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Experiencias de poltica habitacional en Mxico^

Housing Policy Experiences in Mexico

Alfonso Iracheta Ph.D '"

"' El Colegio Mexiquense / Centro EURE SC. Lerma, Mxico. axic@cmq.edu.mx axicorta@gmail.com
Recibido 24 de noviembre de 2011, modificado 31 de enero de 2012, aprobado 1 de febrero de 2012.

Palabras claves

Key words

Problemas urbanos, suelo urbano, vivienda, poltica pblica.

Urban problems, urban land, housing, public policy.

Resumen

Abstract

El propsito de este texto es mostrar cmo la problemtica urbana mexicana ha evolucionado a lo largo del tiempo y plantear crticamente cules han sido las politicas
de gobierno que se aplicaron para enfrentarla. Propongo
algunas ideas para transformar o crear politicas pblicas
y comento algunos ejemplos de lo que estamos intentando, desde los espacios de la sociedad y la academia, para
ordenar el territorio urbano y para conformar una poltica
integrada de suelo y vivienda. Bajo esta perspectiva parto
de esta pregunta: cul es el reto habitacional en el pas?

The purpose of this text is to show how urban problems

in Mexico have evolved in time and to analyze critically government policies to face them. I put forward some
ideas in order to transform current public policies or to
create new ones and I make some comments regarding
some examples of what society and the academic realm
are doing in order to put some order within urban space and to conform an integrated national urban land and
housing policy. Under such a perspective I start with this
question: Which is the housing problem in this country?

L o s RETOS DEL DESARROLLO

URBANO - HABITACIONAL EN
MXICO
El primer reto es el cambio demogrfico, porque Mxico crece a velocidades
muy altas. Aunque, desde la dcada de
1980, tiende a bajar la tasa de crecimiento demogrfico: de 1970 a 2000 la
poblacin del pas pas de 48,2 a 97,5
millones de habitantes, con una tasa
de crecimiento que disminuy de 3,20
(1970 - 1980) a 1,57 (1995 - 2000) y
que ha repuntado a caso 2%, segn el
censo de 2010. Alrededor del ao 2040,
Mxico alcanzar su lmite histrico de
crecimiento demogrfico con alrededor
de 140 millones de habitantes.

El pas enfrenta un cambio demogrfico que plantea varios fenmenos

relevantes. Por un lado, hay una masa
de poblacin productiva muy superior
a la poblacin improductiva; pero esta
gente joven exige tres cosas: educacin
media y superior, un empleo y una vivienda. Por lo tanto, el nmero de viviendas que debemos construir es muy
relevante. Por otro lado, la tendencia al
envejecimiento demogrfico hace que
nos preguntemos cundo tendremos
una ciudad y una vivienda adaptada a
condiciones propias de una poblacin
de edad muy avanzada, cuyo nmero
ser creciente.
Estamos inmersos en el siglo de la
migracin. Mxico es el pas con ms

1 Versin estenogrfica corregida de la conferencia dictada durante el Foro Internacional "La vivienda en Amrica Latina: Revisando estrategias" organizado por la Facultad de
Ingeniera de la Universidad de los Andes en Bogot, Colombia.

#35 Revista de Ingeniera. Universidad de los Andes. Bogot D.C., Colombia, rev.ing.
ISSN. 0121-4993. Julio - diciembre de 2011, pp. 95-99.

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emigrantes, de hecho alcanz un pico

de cerca de 600 mil mexicanos que se
trasladaban cada ao, principalmente,
a los Estados Unidos, aunque, en los
ltimos aos se ha reducido de manera muy relevante. Dentro del pas, los
procesos migratorios nos plantean otro
tipo de preocupaciones, pues el modelo neoliberal en las polticas pblicas
habitacionales, se orienta a ofrecer una
vivienda propia que impone, por la va
de la hipoteca, una cierta inmovilidad.
No obstante, la realidad de los mercados laborales exige condiciones de movilidad muy diferentes.
El segundo tema se refiere al proceso
de urbanizacin (Figura 1). No es slo
la tendencia a la hper-concentracin
de poblacin en ciudades (y metrpo-

Alfonso Iracheta / Revista de Ingeniera, #35, 2011, pp. 95-99

hs), sino que casi todo el crecimiento

demogrfico ser de poblacin pobre.
No debemos olvidar que Mxico sigue
siendo una sociedad mestiza, con una
fuerte presencia indgena y campesina
que representa alrededor de 30 % de la
poblacin, situacin que se mantendr
en el futuro. Territorialmente, debemos
considerar que ya no podemos distinguir, como en el pasado, ciudades y
metrpolis. Hoy, stas se han expandido con patrones tan dispersos y fracturados que nos debemos referir a grandes regiones urbanizadas, tal como se
aprecia en el mapa 1 que representa el
caso del Valle de Mxico.
El tercer tema corresponde al fenmeno habitacional que deriva, en buena medida, del cambio demogrfico: se

estima que los 27 millones de viviendas

que hay en el pas, crecern en aproximadamente 60% en las prximas 3 dcadas. Las tendencias muestran que la
pobreza persistir y que se concentrar
en las ciudades. Cambiar estos procesos de pauperizacin tarda ms de una
generacin, por lo que es necesario preguntarnos qu clase de sociedad urbana estamos construyendo?
Este es un tema fundamental que exige ser revisado crticamente y replantear las polticas urbanas y habitacionales que est desarrollando Mxico. En
un estudio sobre las condiciones de la
vivienda popular, que realizamos para
el Banco Mundial, concluimos que
para acceder a la vivienda urbana ms
barata, que ofrecen el mercado formal

El Colegio Mexquense A.C

Regin Metropolitana
o Megalopolis del Centro
de Mxico
QUERI

SIMBOLOGIA
Lmite estatal
" ~ ~ ~ Autopistas
Carreteras

Vas frreas
I Zona urbana

Fuente:
Irracheta . Alfonso (1997). Planeacin y
desarrollo. Una visin del futuro Plaza y
Valds Editores. Mxico.

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0IMW2**

Mapa 1. Megalopolis del centro de Mxico

La zona metropolitana del Valle de Mxico se ha ido "conurbando" hacia otras metrpolis dentro de la Regin Centro del pas
(Puebla-Tlaxcala, Toluca, Pachuca, Cuernavaca. Nos encontramos frente a un fenmeno que podramos denominar "metrpoli de metrpolis",
en la que habitan ms de 27 millones de habitantes.

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y ios institutos de vivienda, se requie- tos, que se encuentran lejos del centro
re ms de seis veces ei saiario minimo; urbano, a veces tienen riesgos fisicos,
para sobrevivir, airededor de cuatro, y carecen de ias infraestructuras y equidos saiarios ms para acceder a un cr- pamientos sociaies y no tienen certeza
dito hipotecario para ia vivienda ms juridica de ia propiedad o tenencia.
econmica dentro dei mercado iegai,
Desde ei gobierno, se argumenta sispara un periodo de entre 20 y 25 aos. temticamente que es ia ausencia de
Ei mismo ingreso se requiere para ad- recursos la causa de ia baja atencin
quirir un iote habitacionai dentro dei de estos asentamientos. Sin embargo,
mercado iegai pagadero a tres aos se puede mostrar que si hay recuraproximadamente.
sos para ofrecer sueio urbanizado a
Sin embargo, ios datos son irrefuta- ios ms pobres, ei probiema es que se
bles: el 85% de ia poblacin est por apiican en las reas ms consolidadas.
debajo de seis veces ei saiario minimo, Por otra parte, Mxico es de ios paises
por io que ia mayor parte de ios mexica- que menos captura plusvaiia y recauda
nos tienen que atender sus necesidades el impuesto prediai, con io cuai ias adde vivienda hacinndose con varios ho- ministraciones iocaies carecen de los
gares o asentndose de manera iiegai, recursos bsicos para mantener funcioinformai o irreguiar en iugares dnde el nando las ciudades.
resto de ia sociedad es permita.
Ei ltimo tema reievante es ei amEi cuarto tema se refiere ai suelo urba- biental. Mxico enfrenta un probiema
no y periurbano; este fenmeno mani- particularmente grave con ei agua: ei
fiesta una de ias paradojas de ia socie- 70% dei territorio mexicano es semidedad mexicana: un milin de mexicanos srtico, 40% de ia pobiacin vive en ei
murieron en una guerra de 1910 a 1919 aitiplano arriba de 1500 - 1800 metros
luchando por la tierra y teniendo como sobre el nivei dei mar y poca gente vive
objetivo que ia tierra fuera para quien en ias costas, por io que ei acceso ai
ia trabaja. El resultado fue una reforma agua se ha convertido en un asunto de
agraria.
seguridad nacionai. Por ejempio, ai ser
Paradjicamente, en ios itimos cua- insuficiente ei acuifero del valie de Mrenta aos, sobre todo a partir de ia d- xico, se importan dei orden de 20 m3/s
cada de 1980, ha tenido iugar ei proce- de agua de fuentes lejanas, lo que ha
so inverso. Ei sueio se ha convertido en implicado subiria mil metros para luego
una mercancia de un mercado que no bajaria por gravedad a ia Ciudad de Mest controiado y que se ha liberaliza- xico. La cantidad de energia que esto
do. Por eiio, ia norma para acceder a un exige permitiria abastecer a una zona
espacio en ia ciudad es ia capacidad de metropoiitana como ia de Puebia que
compra: ei ms rico tiene todas las op- tiene ms de 3 miiiones de habitantes.
ciones y asi sucesivamente, hasta que
iiega un momento que se agota ia tierra
dei mercado formal. Pero, todavia hay L A ACCIN GUBERNAMENTAL
en la coia miies y miles de personas que La ocupacin del territorio no ha sido
tienen que asentarse en aign iugar y io muy adecuada desde la dcada de 1950
hacen ai margen de la ley.
y particularmente desde ia de 1980,
La condicin dei sueio como mer- cuando ia planeacin territoriai fue
cancia ha generado un proceso crecien- marginada y ei impuiso de las actividate de expuisin por la via dei precio des econmicas se hizo a expensas dei
de quienes no pueden pagario. Es de- territorio y dei ambiente. Un ejemplo es
cir, ei mercado inmobiiiario, en itima ei turismo, cuyo fomento ha derivado
instancia, determina quin puede vivir en ia ocupacin de ia primera duna de
dentro de ia ciudad y quin debe buscar ia costa, de ia piaya o en la destruccin
aiternativas fuera de eiia. Los pobres, de algunas zonas de manglares. Canpor ei incremento de los precios, tienen cn es un caso paradigmtico de este
que locahzarse en los sitios ms bara- tipo de procesos. Otro ejempio ha sido

ia poitica de vivienda social, cuyo fomento ha sido tai que se han obviado
sus consecuencias territoriaies y ambientaies en todas ias ciudades del pais.
Finalmente, ei impuiso ai automvii
particuiar por encima dei transporte
pbiico, es otro ejempio de ausencia
de una poiitica territoriai y ambiental.
Estos ejempios estn siendo factores
ciave del cambio ciimtico, porque se
ha demostrado que dei orden de 75%
de ios gases dei efecto invernadero son
responsabilidad de ias ciudades [1].
Frente a estos retos y probiemas, ei Gobierno Mexicano ha aplicado diversas
poiiticas. La primera es ia planeacin
urbana.
Hasta ei fin de ia dcada de 1970, ia
pianeacin urbana era un mecanismo
razonabie para iocaiizar usos dei suelo y para distribuir ias infraestructuras
y ios equipamientos entre ios grupos
sociaies. Ai priorizar a ios mercados
inmobiiiarios como determinantes en
ia locaiizacin, ia pianeacin se ha
vueito discrecional, sin una visin de
iargo piazo, poco se ha participado en
eiia y, io ms grave, no han habido consecuencias por incumplir ios pianes o
por cambiarlos a juicio de ia demanda
soivente. Otra iimitacin de este instrumento es su carcter desarticulado porque coexisten sin mayor coordinacin
3 sistemas de pianeacin: socioeconmico, que parte de ia macroeconomia;
urbano y de ordenamiento ecoigico dei
territorio. Resuita compiicado articuiarios cuando ios manejan 3 secretarias de
estado, 3 leyes y 3 sistemas de gestin
y aphcacin. Otro rasgo reievante es la
tendencia ai cambio de uso dei suelo
registrado en ios pianes, segn ios intereses de ios desarroiiadores e inversionistas e, inclusive, a dependencias dei
gobierno. Cuando oficinas de gobierno
y funcionarios participan de estas distorsiones, pierde sentido hacer planes.
La segunda gran politica ha sido la
regularizacin de la tenencia de la
tierra urbana y urbanizable. Esta
poiitica est en crisis en Amrica Latina desde hace muchos aos, pese a ios
avances que se aprecian en diversas sociedades y que han reguiarizado cientos

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de miles de hectreas, aunque prcticamente no han atacado las causas de la

irregularidad ni han logrado prevenirla.
Por ello, hoy las ciudades mexicanas
tienen tanto suelo irregular como hace
diez aos. A este ritmo, el fenmeno se
ha vuelto inacabable e inadecuado porque difunde un mensaje contrario a su
objetivo original: "asintate donde puedas o quieras, algn da va a llegar el
gobierno y te va a regularizar".
Las reservas territoriales representan la tercera poltica para enfrentar
el proceso de urbanizacin. Hasta la
dcada de 1980 tuvo algunos xitos,
porque el gobierno adquiri o expropi
tierra entorno a varias ciudades lo que
permiti reordenarlas espacialmente y
ofrecer suelo para vivienda y equipamientos sociales. En el momento en
que las fuerzas polticas y econmicas
dominantes determinan que los mercados deciden los procesos de locahzacin, los precios de la tierra urbana y
peri-urbana se elevan por razones especulativas, imponiendo precios y/o segregando artificialmente suelo del mercado. Si se agrega la cada persistente
de la capacidad financiera del gobierno
para adquirir suelo (a precios de mercado, pues no se aplica la expropiacin)
para las necesidades pblicas, el resultado es una insuficiencia crnica de
suelo pblico para usos comunitarios,
dentro de las ciudades y en su entorno.
Lo que los funcionarios y polticos no

han logrado entender es que la reserva

de suelo de cada ciudad es aquella que
est designada para uso urbano en los
planes, independientemente de quin
es el propietario. Por ende, difcilmente
se podrn reordenar nuestras ciudades
mientras la reserva siga siendo adquirida a precios especulativos y no se apliquen polticas para ocupar los vacos
urbanos y para promover una ciudad
ms compacta.
La cuarta es la poltica habitacional.
Sin duda, en pocos lugares del mundo
se ha producido tanta vivienda social
en tan poco tiempo, como en Mxico
(Figura 1).
El promedio de crditos hipotecarios
ofrecidos por las instituciones gubernamentales para vivienda social, ha alcanzado un mximo de 1.77 millones
por ao y la produccin de vivienda
nueva es del orden de 40% del total de
crditos; es decir, de 500 a 600 mil unidades por ao. Sin embargo, del total
de viviendas en el pas (28.6 millones
de unidades en el 2010), 9,5 millones
presentan algn tipo de rezago: hacinamiento, deterioro o edificacin con
algn material precario y 4,8 millones
de hogares son prestados o alquilados,
conformando lo que el gobierno denomina "demanda aspiracional", que en
general corresponde a gente joven que
pretendera acceder a una vivienda y
no lo puede hacer por su bajo ingreso
(menos de 5 vsm) o informalidad de su

2,000.00
1,800.00
1,600.00
1,400.00
1,200.00
1,000.00
800.00 600.00
400.00
200.00
0.00

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009(1) 2010(2)

Notas: (1) Cifras preliminares

(2) Meta estimada
Fuente: Mxico, Comisin Nacional de Vivienda, 2010

Figura 1. Mxico: Nmero de financiamientos institucionales para vivienda social 2000-2010

2 Durante el 2011, el INFONAVIT determin que la vivienda mnima se incremente de 32 m^ a

empleo (no est afiliada al sistema de

seguridad social).
Anualmente se crean en Mxico
aproximadamente 500 mil nuevos hogares. Su tamao y estructura han variado; el primero tiende a la baja y la
segunda muestra una gran diferenciacin, se observan hogares con familia
nuclear tradicional, de una persona o
de una pareja. La implicacin de estos
cambios, es que se requiere mucha ms
vivienda que la estimada y casi toda
corresponde a vivienda social urbana
(Figura 2).
Adems de que el rezago persiste, especialmente en los grupos sociales de
menor ingreso, la poltica habitacional
enfrenta graves problemas, a saber:
En primer lugar, est orientada a los
menos pobres de los pobres. Es decir,
atiende del orden de 30% de la demanda real; otro 20% se atiende solo porque
tiene ingreso suficiente y el 50% restante, no tiene oferta ni del gobierno, ni
del mercado formal y al no ser atendida
recurre a la produccin social y a la auto-construccin de vivienda de manera
precaria y en localizaciones informales
con riesgos y carencias diversas.^
En segundo lugar, la vivienda social
que se est produciendo en Mxico es
en conjuntos cerrados, exclusivamente
industrializada, masiva, homognea y
con el mismo diseo Igual en ciudades
como la nortea Mexicali, donde las
temperaturas alcanzan 45C en verano
o en Toluca, localizada a ms de 2 mil
500 msnm y donde las temperaturas alcanzan -5C en invierno.
En tercer lugar, la localizacin de
los conjuntos y la superficie de la vivienda, estn determinadas, exclusivamente, por razones mercantiles. As,
se construye en terrenos baratos, que
normalmente estn alejados de los centros urbanos, aunque los planes de desarrollo urbano no lo contemplen. Para
ello, se ha generalizado el cambio de
uso del suelo conforme convenga a los
promotores. Tambin se ha reducido
sensiblemente la superficie del lote y

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3.6

Hacinamiento

Deterioro

Rezago
bsico

Viviendas con
materiales
regulares

Rezago
ampliado

Figura 2. Factores de rezago habitacional

Fuente. Elaborado por SHF con base en el Censo de Poblacin y Vivienda 2000,
CONAVI y la ENIGH de INEGI
* Adicionalmente hay 4.8 millones de hogares que no son dueos de su vivienda (es prestada o
alquilada) y se consideran como demanda aspiracional.

la de la vivienda, conforme io exigen

ias finanzas de ios actores privados.
Este probiema conduce a otro, que es la
baja calidad ambientai y espaciai de ias
viviendas. Ei desorden que tienen, hoy,
ias ciudades mexicanas es un resultado
de estas polticas de gobiemo que han
impuisado -a cuaiquier costo territorial
y ambientai, sin medir las consecuencias sociales- el cumplimiento de metas
anuales de otorgamiento de crditos hipotecarios y produccin de casas en serie. Dado que la vivienda es apenas una
mercanca y que las polticas pblicas
estn circunscritas a los costos de mercado, no se ofrecen ms equipamientos
y espacios pblicos que los muy limitados establecidos por ias leyes en cada
entidad federativa. En este escenario,
se han generado nuevas patoiogas socales, como la del abandono de viviendas e incluso su vandalizacin.
De acuerdo ai censo de 2010, hay en
el pas 5 millones de viviendas desocupadas y, es opinin generahzada
una sobre-oferta de vivienda social
y un rezago de vivienda para los ms
pobres. Mientras no se modifique ia
concepcin mercantii de ia vivienda (y
dei suelo) como dominante en ias polticas de gobierno, no existen posibilidades de enfrentar ios probiemas con
seriedad. Es fundamental recuperar la
funcin social del suelo y el derecho a
la vivienda, como lo establece la Constitucin Mexicana.

L A NECESIDAD DE REORIENTAR
LAS POLTICAS PBLICAS URBANAS Y HABITACIONALES.

Diagnosticada ia situacin, es necesario piantear nuevos caminos y polticas

ante el fracaso de las vigentes.
El primer paso implica lograr una politica nacional qne reconozca al suelo
como el eje del desarrollo urbano.
Una poltica de este tipo debe ser intgrai e ir ms all de lo estrictamente
territorial urbanstico, incorporando los
factores de la economa y ias necesidades sociaies, as como ei respeto ai
ambiente, como plataforma para definir
qu requiere cada ciudad. Debe reahzarse con ios ciudadanos y no slo para
ellos y debe contemplarse para el largo
plazo, bajo el principio que ningn problema urbano se puede resolver en una
administracin gubernamental.
Varios elementos forman parte del
contenido fundamentai de una poitca
de esta naturaieza. A) Definir participatvamente dnde s y dnde no urbanizar. B) Ofrecer sueio servido con
infraestmctura o, cuando menos, bien
localizado y con proyecto urbanstico
para los ms pobres, como alternativa
frente ai mercado informai y para reducir los riesgos por mala Iocalizacin de
las viviendas. C) Incorporar una poitca tributara diferente, en la que un impuesto predial fuerte permita capturar
una parte de las plusvalas que generan
los mercados inmobiiiarios, a travs

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de instmmentos fiscales y financieros,

entre otros. D) Replantear la regularizacin de ia tenencia de la tierra y la
reserva territorial, de tal manera que
sea en el suelo, definido en ios planes,
con vocacin urbana, donde se construya independientemente de quin es su
propietario, lo que requiere recuperar
su funcin social y hacer responsables
a propietarios y desarrolladores de las
inversiones en infraestructura que valorizan los terrenos. E) Asumir ia visin
integrada de lo urbano, lo territorial, lo
ambiental como estratgica y como
hilo conductor de las poitcas pbiicas sectoriaies en cada ciudad. Hasta el
momento ha sido la macroeconoma la
que determina buena parte de los procesos de planeacin, con lo cual, por
ejemplo, un puerto, un aeropuerto y la
vivienda, se constmyen donde resuita
ms barato, porque no hay una conduccin desde ia perspectiva territoriai.
Estas grandes polticas slo podrn
aplicarse si existen condiciones efectivas y corresponsables de participacin
de los actores sociales. Por esa razn, se
debe impuisar la idea de ia gobernanza
de base territoriai. Es fundamental
crear nuevas estmcturas institucionales
que faciliten esta participacin (consejos deliberativos; institutos de planeacin integral; observatorios urbanos) y
que permitan dejar atrs ei modeio vertical y autoritario que predomina en las
decisiones relativas a la ciudad, hacia
otro mucho ms participatvo y corresponsable entre los ciudadanos y sus organizaciones y ei gobierno.
REEERENCIAS BIBLIOGRFICAS

[1] UN-HABITAT. 2011 General

Re-

port on Human Settlements: Cities

and Climate Change [Chapter Outline].Londres, UN-HABITAT, Earthscan, 2009b.

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