das
minhas dvidas e incertezas.
Da determinao que tens tomada

no tornes por detrs, pois fraqueza
desistir-se da coisa comeada
(Os Lusadas, I, 40, 2-4)
ix
INTRODUO
As expresses Administrao Pblica e Funo Pblica so correntemente usadas,
podendo-se afirmar que fazem parte da linguagem corrente e que possuem uma natural
interpenetrao entre si, de tal forma que a segunda a substncia viva da primeira, isto , a
sua manifestao personalizada ou a organizao humana sem a qual no poderia funcionar
a estrutura orgnica que a Administrao Pblica (Alfaia, 1985).
Seja como for, parece ser pacfica a ideia de que a concepo da funo pblica e do
emprego pblico no permanecem imutveis ao longo dos tempos, acabando por, em cada
momento histrico, corresponder ideia que se tem do Estado e da Administrao Pblica.
Por isso mesmo, para se poder compreender a funo pblica dos nossos dias h que fazer
um percurso, ainda que breve, sobre aquilo que foi a Administrao Pblica e a funo
pblica no passado (Moura, 2004).
Em bom rigor, a apario da funo pblica contempornea da consolidao do Estado
moderno e do surgimento da Administrao Pblica, tal como a entendemos hoje, na
sequncia de um longo e complexo processo que se confunde com a dissoluo das
relaes feudais e o surgimento do Estado absoluto (Nigro, 2007). Na verdade, a sociedade
feudal caracteriza-se por uma disperso e pulverizao do poder em mltiplos centros,
geralmente formados em torno e sobre a base da propriedade da terra, assentando em
relaes de natureza pessoal entre o senhorio e aqueles a quem era conferida proteco.
Sendo a inexistncia de necessidades sentidas em comum por toda a colectividade, que
inviabiliza o aparecimento da actividade administrativa, apenas se utilizando o termo
administrao relativamente ao patrimnio do monarca, sua corte. (Garcia, 1994).
A transio do Estado Medieval para o Estado Moderno caracteriza-se por uma
progressiva centralizao e fortalecimento do poder real, alicerado nas noes de Estado e
soberania, introduzidas respectivamente por Maquiavel e Jean Bodin, e para a qual no
deixou de dar a sua contribuio, a grande expanso comercial e financeira decorrente dos
descobrimentos, que debilitou as estruturas senhoriais feudais (Alfonso, Blanco, Alvarez,
1996). O alargamento da mquina burocrtica rgia surge com o facto de o Estado, pela
primeira vez, se encarregar de realizar tarefas concretas, de satisfao do interesse pblico.
(Soares, 1997).
A Revoluo Francesa veio alterar significativamente os princpios fundamentais da
monarquia absoluta, dando lugar a uma nova ordem social - a burguesia - marcada pela
1
ascenso de uma classe carente de reformas para poder afirmar a sua supremacia. Assim, a
soberania passa a radicar na sociedade e j no no monarca, sendo a vontade geral que
prevalece sobre as vontades individuais que a compem. A lei surge como expresso do
interesse e bem comum, sendo atravs dela que o Estado se relaciona com a sociedade,
definindo, por um lado, os limites dos direitos individuais em face do interesse geral e, por
outro, balizando a actuao da Administrao Pblica (Silva, 1996). A actividade
administrativa deixa de se situar no domnio do juridicamente irrelevante, reconhecendo-se
aos administrados um conjunto de direitos subjectivos.
O funcionrio , pois, algum que desempenha um importante papel no seio do Estado,
participando no exerccio da soberania e autoridade estadual, pelo que visto como un
citoyen spcial (Hauriou, 1938), que no possui interesses distintos da estrutura que serve. O
exerccio de funes pblicas configura-se no como um direito mas sim como um dever
de servir o interesse pblico. Contudo, depressa se veio a revelar que a mo invisvel do
Estado era insuficiente para disciplinar o mercado e satisfazer os interesses colectivos,
acabando por criar enormes distores econmicas e sociais. Assim, o liberalismo
econmico condenou milhares de trabalhadores fabris excluso econmica e social, razo
pela qual se comea a exigir que o Estado abandone a sua posio abstencionista e adopte
mecanismos de correco e superao do livre jogo do mercado.
Esta tendncia reforada durante o perodo das duas grandes guerras, sendo que no final
da Segunda Grande Guerra o Estado assume inquestionavelmente o papel de principal
actor; o qual, no s, se deve abster de intervir na esfera individual de cada um, como deve
dar a ajuda necessria para alcanar o bem-estar de cada cidado. Este novo papel do
Estado determina o aparecimento de tantos servios pblicos, quantas as necessidades
colectivas, a satisfazer (Amaral, 2003). Da que uma das manifestaes mais visveis do
Estado Social ou do Bem Estar, o crescimento exponencial e desmesurado do aparelho
burocrtico. Esta realidade teve como consequncia directa que o corpo mais ou menos
organizado de funcionrios foi crescendo medida que foram crescendo as solicitaes
colocadas Administrao Pblica.
A evoluo de que temos vindo a dar nota, atravs da caracterizao dos conceitos
nucleares de Administrao Pblica e Funo Pblica influenciam naturalmente o
entendimento tradicional da relao de emprego pblico.
So mltiplas as vozes que comeam (e no desde apenas ontem) a defender a

obsolescncia da teoria estatutria que entende a funo pblica como um mundo distinto
e distante do trabalho privado (Pinero, 1989). H quem questione a razo de ser do regime
estatutrio e qual o papel do funcionrio no contexto social da actualidade.
Designadamente, pergunta-se se o funcionrio pblico no se ter convertido num mero
trabalhador da Administrao Pblica e, se nessa medida, deve ou no a sua relao de
emprego ser regulada pelo direito laboral semelhana da generalidade dos trabalhadores
da actividade privada.
Neste trabalho, no deixando de abordar a temtica que poderamos designar por
privatizao da funo pblica, interessam-nos sobretudo as questes que se prendem
com as influncias da Nova Gesto Pblica (NGP) - tpico das empresas privadas - e
perceber at que ponto essas prticas so hoje comuns no sector pblico.
verdade, que actualmente a Administrao Pblica enfrenta mltiplos desafios que
pressupem um esforo permanente, designadamente na adaptao a formas (e frmulas)
organizacionais mais aptas a responder s cada vez mais exigentes solicitaes da
comunidade. Pelo que a preocupao de fazer com que a Gesto Pblica seja mais eficiente
e mais adequada era da informao, como referem Gray & Jenkins (1995), impe a
necessidade de ultrapassar o paradigma burocrtico para alcanar o ps-burocrtico.
Assim, no presente trabalho, vamos tentar perceber as consequncias da adopo de uma
reforma administrativa assente na NGP dos recursos humanos ao servio da mquina
administrativa. Veremos de que forma as sucessivas iniciativas de desregulamentao,
privatizao, e introduo de mecanismos tpicos do mercado aberto contriburam para
uma modificao do estatuto da funo pblica.
Procuraremos ainda tentar perceber o sentido da actual reforma administrativa, para
finalmente centrarmos a nossa ateno na caracterizao do modelo actualmente em vigor
em matria de gesto de recursos humanos na Administrao Pblica. Pois, apesar das
indefinies iniciais, a evoluo das polticas de recursos humanos ao longo dos anos foi
sendo cada vez mais influenciada pela adopo do conceito da NGP.
Trata-se de implementar na Administrao Pblica uma gesto profissional caracterizada,
grosso modo, pela explicitao das medidas de performance, pela nfase colocada na
obteno de resultados, pela fragmentao das grandes unidades administrativas, pela
adopo de estilos de gesto empresarial e pela preocupao de fazer mais e melhor com
3
menos dinheiro (Rocha, 2005). Segundo este autor, as principais alteraes em termos de
gesto de recursos humanos fizeram-se sentir na flexibilidade da remunerao dos
colaboradores, bem como na implementao de um novo sistema de avaliao de
desempenho. Pretendendo-se uma organizao mais flexvel, orientada para resultados,
focalizada no interesse dos clientes, e transparente, porque aberta ao controlo social.
Sendo assim, a NGP traduz-se numa tendncia de reformas encetadas no sector pblico
dos pases desenvolvidos, com base na hegemonia dos trs Es: economia, eficincia e
eficcia, sustentada numa ideologia manageralista, de carcter tecnocrtico.
OBJECTIVO DO TRABALHO
A Administrao Pblica existe desde sempre e o Estado surge como representante do
interesse pblico, e como tal o funcionrio pblico um devoto servidor implicando a ideia
de continuidade de emprego.
Com este trabalho pretende-se analisar o estatuto prprio do funcionrio pblico, que
inicialmente era exercido com autonomia, segurana e estabilidade no emprego. Sendo
gerido com base num conjunto de regras e regulamentos, que permitiam promoo por
nomeao vitalcia ou por um contrato infinitamente renovvel, que lhes garantia segurana
para toda a vida profissional. neste mbito, que surge o conceito de carreira sistema
clssico, com direito promoo e progresso. Mas aps a Segunda Guerra Mundial surge
a ideia de abandono do referido modelo, num contexto especfico da gesto dos recursos
humanos, inspirado na NGP, a qual visa reformar os regimes de emprego pblico baseados
na nomeao, procurando a sua aproximao aos regimes de emprego vigentes no sector
privado. Estando em causa uma forma de gesto, que pretende adaptar tcnicas e mtodos
do sector privado empresarial ao sector pblico empresarial e administrativo; permitindo
uma melhor gesto, maior competitividade, e uma forte tendncia de flexibilidade do
emprego pblico, utilizando tcnicas e instrumentos de mecanismo de mercado, que se
fizeram sentir ao nvel da gesto de recursos humanos. A segurana de emprego desaparece
gradualmente com a passagem de um sistema de carreira para um sistema de emprego de
forma a melhorar a eficcia das organizaes. Ou seja, no basta apenas o desempenho das
respectivas funes, sendo fundamental a existncia de objectivos a cumprir, de modo a
torn-los mais competitivos, evitando assim a sua estagnao, e um melhor funcionamento
do servio. Cujo resultado foi uma autntica, revoluo na funo pblica. A lgica
passou a ser conduzida por uma preocupao central: definio de objectivos
4
cujocumprimento dependia da sua prossecuo. As consequncias desta concepo no

podiam deixar de se reflectir no corpo de funcionrios da Administrao. o prprio
modelo de recrutamento e sobretudo de planeamento das carreiras que colocado em
crise, uma vez que se apresenta como desadequado e inapto a cumprir os objectivos
gizados pela NGP.
Nesta perspectiva, existem dois mundos o sistema de carreira baseado em regras e
regulamentos, e um sistema de emprego onde h avaliao, contratao e competio, os
quais tm por base trs pilares fulcrais: estabilidade, segurana e competitividade.
Segundo Lane (1995), estas novas orientaes representam uma substituio gradual de um
Estado administrativo, com ideologias burocrticas por se tratar de um modelo ineficaz e
ineficiente, por outro modelo de forma a superar as ineficincias inerentes ao modelo
tradicional de Administrao Pblica. Mais gesto empresarial clssica introduzida na
gesto pblica - maxime dos recursos humanos -, traduzir-se-a inevitavelmente, em
melhoria do desempenho e consequente diminuio dos custos de funcionamento.
Este modelo de gesto teve um impacto extremamente relevante nas prticas de gesto dos
recursos humanos. Se at ali, nos era dado ver uma gesto de recursos humanos assente no
sistema de carreiras, desde ento o enfoque passa a estar num sistema de emprego.
Procuramos assim, atentas as mudanas que temos vindo a referenciar, dar resposta
fundamentada seguinte questo:
Sero as sucessivas modificaes encetadas ao nvel de gesto de recursos humanos na
Administrao Pblica uma aproximao tipologia de sistema de emprego?
METODOLOGIA
O mtodo utilizado na elaborao deste trabalho, foi de carcter descritivo, com uma
abordagem quantitativa, sendo a anlise do nosso estudo realizada de forma dedutiva,
assentando essencialmente em dados documentais e em dados estatsticos.
Para tanto socorrer-nos-emos da recolha de bibliografia necessria para a realizao do
trabalho representado atravs de seis dimenses que abaixo so discriminadas na referida
tabela 1.
Tabela 1 - Dimenses de anlise

Dimenses
Matria em anlise
Modalidades das Relaes Jurdicas de - Nomeao

Emprego
- Contrato de Trabalho em Funes Pblicas

- Comisso de Servio
- Contrato Individual de Trabalho
- Contratos de Prestaes de Servios (avena e
tarefa)
Frias Faltas e Licenas
- Frias
- Faltas
- Licenas
Proteco Social
- ADSE
- CGAP
Sistema Retributivo
- Remunerao base
- Suplementos remuneratrios
- Prmios de desempenho
Sistema de Avaliao
- SIADAP 1
- SIADAP 2
- SIADAP 3
Cessao da Relao Jurdica
- Aposentao
- Exonerao
- Sano disciplinar de expulso
- Caducidade
- Revogao
- Resoluo
Fonte: Elaborao prpria
Deste modo, pretende-se com a anlise destas prorrogativas da relao laboral estabelecida
entre o trabalhador/funcionrio e a Administrao Pblica, verificar em que termos aquela
se aproxima do que se encontra legislado e se aplica, no mbito da relao laboral do sector
privado. Enfatizando as questes da eficincia, da economia e da eficcia, numa lgica
gestionria, cujo funcionamento e fornecimento dos servios pblicos, se refletem na
gesto dos recursos humanos, e consequentemente no estatuto dos funcionrios e na
relao de emprego. Sendo que o novo regime jurdico do contrato de trabalho em funes
pblicas constitui um dos pilares ou alicerces deste nosso trabalho, como novo paradigma
6
da gesto de recursos humanos; rea esta que deixou de ser um mero departamento de
pessoal, passando a ser a personagem principal em toda esta reforma gerada pela NGP.
Assim, foi feita uma anlise cuidada, no que diz respeito aos mecanismos de gesto de
pessoal, como o contrato individual de trabalho, avaliao de desempenho, e
implementao de sistemas de gesto por objectivos, que fazem parte das mudanas na
funo pblica. O sistema de avaliao do desempenho (que introduz o paradigma da
gesto por objectivos na Administrao Pblica portuguesa) constitui exemplo vivo de
como a introduo de uma nova ferramenta leva mudana de comportamentos e atitudes,
bem como aquisio de novas competncias e metodologias inovadoras.
Recolhida a informao conforme exposto, foi feito um tratamento qualitativo adequado.
Ficando-se, assim, em condies de inferirmos a que nveis se tm vindo a verificar as mais
significativas modificaes neste domnio, sendo que, e sem nos precipitarmos nesta fase,
poder-se- adiantar, desde j, que tais alteraes se centram nos domnios da constituio
da relao de emprego pblico, progresses nas carreiras e respectivo estatuto.
ESTRUTURA DA TESE
Neste trabalho estudamos o tema relacionado com a reforma da Administrao Pblica e
quais os modelos de gesto pblica que serviram para essa evoluo, de forma a ficarmos
mais habilitados para perceber o impacto desse modelo na gesto de recursos humanos, e o
grau de aproximao ao modelo de vinculao do sector privado. Procedendo-se da
seguinte forma:
CAPTULO I - Reforma da Administrao Pblica e as suas consequncias na Gesto de
Recursos Humanos. Neste captulo procuraremos abordar, embora de forma muito
sucinta, o que a reforma administrativa e as razes que esto na sua origem, na sua
gnese. tambm nossa inteno caracterizar a Nova Gesto Pblica e aferir quais os
diversos modelos existentes; a saber o modelo de carreira e o modelo de emprego,
caracterizando-os.
CAPTULO II - Evoluo dos sistemas de gesto de recursos humanos em Portugal. Ao
longo do segundo captulo preocupar-nos-emos com a evoluo dos sistemas de gesto de
recursos humanos no nosso Pas, dividindo esta anlise em dois grandes perodos; o antes e
o ps 25 de Abril de 1974. Tentaremos tambm abordar de forma sistematizada o sistema
de emprego, com especial destaque para as alteraes legislativas recentes e extremamente
7
importantes neste domnio, a saber, as implementadas atravs da publicao da Lei n. 12A/2008 de 27 de Fevereiro.
CAPITULO III - Metodologia. Neste captulo tratamos da metodologia do trabalho,
dando a conhecer o modelo de anlise usado, partindo de uma questo fundamental, que
podemos considerar a pedra basilar de todo o trabalho. Abordaremos o tema de diversas
perspectivas ou segundo diferentes pontos de anlise como sejam:
- as modalidades das relaes jurdicas de emprego;
- as frias, faltas e licenas;
- a proteco social;
- o sistema retributivo
- os sistema de avaliao e
- a cessao da relao jurdica.
Fazemos, ainda, uma pequena comparao da lei anterior com a lei actual que regula os
regimes de vinculao funo pblica, comparando esta com o sistema privado, ao qual
se aplica o Cdigo do Trabalho. Simultaneamente, vai-se analisando em que medida cada
uma destas dimenses, se encontram mais prximas dos sistema de carreira, ou se, de outro
modo, mais prximas dos sistema de emprego e porqu.
Neste captulo apresentam-se, tambm, alguns dados estatsticos e os resultados obtidos,
confrontando-os com a questo principal do trabalho de maneira a verificar a sua
veracidade e consistncia.
Terminaremos assim a tese, como no podia deixar de ser, com uma breve concluso e
auto-avaliao acerca do trabalho desenvolvido e, sobretudo, se, segundo a nossa
perspectiva, se atingiram ou no os objectivos inicialmente propostos. Referindo-se, ainda,
como no podia deixar de ser, as limitaes encontradas e as linhas de investigao futuras,
relativamente s quais no tive oportunidade de desenvolver.
CAPTULO I - REFORMA DA ADMINISTRAO PBLICA E AS SUAS

CONSEQUNCIAS NA GESTO DE RECURSOS HUMANOS
Introduo
A Administrao Pblica visa a satisfao das necessidades colectivas, as quais so
assumidas como tarefa e responsabilidade prpria da colectividade. Ao passo que a
Administrao Privada incide sobre necessidades individuais - a gesto dos bens desta ou
daquela pessoa -, ou sobre necessidades que, sendo de grupo, no atingem contudo a
generalidade de uma colectividade inteira - a administrao de uma empresa, de uma
associao, de uma qualquer colectividade (Massuanganhe, 2011).
Assim, embora tenham de comum o facto de ambas serem formas de administrao, elas Administrao Pblica e a Administrao Privada, distinguem-se pelo objecto sobre que
incidem, pelo fim que prosseguem, e pelos meios que utilizam. Ao longo dos tempos, estas
duas formas tm evoludo, e sido objecto de vrias reformas a nvel legislativo.
No que diz respeito Administrao Pblica (sentido orgnico) as sucessivas reformas
empreendidas assentaram em contributos tericos vocacionados para a construo dos
paradigmas do futuro (Mozzicafredo, 2007). O processo de reforma empreendido fica
muito a dever-se crise econmica que se fez sentir na dcada de setenta que gerou um
sentimento de desconfiana relativamente aos custos do Estado de Providncia. Este fora
criado sobretudo com o intuito de proteger os cidados da excluso social, e das demais
contingncias econmicas e sociais; pois resulta de um amplo movimento poltico e social
muito inspirado nas teorias de Keynes, baseadas na interveno do Estado na economia no
sentido de atingir o pleno emprego. Contudo, apesar das suas premissas manterem-se
vlidas, uma parte da opinio pblica comea a questionar, seno j os seus fundamentos,
pelo menos o seu funcionamento e, sobretudo, os desequilbrios oramentais que pareciam
inevitveis.
Segundo Self (1993) o Estado de Providncia entrou em crise no incio da dcada de
setenta devido, entre outras variveis, crise petrolfera. Poucos anos mais tarde, Buchanan
(1977) chamava a ateno para o facto de se estar a tornar insustentvel um modelo no
qual o aumento das despesas dos servios pblicos era tendencialmente maior num perodo
de estagnao econmica.
Com a falncia eminente do Estado de Providncia (decorrente da insustentabilidade
oramental) criaram-se novos modelos de administrao (Rocha, 2001), estando estes na
gnese daquilo a que se veio a chamar reforma administrativa, a qual se traduziu numa
10
resposta dos governos a extensas mudanas sociais e econmicas e expresso de ideias e

ideologias que se desenvolveram (Stewart e Walsh, 1992).
Nesta poca, a Administrao Pblica transmite uma imagem de ineficincia e ineficcia,
fortemente hierarquizada, numa estrutura pesada e problemtica. Em diversos pases os
lderes polticos defendiam que o Governo cresceu em demasia, era muito dispendioso e
limitava a iniciativa individual (Pollitt, 1993). A influncia das ideias neo-liberais, a Teoria
da Escolha Pblica e a onda da gesto privada orientaram a agenda da reforma dos
governos e persuadiu um novo papel do Estado na economia (Foster e Plowden, 1996).
Surge, ento, a necessidade de substituir o Estado de Providncia, por um Estado
Managerial, tal como defendido por Lane (1995). Segundo esta autora, o managerialismo
afirma-se essencialmente como opo gestionria inpcia e s ineficincias
tradicionalmente conotadas com as organizaes burocrticas. Assim, a crise econmica vai
obrigar a reformar o modelo de administrao, tendo sido adoptados duas estratgias de
reforma. A primeira, com influncia da Teoria da Escolha Pblica, assenta no pressuposto
de que h que recuperar a ideia de que o Estado deve emagrecer. Havendo, para isso, que
entregar as polticas sociais iniciativa privada. Mantendo a interveno do Estado na
economia, apenas, de forma a clarificar os problemas inerentes tomada de deciso
colectiva, tais como a ineficincia da Administrao Pblica, a ausncia de incentivos,
rigidez institucional, entre outros. Pretendendo-se com esta privatizao das polticas
sociais, a reduo drstica do nmero de funcionrios afectos Administrao, e
consequentemente da despesa pblica associada.
A outra estratgia, assenta na ideia de que tudo o que pblico ineficiente e, portanto, h
que introduzir na Administrao processos, modelos e tcnicas de gesto privada,
pretendendo-se com tal, promover a competio entre os vrios fornecedores de bens e
servios pblicos, na expectativa da melhoria do servio pblico perante o cidado, e
paralelamente diminuir os custos de produo (Rodrigues, 2009). Pretendendo-se o
aumento da eficincia e da flexibilizao da gesto, num Estado que deixa de ser um
prestador directo de servios, para passar a ter um papel meramente regulador,
nomeadamente com a criao de outsourcing e parcerias pblico-privadas (Denhardt e
Denhardt, 2000). Trata-se da concepo gestionria, identificada com a Nova Gesto
Pblica (Rocha, 2010). A qual defende a substituio da gesto pblica tradicional, por
processos e tcnicas de gesto privada, inspirados pela NGP, que segundo Hood (1991),
apresenta novas caractersticas, das quais se destaca, a profissionalizao da gesto nas
11
organizaes pblicas, o controlo de resultados, e a adopo de estilos de gesto

empresarial.
Tambm autores como Peters e Waterman (1982) a este propsito lanavam a ideia de que
se poderia adoptar um novo modelo de gesto nas organizaes de trabalho em geral,
independentemente de estas serem pblicas ou privadas. Esta nova concepo de gesto
apostou na descentralizao, flexibilizao, na autonomia e na compresso das
hierarquias (Wright, 1997). Assim, de uma forma resumida, o managerialismo mais no fez
do que reiterar a ideia segundo a qual as organizaes do sector pblico e do sector privado
devem ser geridas por princpios semelhantes na sua essncia, apesar de, ao contrrio das
privadas, as organizaes pblicas deverem procurar satisfazer interesses colectivos e serem
controladas pelo poder poltico.
A reforma administrativa tambm vai produzir um grande impacto na gesto dos recursos
humanos, nomeadamente no que respeita aplicao de novos instrumentos como a
avaliao de desempenho, a mobilidade, novas linhas orientadoras relativas ao
recrutamento e seleco de pessoal; e alteraes no sistema retributivo que, mais frente,
analisaremos com maior profundidade. Contudo, tal como refere Rocha (2001), a
preocupao com as carreiras manteve-se praticamente como o nico instrumento visvel
da reforma administrativa; o que veio impedir uma articulao entre a gesto de recursos
humanos e os objectivos de uma reforma administrativa mais ampla e profunda.
Em Portugal, tambm no se ficou indiferente a todas estas mudanas, surgindo tentativas
de modernizao da Administrao Pblica, que remontam, pelo menos, aos anos sessenta.
No entanto, s em 1999 foram, com o Decreto-Lei n. 135/99, de 22 de Abril, que vo
surgir mudanas efectivas que visam, no s, compilar as orientaes que at ento se
encontravam dispersas, superando a disperso dos diplomas que haviam sido publicados
durante as ltimas dcadas do Sc. XX em matria de modernizao administrativa. Mas
tambm, e essencialmente, estabelecer medidas de modernizao administrativa, que
reflectem a complexidade das funes do Estado, e a correspondente preocupao da
defesa dos direitos dos cidados e respeito pelas necessidades que os mesmos sentem face
Administrao Pblica. Assim, a legislao agora criada vai ter como implicaes o reforo
das relaes entre a Administrao Pblica e a sociedade, visando aprofundar uma cultura
do servio pblico, orientada para os cidados e para uma eficaz gesto, que se paute pela
eficcia, eficincia e qualidade da Administrao. Atendendo-se, assim, s necessidades da
sociedade em geral, dos cidados, e agentes econmicos em particular, vai-se desencadear
12
uma aproximao da Administrao aos utentes atravs da prestao de melhores servios,

da desburocratizao de procedimentos, e do aumento da qualidade de gesto e
funcionamento do aparelho administrativo do Estado.
De qualquer das formas, o conceito de reforma administrativa de difcil definio, at
porque, tal como refere Amaral (2000), varia muito conforme as pocas, os pases e as
circunstncias. A verdade, porm, que se procurarmos analisar sob o prisma cientfico a
noo de reforma administrativa, teremos de encarar todos os seus aspectos, numa
perspectiva global.
Ora, do que expusemos supra, resulta necessariamente que h inmeros conceitos de
reforma administrativa. Contudo, de entre todos, pela sua abordagem compreensiva e a
ttulo exemplificativo, mencionamos (United Nations, 1983): Reforma Administrativa
definida como o uso deliberado da autoridade e influncia para aplicar novas medidas a um
sistema administrativo de forma a mudar as suas metas, estruturas e procedimentos tendo
em vista o seu melhoramento para fins de desenvolvimento.
Ora, tudo o supra-exposto, reflecte uma tendncia actual de apostar numa clara cultura de
servio pblico que contribui, necessria e decisivamente, para o crescimento e
desenvolvimento scio-econmico do Pas.
1.1. Modelo clssico de carreira

Da noo de reforma administrativa acabada de enunciar decorre que esta condicionada
no s pelo contexto histrico, como pela complexidade social e pela orientao do poder
poltico de um dado Estado. Pelo que, as escolhas colectivas e individuais dos cidados, em
regime democrtico, so tidas em conta para que a reforma da Administrao Pblica, e a
legitimidade dos seus objectivos e funes, sejam reconhecidas pelos indivduos que
contribuem para o seu funcionamento (Mozzicafredo, 2001).
Ora, o modelo clssico da funo pblica tem uma matriz europeia que remonta
Revoluo Francesa, a qual vem estabelecer a separao dos poderes pblicos o
legislativo, o executivo e o judicial -, e a separao entre estes, no seu conjunto, e a
Administrao Pblica, cabendo a esta aplicar as leis aos casos concretos, sob a forma de
actos administrativos. Paralelamente a esta separao de funes, desenvolve-se o direito
administrativo, o qual vem estabelecer o estatuto dos funcionrios pblicos, que reflecte
13
um conjunto de direitos e deveres dos trabalhadores da Administrao Pblica, que lhes

garantia autonomia perante o poder poltico, permitindo neutralidade e independncia.
A implementao do referido estatuto resulta no que se pode designar por modelo
estatutrio, no sentido de preservar o carcter do servio na relao jurdica entre o
empregador e o empregado, as funes de soberania, e de segurana do Estado. Max
Weber (1946) analisou e estudou o modelo clssico europeu que resumiu atravs dos
seguintes pontos (tabela 2):
Tabela 2 - Anlise do modelo clssico
Pontos
Descrio
Os funcionrios tm competncias bem definidas e so
Hierarquia
responsveis perante o seu trabalho e os seus

responsveis;
O emprego constitui uma ocupao a tempo integral,
Continuidade
com um sistema de carreira, o qual oferece perspectivas

de avanos regulares;
O trabalho efectuado de acordo com regras, e cada
Impersonalidade
trabalho deve constar despacho ou acta sob a forma

escrita;
Expertise
Os funcionrios so recrutados de harmonia com o

mrito e treinados para as suas funes.
Fonte: Adaptado de Max Weber (1946).
Os critrios de recrutamento e seleco dos funcionrios e os seus deveres e obrigaes

tambm foram estudados por Weber (1946), afirmando que os funcionrios deveriam ser
livres, excepto no que respeita s suas obrigaes na repartio. Assim, os funcionrios
devero estar organizados hierarquicamente. Como candidatos devero ser seleccionados
com base nas suas qualificaes tcnicas, estabelecendo-se um vnculo jurdico de base
contratual, para o exerccio das suas funes, integrado numa carreira, tendo um sistema de
promoes com base na antiguidade ou desempenho, sendo remunerados por salrios fixos
em dinheiro, com direito a penses sociais. Estando sujeitos a uma disciplina e controlo no
14
mbito da sua actuao na repartio, como no podem acumular o seu emprego com
outra funo.
Neste sentido, Bourgon, (2008), indo ao encontro do referido, menciona que a entrada
inicial baseada nas habilitaes acadmicas e/ou um exame de admisso ao funcionalismo
pblico. Uma vez recrutadas, as pessoas so incorporadas em funo das necessidades da
organizao. Posio reforada por Demmke, (2008), que defende que os funcionrios
pblicos so chamados, obedecendo a determinados requisitos, a desempenhar ou executar
uma determinada carreira. Uma vez recrutados, devem respeitar um estatuto disciplinar e
regulamentar especfico que prev a possibilidade da sua progresso ou promoo, sendo
que a este respeito dada uma grande relevncia antiguidade no respectivo servio.
Verifica-se que o contributo de Max Weber d-se ao nvel do estatuto da burocracia, que
constitua uma condio necessria, ou um meio organizado para a racionalidade legal,
econmica e tcnica da civilizao moderna. As organizaes burocrticas eram para
Weber, tecnicamente superiores s outras formas de organizao, pois caracterizavam-se
pela preciso, velocidade, conhecimento, unidade, subordinao estrita e reduo dos
custos materiais e humanos. Tambm Blau e Meyers (1956) defendia que o aumento da
autoridade dependia exclusivamente da subida na carreira e a subida fazia-se com base na
idade, qualificaes educacionais e nvel de desempenho.
Assim, os funcionrios pblicos recrutados (no modelo de carreira) gozam de uma especial
segurana ou garantia do emprego decorrido algum tempo no exerccio das suas funes.
Podendo-se, mesmo, falar num emprego para toda a vida.
Enquanto Weber, explicou e racionalizou as Administraes Pblicas europeias nos termos
expostos, no outro lado do Atlntico, Wilson que vai influenciar o estudo e a anlise da
Administrao Publica, instituindo uma ideia de separao entre a deciso poltica e a
prtica administrativa. Assim, aqui, a evoluo do modelo de gesto foi distinta. Os
funcionrios eram nomeados com base na confiana poltica, de acordo com uma seleco
criteriosa na sua admisso, semelhante s regras do sector privado. Wilson (1887) atravs
do seu artigo - The Study of Administration-, abordou a separao rigorosa entre a
poltica e a Administrao, competindo aos polticos a definio das polticas e aos
administradores a implementao das mesmas, que deveria obedecer s regras de boa
gesto e eficincia, e no de acordo com a oportunidade poltica e o tempo eleitoral. Cujas
regras de funcionamento vo buscar ao scientific management desenvolvido no seio das
15
empresas e da gesto municipal. Contudo, os funcionrios da Administrao obedeciam a

regras prprias de funcionamento, semelhantes s enunciadas no estatuto dos funcionrios,
em vigor na Europa. Onde se estipulavam os direitos e deveres, bem como as
circunstncias em que podiam ser responsabilizados pelos polticos e pela hierarquia
administrativa.
Mais tarde Taylor (1912), Frank e Lilian Gilbreth (1914), continuam o trabalho
desenvolvido por Wilson, desenvolvendo um nmero de procedimentos destinados a
dividir o trabalho nas suas componentes, e a descobrir a melhor maneira de desempenhar
as tarefas. Sendo nesta perspectiva que defendido o recrutamento com base no mrito, e
uma estrutura hierrquica, cujo sistema de carreira permite salvaguardar a neutralidade dos
funcionrios pblicos; actuando como mquinas.
No entanto, esta posio relativamente mquina administrativa, nem por todos
defendida. Downs (1967) defende que, nem as organizaes pblicas so mquinas, nem os
funcionrios pblicos so apndices das mquinas, logo no se pode falar dos funcionrios
como meros burocratas sem pensamento prprio. Tipificando os burocratas e as
organizaes como seres vivos que nascem, crescem, atingem a maturao e morrem. Mas,
vai ser com o aparecimento da Escola das Relaes Humanas e a construo do Estado de
Providncia, que surge o burocrata profissional, determinando a modificao do modelo
clssico. Sendo nesta perspectiva que Mosher (1968), define um conjunto de caractersticas
dos profissionais nas organizaes pblicas.
Tabela 3 Caractersticas dos profissionais
Integrao em associaes profissionais, as quais controlam a entrada nas respectivas

profisses
Formao e treino continuado e demorado
Entrada controlada e dependente de graus acadmicos
Existncia de cdigos deontolgicos e standards de comportamento que se sobrepem, em
muitos casos, s normas internas da Administrao Pblica
Preocupao com os respectivos clientes os mdicos existem para servirem os seus
doentes e os professores para educar os seus estudantes
Avaliao, controlo e promoo feitas pelos seus pares na profisso
Status e msica associadas profisso
Fonte: Adaptado de Moscher (1968)
16
Contudo, a existncia destes profissionais gerou diversos conflitos principalmente na

avaliao do trabalho dos mesmos. Sendo o caso dos mdicos, que no aceitam que a sua
avaliao seja feita por no mdicos e o mesmo se sucede com os professores.
As organizaes pblicas fornecedoras de servios sociais, evoluram no sentido das
burocracias profissionais. Neste sentido, Mintzberg, na sua obra The Structuring of
Organizations (1979), fala-nos das diferentes estruturas organizacionais e do seu modo de
funcionamento, relacionando diferentes componentes bsicas e a utilizao de diferentes
mecanismos de coordenao. Os burocratas profissionais segundo Mintzberg (1983)
controlam o poder nas organizaes, no segundo uma lgica interna, mas de harmonia
com os padres impostos externamente, j que o profissional tende a identificar-se mais
com a sua profisso do que com a organizao onde a pratica.
Assim, verifica-se que os modelos da funo pblica variam de pas para pas e apresentam
uma grande diversidade e diferena de estrutura orgnica (Adomonis, 2008).
O modelo tradicional de carreira consistiu assim, de uma forma geral, na proteco dos
valores fundamentais do servio pblico de forma a satisfazer as necessidades colectivas,
caracterizando-se principalmente por um sistema vitalcio, estatutrio, assente na
igualizao dos trabalhadores, na antiguidade e com pouca flexibilidade. A passagem ao
modelo profissional vai surgir na sequncia do Estado de Providncia, cujas funes do
Estado aumentaram, determinando um aumento dos funcionrios pblicos e
consequentemente a despesa pblica, o que determina o surgimento de uma crise
econmica, por excesso de despesismo do Estado. Situao que vai originar um
movimento de reforma do Estado e da Administrao Pblica, tendo como paradigma a
Teoria da Escolha Pblica, e o modelo gestionrio, no sentido de agilizar a Administrao
substituindo os processos e mtodos administrativos por modelos de gesto empresarial
(Aucoin, 1990).
1.2. Razes que motivaram a reforma administrativa

O processo de reforma administrativa um processo de mudana, destinado a ajustar as
estruturas e o funcionamento administrativos, em sintonia com as presses do ambiente
poltico e social, ultrapassando as clivagens e falta de comunicao nas relaes entre os
cidados e a Administrao do Estado (Arajo, 1993).
17
Busca-se, assim, a mudana de estruturas administrativas, reduo do sector pblico e

interveno do Estado, uma maior flexibilidade de gesto e alterao de processos e um
novo relacionamento entre a Administrao e os cidados, agora considerados clientes e
consumidores dos servios pblicos (Rocha, 1995).
Tornando-se, tambm, imperioso controlar a subida da despesa pblica e aumentar a
eficincia do sistema administrativo. Passando a ser objectivo primordial a criao de um
Estado diminudo nas suas funes, e o menos interventivo possvel na actividade
econmica e social (Crozier, 1987).
Os factores supra descritos conduziram a uma nova Administrao Pblica que agora, pelo
menos aparentemente, est exclusivamente centrada na necessidade de tornar o seu
funcionamento mais profissional, mais eficiente e mais sensvel s condies e mudanas
externas e, sobretudo, focada na eficincia e eficcia das organizaes. Cujos principais
motores desta mudana foram as novas tecnologias e a globalizao da economia, de forma
a aumentar a competitividade, e a potenciar o desenvolvimento econmico nos mais
diversos pases.
Pollitt e Bouckaert (2000), alertam para o facto das presses para a reforma, a retrica e o
afrouxar das velhas formas de fazer as coisas, constiturem uma oportunidade de mudana
para os funcionrios pblicos, de forma a servirem o auto interesse; mas tambm resultam
em ganhos de produtividade, qualidade dos servios, transparncia e equidade.
Ora, em Portugal, tal como afirma Arajo (2002), as estruturas dos servios pblicos,
baseadas em modelos criados no incio do sculo XX, no esto preparados para lidar com
ambientes instveis e dinmicos, pois o Pas funcionava com base num sistema tradicional
e antiquado que no estava preparado para o desafio da globalizao. Pelo que, a abertura
do Pas democracia, a sua progressiva internacionalizao econmica e poltica, e a adeso
CEE, vo proporcionar uma oportunidade nica para mudanas estruturais, algumas das
quais apoiadas por fundos comunitrios. Assim, um nmero significativo de razes vo
convergir no sentido de estimular a mudana, reforando mutuamente o seu
prosseguimento.
A cincia administrativa ainda no est suficientemente desenvolvida para fornecer
conselhos susceptveis de poderem orientar capazmente as reformas (Hood e Peters, 2000).
As tentativas de reforma do sector pblico podem depender tanto da instituio, da
experincia, at mesmo da sorte; como da capacidade de prever resultados. Como tambm
18
razes de ordem tcnica, colocam problemas intrnsecos de medio e conceptualizao

das consequncias das reformas. Por exemplo: um ponto importante o de saber quanto
dinheiro se poupou e at que ponto a prestao do servio se tornou mais eficiente. Ou
seja, existem problemas visveis na identificao da maneira mais precisa e inequvoca de
medir a qualidade dos servios (Bouckaert,1995).
Por outro lado, no podemos esquecer as razes de ordem poltica que so as principais
foras impulsionadoras da mudana. A dimenso poltica assume um papel decisivo em
matria de reforma administrativa. Com a falncia do Estado de Providncia, os polticos
viram-se obrigados a redireccionar as aces do Estado. A ideia de um Estado de
Providncia que promove o bem estar e a prosperidade econmica foi desafiada pela nova
ideologia, que enfatizava as vantagens do mercado, como oposto ao insucesso da poltica
intervencionista (Self, 1994). Assim, com as ideias neo-liberais e a Teoria da Escolha
Pblica foram introduzidas polticas de reduo das fronteiras do Estado, e a dimenso do
sector pblico emagreceu significativamente. Estas polticas de reforma visavam promover
a eficincia e ultrapassar as dificuldades financeiras do Estado.
Em Portugal tambm surgiram presses polticas de mudana na agenda dos governos.
Criaram-se programas e propostas dedicados reforma administrativa, designadas por
Modernizao Administrativa e inseridas no slogan Menos Estado, Melhor Estado.
Por ltimo, razes de ordem internacional suscitam a necessidade de abordar questes
econmicas, tecnolgicas e ecolgicas, que impelem a mudana. Sendo o caso do projecto
da Unio Europeia criado volta de polticas comuns que por vezes tornam difceis os
processos de deciso, porque cada Pas intervm para proteger os seus interesses. Alm
disso foram criados critrios rigorosos de integrao que requeriam eficincia e eficcia na
sua implementao. Exemplo disso o da convergncia da poltica monetria, da moeda
nica, que teve implicaes indirectas nos sectores pblicos nacionais pela exigncia de
grande disciplina oramental.
Para Portugal esta adeso constituiu um grande desafio, dado tratar-se de pas pequeno e
com pouco relevo na poltica internacional. Como afirma Lopes (1989), a adeso de
Portugal CEE o resultado da necessidade de um desenvolvimento na consolidao do
regime democrtico, e a procura de um novo modelo de integrao internacional que
pudesse ultrapassar os problemas surgidos com as crises internacionais, a descolonizao e
a exausto do modelo da EFTA.
19
A reforma da Administrao Pblica tem sido e continua a ser, uma preocupao dos
governos da Europa, especialmente no que diz respeito gesto de recursos humanos, na
vertente da gesto do emprego pblico. Assim, os sistemas tradicionais de emprego sofrem
reformas administrativas, no sentido de alternativas de emprego mais flexveis, o que
reflecte a redefinio do papel do Estado, o qual fica limitado s funes essenciais,
especialmente de soberania.
neste contexto que vai ocorrer a passagem de um regime de carreira, para um regime de
emprego, que pe em causa a segurana estatutria do funcionrio pblico, passando a
estar-se perante um vnculo contratual de empregabilidade, que visa melhorar a eficcia das
organizaes, e prestar um servio de qualidade. Tudo isto numa ptica da NGP.
1.3. Modelo de emprego

Por influncia da NGP, inspiradora da reforma administrativa, ocorre uma transio do
Estado de Providncia para o Estado Managerial. O qual assenta em trs objectivos
essenciais no que respeita aos recursos humanos: remodelao do ambiente da funo
pblica, reforma da cultura organizacional e reafirmao do controlo poltico sobre os
funcionrios. Esta nova redefinio do papel Estado, vai trazer ritmos bastante acelerados
para a flexibilidade de emprego pblico, que por sua vez vai ao encontro de uma nova
forma de contratao nos servios pblicos, prxima do sector privado, contrariando assim
o modelo burocrtico administrativo.
Assim, nos ltimos anos manifestou-se uma tendncia para a flexibilidade do emprego
pblico. Os sistemas tradicionais foram objecto de reformas administrativas, quer ao nvel
do regime legal, quer nas formas de acesso e ingresso dos recursos humanos. A ideia da
segurana no emprego, desaparece progressivamente com a passagem de um regime de
carreira para um regime de emprego de forma a melhorar a eficcia das organizaes. Os
cidados esto cada vez exigentes quanto ao desempenho e integridade dos funcionrios
pblicos (Demmke, 2008). No se exige apenas a qualidade do servio, mas tambm, entre
outros, a transparncia, controlo, integridade e flexibilidade.
neste contexto de reforma administrativa, que surge o modelo de emprego, como um
modelo managerial ou gestionrio, que tem como principal objectivos cortar custos com o
pessoal, aumentar a produtividade, trazendo simultaneamente maior flexibilidade na gesto
de recursos humanos, principalmente na fixao de salrios; aumentando o nmero de
20
contratados a prazo, e adoptando um novo sistema de avaliao. A consequncia, bvia: a

ideia de carreira, caracterstica do servio pblico, tende a perder importncia (Aucoin,
1995).
No modelo de emprego os trabalhadores, em vez de serem admitidos a uma carreira, so
recrutados para desempenhar uma funo ou um trabalho especfico, exercendo a tarefa(s)
que lhe for(em) imposta(s) por um determinado departamento. A segurana no emprego
fica, deste modo, mais fragilizada, pois que a manuteno do vnculo contratual entre o
trabalhador e a Administrao est dependente da avaliao de desempenho daquele na
prossecuo dos objectivos definidos.
Podendo mesmo ocorrer a resoluo da relao de emprego, mediante a verificao de
situaes previstas na lei, que agora regulamenta os vnculos funo pblica.
Nomeadamente os contratos colectivos de trabalho, ou de negociao individual, os quais
definem as condies de trabalho, os modelos de promoo e de regulamentao
disciplinar especfica, assim como o sistema de penses ou reforma.
Apesar da gesto de pessoal na Administrao Pblica estar a passar por uma profunda
reconfigurao, a anlise emprica sugere que na rea da gesto de recursos humanos, pelo
menos no que respeita s prticas no sector pblico e privado, permanecem diferenas em
muitos aspectos (Boyne, Jenkins e Poole, 1999). Variando os instrumentos de mudana, de
pas para pas, j que as medidas adoptadas dependem da histria, das foras polticas, e da
cultura de cada sistema poltico-administrativo; sendo, assim, apenas comuns os objectivos
a alcanar, razo pela qual se fala num modelo de gesto de recursos humanos uniforme
nos pases da OCDE.
O poder da funo pblica ficou, assim limitado, com a utilizao de programas de
privatizao, e com a desinterveno em alguns sectores de prestao de servios pblicos,
ao mesmo tempo que tenta reduzir o nmero de funcionrios, flexibilizando as relaes de
trabalho com a privatizao de contratos de trabalho, criando precaridade nos vnculos
laborais. Desta forma o corpo residual de funcionrios foi destronado, perdendo o status
tradicional de representantes do Estado (Luc Rouban,1998).
Como podemos analisar na tabela 4, o modelo de contrato foi-se alterando, acentuando-se
o recurso ao contrato individual de trabalho, em detrimento do tipo de relao de trabalho
por nomeao.
21
Tabela 4 Contraposio entre o modelo de carreira e o modelo de emprego
Sistema de Carreira
I - Condies de
1-Recrutamento
acesso e habilitaes
entrada na carreira;
Sistema de Emprego
na 1-Recrutamento
em
altura e para qualquer posio;
2-Existncia de requisitos 2-Inexistncia

acadmicos entrada;
3-Formao e tempo de
qualquer
de
requisitos
acadmicos mas de capacidade

para o exerccio da funo;
experincia na entrada para 3-Inexistncia de formao ou

a carreira.
perodo de experincia .
II - Desenvolvimento Existncia de modelos de Inexistncia
de
modelos
de
da carreira
promoo
promoo
III Emprego
Emprego para toda a vida
Emprego com base no contrato
IV - Sistema de
Esquema estatutrio
Contrato colectivo de trabalho ou
remunerao
V-Sistema de
negociao individual
Previsto na lei
Acordo colectivo
Estabelecida por lei
Inexistncia
penses
VI-Legislao
Disciplinar
de
regulao
especfica para o servio pblico
Fonte: Adaptao de A. Awer, C. Demmke e R. Polet (1996) p.32.

Saliente-se que, paralelamente a esta distino entre os dois sistemas de emprego, verificase que, os dois modelos tendem a harmonizar-se por influncia da revoluo managerial, a
ponto de se dizer que existem sistemas predominantemente de carreira ou
predominantemente de emprego. Ou seja, a NGP apresenta-se como alternativa gesto
pblica tradicional, acabando com o sistema exclusivamente de carreira. Caracterizando-se
como uma gesto orientada para a qualidade dos servios prestados aos clientes, com
uma consequente descentralizao das responsabilidades, e integrao de princpios de
concorrncia.
22
1.4. Princpios orientadores da Nova Gesto Pblica

A NGP surge num contexto de mudana, a qual no se traduz apenas em eficincia e
eficcia, mas tambm em legalidade, legitimidade, e ainda doutros valores que ultrapassam
os padres da gesto empresarial (Kikert, 1999). Assim, o modelo gestionrio de reforma,
traduz uma evoluo e modernizao na gesto da Administrao Pblica.
Sendo neste sentido, que Holmes & Shand (1995), e Hood & Jackson (1991), de uma
maneira geral, propem uma gesto pblica dotada das seguintes caractersticas:
Tabela 5 - Dimenses da Nova Gesto Pblica
a) carter estratgico ou orientado por resultado do processo decisrio;

b) descentralizao;
c) flexibilidade;
d) desempenho crescente e pagamento por desempenho/produtividade;
e) competitividade interna e externa;
f) direcionamento estratgico;
g) transparncia e cobrana de resultados (accountability);
h) padres diferenciados de delegao e discricionaridade decisria;
i) separao da poltica de sua gesto;
j) desenvolvimento de habilidades gerenciais;
k) terceirizao;
l) limitao da estabilidade de servidores e regimes temporrios de
emprego; e
m) estruturas diferenciadas.
Fonte: Adaptado de Holmes & Shand, 1995; Hood & Jackson, 1991.
Como j anteriormente foi referido, a Administrao Pblica, nestas trs ltimas dcadas
assistiu a uma crtica generalizada ao seu funcionamento e desempenho, argumentando-se
que ela (Administrao) uma estrutura gigante, ineficiente, ineficaz, apresentando custos
elevados, muito burocratizada e sobrecarregada de regras excessivas. Pelo que, a partir de
23
determinada altura questionou-se o rumo que as Administraes estavam a seguir,

argumentando-se que aquelas tinham sido construdas com base em princpios errados,
precisando de ser reinventada e de renovar as suas instituies (Barzeley e Armajani, 1992).
Sendo neste sentido que Hood (1991) vai definir os elementos fundamentais do
manageralismo, apresentando-se este como uma alternativa gesto pblica tradicional,
pois era fundamental controlar a despesa pblica.
Tabela 6 Componentes da Nova Gesto Pblica
Doutrina
Gesto Profissional
Significado
O
gestor
pblico
Justificao
com A responsabilizao precisa de
liberdade para gerir
gestores bem identificados
Medidas de desempenho Definio de objectivos e Responsabilidade e eficincia

indicadoresde desempenho
Controlo de resultados
Gastos
recompensas nfase nos resultados e no
ligados ao desempenho
nos processos
Fragmentao das
Criao de unidades mais Ganhos
Unidades Pblicas
flexveis e descentralizadas
de
eficincia,
proliferao do Contracting
out
Competio no sector
Liberalizao de mercado e Rivalidade faz baixar custos
Pblico
uso de contratos
Instrumentos de Gesto
Liberdade de contratao e Melhor
Privada
do sistema de punio e aproveitamento

recompensas
Disciplina na Gesto
gesto
e
das
oportunidades do mercado
Corte nos custos aumento Necessidade de fazer mais

de produtividade
com menos
Fonte: Adaptado de Hood, 1991
Da anlise da tabela 6 acima apresentada, verifica-se que os elementos fundamentais do

manageralismo, caracterizam a NGP, e a mudana surgida ao nvel da gesto pblica. A
qual passa a ter como preocupaes fundamentais o controlo financeiro, a
profissionalizao, e a descentralizao do sector pblico, com a adopo de novas
ferramentas ao nvel da contratao e da avaliao do desempenho, com vista a privilegiar a
24
importncia dos resultados. O pressuposto fundamental dos novos modelos de gesto

pblica , assim, o de que tudo o que pblico ineficiente, e sai mais caro, aos cidados,
do que a produo feita pelo sector privado. Pelo que o primeiro objectivo de qualquer
reforma do Estado e da Administrao Pblica consiste na privatizao do sector pblico.
Holmes e Shand (1995), tambm defensores da reforma administrativa assente no modelo
gestionrio, entendem que uma correcta gesto, a que estrategicamente se orienta para os
resultados com base:
Na efectividade, na eficincia e na qualidade dos servios;
Na substituio das estruturas altamente hieraquizadas e centralizadas por
estruturas descentralizadas onde as decises sobre os recursos e servios so
tomadas, tendo mais em conta os interesses dos clientes e mais perto deles;
Na maior flexibilidade na procura de alternativas mais econmicas;
Na concentrao da ateno na autoridade e responsabilidade como chave para
aumentar a performance;
Na criao de ambientes competitivos entre os diferentes sectores organizacionais;
Na maior transparncia da contabilidade a fim de demonstar mais e melhor os
resultados e os custos; e
Na existncia de sistemas e de oramentos capazes de suportar estas mudanas.
Pollitt (2001) tambm defende a Nova Gesto Publica, com base nos seguintes elementos
apresentados, por oposio ao tradicional modelo clssico:
A mudana dos sistemas de gesto, e o esforo da perspectiva dos inputs e dos
outputs, na perspectiva dos resultados;
A existncia de mais medidas no sentido de se terem mais indicadores de como
actuar, e uma maior standardizao;
A opo por uma gesto organizacional mais autnoma e especializada, ao invs da
hierarquia burocrtica;
A escolha dos contratos e das relaes contratuais, em detrimento das relaes
hierarquizadas;
Uma opo pelos mercados e seus mecanismos, como privatizao, contratao,
desenvolvimento de mercados internos;
25
O esbatimento da fronteira entre os sectores privados e os sectores pblicos,

caracterizado pelo crescimento das parcerias pblico-privadas, e pela proliferao
de organizaes hbridas.
Foram vrias as estratgias de reforma adoptadas para mudar o funcionamento da

Administrao Pblica, desde cortes oramentais, venda de bens do Estado, privatizao,
contratao de servios, introduo de medidas de desempenho, da gesto por resultados, e
de tcnicas de gesto do sector privado. Trata-se de medidas de reforma que se enquadram
no modelo gestionrio, e que tm sido adoptadas nos pases ocidentais, acreditando que
estes instrumentos de reforma so capazes de responder aos problemas econmicos e
sociais, em particular para introduzir maior eficincia e eficcia no funcionamento da
Administrao Pblica.
A NGP promete dar a grande resposta aos problemas do sector pblico, partindo da
convico que a gesto do sector privado superior gesto na Administrao Pblica.
Sendo com base nesta premissa, que ocorre a reforma da Administrao Pblica, a qual se
vai reflectir na organizao da mesma, ao nvel dos recursos humanos, com a adopo de
instrumentos jurdicos inovadores, que vo proporcionar uma nova cultura de gesto
pblica. Pondo em causa o estatuto prprio do funcionrio pblico, cujo regime jurdico
diferente do laboral.
Ora, precisamente a este nvel de reforma, que nos vamos debruar no presente estudo,
fazendo uma anlise da gesto actual de recursos humanos na Administrao Pblica, por
influncia do novo modelo de gesto preconizado pela NGP, comeando por analisar as
vrias tentativas de reforma administrativa que se fizeram sentir durante os diferentes
regimes polticos a que o nosso Pas esteve sujeito.
26
CAPTULO II - EVOLUO DO SISTEMA DE GESTO DE RECURSOS

HUMANOS EM PORTUGAL
27
Introduo
A cultura organizacional, as teorias comportamentais, o fenmeno da globalizao entre
outros, so factores que influenciaram as diversas concepes e prticas da gesto de
recursos humanos (GRH). Para Beer (1984) a gesto dos recursos humanos diz respeito a
todas as decises e aces de gesto, que afectam a relao entre a organizao e os seus
trabalhadores. Neste sentido, a gesto de recursos humanos envolve todas as aces
relativas seleco de pessoal, estruturao de carreiras, integrao, formao profissional,
estatuto remuneratrio, bem como o relacionamento tanto a nvel colectivo como
individual. A GRH evoluiu um pouco sombra das teorias organizacionais, que foram
sendo desenvolvidas, como o taylorismo, a burocracia, e a Escola das Relaes Humanas;
tendo tambm sofrido influncia por parte das teorias comportamentais, nomeadamente as
relacionadas com a motivao, a satisfao, a liderana, e o trabalho em equipa, as quais
foram reveladas, na sequncia do estudo das estruturas e dos processos organizacionais.
Sendo neste mbito que surge o modelo tradicional idealizado por Weber distante da
poltica, o qual defende que os funcionrios devem ser livres, excepto no cumprimento das
obrigaes profissionais, devendo estar organizados hierarquicamente. Assim, para Weber a
burocracia, o exemplo mais bem sucedido da histria da Administrao Pblica, sendo
optimizador das organizaes administrativas, tornando-as eficientes e rpidas na prestao
do servio pblico. neste modelo que prevalece o homem administrativo,
prescrevendo-se reformas destinadas a melhorar a eficincia e o fortalecimento
institucional das organizaes (Chevalier, 1994).
Contudo, a partir de certa altura, defendido, nomeadamente por Bournois e Brabet
(1993), que a GRH deve abandonar a lgica meramente quantitativa, herdada do taylorismo
e da burocracia, para dar mais importncia ao plano qualitativo. Qualidade , agora, a
palavra de ordem; passando a existir uma forte correlao entre os modelos de
Administrao Pblica e a nova lgica qualitativa na gesto de recursos humanos.
Estas novas preocupaes surgiram ligadas ao Estado de Providncia, como reposta a
desafios sociais, de forma a dar mais nfase s pessoas e no produtividade. Surgindo
uma viso liberal assente no conceito de mercado, inspirada nos economistas clssicos e
nos adeptos da Teoria da Escolha Pblica. Defendendo esta, a reduo do tamanho do
Estado, atravs da privatizao, ou seja, as estruturas hierrquicas so substitudas por
estruturas baseadas em contratos, sendo alguns servios privatizados; o que vai determinar
a desagregao da Administrao Pblica.
28
Em Portugal, (tal como noutros pases) a questo da competitividade influenciou as

prticas de GRH que progressivamente se tm aplicado aos modelos de actuao, e s
componentes estratgicas e culturais. Quer antes, quer aps o 25 de Abril de 1974,
Administrao Pblica foi alvo de reformas que constituram mudanas na rea dos
recursos humanos, as quais vo constituir um importante elemento da reforma
administrativa, que se traduz essencialmente por uma maior flexibilizao. Como tal, achei
pertinente fazer um breve enquadramento histrico, dada a sua importncia na execuo de
um novo modelo de gesto, defendido pela Nova Gesto Pblica.
2.1. A gesto de recursos humanos antes do 25 de Abril de 1974

Pode dizer-se que a primeira grande reforma da funo pblica surgiu no ano de 1935
atravs Decreto-Lei n. 26 115, de 23 de Novembro.
At esta data, tinham sido criadas condies para cristalizar a influncia da burocracia no
sistema administrativo portugus. Apesar de em 1959 se generalizar o mecanismo do
concurso pblico, como conclui Almeida (1995), continuam muitas prticas do
favoritismo e compadrio poltico e que so muito deficientes os meios de fiscalizao e
controlo. Os processos de recrutamento eram, assim, pouco claros, no sendo aplicadas
regras de concurso, funcionando a hereditariedade dos cargos pblicos, que s desaparece
nos incios do sc. XX. Assim, o processo de recrutamento permaneceu envolto numa
espcie de nebulosa, nada transparente. No havia qualquer relao entre as qualificaes
do funcionrio, a seu emprego e a respectiva remunerao.
Assim, antes da primeira grande reforma da funo pblica, empreendida atravs do j
referido Decreto n. 26115, de 23 de Novembro de 1935, era prtica corrente existirem
salrios diferentes para funes em tudo idnticas, como tambm era frequente haver, em
mltiplos servios, mais superiores do que subordinados (as chamadas pirmides
invertidas). Ou seja, o sistema era incongruente e irracional e as retribuies (sobretudo
dos superiores) eram pouco claras uma vez que as baixas retribuies eram aditivadas
atravs dos mais diversos expedientes, como gratificaes, emolumentos, acumulaes e
senhas de presena.
este estado de coisas que o Decreto-Lei n. 26 115, de 23 de Novembro de 1935
(Estado Novo) procura alterar, tendo como objectivos o seguinte:
29
A diminuio e reorganizao do nmero de funcionrios segundo critrios

uniformes e aplicveis a todos sem excepo;
A reduo das diferentes retribuies mensais ou salrios a certas categorias;
O tratamento dos magistrados, professores e mdicos (quadros especiais da funo
pblica) segundo os critrios de valor econmico e social; e
O afastamento da ideia de que o vencimento superior de alguns funcionrios lhes
conferia ou garantia maior honorabilidade ou credibilidade perante os demais.
Mais, instituiu-se com este Decreto-Lei n. 26 115, de 23 de Novembro de 1935, o

esquema de letras nos salrios ou vencimentos dos funcionrios pblicos que perdurou at
aos anos oitenta, embora com alguns ajustamentos.
Este sistema de 1935 (salazarista, autoritrio e burocrtico) foi reformado em 1969 atravs
do Decreto-Lei n. 49 410, de 24 de Novembro, que procura combater a burocracia e
aumentar a tecnicidade da Administrao.
Destacam-se, neste mbito, as seguintes medidas implementadas:
Reclassificao de certas categorias e uniformizao de retribuio entre funes
semelhantes;
Aumento de salrios pela incorporao nestes dos subsdios complementares;
Constituio de um corpo de funcionrios tcnicos cuja remunerao superior
do grupo administrativo.
Durante o Estado Novo - ditadura (1926/1974) - a Administrao Pblica tornou-se num

sistema burocrtico, autoritrio, conservador, e com um sistema de GRH apoiado num
modelo de carreira. A Administrao concebeu-se a si como um poder pblico e no como
um servio pblico (Graham, 1983).
Assim, verifica-se que o passo mais marcante da reforma administrativa, antes do regime
democrtico, foi dado em 1935 incidindo, essencialmente, sobre questes relativas ao
pessoal. S voltando a haver uma nova tentativa de reforma, na dcada de sessenta do
sculo passado, mas sem grande xito, pois apesar dos vrios estudos, diagnsticos e
propostas de reforma a forte resistncia mudana impediu a sua implementao. (Arajo,
2002). Assim, apesar da necessidade de uma reforma, do desenvolvimento econmico, e da
30
construo de um Estado de Providncia (ainda que, nesta fase, incipiente), as reformas

nunca foram aplicadas convenientemente e permaneceram inalteradas at Abril de 1974.
2.2. A gesto de recursos humanos entre 1974 e 1985

Com o advento da democracia surge um grande impulso reformador imposto pela
necessidade de democratizao do Pas, do desenvolvimento econmico e das
concomitantes reformas econmicas e sociais. Contudo, a definio do modelo de Estado e
de Administrao Pblica, que se pretendia para o Pas, s assume contornos claros mais
tarde, a partir de meados da dcada de oitenta.
Na sequncia da revoluo democrtica do 25 de Abril de 1974, ocorreram diversas
modificaes na funo pblica. At 1978 nada de notrio ou relevante se conseguiu alterar
no sistema herdado do Estado Novo, devido grande instabilidade governamental (note-se
que de 1976 a 1986 existiram em Portugal dez governos constitucionais). Apenas se
actualizaram alguns vencimentos e se corrigiram aspectos pontuais no sistema.
Em 1979, sob a gide do quinto governo constitucional, so publicados uma srie de
diplomas, entre eles:
Tabela 7 - Pacote legislativo de 1979
Diplomas:
Contedos:
Decreto Lei n. 191 A
Aposentao
Decreto Lei n. 191 B
Penses de sobrevivncia
Decreto Lei n. 191 C
Reestruturao de carreiras
Decreto Lei n. 191 D
Estatuto disciplinar
Decreto Lei n. 191 E
Reviso dos vencimentos
Decreto Lei n. 191 F
Regime do pessoal dirigente
Fonte: Adaptado de Rocha, 2010 e Dirio da Repblica Electrnico
De entre estes merecem especial ateno a reestruturao de carreiras (Decreto Lei n. 191
C de 25 de Junho) e o regime do pessoal dirigente (Decreto Lei n. 191 F de 26 de
Junho). Relativamente ao regime do pessoal dirigente, os princpios de recrutamento eram
31
diferentes consoante a categoria, assim os dirigentes de topo eram recrutados dentro ou

fora da Administrao, enquanto que os dirigentes intermdios eram recrutados dentro da
Administrao, vinculando-os carreira. Este recrutamento obedecia a princpios mistos de
carreira e de emprego, que se traduziam para uns em maior estabilidade no desempenho
das suas funes, enquanto outros, porque recrutados com base no critrio da confiana
politica, podiam ver a sua colaborao terminar a qualquer momento. No ano de 1982
publicado um novo conjunto de diplomas (sete) que ficou conhecido por pacote de 10 de
Maio (Rocha, 2010). Estes diplomas, na sua generalidade, no acrescentam nada de novo,
antes regulamentam a legislao de 1979.
Tabela 8 Pacote de diplomas de 10 de Maio
Diplomas:
Decreto-Lei n. 163/82
Contedos:
Recolha, tratamento e divulgao de dados estatsticos e
indicadores de gesto sobre a funo pblica
Princpios gerais definidores duma poltica uniforme de

incentivos para a fixao e deslocao de pessoal para a periferia
Implementao de um sistema de gesto previsional, de forma a

reorganizar os servios, quadros e carreiras e ainda da mobilidade
interdepartamental e interprofissional.
Restrio de admisses na Funo Pblica e estabelecimento de

medidas destinadas ao seu descongestionamento
Condicionamentos que podem dar origem constituio de

efectivos excedentrios e os critrios a que devero obedecer a
sua gesto e recolocao.
Institucionalizao de uma via de formao profissionalizante que

faculte o acesso de funcionrios a categorias para as quais no
tm habilitaes literrias.
Princpios gerais relativos ao recrutamento e seleco de pessoal
No que tange reestruturao de carreiras foi criado um conjunto de regras relativas a

quadros de pessoal, estruturadas em categorias. Tendo sido elaborados os princpios
norteadores da posterior avaliao de desempenho, de recrutamento e seleco de novos
funcionrios. Foram, ainda, lanadas as bases de um sistema de carreiras horizontal
32
coincidente com os nveis de habilitao dos funcionrios, permitindo-se a criao de

regimes especiais que abrem a possibilidade de estabelecer vencimentos diferentes (mais
elevados).
Posteriormente, destaca-se, no ano de 1983 o Decreto Regulamentar n. 44 B/83, de 1 de
Junho, sobre a classificao de servio. No ano de 1984, o Decreto-Lei n. 24/84, de 16 de
Junho, que consagra o Estatuto Disciplinar dos Funcionrios Pblicos, e j no ano de 1985
so reestruturadas as carreiras atravs do Decreto-Lei n. 248/85, de 15 de Junho. Este
ltimo, por seu turno, foi alterado pelo Decreto-Lei n. 31 7/86, de 25 de Setembro.
Durante este perodo no se verificaram grandes alteraes no funcionamento da
Administrao Pblica, mas recordemos que foram anos conturbados pois Portugal
conheceu, entre 1976 e 1986, nada mais que dez governos constitucionais. A construo do
Estado de Providncia apenas se comeou a estruturar aps o 25 de Abril de 1974, e o
aumento dos funcionrios pblicos, consequncia directa da criao de um sistema
universal de sade, da universalizao da Segurana Social e a implementao de novas
polticas sociais, vai ter como consequncia um aumento da despesa pblica, sem que as
reformas implementadas fossem idneas a responder a esse problema sobretudo por fora
da instabilidade poltica.

No perodo compreendido entre 1986 e 1995 as condies polticas e econmicas foram
mais favorveis, o que permitiu uma abordagem sistemtica reforma administrativa. Pela
primeira vez desde 1976 um partido poltico obtm maioria absoluta na Assembleia da
Repblica, estava-se a recuperar de uma crise petrolfera, e da depresso econmica sentida
a nvel internacional. Acresce que, nesta altura, Portugal comeou a beneficiar das avultadas
verbas provenientes dos fundos estruturais da CEE o que, tudo somado, muito contribuiu
para o impulso das reformas.
Trs objectivos gerais orientaram as propostas de reforma desenhadas neste perodo:
proporcionar melhores servios aos utentes, aumentar a formao dos funcionrios
pblicos e melhorar a gesto dos recursos. (Arajo, 2002).
Neste perodo, o legislador parece ter abdicado da tradicional voragem legislativa. De
facto h pouca legislao a registar. Ainda assim, merecem destaque alguns diplomas que
ainda hoje so basilares para o sistema de recursos humanos portugus:
33
Tabela 9 Diplomas sobre a GRH entre 1986-1995
Diplomas:
Decreto-Lei
n.
498/88
Contedos:
de
30
de
Estabelece o regime jurdico a que deve obedecer o
Dezembro (complementado pelo Decreto
recrutamento e seleco de pessoal na funo
Lei n. 52/91, de 25 de Janeiro)
pblica.
Decreto-Lei n. 31 7/86, de 25 de Altera o Decreto-Lei n. 248/85, de 15 de Junho,

Setembro
relativo ao regime geral da estruturao de carreiras

na Administrao Pblica.
Decreto-Lei
n.
497/88,
de
30
de Novo regime de frias, faltas e licenas do
Dezembro
funcionalismo pblico.
Decreto-Lei n. 187/88, de 27 de Maio
Estabelece o regime jurdico da durao de trabalho

na Administrao Pblica
Decreto-Lei n. 184, de 2 de Junho

Decreto-Lei
Novo sistema retributivo da funo pblica.
n.
323/89,
de
26
n.
247/92,
de
de Definio do estatuto do pessoal dirigente.
Setembro
Decreto-Lei
de Chamada
Novembro
Lei
dos
Disponveis
que
procurou
racionalizar e redistribuir os efectivos da funo

pblica,
criando
Quadro
dos
Efectivos
Interdepartamentais.
Decreto-lei n. 44/91 de 14 de Novembro
Contm os princpios gerais relativos higiene e

segurana no trabalho.
Decreto-Lei n. 9/94, de 13 de Janeiro
Formao Profissional.
De entre esta nova legislao, surge o novo sistema retributivo, agora composto por uma
escala de ndices que comea no ndice 100 e termina no 900 (sendo o primeiro o
correspondente ao salrio mnimo e o ltimo remunerao mais elevada) ao invs da
velha grelha (da letra A U) de 21 posies salariais. Est, assim, criado um sistema onde a
remunerao depende da remunerao base, acrescida de suplementos e prestaes sociais.
Nesta altura reconhece-se a existncia de corpos especiais que prestam servios ao Estado
em reas to dspares como a educao, a sade, a investigao, a defesa do Estado, a
representao externa, e os magistrados judiciais. Os quais tm um sistema de avaliao
prprio que escapa ao controlo de quem quer que seja, impedindo o seu conhecimento
34
aprofundado, assim como a sua (in)eficincia. Gerando-se um esprito corporativo, que

entorpece e impede a mudana.
Surge tambm o Estatuto do Pessoal Dirigente, criando-se, pela primeira vez, as
competncias prprias de cada dirigente e, genericamente, descrevem-se as suas prprias
funes.
As regras bsicas acerca da higiene e segurana no trabalho so criadas e impostas, assim
como a Lei dos Disponveis, que visa reorganizar e redistribuir os funcionrios pblicos
optimizando
mobilidade.
Sendo
tambm
criado
Quadro
de
Efectivos
Interdepartamentais (QEI). E posteriormente foi criado um programa de formao

profissional que visava melhorar a capacidade e qualidade da formao dos funcionrios
pblicos em reas relacionadas com a reforma administrativa.
Em suma, durante este perodo que temos vindo a caracterizar, pode dizer-se que existiram
dois momentos ou etapas distintas. Um primeiro momento marcado pela ideia da
desburocratizao, e por uma interveno muito selectiva do Estado. E um segundo
momento em que a preocupao dominante a qualidade dos servios pblicos,
transmitindo a ideia de que os consumidores tm direito a exigir sempre mais e melhor da
Administrao Pblica.

Ao contrrio do perodo anterior em que existiram duas etapas, correspondendo a duas
preocupaes distintas; agora, neste perodo, existe uma nica preocupao dominante: a
gesto dos recursos humanos.
Agora parece querer-se reinventar Administrao Pblica. Perante o diagnstico que
aponta para uma Administrao pesada, pretende-se uma busca contnua rumo
modernizao. Ora, para que as mudanas sejam bem sucedidas, tm de ser bem
concebidas, implementadas e ajustadas (Ruivo, 2002). Tal mudana pressupe um aumento
da participao social na vida da Administrao, a criao de oramentos de base-zero, e
uma nova maneira de gerir os recursos humanos, dando-lhes estmulos e motivao,
evitando colocar as pessoas contra as organizaes.
35
As preocupaes ou objectivos, neste perodo, passam por uma maior desburocratizao,

maior informao dos cidados, mais qualidade, modernizao e mais e melhor cooperao
e intercmbio.
Para alm destes, h que ressalvar tambm a eficcia da gesto (interna) pblica. As novas
formas de gesto resultaram das designadas mesas parcelares negociais, que haviam sido
adoptadas por forma a que a reforma resultasse de um processo negocial com os sindicatos
representativos.
Destas negociaes resultaram novos regimes jurdicos que se encontram compilados (os
principais) na tabela10 apresentada.
Tabela 10 Diplomas sobre a Funo Pblica entre 1996-2001
Assunto:
Diplomas:
Recrutamento e Seleco de Pessoal
Decreto-Lei n. 204/98 de 11 de Julho
Ingresso, acesso e progresso nas carreiras do Decreto-Lei n. 404A/98 de 18 de Dezembro,

regime geral, bem como os respectivos salrios
Lei n. 44/99 de 11 de Junho, Decreto-Lei

n.141/2000 de 24 de Abril
Mobilidade
na
Funo
Pblica
e Decreto-Lei n. 190/9 de 5 de Junho
estabelecimento de incentivos mobilidade dos

recursos humanos na Administrao Pblica
Frias, faltas e licenas
Decreto-Lei n. 100/99 de 31 de Maro e Lei n.

117/99 de 11 de Agosto
Horrio de Trabalho
Decreto-Lei n.259/98 de 18 de Agosto
Higiene e Segurana no Trabalho
Decreto-Lei n.133/99 de 21 de Abril
Formao Profissional
Decreto-Lei n.50/98 de 11 de Maro
Balano Social na Administrao Pblica
Decreto-Lei n.190/96 de 9 de Outubro
Auditoria
de
Recursos
Humanos
na Decreto-Lei n.131/96 de 13 de Agosto
Administrao Pblica
Estatuto do Pessoal Dirigente e Recrutamento Lei n.13/97 de 23 de Maio, Decreto-Lei n.
dos Dirigentes Intermedirios
231/97 de 3 de Setembro
36
Merecem destaque a introduo do livro de reclamaes obrigatrio nos servios pblicos,

bem como a definio de metas claras ao nvel da qualidade dos servios: zero erros, zero
atrasos, zero papis, zero paragens e zero incompreenses numa clara tentativa de
melhorar a relao Administrao - Cidado (Rocha, 2010).
Apesar de tudo, estas alteraes, tendo introduzido algumas inovaes e algumas mudanas
na estrutura, cultura e funcionamento administrativo, no foram suficientes para produzir
mudanas significativas na principal fonte de poder dos servios pblicos: o controlo dos
recursos e dos procedimentos. Neste aspecto h mais continuidade do que mudana
(Arajo, 2002).
2.5. A gesto de recursos humanos entre 2002 e a actual data

A Resoluo do Conselho de Ministros n. 95/2003, de 30 Julho estabelece que a reforma a
empreender, pretende racionalizar e modernizar as estruturas, reavaliar as funes do
Estado e promover uma cultura de avaliao e responsabilidade, distinguindo o mrito e a
excelncia.
Os princpios da NGP orientaram a reforma administrativa iniciada em 2003,
nomeadamente atravs de preocupaes expressas como a racionalizao de custos, a
aproximao do sector pblico ao privado, e a procura de uma maior eficincia.
Pergunta-se: daqui resulta uma nova Administrao Pblica e um novo modelo de gesto
dos recursos humanos?
As medidas adoptadas pelo Estado (legislativas e outras) so as adequadas para atingir esta
to ambiciosa reforma administrativa? o que vamos procurar perceber pela anlise das
leis entretanto implementadas.
De uma primeira anlise resulta que os instrumentos de reforma se reduzem aplicao de
leis, que traduzem o quadro de conceitos que informam o manageralismo. Comeando pela
primeira reforma (PRACE) iniciada em Maro de 2006, pretendia-se reduzir as estruturas
do Estado, ou seja, retirar trabalhadores dos servios e coloc-los em mobilidade especial.
Assim, entre 2004 a 2008, foram publicados os seguintes diplomas de maior relevo:
37
Tabela 11 Produo legislativa sobre a Funo Pblica
Assunto:
Estatuto da Aposentao
Diplomas:
Lei n. 1/2004, de 15 de Janeiro, alterada
pela Lei 60/2005 de 29 de Dezembro
Estatuto do Pessoal Dirigente
Lei n. 2/2004 de 15 de Janeiro, alterada

pela Lei n. 51/2005 de 30 de Agosto
Lei-quadro dos Institutos Pblicos
Lei n. 3/2004 de 15 de Janeiro, alterado

pelo Decreto-Lei 105/2007 de 3 de Abril
Organizao da administrao directa do Lei n. 4/2004 de 15 de Janeiro, alterada

Estado
pelo Decreto-Lei 200/2006 de 25 de

Outubro
Avaliao de desempenho
Lei n. 10/2004 de 2 de Maro, alterada pela

Lei 66-5/2007
Contrato individual de trabalho
Lei n. 23/2004 de 15 de Janeiro, alterada

pelo Cdigo do Trabalho em Funes
Pblicas (lei 59/2008 de 11 de Setembro)
Vnculos, carreiras e remuneraes
Lei 12-A/2008, de 27 de Fevereiro
Estatuto disciplinar
Lei n. 58/2008, de 9 de Setembro
Cdigo de trabalho em funes pblicas
Lei n. 59/2008, de 11 de Setembro
Mas a grande reforma da Administrao Pblica vai surgir com a publicao e entrada em
vigor da Lei n. 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, a qual vai definir e regular os novos
regimes de vinculao, de carreiras e de remuneraes dos trabalhadores que exercem
funes pblicas. A qual veio substituir o vnculo de nomeao, pelo contrato de trabalho
para grande parte dos trabalhadores do Estado, limitando a sua utilizao a uma minoria de
trabalhadores do Estado com funes de soberania, como as foras armadas, representao
externa do Estado, informaes de segurana, investigao criminal, segurana pblica e
inspeco.
Esta lei tambm se vai tornar inovadora ao nvel do sistema de carreiras, fazendo
desaparecer as inmeras carreiras que existiam na funo pblica, e enquadrando-as apenas
38
em trs carreiras: carreira de tcnico superior; carreira de assistente tcnico e carreira de

assistente operacional. As quais passam a estar sujeitas a uma tabela remuneratria nica,
acabando-se com as vrias tabelas remuneratrias que existiam ao abrigo do regime
anterior; com a excepo dos juzes e dos militares que mantm as suas actuais tabelas.
No mbito de toda esta reforma Administrativa, surge ainda o novo Estatuto Disciplinar da
Funo Pblica, aprovado pela Lei 58/2008, de 9 de Setembro, o qual por oposio ao
anterior estatuto, vem reduzir as penas aplicveis ao trabalhador, no mbito de instaurao
de um processo disciplinar, por infraco cometida por aquele, eliminando a perda de dias
de frias e a aposentao compulsiva. Consagrando ainda o dever do funcionrio pblico
de informar o cidado, por oposio ao tradicional dever de sigilo.
Por fora da Lei n. 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, vai ser aprovado pela Lei n. 59/2008,
de 11 de Setembro, o regime de contrato de trabalho em funes pblicas (RCTFP), cuja
entrada em vigor simultnea com a do Novo Estatuto Disciplinar da funo pblica. Este
novo regime de contrato de trabalho na funo pblica, d expresso a uma nova fase de
reforma da Administrao Pblica. Consubstanciando uma aproximao ao regime geral
estabelecido no Cdigo do Trabalho; apesar das normas integrantes do RCTFP, reflectirem
no seu contedo um conjunto de princpios e objectivos que caracterizam a especificidade
do novo regime jurdico-laboral dos trabalhadores em funes pblicas, indicados na tabela
12 seguinte.
Tabela 12 Princpios e objectivos do novo regime jurdico-laboral dos trabalhadores
- Aproximao ao regime laboral comum;

- Combate s situaes de precariedade no domnio do emprego
pblico;
- Manuteno e reforo dos direitos dos trabalhadores;
- Criao de condies para o desenvolvimento da contratao
colectiva na Administrao Pblica;
- Consagrao de um quadro jurdico claro de interveno das
associaes sindicais e da aco dos seus dirigentes.
Adaptado: Busto, 2009

39
No presente captulo foi analisada, de uma forma sumria, a legislao surgida ao longo dos
tempos, por influncias dos mais diversos quadrantes polticos, e em ltima instncia por
influncia determinante da NGP. Feita esta anlise, resta saber se estes aspectos inovadores
introduzidos pelos novos diplomas legais, no tero determinado, uma total e/ou absoluta
descaracterizao da identidade da funo pblica. Ppois uma coisa, desde j, podemos dar
por adquirida: o conceito de funcionrio pblico e agente foi substitudo pelo conceito de
trabalhadores que exercem funes pblicas, na modalidade de contrato de trabalho.
Contudo, a nova Administrao Pblica mostra-nos alguns desafios, e uma nova viso a
nvel da GRH assente em aspectos inovadores: servir cidados e no clientes; procurar o
interesse pblico; valorizar a cidadania e no a capacidade empreendedora; pensar
estrategicamente; valorizar as pessoas e no apenas a produtividade, mas a liderana
partilhada no respeito pelas pessoas; ou seja, actuar democraticamente no sentido de
construir relaes de confiana e colaborao.
Assim, tendo sido o presente captulo extremamente importante para perceber a evoluo
dos recursos humanos ao longo das vrias dcadas, e o seu reflexo nas estruturas
organizacionais, verificou-se que a NGP est bem patente na implementao das medidas
legislativas impostas pelo Estado, sendo elas viradas para a gesto no intuito de atingir os
seus resultados. Sendo no captulo seguinte, que se far uma anlise descritiva, em
pormenor, das prorrogativas de trabalho, frias, faltas e licenas, modalidades das relaes
jurdicas de emprego, sistema proteco social, sistema de avaliao, sistema retributivo, e
cessao da relao jurdica de emprego, assente nos princpios da eficincia, eficcia,
economia, e no manageralismo. De forma a desenvolver um estudo que nos ajude a
responder pergunta inicial de investigao.
40
CAPTULO III - METODOLOGIA
41
Introduo
Este captulo trata do enquadramento metodolgico onde foi feita a recolha da bibliografia
necessria para a realizao do trabalho de investigao, de forma a ajudar a responder
pergunta de investigao. Ou seja a metodologia ser assim, a organizao crtica das
prticas de investigao (Almeida & Pinto, 1990), recorrendo a mtodos e tcnicas que
facilitem a informao.
O modelo adoptado em Portugal para a reforma da Administrao Pblica centrou-se num
modelo integrado de gesto por objectivos, o qual permite reconhecer o empenho, a
qualidade, os resultados, as poupanas e a inovao. O novo sistema de emprego pblico
veio ultrapassar as dificuldades suscitadas pelo modelo de carreira, criando uma maior
flexibilidade contratual, com recurso a formas de contratao paralelas s do direito
privado. Seguindo-se uma tendncia de descentralizao e desregulao no sentido de
responsabilizar os gestores a torn-los mais pr-activos, com formao especfica, e com
experincia de gesto, ou seja com caractersticas que o assemelham ao sector privado.
Houve necessidade de tornar os recursos humanos mais qualificados, e profissionalmente
competentes, no sentido de garantir nveis de eficcia e de eficincia de excelncia, quer
no sector privado, quer no sector pblico. Ou seja, a reforma teve como objectivos, entre
outros, aumentar a responsabilidade dos colaboradores pblicos perante a legislatura, e
desta perante os cidados, atravs da promoo da avaliao do desempenho (Johnston,
Romzek 1999; Pollitt, Birchall, Putman, 1998; Pollitt, Bouckaert, 2004).
A Administrao Pblica est a sofrer grandes transformaes na rea de recursos
humanos. O crescimento exponencial das funes do Estado ao longo do sculo XX, e o
inerente aumento do nmero de funcionrios afectos ao seu desempenho, originaram um
crescimento muito significativo da despesa pblica e da carga fiscal, cujo controle se tornou
premente, em ordem ao bom funcionamento das economias. Conscientes deste custo
pesado da mquina administrativa, sociedades, com nveis de desenvolvimento poltico e
cultural mais elevado, colocam exigncias acrescidas Administrao Pblica e aos actores
polticos, pressionando para que se faa mais e melhor com menores custos.
42
Figura 1 - Modelo Anlise
Presses de Reforma
Sistema
Econmicas
Polticas
Sociais
Internacionais
Funo
Carreira
Pblica
Dimenses
Sistema
Emprego
Alterao Lei
Impacto RHs
-Relao Jurdica Emprego

-Frias, faltas e licenas
-Proteco Social
-Sistema Retributivo
-Sistema Avaliao
-Cessao Relao Jurdica
Gesto por Objectivos

Fonte: Elaborao Prpria
No modelo de anlise acima apresentado verificamos a existncia inicial de um modelo

tradicional de carreira que era constitudo por um corpo estvel, tecnicamente competente,
que assegurava de forma eficaz, permanente e imparcial o interesse pblico. Sendo regido
por um estatuto de direito pblico, livre e unilateralmente modificvel pela Administrao,
de nomeao vitalcia, integrada numa organizao hierrquica, com um sistema de
promoes e progresses salariais, definido estatutariamente e assente nas qualificaes e
na antiguidade.
Contudo houve a necessidade de uma mudana e reforma da Administrao Pblica,
impulsionadas por presses sociais, polticas, econmicas, etc. Estas colocaram, nas ltimas
dcadas, o modelo tradicional de Administrao sob tenso crescente tendo a generalidade
dos pases da Unio Europeia reagido a esta nova situao com a adopo de programas de
reforma mais ou menos amplos.
43
Portugal, atravs do Programa do XVII Governo Constitucional, tambm no se afastou

desta tendncia reformadora, criando novos modelos ao nvel da funo pblica. Assim,
entre outras, decide-se pela aplicao das seguintes medidas:
Favorecer a mobilidade dos funcionrios e a flexibilizao das condies de
trabalho, nomeadamente atravs do regime de tempo parcial e de partilha de
postos de trabalho;
Restabelecer os prmios de desempenho ao mrito e excelncia no desempenho
de funes pblicas;
Simplificar o procedimento das promoes extraordinrias por mrito;
Aplicar o regime de contrato de trabalho a novas admisses na Administrao
Pblica que impliquem o exerccio de funes permanentes, desde que no se trate
de funes de soberania;
Criar a regra global de entrada de um elemento recrutado do exterior por cada duas
sadas para aposentao ou outra forma de desvinculao.
Medidas que vo alterar a legislao sobre GRH, de acordo com as seguintes orientaes:
Tabela 13 - Orientaes na gesto recursos humanos

Limitar-se, tendencialmente, definio de princpios gerais.
Reduzir o nmero e pormenor das classificaes de postos de
trabalho.
Possibilitar a flexibilidade funcional.
Introduzir procedimentos de facilitao da cessao dos contratos,
por extino das necessidades e por mau desempenho.
Permitir negociaes colectivas com os sindicatos ao nvel dos
Fonte: http://www.dgap.gov.pt/media
(Comisso Reviso do Sistema de Carreiras e Remuneraes)
prprios servios.
Com este tipo de medidas, surge uma reforma na Administrao Pblica que vai
determinar a passagem do sistema de carreira para o sistema de emprego, com uma forte
tendncia de flexibilidade do emprego pblico, desaparecendo gradualmente a segurana
44
no emprego. Permitindo-se Administrao Pblica dar resposta, a longo prazo, a uma

estratgia de privatizao da prpria relao jurdica de emprego pblico. Neste sentido,
Longo (2001) afirma que a fundamental distino entre o sistema de carreiras e sistema de
emprego est no relacionamento com o mercado de trabalho.
Assim, a privatizao uma estratgia scio-poltica e econmica que os governos utilizam
para promover a produo bens e prestao de servios pblicos, por empresas privadas.
Alis, neste mbito que a NGP, defende a mudana para uma privatizao dos servios,
que se traduz numa reduo de interveno do Estado na economia, impulsionando os
mecanismos de mercado, aumentando a eficincia na prestao de servios pblicos
(Hood, 1991). O que determina que reforma e privatizao encontram-se associados na
mudana actual da Administrao Pblica.
Deste modo, objectivo do presente trabalho, atravs da anlise das seis dimenses
seleccionadas, verificar se estas mudanas na Administrao Pblica se aproximam ao
sistema de emprego, em detrimento do sistema de carreira, e por sua vez verificar a
aplicao de normas prprias do sector privado, traduzindo-se num novo sistema de GRH.
Assim, vamos comear por fazer um estudo lei anterior, posteriormente lei actual, e por
fim lei do Cdigo do Trabalho, a qual iremos analisar para assim conseguirmos atingir o
nosso objectivo.
3.1. Anlise das dimenses

Feita esta parte introdutria, vai-se agora analisar as dimenses escolhidas, sendo as
seguintes:
Modalidades das relaes jurdicas de emprego; procedendo-se aqui ao estudo das
novas formas de constituio da relao jurdica de emprego pblico, das quais se
destaca o contrato.
Regime de frias, faltas e licenas; o qual com a legislao agora em vigor se
aproxima da lei geral do trabalho, relativamente ao contrato de trabalho em
funes pblicas.
Sistema de proteco social; o qual regra geral, todos os trabalhadores tm direito
proteco social do regime geral da Segurana Social, com excepo daqueles
trabalhadores que mantm o regime de proteco social da funo pblica, de
45
que j vm beneficiando, apesar de num futuro prximo ser obrigatria a sua

convergncia com o regime geral da Segurana Social.
Sistema retributivo; actualmente a remunerao dos trabalhadores, que exeram
funes no mbito de relaes jurdicas de emprego pblico, composto por
remunerao base, por suplementos remuneratrios e por prmios de
desempenho.
Sistema de avaliao; cujo processo incide sobre o cumprimento dos objectivos,
as
competncias
comportamentais,
promovendo
desenvolvimento
qualificao dos dirigentes e trabalhadores, e uma cultura de excelncia e

qualidade, e a atitude pessoal que se pretende com a apreciao global da forma
como a actividade foi desempenhada pelo avaliado.
Cessao da relao jurdica de emprego, cujo regime vem trazer maior
flexibilidade no despedimento dos trabalhadores da Administrao Pblica.
Pretendendo-se com tal anlise, verificar a evoluo, e as transformaes ocorridas pela
reforma administrativa, e a sua progressiva aproximao ao sistema de emprego com a
aplicao de normas laborais do sector privado, analisando as regras e mtodos de
funcionamento. Tendo-se, para isso, feito um estudo aprofundado da diversa legislao em
vigor desde os finais do sculo XIX at aos dias de hoje, e realizado diversa pesquisa
bibliogrfica.
3.1.1. Modalidades das relaes jurdicas de emprego

Antes de mais, importa avanar com um conceito geral de relao jurdica de emprego
pblico, a qual estabelecida entre a Administrao e o agente, sendo uma relao de
carcter orgnico, em que o agente constitui um elemento da mquina administrativa.
Por isso, a sua relao com a Administrao reduz-se a uma relao de especial
dependncia hierrquica, definida de modo unilateral, sendo totalmente fixada por via legal
e regulamentar (Vital, 1914).
De acordo com o revogado Decreto-Lei n. 427/89, de 7 de Dezembro, a constituio da
relao jurdica de emprego pblico, era constituda atravs do vnculo da nomeao ou
atravs de contrato de pessoal. Sendo que esta ltima forma de vinculao podia ser
realizada numa de duas modalidades. Atravs de contrato administrativo de provimento, o
qual conferia ao particular outorgante a qualidade de agente administrativo. Ou, atravs da
46
celebrao de contrato de trabalho a termo certo, que no conferia qualquer qualidade de

agente administrativo, pelo contrrio regia-se pela lei geral sobre contratos de trabalho a
termo certo, com as especificidades decorrentes daquele diploma legal.
Por seu lado a nomeao reveste duas modalidades; a nomeao por tempo indeterminado,
e nomeao em comisso de servio.
Neste regime legal no era contemplada a figura dos contratos em regime de prestao de
servios - contemplados agora na nova lei de vinculao, de carreiras e remuneraes.
Mais tarde, a Lei 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, vai tornar-se uma pea essencial da
reforma administrativa, porque veio estabelecer os regimes de vinculao, de carreiras e de
remuneraes dos trabalhadores que exercem funes pblicas. Assim, no que diz respeito
aos regimes de vinculao, esta lei vem estabelecer novas formas de constituio da relao
jurdica de emprego pblico, por nomeao e por celebrao de um contrato de trabalho
em funes pblicas. O qual pode ser por tempo indeterminado ou por tempo
determinado, sendo este ltimo, com termo resolutivo certo ou incerto. Esta lei permite,
ainda, a modalidade da comisso de servio, sendo que esta forma, com o novo diploma,
deixa de ser uma modalidade de nomeao, tal como se encontrava determinado no DecLei 427/89, de 7 de Dezembro, para passar a ser uma modalidade autnoma de
constituio da relao jurdica de emprego pblico, cuja durao passa a estar definida na
lei (trs anos, sucessivamente renovveis por iguais perodos). Criando-se ainda a
possibilidade de serem celebrados contratos de prestao de servios, nas modalidades de
contrato de tarefa e de avena.
Paralelamente, continua a existir a figura jurdica do contrato individual de trabalho da
Administrao Pblica, aprovado pela Lei n. 23/2004, de 22 de Junho, apesar deste
diploma ter sido praticamente revogado pela Lei n. 59/2008 de 11 de Setembro. Figura
jurdica utilizada para a execuo de funes correspondentes satisfao de necessidades
permanentes da Administrao, a qual pe em causa a garantia institucional da funo
pblica, e conduz ao esvaziamento de uma realidade constitucionalmente protegida,
descaracterizando a figura dos funcionrios e agentes, convertendo-os em meros
assalariados por conta de outrem (Veiga e Moura, 2004).
47
Assim, com as novas medidas implementadas, a relao jurdica de emprego sofre grandes
alteraes, eliminando-se a distino entre funcionrios e agentes, passando aquela a
revestir uma natureza contratual, excepto para as foras de autoridade e soberania. Em
relao s quais se mantm o regime de nomeao, regulamentado na Lei 12-A/2008, de 27
de Fevereiro, semelhante ao tradicional regime da funo pblica. O modelo tradicional
comeou aos poucos a ser substitudo por novos mecanismos de gesto. Assiste-se a uma
introduo da cultura gestionria, com uma aproximao ao modelo de emprego, como o
caso da adopo do contrato individual de trabalho. Instrumento de direito privado, que
surge na necessidade de flexibilizar a gesto de pessoal na Administrao Pblica, com a
adopo de regras de direito comum (Lei n. 23/2004 de 22 de Junho), e com nfase no
cumprimento de objectivos. Para assim dar resposta s novas necessidades da funo
pblica, assentes no dinamismo, na capacidade e na eficincia.
A Administrao Pblica actua num contexto de constrangimentos jurdico-formais, que
sobrepe os aspectos processuais -o como deve ser feito-, aos objectivos - ao que deve
ser feito (Amaral, 1993); por esta razo a Administrao Pblica rege-se por um regime
jurdico prprio, regulador dos princpios gerais em matria de emprego pblico.
O contrato individual de trabalho vem, assim, pr em causa o que resta do modelo
burocrtico, que defendido por Max Weber, pois vem favorecer a mobilidade entre a
Administrao Pblica e as empresas privadas, permitindo uma maior facilidade na reduo
de pessoal e extino de postos de trabalho. Acabando por coabitar com as outras formas
de vinculao funo pblica, neste sentido Moreira (2008), caracteriza o contrato
individual de trabalho como um dualismo sem nenhum critrio perceptvel quanto
preferncia por um ou por outro. Ou seja, coabitavam os dois regimes de pessoal na
mesma entidade ou servio administrativo, uns com o regime da funo pblica, outros
com o regime do Cdigo do Trabalho.
A reforma administrativa consta, na sua essncia, de dois diplomas essenciais, que se
interligam e complementam, a Lei 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, e a Lei 59/2008, de 11
de Setembro, sendo que esta ltima regulamenta o regime de contrato de trabalho em
funes pblicas (RCTFP), o qual tem normas muito semelhantes s do Cdigo do
Trabalho e sua regulamentao (Busto, 2009). Contudo a sua aplicao feita com as
adaptaes necessrias, decorrentes da natureza administrativa da entidade empregadora,
que sempre um servio pblico. Assim, a aplicao deste regulamento encontra-se
48
subordinado ao interesse pblico, e tem em conta as especificidades prprias da

Administrao Pblica.
neste quadro ideolgico que surgem os novos regimes de vinculao, carreiras e
renumeraes, os quais constituem para a Administrao Pblica os pilares jurdicos do
novo regime do emprego pblico. Esta reforma ao nvel da GRH na Administrao
Pblica, conduziu reorganizao dos recursos disponveis em cada servio, tendo como
objectivo a racionalizao da sua utilizao e mobilidade. (Viegas, 2010).
Esta reforma administrativa vai provocar uma quebra acentuada na contratao pblica no
mbito do modelo de carreira. Passando a estabelecer-se predominantemente, uma relao
jurdica de emprego subordinada ao RCTFP, conforme decorre da anlise dos grficos que
a seguir se apresentam. Os quais traduzem dados estatsticos nesta matria, apenas relativos
Administrao Central, por falta dos mesmos relativamente Administrao Local e
Regional, em relao s quais, apenas existem dados at ao ano de 2005.
Grfico 1- Representao da Relao Jurdica (1996/2008)
Relao Jurdica de Emprego
N. de Trabalhadores
700000
600000
Nomeao
500000
400000
Contrato Administrativo de
Provimento
300000
Contrato Individual Trabalho

por Tempo Indeterminado
200000
Contrato Individual Trabalho

a Termo Resolutivo
100000
Prestaes de servios
(Tarefa ou Avena)
0
1996
1999
2005
Ano
2007
2008
Total
Fontes/Entidades: DGAEP/MFAP, PORDATA (2011)
Podemos, ento, observar que at 2008, as modalidades do contrato administrativo de

provimento e da nomeao, so as relaes jurdicas de emprego com maior peso na
mquina administrativa, conforme decorre do grfico 1. Ocorrendo, em 2009, uma queda
49
abrupta na adopo deste tipo de modalidade de vinculao funo pblica, com a

entrada em vigor do RCTFP, conforme grfico 2, mais abaixo apresentado. Verificamos, da
anlise ao presente grfico, que entre 1996 e 2008, perodo durante o qual predominou o
modelo clssico, a nomeao era a forma privilegiada para se estabelecer a relao jurdica
de emprego com a Administrao. Assim, em 1996, o nmero de nomeados de 404.695,
enquanto que o nmero de agentes da Administrao de 52.299, mantendo-se estes
nmeros, mais ou menos estveis, at 2008, ano em que o nmero de nomeados passa a
406.293, e o nmero de agentes a 59.219 (Consultar anexo 1).
No grfico 2 seguinte, verificamos que nos anos de 2009 e de 2010, as novas medidas de
reforma implementadas pela NGP, determinaram a adopo, em grande escala, do contrato
de trabalho em funes pblicas, o qual passou a ter o maior destaque. A ideia do emprego
para a toda a vida limitou-se apenas a alguns trabalhadores do Estado, com funes de
soberania, j atrs identificados. Traduzindo uma mudana de mentalidades e de cultura
organizacional.
Grfico 2 Representao da relao jurdica (2009/2010)
Relao Jurdica de Emprego

Nomeao Definitiva
N. de Trabalhadores
600000
Nomeao Transitria
500000
CTFP por Tempo Indeterminado
400000
CTFP a Termo Resolutivo
300000
Contrato de Trabalho no mbito
do Cdigo do Trabalho
200000
Comisso de Servio no mbito

da LVCR
100000
Comisso de Servio no mbito

do Cdigo do Trabalho
0
2009
2010
Ano
Prestao de Servios (Tarefa ou

Avena)
Total
Fontes/Entidades: DGAEP/MFAP, PORDATA (2011)
50
Verifica-se, assim, que a partir de 2009 a nomeao vai deixar de ser a figura principal da
constituio da relao jurdica de emprego na Administrao Pblica, passando a s-lo o
contrato de trabalho em funes pblicas. Decorrendo, assim, do grfico 2 em anlise, que
em 2009 e 2010, o nmero de trabalhadores (RCTFP por tempo indeterminado) da
Administrao Pblica , respectivamente, de 341.932 e 333.724 e o nmero de nomeados
de 79.736 e 78.005. Constatando-se uma aproximao do regime dos trabalhadores da
Administrao, ao regime dos trabalhadores comuns, passando a nomeao a ser um
regime de excepo (Consultar anexo 2).
Ocorre, assim, uma mudana na cultura organizacional do Estado, com a introduo de
mecanismos de mercado, que visam diminuir o desmesurado peso das despesas pblicas
com o pessoal, com vnculo definitivo ao Estado, que se traduzia em mais de 80% (Nunes,
2008). Com esta transio, h uma inverso na forma de estabelecer a relao jurdica de
emprego pblico.
3.1.1.1. Paralelismo do sector pblico com o sector privado

No regime anterior - Decreto- Lei n. 427/89 de 7 de Dezembro podemos analisar que a
constituio das relaes de emprego pblico era feita, fundamentalmente, atravs do
regime da nomeao, destinadas satisfao das necessidades prprias e permanentes dos
servios pblicos, visando o preenchimento de um lugar no quadro, e conferindo a
qualidade de funcionrio pblico ao nomeado. No mbito de aplicao deste regime, o
contrato, como forma de estabelecer uma relao jurdica de emprego na Administrao,
apenas era utilizado quando se pretendia constituir uma relao transitria de trabalho
subordinado. Sendo na altura admitidas duas formas de contrato de pessoal:
O contrato administrativo de provimento, o qual visava assegurar o exerccio de
funes prprias do servio pblico, que no revestiam carcter de permanncia;
O contrato de trabalho a termo certo, que visava assegurar o exerccio transitrio
de funes de carcter subordinado de durao previsvel.. Este tipo de contrato, j
na altura, obedecia do disposto na lei geral do trabalho sobre contratos a termo.
No mbito da constituio da relao de emprego pblico, tambm emerge o contrato

individual de trabalho, cuja expanso, vai realizar-se proporcionalmente diminuio dos
51
funcionrios e agentes. Abrindo-se caminho eliminao dos funcionrios, dos agentes e

da prpria funo pblica, os quais, apesar de estarem consagrados constitucionalmente,
tendero a desaparecer progressivamente pela ascenso ao primeiro plano do emprego na
Administrao Pblica, da figura do trabalhador (Veiga e Moura, 2004).
Com o novo diploma - Lei 12-A/2008, de 27 de Fevereiro -, a nomeao deixou de ter esse
carcter preponderante na constituio das relaes de emprego pblico, passando o seu
mbito de aplicao a ter um carcter extremamente restrito, nas carreiras que envolvam de
poderes de soberania e de autoridade. As restantes funes, passam a estar sujeitas ao
regime de contrato de trabalho em funes pblicas, o qual constitui uma adaptao do
regime laboral comum s especificidades da Administrao Pblica (Viegas, 2010).
Passando a ser a regra geral na contratao pblica, o contrato de trabalho em funes
pblicas; com uma tendncia actual de restrio constituio de relaes laborais de
natureza pblica. Passando agora a maioria das mesmas a ser regida por normas
semelhantes s do direito privado, isto , elaboradas com base na legislao laboral vigente
no mbito do Cdigo do Trabalho. assim, tendncia actual, a privatizao das relaes
jurdicas laborais.
De realar tambm que a comisso de servio assume-se, pela primeira vez, como uma
verdadeira terceira via, independente, de constituio da relao de emprego pblico como
se verifica tambm no sector privado. Sendo adoptada em cargos de administrao,
direco, chefia, funes cuja natureza suponha especial relao de confiana.
Apresentando-se como uma modalidade autnoma, embora na sua essncia seja uma
espcie de nomeao. Estando-se perante um acto administrativo unilateral da entidade
empregadora pblica; sendo que a aceitao do exerccio do respectivo cargo reveste a
forma de posse, pelo qual o trabalhador manifesta essa vontade.
De acordo com o Cdigo do Trabalho possvel constituir um vnculo laboral com uma
qualquer entidade patronal mediante a celebrao de um contrato de trabalho. Este
contrato de trabalho pode ser a termo resolutivo (admissvel apenas em certas e
determinadas circunstncias) e pode ser sem termo. No se prev, contudo, qualquer outra
modalidade de constituio de vnculo laboral seno o contrato de trabalho. Como
podemos constatar verificam-se grandes semelhanas ou seja, os trabalhadores da funo
pblica tm hoje condies de trabalho idnticas s do sector privado. Verificando-se uma
mudana na perspectivao do modelo de Estado, das funes a ele acometidas como
52
essenciais e daquelas em que, pela sua prpria natureza, podem ou devem ter um modelo
de gesto privada ou mesmo uma gesto privada integral. Com as novas modalidades de
vinculao, e a reduo do nmero de carreiras, fica desmantelado o mito do modelo de
carreira. O qual se traduzia numa regulamentao exaustiva, tendencialmente uniforme,
vitalcia, dotada de rigidez e igualizao dos trabalhadores, em que o mrito era
negligenciado. Passando-se adopo de um modelo de emprego, em que a GRH em cada
servio vai ao encontro do modelo de gesto por objectivos (Nunes, 2009).
Este novo modelo de contratao assume um papel de destaque e tem como principal
objectivo a eficincia, a eficcia e a economia. Sendo neste mbito que surgem, a nvel
governamental, organizaes privadas sem fins lucrativos a fornecer servios pblicos,
dotados de uma estrutura baseada em mecanismos de mercado, respondendo de uma
forma mais adequada s exigncias sociais, econmicas e polticas.
3.1.2. Regime de frias, faltas e licenas

O objecto da relao jurdica de emprego pblico passa quase na totalidade pelo
compromisso do trabalhador perante a Administrao Pblica de lhe dar (em contrapartida
da remunerao que aufere e outras regalias) a prestao efectiva do seu trabalho ou
servio. Ora, para que cumpra este objecto, o trabalhador tem de escrupulosamente
observar os deveres de assiduidade e pontualidade. Chivenato (1994), considera o
absentismo, como a expresso utilizada para designar a falta do empregado ao trabalho, ou
seja, a soma dos perodos em que os empregados de determinada organizao se
encontram ausentes do trabalho, no cumprindo escrupulosamente aqueles deveres.
Com o Decreto-Lei 497/88, de 30 de Dezembro, aprovado o regime de frias, faltas e
licenas dos funcionrios a agentes da Administrao Pblica. No qual as frias so
consideradas um direito subjectivo, destinadas a funcionrios e agentes cujas relaes
jurdicas de emprego eram constitudas atravs das figuras de nomeao e do contrato
administrativo de provimento. Ficando de fora os contratados a termo certo, aos quais no
era conferida a qualidade de funcionrio nem agente, sendo os respectivos contratos
regidos pela lei geral do trabalho. Este Decreto-Lei, no seu prembulo j manifesta a
inteno de aproximar o regime de frias, faltas e licenas, na medida do possvel, do
regime em vigor no sector empresarial, ou seja, ocorre j uma tendncia de aproximao
legislao laboral aplicvel ao sector privado. Tal necessidade de modernizao daquele
53
regime impunha-se pelo facto de naquela altura, vigorarem na ordem jurdica interna os
princpios constantes da Conveno n. 132 da OIT - Organizao Internacional do
Trabalho no que se referia formulao e disciplina do direito a frias. Princpios que
vieram alterar, em alguns aspectos, disposies do direito interno vigentes naquela altura.
Assim, com este diploma legal dota-se a Administrao Pblica de um instrumento legal
que vai sistematizar, aperfeioar e clarificar o regime de frias, faltas e licenas dos
funcionrios e agentes, contribuindo para uma boa gesto e funcionamento dos servios.
Mais tarde este Decreto-Lei 497/88, de 30 de Dezembro, que foi sendo sucessivamente
alterado por legislao avulsa. Sendo revogado pelo Decreto-lei 100/99, de 31 de Maro,
que aprova novo regime de frias, faltas e licenas dos funcionrios e agentes da
Administrao Pblica, concentrando de forma harmonizada, a legislao dispersa por
vrios diplomas, e introduzindo um conjunto de melhorias no regime vigente.
Por fim, com a Lei 59/2008, de 11 de Setembro, o regime legal das frias faltas e licenas
passa ter outro tratamento, sendo este o regime actual em vigor para os trabalhadores que
tenham celebrado com a Administrao Pblica, um contrato de trabalho em funes
pblicas. No entanto, residualmente, aplicam-se algumas disposies do Decreto-Lei n.
100/99, de 31 de Maro, nomeadamente, as disposies relativas manuteno do direito
remunerao, justificao, verificao e efeitos das faltas por doena que lhes vm sendo
aplicveis, tratando-se de disposies de direito transitrio. Regime, este, que j no
abrangia os trabalhadores com contratos individuais de trabalho celebrados com a
Administrao Pblica. A estes aplicava-se o Cdigo do Trabalho aprovado pela Lei n.
99/2003 de 27/08, tendo sido j uma medida de reforma que se adoptou, ficando estes
trabalhadores sujeitos lei de trabalho comum aos trabalhadores da iniciativa privada.
Actualmente, a Lei n. 59/2008, de 11 de Setembro (RCTFP), o diploma que agora
regula, de forma tendencialmente exclusiva, a matria das frias, faltas e licenas dos
trabalhadores com contrato de trabalho em funes pblicas, pelo que passemos, ento,
exposio e anlise do regime jurdico de frias, faltas e licenas dos trabalhadores
3.1.2.1. Frias relativamente aos trabalhadores nomeados

Aos trabalhadores nomeados aplica-se o regime de frias aprovado pelo Decreto-Lei n.
100/99, de 31 de Maro, o qual determina o direito a um perodo de frias varivel,
54
calculado com base em dois critrios: idade e tempo de servio na funo pblica. Ou seja,
at aos 39 anos o perodo de frias so 25, a partir dessa idade aumenta um dia de frias de
10 em 10 anos, como tambm se tem direito um dia de frias por cada 10 anos de servio
efectivamente prestado. Podendo ainda beneficiar de um perodo complementar de frias,
quando gozem a totalidade do perodo normal de frias, vencidas em 1 de Janeiro de
determinado ano, at 31 de Maio, e ou, de 1 de Outubro a 31 de Dezembro. Nestas
circunstncias concedido ao trabalhador, no prprio ano ou no seguinte, consoante a
opo deste, cinco dias teis de frias, que no podem ser gozadas em Julho, Agosto e
Setembro.
Como tambm, por fora do Decreto Lei 259/98, de 18 de Agosto (o qual veio estabelecer
as regras e os princpios gerais relativos durao e horrio de trabalho), podem beneficiar
de um perodo de frias especiais quando prestam horas-extraordinrias. Caso o
trabalhador no opte pela deduo posterior no perodo normal de trabalho, tal permite-lhe
um acrscimo do perodo de frias no mesmo ano, ou no ano seguinte at ao limite
mximo de cinco dias teis seguidos. Verifica-se, deste modo, que as horas extraordinrias
so convertidas em mais dias de frias a gozar no prprio ano ou no ano seguinte.
(Marreiros, 2007)
Relativamente forma de gozar as frias, os trabalhadores nomeados podem faz-lo
seguido, com a limitao de no poder gozar mais de 22 dias teis seguidos (Vieira, 2007).
Ou interpoladamente, sendo que um dos perodos no pode ser inferior a metade dos dias
de frias a que o trabalhador nomeado tem direito. Sendo sempre uma opo do
trabalhador, salvo casos de convenincia de servio devidamente fundamentada. Ou seja, o
servio/Administrao Pblica no pode obrigar o trabalhador a gozar frias interpoladas,
nem limitar o nmero de perodo de frias. Excepto, o facto de um dos perodos no poder
ser inferior a metade dos dias de frias a que o trabalhador tenha direito.
A marcao das frias feita por acordo entre as partes, sem prejuzo do regular
funcionamento do servio. S na falta de acordo que as frias so marcadas
unilateralmente pelo dirigente competente no perodo compreendido entre 1 de Junho e 30
de Setembro. Havendo o cuidado, quando haja cnjuges a trabalharem no mesmo servio,
de se dar preferncia na marcao de frias em perodo coincidente para ambos. Havendo
ainda a possibilidade de gozar as frias em meios-dias, no mximo de quatro meios-dias,
seguidos ou interpolados, por exclusiva iniciativa do trabalhador. Durante o perodo de
frias, o trabalhador nomeado tem direito remunerao por inteiro com se estivesse ao
55
servio, com excepo do subsdio de alimentao. Tendo ainda direito ao subsdio de

frias em cada ano civil que no pode exceder 22 dias teis. Os servios devem elaborar o
mapa de frias e dele dar conhecimento ao trabalhador at 30 de Abril de cada ano.
Por fora da Lei n. 66-B/2007, de 28 de Dezembro, a qual veio estabelecer o sistema
integrado de gesto e avaliao do desempenho na Administrao Pblica (SIADAP), estes
perodos de frias podem ser acrescidos, ou seja, tendo por base a avaliao do
desempenho individual do trabalhador da Administrao Pblica. Assim, os trabalhadores,
aos quais foi reconhecido um desempenho excelente em trs anos consecutivos, ficam com
direito a cinco dias de frias no ano seguinte, podendo, em alternativa, por opo do
trabalhador, receber a correspondente remunerao. E queles a quem foi reconhecido um
desempenho relevante em trs anos consecutivos, ficam com direito a trs dias de frias no
ano seguinte, podendo, em alternativa, por opo do trabalhador, receber a correspondente
remunerao.
3.1.2.2. Frias relativamente aos trabalhadores contratados

Os trabalhadores contratados, aos quais se aplica o RCTFP, tm direito a um perodo anual
de frias em funo da idade do trabalhador e tempo de servio na funo pblica. Assim,
at aos 39 anos o perodo de frias so 25, a partir dessa idade aumenta um dia de frias de
10 em 10 anos; como tambm se tem direito um dia de frias por cada 10 anos de servio
efectivamente prestado. Estando-se aqui perante um regime semelhante ao previsto na
Decreto-Lei 100/99, de 31 de Maro, aplicvel aos trabalhadores nomeados.
Este direito a frias vence-se no dia 1 de Janeiro de cada ano civil, excepto no ano da
contratao do trabalhador, no qual s se tem direito s frias, aps seis meses completos
de execuo do contrato, podendo gozar 2 dias teis de frias por cada ms que trabalhou,
no mximo de 20 dias. Este caso especial de durao do perodo de frias reflecte j, uma
aproximao ao que encontra regulamentado nesta matria em Direito do Trabalho,
aplicvel ao sector privado. A durao do perodo de frias pode ainda ser acrescido no
mbito do sistema de recompensa do desempenho, nos termos j atrs referidos para os
trabalhadores nomeados. No entanto, este novo regime do contrato de trabalho, no
contempla o perodo de frias complementar de 5 dias, previsto nos regimes anteriores e
no regime actualmente aplicvel aos funcionrios e agentes da Administrao Pblica,
quando o trabalhador goze a totalidade do perodo normal de frias entre Janeiro e Maio e
56
entre Outubro e Dezembro. As frias devem ser gozadas no decurso do ano civil em que
se vencem, no podendo ser cumuladas no mesmo ano frias de dois ou mais anos. Sendo
a regra geral o seu gozo de forma seguida, ou interpolada, por acordo entre as partes. No
podendo a entidade empregadora pblica impor o gozo interpolado das frias, s o
podendo ser com o acordo do trabalhador, e desde que num dos perodos, sejam gozados
no mnimo 11 dias teis consecutivos. Sendo que a sua marcao pressupe o acordo entre
ambos. Na falta de acordo a entidade empregadora pblica marca as frias e elabora o
mapa respectivo, ouvida a comisso de trabalhadores ou a comisso sindical ou
intersindical ou os delegados sindicais. S o podendo fazer no perodo compreendido entre
01 de Maio e 31 de Outubro, devendo os perodos mais pretendidos ser rateados. Desde
que no haja prejuzo grave para o servio, os cnjuges, unidos de facto ou pessoas que
vivam em economia comum que trabalham no mesmo servio ou rgo devem gozar frias
em perodo idntico. O servio deve elaborar o mapa de frias at 15 de Abril de cada ano
e afix-lo no local de trabalho desde aquela data at 31 de Outubro de cada ano.
Durante as frias, o trabalhador contratado tem direito remunerao por inteiro como se
estivesse ao servio, excepto o subsdio de refeio, tendo ainda direito a um subsdio de
frias em cada ano civil de valor igual a um ms de remunerao base mensal.
Na tabela 14 que a seguir se apresenta podemos de uma forma resumida verificar a
evoluo do regime de frias que houve desde 1988 at presente data, tendo estas
alteraes surgido da necessidade de clarificar e aperfeioar o regime de frias faltas e
licenas, para assim facilitar uma boa gesto e funcionamento dos servios.
E comparando as leis mencionadas no Cdigo de Trabalho, verificamos que o nmero
mnimo de dias de frias que os trabalhadores do sector privado tm direito menor do
que no sector pblico, apesar de se falar em convergncia entre as duas leis laborais.
Assim, enquanto no sector privado a durao mnima de frias so 22 dias teis, no sector
pblico so 25 dias teis, sendo que a possibilidade de aumento de dias frias no sector
privado est dependente da assiduidade do trabalhador ou de um nmero muito restrito de
faltas justificadas, enquanto que no sector pblico s depende da idade do trabalhador, do
nmero de anos de servio e eventualmente do seu desempenho.
O que determina que a durao mnima de dias de frias e os seus aumentos no sector
pblico, continua a demonstrar mais regalias do que no sector privado.
57
Tabela 14 - Regime frias na Administrao Pblica e no sector privado

Tens
Decreto-lei n. 497/88
de 30 de Dezembro
Decreto-Lei n. 100/99 de 31 de
Maro
Lei n. 59/2008 de 11 de Setembro
Lei n. 7/2009 de 12 de
Fevereiro
mbito
de
aplicao
Direito a frias
Funcionrios e Agentes
Funcionrios e Agentes
Contratados (CTFP)
22 dias teis
25 dias at completar 39anos idade;

26 dias teis at completar 49 anos de
idade;
27 dias teis at completar 59 anos de
idade;
28 dias teis apartir dos 59 anos de idade
25 dias at completar 39
anos idade;
26 dias teis at completar 49 anos de idade;
27 dias teis at completar 59 anos de idade;
28 dias teis apartir dos 59 anos de idade
Durao mnima de 22 dias

teis, acrescida: a) 3 dias, at
uma falta ou 2 meios dias
b) 2 dias, at duas faltas ou 4
meios dias
c) um dia, at 3 faltas ou seis
meios dias
Retribuio
durante as
frias
Marcao de
frias
Direito
remunerao excepto o
subsidio de refeio
Podem ser seguidas ou
interpoladas e um dos perodos
no pode ser inferior a metade
dos dias de frias
Direito remunerao excepto o subsidio

de refeio
Direito remunerao excepto o subsidio de

refeio
Retribuio como se estivesse

em servio efectivo
Podem ser seguidas ou interpoladas desde

que o trabalhador aceite, no podem ser
gozados seguidamente mais de 22 dias
teis, e um dos perodos no pode ser
inferior a metade dos dias
Pode ser gozadas interpoladamente, por

acordo entre a entidade empregadora pblica
e o trabalhador, e desde que, num dos
perodos, sejam gozados, no mnimo, 11 dias
teis consecutivos
Vencem-se a 1 Janeiro, e so
marcadas de acordo entre o
empregador e trabalhador
Elaborado o mapa at 15 de
Abril e afixado at 31 de
Outubro
Mapa de frias
Durao
de
frias
At 31 de Maro de cada ano

Perodo complementar de 5 dias
teis
At 30 de Abril de cada ano

Perodo complementar de 5 dias teis
At 15 Abril de cada ano

No tem
Acumulao
de frias
Podem ser gozadas no ano civil

imediato, por convenincia do
servio, ou por acordo, seguidas
ou no das frias vencidas neste.
Interrupo de
frias
Maternidade, doena
Devem ser gozadas no decurso do ano em

que se vencem, podendo, contudo, por
convenincia do servio, ou por acordo, ser
gozadas no ano civil imediato, seguidas ou
no das frias vencidas neste.
Maternidade,
paternidade,
adopo,
doena, assistncia a familiares
Devem ser gozadas no decurso do ano em

que se vencem, no sendo permitido
acumular no mesmo ano frias de 2 ou mais
anos, contudo, podem ser gozadas no 1
trimestre do ano civil seguinte
Doena
Direito irrenuncivel, reporta-se

ao trabalho prestado no ano
civil anterior
No permitido acumular no
mesmo ano frias de dois ou
mais anos (e as autorizadas
tero ser gozadas at 30 de
Abril do ano civil)
Fonte: Elaborao Prpria
58
3.1.2.3. Faltas relativamente aos trabalhadores nomeados

Antes de mais importa definir o conceito de falta como ausncia do trabalhador no local de
trabalho e durante o perodo em que devia desempenhar a actividade a que est adstrito.
Tal como se encontra previsto no Decreto-Lei n. 100/99, de 31 de Maro, regime
aplicvel, existem dois tipos de faltas. As justificadas, que se encontram legitimadas pela lei,
como por exemplo doena, e desde que sejam devidamente comprovadas. E as
injustificadas, que se traduzem em ausncias ao servio no legitimadas pela lei, ou seja por
motivos no previstos na lei ou, dadas ao abrigo da lei mas sem apresentao de qualquer
justificao ou prova, ou com a apresentao de justificao ou declarao falsas.
As faltas injustificadas tm como consequncias a perda das remuneraes correspondentes
aos dias de ausncia (o valor da remunerao diria e do subsdio de refeio). No contam
para efeitos de antiguidade, com reflexos negativos para efeitos de carreira e de
aposentao, e descontam no perodo de frias do ano seguinte, na proporo de um dia de
frias por cada falta. Para alm de possveis consequncias a nvel disciplinar.
As faltas justificadas encontram-se enumeradas no artigo 21 do regime de frias, faltas e
licenas (Decreto-Lei n. 100/99, de 31 de Maro) e so, entre outras, as que so dadas por
ocasio do casamento (11 dias teis seguidos), por maternidade ou paternidade, para
consultas pr-natais e amamentao, por adopo, por falecimento de familiar, por doena,
com perda de vencimento, por conta do perodo de frias, etc.
3.1.2.4. Faltas relativamente aos trabalhadores contratados

O regime aplicvel, RCTFP, d-nos o conceito de falta no sentido j atrs referido.
Enunciando, tambm, dois tipos de faltas, as justificadas e as injustificadas. Sendo
consideradas faltas justificadas as a enumeradas, como as dadas por altura do casamento
(15 dias seguidos), para acompanhamento escolar, tendo-se direito a 4 horas por trimestre,
para o exerccio da parentalidade maternidade e paternidade (consultas pr-natais, licena
por adopo, para assistncia por doena, etc). Por fora do estipulado no art. 22. da Lei
59/2008, de 11 de Setembro, que aprovou o RCTFP, relativamente proteco da
maternidade e da paternidade, o regime aplicvel aos trabalhadores contratados o Cdigo
de Trabalho.
59
As faltas injustificadas constituem violao do dever de assiduidade, e implicam a perda da

remunerao correspondente ao perodo de ausncia, do subsdio de refeio, sendo ainda
descontadas na antiguidade do trabalhador. Contudo, estas faltas, porque implicam perda
de retribuio, podem ser substitudas por dias de frias na proporo de um dia de frias
por cada dia de falta, desde que o trabalhador expressamente o prefira, e que fique
salvaguardado o gozo efectivo de 20 dias teis de frias, ou a correspondente proporo, se
for o ano de admisso do trabalhador. Caso as faltas injustificadas ocorram num ou em
meio perodo normal de trabalho dirio, imediatamente anterior ou posterior a perodos de
descanso ou feriados, a lei considera que h por parte do trabalhador uma infraco grave.
Tornando-se responsvel pelo prejuzo causado, considerando que h um incumprimento
contratual. Incorrendo o trabalhador em sanes disciplinares.
Analisando os vrios diplomas legais que tm vigorado neste mbito na nossa ordem
jurdica interna, verificamos que se tm mantido os mesmos motivos das faltas justificadas.
Contudo, com a Lei 59/2008, de 11 de Setembro, surgem algumas inovaes relativamente
aos seguintes pontos:
enumerao das faltas justificadas, concentrando num motivo de falta, diferentes
motivos previstos na Decreto-Lei 100/99 de 31 de Maro. o caso das faltas
motivadas pela necessidade de prestao de assistncia inadivel e imprescindvel a
membros do agregado familiar, a qual veio englobar diferentes tipos de faltas
justificadas previstas em outros diplomas.
As faltas, quando previsveis, so obrigatoriamente comunicadas com a
antecedncia mnima de cinco dias, embora em certas situaes seja expectvel a
sua comunicao com uma maior antecedncia (ex: casamento, parto);
Caso a situao que deu origem falta seja imprevisvel (por exemplo, em caso de
acidente ou doena), o trabalhador deve justific-la logo que possvel.
O trabalhador contratado pode faltar 15 dias seguidos, em caso de matrimnio,
enquanto que o nomeado pode faltar 11 dias teis seguidos.
O falecimento de parentes no 3 grau da linha colateral (tios, sobrinhos e afins) no
d direito a falta justificada; ao contrrio do previsto no Decreto-Lei 100/99, de 31
de Maro, para os nomeados.
Foi revogada a figura das faltas com perda de vencimento; contudo as faltas por
conta do perodo de frias encontram-se actualmente previstas no RCTFP;
60
Surge ainda a figura da falta para acompanhamento escolar (4 horas por trimestre)
por cada filho menor, num perodo mximo de 12 horas, e em caso de deslocao a
estabelecimento de ensino.
3.1.2.5. Licenas relativamente aos trabalhadores nomeados

Relativamente aos nomeados, o regime de licenas mantm o j regulamentado pelo
Decreto-Lei 100/99, de 31 de Maro, o qual apenas se limita a tipificar as modalidades de
licenas, cuja concesso apenas depende da previa ponderao da convenincia do servio
e do interesse pblico. Ao contrrio do que acontece com o regime aplicvel aos
trabalhadores contratados, aos quais apenas permitida a concesso de licenas por
perodo superior a 60 dias, nos casos especificados na lei.
3.1.2.6. Licenas relativamente aos trabalhadores contratados

A licena pode ser considerada como uma ausncia prolongada ao servio mediante
autorizao. A concesso destas licenas est dependente de uma condio, que se traduz
numa apreciao prvia da sua inconvenincia para o servio. Na tabela 15 abaixo
apresentada apresentam-se os tipos de licenas que tm existido ao longo do tempo:
Tabela 15 Licenas sem vencimento na Administrao Pblica

LICENAS
DL n. 497/88 de 30 de DL 100/99 de 31 de Maro
Lei n. 59/2008 de 11 de
Dezembro
Setembro
a) Licena sem vencimento at 90
a)Licena sem vencimento at 90
a)Licena sem remunerao at 60
dias;
dias;
dias;
b) Licena sem vencimento por
b)Licena sem vencimento por
b)Licena sem remunerao de
um ano;
um ano;
longa durao;
c) Licena sem vencimento de
c)Licena sem vencimento de
c)Licena sem remunerao para
longa durao;
longa durao;
acompanhamento
d) Licena sem vencimento para
d)Licena sem vencimento para
colocado no estrangeiro;
acompanhamento
acompanhamento
d)Licena sem remunerao para
do
cnjuge
do
cnjuge
exerccio
e) Licena sem vencimento para
e)Licena sem vencimento para
organismos internacionais
exerccio
exerccio
de
funes
organismos internacionais.
em
de
funes
de
do
cnjuge
funes
em
em
organismos internacionais.
Fonte: Elaborao prpria

61
Com o novo regime, surgem algumas alteraes ao nvel das licenas relativamente aos
trabalhadores contratados, apenas se contemplando as licenas sem remunerao por 60
dias e, quando superior a este perodo, so consideradas licenas sem remunerao de longa
durao, sendo especificadas as situaes em que o trabalhador tem direito a estas;
podendo ser recusadas em determinadas circunstncias
As licenas sem remunerao para acompanhamento ao cnjuge colocado no estrangeiro e
para o exerccio de funes em organismos internacionais so concedidas nos termos
previstos na lei aplicvel ao pessoal nomeado.
O pedido de licena sem retribuio deve, pois, ser efectuado por escrito, com uma
antecedncia mnima de 90 dias em relao data do seu incio, dirigido entidade patronal
e devidamente fundamentado. Ficando o trabalhador com cpia do requerimento
carimbada e datada, comprovativo da apresentao do mesmo, ou envi-lo por carta
registada.

Como podemos verificar existem bastantes semelhanas entre a Lei 59/2008, de 11 de
Setembro, aplicvel ao contrato de trabalho em funes pblicas, e a Lei 7/2009, que
aprovou o Cdigo de Trabalho actualmente em vigor. O que revela uma aproximao da lei
do sector pblico lei laboral do sector privado.
O RCTFP mantm a durao do perodo de frias que em 31 de Dezembro de 2008
vigorava na Administrao Pblica, ou seja, 25 dias teis de frias, sendo este perodo
aumentado progressivamente de acordo com a idade e a antiguidade do trabalhador,
atingindo, no mximo, 31 dias teis. Ou seja, por cada dez anos de servio, os
trabalhadores tm direito a mais um dia de frias, adquirindo ainda mais um dia de frias
nos anos que completam os 39 anos, os 49 anos e os 59 anos.
No entanto no sector privado continua apenas a existir 22 dias teis de frias, com direito a
mais trs se o trabalhador no tiver faltado no ano anterior; estando dependente da sua
assiduidade, o aumento das frias at 25 dias teis. Assim, se faltarem trs dias durante um
ano, s tero direito a mais um dia de frias. Se faltarem duas vezes, tm mais dois dias e se
s faltarem um dia tm direito a gozar mais trs dias de frias. Constata-se assim que no
sector pblico continua a existir mais regalias do que no sector privado.
62
Quanto ao regime de faltas do RCTFP verifica-se, no que diz respeito tipologia das faltas
justificadas, uma aproximao lei laboral do sector privado, afastando-se da lei aplicvel
aos funcionrios e agentes da Administrao Pblica. Assim, vem introduzir na relao
laboral com a Administrao Pblica normativos que tambm funcionam no sector
privado, como o caso da falta s ser justificada em caso de falecimento familiar do 1. e 2.
grau; assim como a falta para acompanhamento escolar de filhos menores.
Deixa-se de falar em faltas justificadas por maternidade, paternidade, nascimento, consultas
pr-natais, amamentao, adopo, assistncia a familiares, para se passar a falar em faltas
justificadas motivadas pela necessidade de prestao de assistncia inadivel e
imprescindvel a membros do seu agregado familiar. Terminologia exactamente igual
utilizada no Cdigo do Trabalho. Sendo em regra admitido, em ambos os regimes, qualquer
meio de prova dos factos invocados para a justificao (com excepo das faltas por
doena).
A entidade empregadora pblica pode conceder ao trabalhador, a pedido deste, licenas
sem remunerao, com a durao que se acordar. Contudo as licenas sem remunerao de
longa durao, ou seja, superior a 60 dias s podem ocorrer com base nos fundamentos
determinados na lei. Comparando com o regime as licenas previsto no Decreto-Lei n.
100/99 de 31 de Maro, a alterao mais significativa prende-se com o facto de o RCTFP
no tipificar as modalidades de licena, s estabelecendo os casos tpicos em pode ocorrer
licena superior a 60 dias.
Tambm neste mbito, verificamos que a legislao aplicvel ao pessoal contratado,
aproxima-se do que se encontra legislado para a mesma matria no Cdigo do Trabalho.
No qual se prev a possibilidade do empregador conceder ao trabalhador, a pedido deste,
uma licena sem retribuio, de durao superior a 60 dias, com base nos mesmos
fundamentos do novo regime, mantendo os direitos, deveres e garantias das partes que no
pressuponham a efectiva prestao do trabalho. Mantendo ainda, o trabalhador beneficirio
da licena sem retribuio, o direito ao lugar, independentemente de poder ser contratado
um substituto, nos termos previstos para o contrato a termo.
Contudo, no mbito do Cdigo do Trabalho, o tempo de reduo ou suspenso conta para
efeitos de antiguidade, ao contrrio do que acontece com a Lei 59/2008, de 11 de
Setembro, na qual se determina que o perodo de tempo e licena no conta para efeitos de
antiguidade. A no ser, nos casos de licena sem remunerao para acompanhamento de
63
cnjuge colocado no estrangeiro e para o exerccio de funes em organismos

internacionais, e de outras licenas fundadas em circunstncias de interesse pblico.
Situaes em que o trabalhador pode requerer que lhe seja contado o tempo para efeitos de
reforma, aposentao e fruio de benefcios sociais, mantendo os correspondentes
descontos com base na remunerao auferida data da concesso da licena.
Somos de modesta opinio que o regime geral plasmado no Cdigo do Trabalho e o
regime que agora se aplica, nesta matria, aos trabalhadores da Administrao Pblica tende
a convergir. Podemos considerar, que estas medidas de reforma enquadram-se num
modelo de reforma gestionrio, pois so utilizadas, mais uma vez, tcnicas de gesto do
sector privado, de forma haver mais eficincia e eficcia na prestao dos servios pblicos,
realando a realizao dos resultados. Tudo isto causando um grande impacto na GRH,
alterando a estrutura e a natureza do aparelho estatal, o qual procura estar mais atento aos
problemas sociais, para os quais os funcionrios/trabalhadores devero contribuir.
Alcanando-se, assim, os objectivos defendidos pela Nova Gesto Pblica.
Assim, o facto de haver pontos comuns em ambos os regimes, leva-nos a pensar que ao
nvel da Administrao Pblica estamos perante uma maior aproximao ao regime de
emprego do que ao regime de carreira.
3.1.3. Sistema de proteco social

A proteco social pode ser entendida como um compromisso social geral, de forma a que
as necessidades colectivas dos membros de uma sociedade sejam garantidas (Rodrigues,
1995).
A proteco social faz parte de um programa social complexo que envolve uma massa de
subsdios da prxima gerao de aposentados para a actual, com rendimentos elevados a
suportar rendimentos baixos, e pessoas com capacidade para o trabalho a suportar a
sobrevivncia dos incapacitados (Froomkin, 1999). Sendo a proteco social mais do que as
simples penses de reforma.
Existem dois perodos histricos que marcaram a proteco social: a Revoluo do 25 de
Abril em 1974 e a adeso Comunidade Europeia.
Fazendo-se uma anlise aos sistemas de Previdncia Social em Portugal ao longo dos
tempos, verificamos que a partir da dcada de 1830 que a Previdncia Social vai surgir
64
com a criao das Associaes de Socorros Mtuos. As quais vo procurar fazer face aos
problemas sociais provocados pelo capitalismo industrial, assistindo e protegendo os
desamparados da sociedade, ou seja, da populao trabalhadora (Goodolphim,1889).
Com a Implantao da Repblica, o direito assistncia pblica consagrado na
Constituio Republicana de 1911. Ano em que tambm criado o Fundo Nacional de
Assistncia e a Direco Geral de Sade. Em 1913 estabelecido o princpio da
responsabilidade patronal pelos acidentes de trabalho, relativamente a certas actividades
industriais, podendo essa responsabilidade ser transferida para as seguradoras.
Surgindo em 1919 uma legislao inovadora no mbito do direito do trabalho e da
proteco social dos trabalhadores, dado Portugal ser um dos membros fundadores da
Organizao Internacional do Trabalho (OIT). Tentando-se criar os Seguros Sociais
Obrigatrios, para fazer face a situaes de acidentes no trabalho, de doena, de invalidez,
velhice e sobrevivncia (Cardoso, 2009; Rocha 2009). Aps esta nova atitude relativamente
aos problemas sociais, vai-se seguir uma fase, que se pode dizer de estagnao, que vai
determinar um processo de reflexo em 1923. Ou seja, a mquina burocrtica inicialmente
prevista para pr em aco todo este sistema de seguros sociais obrigatrios era demasiada
pesada, atendendo capacidade financeira disponvel.
Mais tarde, com a Constituio de 1933, a qual reflecte as ideologias do Estado Novo, pese em causa o direito assistncia pblica. Defendendo-se que, apenas, compete ao
Estado coordenar, impulsionar e dirigir todas as actividades sociais, de forma a zelar pela
sade pblica, pela defesa da famlia, nomeadamente a proteco da maternidade, e pela
melhoria das condies das classes sociais mais desfavorecidas. Passando, assim, o Estado a
ter um papel meramente supletivo, relativamente s iniciativas privadas (Cardoso, 2009;
Rocha, 2009). Em 1935 surge a Lei da Previdncia Social, a qual no abrangia o sector
rural, mas apenas a indstria, comrcio e servios, sendo relativa preveno da velhice,
doena, invalidez, morte, deixando de fora situaes como o desemprego, os acidentes de
trabalho e as doenas profissionais. Vigorava o princpio poltico-ideolgico de
corporativismo de associao, em que o Estado permanecia alheio ao processo de
desenvolvimento da previdncia, apenas suprindo as insuficincias de iniciativa privadas.
Nos incios da dcada de 60, o abono deixa de ser parte do salrio familiar,
institucionalizado pelo Estado Novo, para passar a integrar a previdncia social
corporativa. Surgindo, ainda, a tentativa de transformar a Proteco Social Corporativa
65
num sistema de Segurana Social universal idntico aos sistemas desenvolvidos nos pases
europeus no ps-guerra. Iniciando-se uma nova gesto dos benefcios e prestaes do
sistema de proteco social, com a criao de um novo modelo de financiamento (Carreira,
1996; Guibentif, 1996). Sendo a base desta grande reforma do sistema, a Lei n. 2115, de 18
de Junho de 1962, a qual vai determinar uma interveno significativa do Estado na
Previdncia Social.
No mbito desta reforma vo surgir quatro instituies, as quais sero a base do novo tipo
de gesto da proteco social: as Caixas Sindicais de Previdncia, relativas aos trabalhadores
dos sectores comercial, industrial e servios; as Caixas de Reforma ou de Previdncia,
relativas aos trabalhadores por conta prpria; as Associaes de Socorros Mtuos, de
inscrio facultativa; e as Instituies de Previdncia destinadas aos funcionrios pblicos,
onde se encontram includas a Caixa Geral de Aposentaes e o Montepio dos Servidores
do Estado (Rodrigues,1999; Samagaio,1999; Ferreira,1999; Janurio, 1999).
Aps o 25 de Abril de 1974 foram introduzidas medidas na rea social, que traduziam o
discurso poltico da altura, em termos de justia social, promovendo, desta forma a
mudana poltica operada (Guibentif, 1985 e 1996). Sendo de importante relevncia as
reformas ao nvel da assistncia ao desemprego e a criao da penso social, sendo tambm
de destacar a criao do salrio mnimo nacional. Passando a Segurana Social a ter como
objectivos a proteco na doena, na invalidez, velhice, viuvez, desemprego, orfandade, e
em outras situaes que implicassem a falta ou a diminuio dos meios de subsistncia.
Nos anos 80 so criados dois ministrios o Ministrio da Sade e o Ministrio do
Trabalho e Segurana Social e do Conselho de Concertao Social pretendo com isto
uma parceria nas decises que envolvessem questes laborais, salariais, e relacionadas com
a proteco social dos trabalhadores. Sendo promulgada a Lei de Bases da Segurana Social
em 1984 - Lei n. 28/84, de 24 de Agosto, que tinha como principal objectivo a proteco
dos trabalhadores e das suas famlias, assim como os cidados em geral (Rodrigues,1999;
Samagaio,1999; Ferreira,1999; Janurio, 1999).
Em 1990 volta a reacender a preocupao com os problemas da pobreza. Assim, mais uma
vez, tal como j anteriormente aconteceu, Estado e associaes privadas vo desenvolver
esforos no sentido de fazer face s situaes de necessidade, procurando erradicar a
pobreza, e proteger os grupos sociais mais dbeis (Pereirinha, 1996). Sendo a criao do
rendimento mnimo nacional garantido, em 1996, uma mudana importante no mbito da
66
proteco social. Aps esta anlise aos sistemas de Previdncia Social em Portugal ao longo
dos tempos, vamos agora debruar-nos sobre o tratamento desta matria da proteco
social nos vrios diplomas legais que mais recentemente surgiram, e que tm introduzido
alteraes relevantes, tais como se apresentam na tabela 16 a seguir apresentada:
Tabela 16 - Alteraes no regime proteco social
Regime Jurdico
Lei n. 23/2004 de 22/06
Contedo
Contrato Individual de Trabalho na Administrao
Pblica (opo do regime de proteco social)
Lei n. 60/2005 de 29/12
Estabelece mecanismos de convergncia do regime de

proteco social da funo pblica com o regime geral
da Segurana Social no que respeita s condies de
aposentao e clculo das penses
Decreto-Lei n. 234/2005 de 30/12
Estabelece o funcionamento e o esquema de

benefcios da Direco-Geral de Proteco Social aos
Funcionrios e Agentes da Administrao Pblica
Decreto-Lei n. 55/2006 de 15/03
Estabelece mecanismos de convergncia do regime de

proteco social na funo pblica com o regime geral
da Segurana Social, no que respeita s condies de
aposentao e clculo das penses.
Lei n. 64-A/2008 de 31/12
Oramento do Estado para 2009
Lei n. 12-A/2008 de 27/02
Estabelece os regimes de vinculao, de carreiras e de

remuneraes dos trabalhadores que exercem funes
pblicas
Lei n. 59/2008 de 11/09
Aprova o Regime do Contrato de Trabalho em

Funes Pblicas (regras sobre a proteco social)
Fonte: www.dgap.gov.pt
Todas estas leis vieram introduzir alteraes em matria de proteco social, pretendendo
com isso uma transio gradual do regime de proteco social da funo pblica, para o
regime geral da Segurana Social. Tais alteraes legislativas tm como objectivo o reforo
da equidade, da convergncia e da eficcia, e acima de tudo a sustentabilidade dos regimes
da proteco social, numa altura em que j se comea a sentir a possibilidade de falncia do
67
prprio sistema de proteco social, por parte do Estado. Efectivamente, dadas as

condicionantes econmicas, demogrficas e sociais, a generalidade dos sistemas da
Segurana Social, a nvel europeu, enfrenta um quadro de factores desfavorveis. Podendo
mesmo dizer-se que, o sistema de proteco social portugus encontra-se actualmente,
perante desafios estratgicos, que se no forem devidamente acautelados, colocam em
causa a sua sustentabilidade futura (Carvalho 2007).
Tendo em conta todas estas alteraes legislativas, e de forma a uniformizar um pouco
todo o sistema de proteco social, surge a Lei 4/2009, de 29 de Janeiro, que vai clarificar a
proteco social de todos os trabalhadores que exercem funes pblicas; estabelecendo
dois regimes de proteco social:
O regime geral da Segurana Social aplicado aos trabalhadores titulares da relao
jurdica de emprego, constituda a partir de 1 de Janeiro de 2006,
independentemente da modalidade de vinculao, e aos trabalhadores titulares da
relao jurdica de emprego constituda at 31 de Dezembro de 2005, enquadrados
no regime geral da Segurana Social.
O regime de proteco social convergente aplicado aos trabalhadores que sejam
titulares de relao jurdica de emprego pblico, constituda at 31 de Dezembro de
2005, independentemente da modalidade de vinculao, que estejam enquadrados
no regime de proteco social da funo pblica.
Os trabalhadores da Administrao Pblica abrangidos pelo regime de proteco social
convergente, mantm, na ntegra, todos os direitos e benefcios sociais que caracterizam o
regime especial da proteco social na funo pblica, com excepo no mbito da
maternidade, paternidade e adopo (parentalidade), matria que se encontra
regulamentada no Decreto-Lei n. 89/2009, de 09 de Abril, e aos quais se aplica.
De forma a demonstrar o exposto, vamos apresentar o seguinte grfico 3, cujos dados
estatsticos reflectem a uniformizao da proteco social, a qual se vai traduzir numa
quebra gradual dos trabalhadores afectos Caixa Geral de Aposentaes, a partir de 2006,
data a partir da qual os novos contratados passam a ser obrigatoriamente inscritos no
regime geral da Segurana Social.
68
Grfico 3 Mdia dos subscritores da CGAP e Segurana Social
Subscritores da CGAP e Segurana Social

2010
2008
Ano
2006
2004
2002
Subscritores S Social
2000
Subscritores CGAP
1980
1960
0
2000000
4000000
6000000
N. de Subscritores
Fontes/Entidades: CGA/MFAP, PORDATA (2011) e ADSE/MFAP, PORDATA (2011)
Assim, analisado o grfico 3, verifica-se que a partir de 2006, o nmero de inscritos na

CGA, de 708.997, comea a decrescer gradualmente, atingindo em 2010, o nmero de
586.391, por fora da obrigatoriedade de inscrio no regime geral da Segurana Social para
o pessoal que inicie funes a partir de 1 de Janeiro de 2006; pois, deixa de ser possvel a
inscrio na CGA. Paralelamente entre 2006 e 2008, ocorre um aumento gradual de
inscries no regime geral da Segurana Social; assim, o nmero de inscritos em 2006 de
4.467.903, passando em 2008 para 4.533.301 (Consultar anexo 3).
Verifica-se, assim, que o sistema de proteco social da CGA, apresenta sempre menores
dimenses que a Segurana Social, na medida em que esta abrange a quase totalidade dos
trabalhadores do sector pblico. (Gouveia e Sarmento, 2002).
Nesta dimenso de anlise no poderamos deixar de mencionar o Estatuto da
Aposentao dos trabalhadores da Administrao Pblica, aprovado pelo Decreto-Lei n.
498/72, de 9 de Dezembro, que ao longo da sua longa vigncia, esteve sujeito a algumas
alteraes e aperfeioamentos. O referido estatuto previa a aposentao ordinria em que o
subscritor tivesse 60 anos idade e 40 de servio. Em 1979 passou a ser exigido apenas 36
anos de tempo de servio, para se aceder penso completa. Mas por fora da Lei n. 32B/2002, de 30 de Dezembro, o tempo de 36 anos servio passou a servir apenas de
69
requisito para a penso antecipada. No ano de 2005 com o aparecimento da Lei n.

60/2005, de 29 de Dezembro, a idade para a aposentao ordinria eleva-se de 60 para 65
anos de idade, sendo que esta progresso na idade de reforma ser feita de uma forma
faseada, aumentando seis meses ao ano, at atingir os 65 anos em 2015. Aumentando,
simultaneamente o tempo de servio efectivo, e provavelmente ultrapassados os 36 anos de
servio mnimo (Pinho, 2007).
Actualmente os funcionrios pblicos podem reformar-se aos 63 anos e meio, desde que
tenham 39,5 anos de tempo de servio. A partir de 1 de Janeiro de 2015, s poder atingir a
aposentao quem tiver 65 anos de idade, tal como se verifica actualmente no regime da
Segurana Social aplicvel ao sector privado, e aos trabalhadores de emprego pblico.
Contudo, o trabalhador poder pedir a aposentao antecipada, desde que tenha 55 anos de
idade, e tenha completado 30 ou mais anos de servio, no entanto tm uma penalizao de
4.5% ao ano sobre cada um dos anos em falta para a idade legalmente prevista. Tais
medidas, reflectem a necessidade de diminuir os efectivos, de forma a diminuir a despesa
pblica, e consequentemente o peso do aparelho do Estado. Acelerando o sistema de
convergncia do regime de penses dos funcionrios pblicos, com o dos privados, ao
colocar como objectivo final, a curto prazo, o alinhamento da idade da reforma aos 65
anos. Neste sentido, apresenta-se uma anlise estatstica entre 1993 e 2010.
Grfico 4 - Reformados e aposentados da CGA: total e por escales de penso - Portugal
90000
80000
70000
60000
50000
40000
30000
20000
10000
0
At 250,00
250,01-500,00
500,01-750,00
750,01-1.000,00
1.000,01-1.500,00
1.500,01-2.000,00
2.000,01-2.500,00
1993
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
N. de Aposentados
Reformados e Aposentados da CGA
2.500,01-3.000,00
Ano
3.000,01-4.000,00
Fontes/Entidades: CGA/MFAP, PORDATA (2011)
70
Observando-se o grfico 4 referenciado dos trabalhadores reformados, afectos Caixa

Geral de Aposentaes, verificamos que no ano de 1993 temos um total de 203.141
aposentados, e no ano de 2010 temos um total 440.194 (Consultar Anexo 4). Valores estes,
bastante significativos, que reflectem a tendncia actual de utilizar as reformas antecipadas,
como meio de reduo da dimenso do Estado e das Administraes Pblicas, de forma a
reduzir a despesa pblica e a responder s exigncias dos novos modelos de gesto.
Estando-se, tambm, aqui perante uma das medidas enquadradas na reforma da
Administrao Pblica.
Assim, no mbito da gesto pblica, a reduo do nmero de funcionrios teve reflexos
bvios nos custos de pessoal, visando diminuir o peso do Estado, tal como vem sendo
preconizado pelos defensores da NGP.

Verifica-se no mbito da proteco social, relativamente aos trabalhadores da funo
pblica, uma aproximao proteco social que decorre do regime geral da Segurana
Social. Em Portugal existem dois sistemas de grandes dimenses ao nvel da proteco
social, a CGA e a Segurana Social. Os quais tm a seu cargo a gesto do regime de
proteco social em termos de aposentao, reforma, sobrevivncia e outras de carcter
especial (Pereira, 2010).
Assim, no mbito do sistema de convergncia da Segurana Social, deixa de ser possvel a
inscrio na CGA, passando a ser obrigatrio a inscrio no regime geral da Segurana
Social, para o pessoal que inicie funes a partir de 1 de Janeiro de 2006 (Campos e Pereira,
2008). Pretendendo-se com isso, a adopo das condies de aposentao e clculo de
penses do regime geral da Segurana Social, para os funcionrios e agentes da
Administrao Pblica que iniciem as respectivas funes a partir daquela data. Surge
assim, uma uniformizao nas penses e condies de aposentao de todos os
trabalhadores, sejam eles do sector pblico ou do sector privado. Acabando-se, assim, com
um regime especial de proteco social, exclusivo dos trabalhadores da funo pblica, o
qual lhes dava mais direitos sociais e mesmo laborais, em relao aos restantes
trabalhadores. Alis, ao longo dos tempos criou-se a ideia de que o emprego ideal, era o de
funcionrio pblico, porque se tinha mais regalias que no sector privado.
71
Ao nvel do desemprego, os trabalhadores que exercem funes pblicas, e que se

encontram integrados no regime geral da Segurana Social, so protegidos nos mesmos
termos em que aquele regime se aplica ao sector privado. Por seu lado, os trabalhadores
titulares de uma relao jurdica de emprego pblico, integrados no regime de proteco
social convergente, quando impedidos da prestao de trabalho por eventualidades
previstas no sistema previdencial, deixam de auferir a respectiva remunerao. Sendo-lhes
atribuda uma prestao social que substitui o rendimento perdido, tal como acontece aos
trabalhadores do sector privado.
Como tambm se verifica, ao nvel da proteco social, no que diz respeito maternidade e
paternidade, a adopo do mesmo regime, o Decreto-Lei 89/2009, de 9 de Abril, para os
beneficirios do regime de proteco social convergente, e para beneficirios do regime
geral da Segurana Social. Sendo o mesmo regime a aplicar no mbito do Cdigo do
Trabalho, no que diz respeito a esta matria. Assim, impera a regra geral de inscrio do
trabalhador a exercer funes pblicas, no regime geral da Segurana Social, conferindo-lhe
a proteco social inerente a este tipo de sistema.
Relativamente matria da aposentao dos trabalhadores da funo pblica, entre as
novas medidas de reforma adoptadas pela Administrao Pblica, encontra-se a prreforma. Soluo que visa evitar uma situao de despedimento, mas que s pode ocorrer
por acordo entre patro e trabalhador, tendo este de ter idade igual ou superior a 55 anos.
Consiste na reduo ou suspenso da prestao do trabalho, mediante o pagamento de uma
prestao calculada. Esta figura utilizada no sector privado, vai ser adoptada pela
Administrao Pblica, numa perspectiva de evoluo para modelos organizacionais mais
flexveis.
Tendo em considerao que estamos perante direitos sociais, cuja natureza de
importncia fundamental para o bem-estar dos cidados, torna-se premente uma forte
correlao interactiva entre os regimes legais que integram o sistema pblico e as
modalidades privadas. Sendo, talvez precipitado pretender substituir o sistema pblico por
um sistema privado, dado que a existncia de um sistema pblico relativamente alargado e
mais uniforme com o sistema privado essencial redistribuio de rendimentos, com
efeitos na paz social e no bem estar que proporciona (Cardoso e Rocha, 2009). Como
precipitado ser defender exclusivamente a existncia de um sistema pblico, uma vez que
tal implicaria limitaes, do ponto de vista tcnico, jurdico e financeiro. Da que as formas
privadas de proteco social tambm se tornam indispensveis, mas no exclusivas, pois,
72
tambm apresentam limitaes estruturais, decorrentes das regras de mercado e do seu

carcter opcional, que inviabilizam a sua existncia como modelo nico.
Desta feita, somos de opinio que estas mudanas no sistema de proteco social, vm na
sequncia da nova orientao gestionria do sector pblico. A qual determinou a reforma
administrativa, que tem provocado uma maior aproximao ao sector privado.
Proporcionando maior flexibilidade e autonomia, com uma tendncia expressa, para
convergir com um sistema de emprego, em detrimento de um sistema de carreira.
Assim, a nova GRH que surge na lgica gestionria, pe em causa o estatuto tradicional
dos funcionrios pblicos, os quais passam a sentir o peso da responsabilidade na
participao de novas formas de organizao, com vista a um resultado eficaz.
3.1.4. Sistema retributivo

A primeira grande reforma da Administrao Pblica teve incio em 1935 com aplicao de
diversas medidas no sistema retributivo, introduzido atravs do Decreto-Lei n. 26 115, de
23 de Novembro, que tinha por base o sistema de letras. Mais tarde, em 1969, este sistema
retributivo foi ajustado s novas realidades de desenvolvimento econmico e social do Pas,
atravs do Decreto-Lei n. 49 410, de 24 de Novembro; no trazendo, contudo, grandes
alteraes ao sistema existente. Era considerado um sistema incoerente, desajustado e
desconexo, sendo indispensvel torn-lo num sistema competitivo, com equidade e clareza,
que acabasse com os vrios subsistemas retributivos e remuneraes acessrias que ento
eram praticadas. Da que esta matria vai ser objecto de reforma em 1989, com a aplicao
do Decreto-Lei n. 184/89, de 2 de Junho, passando a remunerao a ser composta pelos
seguintes elementos:
- Remunerao base;
- Prestaes sociais e subsdio de refeio;
- Suplementos.
Com o referido decreto traou-se os princpios gerais sobre remuneraes, sendo com o
Decreto-Lei n. 353-A/89, de 16 de Outubro, que se vai proceder ao desenvolvimento e
regulamentao destes princpios, de forma a permitir uma progressiva competitividade no
recrutamento, e manuteno dos recursos humanos ao servio da Administrao.
Valorizando-se o sistema de carreira para todos os funcionrios, cujo objectivo final ser
73
melhorar a produtividade dos recursos humanos e racionalizar a sua gesto. Com o passar
dos anos, este modelo foi bastante depreciado e deturpado (Nunes, 2009), pois tratava-se
de um modelo que no serve ambos os regimes de vinculao, agora institudos com a
nova reforma, favorecendo a rigidez do modelo de carreira, e um peso excessivo na
estrutura oramental. As carreiras mantinham-se praticamente como o nico instrumento
de gesto de pessoal, que, segundo Rocha (2001), impediam uma articulao entre a GRH e
os objectivos da modernizao administrativa.
Com o regime actual, conforme previsto no artigo 67. da Lei n. 12-A/2008, de 27 de
Fevereiro, a remunerao dos trabalhadores, que exeram funes no mbito de relaes
jurdicas de emprego pblico, passou assim a ser composto pelos seguintes elementos:
- a remunerao base;
- os suplementos remuneratrios
- e os prmios de desempenho.
Relativamente remunerao base, verificamos que esta determinada em funo da
carreira; ou seja pelo nvel remuneratrio da categoria de que titular o trabalhador (a qual
depende da avaliao de desempenho), ou do cargo exercido em comisso de servio.
No que diz respeito aos suplementos remuneratrios, trata-se de acrscimos de
remunerao, quando o trabalhador, titular da relao de emprego pblico, exerce funes
em posto de trabalho, com um carcter de exigncia maior, relativamente a outros postos
de trabalho, nos quais existe cargo, ou carreira e categoria idnticas, mas cujo desempenho
menos exigente. Nomeadamente prestao de trabalho extraordinrio, nocturno, em dias
de descanso semanal ou feriado, fora do local habitual de trabalho, por turnos, arriscado,
penoso etc. Tais suplementos apenas so devidos enquanto perdurem as condies de
trabalho que determinaram a sua atribuio, e desde que haja exerccio efectivo de funes.
Quanto aos prmios de desempenho, estes so atribudos em funo do desempenho do
trabalhador, o qual objectivamente avaliado tendo em ateno o exerccio de funes do
trabalhador e a forma como as desempenhou. Dependendo ainda da dotao oramental.
O sistema retributivo actual da funo pblica visa, assim, adequar a remunerao do
trabalhador sua categoria e produtividade, o que efectivamente pressupe um novo
modelo de sistema de avaliao do desempenho (Palomar, 2002). Assim, a progresso
74
obrigatria quando o trabalhador obtm 10 pontos na avaliao de desempenho. Contudo,

a progresso na posio remuneratria pode depender da deciso do dirigente, se o
trabalhador obtiver nota mxima dois anos consecutivos, ou trs notas inferiores mxima,
ou ainda cinco notas positivas. Existe a possibilidade de progresso remuneratria nas
situaes em que o trabalhador s teve uma nota mxima. Porm, para que tal acontea,
tem de haver uma deciso fundamentada nesse sentido, sendo essa alterao, e respectiva
deciso afixadas no servio respectivo.
Sobre as remuneraes auferidas pelo trabalhador em exerccio de funes incidem
descontos obrigatrios e descontos facultativos. Sendo obrigatrios os que se traduzem no
pagamento de quotizaes para a Segurana Social, e os relativos ao pagamento do IRS.
Podendo ainda o trabalhador autorizar o pagamento de quotas para o sindicato a que se
pertena, para um seguro de vida, de doena, de acidentes pessoais, complemento de
reforma ou outros similares. Independente da fixao da retribuio segundo os
parmetros legais abaixo descritos, aquela ainda obedece a critrios de ordem poltica,
tendo em conta trs variveis; a competitividade externa, a consistncia interna e a
contribuio individual.
Figura 2 Determinao da remunerao na Administrao Pblica
Negociao
colectiva
Poltica
Oramental
LEI
Competitividade externa
Consistncia interna
Contribuio individual
Mercados de Trabalho
Contedo funcional, avaliao
Sistema de mrito, antiguidade
e qualificao de funes
Fixao dos salrios mdios
e competncias
Ajustamento salarial
Adaptado: Oliveira Rocha, 2010
Assim, os salrios da funo pblica, tentam acompanhar os salrios do sector privado.

Devem ter em conta o contedo funcional, ou seja, ao mesmo contedo funcional dever
ser atribudo salrio igual, assim quanto maior for a complexidade das funes, mais
elevado ser o salrio. E por fim dever ter em conta o tempo de servio, a avaliao do
75
desempenho, a competncia profissional, e a participao do trabalhador nos resultados da

organizao.
A presente lei materializa o incio de uma reforma de carcter estrutural, relativamente
matria salarial da funo pblica, de forma a pr termo a todo um conjunto de
subsistemas retributivos, e remuneraes acessrias at ento praticadas. Tendo como
objectivo, a flexibilizao da gesto futura do sistema retributivo da funo pblica, e o
reconhecimento de realidades funcionais especficas, ligadas essencialmente quer

Administrao prestadora de servios (Francisco, 2006).

Ao contrrio do que acontece com a remunerao no sector pblico, a retribuio no
sector privado acordada entre a entidade empregadora e o trabalhador, fazendo parte das
clusulas do respectivo contrato de trabalho. Por norma no existem tabelas nem limites
salariais, com excepo de um valor mnimo mensal que sempre garantido,
correspondente ao Salrio Mnimo Nacional, determinado anualmente.
Assim, enquanto no sector pblico a remunerao base determinada pela categoria do
trabalhador. No sector privado, regido pela lei geral do trabalho, consagrada no Cdigo de
Trabalho, observa-se o princpio para trabalho igual ou de valor igual, salrio igual , no qual
prevalece a fixao do valor da retribuio, tendo em conta a quantidade, a natureza e a
qualidade do trabalho. Trata-se de um mercado livre, onde se tem em considerao as
habilitaes do trabalhador, a idade e a experincia profissional; no sendo obrigatrios os
aumentos salariais anuais.
Contudo, com a Lei 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, o regime de remuneraes vai de certa
forma aproximar-se da retribuio do sector privado. Assim, os prmios de desempenho
passam a fazer parte da remunerao dos trabalhadores que exercem funes jurdicas de
emprego pblico, e s so atribudos em funo de desempenho do trabalhador.
Assemelham-se s prestaes decorrentes de factos relacionados com o desempenho, ou
mrito profissionais do trabalhador, cujo pagamento se encontra previsto no Cdigo do
Trabalho. Os suplementos remuneratrios tambm fazem parte da remunerao do
trabalhador que tem uma relao de emprego pblico, e s so atribudos queles que
exeram funes em condies de trabalho mais exigentes. Tambm estes se assemelham
s atribuies especficas, que se encontram previstas no Cdigo do Trabalho, nos casos
76
em que trabalhador se encontra isento de horrio de trabalho, presta servio nocturno,

exerce funes afins ou funcionalmente ligadas com a actividade contratada, presta servio
suplementar, ou em dias de feriado. Em ambos os regimes, verifica-se a obrigatoriedade de
descontos nas remuneraes, no que diz respeito s quotizaes para a Segurana Social, e
ao Imposto sobre Rendimentos de Pessoas Singulares. Podendo ainda ocorrer descontos
facultativos relativos a quotas de sindicatos, seguros de sade, acidentes pessoais,
complementos de reforma, ou outros similares.
A avaliao integrada no sector pblico permitir a concentrao e a harmonia retributivas
entre os diversos grupos profissionais da Administrao Pblica. Paralelamente, com a
reforma dos salrios realizam-se iniciativas inovadoras para a modernizao da gesto de
pessoal, visando estimular a produtividade global e individual. No plano da GRH, so ainda
adoptadas medidas que visam imprimir racionalidade gesto dos efectivos, e flexibilizao
dos mecanismos que permitiro desenvolver uma poltica de redimensionamento. No
plano da gesto de carreiras surgem novas formas de estmulo ao empenhamento
individual, que se traduzem na promoo profissional e progresso econmica, as quais
tm em ateno o mrito, a experincia e o desempenho dos funcionrios (Francisco,
2006).
Ora, analisados os dois regimes - o da funo pblica e o regime laboral geral, entendemos
que se assiste a uma maior preponderncia do sistema de emprego, em detrimento do
sistema de carreira. Com a presente reforma na Administrao Pblica, eliminam-se os
automatismos na evoluo salarial, e introduzem-se mecanismos mais aptos, semelhantes
aos do sector privado, que permitem Administrao Pblica concorrer no mercado de
seleco e recrutamento de recursos humanos, na busca de melhores profissionais (Nunes,
2009). Pretendendo-se com isso, dotar a Administrao Pblica de mecanismos, que lhe
permita criar um leque de recursos humanos, cujo desempenho e mrito profissional seja
da mxima competncia, e mesmo de excelncia; tudo isto na ptica da NGP.
neste contexto que surge a necessidade de flexibilizao do montante final da retribuio,
em funo da avaliao do desempenho individual, e da sua participao na produtividade e
eficincia da organizao. Estratgia de reforma, enquadrada na NGP, que com vista a uma
maior eficincia e eficcia no funcionamento do sector pblico, introduziu indicadores de
desempenho e uma gesto por objectivos com reflexos no sistema remuneratrio dos
trabalhadores da Administrao Pblica.
77
3.1.5. Sistema de avaliao

As organizaes, quando implementam um processo de avaliao de desempenho, tm
determinados objectivos que pretendem atingir com a sua aplicao (Jacobs, 1980). Pelo
que, para se compreender um sistema de avaliao de desempenho, tem de se perceber
quais so os objectivos que a organizao pretende alcanar com esse sistema.
Tendo sido neste sentido que surge, em primeira linha, Peter Drucker (1954), o qual, na sua
obra The Practice of Management, destaca a Gesto por Objectivos, definindo-a como
uma metodologia norteada pelo estabelecimento concertado de metas de trabalho, tendo
em conta os recursos disponveis e o perodo de tempo previsto para a sua realizao.
Esta gesto um processo, poder dizer-se, participado, onde trabalhadores e gestores de
uma organizao definem reas vitais de actuao, e resultados a alcanar. Usando certas
medidas como guias de orientao para as diversas reas orgnicas, estabelecendo as
contribuies de cada um dos membros envolvidos.
Em Portugal falou-se pela primeira vez em avaliao de desempenho no ano de 1940 com
a reforma do Cdigo Administrativo, onde se fez referncia ao mtodo de avaliao global
quantitativo. Era um sistema de avaliao integrado da performance da organizao, na
qual intervinham o avaliador e um inspector interno, e cujo formalismo era mnimo. Sendo
o desempenho classificado como suficiente, bom e muito bom. O sistema admitia reviso e
a avaliao era feita com intervalos de 3 a 4 anos. Tendo vigorado durante 40 anos,
contudo nunca foi aplicado aos servios centrais dos Ministrios (Rocha, 2007).
Em 1980, com a publicao do Decreto-Regulamentar n. 57/80, a 16 de Outubro,
introduziu-se uma classificao de servio da funo pblica denominada avaliao
analtica, onde se aplicava uma mdia aritmtica. Mas este mtodo era complicado e
moroso na sua aplicao, tendo sido mais tarde corrigido com a aplicao do DecretoRegulamentar n. 44-A/83, de 1 de Junho, no intuito de o simplificar (Almodovar, 2002;
Madureira, 2002; Rocha, 2007). Posteriormente, foi introduzido no sistema de avaliao o
conceito de mrito excepcional, com a aplicao do Decreto-Lei n. 184/89, de 2 de Junho.
Pretende-se criar novos conceitos na GRH, pelo que a Administrao Pblica vai
desenvolver um conjunto de diplomas enquadrados na temtica da Modernizao
Administrativa. Nos quais se inclui o Sistema Integrado de Avaliao do Desempenho da
Administrao Pblica (SIADAP), aprovado pela Lei 10/2004, de 22 de Maro. Este
diploma prev a avaliao de desempenho dos funcionrios, agentes e demais
78
trabalhadores, dos dirigentes de nvel intermdio, e das prprias organizaes servios e

organismos da Administrao Directa do Estado e dos Institutos Pblicos. Desta forma,
introduziu-se na Administrao Pblica portuguesa em 2004 o SIADAP, que segundo
Bilhim (2003), a sua origem est relacionada com a NGP. Estando em causa um sistema
formal e sistemtico que visa apreciar o trabalho desenvolvido pelos colaboradores de uma
organizao, que emergiu como componente de GRH (Caetano, 1990). Contribuindo para
um importante reforo da sociedade democrtica, como instrumento, que indispensvel
ao bom funcionamento do Estado, de forma a melhorar os resultados dos recursos
humanos da organizao.
O processo de avaliao de desempenho na Administrao Pblica, traduz-se na anlise de
determinadas
componentes;
concretizao
dos
objectivos,
as
competncias
comportamentais e a atitude pessoal, exprimindo-se em cinco nveis: Excelente, Muito

Bom, Bom, Necessita Desenvolvimento e Insuficiente (Toscano, 2004):
Anlise dos contributos do trabalhador para a realizao dos objectivos
estabelecidos em cada ano pela administrao fiscal. Pretendendo-se comprometer
os trabalhadores com os objectivos estratgicos da organizao e responsabiliz-los
pelos resultados no mbito da, j atrs referida, orientao para a gesto e
participao partilhadas.
Anlise das Competncias Comportamentais, tendo-se aqui em vista avaliar as
caractersticas pessoais relativamente estveis que diferenciam os nveis de
desempenho numa funo. Promovendo o desenvolvimento e qualificao dos
dirigentes e trabalhadores, maximizando o seu desempenho, de forma a promover
uma cultura de excelncia e qualidade.
Anlise da Atitude Pessoal, pretendendo-se avaliar o empenho pessoal na actividade
desenvolvida, de forma a alcanar nveis superiores de desempenho; como o
esforo realizado, o interesse e a motivao demonstrados.
Este sistema de avaliao, veio trazer todo um quadro desfavorvel sua aplicao, o que
determinou a criao e implementao de um novo regime de avaliao de desempenho na
Administrao Pblica, a Lei n 66-B/2007, de 28 de Novembro. O qual estabeleceu o
sistema integrado de gesto e avaliao do desempenho na avaliao pblica. Tendo em
vista a melhoria do desempenho e a qualidade de servio na Administrao Pblica, de
forma a criar coerncia e harmonia na aco dos servios, dos dirigentes e demais
79
trabalhadores. Promovendo a sua motivao profissional e desenvolvimento de

competncias; pretendendo-se que todos estejam a trabalhar no mesmo sentido, tendo um
objectivo comum, que se traduzir num resultado final de excelncia. Estabelecem-se
projectos de valorizao, avaliando o desempenho com o objectivo de corrigir as
deficincias e distinguir os melhores (Tavares, 2004). O novo Sistema Integrado Avaliao
Desempenho Administrao Pblica (SIADAP) composto por trs subsistemas que
correspondem aos nveis de desempenho de uma organizao:
Figura 3 SIADAP
Sistema Integrado de Avaliao do Desempenho
Avaliao do
Desempenho dos
Servios
SIADAP 1
Avaliao do
Desempenho dos
Dirigentes
SIADAP 2
Avaliao do
Desempenho dos
Trabalhadores
SIADAP 3
Fonte: http://www.dgap.gov.pt
O SIADAP, trouxe alteraes ao nvel da promoo e da avaliao do desempenho,

tornando-as mais equitativas e mais estimulantes para o pessoal. Ao mesmo tempo d um
contributo importante para o reforo da sociedade democrtica, sendo um instrumento
indispensvel ao bom funcionamento do Estado.
Este sistema, sejam eles ou no pessoal dirigente, assim como a avaliao dos prprios
servios, traduz uma nova imagem do Estado. A qual pretende, de forma gradual,
desfazer-se da estrutura pesada, que a mquina administrativa do Estado, promovendo a
sua reformulao orientada para a qualidade nos servios pblicos. Esta nova forma de
encarar a mquina administrativa do Estado vem na sequncia das novas polticas
80
enquadradas no mbito da NGP, que defende a adopo de mtodos de gesto

empresarial, relativamente quelas organizaes, cuja natureza dos servios que prestam,
no susceptvel de privatizao.
A avaliao de desempenho deve ser vista como um meio de obter um conhecimento
eficaz dos funcionrios que compem a estrutura da mquina administrativa,
proporcionando uma melhoria contnua da sua performance, e o seu desenvolvimento
pessoal e profissional. Sendo, desta forma, uma ferramenta que tem como objectivo a
melhoria dos resultados dos recursos humanos da organizao, e dela prpria como
entidade prestadora de um servio pblico de qualidade. E tudo isto s possvel com a
utilizao dos mtodos do sector privado, introduzindo factores de concorrncia,
racionalidade econmica e valorizao de resultados obtidos na Administrao Pblica,
principais caractersticas da NGP.

O mecanismo de avaliao de desempenho criado em 1983, no estabelecia limites ao
nmero de critrios, podendo ser atribuda classificao de Muito Bom e no havia
qualquer limite sua atribuio. O sistema no tinha a capacidade de avaliar de forma
objectiva e consciente, acabando por confirmar oficiosamente a mediocridade, ao lado do
bom desempenho (Campos, 2002).
Como j pudemos observar, actualmente, na funo pblica est implementado um sistema
de avaliao algo complexo e com objectivos concretos, e bem definidos. Neste sistema de
avaliao, a notao obtida pelo trabalhador, e o tempo durante a qual aquela se mantm
inalterada, trs consequncias prticas relevantes ao nvel da majorao do nmero de
frias, ou ao nvel do montante da retribuio. Com o novo sistema de avaliao as
progresses automticas, em funo da idade e do tempo de servio, chegaram ao fim.
Passando a progresso a depender da avaliao do desempenho ao longo da vida laboral.
Ao nvel do sector privado, tudo depende das polticas internas de cada empresa, ou ainda,
pelo que determinado nas convenes colectivas de trabalho para um determinado sector
de actividade. No mbito do regime geral laboral, regulado pelo Cdigo do Trabalho, no
existe nenhum sistema de avaliao de desempenho legalmente previsto. Assim, as diversas
entidades patronais, instituem ou no um sistema de avaliao interno, que no uniforme
nem universal aos trabalhadores do sector privado, mas algo que se adequa ao caso
81
concreto, tendo em ateno o sector em causa e as funes desempenhadas, de modo a

permitir a progresso dentro da empresa, e tomada de decises estratgicas para a vida da
empresa.
No sector privado a avaliao de desempenho, no visa somente determinar o nvel e a
qualidade do desempenho individual de cada trabalhador, mas tambm identificar as
necessidades de formao do trabalhador, de modo a que a empresa as possa proporcionar.
Sendo neste mbito, que o Cdigo de Trabalho consagra o dever, do empregador
proporcionar formao profissional adequada a desenvolver a qualificao do trabalhador,
de forma a melhorar a sua empregabilidade e a aumentar a produtividade e a
competitividade da empresa
Assim, no mbito do tecido empresarial o mtodo de avaliao tem como primeira
utilidade detectar problemas das empresas, sendo simultaneamente um instrumento de
melhoria e desenvolvimento do trabalhador e da empresa, que visa alcanar nveis de
satisfao mais elevada. Contribuindo para o alinhamento de interesse da melhoria
organizacional com o de desenvolvimento individual dos trabalhadores (Torres, 2010).
Ora, nesta perspectiva, de que as organizaes s prestam servio qualificado de
excelncia, se o desempenho dos trabalhadores tambm ele for qualificado, que a NGP
defende uma relao de emprego, que tem como primazia o desempenho/competncia do
funcionrio pblico. Sendo que quanto mais qualificado for este, maior a qualidade do
servio prestado. E ento, tambm aqui se contribui para um alinhamento do servio
pblico com o desempenho do funcionrio pblico, tudo na ptica gestionria.
O SIADAP, desde o seu incio, suscitou algumas dvidas. Afigurava-se como um sistema
que tinha a pretenso de combinar um sentido inovador com a recuperao de antigas
intenes. Contudo pretendia-se, com este projecto e as solues nele introduzidas,
alcanar o equilbrio entre os direitos e deveres dos funcionrios, e os princpios
orientadores da actividade administrativa; de forma a que ambos ficassem acautelados e
reforados.
Olhando um pouco para trs, a verdade que, foram muitas as dificuldades sentidas pelos
servios e responsveis envolvidos neste processo de avaliao de desempenho. Trata-se de
uma tarefa inovadora, de adoptar e adaptar para o contexto da Administrao Pblica
procedimentos e instrumentos oriundos da gesto empresarial, pensados, no
propriamente, para o tipo de servios que caracteriza a actividade administrativa. Este
82
processo de avaliao, inicialmente presente no sector privado, rapidamente se estende ao

sector pblico e Administrao (Madureira, 2001, 2002; Madureira & Rodrigues, 2006,
2008). Assim, na sequncia da mundializao da economia, a competitividade, a eficincia, a
eficcia e a qualidade passam a ter um papel, cada vez mais preponderante nas relaes de
trabalho. O que torna a avaliao, um instrumento cada vez mais utilizado para medir,
comparar, distinguir e incrementar desempenhos (Caetano, 1990; Dejours, 2003).
Contudo, tem sido muito complicado e por vezes, impraticvel a avaliao determinada
neste novo sistema; nomeadamente o cumprimento dos prazos de fixao dos objectivos, a
identificao destes e a caracterizao mtrica. E muitos foram os servios que no
procederam sua fixao, ou sequer aplicao do prprio sistema.
3.1.6. Cessao da relao jurdica de emprego

Este certamente um dos pontos mais delicados da gesto de recursos humanos na
Administrao Pblica; dado que actualmente se assiste a maior flexibilizao, mobilidade e
polivalncia dos recursos humanos na Administrao Pblica. Alis, a cessao da relao
jurdica de emprego de uma relevncia determinante, dada a frequncia com que o
despedimento ocorre no quotidiano da nossa sociedade, e tendo em conta a dualidade de
interesses sobre ele existente (Fernandes, 2009).
Sendo a utilizao do contrato individual de trabalho, na Administrao Pblica, uma
forma de acabar com a contratao de pessoas sujeitas ao regime jurdico da funo pblica
e reduzir, assim, o nmero de pessoas a ela sujeitos, medida que cessa a relao jurdica de
emprego pblico (Campos, 2002). Est-se perante a adopo de medidas simples e flexveis
que permitem a mobilidade e a convivncia de regimes. Apontando para uma regularizao,
no sentido de incentivar o seu recurso, como instrumento fundamental de uma nova
Administrao, que se quer moderna, gil e competitiva, com adopo de regras do direito
privado que no so directamente transponveis para a actividade da Administrao
Pblica, atendendo essncia pblica do empregador (Vieira, 2007).
neste sentido que, actualmente, encontramos as causas de extino ou cessao da
relao jurdica de trabalho taxativamente previstas na lei; sendo dois os diplomas legais
que regulam esta matria to delicada: a Lei n. 58/2008, de 09 de Setembro, que aprovou
novo regime do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que exercem Funes Pblicas, e a
Lei n. 59/2008, de 11 de Setembro, que aprovou o Regime do Contrato de Trabalho em
83
Funes Pblicas. Assim, no que respeita extino da relao jurdica de emprego,

decorre uma maior estabilidade, porquanto todas as formas de extino encontram-se
previstas na lei (Neves, 1999).
De acordo com legislado na Lei n. 58/2008, de 09 de Setembro, que aprovou o novo
regime do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que exercem funes pblicas, pode
ocorrer demisso ou despedimento por facto imputvel ao trabalhador, quando tenha
comportamento, do qual decorra a prtica de infraco que inviabilize a manuteno da
relao laboral. Sendo o caso das agresses, injrias no local de trabalho, insubordinao ou
indisciplina, cinco faltas seguidas ou dez interpoladas, sem justificao, no mesmo ano civil,
etc. Sendo que tal pena dever ser precedida de processo disciplinar destinado ao
apuramento dos factos.
No mbito da Lei n. 59/2008, de 11 de Setembro, que aprovou o Regime do Contrato de
Trabalho em Funes Pblicas, a cessao do contrato de trabalho pode ocorrer de
diversas formas:
Por caducidade, quando ocorre o seu termo, em caso de impossibilidade
superveniente por parte do trabalhador, com a reforma por velhice ou invalidez;
Por revogao, quando a entidade empregadora pblica e o trabalhador cessam o
contrato por acordo;
Por resoluo, por iniciativa da entidade pblica, a qual despede o trabalhador por
inadaptao superveniente ao posto de trabalho; ou por iniciativa do trabalhador, o
qual pode fazer cessar imediatamente o contrato de trabalho, quando ocorram
comportamentos da entidade empregadora pblica que constituam justa causa, as
quais se encontram previstas na lei.
Por denncia, quando o trabalhador pretende cessar o seu contrato de trabalho,
independentemente de justa causa, s tendo a obrigao de o comunicar por escrito
entidade empregadora, com uma antecedncia mnima.
Terminamos por apresentar a tabela 17 das diversas situaes de extino da Relao

Jurdica de Emprego:
84
Tabela 17 Extino da relao jurdica de emprego
Regime de Regime jurdico

Extino
Contedo
Exonerao
Implica o fim da relao de trabalho por iniciativa do

prprio trabalhador.
Aposentao
Lei 52/2007 de 31 Ocorre por efeito da idade do trabalhador ou da sua

de Agosto
incapacidade para desempenhar as funes
Morte
Art.
68.
Cdigo Civil
do Extino da personalidade jurdica
Sano
Lei 58/2008 de 9 Culminar de um processo disciplinar em que imputada ao
disciplinar de de Setembro
trabalhador a prtica de facto(s) culposo(s) e grave(s) que
expulso
justifique a mais grave das sanes; o despedimento ou
demisso.
Caducidade
Lei 59/2008 de 11 Ocorre quando se verifica o termo do contrato, por

de Setembro
reforma ou aposentao por velhice ou invalidez e ainda
Art. 251-254
nos casos em que se d a extino do rgo ou servio em
que o trabalhador exerce funes.
Revogao
Lei 59/2008 de 11 Fala-se de uma cesso por acordo entre as partes

de Setembro
(trabalhador e entidade empregadora pblica).
Art. 255-258
Resoluo
Lei 59/2008 de 11 Pode ocorrer por iniciativa do trabalhador (quando se

de Setembro
verifica o despedimento por sua iniciativa e a cessao do
Art. 259
contrato por justa causa) e pode ocorrer por iniciativa da
entidade empregadora pblica nestes casos pode existir
despedimento do trabalhador por facto que lhe seja
imputvel, por extino do posto de trabalho ou por
inadaptao.
Denncia
Lei 59/2008 de 11 Quando o trabalhador cessa a relao jurdica de trabalho

de Setembro
independentemente de justa causa e sem aviso prvio.
Art. 286-289
Fonte: J. A. Oliveira Rocha (2010)

O regime previsto nestes dois diplomas, apresentado de forma sucinta, j que o objectivo
de trabalho no a sua anlise exaustiva, reflecte o que se encontra legislado para o sector
privado, no Cdigo do Trabalho. Pois, tambm aqui as modalidades de cessao do
contrato de trabalho previstas na lei, so, nomeadamente, a caducidade, a revogao, o
despedimento por facto imputvel ao trabalhador, o despedimento por inadaptao,
resoluo e denncia pelo trabalhador. De salientar que o referido RCTFP ao regular a
85
matria da relaco jurdica de emprego pblico, na modalidade de contrato, adopta um

regime do contrato de trabalho na Administraco Pblica, muito prximo ao regime laboral
comum, mantendo mesmo as causas de cessaco do contrato previstas naquele Cdigo
(Calheiros, 2009).
Na generalidade, estes dois regimes so coincidentes, no que diz respeito s causas de
extino do vnculo laboral na funo pblica. Porm, no regime geral prev-se, ainda, a
possibilidade do despedimento colectivo, modalidade que est impossibilitada
Administrao Pblica, tendo em conta o tipo de servio que presta, cuja finalidade
fundamental a satisfao do interesse pblico.
O despedimento colectivo, ou por extino de posto de trabalho nas empresas tem como
fundamento, motivos exteriores ao empregador, sendo eles de natureza econmica e
tecnolgica, ou seja por motivos de mercado, motivos estruturais, e motivos
tecnolgicos. Da que haja pertinncia na observao de que as relaes de trabalho
estabelecidas com um empregador privado no podem ter carcter permanente atendendo
durao limitada da empresa privada ou durao potencialmente no ilimitada
(Neves, 2010). Como tambm a cessao da relao jurdica de trabalho por extino de
postos de trabalho por causas objectivas de ordem estrutural, tecnolgica ou conjuntural,
prevista no direito laboral comum, no ocorre ao nvel da funo pblica, na qual a
extino e/ou reestruturao de servios no se repercute em regra, sobre a manuteno da
relao de trabalho.
Assim, ao contrrio das empresas privadas, cuja sobrevivncia depende essencialmente do
mercado e da concorrncia entre elas, as organizaes pblicas dependem, sobretudo, da
vontade do poder poltico que as cria, mantm, modifica ou as extingue por sua livre
iniciativa. Sem prejuzo das exigncias de modernizao da Administrao Pblica,
respondendo a novos desafios que se lhe colocam nos espaos geo-polticos mais amplos
em que o Pas se insere.
Apesar da aproximao ao Direito laboral comum, e da semelhana de parte do regime
jurdico com o dos trabalhadores com contrato de trabalho no sector privado, o regime dos
trabalhadores com contrato de trabalho em funes pblicas oferece, comparativamente,
maior estabilidade e segurana ao trabalhador.
Esta aproximao do regime aplicado s relaes de emprego na funo pblica, ao regime
geral das relaes laborais, tem por base os conceitos adoptados pela NGP. Os quais se
86
reflectiram na legislao que nos ltimos anos foi criada para ser aplicada, a curto prazo,
maior parte dos trabalhadores que exercem funes pblicas. Mas com o objectivo final de,
a longo prazo, vir a ser aplicada a todos os funcionrios, na ptica de uma poltica
gestionria. Da uma maior aproximao ao sistema de emprego no que se refere cessao
da relao jurdica de emprego na funo pblica. Tendo como objectivo promover as
diligncias legais necessrias cessao das relaes jurdicas de emprego pblico,
constitudas por tempo determinado ou determinvel de que no carea o rgo ou servio,
por excessivo nmero de trabalhadores em funes. E, quando ainda necessrio, aplicar s
restantes o regime legalmente previsto, incluindo o de colocao de pessoal em situao de
mobilidade especial (Vaz, 2009).
CONCLUSO
Este trabalho tem como tema a Gesto de Recursos Humanos na Administrao Pblica
o qual se baseou, preferencialmente, numa recolha de dados bibliogrficos e estatsticos,
tendo ainda sido realizado um estudo e anlise da enumera legislao que ao longo dos
tempos tem vindo a regulamentar a relao jurdica laboral entre a Administrao Pblica e
os seus trabalhadores.
Sendo a nossa pergunta de investigao: Sero as sucessivas modificaes encetadas ao
nvel de gesto de recursos humanos na Administrao Pblica, uma aproximao
tipologia de sistema de emprego?. Fomos dando resposta mesma ao longo do presente
trabalho, demonstrando a evoluo da Administrao Pblica, no sentido da adopo de
formas de organizao e actuaes tpicas do sector privado, preterindo o tradicional
regime do direito pblico.
Ora, esta mudana actual, que visa promover a inovao e a modernizao da
Administrao Pblica, com reflexo no cumprimento dos objectivos, e na forma como os
mesmos so alcanados, que me motivou na escolha do tema. Pois trata-se de uma matria
actual, assente numa cultura organizacional, que permite uma maior flexibilidade e
transparncia na GRH. Pondo em causa um estatuto prprio, que remonta Revoluo
Francesa, com um regime jurdico diferente do actual, por fora do peso de uma tradio.
Segundo a qual os trabalhadores da Administrao Pblica, que participavam no exerccio
dos poderes de soberania, encontravam-se sujeitos a deveres especiais.
Sendo entendimento actual, de que os trabalhadores da Administrao Pblica no devem
beneficiar de um direito segurana no emprego diferente daquele que concedido aos
87
trabalhadores comuns, garantindo-lhes uma vitalicidade do vnculo laboral da funo

pblica. Assim, vai-se determinar a generalizao do contrato de trabalho como meio
normal de constituio das relaes jurdicas de emprego pblico, aplicando-se um regime
aproximado ao regime laboral comum. Este entendimento, e as consequncias que da
advm, tm por base a imagem negativa que nas ltimas dcadas se foi construindo sobre
aqueles que desempenham funes ligadas ao Estado. Cujos ndices de produtividade se
tm revelado em sentido inverso aos custos necessrios manuteno dos respectivos
postos de trabalho, sem benefcios para os cidados que recorrem aos respectivos servios;
colocando em causa o equilbrio financeiro do prprio Estado.
Assim, vai ser prioridade da Administrao Pblica, zelar pela sade financeira de Estado, e
pela qualidade dos servios e bens prestados, pondo em causa a imutabilidade do vnculo
laboral at h bem pouco tempo existente, baseado num esquema geral de progresso nas
carreiras.
Esta nova perspectiva de encarar a mquina administrativa, insere-se na NGP surgida na
dcada de 90, a qual vai introduzir novos conceitos de governao, assentes numa ideologia
de organizao e de gesto da Administrao Pblica, implicando um conjunto de reformas
importadas do sector privado, e a decadncia do modelo burocrtico. Este novo modelo
gestionrio vai determinar uma maior aproximao aos cidados, tendo em conta as suas
necessidades. E em contrapartida, com o aparecimento de uma nova modalidade de
emprego, com a aplicao do RCTFP, o trabalhador torna-se mais frgil, tendo de mostrar
as suas capacidades, o seu entusiasmo, a sua competio. A Administrao Pblica
adoptou, assim, medidas de reforma assentes na NGP, que por sua vez tiveram um grande
impacto nas estruturas administrativas principalmente na GRH. Tendo em vista a
redefinio das funes do Estado, com o emprego dos mtodos do sector privado na
gesto do servio pblico, introduzindo factores de concorrncia, racionalidade econmica,
e importncia de objectivos e resultados.
Toda esta reforma assenta na constatao de que as solues at ento vigentes, no faziam
face s necessidades impostas por uma boa organizao e gesto dos servios pblicos.
na sequncia das reformas introduzidas na Administrao, que vo surgir alteraes
fundamentais ao nvel das modalidades das relaes jurdicas de emprego; dos regimes de
frias, faltas e licenas; do regime da proteco social; do sistema retributivo; do sistema de
avaliao; e no mbito da cessao da relao jurdica de emprego. Dimenses, estas, que
88
foram objecto de estudo e anlise no presente trabalho, apesar de outras existirem, com
relevo e importncia elevada, e, por isso, merecedores de anlise. Contudo, decidiu-se
salientar estes pontos, que foram discutidos e estudados ao pormenor, dada a sua
importncia no dia-a-dia do trabalhador afecto Administrao Pblica.
De entre as dimenses analisadas, as modalidades da relao jurdica de emprego, reflectem
uma profunda reforma administrativa, que veio estabelecer novas formas de constituio
da relao jurdica de emprego. Que lhe permite redimensionar e reestruturar o pessoal
sempre que necessrio, e utilizar sistemas de gesto de desempenho, de forma a
recompensar e incentivar o empenho, qualidade, resultados, poupanas e inovao
(PRACE, 2005). Tudo isto no sentido de ultrapassar as dificuldades suscitadas pelo modelo
de carreira, adoptando-se alternativas mais flexveis prprias do modelo de emprego.
Segundo Neves (2010), o contrato de trabalho em funes pblicas d lugar a uma relao
jurdica de natureza mista, de feio prevalecente privada; cujo respectivo regime aproximase, segundo inteno legislativa expressa, do regime laboral comum. Impondo a lei que os
contratos de trabalho da Administrao Pblica, tragam a garantia da objectividade, da
igualdade, das oportunidades, e da imparcialidade. Ou seja, a aplicao do regime de
contrato na Administrao Pblica decorre da aplicao lgica da gesto privada no
sector pblico, ao abrigo da doutrina na NGP. Encarada como um novo modelo, um novo
paradigma de mudana (Barzelay, 1998; Hood, 1994).
Desde j podemos realar que a tendncia actual no sentido da aproximao do regime
das relaes laborais pblicas ao regime do contrato individual de trabalho do sector
privado. Contudo, existem ainda diferenas significativas entre ambos os regimes, e, apesar
dessa aproximao, continua a ser mais vantajosa a relao jurdica de emprego pblico.
Outra medida de reforma realada neste trabalho, foi o novo sistema de avaliao, o
SIADAP, o qual constitui um mecanismo de gesto, que se baseia no mrito e na eficincia
do desempenho. Este sistema de avaliao rompeu com o sistema tradicional de carreira, o
funcionrio perdeu os seus direitos, a sua estabilidade profissional passando para uma
avaliao com base objectivos organizacionais e individuais. Esta avaliao implica mais
competio, mais empenho, mais estmulo, pois com duas avaliaes negativas
consecutivas podem suscitar um processo disciplinar, que pode resultar em despedimento.
89
Contudo, podemos concluir que as reformas nem sempre foram produtivas, nem
garantiram o melhor desempenho, pois provocaram instabilidade, desmotivao e a
desmoralizao perante os funcionrios (Kearney e Hays, 1996).
Independentemente destas crticas, o Estado tem apresentado alguns resultados
importantes, como a diminuio do nmero de funcionrios, a poupana em termos de
despesa com a Administrao, e a generalizao da avaliao de desempenho, apesar desta
no ter surtido, ainda, o efeito desejado junto dos corpos especiais que lhe continuam a
mostrar resistncia.
Contudo, s num futuro prximo se poder ver, se o principal propsito de conferir maior
flexibilidade na GRH, atravs da aproximao ao regime laboral comum, foi efectivamente
atingido. O que certo, que a pluralidade de vnculos, reflexo do modelo de vinculao
do sector privado, aproxima-se do modelo de emprego, permitindo anular o automatismo
da carreira e a sua natureza vitalcia (Nunes, 2008).
LIMITAES ENCONTRADAS
Na realizao deste trabalho, h, desde logo, limitaes decorrentes do mtodo utilizado, o
qual foi muito descritivo, baseado numa anlise dos diferentes diplomas que foram
surgindo, desde que se sentiu necessidade de uma estrutura organizativa, tendente
realizao do interesse dos cidados. Efectivamente, no mbito do presente trabalho, no
se teve em considerao uma abordagem qualitativa, baseada em entrevistas. Foi seguida
uma estratgia de entrevistas a trs pessoas representativas de sectores sensibilizados,
direccionados e utilizadores do tema em estudo, sendo eles a Administrao Pblica Local,
Administrao Indirecta, e o Sindicato dos Trabalhadores. Contudo, no foi possvel obter
os dados pretendidos. As pessoas entrevistadas no mostraram disponibilidade para
responder s questes, apenas tendo feito comentrios s polticas em geral.
Neste trabalho, tambm poderia ter-me debruado sobre um nmero alternativo de
situaes, que enriquecessem mais a matria desenvolvida, como por exemplo, os
procedimentos concursais, que sofreram grandes alteraes, ao nvel da GRH, no mbito
do novo regime de vinculao funo pblica. O qual, com as alteraes introduzidas vai
de encontro s teorias do modelo de emprego, de forma a dar resposta eficaz ao
recrutamento e seleco dos seus meios humanos.
90
Apesar do carcter cientfico do presente trabalho, partes houve do mesmo,

nomeadamente, no que se refere ao regime de frias faltas e licenas, aplicvel relao
jurdica de emprego pblico, em que ocorreu alguma dificuldade na recolha de referncias
bibliogrficas. Pelo que, o nosso estudo, neste campo, se limitou a uma anlise cuidada e
aprofundada dos diplomas legais, que ao longo dos tempos estiveram em vigor.
LINHAS DE INVESTIGAO FUTURA

Em anlise final do trabalho, no meu entender outras situaes poderiam ter sido
desenvolvidas, o caso do SIADAP, pois uma ferramenta importante na reforma
administrativa, que de alguma forma revolucionou a vida profissional dos funcionrios da
Administrao Pblica. A nova avaliao com a imposio de objectivos individuais, gera
alguma fragilidade que os obriga (funcionrios) a tornarem-se mais pr-activos, mais
participativos e a competirem uns com os outros. E seria de todo o interesse saber qual a
satisfao do trabalhador sobre os objectivos que neste momento lhes foram impostos e a
opinio da classificao de servio que anteriormente vigorava.
91
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98
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Lei n. 7/2009 de 12 de Fevereiro.
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http://www.dgap.gov.pt/
http://www.dre.pt/
http://www.pordata.pt/
ANEXOS
Anexo 1 - Relao jurdica (1996/2008) Portugal

Anos
Relao jurdica
Total
Nomeao
Contrato
Administrativo de
Provimento
Contrato
Individual
Trabalho por
Tempo
Indeterminado
Contrato
Individual
Trabalho a
Termo
Resolutivo
Prestaes de
servios
(Tarefa ou
Avena)
1996
500535
404695
52299
20313
23228
1999
566548
452837
55877
12431
33531
11872
2005
578407
447682
49270
26511
42866
12078
2007
536012
419937
59225
26913
23231
6706
2008
528710
406293
59219
28039
29566
5593
Anexo 2- Relao jurdica (2009/2010) Portugal

Anos
Relao jurdica
Total
Nomeao
Definitiva
Nomeao
Transitria
CTFP por
Tempo
Indeterminado
CTFP a
Termo
Resolutivo
Contrato
de
Trabalho
no mbito
do Cdigo
do
Trabalho
Comisso
de
Servio
no
mbito
da LVCR
Comisso
de
Servio
no
mbito
do
Cdigo
do
Trabalho
Prestao
de
Servios
(Tarefa
ou
Avena)
2009
529073
79736
1176
341932
90624
1756
6548
1153
6148
2010
516168
78005
210
333724
87434
3549
8754
679
3813
99
Anexo 3: Subscritores em Portugal

Anos
Subscritores CGAP
Subscritores S Social
1960
194475
1187368
1970
311483
2386724
1980
500597
3733131
1990
653842
4113154
2000
747449
4357663
2001
771285
4541247
2002
778782
4562566
2003
778357
4508063
2004
737355
4508512
2005
739664
4504950
2006
708997
4467903
2007
675560
4506961
2008
636110
4533301
2009
603840
4467974
2010
586391
4462588
Anexo 4- Total por escales de penso

Escales de penses (em euros)
Anos
At
250,00
250,01500,00
500,01750,00
750,011.000,00
1.000,011.500,00
1.500,012.000,00
2.000,012.500,00
2.500,013.000,00
3.000,014.000,00
Mais de
4.000,00
1993
57890
62541
41081
16132
11433
11669
1450
489
445
11
1999
54993
53880
64572
37065
47451
25926
12431
2987
1758
830
2000
53555
50878
64190
36894
51244
30351
14849
3985
2129
1002
2001
51403
47664
64130
39920
53723
32388
17571
5456
2660
1363
2002
49914
46224
63621
43653
57284
31776
23891
8227
3628
1834
2003
52327
46117
66125
46869
62583
35094
27325
11671
4616
2370
2004
53478
43931
67119
48210
67042
36529
29671
14205
5398
2681
2005
54265
42238
67627
49369
68091
29735
40162
17749
5967
3076
2006
55015
40696
68360
52557
71135
31345
43614
20821
6666
3454
2007
54168
40315
68920
53324
72480
32733
46382
23463
7138
3742
2008
54784
39439
68396
56258
73706
34994
50616
26128
7616
4075
2009
54849
38061
68902
57422
75752
37797
48554
33834
9048
4533
2010
55980
37770
69017
59304
76909
41460
50192
35276
9447
4839
100

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Gesto de Recursos Humanos na Administrao Pblica

Carmem Olvia Teixeira

Orientada pelo Professor Doutor Miguel ngelo Vilela Rodrigues

Esta dissertao no inclu as crticas e sugestes feitas pelo Jri

Bragana, Julho de 2012

Gesto de Recursos Humanos na Administrao Pblica

Carmem Olvia Teixeira

Orientada pelo Professor Doutor Miguel ngelo Vilela Rodrigues

Bragana, 05 de Abril de 2012

CONSEQUNCIAS NA GESTO DE RECURSOS HUMANOS ............................................. 9

CAPTULO III - METODOLOGIA ......................................................................................... 41

Ao Pedro Miguel, marido e amigo, que incentivou a inscrio no

Ao Meu Orientador, Prof. Dr. Miguel ngelo Vilela Rodrigues, pela

Da determinao que tens tomada

So mltiplas as vozes que comeam (e no desde apenas ontem) a defender a

cujocumprimento dependia da sua prossecuo. As consequncias desta concepo no

Tabela 1 - Dimenses de anlise

Modalidades das Relaes Jurdicas de - Nomeao

- Contrato de Trabalho em Funes Pblicas

Frias Faltas e Licenas

Cessao da Relao Jurdica

Fonte: Elaborao prpria

CAPTULO I - REFORMA DA ADMINISTRAO PBLICA E AS SUAS

resposta dos governos a extensas mudanas sociais e econmicas e expresso de ideias e

organizaes pblicas, o controlo de resultados, e a adopo de estilos de gesto

uma aproximao da Administrao aos utentes atravs da prestao de melhores servios,

1.1. Modelo clssico de carreira

um conjunto de direitos e deveres dos trabalhadores da Administrao Pblica, que lhes

Tabela 2 - Anlise do modelo clssico

responsveis perante o seu trabalho e os seus

com um sistema de carreira, o qual oferece perspectivas

trabalho deve constar despacho ou acta sob a forma

Os funcionrios so recrutados de harmonia com o

Fonte: Adaptado de Max Weber (1946).

Os critrios de recrutamento e seleco dos funcionrios e os seus deveres e obrigaes

empresas e da gesto municipal. Contudo, os funcionrios da Administrao obedeciam a

Integrao em associaes profissionais, as quais controlam a entrada nas respectivas

Contudo, a existncia destes profissionais gerou diversos conflitos principalmente na

1.2. Razes que motivaram a reforma administrativa

Busca-se, assim, a mudana de estruturas administrativas, reduo do sector pblico e

razes de ordem tcnica, colocam problemas intrnsecos de medio e conceptualizao

1.3. Modelo de emprego

contratados a prazo, e adoptando um novo sistema de avaliao. A consequncia, bvia: a

Tabela 4 Contraposio entre o modelo de carreira e o modelo de emprego

altura e para qualquer posio;

2-Existncia de requisitos 2-Inexistncia

acadmicos mas de capacidade

experincia na entrada para 3-Inexistncia de formao ou

II - Desenvolvimento Existncia de modelos de Inexistncia

Emprego para toda a vida

Emprego com base no contrato

Contrato colectivo de trabalho ou

Estabelecida por lei

especfica para o servio pblico

Fonte: Adaptao de A. Awer, C. Demmke e R. Polet (1996) p.32.

1.4. Princpios orientadores da Nova Gesto Pblica

Tabela 5 - Dimenses da Nova Gesto Pblica

a) carter estratgico ou orientado por resultado do processo decisrio;

determinada altura questionou-se o rumo que as Administraes estavam a seguir,

Tabela 6 Componentes da Nova Gesto Pblica

liberdade para gerir

gestores bem identificados

Medidas de desempenho Definio de objectivos e Responsabilidade e eficincia

recompensas nfase nos resultados e no