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PETEREVANS
Y COMOSOLUCION
ELESTADOCOMOPROBLEMA
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determinadosproblemas,como la estabilizaci6ny el ajuste,procede de ciertas caracteristicas generales difusas del aparato estatal y su vinculo con las estructuras sociales
circundantes, y de que estas, a su vez, son consecuencia de procesos de cambio
institucionalde largoplazo.
Elandlisisque haremosa continuaci6nintentaser una contribuci6na esta terceraola.
Su base empiricano es el examen de la relaci6nentrela capacidad del Estadoy la instrumentaci6nexitosade programasde ajusteestructural.Enlugarde ello procuraexaminarel
industrial)y tratade
papel del Estadoen los planes de desarrolloprevios(latransformaci6n
suministrarun cuadroanaliticode las caracteristicasinstitucionalesque diferenciarona los
Estados que lograronmayorexitoen esta tarearespecto de los que no lo lograron.
No debe suponerse que la estrategia de dar un paso atras para considerar los
industrialequivalea afirmarque la definici6nde las
anteriorespatronesde transformaci6n
institucionesestatales eficaces es la misma en todos los planes de acci6n econ6mica.
Algunas caracteristicasinstitucionalesque favorecieronel crecimiento de la industria
nacionalquiza puedan ser disfuncionalespara alcanzarla estabilizacibny el ajuste. De
todas maneras,existe una correlaci6nelementalentreel desempeio del Estadoen un plan
de transformaci6n
industrial
y su desempefo en unplande ajuste.Lospaises africanosque
no consiguieroncrearuna industrianacionaltampococonsiguierongarantizarel crecimiento con un programade ajuste estructural.Los paises del Este asiatico que mas exito
de programasde transformaci6n
industrialfueronasimismo
tuvieronen la instrumentaci6n
los mas exitosos en cuanto a su modo de abordarlos problemasdel ajuste. Los paises
latinoamericanosocupan un lugarintermedioen lo que atade a su desempefo en ambos
campos. Apreciaresta correlaci6nelementalno significaen modo alguno demostrarque
existen importantesrasgos institucionalesque facilitanambas tareas, pero si sugiere que la
industrialpuede contribuireventualmenteal analisisdel
comprensi6nde la transformaci6n
papel del Estadoen un ajusteexitoso.
Esta correlaci6nelemental del desempeho del Estado en distintas tareas indica
tambienque las concepciones neoutilitaristas,
segin las cuales los requisitosinstitucionales
para poner en practica las recetas econ6micas ortodoxas son contrariosa los que
demanda el fomentode la industrianacional,son cuestionables.Si a este respecto unmejor
fundamentote6rico se considera necesario, podria ser 'til repasar las perspectivas
clasicas de Weber,Gerschenkron,Hirschmany otros,en lugarde confiar
institucionalistas
unicamenteen el "nuevoinstitucionalismo".
Aquiemprenderemostantounareconsideraci6nconceptualcomo un analisishist6rico comparativo.En primerlugar, examinarealgunas incongruenciasde la concepci6n
del Estado.Luegopasare revistaa algunas ideas provenientesde la literatura
neoutilitarista
comparativo,en busca de indiciosque pudieranayudarnosa
clasica del institucionalismo
construirun andlisisde las estructurasestatales eficaces. La mayorparte de este articulo
consiste en un andlisiscomparativoinductivode los Estados que tuvieroncierto exito,
centrado no en la estabilizaci6ny el ajuste de la decada del '80, sino mas bien en los
industrial
en la posguerra.Paraello se examinan
empefios porpromoverla transformaci6n
varios casos. Se toma al Zairebajo el gobiernode Mobutucomo ejemplo de un "Estado
casi puro,y se analizanlas caracteristicasdel Estadodesarrollistaa traves de
predatorio"
tres paises del Esteasiatico:Japon,Taiwany Corea.Estosejemplosson luego comparados
con dos Estadosque alcanzaronun
considerableen ciertossectores y periodos,pero
exito
no supieron mantenerun desarrolloconsistente:Brasily la India.Finalmente,procurar6
extraeralgunas enseianzas de este andlisiscomparativoy hare ciertas especulaciones
acerca de su importanciaparalos problemasde la estabilizaci6ny el ajuste.
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Perspectivassobre el Estado
Laantipatiahaciael Estadocomo instituci6ntiene muchas raices, como lo sabe bien
el otorgamientode
cualquieraque algunavez haya tenidoque esperarinterminablemente
una licenciade un organismoburocrcticoo se hayavistoobligadoa tratarcon unempleado
pOblicointransigente.De estas antipatias,asi como de las pruebasnotoriasde desemper"o
deficiente, se nutrieronlos ataques al Estado durantela segunda ola, en cuya genesis
tambiencumpli6un rolimportantela evoluci6nde las perspectivaste6ricassobre aquel.
Inclusolas teoriasdel desarrolloque privilegianal mercadocomo instituci6nsiempre
han reconocidoque "laexistenciadel Estadoes esencial para el crecimientoecon6mico"
(North,1981, pag. 20), pero el Estado esencial era un Estado minimo,"limitadoen gran
medida, si no integramente,a protegera las personas y sus derechos y propiedades
individuales,y a la aplicaci6nde los contratosprivadosnegociados en formavoluntaria"
(Buchananet al., 1980, pag. 9). Ensu varianteneoclasicaminima,se considerabaal Estado
una "cajanegra"ex6gena cuyo funcionamientointernono era un tema propiodel analisis
economico. Sin embargo, los teoricos neoutilitaristasde la economia politica estaban
convencidos de que las consecuencias economicas negativasde la acci6n del Estadoeran
hartoimportantescomo para dejarcerradaesa caja negra;para poner al descubierto su
modo de operaraplicaronal analisisdel Estado"losinstrumentoscorrientesde la optimizaci6n individual"3
Laesencia de la acci6n del Estadoradicaen el intercambioque tiene lugarentre los
funcionariosy sus sustentadores.Los funcionariosrequieren,para sobrevivir,partidarios
politicos,y estos, a su vez, deben contarcon incentivossuficientes si no se quiere que
desplacen su apoyo a otros potenciales ocupantes del Estado. Quienes desemperian
cargos pOblicospueden distribuirdirectamentelos recursos con que cuentan entre sus
partidariosa traves de subsidios, prestamos, empleos, contratacioneso provisi6nde
servicios, o bien apelar a su autoridadpara crear rentas publicas destinadas a grupos
favorecidos, limitandola capacidad de maniobrade las fuerzas del mercado. Entrelas
maneras de generarestas rentas se hallanel racionamientode divisas, las restricciones
impuestasal ingresoen el mercadomediantelas licenciasotorgadasa los productores,y la
fijaci6nde aranceles o limitacionescuantitativasa las importaciones.Los funcionarios
pueden asimismoquedarse con una partede esas rentasparasi. De hecho, se adopta la
hipotesisde que "lacompetenciaparaocuparcargos pOblicoses, en parte,una competenComo esta "bOsquedade ganancias
cia por las rentas"(Krueger,1974,
pag. 293).
directamenteimproductivas"
genera utilidadesconsiderables,se tornamenos atractivala
inversi6nen las actividades productivasen la economia en su conjunto;por lo tanto,
disminuyenla eficienciay el dinamismo.
A fin de eludirlos efectos nocivos de la acci6n del Estado este deberia reducirsu
jurisdiccional minimo,reemplazandodonde sea posible el controlburocritico por los
mecanismos del mercado.Si bien la gama de funcionesestatales que se juzgan susceptibles de pasar a la esfera del mercado varia,hay autores que Ilegana especular con la
y a otros
posibilidadde utilizar"premios"y otros incentivospara instara los "privatistas"
3 Srinivasan(1985, pag. 41). Entrelos te6ricos de la elecci6n pcblica, los mas conocidos son James
Buchanan(laureadocon el PremioNobel)y sus colaboradoresTollisony Tullock(cf. Buchanan,Tollisony Tullock,
1980). Tambi6n puede mencionarse a Niskanen (1971), Auster y Silver (1979). El reciente resurgimiento de la
economia politica neoclasica representa un punto de vista similar, aunque por lo comOn menos extremo; v6ase
Colander (1984). Elementos de la concepci6n neoutilitaristaestan presentes asimismo en las perspectivas sobre la
acci6n colectiva (v. gr. Olson, 1982) y la nueva economia institucional, que pone el acento en los derechos de
propiedad (v. gr., North, 1981).
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(1985).
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Estados desarrollistas
Si Estados como el de Mobutuconstituianuna demostraci6npracticade las perveren los antipodasun conjuntodiferensiones previstasporlas concepciones neoutilitaristas,
te de naciones estaban trazando una historia que confirmaba las expectativas
Haciafinesde ia decada del '70, el exitoeconomico de los mas importaninstitucionalistas.
tes paises de industrializaci6nreciente (NIC) del Este asidtico, Corea y Taiwan, era
interpretadocada vez mas como una consecuencia de la activaparticipaci6ndel Estado
(Amsden, 1979), inclusopoarobservadoresde inclinacionesneoclasicas (p. ej., Jones e II,
1980). Los casos del Este de Asia no s61loson importantespara comprenderel papel del
Estado en el desarrollo,en general, sino ademas porque sugieren que los sustentos
institucionalesde los planes previos de transformaci6nindustrialde una nacion no son
irrelevantesparala ejecuci6nexitosade un plande ajuste.Despues de todo, estos paises
nacional como de un
son ejemplos paradigmdticostanto de una veloz industrializaci6n
internacionales.
mercados
cambiantes
eficaz ajustea los
El modelojaponres
los NIC
En busca de bases institucionalesparacimentaruna veloz industrializacion,
del Este asitico se apoyaronen el modelode Estadoactivoque tenianen la region:Japon.
Los andlisisdel caso japones brindanun buen puntode partidaparacomprenderal Estado
desarrollista.La descripci6n que ha hecho ChalmersJohnson de la epoca de oro del
ofrece uno de los mejorescuadros
e Industria(MITI)
Ministeriode ComercioInternacional
en
acci6n
el
Estado
sobre
1982). Es particularmente
(Johnson,
desarrollista
que poseemos
fascinante,pues guarda una nitidacorrespondenciacon lo que podriaser en la practica
una bien elaboradaimplementaci6nde las ideas de Gerschenkrony de Hirschman.
Enlos ainosposterioresa la Segunda GuerraMundial,cuando escaseaba el capital,el
Estadojapones actu6 como sustitutode los mercados de capitalpobrementedesarrollaVariasinstituciodos, al par que induciaa tomardecisiones de inversiontransformadoras.
nes oficiales, desde el sistema de ahorropostal hasta el Banco Japones de Desarrollo,
cumplieronun roldecisivo en la obtenciondel indispensablecapitalde inversibnpara la
industria.A su vez, el papel centraldel Estadoen el suministrode nuevos capitales permitio
que el MITIadquiriese una funci6n bIsica en la politica industrial. Dado que era
el
e1
parainversi6ndel Banco de Desarrollo,las adjudicaencargado de aprobarlos
prestamos
extranjera,
licencias
de
tecnologia
industriales
fines
para importar
y
clones de divisas con
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de establecer concesiones impositivasy de articularlos "cartelesde orientaci6nadministrael MITIse hallabaen una excelente
tiva"con el finde regularla competenciaintraindustrial,
posici6n para "inducirla tomade decisiones maximizadoras"11.
Johnsonha dichoque el MITI
constituy6"sinduda la mayorconcentraci6nde talentos
de Jap6n";algunos consideraraneste juicioexagerado, pero pocos podran negar que
hasta una fecha reciente,"losorganismosoficialesatraiana los mas talentosos graduados
de las mejores universidades,y los cargos de alto nivelde estos ministerioshan sido y
siguen siendo los mas prestigiososdel pais"12
Por lo tanto, el Estado desarrollistajapones presenta a todas luces un aspecto
weberiano.Sus funcionariosgozan del particular
statusque segOnWeberera esencial para
unaautenticaburocracia.Siguenunalargacarreraen la administraci6n
pOblica,obrandoen
generalde acuerdocon reglasy normasestablecidas. Estascaracteristicasvarianun poco
segOn los distintosorganismos,pero los menos burocriticosy mas clientelistas,como el
Ministeriode Agricultura,
suelen considerarsecomo "reductosde una ineficiencianotoria"
de Weberen tornode la
(Okimoto,1989, pg. 4). Si Jap6n confirmalos pronunciamientos
necesidad de una burocraciameritoria
y coherente,tambiensenialala necesidad de dejar
atrastales recetas. Todas las descripcionesdel Estadojapones destacan lo indispensable
que son las redes informales,externase internas,para el funcionamientodel Estado. Las
redes internas,sobre todo los gakubatsuo vinculosentreex condiscipulosde las prestigiosas universidadesdonde se reclutanlos funcionarios,son decisivas para la coherencia de
Estas redes informalesle brindanla identidadcorporativaque, por si sola,
la burocracia13.
la meritocraciano podriadarle.Elhecho de que la competenciaformal,mas que los lazos
clientelistaso las lealtades tradicionales,sea el principalrequisitopara ingresara la red
vuelve mucho mas probableque el desemperio efectivosea un atributovaloradopor los
leales integrantesde los diversos batsu. El resultadoes una suerte de "weberianismo
reforzado",en el que los "elementos no burocr~ticosde la burocracia"refuerzanla
estructuraorganizativaformal,mas o menos del mismo modo en que los "elementosno
contractualesde los contratos"de Durkheim
refuerzanel mercado(Rueschemeyery Evans,
1985).
Masimportantesaun son las redes externasque conectan el sector puOblico
con el privado. Comodice ChieNakane,"laredadministrativa
mis
minuciosamente,
esta entretejida
en la sociedad japonesa que en ningunaotradel mundo"(citadoen Okimoto,1989,
quiz.,
pag. 170). La politicaindustrialde Jap6n depende basicamentede los lazos que unen al
Estosvinculosentrela burocraciay los detentadores
MITIcon los principalesindustriales14.
del poder privadoson reforzadospor el generalizado papel de los ex condiscipulos
integrantesdel MITI,quienes a traves del amakudari(el "descenso del cielo"o jubilaci6n
temprana)terminanocupando posiciones claves no s61loen las empresas sino tambienen
las asociaciones industrialesy entidades semioficialesque conforman"el laberintode
organizacionesintermediasy de redes informalesde las politicaspl'blicas, donde tiene
lugargran partedel desgastante trabajodel logrode un consenso" (ibid,pag. 155).
I'
V6ase, porejemplo,la descripci6nque hace Johnson(1982, pAg.236) de la formaen que el MITIatendi6
las necesidades de la industriapetroquimica
en las decadas del '50 y el '60.
12Johnson(ibid.,pdgs. 26, 20). Esteautorcomentaque en 1977s6lo 1.300aspirantesde un totalde 53.000
aprobaronel ExamenparaAltosFuncionarios,y que el indice generalde fracasos en las pruebastomadasen los
atios 1928-43fue del 90%(pg. 57).
13En 1965,unporcentajesumamenteIlamativo
(el 73%)de altos funcionarioserangraduadosde la Facultad
de Derecho de la Universidadde Tokio.
14Okimoto(1989, pig. 157)estimaque el vicedirectorde unaoficinasectorialdel MITIpasa la mayorparte
de su tiempoen reunionescon el personalclave de las grandesempresas.
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R.j,
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de la decada del '50 y comienzos de la siguiente.El chaebol coreano puede hoy apelar
directamenteal mercadointernacionalde capitales (WooJung-en, 1991) y, consecuentemente, la capacidad del Estadoparavetarsus proyectosse ha erosionado25.
Asimismo,a medida que las carrerasprofesionalesen el sector privadose vuelven
mis gratificantes,ha empezado a desgastarse la capacidad del aparatoestatalpara convocar la lealtadde los especialistas mas talentososrecibidosen las mejoresuniversidades.
Porejemplo,Wadeserialaque la proporci6nde licenciadosy de doctoresque ingresarona
la funci6npdblicaen Taiwanse redujosustancialmente,en tantoque aument6la de los que
entranal sector privado(Wade, 1990, pgs. 218), lo cual no debe sorprendernosdada la
creciente diferenciade sueldos entreel sector pdblicoy el privado.Aun esta por verse si
sera posible preservar,frentea estas tendencias,el tradicionalespritde corps de la burocraciay su coherenciacorporativa.Loque es mas fundamental,el logrode mejoresniveles
de vida ha tornadomas dificultosolegitimarun proyectonacionalexclusivamentesobre la
base de su aporteal crecimientodel PBI.Elresurgimientode las exigencias distributivas,
tanto politicascomo econbmicas, no se amolda bien a las estructurasburocraticasy.las
redes de elite que auspiciaronel proyectooriginalde acumulaci6nindustrial26.
No hay motivosparasuponerque el Estadodesarrollistapersistiraen la formaen que
aqui se lo describe, ni para pensar que si estos aparatosestatales mantuvieransu forma
actualpodriansatisfacerlas metas sociales futuras.Demostraronser instrumentosformidables para impulsarla acumulaci6nde capitalindustrial,pero muyprobablementedeberian
ser transformadossi se pretende abordar con ellos los problemas y oportunidades
generados por el exitode su proyectooriginal.
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Brasil
Un cOmulode estudios hist6ricosy contemporaneoshan puesto en clarolas diferencias entre Brasily el tipo ideal de Estadodesarrollista27.
Estas diferenciascomienzan con
una simple cuesti6n:el modoen que se obtienenlos puestos pOblicos.BarbaraGeddes ha
descriptolas facultadesinusualescon las que cuentael ejecutivoparahacerdesignaciones
politicasy la correspondientedificultadde Brasilpara instituirm6todos de reclutamiento
meritocrdticos(Geddes, 1986). Ben Schneider puntualizaque si los primerosministros
japoneses suelen nombraralgunasdecenas de funcionariosy los presidentes norteamericanos algunoscentenares,los presidentesbrasilenosnombranmillares(Schneider,1987a,
pags. 5, 212, 644). No llamala atencion,entonces, que el Estado brasilero sea famoso
como cabide de emprego(fuentede empleo)y se pueble sobre la base de las conexiones
personales mas que de la idoneidad.
Las consecuencias negativasde este favoritismose exacerban porel tipode carrera
profesionalque estimulaun sistema de este tipo.Enlugarde apuntara beneficios de largo
plazo a travesde promocionesfundadasen un desempeho significativoparasu organizaci6n, los bur6cratasbrasilehosabordancarreraspuntuales,signadas por los ritmosde las
cambiantes conducciones politicasy el peri6dicosurgimientode nuevos organismos. En
una encuesta realizadaen 1987 entre 281 funcionariosbrasileios, Schneider comprob6
que cambiaban de organismocada cuatroo cinco ados. Dado que los titularesde los
cuatro o cinco niveles superiores de la mayoriade las organizaciones son nombrados
desde fuera,la adhesi6nduraderaa estas sblo rindebeneficioslimitadosy la formaci6nde
un ethos y de una periciaOtilparael organismoy parala politicaen cuesti6n se tornadificil.
Hayentonces pocas motivacionesque limitenestrategiasorientadasal beneficioindividual
y politico28.
de transformar
a la burocraciaen su conjunto,los dirigentesbrasileImposibilitados
ros se empeharonen crear "reductosde eficiencia"dentro de la burocracia(Geddes,
1986, pag. 105), modernizandogradualmenteel aparatodel Estadoen lugarde someterlo
a una transformaci6namplia(cf. Schmitter,1971; Schneider, 1987a, peg. 45). El Banco
Nacionalde Desarrollo(BNDE),especialmentefavorecidoporKubitscheken la decada del
'50 como instrumentode su desarrollismo,fue hasta hace poco un buen ejemplo de un
reductode eficiencia29.A diferenciadel restode la burocraciabrasilenia,el BNDEbrindaba
"unaclaracarreraprofesional,con obligacionesvinculadasal desarrolloy a una etica de la
funci6npt'blica"(Schneider,1987a).Enlos comienzosde su vidainstitucional(en 1956), el
BNDEinaugur6un sistemade examenes pOblicosparala incorporaci6nde funcionarios.Se
dictaronnormascontrariasal rechazoarbitrario
de las opinionesde los t6cnicos del banco
por partede sus superiores.Una s6lida mayoriade los directoresdel BNDEprocedia del
propiobanco, en el cual surgi6un nitidoespritde corps (Willis,1986).
27 Entrelos estudios hist6ricos,son especialmentepertinentespara este andlisislos de CarvalhoMurilo
(1974) y Uricoechea(1980). Entrelos estudios contemporAneosimportantescabe mencionarlos de Abranches
(1978), Barzelay(1986),Hagopian(1987),Geddes (1986),Raw(1986),Schneider(1987a, 1987b),Shapiro(1988)y
Willis(1986). Elandlisisque sigue se basa fundamentalmente
en Schneider.
28 Schneider (1987a, p.g. 106). Como puntualizaeste autor, dicha pauta presenta rasgos positivos y
negativos. Desalientala adopci6nde una perspectivaorganizativaestrecha de mirasy genera una red de lazos
entrelos individuos.Elprincipalproblemade estas carrerasen la funci6npdblicaes que no
interorganizacionales
ofrecen suficientecontrapesoni frentea las decisiones aisladas de los altos dirigentespoliticos,ni frentea la
tendenciaa la apropiaci6nindividualde las rentaspiblicas.
29ElBNDEse convirti6masadelanteen el BNDES(Banco Nacionalde DesarrolloEcon6micoy Social).Su
historiaes examinadatantopor Geddes como porSchneider,pero las cr6nicasmas ampliasson las que ofrecen
Martins(1985) y Willis(1986).
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Es naturalque organismoscomo el BNDEsean mas eficaces paraun plandesarrollista que los sectores tradicionalesde la burocraciabrasilera3?.De acuerdo con Geddes, los
proyectosdel Plande Metasde Kubitschekque estaban bajolajurisdicci6nde grupos ejecutivos o de trabajoy con el patrociniofinancierodel BNDEcumplieronun 102 % de sus
s6lo cumplieronun32 %
tradicional
objetivos,en tantolos proyectosa cargo de la burocracia
(Geddes, 1986, pag. 116).Comoel BNDEera una de las principalesfuentes de prestamos
de inversi6na largoplazo,su profesionalismo
estimul6a otrossectores a mejorarsu desempeio31. Tendler(1968) sehala, porejemplo,que la necesidad de competirpor sus fondos
fue un aliciente notable para el mejoramientode las propuestas
por las comelevada,
1987a, pag. 143).
pahias de generaci6nde electricidadde Brasil(cf. tambienSchneider,
Pordesgracia, los reductosde eficienciatienenvariasdesventajas. Enla medida en
que est?n rodeados por un marde normasclientelisticastradicionales,dependen de la
protecci6n personal de los presidentes. Geddes (1986, pag. 97), por ejmplo, traza la
de ServigoPublico
cr6nicade la decadencia en la eficaciadel DepartamentoAdministrativo
(DASP),creado porVargasen 1938 como partedel EstadoNovo, cuando dej6 de contar
con el amparode este. Willis(1986) destaca la sujeci6ndel BNDEal apoyo presidencial,
tantoen lo tocantea la definici6nde sus finalidadescomo a su capacidad paramantenersu
integridadinstitucional.
Elincrementalismo,
o reformaporadici6n,suele dar porresultadouna expansi6nmal
coordinada y torna mucho mas dificillograruna selectividad estrategica. Los militares
brasileios, que cuando tomaronel poder manifestaronsu intenci6nde reduciren 200.000
los cargos pOblicos,terminaroncreando "centenaresde nuevos organismosy empresas,
muchos de ellos redundantes"32.
Elintentode modernizarporvia de una adici6nfragmentada minatambienla coherenciaorganizativadel aparatoestatalen su conjunto.Alagregar
nuevas piezas al conjunto,Ioque surge es unaestructuracada vez mas grande y barroca.
El aparato resultantees "segmentado"(Barzelay,1986), "dividido"
(Abranches, 1978) o
(Schneider,1987a). Es una estructuraque no sl61odificultala coordinaci6n
"fragmentario"
de las politicaspOblicas,sino que fomentalas soluciones personalistas.
Asi como la estructurainternadel aparatoestatalbrasileio reduce su capacidad para
imitarel desempero de los Estadosdesarrollistasdel Esteasiatico,la indolede su inserci6n
industrialen comOncon las elites
tornamas arduoelaborarun proyectode transformaci6n
industriales.Si bien el Estadobrasileroha sido una presenciapermanentepoderosa en el
desarrollosocial y econ6mico del pais desde la epoca de la Colonia,es importantetener
presenteque, como handestacado FernandoUrichochea,Jose Murilode Carvalhoy otros,
"laeficienciadel gobiernodependib [...] de la cooperacionde la oligarquiaterrateniente"
(Uricoechea, 1980, pag. 52). A despecho del peso creciente del capital industrialen la
economia, el duraderolegado del poder ruralsigue plasmandoel caracter del Estado.
Hagopianargumentaque las elites ruralescontemporaneasprocurancada vez mas utilizar
el Estadocomo medio parareforzarsus redes clientelistastradicionales(Hagopian,1987).
el Estadoha tenidoque lidiar
Asi, en vez de centrarseen su relacioncon el capitalindustrial,
siempreal mismotiempocon las elitestradicionalesamenazadas porla conflictivatransformacionde las relacionesde clase rurales.
30 Entrelos organismosen que pone el acento Geddes (1986, pdg. 117) estin el BNDES,el CACEX,el
SUMOC,el DASP,Itamaraty,los gruposejecutivosde Kubitscheky los grupos de trabajoy el departamentode
monedas extranjerasdel Banco de Brasil.
31 Seg6n Willis(1986, pag. 4), el banco habia "monopolizado
el otorgamientode cr6ditosde
virtualmente
largoplazo en Brasil,que a menudorepresentabanhasta un 10%de la formaci6nbrutade capitalinterno".
32Schneider(1987a. pigs. 109, 575, 44). Este erael objetivode RobertoCampos (ibid.,pag. 575).
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de solidaburocracia
hist6rica
A pesarde unahondatradici6n
estatal,las tradiciones
colonialesheredadasporel SAIno fueronen modoalgunouna claraventajadesde la
humanistica
de la culturaimperial
Laasimilaci6n
y laformaci6n
perspectivadel desarrollo.
erancriteriosdecisivosparaser aceptadoen el SCI.Aundespues de la partidade los
en trespartes:lengua
ingleses,los examenesquese tomanen el SAIse siguendividiendo
Porsupuesto,una
generales37.
inglesas,redacci6nen inglesy conocimientos
y literatura
buena
cultura
con
bien,
siemprey cuandolas
generalpodriadesempeniarse
persona
los
de adquirir
le brindaran
administrativa
laoportunidad
gradualmente
pautasde lacarrera
Pordesgracia,en generalno se
conocimientos
y habilidadestecnicosindispensables.
se caracteriza
Lacarreraadministrativa
ofreceesta clase de oportunidades.
porel mismo
a laburocracia
brasilera.Porejemplo,los
rdpidade personalqueidentifica
tipode rotaci6n
se mantienenen un
Rudolfinforman
que los altosejecutivosde la industria
petroquimica
mismocargoalrededorde quincemeses, en promedio(Rudolfy Rudolf,1987,pdg. 34).
delSAI,es cuestionableque el
provocadosporla propiatradici6n
Amende los problemas
Rudolf
"marco
Los
de acero"se hayamantenido
queha habidouna
argumentan
inc61lume.
estatales"al menosdesde la muertede Nehru(ibid.,cap. 2).
de las instituciones
"erosi6n
han comprobadoque la corrupci6nno s61oes
Estudiosde campo contemporaneos
(p. ej.,Wade,1985).Laerosi6naludidapuede deberse en
endemicasino abrumadora
perounafuentemas gravede dificultad
partea los problemaspropiosde la burocracia,
paraestablecerconexionescon la estructurasocial
parecerianser los inconvenientes
como la India,las relaciones
circundante.
En un "Estadosubcontinental,
multinacional"
mascomplejasque en el Esteasidtico
entreel Estadoy la sociedadson cualitativamente
alas organizaciones
(Rudolf
y Rudolf,1987).Dadaslasdeseconomiasde escalainherentes
de extraordinaria
se requeriria
un aparatoburocrdtico
administrativas,
capacidadpara
a losquepuedenobtenerseen unaislade veintemillones
resultados
producir
comparables
de cuarentamillones[Corea].Lasdivisionesde
de habitantes[Taiwan]
o en unapeninsula
administrativas.
clase,etnicas,religiosasy regionalescomplicanaunmaslasdificultades
de
Desde los tiemposde la independencia,
la supervivencia
politica los regimenes
de poderpermahindueshaexigidosimultineamente
complacera unaclaseterrateniente
de capitalistas
Losintereses
industriales.
nentey a unconjuntosumamenteconcentrado
de la
comunesde los grandesterratenientes
y de los millonesde "capatacescapitalistas"
Al
a
un
dan
este
mismo
(ibid.).
tiempo,
peso
grandes
politico
grupo
aplastante
campaiia
1990,pag. 286).Como
empresas,comoTatasy Birlas,debenseguiren pie(Encarnation,
en comoncon los terratenientes,
estas Oltimas
no tienenning0nproyectode desarrollo
la
deventajasparticularistas.
conelEstadoenbuscade laobtenci6n
eliteasidividida
se enfrenta
En los terminosde Bardhan,componen"unalaxay heterogeneacoalici6ndominante,
de los recursosp'blicos"38.
y anarquicamente
preocupadaporapoderarsedesenfrenada
de las interacciones
entreel sector pu'blicoy el sector privado
La micropolitica
de que el Estadoconduzcaun proyectocoherentede
disminuyeaunmas la posibilidad
considerabains61lita
clase en el SAI]",posibilidadque dichoinformante
en las relacionesnormalescon individuos
que no fueransus parientes.
37V6ase, porejemplo,la preguntacitadaporTaub(1969, psg. 30): "Identifique
lo siguiente:Venusde Milo,
MonaLisa, el Pensador,WilliamFaulkner,Le Corbusier,KarenHantzeSusman, el mayorGhermanTitov,Ravi
Shankar,Disneylandia".
38 Bardhan(1984, pag. 70). Importacontrastaresta concepci6n con un dilemapropiode una estructura
social muy distinta,pero igualmentedificilde resolverparaun presuntoEstadodesarrollista.En su andlisissobre
Chile,Zeitliny Ratcliff's(1988) no encontraronuna elite divididasino una en la que estaban unidos los intereses
del sector agrario
agrariose industriales,asegurandoasi que la eliteen su conjuntopudieraresistirla transformaci6n
en la industrializaci6n
que caracteriz6a los paises del Este asictico.
y el tipo de hincapidunilateral
PETEREVANS
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ELESTADOCOMOPROBLEMA
Y COMOSOLUCION
555
en que el "marco
de acero"sigueconservando
ciertacoherenciaresidualtalvez explique
de que fuepresaBrasil.
porque la Indiapudoevitarlos excesos catastr6ficos
Teniendo
en cuentasu escalacasicontinental,
podriaparecerqueBrasily laIndiason
casos suigeneris,de limitada
relevancia
sinembargo,sus respectivosEstacomparativa;
dos comparten
muchosproblemas
entresi y con grannOmero
de paisesen desarrollo
de
de lasestructuquenosonunacaricatura
ingresosmedios.Sus burocracias,
patrimonialista
rasweberianas,
comoocurreen losEstadospredatorios,
carecenemperode lacoherencia
deltipoidealdesarrollista.
no
se
ha
en ellosunescalaf6n
institucionalizado
corporativa
AOn
administrativo
coherentequeliguealindividuo
alas metascorporativas
adquirir
y le permita
lapericianecesariaparadesempeiarseconeficacia.LaIndiatieneunaestructura
organizativamascabalmente
weberiana,
peronoposee los lazosinternosque podrianpermitirle
armarunproyectocompartido
con losgrupossocialesinteresadosen la transformaci6n.
Estosaparatosestatalesintermedios,
nodotadosde unacapacidadburocrdtica
bien
deben pese a ello hacerfrentea estructurassociales mas complejasy
desarrollada,
divididas.
Suidoneidadparaconstruir
unproyectode industrializaci6n
se ve particularmente entorpecida
de las6litesagrarias.Enel caso de Brasil,el
porel podersocialpermanente
hist6rica
de las empresasextranjeras
problemase complicaporla importancia
queforman
el nOcleodel establishment
industrial.
En el caso de la India,se exacerbaa raizde la
divergenciaculturalentrelos administradores
pOblicosy los capitalistasprivados.En
ambospaises,el Estadohaprocurado
hacerdemasiado,y nofuecapazde seleccionaren
formaestrategicaunconjunto
de actividades
acordesa su capacidad.Lasexigenciasque
se
imponeel conjuntode tareasque se deben abordar,sumadasa esta insuficiencia,
combinanparatornarimposible
enraizada.
la autonomia
Las estructurasdel Estado y el ajuste
Esteanalisiscomparativo
corrobora
laideade quetantolosejecutoresde las politicas
comoloste6ricospuedenversebeneficiados
ola"de ideasacerca
pOblicas
porla "tercera
delEstadoy el desarrollo.
Losdatoscomparativos
abonanunaposici6nmascentradaen la
en la elecci6nde politicasy resultados,y
capacidaddel Estadocomofactorimportante
a esclarecerlas estructuras
contribuyen
y procesos que estan en la base de dicha
este andlisisponeentelade juiciolatendenciaa equiparar
capacidad.Masconcretamente,
en cambioquelacapacidadtransformadora
capacidadconaislamiento,
sugiriendo
requiere unamezclade coherenciainterna
y de conexionesexternas,a laquepuededenominarse autonomia
enraizada.
Laprimera
y masevidentelecci6nque puedeextraersede estos casos es que hay
Esteproblema
nos61ose presentaen lassociedades
escasez,y noexceso,de burocracia.
poscolonialesal surdel Sahara.Aunen paisescomoBrasil,que cuentancon unaoferta
relativamente
abundante
de manode obracalificaday unaantiguatradici6n
de participaci6n estatalen la economia,es dificilencontrarburocraciaspredecibles,coherentes,
weberianas.Lapercepci6ncomOnen sentidocontrario
procedede la tendenciacorriente
de las organizaciones
a disfrazarse
de burocracias
weberianas.Abundan
patrimonialistas
los organismosnormativos
o administrativos,
perola mayoriano tienela capacidadde
perseguirmetascolectivasde un modopredecibleo coherente,ni el interesde hacerlo.
Weberconfundi6
a sus sucesoresalinsistir
enquelaburocracia
naturalmente
con
arrasaria
todas las otrasformassocialesque le precedieron.
Asicomo los mercadosson menos
naturalesde Io que pretendiaAdam Smith, las burocraciasnecesitan m~s cuidado y
atenci6nde Ioque nos hizocreerWeber.
556
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Y COMOSOLUCION
ELESTADOCOMOPROBLEMA
557
asimilarla informaci6nque les permitaescoger objetivosque valganla pena. Tenercapacidad significacontarcon organizacionesaptas para una acci6n colectiva sostenida, y no
decisionesque sigan la 16gicade la
meramentecon la libertadparatomarindividualmente
situaci6necon6mica.
Este analisiscomplementael que ha efectuadoWaterbury(1992) sobre los "equipos
en el surgimientoy
de cambio"(changes teams). Waterburyse centr6 primordialmente
supervivenciade tales equipos. No obstante,si se proyectaun plande ajusteparaun plazo
mas largo,debe incorporarseal debate la cuesti6nde la capacidad del Estado. Una vez
que el equipo de cambio lograla hegemonia,debe contarcon un aparatopara Ilevara la
practica la transformaci6nrequeridaen las politicas.La experiencia de los tecn6cratas
africanossugiere que es improbableque unequipocarentede talaparatopuede ser eficaz
mas alladel cortoplazo.A la inversa,la de los NICsdel Esteasidticociertamenteindicaque
Weberno estaba del todo desacertadocuando pensaba que la capacidad burocraticaera
un "bienfungible"o intercambiableparadiferentesorientacionesde las politicaspOblicas.
Aparatosque fueroneficaces en la puesta en marcha de una transformaci6nindustrial
nacionaldemostraronser Otiles(luegode luchasintestinasde diversaintensidad,sin duda)
como instrumentosparala implementaci6nde un plande ajuste.
La autonomiay la coherenciacorporativas,asi como el aislamiento,pertenecen a la
tradici6nweberiana.El hincapieen el enraizamientocomo necesario complementode la
autonomiano s6lo contradicela idea de que el aislamientoes el rasgo mas importantede la
capacidad, sino que ademas se aleja de una perspectiva weberiana. El enraizamiento
constituyeuna soluci6ndiferentefrentea la escasez de capacidad. Ellaes indispensable
debido a que las politicaspOblicasdeben respondera los problemaspercibidos por los
actores privados y, a la larga, dependen de estos para su implementaci6n.Una red
concretade lazos externospermiteal Estadoevaluar,controlary moldear,prospectivamente
y con posterioridada los hechos, las reacciones privadasante las iniciativaspOblicas.
Ampliala inteligenciadel Estadoy vuelvemas probablela concreci6nde sus medidas.Si se
admitela importanciadel enraizamiento,los argumentosen favordel aislamientoquedan
cabeza abajo.Las conexiones con la sociedad civilpasan a ser unapartede la solucidnen
vez de ser una partedel problema.
Lapreguntaobviaes: Lacasoel enraizamientoredundaraen clientelismo,corrupci6n
de la eficaciadel Estado?Larespuestaradica,fundamentalmente,en que
socavamiento
y
el enraizamientos6lo tiene valoren el marcode la autonomia.En ausencia de un tipo de
estructuraadministrativa
coherente, autoorientadora,weberiana,es casi seguro que el
enraizamientotendraefectos nocivos. Comola mayoriade los casos de fracaso examinados en la bibliografiasobre la estabilizaci6ncarecian de las estructurasburocrAticas
indispensables, no es de extranarque en esa bibliografiase ponga el acento en el
aislamiento.Si la subordinaci6na los lazos clientelistases el procedimientoadministrativo
de rutina,lograrun mayoraislamientoes una prioridadlegitima.Lo que funciona es la
combinacidnde enraizamientoy autonomia,no cualquierade estas por separado.
La eficacia de la autonomiaenraizadadepende de la indole de la estructurasocial
circundanteasi como del caracterinternodel Estado.Comoserala Migdal(1988), es poco
probableque la conexi6n de un aparatoestatal, aunque sea coherente, con un conjunto
fragmentariode detentadoresdel poder sin interesen la transformacionmejoresu capacidad para instrumentarun cambio. Como se indic6 en el ana'lisisprevio de la dinamica
hist6ricade los Estados desarrollistas,el Estado y la estructurasocial deben estudiarse
juntos.Sinapropiadosinterlocutores
privados,tenderlazos con la sociedad civiles sin duda
una tarea infructuosa,pero en la interacci6nentreEstado y estructurasocial el Estado es
algo m~s que un elementopasivo.
558
PETEREVANS
Y COMOSOLUCION
ELESTADOCOMOPROBLEMA
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RESUMEN
Este articulo comienza reconociendo el papel
central de la accidn del Estado en los procesos de
cambio estructural, y su objetivo es explorar las
condiciones propicias para reforzarla capacidad
estatal a trav6s de un anglisis comparativode varias
experiencias de desarrolloen el TercerMundo.Sus
conclusiones cuestionan la tendencia a ver la capacidad estatal como sindnimodel aislamientorespecto de la sociedad civil. De acuerdo con el autor, la
capacidad transformadoradel Estado requiere una
mezcla de coherencia internay de conexiones externas, a la que 61denomina "autonomiaenraizada"
SUMMARY
This article begins by acknowledging the
centralityof state action to the process of structural
change; and aims to explore the conditions for
state capacity through a comparative analysis of
several experiences of development in the Third
World.Its conclusions challenge the tendency to
REGISTROBIBLIOGRAFICO
EVANS, Peter
- REVISTA
"ElEstado como problemay como soluci6n".DESARROLLO
ECONOMICO
DE CIENCIAS
SOCIALES(Buenos Aires),vol. 35, NQ140, enero-marzo1996 (pp. 529-562).
Descriptores:<Teoriapolitica><Estado><Autonomia><Desarrollo><Reformaestructural><Paises en
desarrollo>.