Fox, Michael: The Politics of Food in Mexico. Ithaca, Cornell University Press, 1992.

Captulo 2. La interaccin Estado-Sociedad y la reforma distributiva en Mxico1.

Desde el siglo XIX, las teoras polticas y sociolgicas han tendido a enfatizar la forma en que
los valores, los actores o bien las estructuras externas al estado condicionan su
comportamiento, as como la manera en que la dirigencia poltica y la burocracia estatal
persiguen sus propios intereses. Estas explicaciones tericas confrontadas acerca de las
acciones del estado han sido largamente configuradas en trminos de dicotomas y visiones
unilaterales de las relaciones Estado-sociedad.
Especificacin del poder estatal: autonoma versus capacidad
El estado comprende un conjunto de instituciones polticas, sociales, econmicas y coercitivas
que ejercen la autoridad pblica en un territorio dado. Para analizar por qu los estados
actan de maneras particulares, necesitamos distinguir dos dimensiones de su poder: la
autonoma y la capacidad de los actores estatales. La autonoma estatal es definida aqu en
trminos de la formacin de metas independientes por parte de los lderes estatales
(Skocpol). La capacidad estatal est relacionada, pero se distingue en cuanto remite a la
habilidad de los lderes estatales para usar a las agencias del estado para que la gente haga lo
que ellos quieren que haga (Migdal). La distincin entre autonoma y capacidad nos ayuda a
entender cmo los actores estatales deciden ejercer su poder.
Los diferentes marcos tericos para explicar la accin estatal parten de sus supuestos y
unidades de anlisis fundamentales2. Mientras que algunos comienzan por la sociedad para
explicar los resultados de la accin estatal, otros miran primero hacia el estado, con sus
estructuras y sus actores. Los enfoques centrados en la sociedad explican la accin estatal en
base a los intereses, relaciones y estructuras de la sociedad civil. Algunos enfatizan la
influencia que las fuerzas sociales ejercen directamente sobre el estado, mientras que otros
ponen el acento sobre los constreimientos que las mismas imponen (Offe). En contrapartida,
los enfoques centrados en el estado comienzan por los intereses y acciones del estado en tanto
organizacin, enfatizando las metas institucionales, las estructuras y el personal.
Ambas aproximaciones consideran la capacidad estatal en forma similar; sin embargo, los
estados que se hallan relativamente aislados de los intereses de los grupos de presin, y por lo
tanto son presumiblemente unificados y coherentes, son considerados fuertes; aqullos que se
caracterizan por estar penetrados por las fuerzas sociales, y por lo tanto son fragmentados y
conflictivos, son vistos como dbiles.

Esta traduccin constituye un resumen de los apartados ms significativos del captulo.

Alford y Friedland (Los poderes de la teora) se refieren a tres perspectivas centrales, mostrando cmo cada
aproximacin as como sus respectivas fortalezas y debilidades- se halla condicionada por su nivel primario de
anlisis: Para la perspectiva pluralista, el poder es situacional y es medible por la influencia sobre los resultados
de la participacin en el conflicto. Para la perspectiva dirigencial, el poder es estructural y es observable en la
capacidad que, desde el punto de vista poltico, tienen las organizaciones estatales y empresarias para dominar
unas sobre las otras. Para la perspectiva clasista, el poder es sistmico y es inferido de la reproduccin de las
relaciones de explotacin. Argumentan que el conflicto poltico siempre involucra todos estos tres niveles del
poder, y no puede ser plenamente comprendido sin un anlisis sinttico que los incorpore. Su relativa
importancia ... depende de condiciones histricas y polticas especficas.
2

Los enfoques sociocntricos

Las teoras de la influencia explican la accin estatal como el resultado de la intervencin
directa proveniente de afuera del aparato estatal. El estado tiene escasa o nula autonoma
frente a las fuerzas sociales, y los actores y las instituciones poltico-administrativas
participan escasamente en la modelacin de los resultados de la actividad estatal. Diversas
tradiciones tericas se solapan aqu, incluyendo el pluralismo y el instrumentalismo marxista.
En la teora pluralista, el estado constituye una arena neutral para los grupos en conflicto
dentro de la sociedad. En su versin ms temprana, el pluralismo tambin sostena que los
grupos sociales y polticos competan a nivel de un campo de juego. En una versin
modificada, se argumenta que el estado es esencialmente neutral, pero que en la competencia
por influir sobre las polticas, el capital es privilegiado por sobre los intereses de otros grupos,
particularmente el del trabajo (Lindblom). De manera semejante, el instrumentalismo
marxista analiza al estado como un instrumento directo del rgimen capitalista, convergiendo
con el enfoque sociolgico del poder de lite. Como Miliband y Domhoff sostienen, la
dominacin capitalista sobre posiciones tanto por fuera como por dentro del estado es crucial,
as como su influencia sobre la socializacin de los actores estatales.
El nfasis de las teoras de la influencia sobre la intervencin de las clases en el proceso de las
polticas constituye tanto una fortaleza como una debilidad, ya que tal intervencin a menudo
modela la accin estatal. Sin embargo, de ninguna manera puede atribuirse claramente toda
accin estatal significativa nicamente a la intervencin externa. Los actores estatales tienen
sus propios intereses econmicos y polticos, tanto individuales como grupales. Tienen
tambin sus propios puntos de vista sobre cmo responder a los desafos provenientes tanto de
adentro como de afuera del estado, y su control sobre las organizaciones estatales a menudo
les otorga capacidad para poner sus ideas en prctica.
La teora del condicionamiento estructural (capitalista) (constraint theory), en contraste,
enfatiza los lmites externos ms amplios dentro de los cuales opera el estado,
independientemente de cmo es verdaderamente manejado. En la perspectiva marxista
estructuralista, los lmites de la accin estatal estn determinados no por la influencia directa
de las clases, sino por las restricciones impuestas por el sistema capitalista. Dentro de estos
lmites, cierto grado de autonoma estatal es no slo posible sino necesario, si es que el estado
requiere actuar en forma independiente en defensa del orden social dominante como un todo.
Dentro de esta tradicin, el trabajo de James OConnor (La crisis fiscal del estado) llam la
atencin sobre una restriccin crucial del estado para desarrollar reformas. El argumento de la
crisis fiscal del estado enfatiza que el estado capitalista debe tratar de llenar dos funciones
bsicas y a menudo contradictorias la acumulacin y la legitimacin. Dado que depende del
funcionamiento estable de la economa para su funcionamiento, el estado debe mantener o
crear las condiciones para la acumulacin capitalista. Sin embargo, al mismo tiempo debe
tratar de mantener o crear las condiciones para la paz social y la estabilidad poltica. El estado
trata, a menudo contradictoriamente, de mantener tanto la acumulacin como la legitimacin.
Si bien OConnor no explica totalmente cmo los actores realizan su eleccin entre estas dos
presiones en competencia, no obstante muestra cmo el conflicto social puede afectar a las
estructuras econmicas, obligando al estado a realizar reformas.
Nicos Poulantzas, el principal analista del estado del estructuralismo marxista, parte de un
marco fuertemente funcionalista, pero ms tarde desarroll un enfoque que reconoce que las
clases subalternas pueden influir sobre el estado an cuando ste permanece capitalista. El
grado de autonoma estatal depende de la lucha de clases y de factores histricamente
contingentes. El conflicto social y poltico ayuda a explicar por qu los estados ganan en
autonoma, pero sin un anlisis de los intereses e iniciativas de los actores estatales, es difcil
2

explicar cmo el estado ejerce su autonoma an si sta es relativa y condicionada por

presiones estructurales. Dado cierto grado de autonoma estatal, por qu los estados eligen
una respuesta por encima de otras? La respuesta posiblemente requiera considerar los
intereses y las ideas de los actores estatales mismos, colocando un dilema para un marco
analtico en el cual la sociedad civil debe determinar el resultado de la accin estatal en el
anlisis final. La teora del condicionamiento estructural (capitalista) se mueve entre la
derivacin de los lmites de la autonoma estatal de los intereses objetivos del sistema
capitalista en el largo plazo, y la derivacin de esos mismos lmites del histrico conflicto de
clases que constituye el motor principal del cambio social.
En suma, las teoras de la influencia y del condicionamiento estructural (capitalista) ofrecen
explicaciones parciales de la accin estatal3. Para ambos, los intereses sociales constituyen los
inputs que determinan el alcance de la accin estatal. Ninguna variante reconoce totalmente
que los actores estatales puedan tener el poder y la capacidad para iniciar y perseguir sus
propios intereses en el contexto de las fuerzas sociales. Esta limitacin analtica es
especialmente pronunciada cuando se trata de la comprensin de reformas distributivas.
Cuando los estados muestran capacidad para llevar adelante reformas que benefician a los
pobres, los enfoques centrados en la sociedad tienden a explicarlo exclusivamente como
respuestas a presiones de abajo, concesiones requeridas para salvar al sistema. Pero la presin
de abajo a menudo conduce a la represin o la inaccin antes que a la reforma. La
consideracin exclusiva de los actores externos hace que los enfoques centrados en la
sociedad presenten dificultades para explicar, primero, por qu los estados responden con la
reforma; segundo, por qu responden con un tipo de reforma antes que con otra; y tercero, por
qu algunos actores estatales ocasionalmente inician la reforma sin presin directa de abajo.
Los enfoques estadocntricos
La literatura que representa a estos enfoques ofrece una explicacin alternativa de la accin
estatal. Su nfasis en las metas de los actores estatales y las capacidades institucionales
contribuye a fortalecer, ms que a limitar, las posibilidades del cambio de las polticas. Como
los marxistas instrumentalistas y los neopluralistas, los autores asociados a estos enfoques
centran sus preocupaciones en las modalidades en que las estructuras institucionales del
estado promueven o inhiben la penetracin de los grupos sociales, pero se distinguen por su
nfasis en las actitudes y organizaciones que moldean las metas y capacidades de los propios
actores estatales.
El enfoque centrado en el estado surge de la convergencia de dos corrientes tericas
diferenciadas, partiendo del nfasis weberiano sobre los intereses y el poder organizacional
del estado. El estado es visto como una organizacin dominante de la sociedad, en un mundo

Como sostiene Offe, mientras que las Teoras de la infuencia enfatizan la estricta instrumentalizacin del
aparato estatal en funcin del inters de la acumulacin, las Teoras del condicionamiento estructural se basan en
el supuesto de que las instituciones del sistema poltico no pueden efectivamente convertirse en instrumento de
ningn inters que no sea capitalista ... Ambas, sin embargo, implican la asuncin de la neutralidad del aparato
estatal en tanto instrumento. Estos enfoques, adems, no son necesariamente contradictorios. Las diferencias
entre, por ejemplo, el neopluralismo y el instrumentalismo marxista son ms ideolgicas y empricas que
analticas. Ms an, los enfoques marxistas instrumentalista y estructuralista comparten la preocupacin por
especificar la autonoma de la esfera poltica, en agudo contraste con los enfoques ortodoxos ms funcionalistas,
tales como la escuela de la lgica del capital. Tambin conocidos como derivacionistas, estos tericos
consideran a la poltica esencialmente como reflejo de la economa. Una debilidad comn de la literatura
marxista ortodoxa es su incapacidad para explicar la reforma poltica o social. El cambio es eventualmente
atribuido a los requerimientos funcionales del sistema, o bien es definido como trivial.
3

hecho de organizaciones en competencia4. El principal eje de esta tradicin lo constituye el

conflicto econmico y geopoltico internacional como factor determinante de los intereses
estatales.
La otra vertiente que alimenta a este enfoque es la derivada de los analistas neomarxistas,
cuyos estudios los condujeron a enfatizar las estructuras y los actores institucionales. Claus
Offe analiza el rol del aparato estatal como procesador de los inputs de las fuerzas sociales.
Remarca el rol que cumple el sistema poltico-administrativo como mecanismo
estructuralmente selectivo de filtracin sistemtica de determinadas demandas dentro del
proceso de las polticas, recogiendo unas y desechando otras. Este sesgo resulta de la manera
en que el propio estado est estructurado, y no de la particular orientacin de los actores
estatales, o de la captura de una agencia particular por una determinada fuerza social.
Sostiene, por el contrario, que es el auto-inters institucional de los actores en el aparato
estatal lo que determina los productos y resultados de las polticas. Asimismo, Offe remarca
el rol del estado en la configuracin consciente del inters de la organizacin, como una
forma de enfrentar la amenaza de la sobrecarga de demandas. Las corporaciones sirven al
estado para limitar las demandas sociales que los partidos polticos y los aparatos estatales no
pueden eventualmente manejar.
El enfoque centrado en el estado presta especial atencin a la distincin entre el proceso de
formacin de los objetivos estatales, que puede adquirir autonoma, y su capacidad para llevar
adelante tales objetivos (Skocpol). Sin embargo, la relacin entre el estado y las estructuras
que lo integran no se halla siempre bien especificada. El estado como un todo es mayor que la
suma de sus partes, esto es, existe un inters estatal institucional de mayor alcance y, en
consecuencia, una lgica global de la accin estatal. A partir de la postulacin de un inters
superior compartido, el enfoque a menudo tiende a sugerir implcitamente la existencia de un
nico actor social (Evans, Rueschemeyer y Skocpol).
El enfoque centrado en el estado demanda an el desarrollo de una distincin coherente entre
el estado como actor y el estado como un conjunto de actores. Theda Skocpol a veces se
refiere al estado como un conjunto de organizaciones. De manera complementaria, Evans y
sus colegas reconocen que la interaccin entre las partes del aparato estatal constituye en s
misma la clave para explicar los diferentes grados de autonoma y capacidades estatales, y
apuntan a profundizar la investigacin en torno a las lneas de fallo sistemtico al interior de
las estructuras estatales (Evans, Rueschemeyer y Skocpol). Esto los habra alentado a
realizar estudios comparados de polticas pblicas en estados particulares, conservando como
constantes la mayor parte de las variables, y contrastando el comportamiento de diferentes
instituciones. Sin embargo, parece prevalecer la visin del estado como un nico actor,
cuando consideran los estudios de pases individuales con meras descripciones de casos y
definen la investigacin comparada como el necesario cruce de naciones. Este supuesto
subestima la importancia de la sistemtica variacin en la autonoma y capacidad de los
actores y agencias al interior de los estados. Como sostiene Arend Lipjhart, esta especie de
sesgo de la nacin como totalidad excluye mucho de lo que interesa comparar.
Otras crticas han remarcado la tendencia hacia un estado-centrismo que descuida la
sistemtica interaccin entre estado y sociedad (Colburn). En la misma lnea, Fred Block
distingue entre una versin blanda y una fuerte del trabajo de Skocpol. En el nivel ms
general, sostiene que el estado acta en el contexto de luchas sociales, pero demuestra que
mucho de los anlisis de casos de Skocpol van ms lejos, en tanto suponen que las variables

Alford y Friedland lo denominan perspectiva dirigencial, con el objeto de poner el acento en la base
organizacional de la elite en el control del estado y su orientacin estratgica
4

centradas en el estado son ms importantes que las centradas en la sociedad para la

explicacin de los resultados histricos particulares.
Una explicacin completa de la accin estatal requiere la determinacin no slo de sus causas
prximas en el contexto de conflictos intraestatales, sino tambin de cmo el contexto externo
hace posible que algunos actores estatales adquieran ms poder que otros, y cmo las
respuestas de los actores no estatales moldean su eventual impacto 5. Slo un enfoque
plenamente interactivo que analice los conflictos, constreimientos, intereses e identidades
dentro del estado y la sociedad puede capturar tanto los lmites como las posibilidades de la
accin estatal.
Tal como lo sealan Rueschemeyer y Evans, cuanto ms profunda es la penetracin del estado
en la sociedad, mayor es la internalizacin de las contradicciones de la sociedad en el estado.
El enfoque centrado en el estado sugiere que esta internalizacin del conflicto tiende a
debilitar al estado, lo que contribuye a explicar el surgimiento de situaciones revolucionarias:
los conflictos dentro de la lite ciertamente socavan los regmenes de tipo antiguo (Skocpol).
En contrapartida, el enfoque interactivo sostiene que en situaciones no revolucionarias esto
es, lo que ocurre la mayor parte del tiempo- las divisiones internas dentro del estado pueden
aumentar su capacidad para desarrollar acciones que favorezcan a los sectores desposedos.
Incluso en regmenes autoritarios con alto grado de aislamiento, donde las aperturas polticas
a menudo son un resultado fundamentalmente de los conflictos facciosos internos, tales
divisiones crean las posibilidades para la resurreccin de la sociedad civil, lo que a su turno
desplaza el balance de fuerzas dentro del estado e incrementa el espacio de los reformistas
para actuar.
La literatura relacionada con el enfoque estadocntrico privilegia la coherencia organizacional
y el aislamiento respecto de los actores sociales como pre-requisitos de una efectiva capacidad
estatal para la decisin de llevar adelante una poltica pblica, pero un enfoque interactivo
enfatiza que el conflicto intraestatal y la responsabilidad frente a las demandas sociales son a
menudo necesarios para su efectiva implementacin.
Hacia un enfoque interactivo
El poder estatal, como el poder en su sentido ms general, es a menudo tratado implcitamente
como una capacidad nica (one-way capacity), pero es ms fructfero comprenderlo en
trminos de relaciones (Lukes).
El enfoque interactivo de las relaciones estado-sociedad parte de recuperar los aspectos
fuertes de los enfoques centrados en la sociedad y en el estado, al tiempo que procura
compensar sus respectivas limitaciones. Argumento que la accin estatal es el resultado de la
relacin de causa-efecto entre los cambios en el balance de poder dentro del estado, y
desplazamientos en el balance de poder dentro de la sociedad. A travs del conflicto, estado y
sociedad son transformados6.
5

Este dilema de dnde situar la explicacin de la accin estatal fue planteado por Gramsci en Anlisis de
Situaciones, Relaciones y Fuerzas, donde sealaba los errores ms comunes de los analistas en torno a la
correcta relacin entre lo orgnico y lo coyuntural. Esto conduce a presentar como inmediatamente operativas
causas que de hecho operan slo de manera indirecta, o a afirmar que las causas inmediatas son las nicas
efectivas. En el primer caso, se registra un exceso de economicismo, ..., en el segundo, un exceso de
ideologismo. En el primer caso, hay una sobreestimacin de las causas mecnicas, en el segundo, una
exageracin del elemento individual y voluntarista.
6
Joel Migdal denomina a este enfoque del estado-en-la sociedad. El institucionalismo histrico surge de
diversas tradiciones, pero converge en una direccin similar, estableciendo un puente analtico entre los
5

El marco conceptual que se desarrolla a continuacin parte de las unidades de anlisis los
actores centrales- y luego mapea el estado y sus estructuras constitutivas. La discusin
enfatiza las oportunidades y restricciones enfrentadas por diferentes actores estatales aliados o
en conflicto con otros actores estatales as como con fuerzas sociales.
Dentro de este enfoque, los actores centrales son definidos en parte por sus relaciones con
otros actores. Para explicar por qu un actor gana sobre otro se requiere comprender cmo se
manejan para organizar aliados o desorganizar oponentes en la sociedad. La mayor parte de
los estados estructuran y regulan la organizacin y la representacin de muchos de los
intereses e identidades que se hallan aparentemente afuera del estado, por lo que es
necesario definir a los actores de manera tal que abarquen las esferas del estado y la sociedad.
Este proceso de interaccin es recurrente (Migdal), lo que supone que las reglas de
involucramiento (engagement) con el aparato estatal son modeladas por luchas sociales
pasadas, pero a la vez definen el terreno sobre el cual tendrn lugar nuevas rondas de conflicto
social en torno a la accin estatal.
Un enfoque interactivo requiere dar cuenta de cmo cambian, por medio del conflicto y la
convergencia, las capacidades de los diferentes actores para lograr sus objetivos. Las
movilizaciones provocan contra-movilizaciones entre los actores tanto estatales como no
estatales, y las formas en que estos procesos se despliegan no estn predeterminadas por una
distribucin de fuerzas inicial esttica. Antes bien, la fuerza o la debilidad de las fuerzas proreforma es configurada por su interaccin estratgica con otras fuerzas pro-reforma, y con sus
oponentes.
Actores sociales
Ms all de los lmites formales del estado, los actores sociales son grupos de gente que se
identifican por intereses comunes y que comparten ideas acerca de cmo conseguirlos. El de
sociedad civil es un concepto comn pero demasiado genrico para identificar y analizar a
los actores no estatales. Es una categora residual el no-estado- que no ofrece herramientas
analticas para comprender su dinmica interna y articulacin con el estado, ms all de
nociones generales de fortaleza o debilidad.
Los actores sociales se vinculan con el anlisis de una poltica pblica de dos maneras
principales. En primer lugar, algunas polticas constituyen respuestas a presiones directas de
la sociedad. En segundo lugar, independientemente de su origen, la forma en que se
desarrollan las polticas pblicas depende de la respuesta de la sociedad. An cuando estas
presiones y respuestas sociales pueden ser difusas, tienen su impacto ms grande en el estado
cuando se hacen visibles a travs de la accin de grupos.
La accin colectiva de actores sociales exige como mnimo dos condiciones: la percepcin de
identidades e intereses compartidos, y la oportunidad de actuar como colectivo. Esta
distincin es paralela a la establecida entre autonoma y capacidad estatal. Los actores
anlisis centrados en la sociedad y los centrados en el estado. Como correctivo a las teoras de los grupos de
presin, la perspectiva institucionalista muestra cmo las instituciones estructuran y canalizan las batallas
polticas de manera que afectan sus resultados. Como alternativa a los enfoques a menudo ms amplios y
abstractos derivados de las teoras marxista, funcionalista y sistmica, el institucionalismo permite una
comprensin de la poltica y de las polticas ms sensible a las contingencias histricas y a la diversidad polticonacional ... Las instituciones constrien y refractan la poltica, pero no son nunca la nica causa de sus
resultados. Los anlisis institucionalistas no niegan la accin de las amplias fuerzas polticas que sostienen varias
teoras polticas la lucha de clases en el marxismo, la dinmica de los grupos en el pluralismo. Ms bien
puntualizan la manera en que las instituciones estructuran estas luchas y, al hacerlo, influyen en sus resultados
(Thelen y Steinmo).
6

sociales pueden ser independientes del estado, pero pueden carecer de capacidad para lograr
exitosamente sus objetivos, o bien pueden tener menos autonoma pero mayor poder, al
menos para lograr ciertos intereses a travs de determinados canales.
La percepcin de identidades e intereses comunes puede estar o no determinada por relaciones
de clase. La clase social ofrece una explicacin para la predisposicin a experimentar poder
de determinadas maneras, pero dadas las numerosas y a veces conflictivas formas de
identificacin, no puede por s misma explicar la accin colectiva. Las organizaciones o
movimientos de clase raramente movilizan a la mayora , an en situaciones revolucionarias.
La comunidad, la etnia, la raza, el gnero, la religin, la ideologa, la sexualidad y el lenguaje
constituyen todas poderosas bases para la percepcin de intereses que no pasan por la clase, y
que pueden motivar la accin colectiva, aunque tambin pueden provocar serios clivajes.
La persecucin de intereses y la formacin de identidades colectivas son a menudo planteados
como motivaciones mutuamente excluyentes para la accin colectiva, pero sta es una falsa
dicotoma. Las identidades se constituyen a travs de la definicin y defensa de intereses, en
tanto que los intereses se forman a travs de la identificacin de derechos y demandas.
La segunda precondicin para la accin colectiva es, como ya se seal, al menos alguna
percepcin de oportunidad poltica. Los integrantes de un grupo social pueden compartir una
visin comn del mundo y de los cambios que desearan, pero la falta de oportunidad poltica
puede desalentarlos de actuar para lograr esa visin del cambio. Las oportunidades configuran
cundo, dnde y cmo las fuerzas sociales actan polticamente (Tarrow). Muchos factores
contribuyen a estructurar la oportunidad poltica, pero entre ellos la disposicin de libertades
polticas bsicas es el ms importante. Las divisiones intra-lite o la disponibilidad de aliados
poderosos puede alentar a gran parte de las clases subalternas a correr los riesgos inherentes a
los movimientos de masas, pero la resistencia pasiva y el inconformismo solapado son mucho
ms comunes. Como lo ha mostrado adecuadamente James Scott, el hecho de que, la mayor
parte del tiempo, los ms subordinados no se comprometan en acciones colectivas abiertas no
significa necesariamente que estn conformes con su situacin. Cuando la coercin juega un
rol fundamental en la prevencin del conflicto poltico abierto, aquellos pocos espacios donde
la gente puede intercambiar visiones y aprender a dirigir(se) son determinantes cruciales de la
eventual capacidad de la fuerza social para convertirse en actor.
A modo de ejemplo, muchos grupos sociales en Amrica Latina se identifican por intereses
comunes, pero las lites pblicas y del sector privado frecuentemente bloquean su accin
colectiva autnoma por medio de la coercin.
Si un actor social comienza a desarrollar una identidad comn y tiene al menos una
oportunidad para embarcarse en una accin colectiva, cules son los factores determinantes
de su poder de negociacin? La capacidad potencial de un actor social para quebrar la
estabilidad econmica o poltica es fundamental para su poder de negociacin relativo. Esa
capacidad de disrupcin est sesgada, fundamentalmente, por la clase: si bien algunos grupos
de trabajadores calificados tienen peso significativo, los grandes propietarios de capital tienen
una posicin privilegiada en trminos de influir sobre la accin estatal a travs de su amenaza
de salida. La salida de capital es especialmente poderosa porque requiere escasa conciencia
u organizacin explcita para producir una accin colectiva de hecho que tenga efectos
disruptivos sobre el resto de la sociedad.

El impacto del Estado sobre las organizaciones sociales

Las formas de protesta popular espontnea y las extendidas formas de resistencia cotidiana
pueden tener un poderoso efecto sobre la accin estatal, pero ste es usualmente indirecto,
limitndose a colocar la cuestin en la agenda. Alguna forma de organizacin de masas es
casi siempre crucial si los actores sociales sostienen la movilizacin para colocar asuntos en la
agenda pblica y lo que es ms importante- afectar el diseo y la implementacin de las
polticas que surgen de tales asuntos. En otras palabras, algunas formas de accin social
tienen ms impacto sobre el estado y el establecimiento de la agenda (disrupcin), mientras
que otras tienen un efecto mayor en modelar la respuesta del estado (combinacin de
movilizacin con negociacin y proposicin). La contradiccin a nivel de las organizaciones
sociales reside en que en el curso de sus esfuerzos por influir sobre el estado, ste a menudo
influye sobre ellas.
Cuando los movimientos sociales interactan en forma regular con el estado, ya sea a travs
del desafo a su poder, o de la negociacin, necesariamente son afectados por esa interaccin 7.
Las respuestas del estado pueden o no alterar sus identidades, pero los afectan en tanto actores
al tornar ms costosas algunas decisiones estratgicas, y ms efectivas otras. La estructura
institucional del estado, junto con su rgimen de gobierno basado en la competencia electoral,
configura la estructura de oportunidades polticas dentro de la cual los movimientos eligen sus
estrategias. Los actores sociales eligen entre polticas electorales, formas difusas de
resignacin, la accin directa de masas o la lucha armada cuando enfrentan regmenes
particulares en determinados momentos de la historia, no slo como producto de demandas
materiales o identidades subjetivas (Przeworski).
Los actores sociales usualmente toman estas decisiones estratgicas a travs de lderes ms o
menos representativos. Un liderazgo representativo puede ser un factor de cohesin para la
promocin de la movilizacin social y poltica, as como para mantener unido al grupo en el
curso de las idas y venidas de la participacin de masas. Un liderazgo representativo y
coordinado es particularmente importante para sostener la movilizacin de masas en
sociedades que carecen de libertad de comunicacin, asamblea y movimiento, y donde por lo
tanto los potenciales aliados pueden ser separados y bloqueados. Para la mayor parte de la
gente, durante la mayor parte del tiempo, la percepcin de los costos de la participacin
continua son muy grandes para sostener como un todo al grupo, especialmente para aqullos
que experimentan la sobrevivencia como un desafo diario. En trminos de eleccin racional,
los lderes de movimientos sociales son aqullos que pagan los costos aparentemente
irracionales del comienzo de la movilizacin, mucho antes de que la accin colectiva alcance
un nivel masivo crtico que conduzca a resultados claros para los participantes (Oliver,
Marwell y Texeira).
La representacin es una cuestin de grado. Si bien el control democrtico sobre la seleccin
de lderes por parte de miembros informados y activos constituye un polo claro de
representacin, es menos claro dnde se sita el otro extremo. Los actores sociales pueden
negociar con los lderes naturales en un intento de canalizar la movilizacin, o bien pueden
promover lderes alternativos para competir por la adhesin de masas movilizadas. Esta
ltima ruta puede complementar la representacin de lderes genuinos si stos no estn
dispuestos a negociar en los trminos planteados por el estado. El estado puede entonces
tender a obtener sus representativos de una u otra forma.

Este nfasis en la estructuracin de las organizaciones sociales por parte del estado es compatible con el
reconocimiento de que muchos tipos de identidad social emergen completamente al margen del estado. Sin
embargo, si permanecen al margen del estado, es difcil que puedan influir sobre sus acciones.
8

Cuando los grupos corporativos se mueven hacia atrs y hacia delante a lo largo de este
continuum, pueden otorgar cierta flexibilidad al sistema poltico que, de otra manera, se
tornara rgido. Si son muy inflexibles, los grupos corporativos eventualmente dejan de ser
efectivos para el control de las fuerzas sociales que representan, lo que podra explicar que el
eventual sostenimiento de lderes alternativos por parte del estado pueda responder a
presiones desde abajo. El estado espera que tales lderes controlen sus bases
preferentemente a travs de un consenso al menos aparente (quizs a travs del dividir y
conquistar), antes que por va de la represin. Si el liderazgo as surgido no realiza
concesiones a las presiones de abajo, perder su aparente legitimidad y ser incapaz de
desarrollar la tarea asignada por el estado. La competencia activa derivada de la existencia de
liderazgos alternativos es, adems, crucial para el posicionamiento de unos lderes por sobre
otros. Si los grupos corporativos han de servir efectivamente al estado como rganos de
control, deben representar los intereses de sus miembros al menos por un tiempo considerable.
El rol del estado en la regulacin de las organizaciones sociales y polticas formales es
particularmente importante porque estructura la naturaleza de las demandas sociales que
constituyen el input para la formulacin de las polticas pblicas. Como sostiene Lukes
(1974), quizs la expresin ms importante del poder sea la capacidad para impedir que los
otros articulen y defiendan sus intereses de manera autnoma; de ah el nfasis sobre quin
organiza qu intereses.
Los estados pueden asimismo ganar control sobre los actores sociales adosando condiciones
polticas a determinadas polticas pblicas. Esta prdida de independencia es referida
usualmente como cooptacin. La independencia a menudo es interpretada en trminos
absolutos. En contraste, la autonoma involucra inherentemente una cuestin de grado, y aqu
hace referencia al nivel de intervencin del estado en las decisiones internas de los actores
sociales. De manera general, un enfoque interactivo observa las relaciones entre el estado y
los actores sociales a lo largo de un continuum de grados de autonoma, ms que en trminos
de dicotoma de instancias de polticas pblicas.
Actores estatales
Los actores estatales son grupos de funcionarios cuyas acciones se orientan en la misma
direccin poltica8. Algunas agencias estatales pueden ser conceptuadas como actores porque
son polticamente homogneas, pero la coincidencia a menudo es slo parcial. Muchas
agencias parecen carecer de coherencia poltica; sus acciones pueden resultar errticas o
inefectivas, o pueden ser productos meramente burocrticos. Pero el problema quizs resida
en que la agencia no constituye la unidad de anlisis apropiada. Muchas organizaciones
estatales estn integradas por un rango de actores con diferentes intereses, que luchan por el
control de la agencia, para determinar sus objetivos y decidir la manera de alcanzarlos.
Los enfoques sociocntricos y estadocntricos tienden a tener perspectivas contradictorias
acerca de las motivaciones de los actores estatales. Un enfoque interactivo se coloca ms all
de los supuestos dicotmicos segn los cuales los actores estatales estn motivados ya sea por
intereses determinados externamente (no autonoma) o por un compromiso a priori de
promover un inters general asignado al estado independientemente de las estructuras o
fuerzas sociales (autonoma completa). Porque la autonoma es inherentemente relacional. Tal
8

El concepto de actor estatal no es fijo; como unidad de anlisis, su nivel depende de la agenda particular de
investigacin (poltica nacional, provincial o local; legislativo versus ejecutivo; etc.) La cuestin es si un grupo
de individuos, departamentos, agencias, etc., muestra suficiente cohesin en su comportamiento como para que
su conceptuacin como actor sea una herramienta til para el anlisis.
9

como en lo referido a los actores sociales, un enfoque interactivo analiza la autonoma de los
actores estatales en trminos de grados de libertad respecto de la interferencia externa en la
toma de decisiones sobre intereses y los objetivos y medios para su logro9.
Los actores estatales son motivados por combinaciones variables de objetivos materiales,
institucionales e ideolgicos. En el sentido ms general, todos los actores estatales con algn
poder comparten el inters comn de perpetuar el gobierno del estado, porque constituye una
necesaria precondicin para avanzar en sus agendas particulares, independientemente de
cmo estn formadas las mismas. El poder estatal es su recurso primario. Los actores estatales
pueden ganar influencia ideolgica a travs de reivindicar el inters nacional en sus
acciones, pero su reivindicacin podra distinguirse de la verdadera existencia de un inters
semejante. Ni el inters nacional, ni la persecucin de beneficios privados, ni el inters por
mayor poder propio agotan las posibilidades de explicacin sobre cmo definen sus objetivos
los actores estatales. Cmo y por qu diferentes actores estatales desarrollan sus carreras y
persiguen la preservacin del estado de manera ms general es en todo caso algo a ser
explicado ms que supuesto previamente.
El contexto ms amplio para el anlisis de los actores estatales se retrotrae a dos fundamentos
de la regulacin estatal en las sociedades capitalistas: la continuacin de la acumulacin
privada de capital y la preservacin de un mnimo condicionado histricamente- de
legitimacin poltica. Incluso en una economa mixta con una significativa participacin
estatal, el estado depende fundamentalmente de las acciones de los capitalistas porque su
inversin privada es esencial para su funcionamiento. La legitimacin hace referencia a la
creacin y recreacin de las condiciones para la paz social esto es, la contencin de la mayor
parte de los conflictos dentro de canales apropiados. Ms que exigir necesariamente
consenso subjetivo, o compromiso con, el sistema poltico y econmico dominante, la
legitimacin supone que la renovacin de un sistema poltico dado es una concesin al poder,
lo que su turno depende de que tal sistema poltico aparezca como una opcin mejor que otras
(Przeworski).
Acumulacin y legitimacin son a menudo tareas contradictorias, tal como ya se ha discutido
(OConnor). Las formas en que la acumulacin y la legitimacin se convierten en prioridades
oficiales son polticamente contingentes, sin embargo, dependen tanto de las demandas
externas como de la potencial autonoma, y quizs tambin de acciones preventivas por parte
de los actores estatales. Para comprender cmo los actores estatales tratan de balancear
demandas de acumulacin y legitimacin en conflicto, debe especificarse la naturaleza de su
interaccin con las fuerzas en pugna que realizan tales demandas.
Rutas de acceso institucional
Cuando los actores estatales deciden cmo relacionarse con los actores sociales, sus
preferencias se hallan condicionadas en parte por sus contextos institucionales. Por sus
trayectorias y funciones distintivas, las diferentes agencias tienen variadas orientaciones
internalizadas (embedded orientations), climas institucionales que fomentan en los actores
estatales determinada visin de la sociedad y formas particulares de actuacin.
Las diferentes agencias sienten las presiones sociales de manera diferente. Las variantes en
trminos de tareas administrativas o empresariales, ideologas institucionales, grado de
vulnerabilidad a las presiones electorales, patrones de reclutamiento, y estructuras
burocrticas, se combinan de forma tal que una agencia particular puede ser especialmente
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El desafo metodolgico de desarrollar indicadores para medir grados cambiantes de autonoma no vuelve al
concepto menos importante.
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vulnerable a determinadas fuerzas sociales, y otra agencia particularmente abierta a otras

fuerzas sociales distintas, que quizs compiten por presiones externas. Por lo tanto, las
percepciones de los actores estatales del conflicto o el trade-off entre acumulacin y
legitimacin estn en parte determinadas por su ubicacin dentro del conjunto de las
organizaciones estatales. Las fuerzas sociales enfrentan, entonces, diferentes rutas de acceso
en la persecucin de sus intereses con el estado. El acceso ciertamente implica la
vulnerabilidad a la presin, pero no necesariamente requiere ser ejercida directamente. Para
comprender cmo el conflicto social es sistemticamente internalizado en el estado, debemos
mapear la totalidad de las funciones de las agencias y las rutas de acceso para los actores
externos. Como sugiere Migdal, las teoras sobre la relacin estado-sociedad deben ser
capaces de dar cuenta de la mutacin de las metas estatales en sus diversas partes, que operan
en arenas dispersas, entablan alianzas y luchas con diferentes organizaciones sociales.
Dada la diversidad de funciones de las agencias, y de consecuentes rutas de acceso, los
actores estatales valoran la importancia relativa del crecimiento econmico y de la paz social
de manera diferente, dentro de un marco histricamente determinado de niveles mnimamente
aceptables de desempeo econmico y legitimidad poltica. Los diferentes entornos
institucionales asimismo determinan percepciones diferenciadas de los conflictos entre
acumulacin y legitimacin. Los diferentes enfoques analticos e ideolgicos tambin
conducen a que algunos actores estatales identifiquen ciertos trade-offs y no otros,
interpretando de manera distinta la relacin entre economa y poltica. Finalmente, los actores
estatales pueden presentar preferencias de polticas diferenciadas incluso al interior del mismo
mbito institucional en el que se desempean. Algunos actores estatales estn normativamente
ms comprometidos con el favorecimiento de la acumulacin privada, mientras que otros se
preocupan ms por la legitimidad poltica. E incluso algunos otros slo consideran
estrictamente su carrera individual o sus posibilidades de ganancia material.
El argumento segn el cual los actores estatales presentan interpretaciones diferenciadas de
las relaciones entre las demandas de acumulacin y legitimacin no significa que los mismos
sean completamente libres para responder sus propias percepciones y deseos en ese sentido;
enfrentan condicionamientos tanto estructurales como institucionales.
Lo que cada agencia realiza hacia y para la sociedad es central para configurar su orientacin
respecto de los trade-offs entre acumulacin y legitimacin, en la medida en que el trabajo de
cada agencia usualmente promover uno u otro de los trminos de esos trade-offs. Dado que
por lo general existe una relacin entre la capacidad de los actores estatales para desempear
sus trabajos y la perspectiva de obtencin de objetivos polticos y materiales, resulta
importante saber si sus funciones oficiales los obligan a vincularse primariamente con la
acumulacin o la legitimacin. Aquellas organizaciones estatales cuyas funciones se
relacionan con la promocin de objetivos contradictorios, lo que las conduce a largas historia
de conflictos polticos internos, por lo general son percibidas por los analistas externos como
ineficientes.
Los actores estatales, adems, adquieren recursos polticos claves en virtud de su capacidad
para ganar aliados y bloquear enemigos entre las fuerzas sociales en pugna. Su poder de
negociacin dentro del estado est estrechamente relacionado con la influencia de las fuerzas
sociales que estn ejerciendo presin en la misma direccin, independientemente de que se
consideren aliados.

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Corrientes de polticas
Las distintas misiones institucionales y rutas de acceso modelan las maneras en que los
actores estatales pueden ser apoyados o neutralizados por las fuerzas sociales y otros actores
estatales en pugna. La presin social y la existencia de rutas de acceso pueden hacer sentir las
demandas, pero no determinan el carcter de la respuesta, ya que la misma depende del
control por parte de determinados actores sociales sobre agencias relevantes. Si una fuerza
social ejerce influencia sobre una agencia controlada por un actor estatal cuyas prioridades lo
predisponen para responder con concesiones, tales condiciones pueden englobarse bajo el
concepto de internalizacin de los intereses sociales dentro del estado.
Este proceso es tanto causa como efecto del conflicto dentro del estado y la sociedad en torno
a cmo encarar los problemas de acumulacin y legitimacin. Las tendencias en conflicto
pueden ser caracterizadas en trminos de corrientes de polticas, coaliciones entre el estado
y los actores sociales que desarrollan estrategias para enfrentar desafos actuales o potenciales
a la estabilidad poltica. Ligados a travs de las rutas de acceso institucional, se convierten en
puentes polticos e ideolgicos que atraviesan al estado y la sociedad. Las corrientes de
polticas no se circunscriben a los lmites nacionales, tal como lo demuestra la existencia de
mltiples alianzas transnacionales entre las lites de los sectores pblico y privado.
Las corrientes de polticas se consolidan a partir de interpretaciones compartidas sobre la
relacin entre demandas de acumulacin de capital y legitimacin poltica a menudo en
competencia, as como sobre los trade-offs preferibles entre ellas.
Las corrientes de polticas asimismo forman alianzas objetivas con otros actores estatales y
sociales, distintas de coaliciones explcitas. Las alianzas objetivas consisten en grupos que
actan sobre el estado de manera tal que se fortalecen mutuamente. La convergencia de sus
acciones impulsan al estado a favor o en contra de tipos particulares de polticas, pero ellos no
necesariamente se consideran aliados. De hecho, los movimientos sociales y los actores
estatales pueden perfectamente considerarse mutuamente como oponentes, no obstante lo cual
pueden estar impulsando objetivamente las mismas metas de poltica. En el corto plazo,
cada uno presiona sobre el otro para que se rinda, pero comparten un inters ms general de
mutuo fortalecimiento. La capacidad de un actor estatal para realizar concesiones o para ganar
recursos (en el sentido de competir por recursos dentro del estado), puede depender de la
capacidad de los movimientos para desafiar al estado. Al mismo tiempo, el crecimiento de los
movimientos puede perfectamente depender de su capacidad para obtener concesiones de las
agencias estatales con las que se relacionan.
La medida en que la presin social termina fortaleciendo o debilitando a un actor estatal
objetivamente aliado depende en parte de la manera en que dicha presin es ejercida. Si un
actor social ejerce su presin de manera tal que resulta amenazante para los ms altos niveles
del sistema poltico, corre el riesgo de socavar a sus actores estatales aliados. Por ejemplo,
cuando los movimientos de base realizan acciones directas en modalidades que el aparato
nacional de seguridad percibe como subversivas, reducen la posibilidad de que decisores de
poltica reformistas pongan en riesgo sus propias carreras para apoyarlos. Las relaciones entre
actores estatales y movimientos sociales objetivamente aliados conllevan inherentemente un
potencial de conflicto.
La necesidad por parte de las corrientes de polticas reformistas de algn soporte de los
actores sociales, combinada con su inters en limitar a los actores sociales dentro de los
canales legitimados, construye una dinmica contradictoria dentro del proceso de
determinadas polticas pblicas, particularmente las que tienen objetivos redistributivos.

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Conclusiones
Las reformas desde arriba que transforman a la sociedad son difciles de explicar desde los
enfoques sociocntricos. De manera similar, las respuestas sociales a tales iniciativas que a su
turno transforman al estado no encajan fcilmente dentro de marcos tericos estadocntricos.
El desafo reside en desarrollar una explicacin de la accin estatal que efectivamente
conlleve un balance entre los factores estatales y sociales. Los enfoques ms promisorios
focalizan sobre la interaccin entre estado y sociedad, las instituciones que mediatizan tal
interaccin, y los factores que dan cuenta sobre cmo aquellas instituciones son a su turno
transformadas.
El desarrollo de un enfoque interactivo requiere la revisin de las nociones convencionales del
poder estatal, distinguiendo cuidadosamente entre la autonoma y la capacidad de los actores
estatales. El desafo pasa por elaborar un enfoque que pueda dar cuenta de cmo los cambios
en el balance de poder dentro del estado interactan recursivamente con los cambios en la
correlacin de fuerzas en la sociedad. Han sido introducidos dos conceptos para ayudar a
construir este enfoque: las rutas de acceso institucional y las corrientes de polticas. Las rutas
de acceso son filtros estructuralmente selectivos en el aparato estatal que hacen a algunas
instituciones especialmente vulnerables a compromisos con actores sociales particulares. Las
corrientes de polticas constituyen alianzas objetivas entre actores sociales y estatales que, a
travs de sus respectivas acciones, impulsan al estado en direcciones semejantes y
mutuamente fortalecidas. A veces tales alianzas objetivas son coordinadas por coaliciones
explcitas, pero otras aqullos que presionan al estado en direcciones paralelas estn
divididos.
Este enfoque sugiere que las posibilidades de una poltica depende menos del aislamiento y
coherencia de un estado fuerte, que de sus divisiones internas.

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