Papel Poltico N 18 diciembre de 2005 (137-154)

GOBERNABILIDAD TERRITORIAL Y
DESCENTRALIZACIN EN COLOMBIA:
REGIR EL TERRITORIO O GOBERNAR
LOS TERRITORIOS?
A propsito de la poltica pblica de
descentralizacin en Colombia entre
1982 y 2002
Jean-Franois Jolly*

El examen de la cuestin del territorio y de la cuestin del gobierno permite

afirmar que la poltica pblica de descentralizacin, implementada en Colombia
entre 1982 y 2002, responde a la doble necesidad de simultneamente regir el
territorio colombiano y gobernar los territorios de Colombia, eso es, asegurar
la gobernabilidad territorial combinando gobierno del territorio y gobernancia
de los territorios, primaca del Estado soberano y reconocimiento de una
multiplicad de actores en la accin pblica. El anlisis de polticas pblicas a
cargo de alcaldes y de gobernadores revela la naturaleza profunda de los retos
que implica la puesta en marcha del proceso de descentralizacin: las relaciones
complejas entre poder y territorio. Ms all de las normas y de las sentencias,
las actuaciones de los ejecutivos locales colombianos confirman que, a diferencia
de la desconcentracin, la descentralizacin no slo redistribuye
responsabilidades sino el poder.

Economista, experto en Planificacin Urbana y Regional, Doctor en Estudios de las Sociedades

Latinoamericanas, Profesor Asociado, Departamento de Arquitectura, Facultad de
Arquitectura y Diseo, Pontificia Universidad Javeriana, Bogot (D.C.), Colombia.
jjolly@javeriana.edu.co; jjolly@tutopia.com.

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J. F. JOLLY

Recibido: 06/10/2005
Evaluacin par externo: 09/11/2005
Evaluacin par interno: 01/11/2005

Resumen

Palabras clave: polticas pblicas, gobernancia, descentralizacin,

gobernabilidad, Colombia, poder, gobierno, territorio.
Abstract

The study of the territorial issue and the government issue makes it possible
to assert that public policy of decentralization implemented in Colombia
between 1982 and 2002 responds to both, the need of ruling the Colombian territory
and of governing the territories of Colombia. It seeks, to assure territorial
governability, combining territory government and territories governance,
primacy of sovereign State and legitimation of multiple actors in public action
(public policies). The analysis of public policies responsibility of the mayors and
governors show the true nature of implementation of the decentralization process:
complex relations between power and territory. In disregard of norms and
sentences, the behavior of Colombian mayors and governors evidences that, unlike
deconcentration, decentralization redistributes not only responsibilities but
also the power.
Key words: public policy, governance, decentralization, governability,
Colombia, power, government, territory.
Ladescentralizacin, a diferencia de la desconcentracin, no slo redistribuye
responsabilidades, sino poder.
Anton De Grauwe, Amlioration de la gestion des coles dans un contexte de
dcentralisation. Programme de recherche et de formation coordonn par lInstitut
international de planification de lducation (IIPE).
Prsentation dun programme de recherche et de formation, Paris, 2002, IIPE, pgina 6.

PAPEL POLTICO

138

Se observa un fraccionamiento de la agenda poltica hasta este momento bajo el control

de la administracin central del Estado. Hoy en da tiende a constituirse para cada
entidad territorial, una estructura especfica de problemas que van a ser objeto de
debates y a generar la puesta en marcha de polticas locales. Eso significa que los
polticos elegidos van a definir sus polticas no en funcin de la reparticin de
competencias prevista por las leyes de descentralizacin (cada da ms transgredida)
sino en funcin de la agenda poltica local.
Pierre Muller, Les politiques publiques, Paris, 2003, Presses Universitaires de France,
Collection Que-sais-je ? N 2534, 5ime dition, pgina 108.
Alcaldes y gobernadores colombianos muestran que, ms all de las normas y de
las sentencias y siendo unos buenos regidores atentos a las decisiones venidas desde
arriba pueden ser tambin unos verdaderos actores gobernantes, promotores de
polticas pblicas diseadas desde abajo.
() Mucho ms all de los lmites fijados por los principios en cuanto a la autonoma
de las entidades territoriales, consagrados por las cartas internacionales o en la
Constitucin colombiana de 1991, profesan y practican un derecho nuevo, la
autonoma de definir sus propias polticas pblicas territoriales (...), construyendo
localmente las soluciones que les parecen las ms adecuadas para responder a las
necesidades de las poblaciones de las cuales son los mandatarios, volvindose as los
defensores de la gobernancia de sus territorios.

Demuestran que, ms all de la descentralizacin venida de arriba, el verdadero

reto es la territorializacin de la accin pblica desde abajo. Lo que surge entonces es la
naturaleza profunda de lo que est en juego: las complejas relaciones entre poder y
territorio. A pesar de todas las barreras colocadas por los promotores de las normas
y los jueces, los alcaldes y los gobernadores colombianos hacen suyo esta asercin
de los expertos, segn la cual ladescentralizacin, a diferencia de la
desconcentracin, no slo redistribuye responsabilidades, sino poder.
Jean-Franois Jolly, Positions de thse, Paris, 2004, IHEAL, Universit de Paris III La
Sorbonne Nouvelle, pgina 4.
La permanente actividad del escenario pblico obliga a la reflexin y revisin
constante de los procesos inherentes al mismo, pues el pas y la regin necesitan de
profesionales con capacidad para responder a las demandas del sector pblico y
privado, en asuntos como la descentralizacin, la estabilidad poltica y econmica
municipal, la gobernabilidad del territorio y la gestin eficiente y eficaz para el desarrollo
de las entidades territoriales en el marco de los procesos de globalizacin e
internacionalizacin.
Esta mirada ms amplia sobre el quehacer del servicio pblico, debe iniciar de
alguna manera por la pregunta acerca de los desafos de orden poltico y administrativo
que, al interior de los departamentos y municipios, afectan el desarrollo de una
gestin pblica ms democrtica y eficiente (bastardillas no originales).
Invitacin al simposio Gobernabilidad local, Bogot, 2005, Pontificia Universidad Javeriana,
Facultad de Humanidades y Ciencias Sociales, Seccional Cali, Facultad de Ciencias Polticas
y Relaciones Internacionales, Especializacin en Gobierno Municipal, Sede Bogot, pgina 1.

EL MENSAJE ESCONDIDO DE UNA BSQUEDA

Las citaciones anteriores, puestas como exergo, resumen bien la
preocupacin de la academia en general y de la sociedad colombiana en
particular frente a la gobernabilidad territorial y la descentralizacin. El
propsito de este artculo es tratar la relacin entre gobernabilidad
territorial y el proceso colombiano de descentralizacin, a partir de una
reflexin sobre los resultados de la investigacin adelantada por el
autor durante cuatro aos y que present como tesis doctoral1 y que
puede resumirse por la pregunta: regir el territorio o gobernar los
territorios?

139

Jolly, Jean-Franois. Rgir le territoire et gouverner les territoires. La politique de dcentralisation en

Colombie entre 1982 et 2002, thse pour le Doctorat en Etudes des socits latino amricaines,
Paris, 2004, IHEAL, Universit de Paris III La Sorbonne Nouvelle, 360 pgs.

Moderne, Franck. Rapport de pr-souteance, sur la thse doctorale Rgir le territoire et gouverner
les territoires. La politique de dcentralisation en Colombie entre 1982 et 2002 de Jean-Franois
JOLLY, Paris, 2004, Universit Paris 1 (Panthon-Sorbonne), pg. 1.

J. F. JOLLY

Como lo escriba el profesor Franck Moderne2, la investigacin

adelantada tiene que ver con un tema recurrente y capital de la vida

poltica y administrativa en Colombia, el de la gestin del territorio por

el poder poltico, es decir, la manera como el poder trata la cuestin
territorial en sus dimensiones nacional y local como objeto (enjeu) y
lugar de poder.
Algunos estudiosos, apoyndose en la definicin del territorio que
hace Sack y de la que se apropia Bertrand Badie3 segn la cual es el
resultado de una tentativa hecha por un individuo o un grupo de
afectar, influenciar o regir a unas personas, unos fenmenos o unas
relaciones, delimitando y controlando un rea geogrficas, podran
fcilmente argumentar que el enfoque escogido para la investigacin
adelantada es ampliamente tautolgico, en la medida en que territorio
y poder estn ntimamente ligados entre s y que este poder se ejerce
gracias al control de un territorio. Los mismos podran concluir que un
territorio es siempre algo que se rige y que se ha jugado con las
palabras al oponer regir el territorio y gobernar los territorios,
repitiendo esta frmula con diferentes matices como un leit motiv a todo
lo largo del texto y haciendo de ella su tesis principal.
En lugar de evaluar la poltica pblica de descentralizacin en
Colombia entre 1982 y 2002, tal como algunos ya intentaron hacerlo y
otros hubieran querido que se hiciera, lo que se busc en la investigacin
fue, en palabras del profesor Moderne en el texto ya citado:
desmontar los mecanismos contrastados de las polticas de gobierno del territorio
nacional, conducidas con fortuna diversa por los gobiernos que se sucedieron en la
cabeza del Estado colombiano y de las polticas de gobernancia de los territorios
locales suscitadas, definidas y conducidas con la complicidad/competencia de los
poderes locales en un marco atormentado y variable de un territorio al otro.

140

El profesor Moderne agregaba este juicio que algunos estimarn

quizs pesimista:

PAPEL POLTICO

de este juego de relaciones hbridas y ambiguas nace un tipo de gobernabilidad del

conjunto propio de Colombia, esta es una manera de manejar el pas en medio de
arrecifes y de evitar lo peor, a saber el naufragio.

A la vez artculo de reflexin, ensayo y artculo de opinin, este

documento presenta algunas de las etapas por las cuales se ha pasado
para llegar a desligar este nodo gordiano (a analizarlo segn el sentido

Badie, Bertrand. Etat, Nation, Territoire, Dictionnaire de la science politique et des institutions
politiques, Guy Hermet et al., 5e dition, Paris, 2001, Armand Colin, pgs. 107-109, 196, 300.

etimolgico de la palabra analizar) y evoca tambin los escollos

superados y los cambios sucesivos de direccin en las ideas del autor.
Para romper este nudo, ha tenido ste que tomarse la libertad de
utilizar segn su conveniencia herramientas conceptuales pensadas
en y para otros contextos distintos al colombiano. Ha tenido tambin
que apropirselas, transgredirlas, tropicarlizarlas, como dicen los
productores de autopartes y es, por cierto, el nico responsable de
estas manipulaciones...
En esta misma perspectiva, pareci interesante, adems de un
resumen de las hiptesis y una sntesis de los principales resultados de
la investigacin, evocar tambin la crnica, que no es ni lineal ni neutral,
y las lecciones, todava imperfectas y por consiguiente aproximativas,
de una travesa apasionante en corte y en perspectiva a travs una
porcin de historia poltica y administrativa reciente de Colombia,
como la llama el profesor Moderne. Se trata de algo as como los
eslabones del mensaje escondido de una bsqueda del Grial para
entender un poco mejor la situacin compleja de este pas.

La descentralizacin, un medio para poder al mismo tiempo regir

el territorio y gobernar los territorios. Elementos tericos, hiptesis
y cuestiones de investigacin

Ahora bien, si se admite que el principal punto de inters de la

investigacin es como lo escriba el profesor Moderne la gestin del
territorio por el poder poltico, es decir, la manera como el poder trata
la cuestin territorial en sus dimensiones nacional y local como objeto
(enjeu) y lugar de poder, analizar la poltica pblica de descentralizacin
en Colombia no poda reducirse a evaluar los beneficios o los aspectos
malos de una mega poltica pblica. De manera mucho ms profunda,
haba que tomarla como un pretexto, como motivo, como revelador y
aun como coartada para examinar como dira Norberto Bobbio4 la

Bobbio, Norberto. tat, pouvoir et gouvernement, en Ltat et la dmocratie internationale,

Bruxelles, 2001, Editions Complexe, pg. 200.

141

J. F. JOLLY

El objeto, el tema, de esta crnica, la bsqueda de este Grial era

avanzar en la comprensin de Colombia misma, vista a travs del
examen de un tema recurrente y capital de la vida poltica y
administrativa en Colombia, de una cuestin controversial, una issue
dicen los anglosajones: las relaciones conflictivas entre poder y territorio(s).

relacin poltica fundamental, la relacin gobernantes-gobernados o

soberano-sujetos o aun Estado-ciudadanos pero en el territorio y en
cuanto al territorio. El hecho de admitir con Bobbio5 que se puede
reducir el concepto de Estado al concepto de poder, llevaba entonces
lgicamente a estudiar cmo se expresa esta relacin poltica fundamental en
el(los) territorio(s).
El punto de partida, inicialmente borroso, pero que ir poco a poco
aclarndose al mismo tiempo que cambiando de demarcaciones, era lo
siguiente: en Colombia, la necesidad de ejercer esta relacin fundamental
que define Bobbio, de poder gobernar, la gobernabilidad, obligara
simultneamente tener que regir el territorio colombiano y gobernar los
territorios de Colombia, lo que implicara tener que recurrir al mismo
tiempo a las dos maneras de gobernar conocidas como el gobierno del
territorio y la gobernancia de los territorios.
De este punto de partida naci la hiptesis principal inicial
siguiente: como es el caso desde el inicio del siglo XIX, asegurar la
gobernabilidad de la Colombia contempornea, obliga al mismo tiempo
regir el territorio colombiano con normas centrales, aplicadas en una
lgica vertical y sectorial y gobernar unos territorios gracias a unas
polticas pblicas cuya lgica es horizontal y territorial; eso es combinar
centralismo y descentralizacin, gobierno del territorio y gobernancia
de los territorios; practicar una descentralizacin controlada y vigilada,
segn la expresin de Fernando Rojas.

PAPEL POLTICO

142

Como en cualquier investigacin, caba demostrar esta intuicin

que, pgina tras pgina, se volva casi una obsesin. La respuesta
universitaria clsica hubiera consistido, por cierto, en proceder a una
lectura sistemtica de la literatura sobre la descentralizacin o el anlisis
en trminos de poltica pblica y tendran razn los que reprocharan
al autor no haberla hecho si su propsito hubiera sido el de realizar un
estudio emprico que buscara comprobar los beneficios de tal o cual
teora o validarla aplicndola a la fuerza a la realidad colombiana.
Pero el propsito de la investigacin, que se vino fijando poco a poco,
es a la vez ms modesto y ms ambicioso. Constatando desde el inicio
que falta un anlisis comprensivo, completo y exhaustivo del proceso
de descentralizacin colombiano que pueda rendir cuenta de los lmites,
las razones y las implicaciones de su supuesto carcter integral, se ha

Op. cit., pg. 215.

pretendido de alguna manera contribuir a esta tarea, gracias a la

realizacin de la investigacin.
Para el efecto, fue necesario construir poco a poco un aparato
conceptual original, a partir en particular de las herramientas de
anlisis desarrolladas entre otros por los profesores franceses Pierre
Muller y Bruno Jobert6.
Pero los escritos de Pierre Muller y de Bruno Jobert no son las nicas
fuentes de inspiracin del marco terico desarrollado. Cabe agregarles
unas consideraciones sobre el carcter hbrido del proceso colombiano
de descentralizacin, fruto del cruce entre un modelo econmico,
centrado en la bsqueda obsesiva de la eficiencia, preconizado por los
organismos de financiacin internacionales como el Banco Mundial, y
un modelo poltico, que busca poner en marcha una democracia
participativa, deseada por muchos como contrapeso a una democracia
representativa desprestigiada y ligada al autoritarismo, deben mucho
al analista ingls de las polticas pblicas, Andrew Nickson7. La
investigacin se ha apropiado, extrapolndolas8, de sus reflexiones tan
penetrantes sobre los sistemas de gobierno local en Amrica Latina.
El examen sucinto de la cuestin del territorio, de la cuestin del
gobierno y de la cuestin de la gobernabilidad del territorio9 permite

Del pentlogo (cinco principios) que se ha construido a partir de estos escritos, se puede citar
aqu el primero: no se puede (debe...) separar el juego poltico (politcs) de la accin poltica
(policy(es). Como lo escriba hace ya casi veinte aos Bruno Jobert a propsito de las polticas
pblicas en su artculo Las polticas pblicas: el estudio del Estado en accin, en Tecnologa
administrativa No. 3/97, Medelln, 1997, Facultad de Ciencias Econmicas y Administrativas,
Universidad de Antioquia, pgina 52: se trata de considerar las polticas pblicas como un
momento de la lucha poltica global: el estudio del Estado en accin, es tambin la poltica
buscada por otros medios y en otros escenarios. Idea que Pierre Muller expresa as en su libro
de la coleccin Que-sais-je? Las polticas pblicas, pgina 156: Entre ms pasa el tiempo, ms
hacer de la poltica es hacer unas polticas pblicas (bastardillas originales).

Nickson, Andrew. Where is Local Government going in Latin America? A comparative perspective,
Paper presentado para el Annual Conference of the Society of Latin American Studies,
Liverpool, 1998, University of Liverpool, 17-19, abril, 1998.

Para ms detalles, vase en castellano los textos siguientes de Jean-Franois Jolly Regin y
descentralizacin: Enfoque econmico versus enfoque poltico, publicado como Paper No. 50, 23 de
abril de 2002, Barcelona, 2002, Instituto Internacional de Gobernabilidad de Catalua, 15
pginas y Pequeos municipios y descentralizacin. Enfoque poltico versus enfoque
econmico, en Universidad Externado de Colombia, Konrad Adenauer Stiftung (Augusto
Hernndez Becerra, compilador), Problemtica de los municipios pequeos en Colombia Supresin
o reforma?, Bogot, 2003, pgs. 67-99.

Vase el documento de Jean-Franois Jolly: Lo pblico y lo local: gobernancia y polticas

pblicas. Documentos IIGC, Barcelona, 2003, Instituto Internacional de Gobernabilidad
Catalua, 1-35 http://www.iigov.org/biblioteca/readResource.drt?id=159.

143

J. F. JOLLY

proponer la idea que el proceso colombiano de descentralizacin,

responde efectivamente a la necesidad doble de deber simultneamente
regir el territorio colombiano y gobernar los territorios de Colombia, eso es
asumir la gobernabilidad combinando gobierno del territorio y gobernancia
de los territorios, primaca del Estado soberano y reconocimiento de una
multiplicidad de actores en la accin pblica.
La gobernancia ha sido objeto de decenas de definiciones, entre las
cuales se citar slo la de Pierre Muller e Yves Surel quienes en su
Analyse des poltiques pbliques10 indican que es una manera de gobernar,
un modo de gobierno...en el cual la puesta en coherencia de la accin
pblica (...) pasa por la puesta en marcha de coordinacin multi-niveles y
multi-actores cuyo resultado, siempre incierto, depende de la capacidad
de los actores pblicos y privados para movilizar competencias e
implementar formas de legitimacin de las decisiones.
Sin duda alguna la utilizacin indiscriminada del concepto de
gobernancia es muy criticable y se puede compartir plenamente la
opinin de Guy Hermet11 citando a Richard Hoggard, segn la cual la
gobernancia, como la sociedad civil, es muy a menudo una palabra
eureka!, una frmula que se vuelve obligatoria para designar lo que
conviene decir, sin que sea necesario saber de que se habla de
verdad.... Se puede indicar, sin embargo, que en la investigacin se
ha tratado sacar todo lo que se poda de este concepto en el caso
latinoamericano, para describir y entender un modo diferente de
asegurar la gobernabilidad de los territorios.

144

Regir el territorio o cmo gobernar el territorio

PAPEL POLTICO

Tres cuestiones fundamentales guan la primera parte de la

investigacin intitulada Regir el territorio o cmo gobernar el
territorio: quin rige el territorio colombiano? Cmo se hace esta
reglamentacin? Por qu se hace as? A la hiptesis esbozada por el
profesor Jean-Michel Blanquer en 1991, segn la cual el proceso
colombiano de descentralizacin est marcado por la obsesin de un
pilotaje desde arriba (es decir, desde el gobierno central), se le agreg

10

Muller, Pierre, Surel Yves. La gouvernance, en Analyse des politiques publiques,

Montchrestien, 1998, pg. 96.

11

Hermet, Guy. Dmocratisation, droits de lhomme et gouvernance, en tre gouvern.

Etudes en lhonneur de Jean Leca, sous la direction de Pierre Favre, Jack Haymard et Yves
Schemeil, Paris, 2003, Presses de Sciences Po pg. 308.

la consideracin siguiente: este pilotaje desde arriba se explica por la

necesidad de tener que asumir la gobernabilidad gracias a una manera
de gobernar, el gobierno del territorio.
Para explicitar esta manera de gobernar el territorio, se ha
reconstruido lo que Pierre Muller llama la gnesis y la produccin de
la poltica pblica de descentralizacin, la diferencia entre la una y la
otra radicando en la ruptura generada por la nueva Constitucin de 1991.
En la gnesis constitucional y poltico de la poltica pblica de
descentralizacin a partir de 1982, se ha examinado los orgenes y los
procesos de formulacin, de puesta en agenda y de puesta en
marcha de esta poltica entre 1982 (inicio de la Administracin Betancur)
y 1991 (instalacin de la Asamblea Constituyente), antes de analizar las
discusiones que se tomaron en la Asamblea Constituyente en relacin
con el contexto poltico, econmico y social de la poca.

El anlisis de la ruptura constitucional y poltica introducida por la

Constitucin de 1991. permite caracterizar la ruptura generada por la
aprobacin de esta Constitucin en el rgimen territorial constitucional
colombiano y recordar los grandes lineamientos del periodo
correspondiente al fin de la Constitucin de 1886 (1968-1991). El periodo
de 1991 a 2002, rico en produccin normativa, puede sintetizarse
como el periodo de la afirmacin del modelo poltico de descentralizacin
y la confirmacin del modelo econmico de descentralizacin, el periodo
de la puesta en marcha de una verdadera camisa de fuerza, en cuanto
a las competencias y a su financiamiento
Es con este objetivo que se ha analizado tanto la misma Constitucin
de 1991 (que postula en su Artculo Primero de manera simultnea y

145

J. F. JOLLY

Esta gnesis constitucional y poltica descansa en la interpretacin

exegtica y el anlisis de forma de tres fuentes de informacin: unos
textos tales como normas, proyectos de normas, debates en el Congreso
o en la prensa, relativos a la reforma de la descentralizacin; escritos de
analistas y actores claves escogidos en funcin del tipo de enfoque de
su anlisis o de su rol en el proceso, y la transcripcin de una serie de
entrevistas con algunos de estos actores claves como son Gustavo
Zafra, viceministro de Gobierno en la primera parte de la Administracin
Betancur y despus constituyente, y Jaime Castro, quien fue el tercer
ministro de Gobierno del Presidente Betancur y que se considera
generalmente como el padre de las reformas de 1985-1986, adems de
ser tambin ex constituyente.

contradictoria los principios del Estado unitario y de la autonoma de

sus entidades territoriales), su desarrollo legislativo y reglamentario y
sus primeras modificaciones (en total son ms de 50 normas) como las
veintids sentencias de las Altas Cortes Corte Constitucional y Consejo
de Estado dedicadas a la descentralizacin y a la autonoma de las
entidades territoriales. En ambos casos, se ha reubicado estos textos en
su contexto econmico y poltico (Plan de desarrollo, polticas pblicas
diseadas y aplicadas, coyuntura poltica y econmica, etc.).
El resultado de estos dos anlisis lleva a dos constataciones en parte
contradictorias. De una parte, se puede afirmar que la poltica pblica
de descentralizacin tal como ha sido concebida y puesta en marcha en
Colombia es una estrategia que busca asegurar la gobernabilidad de los
territorios gracias a una territorializacin parcial de la accin pblica
que promueve la gobernancia del territorio, este es el reconocimiento de
una multiplicidad de actores en la conduccin de la accin pblica y de
las polticas pblicas. De otra, leyes, decretos y sentencias tienden todos
a considerar, con matices, que los ejecutivos locales (alcaldes,
gobernadores) deben ser unos agentes regidores, fieles ejecutores de
las directrices nacionales y practicantes del gobierno del territorio, de la
descentralizacin controlada, ms que unos actores gobernantes,
interpretes de las necesidades de sus comunidades y defensores de la
gobernancia de sus territorios12.

PAPEL POLTICO

146

Es entonces posible concluir que las estrategias iniciales de la poltica

de descentralizacin han permitido iniciar procesos de territorializacin
parcial de la accin pblica y reconocer as diversos actores locales (lato
sensu), al mismo tiempo que desde arriba, las autoridades nacionales
se esforzaron por controlar las modalidades y los efectos de sus
intervenciones. Es lo que el analista colombiano Fernando Rojas, experto
del Banco Mundial y coordinador de la primera Misin de evaluacin
de la descentralizacin ha llamado la descentralizacin controlada13.
12

Sobre la distincin entre agente regidor y actor gobernante, vanse los documentos en
castellano siguientes de Jean-Franois Jolly: Departamento y polticas pblicas. El gobernador
colombiano: agente regidor o actor gobernante?, en Universidad Externado de Colombia,
Konrad Adenauer Stiftung, (Augusto Hernndez Becerra, compilador), Crisis y futuros de los
departamentos en Colombia. Bogot, 2004, pgs. 125-145 y Departamento y polticas pblicas.
El gobernador colombiano: agente regidor o actor gobernante?, en Desarrollo Humano e
Institucional en Amrica Latina, No. 46, 30 septiembre de 2003, Barcelona, 2003, Instituto
Internacional de Gobernabilidad de Catalua, 15 pgs., http://www.iigov.org/dhial/?p=46_02.

13

Rojas, Fernando. The Political Context of Decentralization in Latin America. Accounting for
the Particular Demands of Decentralization in the Region, conferencia dada en Valdivia,
Chile, en junio de 1999 en el marco de la Conferencia Anual del Banco Mundial sobre
Desarrollo en Amrica Latina y Caribe, Decentralization and Accountability of the Public Sector,

La combinacin del gobierno y la gobernancia como manera de

gobernar unos territorios
A partir de esta doble constatacin, la segunda parte de la
investigacin, intitulada Las polticas pblicas de la descentralizacin
en Colombia o la combinacin del gobierno y la gobernancia de los
territorios, busca mostrar que la gobernabilidad en Colombia cuando
se refiere al territorio slo es posible gracias a unas polticas pblicas que
combinan la lgica vertical y sectorial (la que supone centralizacin) y la
lgica horizontal y territorial (la que implica descentralizacin) y explicitar
la manera como los alcaldes y los gobernadores logran superar el
conflicto entre los dos roles que deben interpretar simultneamente, el
de agente regidor, deseado por las normas, y el de actor gobernante,
exigido por la situacin local y sus electores.
En un primer tiempo, se ha precisado lo que significa en el caso
colombiano de un Estado endmico (Navas) y con territorialidad
parcial (Medelln) (este es un Estado que no controla todo el territorio
de la nacin), la sectorialidad y la territorialidad de las polticas pblicas
(o lgica de sectorialidad y lgica de territorialidad en el sentido de Pierre
Muller) y su combinacin. Aquella, llamado con un neologismo un poco
cacofnico, la lgica de secterritorialidad, significa recurrir a un modo
hbrido que combina gobierno del territorio y gobernancia de los territorios.
He aqu un avance importante y promisorio hacia un mejor conocimiento
tanto de la gestin del territorio por el poder poltico como del modelo
colombiano de gobernabilidad, cuya utilizacin apenas se ha esbozado.

Proceedings of a Conference held in Valdivia, Chile, June 20 - 22, 1999, Annual World Bank Conference
on Development in Latin America ant the Caribbean, World Bank Latin American and
Caribbean Studies, Proceedings, The World Bank, May 2000, 9-31.
14

Para una presentacin completa de este marco de anlisis, vase el documento de JeanFranois Jolly en castellano: Gobierno y gobernancia de los territorios, sectorialidad y
territorialidad de las polticas pblicas, en Desafos, v. 12, julio 2005, Bogot, 2005, Universidad
del Rosario, pgs. 52-85.

147

J. F. JOLLY

Una vez determinado este marco de anlisis14, fue posible hundirse

en los mecanismos, a menudo misteriosos, de las decisiones que deben
tomar los actores locales de todos los tipos, comprometidos en las
polticas pblicas territoriales (la caja negra como la llaman los
especialistas de las polticas pblicas). Para cada una de las polticas
pblicas escogidas, se ha intentado disear en una primera fase la
gnesis y la produccin de esta poltica (o lo que es lo mismo, su puesta
en agenda y su puesta en marcha), identificando los actores, sus lgicas

de accin, sus referenciales, la construccin de redes a la cual cada una

da lugar y la articulacin entre el recurrir a la gobernancia y al gobierno
del territorio como dos formas, contradictorias, de asegurar la
gobernabilidad.
A travs del anlisis de tres polticas pblicas especficas o polticas
pblicas de la descentralizacin: la poltica pblica de vivienda de
inters social VIS15, la poltica de redes de servicios pblicos
domiciliarios y la poltica pblica de educacin, se ha establecido una
suerte de balance parcial de veinte aos de descentralizacin colombiana
(1982-2002).
Los criterios que guiaron esta eleccin son al menos cuatro:

Su importancia social, poltica y econmica y su territorialidad

natural.

El hecho de que permiten evidenciar bien la lgica de

(re)territorializacin de la accin pblica y las dificultades ligadas a la

combinacin del gobierno del territorio y de la gobernancia de los
territorios.

La rigidez de la camisa de fuerza de las competencias previstas por

las normas que las rigen.

Y el conocimiento que tena el autor por haber realizado

investigaciones sobre ellas en la Universidad Javeriana, en particular

sobre la poltica pblica de vivienda de inters social16.

PAPEL POLTICO

148

15

Para una anlisis de la poltica pblica de VIS, vase el documento de Jean-Franois Jolly:
Algunos aportes para la conceptualizacin de la poltica pblica de vivienda de inters
social-VIS, en Papel Poltico, No. 16, diciembre de 2004, Bogot, Facultad de Ciencias Polticas
y Relaciones Internacionales, Pontificia Universidad Javeriana, pgs. 77-102.

16

Vanse los documentos siguientes: El subsidio familiar de vivienda: teora y poltica, Informe final
relativo a los aspectos socioeconmicos del Subsidio Familiar de Vivienda del Inurbe, Bogot, 1995,
Pontificia Universidad Javeriana, Facultad de Arquitectura y Diseo-Injaviu, 57 pginas; La
poltica pblica de vivienda de inters social: del Estado constructor al Estado destruido?,
en Las polticas pblicas, 2 edicin, Carlos Salazar Vargas, Coleccin Profesores, No. 19,
Bogot, 1999, Pontificia Universidad Javeriana, Facultad de Ciencias Jurdicas; Qu tan social
ha sido la poltica pblica de vivienda en Colombia?, Bogot, 2001, Departamento de Economa,
Facultad de Ciencias Econmicas y Administrativas, Pontificia Universidad Javeriana, 32
pginas; Propuesta para una investigacin interdisciplinaria sobre La poltica de pblica de vivienda
social: de los aos 90 a los aos 2000. Bogot, 2002, Departamento de Arquitectura, Facultad de
Arquitectura y Diseo. Pontificia Universidad Javeriana, 15 pginas; La poltica pblica de
vivienda en Bogot (1995-2003): del problema de la vivienda componente de la pobreza a la poltica

Con el fin de mostrar la diversidad de las situaciones, se ha

procedido a analizar casos precisos de aplicacin de cada una de estas
polticas en diferentes territorios, municipales y departamentales,
correspondientes a contextos econmicos, polticos, temporales y
demogrficos (tamao) diferentes, trtense de pequeas ciudades
(Villeta, Chiquinquir) o de aglomeracin como Barranquilla (1,5
millones de habitantes) o Bogot (casi 7 millones de habitantes), de un
departamento pobre (Nario) o de un departamento rico (Antioquia).
La realizacin de entrevistas de actores claves (alcaldes, funcionarios de
alto rango) ha permitido entender las lgicas en juego.
El resultado de este balance es que, como lo escribe el profesor
Moderne,
es gracias a unas polticas pblicas que combinan el enfoque sectorial (vertical) [el
del agente regidor] y el enfoque territorial (horizontal) [el del actor gobernante]
vivienda de inters social, de las redes domiciliarias y de la educacin en particular
que unas relaciones ms equilibradas empiezan a tejerse [se puede estar quiz
menos optimista sobre este punto que el profesor Moderne], dejando alguna
margen a los actores locales frente al gobierno nacional y conduciendo
progresivamente a un modelo de gobernabilidad evolutivo y complejo, a partir de
lgicas a veces fragmentadas que asocian las partes en el contexto que todos
conocimos.

El Plan Nario territorio libre de analfabetismo. Educacin con

todos y para todos, desarrollado por la administracin de Parmenio
Cullar Bastidas en Nario entre 2001 y 2003 ofrece un excelente
ejemplo de superacin de estas lgicas fragmentadas que anota el
profesor Moderne, gracias a un modelo de gobernabilidad evolutivo
y complejo. Como bien lo muestra la presentacin del Plan que se
reproduce en nota17, he aqu el ejemplo de una inversin total del sentido

149

habitacional. El desmonte del Estado constructor y el surgimiento de un nuevo modelo: el Estado

(local) constructor de externalidades, Bogot, 2003, Departamento de Arquitectura, Facultad de
Arquitectura y Diseo, Pontificia Universidad Javeriana, 35 pgs.
La administracin departamental de Nario, Repblica de Colombia, presidida por el
Gobernador Parmenio Cullar Bastidas, consideraba la educacin como pre-requisito para el
desarrollo social, econmico y poltico de la regin.
Los diagnsticos de la educacin tanto formal como no formal a distintos niveles en el
departamento de Nario presentan grandes debilidades relacionadas con la calidad educativa,
en la cual entre otras se encuentran aprendizajes pobres en el terreno de la lecto-escritura,
contradicciones en los procesos de alfabetizacin con las necesidades de los tiempos modernos,
por cuanto no se prepara eficientemente para el acceso a las nuevas tecnologas de la
informacin, la comunicacin y para desenvolverse en la vida.
As mismo, se presenta una educacin descontextualizada que no corresponde a la realidad
socioeconmica, cultural y poltica de la regin por lo cual aporta muy poco a sus procesos
de desarrollo.

J. F. JOLLY

17

para plantear polticas pblicas sociales o, ms bien, de Sociedad. En

palabras mismas de los autores, el Plan propuesto busca hacer que la
legitimacin de la gobernabilidad perdida como consecuencia de la
incoherencia y falta de sentido social de los gobernantes sea un
objetivo que se propone sacar adelante la administracin a travs de la
concertacin entre sociedad civil - gobierno (bastardillas no originales).

Territorio y poder. El reto de la territorializacin de la accin

pblica desde abajo
Como conclusin, se puede indicar que los resultados del anlisis
de las tres polticas pblicas escogidas dejan vislumbrar la gran
diversidad de las situaciones a las cuales estn confrontadas las
entidades territoriales colombianas y de los modelos que ponen en
marcha para responder a la tensin entre el rol de agente regidor y el de
actor gobernante que tienen que interpretar simultneamente sus ejecutivos. Muestran tambin la importancia de un efecto localidad como
diran Cole y John, de un proyecto de ciudad (Jordi Borja) o de
departamento (politics) en su puesta en marcha y la estrecha relacin
que existe entre los unos y los otros.

Ante esta situacin, el gobierno departamental se propone adelantar un Plan encaminado

a mejorar la prestacin del servicio educativo a todo nivel, habida cuenta de que el mismo
ha sido olvidado por administraciones precedentes.

150

La pedagoga, la investigacin, la planificacin son ejes en los cuales descansa el nuevo concepto y
visin en la educacin en Nario. Dentro de este marco, el Plan de Educacin para Jvenes y Adultos:
Nario territorio libre de analfabetismo Educacin con todos y para todos se convierte en una
herramienta clave para potenciar el desarrollo regional y el crecimiento humano de los cientos de
mujeres y hombres que han sido excluidos del Sistema Formal de Educacin.
El proyecto tiene un alto componente social, que busca a travs de la movilizacin comunitaria
generar acercamientos permanentes y solidarios entre los diferentes actores del proceso
educativo. Esto se valida an ms en momentos cuando la regin nariense atraviesa por una
situacin crtica generada por la guerra, la violencia y el desplazamiento que hacia la misma
estn haciendo decenas de familias que abandonan las comarcas circunvecinas del Putumayo,
como secuela indeseada en la implementacin del Programa del Plan Colombia

PAPEL POLTICO

La legitimacin de la gobernabilidad perdida como consecuencia de la incoherencia y falta de

sentido social de los gobernantes, es un objetivo que se propone sacar adelante la administracin
a travs de la concertacin entre sociedad civil - gobierno.
Los narienses, habitantes del sur de la patria, no sern inferiores al reto de erradicar ese
vergonzante 19.5 por ciento de analfabetismo y de contribuir a la satisfaccin de las
necesidades educativas bsicas de la poblacin, sobre todo en aquellos sectores ms
deprimidos, para favorecer el desarrollo regional y el mejoramiento de la calidad de vida
de los afectados. Gobernacin de Nario - Secretara de Educacin y Cultura, 2001,
Presentacin del Plan Nario territorio libre de analfabetismo educacin con todos y
para todos, Pasto, Gobernacin de Nario - Secretara de Educacin y Cultura, pginas
7-8 (bastardillas no originales).

Alcaldes y gobernadores colombianos dan la prueba de que, ms all

de las normas y de las sentencias y siendo unos buenos regidores, atentos
a las decisiones venidas desde arriba, pueden ser tambin unos
verdaderos actores gobernantes, promotores18 de polticas pblicas
diseadas desde abajo, como en el caso del departamento de Nario.
Mucho ms all de los lmites fijados por los principios en cuanto a
la autonoma de las entidades territoriales, consagrados por las cartas
internacionales o la Constitucin colombiana de 1991, profesan y
practican un derecho nuevo, la autonoma de definir sus propias polticas
pblicas territoriales. Como lo nota Pierre Muller a propsito del caso
francs, lo hacen no en funcin de la reparticin de competencias
prevista por las leyes de descentralizacin (cada da ms transgredida)
sino en funcin de la agenda poltica local.
Al construir localmente las soluciones que les parecen las ms
adecuadas para responder a las necesidades de las poblaciones de las
cuales son los mandatarios, volvindose as los defensores de la
gobernancia de sus territorios, alcaldes y gobernadores colombianos
demuestran que, ms all de la descentralizacin venida de arriba, el
verdadero enjeu (reto)19 es la territorializacin de la accin pblica desde
abajo. Cualesquiera que sean su manera de actuar y su modo de pensar,
entendieron con Pierre Muller que entre ms pasa el tiempo, ms
hacer de la poltica, es hacer unas polticas pblicas.

18

Es decir, a la vez identificadores, elaboradores, implementadotes y, por ende, evaluadores

de polticas pblicas, para tomar las etapas tradicionales del ciclo de las polticas pblicas
de Charles Jones.

19

La palabra francesa enjeu significa lo que est en el juego, lo que se apuesta, por ejemplo
en un juego de naipe como el pquer. En el sentido figurado, puede traducirse por reto o
desafo, pero sin el sentido de de deseos formalizados que suelen tener en castellano las
palabras reto o desafo o el que tiene la palabra inglesa challenge. Se refiere aqu a lo que est
en juego en cuanto a las relaciones entre poder local (el de abajo) y poder nacional (el de arriba),
entre territorialidad y verticalidad, cuando se identifican, elaboran, ponen en marcha y evalan
polticas pblicas en una lgica territorial.

151

J. F. JOLLY

Lo que surge entonces es la naturaleza profunda de lo que est en

juego: las complejas relaciones entre poder y territorio. A pesar de todos las
barreras colocadas por los promotores de las normas y los jueces, los
alcaldes y los gobernadores colombianos hacen suyo esta asercin de
los expertos segn la cual ladescentralizacin, a diferencia de la
desconcentracin, no slo redistribuye responsabilidades, sino poder.

He aqu, sin duda alguna, el principal desafo de orden poltico y

administrativo que, al interior de los departamentos y municipios,
afectan el desarrollo de una gestin pblica ms democrtica y eficiente
que subrayaban los que convocaban al reciente Simposio sobre la
gobernabilidad territorial.

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PAPEL POLTICO

154