Resumen

La planeacin del desarrollo, en cualesquiera de sus vertientes, como atribucin del

Estado rector de la vida econmica y social del pas, en la experiencia mexicana, ha
recorrido un largo camino que legalmente inici en 1929, tal vez el ms antiguo del
subcontinente latinoamericano, aunque caracterizado por proyectos inconclusos, los
ms de ellos de corto alcance y de una duracin no mayor a seis aos, inconexos entre
s, onerosos en su momento para el erario nacional y con exiguos resultados, casi en
todos los casos, en comparacin con sus ambiciosas metas ampliamente difundidas
para asegurar su aceptacin social. As, a partir de una revisin documental, en este
trabajo se traza como objetivo abordar las experiencias ms sobresalientes que, en el
contexto de la planeacin del desarrollo regional en Mxico, se han implementado en el
ltimo siglo.

INTRODUCCIN
La actuacin del Estado mexicano en la planeacin del desarrollo del pas se ha
distinguido por una activa, aunque no siempre acertada participacin en los diferentes
escenarios de la vida nacional en los que ha tratado de incidir. Sin duda alguna, largo
ha sido el trayecto en la implementacin de polticas pblicas para dirigir el
desenvolvimiento de un determinado sector econmico o social, para detonar el
desarrollo regional a travs del impulso de una actividad clave de la economa o bien
para alcanzar la convergencia de las diferentes regiones de la Repblica Mexicana.
Todos estos intentos se han caracterizado por contener, invariablemente, los mejores
propsitos pero en su ejecucin y, sobre todo, en la consecucin de resultados han
mostrado su vulnerabilidad, entre otras cosas, cuando son relegados por parte de los
crculos tomadores de decisiones, principalmente en etapas de renovacin de los
poderes republicanos, cuando determinado asunto econmico o social distrae la
atencin gubernamental y exige reorientar los esfuerzos hacia otras prioridades o, en
el peor panorama, cuando las limitaciones presupuestales obligan a recortar tiempos y
metas, muchas veces hasta el extremo de cancelarlos.
Al rememorar los ms importantes proyectos que han incidido en las regiones del pas
a efecto de acceder al desarrollo, se han contextualizado tales polticas pblicas dentro
de sus respectivos sexenios; esto ltimo en virtud de la indiscutible fortaleza del
Estado mexicano y, en particular, del peso decisivo del presidencialismo en la vida
nacional, en donde cada periodo de gobierno imprimi su tinte particular en las
decisiones econmicas, polticas y sociales puestos en prctica durante las etapas en
que les toc actuar.

ANTECEDENTES DE LA PLANEACIN EN MXICO (19001946)

Al inicio del siglo XX, en pleno auge del modelo identificado como primarioexportador,
los esquemas de poltica econmica buscaban, entre otros importantes aspectos: i) la
construccin de un Estado nacional fuerte, a diferencia del endeble que haba privado
en la mayor parte del siglo XIX; ii) la consolidacin de la etapa de acumulacin y

formacin social capitalista; iii) la articulacin de regiones y mercados en el territorio

nacional; iv)el fortalecimiento del sector exportador de materias primas y productos
agropecuarios en la economa mexicana, yv) la consolidacin de la Ciudad de Mxico
como el ms importante centro financiero, industrial, comercial y poltico (Tabla 1); en
todo ello influyeron los soportes de la red ferroviaria, de comunicaciones (telgrafo y
telfono), del sistema de energa elctrica que se iba configurando, de una industria
(sobre todo ligera) que cobrara presencia en varias zonas del pas,1 adems de una
estructura agraria muy polarizada en la cual los grandes latifundios alcanzaban su
mxima extensin en detrimento de los otros tipos de tenencia de la tierra, entre ellos
el ejidal y el comunal que prevalecan en las regiones del centro y sur, las ms
pobladas del pas y con fuerte presencia indgena.
Ahora bien, como puede apreciarse en la Tabla 2, a la par de la reformulacin del
marco legal general, plasmado en una nueva carta magna, la Constitucin Poltica de
los Estados Unidos Mexicanos de 1917, estuvo la redefinicin de las leyes y
reglamentos en cuanto a la tenencia de la tierra, el papel rector del Estado en la
conduccin de los asuntos econmicos y sociales, as como en la organizacin del
espacio geogrfico mexicano.
Los esfuerzos realizados en ese tiempo, tanto en la construccin de infraestructura
como en la modernizacin de la superestructura, fueron de especial importancia en la
transicin al capitalismo en Mxico. Por citar un par de casos: a) el tendido ferroviario,
de inexistente hasta 1872, en 1910 haba alcanzado cerca de los 20 000 km, acaso
suficientes para interconectar las regiones econmicas ms dinmicas, lo que a su vez
reconfigur las rutas del comercio tanto interior como exterior, coadyuv a erradicar
cobros de impuestos locales como las alcabalas e influy en la disminucin de los
sobreprecios de las mercancas; y b) la reforma agraria que redistribuy la tenencia de
la tierra y termin con los ineficientes latifundios, heredados de la poca colonial y
fortalecidos durante el siglo XIX, que se haban convirtido en obstculos, los ms de
ellos para el crecimiento econmico.
En la dcada de 1920 y hasta 1934, se llegaron a adoptar varias medidas de
trascendencia entre las que se pueden mencionar: i) la creacin del Banco de
Mxico en 1925 que, como banca central, garantizaba el monopolio del Estado en
cuanto a la emisin de la moneda y su papel rector en los movimientos bancarios y
financieros; y ii)la integracin del Consejo Nacional de Economa en 1928, primer
organismo institucional del Mxico posrevolucionario que pretendera el desarrollo
econmico.
En 1930 se promulg la Ley Federal de Expropiaciones.2 Tambin en ese ao se
public, en el Diario Oficial de la Federacin, la Ley sobre Planeacin General de la
Repblica, que constituy el primer antecedente jurdico para que el Estado mexicano
emprendiera acciones de planeacin sobre su desarrollo. De dicha ley surgi la
Comisin Nacional de Planeacin adscrita a la Secretara de Comunicaciones y Obras
Pblicas (SPP, 1988, t. 1:19). Tres aos ms adelante se aprob el primer Plan
Sexenal 19341940, con el que el sector gobernante de entonces pretenda mantener
el control sobre el rgimen por venir.
La creacin de la Comisin Nacional de Caminos, en 1925, y de la Comisin Nacional
de Irrigacin, en 1926, tuvieron trascendencia en las polticas territoriales que
posteriormente se adoptaron, ya que tales organismos gubernamentales fueron los
responsables de que se construyeran carreteras y obras de riego, de gran utilidad para

la vertebracin de regiones y la ampliacin de los mercados internos. En el mismo

contexto, el Banco Nacional Hipotecario y de Obras Pblicas, establecido en 1933,
permiti financiar grandes obras de infraestructura en las principales ciudades del pas,
y Nacional Financiera, banca de desarrollo creada en 1934, tuvo la funcin de
organizar y transformar empresas productivas, dentro de los planes de
industrializacin que se implementaran a corto y mediano plazo. El Estado mexicano
haba entrado en el camino de su reforzamiento y tomara un papel principal como
agente del desarrollo y como rbitro articulador entre las diferentes clases sociales.
Durante la segunda mitad de la dcada de los treinta, se institucionalizara el nuevo
orden emanado del movimiento revolucionario y se daran impresionantes acciones y
resultados que estaran lejos de atribuirse a la ejecucin del Primer Plan Sexenal
19341940,3 promulgado un ao antes de entrar en funciones.
A la estabilizacin de la vida econmica y social del pas en un entorno internacional de
inminente conflicto armado, la institucionalizacin de los cambios producidos por la
Revolucin Mexicana, el desmantelamiento del "poder tras el trono" (el Maximato), el
fortalecimiento del Estado nacional y de la institucin presidencial, la corporativizacin
de importantes sectores sociales, el rgimen despleg una serie de cambios de gran
trascendencia. En efecto, dentro de una doctrina que se identificara como
"Nacionalismo Revolucionario", el gobierno en turno convirti en monopolio del Estado
reas estratgicas para el funcionamiento de la economa y para el desarrollo futuro
del pas. Al respecto: i) cre la Comisin Federal de Electricidad en 1937, como
alternativa del Estado para dotar al pas de un sistema de energa elctrica, incluyendo
a grandes regiones cuya atencin no resultaba rentable para las compaas extranjeras
del ramo; ii) realiz la expropiacin petrolera y fund Petrleos Mexicanos (PEMEX) en
1938, con lo que la extraccin, refinacin y distribucin de los hidrocarburos en
territorio nacional pasaron a depender, de manera exclusiva, de esta empresa estatal,
y iii)expropi los ferrocarriles, tambin en 1938, para constituir la empresa
Ferrocarriles Nacionales de Mxico, de esta forma, la operacin y mantenimiento de
este medio de transporte integrador de mercados y regiones, adems de ser el ms
importante de ese entonces, qued bajo la responsabilidad estatal.
En el ramo sectorial, debe sealarse el establecimiento del Banco Nacional de Crdito
Ejidal, en 1935, para apoyar la produccin agropecuaria en los ejidos y comunidades
agrarias que se iran multiplicando, como formas de organizacin productiva, a lo largo
y ancho del pas, incluso en zonas de escasa tradicin agraria como la Pennsula de
Baja California. En 1936 se crearon los Almacenes Nacionales de Depsito, que ms
adelante se consolidaran como una importante red de silos y bodegas para el
almacenamiento de granos e insumos agropecuarios. En 1937 se fund la Compaa
Exportadora e Importadora Mexicana, despus denominada CONASUPO, que adquirira
un papel fundamental, entre otros aspectos, en la comercializacin de productos
agropecuarios. En 1938 se integr la Comisin de Fomento Agrcola y Ganadero para
apoyar a ese sector respectivo.
El impacto territorial de las medidas adoptadas tanto en materia de poltica general
como de poltica econmica fue muy visible. Se repartieron algo ms de 20 millones de
hectreas de tierras, casi el doble de las repartidas en los regmenes
posrevolucionarios anteriores, adems de que un buen nmero de ellas eran de riego y
con suelos de buena calidad; por lo mismo, la proliferacin de ejidos y comunidades
agrarias, como formas de organizacin social y econmica, alcanz un mximo
histrico. Muchos ncleos agrarios fueron fundados en reas casi o totalmente

despobladas, con familias campesinas originarias de entidades de mayor densidad

poblacional, con lo cual se impulsaron, en forma paralela, acciones de colonizacin del
territorio mexicano. En el sexenio se lograron establecer alrededor de 150 colonias
agrcolas y ganaderas, algunas de las cuales tuvieron un impacto importante en el
proceso de conformacin regional, como el de Ciudad Delicias, Chihuahua, y el de La
Laguna, teniendo como centro a Torren, Coahuila (Garza, 2003:37).
Los grmenes de la planeacin regional, pueden encontrarse tambin en estos aos.
En 1936 se public la Ley de Planeacin y Zonificacin del Distrito Federal con la cual
se pretenda planear el crecimiento de la capital del pas. En el mismo ao se
constituy la Direccin de Obras del Bajo Ro Bravo, con acciones en la cuenca
hidrolgica respectiva, involucrando terrenos de los estados de Chihuahua, Nuevo Len
y Tamaulipas; su trabajo se concret en la construccin de diques y embalses para
prevenir nuevas inundaciones, as como obras de riego que permitieron ampliar la
frontera agrcola de la zona, en alrededor de 200 000 ha. Otras instituciones pioneras
en la planeacin regional fueron la Comisin Intersecretarial de la Alta y Baja Sierra
Tarahumara (1936), la Comisin de Estudios y Planeacin del Valle del Mezquital
(1936) y la Comisin Intersecretarial de la Mixteca (1937), las cuales se concentraron
ms en efectuar estudios econmicos que obras de infraestructura (SPP, 1988, t.
1:49).
Al concluir el sexenio gubernamental de 19341940, se haba ya diseado la
superestructura jurdica fundamental en los rdenes federal, estatal y municipal, que
daran al Estado su papel rector en la planeacin de la vida econmica y social de
Mxico. Adems, se iniciara un periodo de aplicacin de polticas pblicas de impacto
territorial aislado y en el cual el eje dinmico estara dado por la creciente participacin
gubernamental en la construccin de infraestructura de vital importancia como la
conformacin del sistema carretero nacional, la expansin del sistema elctrico, el
sistema de ductos para la distribucin de hidrocarburos, obras de irrigacin de gran
magnitud, la multiplicacin de las telecomunicaciones, as como el impulso a la
siderurgia, a la industria azucarera y a la produccin de fertilizantes, como industrias
bsicas para el desarrollo del pas.
Al inicio de los aos cuarenta, el siguiente rgimen iniciara su gestin enarbolando el
Segundo Plan Sexenal; la prctica planeadora se convertira en una declaracin de
principios en cuanto a la normatividad de la gestin del Estado, sin mayor posibilidad,
por aquellos aos, de conformar un programa de gobierno operativo y realizable. An
as, en 1942 ante el alargamiento del conflicto blico que enfrentaba a las principales
potencias del mundo, se integr la Comisin Federal de Planificacin Econmica y en
las entidades federativas se constituyeron los Consejos Mixtos de Economa Regional
para tratar de idear alternativas frente a los desajustes causados por el conflicto
armado internacional.
En este contexto, la coyuntura presentada por la Segunda Guerra Mundial oblig, de
alguna manera, a acelerar la implementacin del modelo de Industrializacin por
Sustitucin de Importaciones, ISI, para cuyo xito se establecieron todos los apoyos
requeridos como: i) un marco legal ms propicio (leyes de exencin fiscal en 1940, y la
Ley de Industrias Nuevas y Necesarias en 1941), y ii) paquetes de estmulos como
exenciones fiscales, subsidios, crditos baratos, bajos salarios y mercados protegidos.
La inversin pblica canaliz fondos al fomento de la infraestructura de las
comunicaciones y los transportes. La inversin hacia el agro se dirigi a la construccin

de presas, al acrecentamiento de la superficie de riego y a la obtencin de excedentes

del ramo para la exportacin. En 1943 se fund la empresa estatal Guanos y
Fertilizantes de Mxico, como industria bsica para abastecer de tales insumos al
sector agropecuario.
Sin duda alguna, todas las acciones pioneras que se dieron del inicio desde 1900 hasta
1946, permitieron sentar las bases para el proceso creciente de industrializacin que
se afianzara en los siguientes aos, por medio de la adopcin del modelo ISI
(industrializacin que se orient, por buen tiempo, a la fabricacin de bienes de
consumo e intermedios) y mediante el fomento de la agricultura comercial. 4

LA POCA DEL ESTADO DE BIENESTAR SOCIAL (19461982)

En estos cuatro decenios se afianzara una estrategia econmica que privilegiara al
sector industrial, en detrimento del sector agropecuario. La proliferacin de planes y
programas de desarrollo estara alentada por varios factores, entre ellos el crecimiento
que, en trminos reales, experimentara la economa mexicana en aos de posguerra.
En el gobierno de 1946 a 1952 tambin se tendra un programa de desarrollo, el
Tercer Plan Sexenal, a la larga intrascendente y slo de mera formalidad (Guilln,
1983:66). Las relaciones entre el sector empresarial y el rgimen se fortaleceran
visiblemente (Tabla 3).
En efecto, como puede derivarse de la tabla anterior, el apoyo a las actividades
empresariales, como por ejemplo las exenciones fiscales, las bajas tarifas de los
servicios pblicos, los subsidios, los crditos blandos, las facilidades para la
exportacin, etc., se intensificaran como nunca y, ante la ausencia de mecanismos de
control efectivos en la gestin gubernamental, el dispendio de recursos y la corrupcin
inherente se desbordaran hasta extremos que llegaron a escandalizar a la sociedad de
entonces. Por supuesto que un proceso de acumulacin de capital deformado segua
producindose. Las tendencias de concentracin del ingreso nacional se vigorizaron; la
construccin de monopolios y oligopolios apareceran en la vida nacional incursionando
en nuevas actividades como las radiocomunicaciones, la televisin y el turismo.
Por esos aos, las prioridades gubernamentales se orientaron, en primer trmino, al
sector comunicaciones y transportes (construccin de carreteras, rehabilitacin de
ferrocarriles y construccin de puertos); despus al fomento industrial y por ltimo al
sector agropecuario y al bienestar social.
En cuanto al desarrollo regional, se adopt el esquema de desarrollo por cuencas
hidrolgicas, emulando la experiencia de Estados Unidos en la cuenca del ro
Tennessee. As, se constituyeron cuatro comisiones (del Papaloapan, del Tepalcatepec,
del Ro Fuerte y la del Grijalva) las cuales, con el propsito de incorporar territorios con
potencial econmico, construyeron caminos, presas hidroelctricas, distritos de riego,
algunas fbricas (de papel, ingenios azucareros) y obras de asistencia social (escuelas,
hospitales, plantas potabilizadoras de agua), adems de llevar a cabo campaas
sanitarias.5
Aprovechando los recursos geogrficoescnicos del litoral del Pacfico, el rgimen
impuls, con especial atencin, la transformacin de Acapulco, Guerrero, como un

enclave turstico. Para ello, la inversin pblica canalizada se orient a la dotacin de

energa elctrica, red telefnica, aeropuerto, carreteras (sobre todo hacia la Ciudad de
Mxico), redes de agua potable y alcantarillado, mejoramiento de su trazo urbano,
ampliacin de la calzada panormica que circunda a la baha, embellecimiento de
playas, etc., con lo que funcionarios gubernamentales y empresarios se apropiaron,
por diversas vas, de terrenos idneos para la edificacin de hoteles, reas
comerciales, clubes deportivos y fraccionamientos.
Por su parte, el gobierno sexenal de 1952 a 1958, se oblig a presentarse como una
alternativa de disciplina, austeridad y honestidad para diferenciarse de su antecesor.
Algunas de sus polticas pblicas aparecen sealadas en la Tabla 3. El instrumento que
podra considerarse de planeacin utilizado en esta administracin fue el Comit de
Inversiones, constituido en 1953, y que al ao siguiente se transformara en la
Comisin Nacional de Inversiones, encargada de estudiar y aprobar proyectos y
programas de inversin pblica, entre ellos: obras de irrigacin, generacin de energa
elctrica, carreteras, etc. Un documento resultante de este organismo fue el Programa
Nacional de Inversiones (19531958) que pretenda el crecimiento econmico evitando
recurrir, en la medida de lo posible, al financiamiento inflacionario y al aumento del
dficit pblico, a la vez que lograr la estabilizacin de precios en el mercado interno y
un incremento en el porcentaje de inversin proveniente del ingreso nacional. Las
prioridades se centraron en el fomento al desarrollo industrial a travs del modelo ISI,
seguido de las comunicaciones y transportes. Dentro del impulso al modelo ISI,
adems de la continuacin de los diversos apoyos operados durante el rgimen
inmediato anterior, en 1953 se crea el Fondo de Garanta y Fomento a la Pequea y
Mediana Industria orientado a proporcionar crdito, con bajas tasas de inters y a
plazos amplios, a los establecimientos industriales de tales dimensiones que se
establecieran fuera de las ciudades de Mxico y Monterrey.6
Dentro de las acciones para el desarrollo regional promovidas en este gobierno
destacaron, adems de la continuacin de apoyos a las comisiones de cuencas
hidrolgicas, las siguientes: i) incorporacin de ms de un milln de hectreas al riego
(19531958), con lo cual se duplic la superficie irrigada del pas (sobre todo en
beneficio de la propiedad privada); ii) creacin del programa Fideicomiso de Parques y
Ciudades Industriales,Fidein (1953),7 el cual tuvo como objetivo reducir el crecimiento
industrial en la ciudad capital, disminuir las desigualdades regionales por medio de la
creacin y desarrollo de ciudades y parques industriales, y fomentar el desarrollo de
esta actividad econmica en otras ciudades del interior del pas; iii) como consecuencia
de lo anterior, la construccin de Ciudad Sahagn en 1953, la primera localidad
planeada para el establecimiento de industrias (que se inaugur con una planta
constructora de vagones de ferrocarril); el programa de parques y ciudades
industriales trascendera varias dcadas, pues entre 1950 y 1960 se construiran
cuatro emplazamientos ms, en el decenio de 1960 a 1970 se crearan 14, y para 1990
sumaran ms de 300 parques y ciudades de este tipo, y iv) el Programa Marcha al Mar
(Programa de Progreso Martimo, 19531957) que pretendi el mejoramiento y/o
creacin de 70 puertos ocenicos, el levantamiento de comunicaciones interocenicas y
los enlaces carreteros con el altiplano. La reforma agraria mantuvo la inercia
caracterizada desde dos sexenios atrs.
El rgimen siguiente, de 1958 a 1964, tampoco present un plan de desarrollo. Las
tendencias al estancamiento econmico se agravaron en los primeros aos de este
sexenio. Los esfuerzos productivos transitaron de la fabricacin de bienes de consumo
tradicionales a la produccin de bienes de consumo duradero, intermedios y de capital;
no obstante, tal alternativa result difcil de implementar, pues se requera, entre otras

cosas, de una fuerte inversin (sobre todo gubernamental), en momentos en que el

erario pblico mostraba signos de escasez de recursos econmicos.
En 1958 se cre la Secretara de la Presidencia a la que se le asignaron, entre otras
actividades: i) elaborar el plan general del gasto pblico e inversiones del poder
ejecutivo, ii) planear obras y su aprovechamiento, iii)proyectar el fomento y desarrollo
de regiones y localidades, y iv) planear, coordinar y vigilar la inversin pblica, los
organismos descentralizados y las empresas paraestatales (DOF, 1958). Al iniciar la
dcada de los sesenta se llevaron a cabo varias acciones, entre las que conviene
destacar el Acuerdo presidencial sobre la Planeacin del Desarrollo Econmico y Social
(1961) a efecto de que las distintas entidades de la Administracin Pblica Federal
elaboraran planes de accin en sus respectivos mbitos de competencia.
Ante el desinters del capital privado por continuar operando sus empresas del sector
elctrico y previo acuerdo con el gobierno en turno, en 1960 el Estado absorbi en su
totalidad el control de tal actividad, a lo que se denomin nacionalizacin de la
industria elctrica, con lo cual la generacin y distribucin de este tipo de energa
pasara a manos de las empresas estatales del ramo.
A partir de la reunin celebrada en agosto de 1961 en Punta del Este, Uruguay, donde
se formaliz la Alianza para el Progreso (ALPRO), programa coordinado por la
Organizacin de Estados Americanos (OEA), a travs del cual Estados Unidos, como
reaccin a la influencia ideolgica de la Revolucin Cubana de 1959 en el
subcontinente, prometi canalizar hacia el subcontinente una cantidad no menor a 20
mil millones de dlares entre 1961 y 1970, el Gobierno Mexicano se comprometi a
planear su desarrollo (al igual que el resto de gobiernos de los pases
latinoamericanos), pues era un requisito para acceder a las lneas de crditos en
cuestin. As, se constituy la Comisin Intersecretarial (1962) para elaborar
programas de desarrollo econmico y social a corto y largo plazos, a efecto de
confeccionar alternativas para lograr un rpido crecimiento econmico y "una
distribucin ms equitativa del ingreso" (SPP, 1988, t. 1:57). Dentro de este marco, la
comisin intersecretarial elabor el programa denominado Plan de Accin Inmediata
19621964, cuya finalidad verdadera era la de aprovechar crditos de la ALPRO. En los
hechos, lo establecido en tal plan nunca se ejecut (Guilln, 1983:80).
Otra de tantas acciones proyectadas en el marco de la planeacin fue el de la Ley
Federal de Planeacin (1963), que sustituira a aqulla de 1930; no obstante, no
trascendi a ms por los conflictos sociales que tanto del campo como de la ciudad
(campesinos demandantes de tierras, maestros y obreros reivindicando mejoras
salariales y laborales) acapararon la atencin del grupo gobernante.
Al Cdigo Agrario de entonces se le adicion, en 1960, un artculo ms con el que se
cre la Comisin Nacional de Colonizacin y que actuara, en el marco de la propiedad
social (ejidos, comunidades agrarias, colonias agrcolas y ganaderas), para inducir la
formacin de nuevos poblados en reas deshabitadas, con solicitantes de tierras y sus
respectivas familias, provenientes de otras zonas densamente pobladas y donde ya no
haba terrenos a repartir.
Por otra parte, en este rgimen, el desarrollo regional se trat de incentivar en varios
sentidos. Entre ellos, dentro del esquema de cuencas hidrolgicas creada sexenios
atrs se form un programa ms, la Comisin del Ro Balsas (1960) 8 que absorbi
incluso a la antigua Comisin del Tepalcatepec. En lo que corresponde a la

construccin de parques industriales, de 1960 a 1964 se edificaron cuatro ms como

medida para tratar de evitar una concentracin industrial mayor en las zonas
saturadas (SPP, 1988, t. 1:67), aunque a la larga las tendencias concentradoras en las
ciudades de Mxico, Guadalajara y Monterrey continuaran dndose con mayor fuerza,
pues responderan a otros problemas estructurales como el de la descapitalizacin
paulatina del campo en aras de la industrializacin del pas.
Con la intencin de acceder a los crditos internacionales de la ALPRO, la prctica
inercial en la planeacin continu durante el gobierno de 1964 a 1970 (Tabla 4). En
este sexenio se mantuvo una continuidad en la poltica econmica, que ms tarde se
definira como de Desarrollo Estabilizador. El programa de planeacin, el Plan de
Desarrollo Econmico y Social 19661970, tuvo una estructura afn al marco planteado
por la ALPRO. Su desempeo econmico, reconocido en el exterior como el Milagro
Mexicano (Carmona et al., 1973), no pudo atribuirse al cumplimiento cabal y puntual
del plan referido. Se debi ms bien a otras circunstancias entre las que destacaron el
relativo respeto del poder poltico a la autonoma de los diseadores y administradores
de la poltica econmica (Krauze, 1997; 313).
Para la programacin de la inversin pblica se cre la Subcomisin de Inversin
Financiamiento (1965), que adems de controlar y evitar retrasos en la ejecucin de
los proyectos correspondientes, pretendi el equilibrio entre estos programas y la
disponibilidad de recursos presupuestales del erario pblico.
Por la importancia que, en las tareas de planeacin, ha tenido la informacin
estadstica y geogrfica, se ampliaron las funciones respectivas del Banco de Mxico y
de la Direccin General de Estadstica. En el mismo tenor, se cre la Comisin de
Estudios del Territorio Nacional, CETENAL (1968), con el fin de realizar el inventario de
los recursos naturales del pas y consolidar una base cartogrfica nacional a escalas
1:250 000 y 1:50 000 en sus aspectos bsico y temtico.9 Entre las medidas de ndole
territorial llevadas a cabo en este periodo, pueden mencionarse los intentos
gubernamentales, escasamente exitosos, para estimular el crecimiento de las regiones
menos desarrolladas del pas y contribuir a la descentralizacin econmico
demogrfica de la Ciudad de Mxico, construyendo para ello diez emplazamientos
industriales.
Con un modelo econmico que sera identificado como de Desarrollo Compartido
(Saldvar, 1989), el rgimen de 1970 a 1976 inici su periodo dentro de un contexto
de fuertes cambios en el panorama econmico mundial.
En el marco de la planeacin, el Programa de InversinFinanciamiento del Sector
Pblico Federal, constituy el plan del sexenio. En esta propuesta se
pretenda i) estimular las inversiones a efecto de generar empleos (sobre todo en las
reas rurales deprimidas); ii) impulsar proyectos que elevasen el bienestar
social; iii) promover el desarrollo regional y la integracin nacional, y iv) disminuir el
dficit en cuenta corriente ejecutando proyectos con los que se produjeran bienes
exportables, se sustituyeran importaciones o se generaran mayores ingresos por
turismo y elevaran la productividad del gasto. Con ello se esperaba mantener un
crecimiento anual del 7%, como el que se haba tenido en los aos del desarrollo
estabilizador (SPP, 1988, t. 1:77).
El gobierno de ese entonces tratara de caracterizarse, entre otros aspectos, por un
vendaval de reformas que abarcaran diferentes mbitos de la vida del pas, a efecto

de que el Estado mexicano recuperara la conduccin de las polticas econmica y social

en su conjunto, que pareca ir perdiendo parcialmente en manos del gran capital
(Saldvar, 1989:17). Al respecto, se cre una serie de organismos, ordenamientos
legales y planes como nunca antes en la historia reciente de Mxico (Tabla 5) para
inducir el desarrollo socioeconmico sectorial y regional, controlar la introduccin de
capitales extranjeros, encauzar el crecimiento y distribucin de la poblacin, incentivar
la promocin de conjuntos, parques, ciudades industriales y centros comerciales, entre
otros aspectos de gran importancia. Este rgimen adopt una estrategia de
crecimiento a travs de la creacin de polos de desarrollo, al respecto cobraron
notoriedad emplazamientos como Lzaro CrdenasLas Truchas (Michoacn), Pea
Colorada (Colima) y La Caridad (Sonora); la larga frontera con los Estados Unidos,
tradicional rea de tensin entre ambos pases, sera atendida por la Comisin
Intersecretarial para el Fomento Econmico de la Franja Norte y las Zonas y
Permetros Libres (1972) con el fin de concretar alternativas econmicas en esos
territorios y controlar, de alguna manera, el creciente flujo de indocumentados hacia el
vecino pas del norte. Otras acciones de desarrollo regional que tuvieron renombre
fueron la Comisin Coordinadora para el Desarrollo Integral del Istmo de Tehuantepec
(19721976) como un antecedente cercano del Plan PueblaPanam y la Comisin
Coordinadora para el Desarrollo Integral de la Pennsula de Baja California (1973
1976), la cual tuvo escaso xito en su cometido. El antecedente de la reglamentacin
ambiental y ecolgica se tiene en la Ley para Prevenir y Controlar la Contaminacin
Ambiental, promulgada al inicio del sexenio.
Para 1976, el siguiente equipo gobernante difunde el Plan Bsico de Gobierno 1976
1982, como el derrotero a seguir a efecto de lograr un desarrollo integral, consolidar la
independencia nacional, generar empleos productivos y mejor remunerados, acceder a
un mayor bienestar social y a un desarrollo geogrficamente equilibrado. Para alcanzar
tales propsitos se definieron tres reas fundamentales i) la reforma poltica, ii) la
reforma econmica, yiii) la reforma administrativa. As se crea en 1976
la Secretara de Programacin y Presupuesto (1976) como el organismo de planeacin
gubernamental.
En un entorno mundial donde los precios de los hidrocarburos alcanzaban altos niveles
histricos y con el descubrimiento de ricos yacimientos en el pas, que las cifras ms
optimistas elevaban a 120 mil millones de barriles (Saldvar, 1989:30), el gobierno
apost en la explotacin y venta al exterior del petrleo para superar la profunda crisis
econmica que le haba sido heredada. Con un modelo de industrializacin, ISI, en
franco agotamiento y con los inesperados ingresos por la venta masiva de petrleo a
partir de 1977 los proyectos de crecimiento se sucedieron al por mayor (Tabla 6).
Prcticamente para todos los sectores econmicos ms importantes se present un
programa a efecto de acceder a su desarrollo. Se habl de un Sistema Nacional de
Planeacin que involucr a los sectores tomadores de decisiones de la sociedad. Se
pretendi alcanzar la autosuficiencia alimentaria. Para 1980 se dio a conocer el Plan
Global de Desarrollo, 19801982, como una muestra de que an en el derroche de
recursos exista el nimo de planear de manera racional a corto, mediano y largo
plazos.
Todo el conjunto de planes y programas construidos sobre la base de los ingresos
petroleros se desmoron cuando, en junio de 1981, cay el precio internacional del
barril de petrleo. El pas entr a una larga recesin econmica que golpe
sensiblemente la estructura productiva y, sobre todo, los hogares mexicanos. El

rgimen del crecimiento acelerado con inflacin controlada concluira a fines de 1982
en medio de un desprestigio y descontento generalizado, adems con el reproche de la
sociedad en el sentido de que se haba perdido una gran oportunidad histrica para
acceder a un desarrollo econmico ms equilibrado, ms armnico y ms incluyente, a
travs de esa enorme e inesperada riqueza generada por el petrleo, finalmente
despilfarrada.

EL TRAYECTO EN LA POCA DE LA ECONOMA GLOBAL

La agobiante crisis heredada no tocara fondo durante todo el sexenio gubernamental
de 1982 a 1988; peor an, se agudizara con la baja continua de los precios del
petrleo y el lastre, en la economa nacional, que representaba el servicio de la deuda
externa.
El modelo ISI, que dicho sea de paso conform empresas con evidentes rezagos
respecto a la frontera tecnolgica internacional, lo que se traducira en una incapacidad
de las mismas para competir por los mercados y lograr su permanencia en el proceso
productivo, haba llegado a su agotamiento definitivo en 1982, lo que llev a elevar la
demanda de importaciones. En su lugar se implementara otro que se identificara
como neoliberal, dentro del marco econmico mundial caracterizado por la
globalizacin. Las nuevas reglas estaran basadas en la apertura de la economa a la
competencia externa, la desregulacin del mercado interno y la privatizacin extrema
de la actividad productiva.
El desmantelamiento del anterior Estado de Bienestar Social era inminente, el
reemplazante, Estado de Trabajo Shumpeteriano, conforme al trmino propuesto por
E. Moncayo (2002:27), promovera la reconversin estructural de la economa a efecto
de acceder a la competitividad, impulsara la flexibilidad en el mercado de trabajo y
reducira su participacin en la poltica social.
Lo anterior traera cambios significativos en cmo el Estado abordara la cuestin
regional. En ese contexto, los intentos de la planeacin del desarrollo durante el primer
sexenio de los aos ochenta estaran encaminados en dos sentidos, el primero en
cuanto a la adecuacin del marco legal correspondiente y el segundo en lo que se
refiere a la confeccin de un mayor nmero de planes y programas general,
sectoriales, territoriales e institucionales tanto a corto como a mediano y largo plazos
(Tabla 7); los ms de los cuales, ante el embate de la crisis econmica, pasaran a
segundo trmino, aun cuando no se relegaran del todo y tendran cierta relevancia,
ms virtual que real. De cualquier manera se promulg la Ley de Planeacin (1983)
que sustituira a aqulla promulgada en 1930, reafirmara la rectora econmica del
Estado y fortalecera el Sistema Nacional de Planeacin (a la que se le aadira el
trmino de Democrtica) como el instrumento para tratar de dotar de coordinacin y
congruencia las actividades gubernamentales en tales asuntos.
Al concluir el sexenio de 19821988, de escaso avance para el desarrollo del pas, los
agobiantes problemas econmicos obligaron a concentrar esfuerzos y recursos de todo
tipo para tratar de enfrentarlos. Del Plan Nacional de Desarrollo y de sus
correspondientes programas sectoriales no hubo mayor mencin. Pasaron al olvido
oficial.

El sistema poltico mexicano, fuertemente desgastado por la crisis econmica de los

ochenta, apenas pudo pasar su peor prueba de fuego en una transicin sexenal. Los
nuevos tomadores de decisiones que venan desplazando del poder a los polticos de
viejo cuo desde haca varios aos, lograran afianzarse con mayor fuerza en el
gobierno de 1988 a 1994 y su permanencia sera por largo tiempo. Ellos seran los
principales promotores de la aplicacin de las drsticas medidas econmicas dictadas
por el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, sin considerar los costos
sociales respectivos.
El panorama econmico y social para finales de la dcada poco cambiara. A mitad del
sexenio y despus de casi una dcada de ensayo y error, el grupo gobernante
replanteara el rumbo de la poltica monetaria y financiera.
El acuerdo comercial con las economas ms poderosas de Amrica, el TLCAN
constituira uno de los hechos culminantes del rgimen y uno de los pasos decisivos en
el afianzamiento de la economa global en la regin supranacional de Amrica del
Norte. En cuanto a la planeacin del desarrollo, como lo estableca la legislacin
respectiva rediseada en el sexenio anterior, el nuevo gobierno elabor y public, en
tiempo y forma, el Plan Nacional de Desarrollo 19881994, el cual vino acompaado
con los programas sectoriales coordinados por las dependencias de la Administracin
Pblica Federal (Tabla 7). Casi a fines de este periodo gubernamental se promulga la
Ley General de Asentamientos Humanos (1993) que sustituira a la de 1976 y que, en
esta nueva versin, abordara aspectos relativos con el ordenamiento territorial desde
el punto de vista urbanoregional y lo definira como un proceso de distribucin
equilibrada y sustentable de la poblacin y de las actividades econmicas en el
territorio nacional.
El Programa Nacional de Solidaridad, Pronasol, alternativa clientelar del rgimen en
turno, incidira tambin en el manejo del territorio con la creacin de obras pblicas
secundarias. Respecto el campo, la estrategia del gubernamental tambin estuvo muy
definida; se llev a cabo una serie de reformas al Artculo 27 constitucional y, en su
conjunto, al marco legal agrario a efecto de tratar de dinamizar el mercado de tierras y
permitir el libre flujo de capitales hacia el agro, uno de los sectores con mayores
contrastes y rezagos de la estructura econmica mexicana.
En medio de una crisis financiera que estall inmediatamente despus de entrar en
funciones el gobierno de 1994 a 2000, y cuyas repercusiones en el exterior fueron
denominadas como "el efecto tequila",10 el panorama de depresin econmica que
haba dominado en los aos ochenta, y que fue referido por los analistas
internacionales como la "dcada perdida de Amrica Latina", pareca volver
nuevamente y para combatirlo se tendran que aplicar drsticos ajustes en aras de que
la crisis durara el menor tiempo posible. En lo que se refiere a la planeacin del
desarrollo, ms de manera inercial que en el nimo de definir los derroteros para
detonar el dinamismo econmico y disminuir, entre otros aspectos, los desequilibrios
sociales y territoriales acentuados en la fase de la globalizacin, se elaboraron el Plan
Nacional de Desarrollo 19942000 y los programas sectoriales correspondientes (Tabla
8).
En cuanto a las polticas territoriales, muchas de ellas derivadas tambin del Plan
Nacional de Desarrollo sobresalen el Programa Nacional de Desarrollo Urbano (1995
2000) que pretendi, entre otros fines, la reorientacin de las migraciones hacia las
grandes metrpolis apoyndose en una nueva versin del Programa de las 100

ciudades.11 Aparecieron tambin los proyectos Mxico 2020, vertientes urbana y

regional; con los cuales se pretendi configurar una poltica urbana y regional de largo
plazo. No obstante, su incidencia en el panorama territorial del pas fue marginal en
virtud del escaso nivel de participacin de los actores locales, entre ellos las instancias
estatales y municipales adems de las organizaciones sociales respectivas.
El Gobierno de la Alternancia, como se identific al equipo de tomadores de decisiones
que accedi al poder a partir de diciembre de 2000, ms que un replanteamiento en la
manera de conducir los asuntos pblicos, sobre todo en la conduccin de la economa y
de la poltica social, como era de esperarse, mostr una continuidad con el pasado
inmediato, no obstante sus promesas de cambio.
En cuanto a la planeacin, sigui ms bien de manera burocrtica la prctica de
presentar planes y programas respectivos, conforme lo marca la ley. El Plan Nacional
de Desarrollo 20012006, y sus programas sectoriales derivados (Tabla 8)
respondieron ms bien a un requerimiento legal en lugar de un compromiso de cambio
en las alternativas para acceder al desarrollo econmico y social. Las novedades, en
cuanto a los programas regionales, lo fueron el Plan PueblaPanam, que abarcara al
sursureste mexicano y se prolongara por Centroamrica hasta Panam y el Plan
Escalera Nutica del Golfo de California, proyecto sobre todo turstico para esta ltima
regin; sin embargo, la insuficiencia del erario para financiar las inversiones
respectivas hizo que fueran inoperables, ya que la participacin del capital privado
tampoco fue la esperada.

CONCLUSIONES
El rumbo hacia el desarrollo como poltica de Estado en Mxico, si bien ha estado
marcado por experiencias con particularidades propias de cada periodo sexenal, lo
cierto es que ha respondido a diversos derroteros conforme a las tendencias
internacionales y a las prioridades nacionales que se han determinado en diferentes
tiempos. As, mientras que en la primera mitad del siglo XX slo se privilegi el
desenvolvimiento de un sector especfico de la economa, en este caso la industria
(sobre todo ligera aunque tambin la petroqumica y la siderrgica), en los aos
siguientes comenz a cobrar importancia la cuestin regional. A finales de los setenta
aparecieron como puntos de preocupacin la temtica urbana y la consolidacin del
sistema urbanoregional, en los ochenta adquirieron relevancia los aspectos
ambientales y, a partir del decenio de los noventa, bajo perspectivas ms integrales
que han incorporado a la sustentabilidad, entre los temas de debate ha aparecido el
ordenamiento territorial, OT, reidentificado tiempo despus como desarrollo territorial
(Tabla 9).
La prctica de la planeacin en Mxico, en la experiencia acumulada durante ms de
siete dcadas, ha mostrado su vulnerabilidad como mecanismo viable para acceder a
un desarrollo econmico y social, equilibrado e incluyente, no obstante tener un Estado
fuerte, capaz de imponer sus mandatos en todos los sectores y grupos sociales. Dicha
tendencia negativa se ahonda por el entorno de exclusin tan caracterstico de la fase
de la globalizacin econmica.
La planeacin, como praxis que involucra la conjuncin de voluntades, esfuerzos,
talentos y recursos, requiere del compromiso real de los tomadores de decisiones y del

resto de la sociedad en la disciplina y en el cumplimiento de las responsabilidades

inherentes para alcanzar, en la medida de lo posible, el futuro deseado en los plazos
establecidos.
A pesar de los diversos planes y programas aplicados en los ltimos decenios en el pas
y sealados en las tablas que forman parte de este documento, La Repblica Mexicana
presenta una situacin de enormes contrastes, con desequilibrios evidentes no tan slo
a nivel socioeconmico sino tambin regional, que permite sostener que los caminos
adoptados hacia el desarrollo no han sido generalizados ni incluyentes, adems de
que, conforme avanza el tiempo, la tendencia pareciera profundizar tales disparidades.
Esta realidad confirma que en Mxico no se ha contado con polticas de desarrollo en
estricto sentido, y en cuanto a los esfuerzos de desarrollar a los componentes
territoriales del pas, slo se han elaborado y puesto en operacin polticas sociales y
sectoriales con marcadas dimensiones regionales.
El cmulo de experiencias habidas en el pas en cuanto a su trayecto al desarrollo
econmico, no ha significado una tendencia hacia una homogeneizacin social o de sus
territorios. Por el contrario, el desarrollo reciente de Mxico ha sido regionalmente
desequilibrado y tales desequilibrios, lejos de desaparecer, han tendido a agravarse en
los ltimos aos, pues la distancia entre el desarrollo de las regiones ms prsperas
con el de las ms pobres se ha acrecentado.
El ascenso de una nueva generacin de polticas pblicas en las cuales se pretende la
participacin ms activa del capital privado y de actores locales como los organismos
civiles y las instancias de los gobiernos estatales y municipales, tienen el reto de lograr
la detonacin de las potencialidades productivas regionales a la par de disminuir los
contrastes sociales y las asimetras territoriales, por supuesto sin omitir la cuestin
ambiental.
Finalmente, la sociedad mexicana determinar el momento en que deber cambiarse
de rumbo en cuanto al modelo de desarrollo general y regional a seguir en donde,
entre otras cosas, se opte por que sea sustentable y donde el territorio, ese
componente que corporifica y consolida la idea de nacin, sea considerado como
soporte esencial de los procesos econmicos y sociales, y no slo en el sentido de
mera localizacin geogrfica, como lo ha sido hasta ahora.

AGRADECIMIENTOS
Este estudio fue realizado en el marco de una estancia posdoctoral en el Instituto de
Geografa de la UNAM y financiada por el CONACYT. El autor agradece a dicho
organismo el apoyo otorgado.

REFERENCIAS
lvarez, J. R. (Ed.. 1988), Enciclopedia de Mxico, Enciclopedia de Mxico/Secretara
de Educacin Pblica, Mxico, 14 tomos.
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SPP (1988), Antologa de la planeacin en Mxico 19171985, FCE, 20 Tomos,
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NOTAS
1

Aun con las profundas formaciones estructurales que se produjeron en la primera

dcada del siglo XX y no obstante el impresionante crecimiento econmico sin
precedentes alcanzado durante el periodo, Mxico se mantuvo como un pas
esencialmente rural y arraigado al modelo primarioexportador.
2

La importancia de esta ley radica en que permiti identificar y establecer el

patrimonio fsico y, por ende, territorial de la nacin, al otorgar al gobierno nacional la
prerrogativa de expropiar bienes privados aduciendo causas de utilidad pblica.
3

Este plan es el primero en la historia del pas; de alguna manera evidencia una
mayor intervencin del Estado en la vida nacional (al establecer la premisa del control
gubernamental del subsuelo y los recursos naturales como asuntos de inters
nacional).
4

Si bien el pas avanz en su industrializacin y el repunte de su economa, en las

siguientes dcadas, lleg a ptimos tales que se identific al hecho como el "Milagro
Mexicano", el modelo agroexportador continu como la palanca del modelo ISI hasta
mediados de los cincuenta del siglo XX, cuando se agota completamente.

Dentro de la planeacin del desarrollo regional mexicano, los esfuerzos realizados por
el Estado a travs de las comisiones por cuencas hidrolgicas constituyen algunos de
los ejemplos ms ambiciosos llevados a cabo, ya sea por la amplia movilizacin de
recursos y personas que implicaron, o bien por las transformaciones que provocaron a
los ecosistemas y a las localidades de las zonas en donde operaron. Estos programas,
que pretendieron desarrollar cuencas localizadas fuera de la meseta central,
impulsaban la agricultura, construan presas y plantas hidroelctricas con el fin de
propiciar su industrializacin y reducir las desigualdades regionales, tuvieron xitos
relativos tanto en lo que se refiere a la detonacin del dinamismo socioeconmico
regional que se esperaba de ellos, como a revertir las tendencias de concentracin
industrial y poblacional que se venan dando hacia los principales ncleos urbanos,
entre ellos la zona metropolitana de la Ciudad de Mxico.
6

Sin embargo, durante el periodo que va de 1953 a 1961, el 68% de los crditos
otorgados por este organismo fueron para negocios ubicados en el Distrito Federal y en
el Estado de Mxico, contraviniendo a los objetivos descentralizadores por lo que fue
creado (Garza, 1984:52).
7

Este programa es uno de los pocos que ha trascendido hasta la actualidad, aun
cuando sus objetivos han cambiado radicalmente, sobre todo a partir de la dcada de
los noventa, en que se ha permitido, incluso alentado, al capital privado incursionar en
el asunto. Esto ha distorsionado la bsqueda del equilibrio regional, al privilegiarse los
criterios de mercado en la promocin de dichos enclaves.
8

Este es el ltimo programa que, dentro del esquema de desarrollo por cuencas
hidrolgicas, operara en el pas. Al final, sus resultados estuvieron, como los de sus
antecesores, por debajo de las metas que se pretendan alcanzar.
9

Veinte aos despus de la creacin de la CETENAL, el pas apenas comenz a

disponer, para todo su territorio, de una cartografa bsica (topogrfica) a escala 1:50
000. Nunca antes se haba dispuesto de un material cartogrfico a ese nivel de detalle
que cubriera toda la superficie continental e insular de la Repblica. Sin embargo, en
los aspectos temticos (geologa, uso del suelo, edafologa y uso potencial) el
cubrimiento nacional a dicha escala an no se alcanza en su totalidad.
10

Segn los analistas respectivos, esta debacle de finales de 1994 se convirti en la

primera gran crisis del modelo econmico globalizador (despus seguiran otras a
escala mundial), la cual no puede ser atribuida al llamado pasado populista, sino que
fue provocada por la inestabilidad causada por la apertura comercial y sobre todo por
la apertura financiera efectuada bajo los parmetros del Consenso de Washington.
11

Aunque en realidad se refera a 116 ciudades de las 304 que en 1990 constituan el
sistema urbano nacional. Este programa que inici en 1992 finaliz al concluir el siglo
XX.