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Autour du principe de sparation des autorits

administratives et judiciaires

Le principe valeur lgislative de sparation des autorits administratives et judiciaires


(article 13 de la loi dorganisation judiciaire des 16 et 24 aot 1790, repris par un
dcret du 16 fructidor an III) prescrit que :

les autorits judiciaires ne troublent pas


les oprations des corps administratifs.
Si lon sen tient lesprit de la loi au moment de son laboration, il faut comprendre
par cette formule linterdiction qui est faite aux autorits judiciaires de faire acte
dadministration. Quant la question de savoir si les actes juridiques et les actions des
autorits et des agents de lAdministration seraient justiciables dune juridiction et si oui
de laquelle, elle restait alors en suspens, sans dailleurs que la comptence des autorits
judiciaires ne fut alors dfinitivement exclue. En attendant, lAdministration (sens
organique) restait son propre juge , sachant que les autorits administratives charges
de statuer sur les recours forms lencontre des actes juridiques et actions de
lAdministration ne prsentent videmment pas les mmes garanties dindpendance et
dimpartialit que les autorits judiciaires (autorits juridictionnelles).
Cette situation mconnaissait, du moins pouvait-on le penser alors, le principe de
sparation des pouvoirs (le pouvoir excutif tant son propre juge). On sen sortit alors en
arguant que juger ladministration, cest encore administrer . Ctait en effet
considrer que laction de juger ladministration ne relevait pas de la mme nature que
laction de juger les personnes prives, la premire relevant toujours du pouvoir excutif
tandis que la seconde relevait du pouvoir judiciaire. Reste quil faut se fliciter de la
spcialisation et de lmancipation progressive de certains organes administratifs, au
premier rang desquels le Conseil dEtat, arrivs progressivement sriger en instances
juridictionnelles prsentant les mmes garanties dindpendance et dimpartialit que les
juridictions judiciaires.
On a donc retrouv finalement le principe de sparation des pouvoirs, mais en gagnant
un nouvel ordre de juridiction, qui en dfinitive doit son existence davantage des
raisons historiques qu des raisons techniques. Ce sont pourtant aujourdhui des raisons
techniques qui font rsister les juridictions de lordre administratif aux attaques
rcurrentes dont elles font lobjet ( creuser).
Au total, on a pris progressivement lhabitude docculter ce dtour de lhistoire pour
trouver directement dans le principe de sparation des autorits administratives et
judiciaires le fondement du dualisme juridictionnel franais ; ce que permettait la relative
obscurit de la formule du lgislateur de 1790. Cest ainsi que larticle 13 de la loi
dorganisation judiciaire des 16 et 24 aot est aujourdhui interprt par les principales
juridictions franaises comme prescrivant que les juridictions judiciaires ne sont pas
comptentes pour connatre des litiges rsultant des activits des corps administratifs .
Ces juridictions ajoutent mme que le principe de sparation des autorits administratives
et judiciaire illustre la conception franaise du principe de sparation des pouvoirs. En
vrit, ctait bien le cas en 1790, comme depuis 1889 (arrt Cadot), mais pas entre les
deux.

Une fois cela dit, sommes-nous capables de dterminer systmatiquement quel est
lordre juridictionnel duquel relve la juridiction comptente ? Evidemment, non.
Le principe de sparation des autorits administratives et judiciaires na quune valeur
lgislative ; une norme lgislative (ou, a fortiori, une norme internationale1,
communautaire ou constitutionnelle) peut donc y droger, cest--dire attribuer aux
juridictions judiciaires comptence pour connatre des oprations des corps
administratifs . Et effectivement, cest parfois le cas.
Il faut, surtout, se rappeler que le juge napplique pas mcaniquement le principe de
sparation des autorits administratives et judiciaires. Il lui tait revenu, en premier lieu,
de dfinir ce que signifiait concrtement le fait pour les juridictions judiciaires de
troubler les oprations des corps administratifs. La chose semble aujourdhui
entendue (cf. supra : on est pass de linterdiction ddicter des actes administratifs
linterdiction de statuer sur les recours forms contre les actes juridiques ou les actions de
lAdministration). Il a d, ensuite, prciser lexpression oprations des corps
administratifs ; un travail qui nest peut-tre toujours pas achev. On a suppos
jusquici que cette expression renvoyait aux actes juridiques et aux actions de
lAdministration. Il faut maintenant nuancer cette hypothse.

I Les litiges prenant leur source dans un acte juridique unilatral


La notion d oprations des corps administratifs (loi des 16 et 24 aot 1790)
peut, en premier lieu, tre analyse comme se ralisant par ldiction dun acte
juridique unilatral (le cas chant, dans le cadre de la ralisation dune mission de
service public, quelle quelle soit).
A Prsentation de la notion d oprations des corps administratifs
Le juge administratif distingue alors selon que cet acte juridique unilatral manant
dune autorit administrative est un acte administratif (procdant par dfinition de
lexercice dune prrogative de puissance publique) ou un acte de droit priv. On peut
alors soutenir quen cette matire le juge interprte la notion doprations des corps
administratifs dans un sens restrictif : le principe de sparation des autorits prescrirait
aux juridictions de lordre judiciaire de ne pas troubler les oprations des corps
administratifs lorsquils ne se comportent pas comme des personnes prives, cest--dire
lorsquils ne prennent pas des actes de droit priv. Pourtant il faut convenir quen un
autre sens, le juge interprte largement la notion doprations des corps administratifs : le
principe de sparation des autorits attribuerait en effet comptence aux juridictions
de lordre administratif mme lorsquune personne prive est lorigine de lacte
juridique unilatral administratif2 (CE, 1942, Montpeurt). Sont ainsi consacrs des blocs
de comptences au profit tantt des juridictions de lordre judiciaire, tantt des
juridictions de lordre administratif, cest--dire des groupes de solutions vitant
lmiettement excessif des comptences juridictionnelles qui rsulterait dune application
rigide3 du principe de sparation des autorits administratives et judiciaire.

Peu probable, dautant que lon peut douter quun tel instrument soit jug conforme la Constitution,
portant atteinte aux exigences essentielles de la souverainet nationale.
2
Exerant, par dfinition, une comptence qui lui aura t dlgue par une autorit administrative.
3
Ici, la souplesse tient ce que le juge interprtera la notion doprations des corps administratifs tantt de
manire restrictive, tantt de manire large.

B Premire hypothse
Rappelons-nous que ds lors que le litige porte sur une demande visant obtenir
lannulation ou la rformation dun acte administratif pris par une personne publique ou
lun de ses organes, le principe de la comptence des juridictions de lordre
administratif repose non plus sur le principe de sparation des autorits administratives
tel quil rsulte de la loi des 16 et 24 aot 1790, mais sur un principe fondamental
reconnu par les lois de la Rpublique, cest--dire sur un principe valeur
constitutionnelle (CC, 23 janvier 1987, Conseil de la concurrence).
Il nen reste pas moins que ce principe (ainsi que le principe de sparation
des autorits) est tenu en chec dans les cas o le litige relve des matires
judiciaires par nature ; limposition indirecte, la protection contre les
atteintes les plus graves la proprit prive et plus largement aux liberts
fondamentales constituant des blocs de comptences historiques au profit
des juridictions judiciaires. Ainsi, les juridictions de lordre judiciaire
sont-elles comptentes pour constater lexistence de la voie de fait (TC,
30 octobre 1947, Barinstein) et prononcer les injonctions qui savrent
ncessaires (TC, 17 dcembre 1962, Socit civile du domaine de
Comteville).
En outre, dans un souci de bonne administration de la justice, le
lgislateur a consacr des blocs de comptence dits techniques (ce que
reconnat explicitement la dcision CC, 23 janvier 1987, Conseil de la
concurrence) : larticle 326 du Code civil fonde la comptence des
juridictions de lordre judiciaire sagissant dun certain nombre de litiges
concernant le nom, ltat civil, le domicile, la capacit et la nationalit, y
compris lorsquest en cause une dcision administrative, larticle 136 du
Code procdure pnale et larticle 66 de la Constitution du 4 octobre
1958 donnent aux juridictions de lordre judiciaire comptence pour
apprcier la qualification juridique des faits opre par le prfet
loccasion de ldiction dun arrt dhospitalisation doffice, la loi du 6
juillet 1987 donne comptence la Cour dappel de Paris pour statuer sur
les recours en annulation ou en rformation contre les injonctions ou les
sanctions prononces par le Conseil de la concurrence4.
C Deuxime hypothse
Lorsque le litige ne porte pas sur un recours tendant obtenir (uniquement)
lannulation ou la rformation de lacte administratif litigieux (cas, par exemple, de la
responsabilit extra-contractuelle ou encore de lapprciation de la lgalit de lacte), le
principe de la comptence des juridictions de lordre administratif a, en vertu du
principe de sparation des autorits administratives et judiciaire tel quil rsulte de
larticle 13 de la loi des 16 et 24 aot 1790, valeur lgislative et peut donc tre tenu en
chec par une simple loi. Ainsi, larticle 111-5 du Code pnal prvoit que les juridictions
de lordre judiciaire statuant en matire pnale sont comptentes pour apprcier la lgalit
des actes administratifs, rglementaire et individuels , tandis que les articles 136 du
Code de procdure pnale et 66 de la Constitution du 4 octobre 1958 (TC, 16
novembre 1964, Clment) donnent comptence aux juridictions de lordre judiciaire
pour statuer sur lindemnisation due au titre de la rparation des dommages causs par les
actes administratifs en matire de sjour et dloignement des trangers leurs
destinataires. En outre, en vertu dune loi du 10 mars 1810, seules les juridictions de
lordre judiciaire sont comptentes pour prononcer le transfert de proprit dans le cadre
dune procdure dexpropriation et pour fixer la juste et pralable indemnit.

Toutes ces dispositions lgislatives sont strictement interprtes par les juridictions de lordre judiciaire
comme par celles de lordre administratif.

D Troisime hypothse
Lorsque le litige porte sur un acte unilatral de droit priv, le principe de la
comptence des juridictions de lordre judiciaire a, en vertu du principe de sparation
des autorits administratives et judiciaires tel quil rsulte de larticle 13 de la loi
des 16 et 24 aot 1790 (TC, 19 janvier 1998, Mlle Romain), valeur lgislative et peut
donc tre tenu en chec par une simple loi (seul exemple, dont le fondement juridique est
dailleurs relativement incertain : les juridictions de lordre administratif sestiment
comptentes pour apprcier la validit des rglements intrieurs des entreprises
loccasion de recours dirigs contre les dcisions prises leur gard par les inspecteurs du
travail [CE, 12 juin 1987, Socit Gantois] ; une solution que combattent les juridictions
de lordre judiciaire).

II Les litiges prenant leur source dans un contrat


A Prsentation de la notion d oprations des corps administratifs
La notion d oprations des corps administratifs (loi des 16 et 24 aot 1790)
peut, en second lieu, tre analyse comme se ralisant par la conclusion dun contrat
dont au moins lune des parties est une personne publique (le cas chant, dans le
cadre de la ralisation dune mission de service public, quelle quelle soit).
Le juge administratif distingue alors selon que cet acte juridique bilatral auquel au
moins une personne publique est partie est un contrat administratif (qui est par nature
un contrat conclu par au moins une personne publique et visant lexcution dune
mission de service public [CE, 20 avril 1956, Epoux Bertin] ou mettant en uvre une
prrogative de puissance publique [CE, 31 juillet 1912, Socit des granits porphyrodes
des Vosges] ) ou un contrat de droit priv. On peut alors soutenir quen cette matire le
juge interprte la notion doprations des corps administratifs dans un sens restrictif : le
principe de sparation des autorits prescrirait aux juridictions de lordre judiciaire de
ne pas troubler les oprations des corps administratifs lorsquils ne se comportent pas
comme des personnes prives, cest--dire lorsquils ne sont pas parties des contrats de
droit priv. Pourtant il faut convenir quen un autre sens, le juge interprte largement la
notion doprations des corps administratifs : la comptence des juridictions de lordre
administratif sera en effet reconnue mme lorsquune personne prive sera intervenue en
lieu et place dune personne publique, que cette personne prive soit le mandataire de la
personne publique ou non (CE, 8 juillet 1963, Socit entreprise Peyrot). Sont ainsi
consacrs des blocs de comptences au profit tantt des juridictions de lordre
judiciaire, tantt des juridictions judiciaire, cest--dire des groupes de solutions vitant
lmiettement excessif des comptences juridictionnelles qui rsulterait dune application
rigide du principe de sparation des autorits administratives et judiciaire.

B Premire hypothse
Certes le principe de la comptence des juridictions de lordre administratif
sagissant des litiges portant sur des contrats administratifs 5 na quune valeur lgislative
(loi des 16 et 24 aot 1790), mais il ne souffre quune exception, dont le fondement
juridique est dailleurs relativement incertain : il sagit de la comptence que les
5

En vertu de la jurisprudence Berkani (TC, 25 mars 1996), tous les agents non statutaire associs
lexcution dune mission de service public administratif assure directement par une personne publique
sont des agents publics.

juridictions pnales se reconnaissent pour apprcier la lgalit des contrats administratifs


lorsque de cette apprciation dpend lissue du procs pnal (Cass. crim., 25 septembre
1995, Corolleur).
Sans consacrer une drogation au sens strict (le juge considrant en effet quil nest
pas en prsence dun contrat administratif), la solution dniant la comptence des
juridictions de lordre administratif lgard des litiges portant sur les contrats conclus
entre les personnes publiques ou prives grant un service public caractre
industriel et commercial et les usagers de ce service public alors mme que ces contrats
rvlent lexercice dune prrogative de puissance publique par la personne en charge du
service public (CE, 1961, Etablissements Campanon-Rey) mrite ici dtre rappele6.
C Seconde hypothse
Le principe de la comptence des juridictions judiciaires sagissant des litiges portant
sur des contrats de droit priv7, qui na lui aussi quune valeur lgislative (loi des 16 et 24
aot 1790), ne souffre aucune exception. Cela rsulte dabord du fait que le lgislateur a
pris la peine de crer des contrats administratifs par dtermination de la loi, qui
ressemblent parfois matriellement des contrats de droit priv mais nen sont pas moins
qualifis de contrats administratifs (ainsi de la loi du 28 pluvise an VIII sagissant des
ventes dimmeubles du domaine priv de lEtat). Cela rsulte ensuite du fait que la loi du
28 pluvise an VIII demeure impuissante fonder la comptence des juridictions
administratives pour statuer sur les litiges opposant les personnes prives ou mme
publiques qui grent un service public industriel et commercial aux usagers de ces
services publics qui auraient subis des dommages de travaux publics (respectivement
TC, 10 octobre 1966, Dame veuve Canasse et TC, 24 juin 1954, Dame Galland). Ces
solutions rsultent de la volont des juges de former un bloc de comptence au profit des
juridictions de lordre judiciaire.

III - Les litiges impliquant les personnes assurant un service public sans
trouver leur source dans un contrat ou un acte administratif
unilatral

Surtout quen vertu de la jurisprudence Epoux Bertin, un contrat administratif peut tre dfini notamment
comme un contrat conclu par au moins une personne publique et rvlant lexercice de prrogatives de
puissance publique par celle-ci (insertion de clauses exorbitantes du droit commun).
7
Les contrats liant les agents des services publics industriels et commerciaux aux personnes publiques ou
prives qui les grent sont, sauf lorsquune loi prvoit que ces personnes peuvent recourir pour lexcution
de cette mission de service public industriel et commercial des agents publics, des contrats de droit priv,
lexception toutefois des contrats liant le directeur de lensemble des services affects lexcution dune
mission de service public industriel et commercial si elle est assure directement par une personne
publique et lventuel comptable public associ lexcution de cette mission de service public industriel et
commercial si, encore une fois, elle est assure directement par une personne publique (CE, 1957,
Jalenques de Labeau). Quant aux contrats liant les agents des services publics administratifs grs par des
personnes prives, il semble par un raisonnement a pari que le juge trancherait en faveur de la
qualification de contrat de droit priv, dans la mesure o il a dj considr que les litiges opposant les
agents des services publics administratifs aux personnes prives qui les grent relvent en principe de la
comptence des juridictions de lordre judiciaire lorsquils prennent leur source dans une mesure (i.e. un
acte unilatral) prise par la personne gestionnaire, moins quil ne sagisse dun acte administratif
unilatral (CE, 17 fvrier 1992, Textron).

A Prsentation de la notion d oprations des corps administratifs


La notion d oprations des corps administratifs (loi des 16 et 24 aot 1790)
peut, enfin, tre analyse comme ne se ralisant pas par ldiction dun acte
juridique unilatral ou par la conclusion dun contrat, mais par un fait matriel
procdant de lexcution dune mission de service public, laquelle rside dans la
poursuite dune activit servant prioritairement lintrt gnral et assure sous la
matrise dune personne publique (CE, 1990, Ville de Melun). Autrement dit, sont ici
concerns les litiges qui impliquent une personne publique ou prive grant un service
public qui prsentent la caractristique de ne trouver leur source, selon le juge, ni dans
un contrat ni dans un acte juridique unilatral (exemple : en principe, les litiges ns de
dommages de travaux publics).
Tant que lexcution de missions de service public tait lapanage des personnes
publiques, les solutions taient videntes : la loi des 16 et 24 aot 1790 avait pour effet de
confier le contentieux de ces services publics aux juridictions de lordre administratif.
Avec ce quil est convenu dappeler la crise du service public , ltat du droit sest
passablement compliqu du fait que le juge considre dsormais que non seulement
lexcution de missions de service public nest plus lapanage des corps
administratifs , mais en outre lexcution par une personne publique dune mission de
service public industriel et commercial sapparente lexcution des activits habituelles
des personnes prives.
B Premire hypothse
Dans lhypothse o le litige concerne un service public administratif gr par une
personne publique oppose un tiers (TC, 15 novembre 1999, Comit de protection de
la Dordogne) ou un usager (TC, 15 mars 1999, Mme Pristupa), le principe de
sparation des autorits (loi des 16 et 24 aot 1790) attribue la comptence pour statuer
sur ce litige aux juridictions de lordre administratif. Cette solution ne fait pas grande
difficult.
C Deuxime et troisime hypothses
En revanche, lorsque le service public considr quel quil soit est gr par une
personne prive, le juge administratif se considre a priori comme incomptent pour
statuer sur un quelconque litige opposant cette personne prive et un usager (dun service
public administratif8) ou un tiers ; le juge interprtant ici strictement la notion dopration
des corps administratifs.
De la mme faon, lorsque bien que gr par une personne publique le service public
considr peut tre qualifi de service public industriel et commercial, le juge
administratif se considre a priori comme incomptent pour statuer sur un quelconque
litige opposant cette personne publique et le tiers 9 ce service public ; le juge interprtant
ici de manire restrictive la notion dopration des corps administratifs (TC, 11 juillet
1933, Dame Mlinette).
Le principe de la comptence, selon les cas, des juridictions administratives ou
judiciaires na encore une fois quune valeur lgislative et pourra donc tre tenu en chec
(ou sera simplement remplac) par une autre norme lgislative. Par drogation aux rgles
8

Le cas des agents (des services publics administratifs comme des services publics industriels et
commerciaux) ne peut relever que du II , de mme que le cas des usagers des services publics industriels
et commerciaux (du fait mme de la dfinition de ces derniers, qui prsuppose lexistence dun contrat
entre la personne qui gre le service public et lusager).
9
Mme remarque que prcdemment pour les usagers des services publics industriels et commerciaux.
Quant aux fonctionnaires (qui sont dans une situation lgale et rglementaire et donc pas dans une situation
contractuelle), ce nest videmment pas le principe de sparation des autorits qui fonde la comptence des
juridictions de lordre administratif pour statuer sur les litiges qui peuvent les opposer leur employeur
(public ou priv), mais les lois portant statut des diffrentes fonctions publiques.

prcdentes, chapperont ainsi la comptence des juridictions administratives les


dommages causs par les vhicules appartenant aux personnes publiques (loi du 31
dcembre 1957) ( noter que cette loi droge mme la loi du 28 pluvise an VIII), ainsi
que les dommages causs aux lves dans le cadre de lenseignement public (loi du 5
avril 1937). Retournerons, en revanche, dans le champ de comptence des juridictions
administrative les dommages de travaux publics subis par les tiers aux services publics
industriels et commerciaux grs par des personnes prives (loi du 28 pluvise an VIII
CE Sect., 25 avril 1958, Dame veuve Barbaza) ou publiques (loi du 28 pluvise an
VIII TC, 2 mars 1987, Compagnie La Lutce), comme aux services publics
administratifs grs par des personnes prives (loi du 28 pluvise an VIII
raisonnement a fortiori sur CE Sect., 25 avril 1958, Dame veuve Barbaza) ; la raison
en est que la loi du 28 pluvise an VIII droge celle des 16 et 24 aot 1790, moins parce
quelle lui est postrieure que parce quelle est spciale par rapport elle (lex specialis
generalibus derogant). Quant aux litiges ns de dommages de travaux publics et opposant
des usagers de services publics administratifs aux personnes prives qui les grent, la
solution demeure incertaine.